EU:n talousarvion suojaaminen – Mustan listan käyttöä parannettava

Tiivistelmä

I EU ja jäsenvaltiot ovat yhdessä vastuussa EU:n varoja koskevien taloudellisten etujen suojaamisesta. Mustalle listalle asettaminen (tai poissulkeminen) on keskeinen väline, jonka avulla kansainväliset elimet ja kansalliset viranomaiset suojaavat julkista talouttaan. Tavoitteena on välttää rahoitussopimusten tekeminen epäluotettavien vastapuolten, kuten petoksiin, lahjontaan, ammatin harjoittamiseen liittyviin virheisiin, rahanpesuun tai verojen maksamatta jättämiseen syyllistyvien vastapuolten kanssa. EU suoritti vuonna 2020 rahoitussopimusten nojalla maksuja noin 150 miljardin euron edestä. Komissio on vuodesta 2016 lähtien vastannut varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän (EDES) soveltamisesta siihen neljännekseen EU:n varainkäytöstä (39 miljardia euroa), jota komissio hallinnoi EU:n varainhoitosääntöjen mukaisesti suoraan tai välillisesti toteutuskumppaneiden kautta. Kun kyse on niistä kolmesta neljäsosasta EU:n menoja, joiden hallinnointiin kansalliset viranomaiset osallistuvat (111 miljardia euroa), jäsenvaltioiden on noudatettava poissulkemiseen liittyviä velvoitteita, mutta niiden ei tarvitse perustaa varsinaisia poissulkemisjärjestelmiä tai ‑tietokantoja.

II Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, käytetäänkö poissulkemista vaikuttavalla tavalla suojaamaan EU:n varoja epäluotettavilta vastapuolilta. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi lähinnä arvioimaan, onko varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä toiminut vaikuttavalla tavalla suoran ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti seuraavien varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän osatekijöiden vaikuttavuutta: poissulkemistilanteet ja ‑menettelyt, poissuljettuja vastapuolia koskeva musta lista ja järjestelyt poissulkemistilanteessa olevien vastapuolten tunnistamiseksi. Yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin valitsi neljä jäsenvaltiota tarkistaakseen niiden poissulkemisjärjestelyt ja yksilöidäkseen hyviä käytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli tuoda esiin näkökohtia, jotka voidaan ottaa huomioon EU:n varainhoitosääntöjen tarkistamista koskevassa komission ehdotuksessa, sekä tukea komission suunnitelmia, jotka koskevat digitaalisten välineiden ja tietojen käytön tehostamista EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi.

III Tilintarkastustuomioistuin totesi, että poissulkemista ei käytetä vaikuttavalla tavalla suojaamaan EU:n varoja epäluotettavilta vastapuolilta. Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä kattaa monenlaisia poissulkemistilanteita ja siihen kuuluvat päätöksentekomenettelyt ovat tehokkaita. Komission yksiköt ovat kuitenkin kirjanneet järjestelmään vain vähän poissulkemisia, sillä poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamisjärjestelyissä on puutteita. Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa, johon ei sovelleta varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää, jäsenvaltioiden erilaiset lähestymistavat heikentävät EU:n talousarvion suojaamiseen tähtäävän poissulkemisen yleistä vaikuttavuutta.

IV Suoran hallinnoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän soveltamisala on laaja ja poissulkemismenettely tehokas. Menettely perustuu riippumattoman tutkintaelimen suorittamaan tapausten keskitettyyn arviointiin, jolla varmistetaan vastapuolten johdonmukainen ja oikeudenmukainen kohtelu. Poissulkemisten määrä on kuitenkin jäänyt vähäiseksi. Tähän ovat vaikuttaneet puutteet järjestelyissä, joita sovelletaan poissulkemistilanteessa olevien vastapuolten tunnistamiseen. Esimerkiksi vastuu poissulkemisesta on hajanainen, ja komission yksiköillä on oikeudellisia ja teknisiä vaikeuksia saada muun muassa jäsenvaltioiden yritys- ja rikosrekistereistä tietoja poissulkemistilanteista. Vaikka EU:n tasolla olisi olemassa merkityksellisiä tietoja esimerkiksi petostutkimuksista, ne eivät aina ole käytössä tai käytettävissä. Käytännössä komissio luottaa suurelta osin EU:n vastapuolten kunnian ja omantunnon kautta antamiin vakuutuksiin siitä, etteivät ne ole poissulkemistilanteessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tässä yhteydessä, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään sisällytettävien tapausten tunnistamiseen ja kirjaamiseen liittyvä keskitetty seuranta ja valvonta oli vähäistä. Tilintarkastustuomioistuin myös yksilöi lisämahdollisuuksia edistää varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän ja digitaalisten välineiden käyttöä sekä tietojen jakamista.

V Välillisen hallinnoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toteutuskumppanit ovat vaikuttaneet vain vähän varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään kirjattujen poissulkemistapausten määrään. Tämä selittyy suurelta osin samoilla tekijöillä kuin suoran hallinnoinnin kohdalla. Muita asiaan vaikuttavia tekijöitä ovat esimerkiksi se, että toteutuskumppaneiden kanssa tehdyt sopimukset eivät kata kaikkia poissulkemistilanteita, sekä se, että toteutuskumppanit eivät saa asettaa vastapuolia poissuljettaviksi ennen lainvoimaista tuomiota tai lopullista hallinnollista päätöstä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissio on edennyt hitaasti toteutuskumppaneiden poissulkemisjärjestelyjen arvioinnissa.

VI Yhteistyöhön perustuva hallinnointi kattaa pääasiassa maatalous- ja koheesiomenoja, eikä se kuulu varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän piiriin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnit neljään jäsenvaltioon toivat esiin huomattavia eroja poissulkemiseen sovellettavassa lähestymistavassa, mikä lisää EU:n varojen suojelun epätasaisuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että jotkin jäsenvaltiot voisivat hyödyntää paremmin EU:n tason tietoja ja välineitä – esimerkiksi tietoja petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista sekä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä (Arachne). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi niin ikään, että komissiolla ei ole yleiskuvaa jäsenvaltioiden poissulkemisjärjestelmistä eikä tiedoista, joita tarvitaan sellaisen strategian kehittämiseksi, jonka avulla komissio voisi parantaa omia valmiuksiaan sekä toteutuskumppaneiden ja jäsenvaltioiden viranomaisten valmiuksia tunnistaa vastapuolia, jotka ovat poissulkemistilanteessa tai vaarassa joutua siihen.

VII Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

• laajentaa poissulkemisen soveltamisalaa
• tehostaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän täytäntöönpanoa
• parantaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän seurantaa välillisen hallinnoinnin yhteydessä
• laajentaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän koskemaan myös yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia
• hyödyntää paremmin dataa ja digitaalisia välineitä poissulkemistarkoituksiin.

Johdanto

EU:n talousarvion suojaamiseen liittyvät EU:n ja jäsenvaltioiden vastuualueet

01 EU suoritti vuonna 2020 rahoitussopimusten nojalla maksuja noin 150 miljardin euron¹ edestä. Sopimukset koskevat pääasiassa avustusten myöntämistä, rakennusurakoita, tavaroiden tai palveluiden toimittamista sekä rahoitusvälineitä, kuten lainoja, takauksia tai pääomasijoituksia. Sopimusten osapuolet vaihtelevat yksityishenkilöistä, kuten viljelijöistä ja tutkijoista, suuriin yhteisöihin, kuten kaupallisiin yrityksiin, kuntiin ja kansalaisjärjestöihin.

02 Komissiolla on kokonaisvastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta. Vuonna 2020 komissio toteutti noin 19 prosenttia toimintamenoista (28 miljardia euroa) sopimusten perusteella suoraan omien pääosastojensa ja muiden yksiköidensä kautta. Lisäksi seitsemän prosenttia (11 miljardia euroa) toteutettiin välillisesti² tiettyjen toteutuskumppaneiden, kuten Euroopan investointipankkiryhmän (EIP-ryhmä), kautta. Jäsenvaltioiden viranomaiset osallistuvat EU:n vuotuisten menojen täytäntöönpanoon loppujen 74 prosentin (111 miljardin euron) osalta niin sanotun yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin kautta. Tämä hallinnointimuoto kattaa pääasiassa maatalous- ja koheesiomenoja.

03 Komissio siirtää vastuun EU:n talousarvion hallinnoinnista eri toimintalohkoilla pääosastojensa tulojen ja menojen hyväksyjille³. Heidän tehtäviinsä kuuluu rahoitussopimusten allekirjoittaminen EU:n vastapuolten kanssa (suoran hallinnoinnin yhteydessä)⁴ tai vaihtoehtoisesti toteutuskumppaneiden kanssa (välillisessä hallinnoinnissa), jotta nämä voivat allekirjoittaa sopimuksia vastapuolten kanssa komission puolesta. Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset ja maksajavirastot ovat vastuussa sopimusten tekemisestä vastapuolten kanssa.

04 EU:n lainsäädännön mukaan komission, toteutuskumppaneiden ja jäsenvaltioiden viranomaisten on suojattava EU:n talousarviota petoksilta ja sääntöjenvastaisuuksilta⁵. Tätä varten niiden on otettava käyttöön vaikuttavat valvontajärjestelmät⁶. Jäsenvaltioiden on suojattava unionin taloudellisia etuja petoksilta samoin toimin, kuin ne suojaavat petoksilta omia taloudellisia etujaan⁷. Komission vastuulla on varmistaa samantasoinen suoja kaikentyyppisten hallinnointijärjestelyiden yhteydessä (suora, välillinen ja yhteistyöhön perustuva hallinnointi)⁸.

Varojen ja sopimusten poissulkeminen epäluotettavilta vastapuolilta

05 Poissulkeminen on tärkeä väline, jonka avulla organisaatiot, kuten kansainväliset elimet ja kansalliset viranomaiset, estävät epäluotettavia vastapuolia hakemasta ja saamasta avustuksia tai julkisia sopimuksia. Organisaation poissulkemisjärjestelmän keskeisiä osatekijöitä⁹ ovat esimerkiksi seuraavat:

• niin kutsuttu musta lista vastapuolista, jotka eivät saa tehdä rahoitussopimuksia organisaation kanssa
• perusteet vastapuolen poissulkemiselle, kuten ammatin harjoittamiseen liittyvä virhe, petos, lahjonta, rahanpesu tai maksamattomat verot (poissulkemistilanteet)
• menettely vastapuolten lisäämiseksi mustalle listalle ja sieltä poistamiseksi (poissulkemismenettely)
• järjestelyt sen tarkistamiseksi, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa, mukaan lukien mustan listan käyttö.

06 Kaaviossa 1 kuvataan poissulkemisjärjestelmän keskeisten osatekijöiden välisiä suhteita.

07 Musta lista mahdollistaa käytännössä sen, että jonkin organisaation yhdestä osasta vastaavat varainhoitajat voivat luottaa tarkistuksiin, joita saman organisaation muiden osien varainhoitajat ovat aiemmin kohdistaneet vastapuoliin. Poissuljettujen vastapuolten nimien julkaiseminen laajentaa tämän hyödyn koskemaan myös muiden organisaatioiden varainhoitajia ja muodostaa lisäksi pelotevaikutuksen. Yhdysvaltain liittovaltion hallitus ja Maailmanpankkiryhmä ovat käyttäneet mustaa listaa jo pitkään, ja ne loivat kimmokkeen EU:n talousarvioon sovellettavan poissulkemisjärjestelmän perustamiselle. Laatikossa 1 esitetään yhteenveto Yhdysvaltain liittovaltion hallituksen käyttöön ottamasta poissulkemisjärjestelmästä, jota Yhdysvaltain liittovaltion virastot soveltavat.

Poissulkemista koskeva EU:n oikeudellinen kehys

08 EU:n taloudellisten etujen suojaaminen edellyttää, että estetään varojen ohjaaminen vastapuolille, joilla ei ole lupaa vastaanottaa niitä¹⁰. EU:n varainhoitosäännöissä (varainhoitoasetus)¹¹ edellytetään, että komissio perustaa suoran ja välillisen hallinnoinnin puitteissa käytettäviä EU:n varoja koskevan varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän ja käyttää sitä. Komissio perusti varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän vuonna 2016.

09 Varainhoitoasetuksessa säädetään sellaisten vastapuolten poissulkemisesta ja/tai taloudellisesta rankaisemisesta, joiden on todettu olevan poissulkemistilanteessa¹² (laatikko 2). Vakavissa tapauksissa vastapuolen nimi voidaan julkistaa pelotteena¹³.

10 Komission tulojen ja menojen hyväksyjien tehtävänä on tunnistaa poissuljettavat vastapuolet ja kirjata¹⁴ poissulkemistapaukset EDES-tietokantaan (ns. mustalle listalle). Noudatettava poissulkemismenettely riippuu poissulkemistilanteen tyypistä. Tulojen ja menojen hyväksyjien olisi poissuljettava suoraan ne vastapuolet, jotka ovat joutuneet konkurssiin tai tulleet maksukyvyttömiksi tai joiden kohdalla on olemassa lainvoimainen tuomio tai hallinnollinen päätös siitä, että ne ovat jättäneet maksamatta veroja tai sosiaaliturvamaksuja

11 Muissa poissulkemistilanteissa tulojen ja menojen hyväksyjän olisi lähetettävä poissulkemispyyntö varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tutkintaelimelle. Elimeen kuuluu riippumaton puheenjohtaja, kaksi budjettipääosaston nimittämää pysyvää jäsentä sekä poissulkemispyynnön tekevän tulojen ja menojen hyväksyjän edustaja. Elimen tehtävänä on arvioida todettuja tosiseikkoja ja havaintoja, ja jos lainvoimaista tuomiota tai hallinnollista päätöstä ei ole, tehdä alustava oikeudellinen arviointi¹⁵.

12 Tutkintaelin¹⁶ arvioi tulojen ja menojen hyväksyjien sille siirtämät tapaukset ja antaa suosituksia siitä, onko vastapuolen poissulkeminen, taloudellisen seuraamuksen määrääminen ja/tai vastapuolen nimen julkaiseminen aiheellista¹⁷. Tutkintaelimen tehtävänä on myös suojella vastapuolten perusoikeuksia, mukaan lukien oikeus tulla kuulluksi. Saatuaan tutkintaelimen suosituksen tapauksen kirjannut tulojen ja menojen hyväksyjä tekee lopullisen päätöksen vastapuolelle määrättävistä seuraamuksista.

13 Varhaishavainnan tarkoituksena on varoittaa tulojen ja menojen hyväksyjiä riskialttiista vastapuolista¹⁸. Tulojen ja menojen hyväksyjien olisi kirjattava vastapuoli varhaishavaintamekanismiin, jos oletetaan, että vastapuoli on poissulkemistilanteessa. Ennen poissulkemista tulojen ja menojen hyväksyjien on kuitenkin vielä kerättävä tarvittavat todisteet poissulkemisen toteuttamiseksi. Niiden olisi ilmoitettava asiasta vastapuolelle, ellei se vaaranna meneillään olevaa tutkintaa. Varhaishavaintamekanismin avulla merkitty vastapuoli voi edelleen hakea ja saada EU‑varoja. Varhaishavaintatapausten käsittely ei saisi jatkua pidempään kuin yhden vuoden. Määräajan pidentämiseksi toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän olisi siirrettävä asia tutkintaelimen käsiteltäväksi.

14 Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä on tällä hetkellä ainoa EU:n tasolla toimiva poissulkemisjärjestelmä. Vaikka jäsenvaltioiden on perustettava yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia koskevia valvontajärjestelmiä EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi, EU:n lainsäädännössä ei edellytetä, että jäsenvaltiot perustavat varsinaisia poissulkemisjärjestelmiä¹⁹. Kaaviossa 2 esitetään varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän piiriin kuuluva EU:n talousarvion osa.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15 Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, käytetäänkö poissulkemista vaikuttavalla tavalla suojaamaan EU:n varoja epäluotettavilta vastapuolilta. Tarkastusjakso kattoi vuodet 2016–2020.

16 Tarkastajat keskittyivät lähinnä arvioimaan, toimiko varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä vaikuttavalla tavalla suoran ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä. Tarkastajat arvioivat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän osalta erityisesti,

• tarjoavatko poissulkemistilanteet riittävän laajalti mahdollisuuksia epäluotettavien vastapuolten poissulkemiseksi
• mahdollistaako poissulkemismenettely tehokkaan päätöksenteon sellaisten vastapuolten osalta, joiden on todettu olevan poissulkemistilanteessa
• onko poissuljettuja vastapuolia koskevassa tietokannassa (mustalla listalla) riittävästi nimiä, jotta sen avulla voidaan merkittävästi edistää EU:n taloudellisten etujen suojaamista
• onko käytössä riittävät järjestelyt poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamiseksi.

17 Tarkastajat keräsivät ja analysoivat tietoja varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän toiminnasta seuraavista lähteistä:

• kaksi komission yksikköä, joista toinen (tutkimuksen toimeenpanovirasto) vastaa suoraan hallinnointiin kuuluvien ja toinen (kansainvälisten kumppanuuksien pääosasto) välilliseen hallinnointiin kuuluvien toimintamenojen hyväksymisestä
• kaksi komission yksikköä, joilla on monialaisia tehtäviä EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa – budjettipääosasto ja Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF)
• tärkeimmät välillisen hallinnoinnin kumppanit, jotka vastaavat EU:n rahoitusvälineiden täytäntöönpanosta, eli Euroopan investointipankki (EIP), Euroopan investointirahasto (EIR) ja joukko sen rahoituksenvälittäjiä neljässä jäsenvaltiossa (Italia, Portugali, Puola ja Viro).

18 Tarkastajat vertasivat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmiä Yhdysvaltain liittovaltion hallituksen ja Maailmanpankkiryhmän poissulkemisjärjestelmiin, joihin tehtiin tarkastuskäynti helmikuussa 2020. Lisäksi tarkastajat analysoivat ja ristiintarkistivat tietoja vastapuolista ja poissulkemistilanteista varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmässä, EU:n kirjanpitojärjestelmässä ja muissa EU:n tason tietokannoissa, kansallisissa tietolähteissä sekä kaupallisesti saatavilla olevassa vaatimustenmukaisuustietoja koskevassa välineessä²⁰.

19 Yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin osalta tarkastajat tarkastivat neljän jäsenvaltion (Italia, Portugali, Puola ja Viro) järjestelyt, joiden valinnassa pyrittiin ottamaan huomioon julkisten varojen hallinnointiin sovellettavien lähestymistapojen moninaisuus. Tarkastajat valitsivat kustakin jäsenvaltiosta yhden maksajaviraston ja yhden maatalous- ja koheesiomenoista vastaavan hallintoviranomaisen. Covid-19-pandemian vuoksi tarkastajat tukeutuivat virallisten asiakirjojen analysointiin, jäsenvaltioiden viranomaisten esittämiin kirjallisiin vastauksiin, jotka koskivat poissulkemisen käyttöä, sekä kyseisiä viranomaisia edustavien virkamiesten etähaastatteluihin. Lisäksi tarkastajat keräsivät ja analysoivat yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piiriin kuuluvia poissulkemistietoja, jotka olivat peräisin tärkeimmiltä alasta vastaavilta komission yksiköiltä eli maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastolta, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolta sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastolta. Tarkastajat käyttivät myös vaatimustenmukaisuustietoja koskevaa välinettä vastapuolista poimitun ositetun otoksen arviointiin yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin alalla. Arvioinnin avulla pyrittiin havaitsemaan mahdolliset poissulkemistilanteet.

20 Tilintarkastustuomioistuin toimitti tämän tarkastuksen tuodakseen esiin näkemyksiä, jotka voidaan ottaa huomioon komission ehdotuksessa varainhoitoasetuksen tarkistamisesta vuonna 2022. Lisäksi tarkoituksena oli tukea komission suunnitelmia, jotka koskevat digitaalisten välineiden ja datan käytön tehostamista EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi siten, että saataville asetetaan integroitu ja yhteentoimiva tieto- ja seurantajärjestelmä, joka kattaa kaikki EU:n varojen edunsaajat²¹.

Huomautukset

Suora hallinnointi: tietyistä poissulkemisjärjestelmän vahvuuksista huolimatta puutteet heikentävät sen vaikuttavuutta

Komission poissulkemisjärjestelmällä on laaja soveltamisala ja tehokkaat poissulkemismenettelyt

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä kattaa laajan joukon vastapuolia, rahoitussopimusten tyyppejä ja poissulkemistilanteita

21 Tarkastajien oletuksena oli, että järjestelmästä saatava hyöty on pyritty maksimoimaan luomalla vaikuttava poissulkemisjärjestelmä, jota sovelletaan kaikentyyppisiin mahdollisiin vastapuoliin ja joka kattaa kaikentyyppiset rahoitussopimukset ja sisältää kattavan luettelon poissulkemistilanteista.

22 Tarkastajat havaitsivat, että poissulkemista sovelletaan kaikentyyppisiin EU:n vastapuoliin, jotka voivat hakea ja vastaanottaa varoja. Varainhoitoasetuksen²² nojalla on kuitenkin suhteellisen rajalliset mahdollisuudet sulkea pois lähipiiriin kuuluvia osapuolia, kuten sidosyhteisöjä, tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia tai vastuullisia rahastonhoitajia (jotka eivät itse saa EU:n varoja).

23 Tarkastajat havaitsivat myös, että varainhoitoasetuksen vuoden 2016 tarkistuksen jälkeen poissulkemistilanteita on sovellettu kaikentyyppisiin rahoitussopimuksiin, erityisesti sopimuksiin, avustuksiin, palkintoihin ja rahoitusvälineisiin.

24 Tarkastajat totesivat niin ikään, että varainhoitoasetuksessa säädetään monenlaisista poissulkemistilanteista, jotka ovat verrattavissa Yhdysvaltain liittovaltion hallituksen käyttämiin poissulkemisiin. Tarkastajat havaitsivat vain yhden merkittävän eron: EU:n varainhoitosäännöissä ei määrätä sellaisten vastapuolten poissulkemisesta, joilla on EU:n talousarvioon kohdistuvia velkoja. Tulojen ja menojen hyväksyjät voivat kuitenkin lieventää riskiä kuittaamalla mahdolliset velat tulevilla maksuilla, joten poissulkeminen ei ole välttämätöntä.

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän menettelyt mahdollistavat tehokkaan päätöksenteon poissulkemisesta

25 Tarkastajat olettavat, että käytössä on tehokas menettely vastapuolten lisäämiseksi ja poistamiseksi, jotta voidaan varmistaa, että poissulkemista koskevat päätökset ovat päteviä, johdonmukaisia, oikeudenmukaisia ja oikeasuhteisia. Taulukossa 1 esitetään yhteenveto varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän ja Yhdysvaltain poissulkemisjärjestelmän välisestä vertailusta. Maailmanpankkiryhmän soveltamassa poissulkemisjärjestelmässä on yhteisiä piirteitä sekä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän että Yhdysvaltain poissulkemisjärjestelmän kanssa.

26 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmässä on tehokkaat poissulkemista koskevat päätöksentekomenettelyt. Päätöksenteon pätevyys varmistetaan lainvoimaisten tuomioiden tai lopullisten hallinnollisten päätösten avulla. Jos lainvoimaista tuomiota tai lopullista hallinnollista päätöstä ei vielä ole (niiden saaminen voi kestää kuukausia tai jopa vuosia), varainhoitoasetuksessa sallitaan vastapuolten poissulkeminen tapauksissa, joissa EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuu merkittävä riski ja käytettävissä olevat tosiseikat tai havainnot riittävät tukemaan poissulkemispäätöstä. Tällöin toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on siirrettävä asia tutkintaelimen käsiteltäväksi.

27 Kuten Yhdysvaltain soveltamassa järjestelmässä, varainhoitoasetuksessakin edellytetään, että vastapuolille annetaan ennakkoilmoitus ja mahdollisuus esittää huomautuksia ennen poissulkemispäätöksen tekemistä. Tutkintaelin tarkastelee vastapuolten huomautuksia tulojen ja menojen hyväksyjien toimittamien tosiseikkojen ja havaintojen ohella ja antaa suosituksia. Tutkintaelimen arviointimenettely suojaa vastapuolten perusoikeuksia, kuten oikeutta tulla kuulluksi²³.

28 Vuosina 2016–2020 tulojen ja menojen hyväksyjät siirsivät tutkintaelimen käsiteltäväksi 98 tapausta. Tutkintaelin antoi 57 suositusta, joista 43 koski kyseisen vastapuolen poissulkemista ja 14 sitä, että vastapuolen poissulkeminen ei ole aiheellista²⁴. Loput 41 lausuntopyyntöä koskivat vireillä olevia tapauksia sekä tapauksia, jotka tulojen ja menojen hyväksyjä perui olosuhteiden muuttumisen vuoksi tai joissa tutkintaelin ei voinut antaa suositusta. Vuodesta 2016 lähtien tulojen ja menojen hyväksyjät ovat aina päättäneet noudattaa tutkintaelimen suosituksia²⁵. Tutkintaelimen kokoonpano ja kokemus poissulkemistapauksia koskevien keskitettyjen arviointien tekemisestä edistävät johdonmukaista päätöksentekoa. Tutkintaelin saa hallinnollista tukea budjettipääosaston virkamiehiltä, joiden muodostama tiimi antaa muiden yksiköiden tulojen ja menojen hyväksyjille tapausten siirtämiseen liittyviä neuvoja ja auttaa näin osaltaan johdanmukaisuuden varmistamisessa.

29 Kun toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä on tehnyt poissulkemispäätöksen, muiden tulojen ja menojen hyväksyjien on noudatettava päätöstä, kunnes vastapuoleen sovellettava poissulkemista koskeva ajanjakso on päättynyt. Sen lisäksi, että yksiköillä on pääsy EDES-tietokantaan, ne voivat ennen uuden rahoitussitoumuksen tekemistä tarkistaa suoraan komission kirjanpitojärjestelmästä, onko vastapuoli merkitty EDES-tietokantaan. Vastapuolet lakkaavat automaattisesti näkymästä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän mustalla listalla poissulkemisajan päättyessä. Tulojen ja menojen hyväksyjät voivat myös pyytää tutkintaelintä tarkistamaan poissulkemista koskevaa suositusta uusien tosiseikkojen tai olosuhteiden huomioon ottamiseksi – esimerkiksi sen jälkeen, kun asiaankuuluva viranomainen on antanut lainvoimaisen tuomion tai lopullisen hallinnollisen päätöksen tai vastapuoli on toteuttanut korjaavia toimia.

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän musta lista sisältää vain muutamia poissuljettuja vastapuolia

30 Mustan listan hyödyllisyys riippuu suurelta osin sen koosta ja soveltamisalasta, jotka määräytyvät pääasiassa poissulkemisjärjestelmän muiden keskeisten tekijöiden mukaan (ks. edellä kaavio 1):

• järjestelmän kattamat vastapuolet, rahoitussopimusten tyypit ja poissulkemistilanteet
• poissulkemismenettelyn toiminta
• järjestelyt, joita on tehty sen tarkistamiseksi, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa, mikä muodostaa olennaisen osan poissulkemismenettelyä.

31 Tilintarkastustuomioistuin analysoi EDES-tietokantaan poissulkemistapauksista kaudella 2016–2020 kirjattuja tietoja. EU:n mustalla listalla oli 31. joulukuuta 2020 kaiken kaikkiaan 448 poissuljettua vastapuolta: 430 maksukyvyttömyyden tai konkurssin vuoksi ja 18 muusta syystä. Maksukyvyttömät ja konkurssissa olevat vastapuolet aiheuttavat vain vähän lisäriskejä EU:n taloudellisille eduille, koska ne eivät todennäköisesti hae lisää EU:n varoja²⁶. Vain kaksi tapausta liittyi petoksiin ja korruptioon. Kaaviossa 3 esitetään yhteenveto eri poissulkemistilanteista.

32 EU sulkee pois hyvin harvoja vastapuolia verrattuna Yhdysvaltain liittovaltion hallitukseen ja Maailmanpankkiin. Kun kyseessä olevien varojen määrää mukautetaan, tilintarkastustuomioistuin arvioi, että Yhdysvaltain liittovaltion hallitus jättää pois yli 50 kertaa enemmän vastapuolia kuin EU tekee EDES-järjestelmässä (taulukko 2). Yhdysvaltain hallituksen ja Maailmanpankin budjeteissa ja vastapuolissa on huomattavia eroja EU:hun verrattuna. EDES-järjestelmään liittyvä suhteellisen alhainen poissulkemisaste osoittaa, että järjestelmissä, joiden avulla EU yksilöi poissulkemistilanteissa olevia vastapuolia, saattaa olla puutteita.

33 Yhdysvaltain liittovaltion hallitus julkistaa kaikki poissulkemiset. Varainhoitoasetuksen mukaan julkaisemista pidetään lisäseuraamuksena, jota olisi sovellettava oikeasuhteisesti. Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän sähköisessä tietokannassa²⁷ oli 31. joulukuuta 2021 seitsemän vastapuolta.

34 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kertaalleen poissuljetut vastapuolet eivät todennäköisesti enää saa EU:lta suoran hallinnoinnin piiriin kuuluvia varoja. Tilintarkastustuomioistuin vertasi varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään sisältyvää poissuljettujen vastapuolten luetteloa kaikkien komission kirjanpitojärjestelmään kirjattujen avointen rahoitussitoumusten luetteloon. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut yhtään tapausta, jossa tulojen ja menojen hyväksyjät olisivat tehneet uusia rahoitussitoumuksia poissuljettujen vastapuolten kanssa.

Poissulkemistilanteiden tarkistamista koskevien järjestelyjen puutteet rajoittavat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän vaikuttavuutta

35 Vaikka varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmällä on laaja soveltamisala ja tehokas poissulkemismenettely, poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamisjärjestelyissä on useita puutteita, jotka ovat merkittävästi vaikuttaneet siihen, että poissulkemisaste on suhteellisen alhainen (ks. jäljempänä olevat alakohdat, kohdat 36–63).

Vastuu poissuljettavien vastapuolten tunnistamisesta on hajautunut komission sisällä

36 Varainhoitoa koskevan hajautetun hallintomallinsa mukaisesti komissio on siirtänyt tulojen ja menojen hyväksyjilleen toimivallan tehdä poissulkemispäätöksiä. Varsinaista tehtävää eli sen tarkistamista, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa, hoitavat kuitenkin yleensä valtuutetut tulojen ja menojen hyväksyjät. Näihin kuuluu kussakin komission yksikössä useita henkilöstön jäseniä, jotka vastaavat talousarviositoumusten ja oikeudellisten sitoumusten tekemisestä sekä maksujen hyväksymisestä.

37 Tarkistamistehtävään mahdollisesti osallistuvien virkamiesten suuri määrä aiheuttaa riskin epäjohdonmukaisista lähestymistavoista määritettäessä, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa. Viisi yksikköä, jotka hallinnoivat keskenään noin 50:tä prosenttia suoraan hallinnoitavista varoista, vastasi noin 80 prosentista kaikista tapauksista (konkurssitapaukset mukaan luettuna). Tutkimus- ja innovointimenoista vastaava pääosasto ja toimeenpanovirasto (tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto ja tutkimuksen ja innovoinnin toimeenpanovirasto) kirjasivat lähes puolet kaikista tapauksista. Kaaviossa 4 esitetään varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tapaukset komission eri yksiköissä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission 56 yksiköstä ja toimeenpanovirastosta 17 kirjasi poissulkemistapauksia vuosina 2016–2020, kun huomioon otetaan vain tilanteet, joihin ei liity konkurssi- ja maksukyvyttömyystapauksia. Komission pääosastojen ja toimeenpanovirastojen joukosta kaikkiaan 39 on kirjannut varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään ainoastaan konkurssitapauksia.

38 Tilintarkastustuomioistuin panee tässä yhteydessä merkille, että komission sisäinen tarkastus (IAS) raportoi vuonna 2019²⁸, että komissiolla ei ollut järjestelmällistä lähestymistapaa sen tarkistamiseen, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa ja olisiko niihin sovellettava poissulkemismenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen tarkastamissa yksiköissä ei ole henkilöstöä, joka olisi erikoistunut tarkistamaan tai jonka yksinomaisena tehtävänä olisi tarkistaa vastapuolia poissulkemistilanteiden osalta ja kirjata tapauksia varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. IAS raportoi myös, että komissiossa ei oltu yleisesti tietoisia varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmästä. Vastauksena raporttiin komissio on toteuttanut koulutus- ja tiedotustoimia, jotka koskevat muun muassa niitä välineitä, joita tulojen ja menojen hyväksyjien on käytettävä poissulkemistilanteissa olevia vastapuolia koskevan tunnistamisen ja raportoinnin yhteydessä.

39 Poissulkemistilanteessa olevien vastapuolten tunnistamiseen liittyvän vastuun hajautuneisuus käy ilmi myös tapauksissa, joissa epäillään EU:n talousarvioon kohdistuvia petoksia. Tällaisissa tapauksissa toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on ilmoitettava epäillystä petoksesta OLAFille ja tarkistettava, onko tapaus kirjattava varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. OLAFin tehtävänä on suorittaa tutkimuksia ja tiedottaa niiden tuloksista kertomuksessa, joka sisältää suosituksia. OLAFin ei kuitenkaan tarvitse nimenomaisesti suositella varhaishavainta- tai poissulkemistapauksen kirjaamista. Toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän olisi otettava huomioon OLAFin suositukset yleisesti²⁹ ja tarkistettava, siirretäänkö tapaus tutkintaelimelle, jos OLAFin tutkimuksessa saadaan vahvistus petoksesta.

40 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että olemassa ei ollut selkeitä ohjeita tai menettelyjä, joiden mukaisesti OLAF olisi antanut tulojen ja menojen hyväksyjille suosituksia tapausten kirjaamisesta varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. Tarkastuksen aikaan OLAF tarkisti suositusten antamista ja niiden täytäntöönpanon seurantaa koskevia menettelyjään. OLAF teki myös budjettipääosaston kanssa yhteistyötä, jonka tavoitteena oli uusien ohjeiden antaminen varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään liittyvien suositusten laatimisesta. OLAF antaa kertomuksessaan vaatimusten mukaisesti kuvauksen todettujen tosiseikkojen alustavasta oikeudellisesta arvioinnista³⁰. Sen tosiseikoista esittämät kuvaukset edellyttävät kuitenkin tarkempaa analysointia, ennen kuin tulojen ja menojen hyväksyjät voivat niiden perusteella siirtää poissulkemistapauksen tutkintaelimen käsiteltäväksi.

Komission yksiköillä on vaikeuksia saada jäsenvaltioilta tietoja vastapuolista

41 Komission järjestelyt sen määrittämiseksi, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa, perustuvat usein jäsenvaltioilta saataviin tietoihin, koska EU:n laajuisia rekistereitä tai luetteloita ei ole. Kaaviossa 5 tuodaan esille kansallisten tietolähteiden päätyypit erilaisissa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään sisältyvissä poissulkemistilanteissa³¹.

42 Suoran hallinnoinnin yhteydessä tulojen ja menojen hyväksyjät saattavat joutua käsittelemään useista eri jäsenvaltioista ja muista maista olevia vastapuolia. Näin he kohtaavat mittavia tietojen saatavuuteen liittyviä oikeudellisia ja teknisiä sekä käytännön esteitä. Suoraan hallinnointiin osallistuvilla yksiköillä ei yleensä ole etuoikeutettua pääsyä jäsenvaltioiden tietoihin, joten niiden on tukeuduttava julkisesti saatavilla oleviin tietokantoihin, jotka voivat olla maksullisia ja käytettävissä ainoastaan asianomaisen jäsenvaltion kielellä.

43 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietojen saatavuus vaihtelee poissulkemistilanteen ja asianomaisen jäsenvaltion mukaan. Esimerkiksi konkurssissa olevia ja maksukyvyttömiä yrityksiä koskevien tietojen saatavuus on yleisesti ottaen hyvä. Italia, Portugali, Puola ja Viro antoivat julkisesti saatavilla olevia tietoja yritysten vakavaraisuudesta; tietojen tarkka luonne vaihtelee kuitenkin jäsenvaltiosta toiseen.

44 Myös maksamattomien verojen ja sosiaaliturvamaksujen tarkistamista koskevat järjestelyt vaihtelevat näiden neljän jäsenvaltion välillä. Esimerkiksi Viro tarjoaa sähköisen kaupparekisterinsä kautta maksutta yleisen pääsyn yli 100 euron suuruisia maksamattomia veroja ja sosiaaliturvamaksuja koskeviin tietoihin. Puolan kaupparekisterissä on myös maksuttomia julkisia tietoja tällaisista veloista, jos niitä ei ole maksettu 60 päivän kuluessa perintämenettelyn aloittamisesta. Italiassa erityinen viranomainen antaa todistuksen maksamattomista veroista ja sosiaaliturvamaksuista erillisen verkkosivun kautta, joka kuitenkin edellyttää rekisteröitymistä. Portugalissa maksamattomia veroja ja sosiaaliturvamaksuja koskevat tiedot annetaan ainoastaan valtion tietoteknisen alustan valtuutetuille käyttäjille.

45 Lisäksi on olemassa oikeudellisia rajoituksia, jotka koskevat pääsyä relevantteihin rikosrekisteritietoihin. Vastapuoleen liittyvät tiedot voivat esimerkiksi edellyttää jäsenvaltion viranomaisten tai jopa asianomaisen henkilön lupaa. Joissakin tapauksissa henkilön rikosrekisteri on saatavilla ainoastaan todistuksena, jonka aitoutta komissio ei välttämättä voi helposti tarkistaa.

46 Toinen komission kohtaama ongelma on vastapuolen tunnistaminen eri rekistereissä. EU:lla ei ole käytössä vakiomuotoista yksilöivää tunnistetta tietyn yrityksen tai henkilön tunnistamista varten, mikä vaikeuttaa eri tietoaineistoista peräisin olevien tietojen täsmäyttämistä. Tällaisia yksilöiviä tunnisteita käytetään joillakin lainkäyttöalueilla, kuten Yhdysvalloissa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa neljässä jäsenvaltiossa yritysten ja yksityishenkilöiden verotunnisteet olivat kansallisten viranomaisten käytettävissä. Näitä tunnisteita ei kuitenkaan julkaistu kaikissa relevanteissa julkisissa rekistereissä, joten ne eivät olleet komission käytettävissä.

47 Yksi tapa lieventää tiedon hajautumisen ja selkeiden tunnisteiden puuttumisen vaikutuksia on käyttää tiedonlouhintavälineitä. Tällaisia välineitä käytetään laajalti rahoitusalalla riskialttiiden vastapuolten tunnistamiseen. Nykyiset kaupalliset tiedonlouhintavälineet eivät kuitenkaan sovellu hyvin komission tarpeisiin, sillä ne eivät kata kaikkia EU:ssa sovellettavia poissulkemisperusteita ja ne pohjautuvat lisäksi julkisiin tietoihin, joiden laatu ja kattavuus ovat epävarmoja. Vaikka tällaisilla välineillä voidaan koota varhaishavaintatapauksiin liittyviä tietoja, niiden avulla ei voida esittää tosiasioita ja havaintoja, jotka ovat edellytyksenä poissulkemistapausten kirjaamiselle varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään.

48 Komissio on kehittänyt tiedonlouhintaan ja riskien pisteytykseen liittyvää välinettä pääasiassa tarkastus- ja valvontatarkoituksia varten yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin yhteydessä (kohta 84). Tämä väline voisi olla hyödyllinen myös suoran ja välillisen hallinnoinnin kannalta. Jos välineestä halutaan hyötyä poissulkemistilanteessa olevien vastapuolten tunnistamisessa, sen yhteydessä on löydettävä ratkaisu edellä kuvattuihin teknisiin ja oikeudellisiin sekä käytännön esteisiin. Tämä edellyttää, että EU:n lainsäädännössä säädetään jäsenvaltioilla olevien tietojen avoimesta saatavuudesta ja edistetään digitalisaatiota, datan jakamista ja analysointia EU:n varojen hallinnoinnin osalta.

EU:n tason tietolähteitä ei hyödynnetä riittävästi poissuljettavien vastapuolten tunnistamisessa

49 Varainhoitoasetuksessa säädetään, että tulojen ja menojen hyväksyjien on hyödynnettävä useita EU:n tason tietolähteitä tietyissä poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamisessa³². Kaaviossa 6 tuodaan esille keskeiset poissulkemistilanteet, joita varten on olemassa EU:n tason tietolähteet. Jos näistä tietolähteistä saadut tiedot osoittavat, että vastapuoli saattaa olla poissulkemistilanteessa, toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän olisi kirjattava varhaishavainta- tai poissulkemistapaus³³. Lähteet ovat jossakin määrin päällekkäisiä, sillä varhaishavainta ja poissulkeminen voivat johtua OLAFin tutkimuksista, jotka on alun perin käynnistetty EU:n tason tarkastuksissa tai muissa tarkistuksissa kerätyn näytön perusteella. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten varhaishavaintaa ja muita EU:n tason tietolähteitä on käytetty poissulkemistilanteita koskeviin tarkistuksiin.

Varhaishavainta

50 Koska varhaishavainta liittyy vastapuoliin, joiden oletetaan olevan poissulkemistilanteessa, tarkastajat olisivat olettaneet, että varhaishavainta johtaa usein poissulkemiseen. Kaiken kaikkiaan vuosina 2016–2020 saatiin päätökseen vain 90 varhaishavaintatapausta. Näistä 90 tapauksesta vain 15 johti poissulkemiseen; kahdeksan tapausta liittyi konkurssiin tai maksukyvyttömyyteen ja seitsemän muihin syihin. Lopuista 75 tapauksesta 13 saatiin päätökseen ennen vuoden määräajan päättymistä, ilman että syytä olisi kirjattu EDES-tietokantaan, ja 62 tapauksen käsittely päättyi automaattisesti yhden vuoden kuluttua. EDES-tietokannassa oli 31. joulukuuta 2020 avoinna 11 varhaishavaintatapausta. Tapausten lukumäärä vaikuttaa vähäiseltä, kun otetaan huomioon tietolähteet, joita tulojen ja menojen hyväksyjien on käytettävä.

51 Tapausten automaattinen vanhentuminen vuoden kuluttua³⁴ voi heikentää varhaishavainnan merkitystä riskialttiiden vastapuolten valvonnassa, jos tuomioistuimen lainvoimaisen tuomion taikka lopullisen hallinnollisen päätöksen saaminen kestää yli vuoden. Tulojen ja menojen hyväksyjät voivat kuitenkin siirtää määräaikaa ainoastaan tapauksissa, jotka on siirretty tutkintaelimen käsiteltäväksi poissulkemista varten³⁵.

OLAFin tiedot petostutkimuksista

52 Tarkastajat olisivat olettaneet, että merkittävä osa OLAFin tutkimuksista johtaisi siihen, että asianomaiset vastapuolet kirjattaisiin varhaishavaintatapauksiksi. Tarkastajat kuitenkin havaitsivat, että tulojen ja menojen hyväksyjät kirjaavat vain harvoja tapauksia varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään OLAFin tutkimusten perusteella. OLAF sai vuoden 2016 ja vuoden 2020 puolivälin välisenä aikana³⁶ päätökseen 257 tutkimusta, jotka liittyivät suoraan hallinnoituihin menoihin. Tutkimuksista 143 koski petosepäilyjä (76 tapausta) tai sääntöjenvastaisuuksia (67 tapausta). Kyseisistä vastapuolista kymmenen joutui poissuljetuksi – viisi konkurssin vuoksi ja viisi muista syistä. Lisäksi kuusi vastapuolta kirjattiin varhaishavaintatapauksiksi.

53 Kuten edellä (kohdat 39 ja 40) on esitetty, tulojen ja menojen hyväksyjät saavat kertomusten muodossa tietoja OLAFin tutkimusten tuloksista. Kertomukset perustuvat OLAFin asianhallintajärjestelmässä oleviin tietoihin. On tärkeää, että tulojen ja menojen hyväksyjät ovat tietoisia relevanteista meneillään olevista tutkimuksista. Varhaishavaintaan ja poissulkemiseen liittyvät tiedot eivät kuitenkaan ole suoraan komission saatavilla.

54 Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO), joka aloitti toimintansa kesäkuussa 2021, on alusta alkaen vastannut EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tutkinnasta ja niiden tekijöiden asettamisesta syytteeseen ja tuomittaviksi. Tarkastuksen aikaan EPPO oli perustamassa omaa asianhallintajärjestelmäänsä³⁷. EPPO-asetuksen mukaisesti OLAFin ja EPPOn asianhallintajärjestelmien välillä on mahdollista käydä tiedonvaihtoa siitä, onko vastapuoli tutkimusten kohteena. Lisäksi EPPO ilmoittaa komissiolle jatkotoimista, joita se toteuttaa sille siirrettyjen tapausten osalta³⁸.

Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä

55 Varainhoitoasetuksessa säädetään myös, että tulojen ja menojen hyväksyjät käyttävät suoran hallinnoinnin yhteydessä tietoja, jotka jäsenvaltioiden on raportoitava petosten ja sääntöjenvastaisuuksien osalta yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin yhteydessä³⁹. Raportointi tapahtuu sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän kautta. Järjestelmä on kaikkien tulojen ja menojen hyväksyjien käytettävissä. Tulojen ja menojen hyväksyjien vastuulla on tarkistaa, onko jokin heidän vastuulleen kuuluvista vastapuolista merkitty järjestelmään⁴⁰. Vuonna 2019 sisäinen tarkastus raportoi, että asiasta vastaavat yksiköt eivät tarkista järjestelmää systemaattisesti näiden tietojen osalta⁴¹. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi ei tuottanut evidenssiä siitä, että jäsenvaltioiden vuosina 2016–2020 raportoimista 2 473 tapauksesta yksikään olisi kirjattu varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. Tarkastajat havaitsivat kuitenkin seitsemän tapausta, joissa komissio teki suoran hallinnoinnin piiriin kuuluvia lisäsitoumuksia järjestelmään kirjattujen vastapuolten kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut evidenssiä siitä, että näiden tapausten osalta olisi suoritettu poissulkemista koskevia ennakkoarviointeja. Nämä havainnot osoittavat, että sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän tietoja voitaisiin hyödyntää paremmin poissulkemistarkoituksiin suoran hallinnoinnin yhteydessä.

Tarkastukset ja jälkitarkastukset

56 Varainhoitoasetuksessa tunnustetaan myös, että Euroopan tilintarkastustuomioistuimen, IAS:n ja komission yksiköiden suorittamat tarkastukset ja jälkitarkastukset ovat mahdollisia varhaishavainta- ja poissulkemistapausten lähteitä. Tilintarkastustuomioistuin toimittaa yksityiskohtaiset tiedot havaitsemistaan sääntöjenvastaisuuksista komissiolle ja petosepäilytapauksista myös OLAFille ja EPPOlle⁴². Vastaavasti silloin, kun komission tarkastuksissa tai jälkitarkastuksissa havaitaan petosepäilyjä, tulojen ja menojen hyväksyjien on lähetettävä tiedot OLAFille tutkimusta varten. Tulojen ja menojen hyväksyjät ovat vastuussa näiden tietolähteiden käyttämisestä varhaishavainta- ja poissulkemistapausten perustana. Komissio ei ole tehnyt sääntöjenvastaisuuksien perusteella poissulkemisia, vaikka vuosina 2016–2020⁴³ raportoitiin jälkitarkastusten ja tarkastusten perusteella lähes 8 000:sta suoran hallinnoinnin yhteyteen liittyvästä sääntöjenvastaisuudesta.

Komissio tukeutuu liiaksi vastapuolten ilmoituksiin siitä, etteivät ne ole poissulkemistilanteessa

57 Vastuussa olevat komission yksiköt eivät käytännössä tarkista jokaista vastapuolta kaikkien poissulkemistilanteiden osalta ennen rahoitussopimusten tekemistä. Syynä tähän ovat vaikeudet, joita esiintyy, kun vastapuoleen kohdistetaan tarkistuksia keskeisten kansallisten ja EU:n tason tietolähteiden perusteella (kohdat 41–56). Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että vastapuolet yleensä ilmoittavat, jos ne ovat poissulkemistilanteessa⁴⁴. Niitä saatetaan vaatia esimerkiksi ilmoittamaan ”tosiseikat, jotka on havaittu […] EPPOn, tilintarkastustuomioistuimen, OLAFin tai sisäisen tarkastajan suorittaman tarkastuksen taikka tulojen ja menojen hyväksyjän vastuulla suoritettavan muun tarkastuksen, tilintarkastuksen tai valvonnan yhteydessä”⁴⁵.

58 Useimmissa tapauksissa vaaditaan kunnian ja omantunnon kautta annettu vakuutus siitä, ettei vastapuoli ole poissulkemistilanteessa. Tulojen ja menojen hyväksyjät voivat päättää olla vaatimatta vastapuolilta todisteita kunnian ja omantunnon kautta annetun vakuutuksen tueksi. INTPA-pääosasto ei esimerkiksi vaadi kunnian ja omantunnon kautta annettua vakuutusta alle 15 000 euron avustuksista eikä todentavia asiakirjoja alle 60 000 euron avustusten osalta⁴⁶. Hankintasopimusten kohdalla tulojen ja menojen hyväksyjät vaativat usein vastapuolia toimittamaan asiakirjatodisteet tai oman maansa lainsäädännön edellyttämät lausunnot siitä, että ne eivät ole poissulkemistilanteessa.

59 Se, että komissio käyttää avustusten myöntämismenettelyissä ja hankintamenettelyissään kunnian ja omantunnon kautta annettuja vakuutuksia, heikentää todennäköisyyttä, että vastapuolen poissulkemistilanteessa oleminen havaitaan ennen rahoitussopimuksen allekirjoittamista. Menettely on myös vastoin poissulkemisjärjestelmän käyttöönoton pääasiallista tarkoitusta eli sitä, että luovutaan havaitsemisesta ja korjaamisesta riippuvaisesta varojen suojaamisesta ja siirrytään ennaltaehkäisyyn perustuvaan malliin.

Vastuu poissuljettavien vastapuolten tunnistamisen keskitetystä seurannasta ja valvonnasta on rajallinen

60 Koska poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamisesta ovat vastuussa lukuisat komission eri yksiköissä toimivat tulojen ja menojen hyväksyjät, näiden toiminnan seuranta ja valvonta on olennaisen tärkeää varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän vaikuttavan toiminnan varmistamiseksi. Varainhoitoasetuksessa säädetään kirjattujen poissulkemistapausten keskitetystä arvioinnista, mutta siinä ei säädetä keskitetystä seurannasta ja raportoinnista sen osalta, miten vaikuttavalla tavalla asianomaiset yksiköt tunnistavat tällaiset tapaukset.

61 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tapausten tunnistamista ja kirjaamista koskeva keskitetty seuranta ja valvonta oli käytännössä vähäistä vuosina 2016–2020. OLAF ja budjettipääosasto raportoivat tammikuussa 2021 jatkotoimista, joita oli toteutettu komission hallintoneuvostolle vuoden 2012 ja vuoden 2019 puolivälin välisenä aikana annettujen suositusten perusteella⁴⁷. Tämä tapahtui vastauksena komission sisäisen tarkastuksen huomautukseen, jonka mukaan OLAFin suosituksiin perustuvien jatkotoimien seuranta ei ollut organisaatiossa riittävää⁴⁸. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtaan mennessä ei ollut toteutettu keskitettyä seurantaa, jonka avulla olisi arvioitu, miten tulojen ja menojen hyväksyjät olivat käyttäneet muita tietolähteitä, kuten sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän sisältämiä tapauksia, tilintarkastustuomioistuimen ja komission sisäisen tarkastuksen toimittamia tarkastuksia tai komission yksiköiden tekemiä jälkitarkastuksia.

62 Komission sisäinen tarkastus huomautti myös tarpeesta vahvistaa suuntaviivoja ja soveltaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää käytännössä⁴⁹. Sisäinen tarkastus totesi esimerkiksi, että yksiköiden sisäisiä järjestelyjä sellaisten tapausten tunnistamiseksi, joiden osalta pitäisi käynnistää varhaishavainta- ja poissulkemismenettely, on parannettava, jotta tunnistamisesta tulisi tiiviimpi osa sisäisen valvonnan järjestelmää. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskeva organisaation opas julkaistiin lokakuussa 2018. Oppaassa annetaan selkeää tietoa siitä, milloin tapaukset on kirjattava varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään. Opas sisältää tietoa myös poissulkemismenettelyn laajuudesta ja toiminnasta. Olemassa ei kuitenkaan ole ohjeita siitä, miten tulojen ja menojen hyväksyjien olisi käytettävä eri tietolähteitä sellaisten vastapuolten tunnistamiseksi, jotka ovat poissulkemistilanteessa.

63 Keskitetyn seurannan puute heikentää komission kykyä parantaa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän vaikuttavuutta. Parempi seuranta tarjoaisi perustan hyvien käytäntöjen tunnistamiselle ja ohjeiden laatimiselle tulojen ja menojen hyväksyjiä varten. Tällaiset ohjeet voisivat auttaa edistämään järjestelmällisempää tapaa, jolla käytettävissä olevia tietolähteitä hyödynnettäisiin poissulkemistilanteessa olevien vastapuolten tunnistamisessa ja niiden kirjaamisessa EDES-tietokantaan. Lisäksi tämän keskitetyn seurannan toteuttamisesta vastaavalla yksiköllä olisi hyvät edellytykset edistää tietojen saatavuuden parantamista EU:n ja kansallisella tasolla.

Välillinen hallinnointi: varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän täytäntöönpano on edennyt suunniteltua hitaammin

Toteutuskumppanit ovat vaikuttaneet vain vähän varhaishavainta- ja poissulkemistapausten määrään

64 Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää on sovellettu vuodesta 2016 lähtien EU:n varoihin, joita komissio hallinnoi välillisesti toteutuskumppaneiden kanssa tehtyjen sopimusten nojalla. Tilintarkastustuomioistuin tutki varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän keskeisten osatekijöiden (mustalle listalle asetettuja vastapuolia koskevan EDES-tietokannan, poissulkemistilanteiden ja ‑menettelyjen sekä vastapuolten tarkastamista koskevien järjestelyjen) täytäntöönpanoa välillisessä hallinnoinnissa.

65 Varainhoitoasetuksen mukaan komissio voi luottaa toteutuskumppaneihin sillä edellytyksellä, että ne kykenevät suojaamaan riittävästi EU:n taloudellisia etuja. Varainhoitoasetuksessa⁵⁰ edellytetään, että tulojen ja menojen hyväksyjät tekevät niin sanotun pilariarvioinnin komission tärkeimpien toteutuskumppaneiden varainhoitojärjestelyistä.

66 Komission kanssa tekemiensä sopimusten mukaan toteutuskumppanit eivät saisi antaa EU:n rahoitustukea vastapuolelle, joka on poissulkemistilanteessa, ja niiden olisi ilmoitettava komissiolle mahdollisista vastapuolista, joiden ne ovat havainneet olevan tällaisessa tilanteessa. Näin tulojen ja menojen hyväksyjät voivat arvioida, olisiko vastapuoleen kohdistettava poissulkemismenettely, joka kattaa kaikki suoraan ja välillisesti hallinnoidut varat. Tilitarkastustuomioistuin ei kuitenkaan havainnut vuosilta 2016–2020 evidenssiä siitä, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään olisi sisältynyt poissulkemistapauksia, jotka olisivat liittyneet toteutuskumppaneiden antamiin ilmoituksiin. Esimerkiksi INTPA-pääosasto, jolla on komission yksiköistä eniten toteutuskumppaneita, havaitsi ainoastaan yhden tällaisen tapauksen.

67 Toteutuskumppaneiden vastapuoliin liittyvien varhaishavainta- ja poissulkemistapausten puuttuminen selittyy pitkälti samoilla tekijöillä kuin suoran hallinnoinnin kohdalla:

• Poissulkemisvastuun hajanaisuus – Komissiolla on sopimuksia noin 200 toteutuskumppanin kanssa, jotka voivat puolestaan käyttää alihankkijoita tai muita välittäjiä EU:n toimien täytäntöönpanossa. Esimerkiksi EIR tarjoaa rahoitusta pienille ja keskisuurille yrityksille välittäjien kautta. Kaaviossa 7 kuvataan välilliseen hallinnointiin liittyviä lukuisia eri toimijoita ja sopimustasoja.
• Vaikeudet kansallisten tietojen saannissa – Tiettyjä poissulkemistilanteita koskevien relevanttien kansallisten tietojen heikko saatavuus rajoittaa toteutuskumppaneiden vastapuoliin kohdistamia tarkistuksia. Useat tärkeimmistä toteutuskumppaneista, kuten EIP-ryhmä, ovat tekemisissä lukuisten eri lainkäyttöalueille sijoittautuneiden vastapuolien kanssa.
• EU:n tason tietolähteet – Täytäntöönpanokumppaneilla on samanlaisia (tai jopa suurempia) rajoitteita kuin komissiolla EU:n tason tietolähteiden käytössä. Toisin kuin komission yksiköillä, välittäjillä on esimerkiksi pääsy vain EDES-tietokannan tai sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmän julkiseen osaan.
• Tukeutuminen kunnian ja omantunnon kautta annettuihin vakuutuksiin –Tehdessään sopimuksia vastapuolten kanssa toteutuspanokumppanit voivat joutua (ja usein joutuvat) tukeutumaan kunnian ja omantunnon kautta annettuihin vakuutuksiin siitä, etteivät vastapuolet ole poissulkemistilanteessa.
• Seuranta ja valvonta on keskustasolla heikkoa – Komissio ei ole vielä tutkinut, miksi toteutuskumppanit ovat raportoineet niin harvoista tapauksista, joissa vastapuolet ovat poissulkemistilanteessa.

68 Tarkastajat havaitsivat useita muita tekijöitä, jotka saattavat myös vaikuttaa siihen, että toteutuskumppanit antavat avustusten ja sopimusten yhteydessä vain vähän ilmoituksia poissulkemistilanteessa olevista vastapuolista:

• Toteutuskumppaneiden kanssa tehdyt sopimukset eivät välttämättä kata kaikkia poissulkemistilanteita, sillä kumppaneiden kanssa neuvotellaan poikkeuksista, joissa otetaan huomioon toteutuskumppaneiden järjestelyihin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi EIP:n⁵¹ ja EIR:n⁵² kanssa tehdyt rahoitusta ja hallintoa koskevat puitesopimukset kattavat viisi varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän seitsemästä poissulkemistilanteesta.
• Toteutuskumppanit eivät välttämättä pysty sulkemaan vastapuolia pois ennen lainvoimaisen tuomion tai lopullisen hallinnollisen päätöksen tekemistä.

69 Rahoitusvälineiden osalta voidaan todeta, että vaikuttavat vastapuolten arviointiin tarkoitetut järjestelmät vähentävät sen todennäköisyyttä, että poissulkemistilanteessa olevat vastapuolet saisivat EU:n rahoitustukea. Esimerkiksi EIP tarkistaa vastapuoltensa luotettavuuden, ennen kuin se arvioi, voivatko ne saada EU:n tukea. EIR:n rahoituksen välittäjät soveltavat vastaavanlaisia menettelyjä.

Toteutuskumppaneiden poissulkemisjärjestelmiä koskevien arviointien päätökseen saattamisessa on ilmennyt huomattavia viiveitä

70 Tarkastuksen aikaan komissiolla ei ollut kattavaa yleiskuvaa toteutuskumppaneiden soveltamista poissulkemistilanteista tai poissulkemisjärjestelyistä. Tämä johtui osittain viivästyksistä pilariarvioinneissa, jotka koskivat EU:n varainkäyttöön liittyviä toteutuskumppaneiden varainhoitojärjestelyjä kaudella 2021–2027.

71 Arviointien yhteydessä toteutuskumppaneiden on annettava järjestelmiensä tarkastaminen ja niitä koskeva raportointi ulkopuolisten tarkastajien tehtäväksi. Ennen vuotta 2019 pilariarvioinnit eivät kattaneet erikseen toteutuskumppaneiden poissulkemisjärjestelyjä. Vuonna 2019 komissio lisäsi kauden 2021–2027 osalta suoritettaviin toteutuskumppaneiden arviointeihin uuden poissulkemista koskevan pilarin⁵³. Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevat säännökset on otettu huomioon pilariarviointiin liittyvässä tehtävänmäärityksessä.

72 Vuoden 2020 joulukuun 31. päivään mennessä oli covid-19-pandemiasta johtuvien viivästysten vuoksi päivitetty vain viisi prosenttia pilariarvioinneista. Komissio pidensi arviointien loppuun saattamisen määräaikaa vuoden 2021 loppuun. Vuoden 2021 loppuun mennessä noin 42 prosenttia pilariarvioinneista oli päivitetty. Päivitettyjen pilariarviointien pitäisi parantaa komission käsitystä siitä, miten toteutuskumppanit soveltavat erityisiä poissulkemistilanteita ja millaisia järjestelyjä niillä on poissuljettavien vastapuolten tunnistamiseksi. Jos komissio ei kuitenkaan seuraa, miten toteutuskumppanit tämän jälkeen toimivat, se ei voi saada täyttä varmuutta siitä, että sillä on oikea yleiskuva poissulkemisjärjestelmien soveltamisesta.

Yhteistyöhön perustuva hallinnointi: lähestymistapojen erot heikentävät poissulkemisen yleistä vaikuttavuutta

Jäsenvaltioiden erilaiset lähestymistavat poissulkemiseen lisäävät osaltaan EU:n taloudellisten etujen suojaamisen epätasaisuutta

73 Poissulkemisjärjestelmät, kuten varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä, voivat osaltaan varmistaa EU:n taloudellisten etujen yhdenmukaisen suojaamisen yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin alaan kuuluvien EU:n varojen kohdalla. Tilintarkastustuomioistuin tutki poissulkemiseen liittyviä EU:n lainsäädännön mukaisia jäsenvaltioiden velvoitteita ja arvioi järjestelyjä, joita sovelletaan koheesio- ja maatalousmenoihin neljässä jäsenvaltiossa (Italia, Portugali, Puola ja Viro).

74 EU:n lainsäädännössä ei edellytetä, että jäsenvaltiot perustavat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään verrattavissa olevia järjestelmiä EU:n varojen tai omien julkisten varojensa osalta. Varainhoitoasetuksessa, yhteistyössä hallinnoitavia menoja koskevassa alakohtaisessa lainsäädännössä ja julkisia hankintoja koskevissa EU:n direktiiveissä asetetaan kuitenkin jäsenvaltioille useita poissulkemiseen liittyviä velvoitteita, joiden tavoitteena on EU:n taloudellisten etujen suojaaminen.

75 Varainhoitoasetuksessa edellytetään, että jäsenvaltioiden viranomaiset ottavat käyttöön vaikuttavat sisäisen valvonnan järjestelmät sääntöjenvastaisuuksien ja petosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja korjaamiseksi⁵⁴. Varainhoitoasetuksessa ei kuitenkaan edellytetä, että jäsenvaltiot pitäisivät yllä mustaa listaa ja soveltaisivat poissulkemistilanteita ja ‑menettelyjä, jotka vastaisivat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää, joka puolestaan kattaa ainoastaan suoraan ja välillisesti hallinnoidut menot. Varainhoitoasetuksessa ja alakohtaisessa lainsäädännössä⁵⁵ säädetään myös, että jäsenvaltioiden on käytettävä sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmää sellaisten petos- ja sääntöjenvastaisuustapausten ilmoittamiseen, jotka liittyvät yhteistyössä hallinnoitaviin EU:n varoihin⁵⁶. Komission on kuitenkin kuultava jäsenvaltioita, ennen kuin se käyttää tällä tavoin raportoituja tietoja⁵⁷. Lisäksi se voi käyttää tietoja ainoastaan siinä tarkoituksessa, että vastapuolilta suljetaan pois mahdollisuus saada suoraan tai välillisesti hallinnoituja varoja.

76 Yhteistyössä hallinnoitavia menoja koskevassa alakohtaisessa lainsäädännössä ei edellytetä, että jäsenvaltiot perustavat poissulkemisjärjestelmiä vastaavilla aloilla, vaikka jotkin koheesiomenoja ja maaseudun kehittämismenoja koskevat säännökset ovat merkityksellisiä poissulkemisen kannalta. Koheesiolainsäädännön mukaan esimerkiksi taloudellisissa vaikeuksissa olevat yritykset eivät voi saada EU:n varoja⁵⁸. Tämä on verrattavissa varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän yhteydessä konkurssin ja maksukyvyttömyyden perusteella tapahtuvaan poissulkemiseen⁵⁹. Maatalouden alalla ei ole olemassa oikeudellisia vaatimuksia, joiden mukaan poissulkemistilanteita voitaisiin soveltaa tukioikeuksiin perustuvia maksuja hakeviin vastapuoliin. Ainoana mahdollisuutena on edunsaajan sulkeminen samojen toimenpiteiden ulkopuolelle kahden vuoden ajaksi⁶⁰. Tilanne on tämä siitä huolimatta, että tällaiset avustukset muodostavat suurimman osan alan EU‑menoista ja edunsaajat voivat olla mittavia yrityksiä tai varakkaita yksityishenkilöitä.

77 Julkisia hankintoja koskevassa EU:n direktiivissä⁶¹ edellytetään, että jäsenvaltioiden viranomaiset sulkevat vastapuolet tietyissä tilanteissa pois hankintamenettelystä. Vaatimusta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden julkisiin hankintoihin, myös niihin julkisiin hankintoihin, joihin liittyy EU:n varoja. Direktiivissä luetellaan pakolliset ja valinnaiset poissulkemistilanteet, jotka jäsenvaltioiden on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Valinnaisiin tilanteisiin kuuluvat esimerkiksi varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän kannalta pakolliset tilanteet, kuten konkurssi-, maksukyvyttömyys- ja muut vastaavat tilanteet. Käytännössä joillakin lainkäyttöalueilla jäsenvaltioiden viranomaiset voivat käyttää huomattavaa harkintavaltaa sen suhteen, mitä poissulkemistilanteita tietyissä hankintamenettelyissä sovelletaan.

78 Tämä poissulkemiseen liittyvien velvoitteiden laaja kirjo ei ole vaikuttava perusta poissulkemisen käyttämiselle EU:n talousarvion suojaamiseksi yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin yhteydessä. Tämä tarkoittaa erityisesti sitä, että lainsäädäntö ei sisällä yleistä arviointia siitä, mikä muodostaa poissulkemistilanteen sellaisten vastapuolten kohdalla, jotka saavat yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin piiriin kuuvia EU:n varoja. Lainsäädännössä ei myöskään säädetä, että vastapuolet, joilta suljetaan pois mahdollisuus saada EU:n varoja yhdessä jäsenvaltiossa, joutuisivat samalla tavoin poissulkemisen kohteeksi myös muissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden viranomaisten ei myöskään tarvitse konsultoida varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää tai soveltaa sitä (kohta 83)⁶².

79 Tarkastajat havaitsivat huomattavia eroja jäsenvaltioiden omaksumissa poissulkemista koskevissa lähestymistavoissa, mikä johtui siitä, että EU:n tasolla ei ole käytössä johdonmukaista velvoitekokonaisuutta. Se, missä määrin jäsenvaltiot käyttävät poissulkemista estääkseen epäluotettavia vastapuolia saamasta yhteistyössä hallinnoitavia varoja, riippuu niiden kansallisesta lainsäädännöstä. Yksikään neljästä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleesta jäsenvaltiosta ei ollut ottanut käyttöön täysimittaista poissulkemisjärjestelmää, joka kattaisi kaikki niiden hallinnoimat erityyppiset EU:n varat.

80 Koska yhteistyöhön perustuva hallinnointi ei ole johdonmukaista, samankaltaisissa tilanteissa olevia vastapuolia saatetaan kohdella eri tavoin. Esimerkiksi Puolan kansallisessa julkista taloutta koskevassa lainsäädännössä säädetään rajoitetusta poissulkemisjärjestelmästä, joka kattaa sellaiset EU:n rakennerahastojen varojen saajat, joilla on velkoja tai tuomio EU:n talousarvioon kohdistuvasta petoksesta, korruptiosta tai muista rikoksista. Virossa vastapuolia voidaan sulkea EU:n varojen ulkopuolelle sellaisen petoksesta, korruptiosta tai muusta rikollisesta toiminnasta annetun tuomion takia, joka ei liity EU:n varoihin. Italian kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että lopulliset edunsaajat läpäisevät mafian vastaiset tarkistukset ja saavat todistuksen ennen EU:n maatalous- tai koheesiorahaston varojen saamista. Portugalissa vastapuolille, joilla on koheesiorahastovelkoja, ei voida myöntää lisää EU:n rahoitusta.

81 Samankaltaisissa tilanteissa olevien vastapuolten kohtelussa on myös eroja yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin ja suoran hallinnoinnin välillä. Yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin puitteissa ei esimerkiksi ole olemassa EU:n oikeusperustaa, jonka nojalla voitaisiin soveltaa alustavan oikeudellisen arvioinnin käsitettä vastapuolten poissulkemiseksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuksen kohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa erilaisten poissulkemistilanteiden välillä eroja siinä, missä määrin lainvoimaisia tuomioita tai lopullisia hallinnollisia päätöksiä edellytettiin, ennen kuin viranomaiset saattoivat sulkea vastapuolelta pois mahdollisuuden hakea tai vastaanottaa EU:n varoja. EU:n nykyiset varainhoitosäännöt tarjoavat itse asiassa vähemmän mahdollisuuksia käyttää poissulkemista EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa kuin suoran hallinnoinnin yhteydessä.

Jotkin jäsenvaltiot voisivat hyödyntää paremmin EU:n tason tietoja ja välineitä

82 Jäsenvaltioiden viranomaisilla on käytössään kolme pääasiallista EU:n tason tietolähdettä poissulkemista varten: varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä, OLAFin tiedot petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista, sekä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline Arachne. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet käytettävissä olevia EU:n tason tietolähteitä ja ‑välineitä.

83 Vaikka jäsenvaltioiden viranomaiset voivat konsultoida varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää, EU:n varainhoitosäännöt eivät velvoita niitä tähän. Kuten varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää koskevassa komission sisäisen tarkastuksen vuonna 2019 antamassa raportissa todettiin, vain 16 jäsenvaltiota oli nimittänyt varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää varten kansallisen käyttöoikeusvastaavan, ja vain neljä niistä oli käyttänyt varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää säännöllisesti. Komission sisäinen tarkastus havaitsi myös, että hallintoviranomaiset eivät ole tietoisia OLAFin tutkimuksista tai sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään kirjatuista muiden jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten vastapuolia koskevista tapauksista.

84 Arachne on EU:n tason tiedonlouhintaväline, jonka avulla suojataan EU:n taloudellisia etuja. Sen tarkoituksena on tunnistaa riskialttiit vastapuolet, mutta ei nimenomaisesti poissulkemistilanteissa olevia vastapuolia. Komissio kehitti Arachnen alun perin tukemaan koheesioalalla toimivia jäsenvaltioiden hallintoviranomaisia tarkastusten ja valvonnan suorittamisessa. Maataloutta koskevan pilottihankkeen yhteydessä seitsemän maksajavirastoa käyttää Arachnea ja neljässä muussa maksajavirastossa se on testivaiheessa.

85 Tiedonlouhintavälineen käyttökelpoisuus riippuu pitkälti käytettävissä olevien taustatietojen määrästä ja laadusta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Arachnen hyödyllisyyttä poissulkemisen kannalta vähensi sen rajoitettu soveltamisala yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin yhteydessä (koheesioala ja maatalouden pilottihanke). Hyödyllisyyttä rajoitti lisäksi se, ettei käytössä ollut

• OLAFilta, sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmästä ja varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmästä peräisin olevia EU‑tietoja
• jäsenvaltioiden suorittamia hankkeita koskevien tietojen täydellisyyttä ja tarkkuutta koskevia tarkastuksia
• selkeästi määriteltyjä indikaattoreita, jotka kattaisivat varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän poissulkemistilanteet.

86 Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio on osana petostentorjuntastrategiaansa sitoutunut tutkimaan mahdollisuuksia laajentaa Arachnen käyttöä kaikkiin hallinnointimuotoihin (suoraan, välilliseen ja yhteistyöhön perustuvaan hallinnointiin)⁶³.

87 Vuosien 2021–2027 alakohtaisessa lainsäädännössä, joka kattaa yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen piiriin kuuluvat varat ja yhteisen maatalouspolitiikan sekä elpymis- ja palautumistukivälineen, Euroopan globalisaatiorahaston ja brexit-mukautusvarauksen, säädetään komission yhteisen tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälineen (Arachne) käytöstä. Vaikka väline säilyy jäsenvaltioille vapaaehtoisena, komissio sitoutuu talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta kyseisen kauden osalta tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa asettamaan välineen käyttöön. Tarkoituksena on, että välinettä voitaisiin hyödyntää kaikissa jäsenvaltioissa⁶⁴.

Komissiolla ei ole tarvittavaa yleiskuvaa jäsenvaltioiden poissulkemisjärjestelyistä ja ‑tiedoista

88 Haastatteluissa, joita tilintarkastustuomioistuin suoritti yhteistyöhön perustuvasta hallinnoinnista vastaavissa keskeisissä pääosastoissa, ilmeni, ettei asianomaisilla pääosastoilla ole yleiskuvaa jäsenvaltioiden poissulkemisjärjestelyistä. Tällainen yleiskuva voisi auttaa ohjaamaan toimia poissulkemisen käytön parantamiseen siten, että EU:n taloudellisia etuja kyetään suojaamaan kaikentyyppisten hallinnointimuotojen yhteydessä. Yleiskuvan avulla voitaisiin myös tiedottaa EU:n talousarvion toteuttamiseen osallistuville taloudellisille toimijoille poissulkemisen kannalta merkityksellisten kansallisten tietolähteiden saatavillaolosta. Kansallisella ja EU:n tasolla saatavilla olevia tietoja on käytettävä ja uudelleenkäytettävä paremmin, jotta kyetään luomaan sellainen vaikuttava tiedonlouhintaväline, jonka avulla komission tulojen ja menojen hyväksyjät voivat tunnistaa vastapuolia, jotka ovat joutuneet tai ovat vaarassa joutua poissuljetuiksi.

Johtopäätökset ja suositukset

89 Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, käytetäänkö poissulkemista vaikuttavalla tavalla suojaamaan EU:n varoja epäluotettavilta vastapuolilta. Tilintarkastustuomioistuin tuli siihen johtopäätökseen, että näin ei ole. Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä kattaa monenlaisia poissulkemistilanteita ja siihen kuuluvat päätöksentekomenettelyt ovat tehokkaita. Komissio oli kuitenkin kirjannut järjestelmään vuoden 2020 loppuun mennessä vain 18 sellaista poissulkemista, jotka eivät liittyneet konkurssitapauksiin. Tähän olivat syynä poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten tunnistamisjärjestelyihin liittyneet puutteet. Tilanne johtuu pääasiassa poissulkemiseen liittyvän vastuun hajanaisuudesta, vaikeuksista saada jäsenvaltioiden tietoja, EU:n tietojen vajaakäytöstä, liiallisesta tukeutumisesta vastapuolten omiin ilmoituksiin sekä keskitetyn seurannan ja valvonnan vähäisyydestä. Yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa, jonka yhteydessä ei sovelleta varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää, jäsenvaltioiden erilaiset lähestymistavat heikentävät EU:n talousarvion suojaamiseen tähtäävän poissulkemisen yleistä vaikuttavuutta.

90 Suoran hallinnoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä kattaa monenlaisia vastapuolia, rahoitussopimusten tyyppejä ja poissulkemistilanteita. Poissulkemistilanteiden valikoimaa on kuitenkin mahdollista laajentaa jonkin verran (kohdat 21–24).

Suositus 1 – Laajennetaan poissulkemisen kattavuutta

Kun komissio laatii lainsäätäjälle varainhoitoasetuksen tarkistamista koskevan ehdotuksensa, sen olisi käsiteltävä kysymystä poissulkemisesta, jota sovelletaan EU:n vastapuolten sidosyhteisöihin, tosiasiallisiin omistajiin ja edunsaajiin tai vastuullisiin rahastonhoitajiin, vaikka ne eivät itse varsinaisesti olekaan EU:n vastapuolia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2022

91 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän mukaiset poissulkemismenettelyt mahdollistavat tehokkaan päätöksenteon poissulkemistilanteissa olevien vastapuolten osalta. Menettelyjen yhteydessä on esimerkiksi mahdollista sulkea vastapuolia pois ilman, että joudutaan odottamaan vuosia lainvoimaista tuomiota tai lopullisen hallinnollisen päätöksen tekemistä. Riippumattoman tutkintaelimen suorittama tapausten keskitetty arviointi auttaa varmistamaan vastapuolten johdonmukaisen ja oikeudenmukaisen kohtelun (kohdat 25–29).

92 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita puutteita järjestelyissä, joiden avulla määritetään, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa. Seuraavat tekijät ovat osaltaan vaikuttaneet poissulkemisten määrän vähäisyyteen:

• vastuun hajanaisuus poissuljettavien vastapuolten tunnistamisessa heikentää vastapuolten järjestelmällistä arviointia
• komissio ei hyödynnä riittävästi joitakin tärkeimpiä EU:n tason tietolähteitä
• oikeudellisten rajoitusten ja teknisten esteiden vuoksi komissiolla on vaikeuksia saada kansallisia tietoja tietyistä poissulkemistilanteista
• komissio luottaa usein ilman lisätarkistuksia vastapuolten ilmoituksiin siitä, etteivät ne ole poissulkemistilanteessa (kohdat 30–59).

93 Komission yksiköiden suorittamaan poissuljettavien vastapuolten tunnistamiseen on kohdistettu keskitettyä seurantaa ja valvontaa vain vähän, mikä on pitänyt näitä puutteita yllä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vahvemmat seuranta- ja valvontajärjestelyt ovat avainasemassa poissulkemisen paremman hyödyntämisen kannalta. Tällaisen seurannan kannalta olisi hyödyllistä, jos käytössä olisi asianhallintajärjestelmä, jonka avulla on mahdollista saada yleiskuva vireillä olevista ja loppuun saatetuista tapauksista. Seurantaa hyödyttäisivät myös paremmat jälkitarkastukset, joissa selvitettäisiin, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa; eduksi olisivat niin ikään tulojen ja menojen hyväksyjille annettavat ohjeet saatavilla olevien tietojen käytöstä sekä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän käytön edistäminen (kohdat 60–63).

Suositus 2 – Tehostetaan varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän täytäntöönpanoa suoran ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. Kehitettävä asianhallintajärjestelmä, joka tarjoaa yleiskuvan vireillä olevista ja loppuun saatetuista tapauksista.
2. Tehostettava varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän toiminnan vaikuttavuutta koskevaa sisäistä valvontaa esimerkiksi seuraamalla, miten tulojen ja menojen hyväksyjät
   1. noudattavat varhaishavaintaa tai poissulkemista koskevia OLAFin ja EPPOn suosituksia
   2. toimivat ja käyttävät saatavilla olevia tietolähteitä tunnistaakseen poissulkemistapauksia (esim. varhaishavaintatapauksia, sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään kirjattuja tietoja, meneillään olevia OLAFin ja EPPOn petostutkimuksia, lopullisia tarkastushavaintoja, kilpailuasioita koskevia päätöksiä ja toteutuskumppaneiden ilmoituksia)
   3. panevat täytäntöön tutkintaelimen suosituksia.
3. Tehtävä jälkitarkastuksia sen varmistamiseksi, ovatko vastapuolet poissulkemistilanteessa, erityisesti silloin, kun tulojen ja menojen hyväksyjät tukeutuvat kunnian ja omantunnon kautta annettuihin vakuutuksiin.
4. Kehitettävä tulojen ja menojen hyväksyjiä varten vakiomenettelyjä ja ohjeita, jotka koskevat EU:n tason tietolähteiden käyttöä; näitä tietolähteitä ovat esimerkiksi varhaishavaintatapaukset, sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmään kirjatut tiedot, OLAFin ja EPPOn petostutkintatapaukset, tarkastushavainnot, kilpailuasioita koskevat tapaukset ja toteutuskumppanien ilmoitukset.
5. Lisättävä tiedotusta varhaishavainnasta ja poissulkemisesta komission yksiköiden, toteutuskumppaneiden ja EU:n varojen hallinnointiin osallistuvien jäsenvaltioiden viranomaisten keskuudessa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2023

94 Välillisen hallinnoinnin osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toteutuskumppanit ovat vaikuttaneet vain vähän varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmään kirjattujen poissulkemistapausten määrään. Tämä selittyy suurelta osin samoilla tekijöillä kuin suoran hallinnoinnin kohdalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös kolme muuta tilanteeseen vaikuttavaa tekijää: toteutuskumppaneiden kanssa tehtävät sopimukset eivät aina kata kaikkia poissulkemistilanteita; toteutuskumppanit eivät välttämättä voi sulkea vastapuolia pois ennen lainvoimaista tuomiota tai lopullista hallinnollista päätöstä; epäluotettavat vastapuolet arvioidaan, ennen kuin niille harkitaan EU:n rahoitustuen myöntämistä (kohdat 64–69).

95 Komissio on edennyt hitaasti toteutuskumppaneiden poissulkemisjärjestelmien arvioinnissa. Kun arviointi on saatu päätökseen, komissio pystyy paremmin tutkimaan ja käsittelemään syitä, joiden vuoksi poissuljettavien vastapuolten määrä on vähäinen välillisen hallinnoinnin yhteydessä. Tällöin on myös olennaisen tärkeää, että komissio seuraa toteutuskumppaneiden käyttöön ottamien poissulkemisjärjestelmien toimintaa (kohdat 70–72).

Suositus 3 – Parannetaan varhaishavainnan ja poissulkemisen seurantaa välillisen hallinnoinnin yhteydessä

Jotta voidaan saada aikaan välillisen hallinnoinnin piiriin kuuluvien varojen yhdenmukainen suojaaminen, komission olisi varmistettava, että sen kumppanit täyttävät velvoitteensa ilmoittaa komissiolle tapauksista, joissa vastapuolten on todettu olevan poissulkemistilanteessa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuodesta 2023 alkaen

96 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteistyöhön perustuvassa hallinnoinnissa, joka kattaa lähinnä maatalous- ja koheesiomenoja, ei käytetä vastapuolten poissulkemista koskevaa EU:n tason mekanismia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnit neljään jäsenvaltioon toivat esiin huomattavia eroja poissulkemiseen sovellettavissa lähestymistavoissa, mikä lisää osaltaan EU:n varojen suojelun epätasaisuutta. Tilanteeseen vaikutti se, että EU:n tasolla ei ole käytössä johdonmukaista velvoitekokonaisuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että jotkin jäsenvaltiot voisivat hyödyntää EU:n tason tietoja ja välineitä paremmin EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen – esimerkiksi varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän EDES-tietokantaa, OLAFin tietoja petoksista ja sääntöjenvastaisuuksista sekä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysvälinettä (Arachne) (kohdat 73–87).

Suositus 4 – Laajennetaan varhaishavainta ja poissulkeminen yhteistyöhön perustuvaan hallinnointiin

Kun komissio laatii lainsäätäjälle varainhoitoasetuksen tarkistamista koskevaa ehdotustaan, sen olisi käsiteltävä seuraavaa kysymystä: miten varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän keskeisiä osatekijöitä voidaan soveltaa yhteistyössä hallinnoitavien varojen kohdalla siten, että vastapuolia, joiden havaitaan olevan poissulkemistilanteessa, kohdellaan yhdenmukaisesti kaikkien hallinnointimuotojen yhteydessä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2022

97 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissiolla ei ole yleiskuvaa jäsenvaltioiden poissulkemisjärjestelmistä ja ‑tiedoista. Tällainen yleiskuva voisi helpottaa toimia, joilla pyritään suoraan parantamaan poissulkemisen ja tietojen käyttöä EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa kaikkien hallinnointimuotojen yhteydessä. Yleiskuva voisi myös auttaa luomaan tiedonlouhintavälineen, jonka avulla voitaisiin paremmin tunnistaa vastapuolet, jotka ovat poissulkemistilanteessa tai vaarassa joutua siihen (kohta 88).

Suositus 5 – Parannetaan olemassa olevien tietojen ja digitaalisten välineiden käyttöä

Kun komissio pyrkii laajemmin käyttämään dataa ja digitaalisia välineitä EU:n talousarvion suojaamiseksi, sen olisi toteutettava toimenpiteitä, joilla parannetaan poissulkemisen kannalta merkityksellisten tietojen käyttöä esimerkiksi

1. toteuttamalla kartoitus, jonka avulla yksilöidään EU:n talousarvion suojaamisen kannalta merkitykselliset tietolähteet (myös kansallisten tietojen osalta) ja määrittämällä, miten ne voidaan saada käyttöön
2. ehdottamalla asianmukaista oikeusperustaa EU:n vastapuolia koskevien tietojen (kansalliset tiedot mukaan lukien) saatavuudelle ja käytölle tarkastus- ja valvontatarkoituksiin
3. kehittämällä yhteinen tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline, jonka hallintaoikeus olisi toimielimellä ja jonka avulla varmistettaisiin kaikkien relevanttien EU:n ja kansallisen tason tietojen saatavuus
4. varmistamalla tietojen saatavillaolo ja edistämällä niiden jakamista toimielimen tasolla
5. kehittämällä strategia, jonka avulla varmistetaan, että EU:n vastapuolia koskevat kansalliset ja EU:n tiedot ovat digitaalisia, saatavilla, standardoituja ja yhteentoimivia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: suosituksen 5 kohtien 1 ja 2 osalta vuoteen 2023 mennessä, suosituksen 5 kohdan 3 osalta vuoteen 2025 mennessä, suosituksen 5 kohdan 4 osalta seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen alkuun mennessä, ja suosituksen 5 kohdan 5 osalta vuoteen 2023 mennessä, kun on kyse EU:n tiedoista, ja varainhoitoasetuksen tarkistuksen voimaantuloajankohtaan mennessä, kun on kyse kansallisista tiedoista.

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Tony Murphyn johdolla hyväksynyt tämän erityiskertomuksen Luxemburgissa 26. huhtikuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet

Arachne: Euroopan komission kehittämä tiedonlouhinta- ja riskipisteytysväline

EDES: Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä (Early Detection and Exclusion System)

EIP: Euroopan investointipankki

EIR: Euroopan investointirahasto

EPPO: Euroopan syyttäjänvirasto

IAS: Euroopan komission sisäinen tarkastus

IMS: Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä

INTPA-pääosasto Kansainvälisten kumppanuuksien pääosasto

OLAF: Euroopan petostentorjuntavirasto

REA: Tutkimuksen toimeenpanovirasto

Sanasto

Alustava oikeudellinen arviointi: Tiettyä asiaa koskevien tosiseikkojen ja havaintojen oikeudellinen arviointi, ennen kuin toimivaltainen viranomainen antaa lainvoimaisen tuomion tai lopullisen hallinnollisen päätöksen.

Digitalisaatio: Siirtyminen digitaaliteknologian ja digitoidun tiedon käyttöön, jotta prosesseja ja tehtäviä voidaan muuttaa yksinkertaisemmiksi, nopeammiksi, tehokkaammiksi ja/tai taloudellisemmiksi.

EIP-ryhmä: Euroopan investointipankki ja Euroopan investointirahasto.

Euroopan investointipankki: Jäsenvaltioiden omistama EU:n pankki, joka rahoittaa EU:n politiikkaa tukevia hankkeita pääasiassa EU:ssa mutta myös sen ulkopuolella.

Euroopan investointirahasto: EIR on erikoistunut tarjoamaan riskirahoitusta eri puolilla EU:ta ja tietyissä EU:n ulkopuolisissa maissa toimiville pienille ja keskisuurille yrityksille. Kuuluu Euroopan investointipankkiryhmään.

Hallintoviranomainen: Kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toimiva viranomainen tai yksityinen toimija, jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan EU:n rahoittamaa ohjelmaa.

Julkiset hankinnat: Julkiset elimet tai muut viranomaiset hankkivat avointen tarjouskilpailumenettelyjen kautta tuotteita, palveluita tai rakennusurakoita. Tavoitteena on saada laadukasta vastinetta rahalle.

Maksajavirasto: Jäsenvaltion nimittämä elin, joka hallinnoi EU:n maatalousmenoja.

Petos: Vilpillisen menettelyn tahallinen ja laiton käyttö aineellisen edun saamiseksi riistämällä toiselta osapuolelta omaisuutta tai rahaa.

Pienet ja keskisuuret yritykset: Yrityksiin ja muihin organisaatioihin sovellettava koon määritelmä, joka perustuu työntekijöiden lukumäärään ja tiettyihin taloudellisiin kriteereihin. Pienissä yrityksissä on alle 50 työntekijää ja niiden liikevaihto tai taseen loppusumma ei kokonaisuudessaan ylitä kymmentä miljoonaa euroa. Keskisuurissa yrityksissä on alle 250 työntekijää ja niiden liikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma kokonaisuudessaan enintään 43 miljoonaa euroa.

Pilariarviointi: Komission arvio toteutuskumppanin varainhoitojärjestelyistä.

Rahoitusväline: EU:n talousarviosta maksettava rahoitustuki, joka voi olla muodoltaan pääomasijoitus tai oman pääoman luonteinen sijoitus, laina tai takaus taikka muu riskinjakoväline.

Suora hallinnointi: Yhteistyöhön perustuvasta hallinnoinnista ja välillisestä hallinnoinnista poiketen komissio hallinnoi EU:n rahastoa tai ohjelmaa yksin.

Tulojen ja menojen hyväksyjä: Henkilö, jonka vastuulla on panna täytäntöön EU:n elimen tulot ja menot.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Asetus, jossa vahvistetaan kaikkiin viiteen Euroopan rakenne- ja investointirahastoon kaudella 2014–2020 sovellettavat säännöt.

Yhteistyöhön perustuva hallinnointi: EU:n talousarviovarojen käyttöön sovellettava menetelmä, jossa – toisin kuin suorassa hallinnoinnissa – komissio siirtää tehtäviä jäsenvaltioille. Lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta on kuitenkin edelleen komissiolla.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Tony Murphy. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Helga Bergerin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Silvia Janik ja kabinettiavustaja Franz Ebermann sekä toimialapäällikkö Judit Oroszki, tehtävävastaava James McQuade ja tarkastajat Tomasz Kokot ja Attila Horvay-Kovacs. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Eturivi (vasemmalta oikealle): Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács Takarivi (vasemmalta oikealle): Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Loppuviitteet

¹ Annual Management and Performance Report for the 2020 EU Budget, 2.1.1 kohta, lukuun ottamatta otsikkoa “Other services and administration”.

² Ks. edellinen alaviite.

³ Asetus (EU, Euratom) 2018/1046 (varainhoitoasetus), 73 artikla.

⁴ Varainhoitoasetus, 74 artikla.

⁵ Varainhoitoasetus, 36 ja 63 artikla.

⁶ Direktiivi (EU) 2017/1371 unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (PIF-direktiivi), johdanto-osan 5 kappale.

⁷ Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, 325 artikla.

⁸ PIF-direktiivi, johdanto-osan 5 kappale.

⁹ Tilintarkastustuomioistuin yksilöi ne Maailmanpankkiryhmän ja Yhdysvaltain liittovaltion analyysin perusteella.

¹⁰ Varainhoitoasetus, 135 artikla.

¹¹ Ks. edellinen alaviite.

¹² Ks. edellinen alaviite.

¹³ EDES-tietokanta: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

¹⁴ Varainhoitoasetus, 135 artiklan 3 kohta.

¹⁵ Varainhoitoasetus, 143 artikla.

¹⁶ Komission päätös (EU) 2018/1220.

¹⁷ Varainhoitoasetus, 143 artikla.

¹⁸ Varainhoitoasetus, 135 artikla.

¹⁹ Varainhoitoasetus, 142 artiklan 5 kohta.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Toimielinten sopimus, tehty 16 päivänä joulukuuta 2020, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, kohta 32.

²² Varainhoitoasetus, 136 artiklan 4 kohta.

²³ Varainhoitoasetus, 143 artikla.

²⁴ Vuosikertomukset EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta vuosilta 2016–2020: SWD(2017) 268, SWD(2018) 382, SWD(2020) 157, SWD(2021) 256.

²⁵ SWD(2020) 157, 7 kohta.

²⁶ Varainhoitoasetus, 167 artiklan 2 kohta ja 198 artiklan 2 kohta.

²⁷ EDES-tietokanta: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

²⁸ IAS:n tarkastusraportti: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25.1.2019.

²⁹ Varainhoitoasetus, 136 artiklan 2 kohta.

³⁰ Asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013 Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista, 11 artikla.

³¹ Varainhoitoasetus, 136 artiklan 1 kohdan a–d alakohta.

³² Varainhoitoasetus, 136 artiklan 1 kohdan d, e ja f alakohta.

³³ Varainhoitoasetus, 142 artiklan 2 kohta.

³⁴ Varainhoitoasetus, 142 artiklan 4 kohta.

³⁵ Ks. edellinen alaviite.

³⁶ OLAFin tilintarkastustuomioistuimen pyynnöstä toimittamat tiedot.

³⁷ Asetus (EU) 2017/1939,, 44 artikla.

³⁸ Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office, 6 artikla.

³⁹ Varainhoitoasetus, 142 artiklan 2 kohdan d alakohta.

⁴⁰ Varainhoitoasetus, 136 artiklan 2 kohta.

⁴¹ IAS:n tarkastusraportti: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25.1.2019.

⁴² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan syyttäjänviraston välinen hallinnollinen järjestely.

⁴³ SWD(2021) 258 final, Statistical evaluation of irregularities reported for 2020 (osa 2), taulukko DM3 (s. 133).

⁴⁴ Varainhoitoasetus, 137 artiklan 1 kohta.

⁴⁵ Esimerkki komission mallista kunnian ja omantunnon kautta annettavalle vakuutukselle: template of a declaration on honour.

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Hallintoneuvoston kokouksen pöytäkirja, 27.1.2021.

⁴⁸ IAS:n tarkastusraportti: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25.1.2019.

⁴⁹ Ks. edellinen alaviite.

⁵⁰ Varainhoitoasetus, 154 artikla.

⁵¹ Rahoitusta ja hallintoa koskeva puitesopimus, tehty 8. lokakuuta 2019.

⁵² Rahoitusta ja hallintoa koskeva puitesopimus, tehty 14. helmikuuta 2020.

⁵³ Komission päätös 2019/C 191/02, annettu 17 päivänä huhtikuuta 2019.

⁵⁴ Varainhoitoasetus, 36 artiklan 2 kohdan d alakohta.

⁵⁵ Varainhoitoasetus, 144 artikla, komission delegoitu asetus (EU) 2015/1971, 5 artikla, ja komission delegoitu asetus (EU) 2015/1970, 5 artikla.

⁵⁶ Asetus (EU) N:o 1303/2013, 122 artiklan 2 kohta; asetus (EU) N:o 1306/2013, 50 artiklan 1 kohta; asetus (EU) N:o 223/2014, 30 artiklan 2 kohta; asetus (EU) N:o 514/2014, 5 artiklan 5 kohta; asetus (EU) N:o 1309/2013,, 21 artiklan 1 kohdan d alakohta.

⁵⁷ Varainhoitoasetus, 144 artikla.

⁵⁸ Asetus (EU) N:o 1301/2013 Euroopan aluekehitysrahastosta, ja asetus (EU) N:o 1300/2013 koheesiorahastosta.

⁵⁹ Varainhoitoasetus, 136 artiklan 1 kohdan a alakohta.

⁶⁰ Asetus (EU) N:o 640/2014, 19 artikla ja 35 artiklan 5 kohta.

⁶¹ Direktiivi 2014/24/EU julkisista hankinnoista, 57 artikla.

⁶² Varainhoitoasetus, 142 artiklan 5 kohta.

⁶³ COM(2019) 196 final, komission petostentorjuntastrategia: tehostetut toimet EU:n talousarvion suojaamiseksi.

⁶⁴ Toimielinten sopimus, tehty 16 päivänä joulukuuta 2020, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, kohta 32.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7771-6	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/633979	QJ-AB-22-006-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-7759-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/17385	QJ-AB-22-006-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön udelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainittu yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaavio 7: kuvakkeet: Pixel Perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa https://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (https://data.europa.eu/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.