Viljelyalueiden biologinen monimuotoisuus: laskusuunnassa YMP:stä saadusta rahoituksesta huolimatta

Tiivistelmä

I

Euroopassa viljelyalueilla esiintyvien lajien määrä ja moninaisuus – ”biologinen monimuotoisuus” – on vähentynyt monen vuoden ajan. Esimerkiksi viljelyalueiden lintukannat ja niittyjen perhoskannat ovat vähentyneet yli 30 prosentilla vuodesta 1990.

II

Komissio hyväksyi vuonna 2011 biologista monimuotoisuutta koskevan strategian, jonka tavoitteena on pysäyttää biologisen monimuotoisuuden köyhtyminen ja ekosysteemien rappeutuminen vuoteen 2020 mennessä ja palauttaa ne mahdollisuuksien mukaan ennalleen. Komissio sitoutui erityisesti lisäämään maa- ja metsätalouden osuutta biologisen monimuotoisuuden säilyttämisessä ja parantamisessa. Se sitoutui tässä yhteydessä kansainväliseen tavoitteeseen, jonka taustalla on se, että kaikki jäsenvaltiot ja EU itse ovat ratifioineet biologista monimuotoisuutta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen.

III

Vuosina 2014–2020 komissio suunnitteli käyttävänsä 8,1 prosenttia EU:n talousarviosta (86 miljardia euroa) biologiseen monimuotoisuuteen siten, että määrästä 77 prosenttia (66 miljardia euroa) on peräisin yhteisestä maatalouspolitiikasta (YMP). EU:n asema maatalousmaan biologisen monimuotoisuuden suojelussa ja parantamisessa on ratkaisevan tärkeä, koska EU asettaa ympäristönormeja lainsäädännöllä ja osarahoittaa suurinta osaa jäsenvaltioiden maatalousmenoista.

IV

Tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida YMP:n vaikutusta biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja parantamiseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n pyrkimyksiä saavuttaa vuoteen 2020 ulottuvat biologista monimuotoisuutta koskevat tavoitteensa ja antoi suosituksia siinä tarkoituksessa, että ne otettaisiin huomioon vuosien 2021–2027 YMP:tä koskevissa tämänhetkisissä lainsäädäntövalmisteluissa sekä vuoden 2020 jälkeiseen aikaan liittyvän, biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n uuden strategian täytäntöönpanossa.

V

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, suunnitteliko EU biologista monimuotoisuutta koskevan strategiansa ja YMP:n oikeudellisen kehyksen vuosiksi 2014–2020 siten, että niiden avulla kyetään paremmin säilyttämään biologista monimuotoisuutta. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, miten komissio on seurannut ja arvioinut edistymistä biologista monimuotoisuutta koskevaan strategiaansa sisältyvän vuoden 2020 maataloustavoitteen saavuttamisessa. Lopuksi arvioitiin, missä määrin EU:n ja jäsenvaltioiden toimet ovat edistäneet vuoden 2020 maataloustavoitteen saavuttamista.

VI

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maataloustavoite ja toimet on muotoiltu siten, että edistymistä on vaikea mitata. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EU:n toimintapolitiikkojen ja strategioiden välinen koordinointi on puutteellista, minkä seurauksena niissä ei esimerkiksi puututa geneettisen monimuotoisuuden vähenemiseen. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että seuranta, jonka avulla komissio määrittää, kuinka suuri osuus YMP-menoista liittyy biologiseen monimuotoisuuteen, on epäluotettavaa.

VII

YMP:n suorien tukien osuus EU:n maatalousmenoista on 70 prosenttia. Tukien vaikutus viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen on vähäinen tapauksissa, joissa se on tiedossa. Joillakin suoria tukia koskevilla vaatimuksilla, erityisesti viherryttämisellä ja täydentävillä ehdoilla, on mahdollista parantaa biologista monimuotoisuutta, mutta komissio ja jäsenvaltiot ovat kannattaneet vaikutukseltaan vähäisempiä vaihtoehtoja. EU:n maaseudun kehittämisvälineillä on suoria tukia suuremmat mahdollisuudet biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja parantamiseen. Jäsenvaltiot käyttävät kuitenkin suhteellisen harvoin vaikutuksiltaan merkittäviä maaseudun kehittämistoimenpiteitä, kuten tulosperusteisia järjestelmiä ja vaativampia (”dark green”) viherryttämisjärjestelmiä.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

1. parantaa vuoden 2020 jälkeiseen aikaan liittyvän, biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian koordinointia ja suunnittelua ja tätä silmällä pitäen myös seuraa tarkemmin, kuinka suuri osuus menoista liittyy biologiseen monimuotoisuuteen
2. edistää suorien tukien vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen
3. kohdentaa enemmän maaseudun kehittämistoimia viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen
4. kehittää luotettavia indikaattoreita, joilla voidaan arvioida YMP:n vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen.

Johdanto

Viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden väheneminen on suuri uhka

01

Biologisen monimuotoisuuden maailmanlaajuinen väheneminen tunnustetaan laajalti. Biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen tiede- ja politiikkafoorumi (IPBES) varoitti vuonna 2019, että monimuotoisuuden väheneminen on ennennäkemätöntä ihmisen historiassa – tällä hetkellä noin miljoona eläin- ja kasvilajia on vaarassa kuolla sukupuuttoon¹. Maailman talousfoorumi luokitteli tammikuussa 2020 biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen ja ekosysteemien romahtamisen yhdeksi maailman viidestä suurimmasta uhasta² sekä todennäköisyydeltään että vaikutuksiltaan.

02

Euroopan ympäristökeskuksen (EYK) vuonna 2019 laatimassa ympäristön tilaa koskevassa raportissa³ todettiin, että maatalouden tehostaminen on edelleen yksi pääasiallisista biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen ja ekosysteemien heikkenemisen syistä Euroopassa. Monilla Euroopan alueilla maatalouden tehostaminen on muuttanut aiemmin monimuotoisen maiseman, joka koostui monista pienistä pelloista ja luontotyypeistä, yhtenäiseksi katkeamattomaksi maastoksi, jota hoidetaan suurilla koneilla ja erittäin vähäisellä työvoimalla (ks. kaavio 1). Tämä on johtanut luonnollisen kasvillisuuden ja sen seurauksena myös eläinten määrän ja monimuotoisuuden vähenemiseen⁴. Saksassa vuonna 2017 tehdyssä tutkimuksessa mitattiin hyönteisten kokonaisbiomassaa, ja 63 luonnonsuojelualueella käytettiin ansoja, joiden avulla saatiin tietoa paikallisten lajien tilasta ja kehityssuuntauksista. Tutkimuksessa arvioitiin, että lentävien hyönteisten biomassa oli vähentynyt 27 vuoden aikana eri vuodenaikoina mitattuna 76 prosenttia ja keskikesällä mitattuna 82 prosenttia⁵. Tässä kertomuksessa esitetty määrällinen arviointi on asetettu kyseenalaiseksi, mutta muut tutkimukset tukevat yleistä suuntausta koskevaa johtopäätöstä⁶.

03

Viljelyalueiden lintukantoja pidetään hyvänä indikaattorina viljelyalueiden biologisessa monimuotoisuudessa tapahtuvista muutoksista, koska linnuilla on merkittävä osa elintarvikeketjussa ja niitä esiintyy monissa erilaisissa elinympäristöissä. Tuorein lintupopulaatioindekseistä julkaistu kooste osoittaa, että lintulajien määrä on vähentynyt 1990-luvulta lähtien. EU:n viljelyalueiden lintuindeksin mukaan 39 viljelyalueilla yleisen lintulajin määrä on vähentynyt peräti 34 prosenttia. Samana aikana metsälintuindeksi kasvoi 0,1 prosenttia, mikä viittaa siihen, että maatalous on merkittävä biologisen monimuotoisuuden häviämistä edistävä tekijä (ks. kaavio 2).

04

Lintujen tavoin perhosia esiintyy useissa elinympäristöissä ja ne reagoivat nopeasti ympäristöolosuhteiden muutoksiin. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa, joka on vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan strategian väliarvioinnin liitteenä, todetaan, että perhoset edustavat monia muita hyönteisiä⁷. Tuorein eurooppalainen nurmiperhosindeksi on vuodelta 2017. Indeksi osoittaa, että 17 tyypillisen perhoslajin määrä on vähentynyt 39 prosenttia vuodesta 1990, mikä merkitsee, että niittyjen biologinen monimuotoisuus on vähentynyt huomattavasti (ks. kaavio 3), vaikka tilanne onkin vakiintunut vuoden 2013 jälkeen. Tuoreimpiin perhosseurantatietoihin osallistui 14 jäsenvaltiota⁸.

05

Natura 2000 on harvinaisten ja uhanalaisten lajien sekä joidenkin harvinaisten luontotyyppien keskeisten lisääntymis- ja levähdyspaikkojen verkosto EU:ssa. Natura 2000:n ja siihen liittyvien luontotyyppi- ja lintudirektiivien viimeisin raportointikierros, jolla mitattiin EU:n tärkeinä pitämien lajien ja luontotyyppien tilannetta vuosina 2013–2018, osoittaa, että tilanne oli huonontunut vuosiin 2007–2012 verrattuna: suojelutilanteen osalta ”kielteisen” arvion saaneiden luontotyyppien osuus kasvoi 69 prosentista 72 prosenttiin⁹. Euroopan ympäristökeskus raportoi vuonna 2019¹⁰, että ylivoimaisesti suurin Natura 2000 ‑verkoston suojeltuihin niittyluontotyyppeihin kohdistuvan paineen lähde oli maatalous (ks. kaavio 4).

06

Biologisen monimuotoisuuden tilanne Euroopassa vaihtelee, minkä vuoksi jäsenvaltioilla on erilaisia haasteita. Esimerkiksi Bulgariassa ja Romaniassa, joissa biologisen monimuotoisuuden katsotaan yleisesti edelleen olevan rikasta (muun muassa perinteisempien muiden kuin tehotuotantoon perustuvien viljelykäytäntöjen ja pienempien tilojen vuoksi), on päädytty eräissä tutkimuksissa siihen, että olemassa olevan biologisen monimuotoisuuden säilyttäminen riittää¹¹. Muissa jäsenvaltioissa, kuten Alankomaissa ja Saksassa, joissa tehoviljely on paljon yleisempää, tutkijoiden mielestä on tarpeen palauttaa biologinen monimuotoisuus alueille, joilta on viime vuosikymmeninä hävinnyt lajeja ja rikkaita luontotyyppejä¹².

07

Komissio julkaisi maaliskuussa 2020 arviointikertomuksen YMP:n vaikutuksista luontotyyppeihin, maisemiin ja biologiseen monimuotoisuuteen¹³. Arvioinnin mukaan yleistä vaikutustenarviointia ei ollut mahdollista laatia asianmukaisten seurantatietojen puuttumisen vuoksi. Arvioinnissa todettiin, että jäsenvaltiot eivät ole hyödyntäneet riittävästi käytettävissä olevia YMP:n välineitä suojellakseen osittain luonnontilaisia piirteitä, erityisesti niittyjä, tai varmistaakseen, että kaikki osittain luonnontilaiset elinympäristöt, joita voitaisiin viljellä, olisivat oikeutettuja suoriin tukiin. Arvioinnissa todettiin myös, että jäsenvaltiot olisivat voineet käyttää useampia YMP:n toimenpiteitä tukeakseen rinnakkain sekä maataloutta että biologista monimuotoisuutta. Lisäksi tehoviljelytiloja tukevien maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden suunnittelu ja rahoitus ei ole ollut riittävän houkuttelevaa, jotta olisi saatu aikaan tarvittavat hallinnolliset muutokset biologisen monimuotoisuuden parantamiseksi.

08

YMP:n vaikutusta viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden tilanteeseen ei tunneta koko EU:n osalta. Vuonna 2019 julkaistu tutkimus¹⁴ Tšekin tilanteesta osoitti kuitenkin, että maatalous tehostui huomattavasti maan liityttyä EU:hun vuonna 2004 ja että viljelyalueiden lintukannat ovat pienentyneet saman ajankohdan jälkeen. Tanskan viljelijäyhdistys on tällä välin todennut, että kahdessa saksalaisessa tutkimuksessa – vuodelta 2017 (ks. kohta 02) ja vuodelta 2019¹⁵ – kuvattu hyönteispopulaatioiden jyrkkä väheneminen liittyi eniten pakollisen kesannoinnin poistamiseen YMP:n säännöistä vuonna 2009¹⁶. Euroopan talousyhteisö otti vuonna 1988 käyttöön kesannoinnin vähentääkseen YMP:n takuuhintajärjestelmän puitteissa Euroopassa tuotettuja suuria ja kalliita ylijäämiä ja tuottaakseen ympäristöhyötyjä. Viljelijöiden oli jätettävä osa maastaan tehotuotannon ulkopuolelle.

Kansainväliset ja EU:n toimet biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi

09

EU ja sen jäsenvaltiot allekirjoittivat vuosina 1992 ja 1993 biologista monimuotoisuutta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen. Eurooppa-neuvosto (neuvosto) hyväksyi yleissopimuksen vuonna 1993¹⁷. Kaikki sopimuksen osapuolet, myös EU ja sen jäsenvaltiot, sitoutuivat vuonna 2010 biologista monimuotoisuutta koskeviin Aichin tavoitteisiin ja vahvistivat maailmanlaajuisen kehyksen biologista monimuotoisuutta koskeville ensisijaisille toimille vuoteen 2020 saakka. EU:n tärkein koordinointimekanismi on neuvoston kansainvälisten ympäristöasioiden työryhmä (biologinen monimuotoisuus). Myös YK:n vuonna 2015 hyväksymä kestävän kehityksen toimintaohjelma Agenda 2030 ja sen 17 tavoitetta antoivat uutta pontta biologisen monimuotoisuuden turvaamiselle. Tärkeimmät Aichin tavoitteet ja kestävän kehityksen tavoitteet, jotka liittyvät viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen, esitetään kaaviossa 5.

10

Täyttääkseen biologista monimuotoisuutta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen mukaiset sitoumuksensa komissio antoi vuonna 1998 tiedonannon biologista monimuotoisuutta koskevasta eurooppalaisesta strategiasta. Se laati vuonna 2001 ensimmäisen toimintasuunnitelmansa, jota se päivitti vuonna 2006 ja jonka se korvasi vuonna 2011 biologista monimuotoisuutta koskevalla, vuoteen 2020 ulottuvalla EU:n strategialla. Neuvosto (vuonna 2011)¹⁸ ja Euroopan parlamentti (vuonna 2012)¹⁹ hyväksyivät komission strategian, joka sisältää kuusi tavoitetta. Tavoitteessa 3 keskitytään lisäämään maa- ja metsätalouden osuutta biologisen monimuotoisuuden säilyttämisessä ja parantamisessa. Maataloutta koskeva tavoite 3a sisältää yleisen sitoumuksen, kolme toimea ja viisi osatoimea (ks. kaavio 6).

11

Komissiossa ympäristöasioiden pääosastolla (PO ENV) on kokonaisvastuu ympäristölainsäädännön ja ‑politiikkojen ehdottamisesta ja täytäntöönpanosta. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto (PO AGRI) käsittelee maatalouslainsäädäntöä ja ‑politiikkaa. Jäsenvaltioiden on kehitettävä ja valvottava toimia tavoitteen saavuttamiseksi.

12

Koska nykyisen biologista monimuotoisuutta koskevan strategian on määrä päättyä tänä vuonna, komissio ilmoitti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassaan aikovansa laatia uuden strategian vuoteen 2030 ulottuvalle kaudelle. Uusi strategia julkaistiin toukokuussa 2020. Siinä hahmotellaan yleisiä periaatteita ja luodaan puitteet biologista monimuotoisuutta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen osapuolten konferenssille (COP15). Soveltaakseen uutta strategiaa käytäntöön komissio aikoo esittää vuonna 2021 jatkotoimia.

13

EU asettaa ympäristö- ja maatalousnormit EU:n lainsäädännön ja maatalousalan rahoitustuen avulla. Komissio ilmoittaa, että vuosina 2014–2020 se on kohdentanut 8,1 prosenttia EU:n talousarviosta (86 miljardia euroa) biologiseen monimuotoisuuteen. Komissio mainitsee vuoden 2020 talousarviosta antamassaan ennakkoarviossa, että biologista monimuotoisuutta koskeva rahoitus yhteisestä maatalouspolitiikasta (YMP) on 66 miljardia euroa (77 prosenttia biologiseen monimuotoisuuteen liittyvistä menoista) koko kaudella 2014–2020.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida YMP:n asemaa biologisen monimuotoisuuden säilyttämisessä ja parantamisessa vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian tavoitteen 3a mukaisesti. Tarkastusaihe valittiin, koska biologisen monimuotoisuuden köyhtyminen on Euroopassa yleistä, maataloudella on merkittävä rooli köyhtymisessä, YMP:n osuus EU:n talousarviosta on suuri ja viime aikoina on esitetty negatiivisia arvioita siitä, miten strategia ja erityisesti maataloutta koskeva tavoite on pantu täytäntöön EU:ssa. Tämä erityiskertomus täydentää tilintarkastustuomioistuimen Natura 2000 ‑verkostosta antamaa erityiskertomusta²⁰.

15

Tavoitteena oli antaa suosituksia, jotka otettaisiin huomioon vuosien 2021–2027 yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) koskevan lainsäädännön valmistelussa sekä biologista monimuotoisuutta tukevassa, vuoteen 2030 ulottuvassa EU:n uudessa strategiassa ja lisäksi COP15-kokouksessa käytävissä keskusteluissa ja päätöksenteossa. Uuden strategian sisältö ei kuulunut tarkastuksen piiriin, eikä myöskään se, missä määrin EU on edistynyt biologista monimuotoisuutta koskevien kansainvälisten sitoumustensa täyttämisessä. Tarkastus ei koske myöskään pölyttäjiä, sillä aiheesta on määrä laatia erillinen kertomus. Pölyttäjähyönteisten arvioitu vuotuinen suora vaikutus Euroopan maatalouteen on 15 miljardia euroa²¹.

16

Tarkastus kattoi EU:n viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseen tähtäävien EU:n toimien suunnittelun, täytäntöönpanon, tulokset ja seurannan. Tarkastuksessa keskityttiin niihin EU:n ja kansallisten biologista monimuotoisuutta koskevien strategioiden osatekijöihin, joilla on merkitystä maataloudelle, ja arvioitiin strategioiden täytäntöönpanoa eri välineiden, erityisesti YMP:n, avulla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi pääasiassa nykyistä ohjelmakautta (2014–2020), mutta vertailusyistä se perehtyi myös vastaavien YMP:n välineiden suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja tuloksiin edellisellä kaudella (2007–2013). Lopuksi tarkastuksessa otettiin huomioon komission lainsäädäntöehdotukset, jotka koskevat YMP:tä vuoden 2020 jälkeisellä kaudella.

17

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa pääkysymystä: ”Onko YMP vaikuttanut myönteisesti biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja parantamiseen?” Vastauksen saamiseksi tutkittiin,

• onko EU suunnitellut biologista monimuotoisuutta koskevan strategiansa ja YMP:n oikeudellisen kehyksen vuosiksi 2014–2020 siten, että niillä parannetaan biologisen monimuotoisuuden suojelua; lisäksi arvioitiin, miten komissio on seurannut ja arvioinut, kuinka biologista monimuotoisuutta koskevassa strategiassa vuodelle 2020 asetetun maataloustavoitteen saavuttamisessa on edistytty
• onko suorilla tuilla todistettavasti ollut myönteisiä vaikutuksia YMP-kaudella 2014–2020
• onko YMP:n maaseudun kehittämistoimissa kaudella 2014–2020 keskitytty biologiseen monimuotoisuuteen – erityisesti maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden avulla.

18

Tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavilla tavoilla:

• perehtymällä tietoihin ja asiakirjoihin, mukaan lukien tieteelliset, strategiset, lainsäädännölliset, toimintapoliittiset ja ohjeasiakirjat, jotka liittyvät maatalousmaan biologiseen monimuotoisuuteen EU:ssa sekä jäsenvaltioista ja alueista koostuvassa otoksessa
• haastattelemalla komission viiden pääosaston (maatalous ja maaseudun kehittäminen, ympäristö, Eurostat, Yhteinen tutkimuskeskus, tutkimus ja innovointi) ja Euroopan ympäristökeskuksen henkilöstöä, kansalaisjärjestöjen edustajia (BirdLife Europe, COPA-COGECA, IEEP Brussels, Eurogroup for Animals ‑järjestö) sekä kansallisten ja alueellisten viranomaisten, viljelijäjärjestöjen ja muiden tahojen edustajia
• tekemällä tarkastuskäynnit viiteen jäsenvaltioon, jotka poikkeavat toisistaan biologisen monimuotoisuuden, maatalouden ja maisemaprofiilin osalta (Irlanti, Kypros, Puola, Romania ja Saksa)
• tekemällä käynnit tiloille 14 jäsenvaltiossa ja keskustelemalla 78 viljelijän kanssa (ks. liite I)
• tekemällä kysely yhdeksän muun jäsenvaltion/alueen kansallisille ja alueellisille viranomaisille (lisätietoja liitteessä I).

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin järjesti lokakuussa 2019 paneelikeskustelun viljelyalueiden biologisesta monimuotoisuudesta alan tieteellisten, poliittisten ja hallinnollisten asiantuntijoiden kanssa. Paneelikeskustelu auttoi tarkastushavaintojen tarkistamisessa ja laadinnassa. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston ja ympäristöasioiden pääosaston henkilöstöä osallistui tilaisuuteen tarkkailijoina.

Huomautukset

Puutteet biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian suunnittelussa, sen koordinoinnissa YMP:n kanssa ja seurannassa

19

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko biologista monimuotoisuutta koskevaan EU:n strategiaan sisältyvä vuoden 2020 maataloustavoite erityinen, mitattavissa ja saavutettavissa oleva, merkityksellinen ja ajallisesti sidottu ja onko EU:n toiminta ollut sen mukaista. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, onko vuosien 2014–2020 YMP:tä koskeva lainsäädäntö yhdenmukainen vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ja kansallisten aloitteiden kanssa ja antaako komission seurantajärjestelmä luotettavaa tietoa biologista monimuotoisuutta koskevista EU:n menoista.

Biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia ei ole riittävän tiukka tavoitteeseen 3a nähden, ja siihen liittyvät indikaattorit osoittavat heikkouksia

20

Kuten kaaviosta 6 käy ilmi, EU:n strategia koostuu tavoitteista ja toimista. Se laadittiin kymmeneksi vuodeksi, kun taas EU:n talousarvio ja maatalouspolitiikka noudattavat seitsemän vuoden toimintapoliittista sykliä. Vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa, joka liittyi komission laatimaan, vuoteen 2020 ulottuvaan biologista monimuotoisuutta koskevaan EU:n strategiaan, todettiin, että maatalouden ohjeellinen tavoite (3a) olisi konkretisoitava YMP:n uudistuksen suunnittelussa, jotta biologista monimuotoisuutta koskeva vuoden 2020 tavoite voidaan saavuttaa²². YMP:n toimenpiteiden tuloksellisuutta kaudella 2014–2020 mitataan suhteessa kolmeen tavoitteeseen, joihin lukeutuvat esimerkiksi luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet. Tavoitteet keskittyvät kasvihuonekaasupäästöihin, biologiseen monimuotoisuuteen, maaperään ja veteen²³.

21

Komissio ilmoitti vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan strategian väliarvioinnissaan vuonna 2015, että tavoitteiden saavuttamisessa ei ollut edistytty merkittävästi. Tämä koski varsinkin tavoitetta 3, johon sisältyvät maatalous (tavoite 3a) ja metsätalous (tavoite 3b). Komission mukaan määräaikojen noudattaminen edellytti ”lisätoimia” (ks. kaavio 8). Kuten kohdissa 03–05 todetaan, myös viimeaikaiset tieteelliset havainnot²⁴ vahvistavat, että tavoitteen 3 saavuttamisessa ei ole tapahtunut mitattavissa olevaa yleistä parannusta vuoden 2015 jälkeen ja että tavoitetta ei saavuteta vuoteen 2020 mennessä.

22

Komissio esitti vuonna 2018 YMP:tä koskevat lainsäädäntöehdotuksensa vuoden 2020 jälkeistä kautta varten. Yksi yhdeksästä erityistavoitteesta YMP:ssä on edistää biologisen monimuotoisuuden suojelua, ekosysteemipalvelujen parantamista sekä elinympäristöjen ja maisemien säilyttämistä²⁵. Tarkastuksen aikaan voimassa ollut vuoteen 2030 ulottuvan uuden biologista monimuotoisuutta koskevan strategian aikataulu (yleislinjat vuonna 2020 ja toimintasuunnitelma vuonna 2021) vaikeutti uuden strategian huomioon ottamista suunniteltaessa EU:n laajuisia YMP:n toimenpiteitä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin hyödyntää strategiaa laatiessaan omia YMP:n strategiasuunnitelmiaan vuonna 2021.

23

Vuoteen 2020 ulottuvan strategian maataloutta koskeva tavoite (3a) on jaettu erillisiin toiminta-aloihin, joten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että se on erityinen ja ajallisesti sidottu. Strategian toteuttamiskelpoisuuteen ja merkityksellisyyteen liittyy kuitenkin heikkouksia, eikä strategialla itsellään ole määrällisesti ilmaistuja tavoitteita, mikä rajoittaa mahdollisuuksia mitata, miten hyvin ne saavutetaan. Sen sijaan strategiassa määrätään, että maataloutta koskevan tavoitteen on edistettävä myös tavoitteita 1 ja 2, joilla on tavoitearvot. Tavoite 1 liittyy Natura 2000 ‑alueisiin, ja se on mitattavissa. Siinä todetaan, että vuoteen 2020 mennessä EU:n luonnonsuojelulainsäädännöllä suojeltujen lajien ja luontotyyppien arvioinneissa olisi osoitettava parempi suojelun taso tai turvallinen taikka parantunut tila siten, että arvioinneista ne, jotka osoittavat suojelun tason parantuneen, lisääntyvät luontotyyppien osalta 100 prosentilla ja lajien osalta 50 prosentilla. Tavoitteen 2 päämäärän mukaan ekosysteemeistä, joiden tila on huonontunut, on ennallistettava vähintään 15 prosenttia. Strategiasta ei käy selvästi ilmi, miten voidaan mitata 15 prosentin tavoitteen saavuttamista tai sitä, miten maatalous on edistänyt tavoitetta. Komissio totesi vuoden 2020 strategian väliarvioinnissa, että vesimuodostumien ennallistamistavoite oli ”todennäköisesti” saavutettu (18 prosenttia ennallistettiin), mutta se ei ilmoittanut prosenttiosuutta muiden ekosysteemien osalta.

24

Komissio alkoi vuonna 2005 laatia yksinkertaistettuja eurooppalaisia biologisen monimuotoisuuden indikaattoreita (SEBI) arvioidakseen, miten EU:n asettamien biologista monimuotoisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty. Tärkeimmät SEBI-indikaattorit maataloustavoitteen ja/tai viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden kannalta luetellaan liitteessä II. Komissio on päivittänyt säännöllisesti näistä indikaattoreista viittä, mutta kahdeksan indikaattoria on määritetty jo kuusi vuotta sitten tai jopa aiemmin. Esimerkiksi ”karjan geneettisestä monimuotoisuudesta” saatavilla olevat tuoreimmat tiedot kuvastavat tilannetta vuonna 2005 ja kattavat vain viisi jäsenvaltiota, kun taas ”luonnonarvoltaan merkittävä alue” ‑indikaattori osoittaa tilanteen vuonna 2006. Näiden tietoaukkojen vuoksi on mahdotonta seurata edistymistä kaikkien SEBI-indikaattoreiden osalta. Kolme säännöllisesti päivitettävää indikaattoria osoittaa joko epäsuotuisan kehityksen (viljelyalueiden linnut, niittyluontotyypit) tai kuvaavat tilanteen vakautumista (perhoset). Kahta muuta ei voida käyttää kehityssuuntausten seurantaan. Ensimmäisessä tapauksessa (Euroopan kannalta merkittävät lajit) tuloksia vääristi menetelmän muutos, ja toisessa tapauksessa (typpitasapaino) tuoreimmat tiedot ovat vuodelta 2015.

25

Indikaattorit, joiden avulla seurataan YMP:n vaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen, perustuvat maatalouden ympäristöindikaattoreihin sekä yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen. Komissio esimerkiksi käyttää luonnonarvoltaan merkittävää viljelyä ja luonnonarvoltaan merkittäviä viljelyalueita koskevia indikaattoreita EU:n viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden mittaamiseen kauden 2014–2020 YMP:n soveltamisalalla (ks. liite II). Luonnonarvoltaan merkittävässä maataloudessa pyritään biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen välttämällä tehoviljelykäytäntöjä. Lisäksi siinä pyritään tuottamaan yhteiskunnallisia ja ympäristöön liittyviä hyötyjä, kuten hiilen varastointia, puhdasta vettä, maastopalojen ehkäisyä, geneettisen monimuotoisuuden parantumista ja kulttuuriarvojen suojelua. Kuten liitteessä II esitetään, kaikki kolme indikaattoriryhmää sisältävät luonnonarvoltaan merkittäviä alueita koskevan elementin.

26

Komissio esitteli kolme merkittäviin luonnonarvoihin liittyvää indikaattoria kauden 2007–2013 yhteisessä seuranta- ja arviointikehyksessä. Kaudella 2014–2020 se on säilyttänyt luonnonarvoltaan merkittävää maataloutta koskevan indikaattorin, jota käytetään sekä asiayhteyden että vaikutusten osoittamiseen. Komission kyselytutkimuksen mukaan vuonna 2017 kuusi jäsenvaltiota (Kreikka, Latvia, Malta, Ranska, Romania ja Tšekki) ja 24 muuta EU:n aluetta Belgiassa, Espanjassa, Italiassa ja Portugalissa eivät olleet ottaneet millään tavalla huomioon luonnonarvoltaan merkittävien alueiden viljelyä eivätkä aloittaneet säännöllistä seurantaa. Jäsenvaltioiden ja alueiden komissiolle toimittamat viimeisimmät maaseudun kehittämiseen liittyvät edistymiskertomukset (kesäkuu 2019) vahvistivat tilanteen: vain kaksi kolmasosaa kertomuksista sisältää määrällistä tietoa luonnonarvoltaan merkittävistä viljelyalueista. Eräät kansalliset ja alueelliset viranomaiset esimerkiksi Kyproksessa ja Saksassa ovat kehittäneet omia välineitään luonnonarvoltaan merkittäviä viljelyalueita koskevien tietojen keräämiseksi. Merkittävää luonnonarvoa koskevien indikaattorien arvot eivät ole vertailukelpoisia jäsenvaltioiden välillä, vaan ne kuvastavat kunkin jäsenvaltion omaa määritelmää. Komissio ei ole sisällyttänyt merkittävää luonnonarvoa koskevaa indikaattoria vuoden 2020 jälkeiseen YMP:n kehykseen.

27

Kauden 2014–2020 YMP:tä koskevia komission säädösehdotuksia edeltävässä vaikutustenarvioinnissa²⁶ todettiin, että on tärkeää sisällyttää biologiseen monimuotoisuuteen liittyvät näkökohdat maatalousalaan, jotta biologista monimuotoisuutta koskevan strategian maataloustavoite voidaan saavuttaa. Komissio toteaa arvioinnissaan odottavansa, että YMP:n suorien tukien viherryttäminen edistää strategian tavoitteita merkittävästi (ks. kohdat 51—60). Komissio ja jäsenvaltiot toteuttavat biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maataloustoimia lähinnä suorien tukien (toimi 8) ja maaseudun kehittämisohjelmien (toimi 9) avulla (ks. kaavio 9).

Ei geneettisen monimuotoisuuden säilyttämistä koskevaa EU:n strategiaa

28

Vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian toimessa 10 edellytettiin, että komissio kannustaa ottamaan käyttöön maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteitä geneettisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi ja tarkastelee asiaan liittyvän strategian kehittämistä (ks. kaavio 10).

29

Elintarvikkeiden tuotantojärjestelmien lisääntyvä yhtenäisyys ja ruokavalion kapea-alaisuus ovat osaltaan johtaneet paitsi biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen myös muihin ei-toivottuihin seurauksiin²⁷. Geenivarojen väheneminen heikentää luonnollista vastustuskykyä tuholaisia, tauteja ja vakavia ympäristömuutoksia vastaan²⁸.

30

Komissio on edelleen tukenut kansallisia toimia geneettisen monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiseksi maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden ja tutkimushankkeiden avulla. Jotkin jäsenvaltiot, kuten Puola, Tanska ja Viro, ovat laatineet eläinten tai kasvien geneettistä monimuotoisuutta koskevia kansallisia strategioita tai ohjelmia. Komission vuonna 2016 teettämässä tutkimuksessa suositeltiin, että EU kehittäisi biologista monimuotoisuutta koskevan strategiansa kanssa yhteneväisen geneettisen monimuotoisuuden säilyttämistä ja kestävää käyttöä koskevan kattavan strategian²⁹. Tutkimuksessa yksilöitiin maatalouden tehostaminen keskeiseksi monimuotoisuuden vähenemisen aiheuttajaksi. Tehostamisessa keskitytään erittäin tuottoisiin rotuihin ja uusiin maankäyttömalleihin (laiduntamisen voimakas väheneminen), joiden seurauksena lähes 50 prosenttia kaikista eurooppalaisista karjaroduista kuolee sukupuuttoon tai niiden tila on uhanalainen tai kriittinen. Kahdeksan yhdeksästä tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen kohteena olleesta viranomaisesta kannatti geneettisen monimuotoisuuden säilyttämisstrategiaa.

Komissio yliarvioi biologiseen monimuotoisuuteen suuntaamansa varat

31

Komissio seuraa vuosittain, kuinka paljon se budjetoi varoja biologiseen monimuotoisuuteen, mutta sillä ei ole tähän liittyviä tavoitteita. Komissio julkaisee biologista monimuotoisuutta koskevat rahoitusluvut alaa koskevaan yleissopimukseen liittyvissä raporteissaan ja vuotuisessa EU:n yleistä talousarviota koskevassa esityksessä. Vuosina 2019 ja 2020 EU on suunnitellut käyttävänsä noin 8 prosenttia kokonaisbudjetistaan biologiseen monimuotoisuuteen (noin 13,5 miljardia euroa vuodessa). YMP:n osuus määrästä on 10,3 miljardia euroa vuodessa. Komissio soveltaa 0 prosentin, 40 prosentin ja 100 prosentin kertoimia, jotka perustuvat Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) Rion tunnusmerkkeihin. Näitä kertoimia koskevat komission kriteerit ovat vähemmän varovaisia kuin OECD:n kriteerit (ks. taulukko 1).

32

Kaaviosta 11 käy ilmi, miten komissio soveltaa näitä kertoimia YMP:n menoihin. Komissio ei seuraa eikä ota vähennyksenä huomioon sellaisten järjestelmien menoja, joilla voi olla kielteinen vaikutus viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen.

33

Komissio soveltaa OECD:n lähestymistavan mukaisesti 100 prosentin kerrointa maaseudun kehittämismenoihin, jotka liittyvät biologisen monimuotoisuuden palauttamiseen, säilyttämiseen ja parantamiseen (kohdeala 4A). Biologinen monimuotoisuus on kohdealan erityisenä painopisteenä. Komissio soveltaa 100 prosentin kerrointa myös menoihin, jotka liittyvät vesihuollon parantamiseen (4B) ja maaperän eroosion ehkäisemiseen ja maaperän hoidon parantamiseen (4C). Koska biologinen monimuotoisuus ei ole näiden kahden kohdealan päätavoite, ne eivät täytä 100 prosentin kertoimen kriteerejä.

34

Komissio soveltaa kaikkiin viherryttämistukiin 40 prosentin kerrointa, vaikka niiden myönteistä vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen ei voida selkeästi osoittaa (ks. kohdat 51—60). Lisäksi viherryttämisvaatimukset ovat yleisesti ottaen löyhiä ja vastaavat suurelta osin tavanomaisia viljelykäytäntöjä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan 21/2017Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava, että viljelijät ovat luoneet viherryttämiselementtejä vain noin 3,5 prosentille viljelymaasta eli enintään 2 prosentille EU:n koko maatalousmaasta. Lisäksi pysyvään nurmeen liittyvät uudet viherryttämisvaatimukset olivat johtaneet viljelykäytäntöjen muuttumiseen vain 1,5 prosentilla EU:n maatalousmaasta.

35

Seuraamusjärjestelmän muodostavien täydentävien ehtojen vaikutus viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen on hieman ongelmallinen, ja sitä käsitellään tarkemmin kohdissa 41—50. Ottaakseen huomioon sen, kuinka täydentävät ehdot myötävaikuttavat biologiseen monimuotoisuuteen, komissio soveltaa 40 prosentin kerrointa 10 prosenttiin muista suorien tukien osista (noin 70 prosenttia suorista tuista; ks. kaavio 14). Tätä ei sovelleta maaseudun kehittämisjärjestelmiin, joiden yhteydessä myönnetään rahoitusta esimerkiksi luonnonolosuhteista johtuvien rajoitteiden tai erityisrajoitteiden kohteena oleville alueille, sillä tällainen rahoitus ei ole viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden kannalta suotuisampaa kuin perustukijärjestelmä. Täydentäviin ehtoihin sovellettavien kertoimien vuoksi täydentävien ehtojen myötävaikutus voi yleisesti ottaen tulla otetuksi huomioon liian suurena.

36

Kypros, Irlanti ja Saksa eivät pitäneet komission menetelmää tarkkana. Irlanti ja Saksa eivät siksi ole käyttäneet sitä kehittäessään omia biologisen monimuotoisuuden seurantajärjestelmiään. Kumpikin maa suoritti yhden seurantatoimenpiteen, joka perustui tieteelliseen näyttöön. Irlanti käytti biologiseen monimuotoisuuteen liittyviä menoja koskevassa kansallisessa katsauksessaan kuutta kerrointa (0, 5, 25, 50, 75 ja 100 prosenttia).

37

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission laskelma noin 10 miljardista eurosta, joka perustuu vain kolmen kertoimen (0, 40 ja 100 prosenttia) käyttöön, ei ole täysin varma tai luotettava. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot vastaavat vuosina 2015³⁰ ja 2017³¹ tehtyjen riippumattomien tutkimusten tuloksia.

Suurimmalla osalla YMP:n rahoituksesta on vain vähän myönteistä vaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen

38

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko suorilla tuilla, esimerkiksi viherryttämisellä ja täydentävillä ehdoilla, ollut vuosina 2014–2020 mitattavissa oleva myönteinen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen, kuten EU:n strategian toimessa 8 edellytetään. Toimi 8 on jaettu kahteen osatoimeen (ks. kaavio 12).

Useimmat suorat tuet eivät ylläpidä tai paranna viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta

39

Suorien tukien määrä oli yli 40 miljardia euroa vuonna 2019 ja niiden osuus EU:n kaikista maatalousmenoista tuona vuonna yli 70 prosenttia (ks. kaavio 13). Suoran tuen järjestelmiin kuuluvat perustukijärjestelmä³², jossa viljelijät aktivoivat tukioikeudet ilmoittamansa tukikelpoisen maa-alan perusteella, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä³³, jossa tukia maksetaan niin ikään viljelijän ilmoittamalle tukikelpoiselle alalle, sekä viherryttämisjärjestelmä (ks. kohdat 51—60).

40

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden viranomaisten mukaan suurimmalla osalla EU:n suoran tuen järjestelmistä ei ole suoraa mitattavissa olevaa vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen. Tutkijoiden mukaan vapaaehtoinen tuotantosidonnainen tuki voi vaikuttaa kielteisesti. Tämä mekanismi sitoo noin 10 prosenttia EU:n suorien tukien määrärahoista tiettyjen viljelykasvien tai eläinten tuotantoon (ks. kaavio 14). Näin ollen se kannustaa säilyttämään tuetun toiminnan tason (tai lisäämään sitä)³⁴.

Täydentävien ehtojen seuraamusjärjestelmällä ei ole selkeää vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen

41

Jos maksajavirastot havaitsevat, että YMP-tukea saava viljelijä ei täytä perustyyppisiä lakisääteisiä hoitovaatimuksia eikä hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia, niiden olisi yleensä vähennettävä viljelijälle maksettavaa tukea 1–5 prosenttia. Vaatimuksia ja standardeja ei kuitenkaan sovelleta kaikkiin EU:n viljelijöihin, kuten pienviljelijäjärjestelmään osallistuviin viljelijöihin. Lakisääteiset hoitovaatimukset johtuvat asiaa koskevien artiklojen soveltamisesta (esim. Natura 2000 ‑verkostoon, kasvinsuojeluaineisiin ja nitraatteihin liittyvät artiklat), ja näin ollen niissä toistetaan voimassa olevat säännöt. Lakisääteisten hoitovaatimusten perustana olevaa lainsäädäntöä sovelletaan täydentävien ehtojen mekanismista riippumatta. Sitä sovelletaan kaikkiin EU:n viljelijöihin riippumatta siitä, hakevatko he YMP:n tukia. Viljelijöille, jotka eivät täytä velvollisuuksiaan, voidaan myös määrätä seuraamuksia kansallisen lainsäädännön nojalla. Joskus toinen seuraamus voi olla suurempi kuin ensimmäinen.

42

Lainsäädäntökehys antaa jäsenvaltioille paljon joustovaraa hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten sisällön määrittelyssä. Vaatimusten merkityksen biologisen monimuotoisuuden kannalta määrittävät näin jäsenvaltioiden valitsemat ympäristötavoitteet, hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten piiriin kuuluvien tilojen määritelmä, tapa, jolla maatilojen olisi sovellettava vaatimuksia, sekä tapa, jolla kansalliset viranomaiset valvovat vaatimusten noudattamista. Useimmissa tapauksissa maksajavirastot tarkastavat 1–2 prosenttia tiloista, joihin sovelletaan tiettyä hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevaa toimenpidevaatimusta, ja määräävät seuraamuksia noin 1 prosentille tarkastetuista tiloista. Esimerkiksi neljässä viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta maksajavirastot olivat todenneet, että noin miljoona viljelijää kuului hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevan toimenpidevaatimuksen 4 (vähimmäiskasvipeite) ehtojen piiriin. Ne tarkastivat noin 16 000 tilaa ja sovelsivat seuraamuksia 270 tukimaksuun. Useimmissa tapauksissa, joissa seuraamuksia sovellettiin, maksut vähenivät 1 prosentilla.

43

Tilintarkastustuomioistuimen aiemmassa tarkastuksessa³⁵ havaittiin merkittäviä eroja vaatimusten rikkomisesta määrättävien seuraamusten soveltamisessa eri jäsenvaltioissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useiden vaatimusten ja standardien rikkomisaste oli alle 1 prosenttia. Kyseiset lakisääteiset hoitovaatimukset liittyivät luonnonvaraisten lintujen ja luontotyyppien suojeluun, kun taas hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset olivat maaperän orgaanista ainesta koskeva vaatimus 6 ja maaperän rakenteen säilyttämistä ja maisemapiirteiden säilyttämistä koskeva vaatimus 7. Kaikilla näillä on periaatteessa hyvät mahdollisuudet edistää viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta (ks. kaavio 15).

44

Komissio sitoutui biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian toimen 8b kautta parantamaan ja yksinkertaistamaan biologiseen monimuotoisuuteen liittyviä hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia. Se muutti täydentävien ehtojen rakennetta vuonna 2015. Eräät hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset sisällytettiin tukikelpoisuussääntöihin, ja jotkin toiset ovat muuttuneet (ks. kaavio 16).

45

Vuoden 2013 YMP:n uudistuksessa pysyvän nurmen ylläpitoa koskeva vaatimus ja viljelykiertoon sovellettava hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskeva toimenpidevaatimus siirrettiin täydentävistä ehdoista viherryttämiseen. Tämä tarkoitti sitä, että vaatimusta sovellettiin harvempiin viljelijöihin. Viljelykierto muuttui viljelyn monipuolistamiseksi (mikä on vähemmän merkittävää biologisen monimuotoisuuden kannalta – ks. kohta 54). Tiettyjen vaatimusten kokoaminen yhteen ei ole muuttanut niiden sisältöä: maaperän orgaanista ainesta koskevan uuden vaatimuksen laatiminen ei parantanut järjestelmää, koska maaperän orgaanisen aineksen suojelu oli jo osa oikeudellista kehystä, kun täydentäviä ehtoja alettiin soveltaa vuonna 2005.

46

Komissio hyväksyi vuonna 2014 aiheeseen liittyvän suosituksen, jonka tilintarkastustuomioistuin antoi vesipolitiikan puitedirektiivin sisällyttämisestä täydentävien ehtojen soveltamisalaan erityiskertomuksessa 4/2014EU:n vesipolitiikan tavoitteet on onnistuttu sisällyttämään yhteiseen maatalouspolitiikkaan vain osittain. Direktiivi ei edelleenkään ole osa täydentäviä ehtoja, vaikka se mainitaankin vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevissa komission ehdotuksissa.

47

Lakisääteistä hoitovaatimusta koskeva täydentävien ehtojen osa (ks. kohta 41) ei tuonut viljelijöille lisävelvoitetta viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden ylläpitämiseen ja parantamiseen. Täydentäviin ehtoihin sisällyttäminen kuitenkin tuo nämä vaatimukset osaksi säännöllistä tarkastusjärjestelmää ja antaa viljelijöille tietoa noudatettavista ehdoista.

48

Täydentävien ehtojen kehyksessä hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevilla toimenpidevaatimuksilla 1 ja 4–7 voidaan parhaiten edistää maatalouden biologista monimuotoisuutta koskevaa tavoitetta (ks. kaavio 15). Tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista kuitenkin ainoastaan yksi pystyi osoittamaan, että vaatimuksilla oli ollut konkreettista vaikutusta: Saksan viranomaiset raportoivat, että hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevan toimenpidevaatimuksen 4 mukaiset niittokiellot ovat edistäneet lintujen pesintää ja että toimenpidevaatimuksen 5 mukaiset eroosiontorjuntaan liittyvät käytännöt ovat niin ikään edistäneet biologista monimuotoisuutta. Hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskeva toimenpidevaatimus 7 on suojellut Saksassa noin kahta miljoonaa erillistä maisemapiirrettä, esimerkiksi miljoonaa pensasaitaa ja 150 000:tta kosteikkoaluetta. Tämä on arvokasta, kun otetaan huomioon eurooppalaisten pensasaitojen pitkän aikavälin väheneminen viime vuosisadan aikana (ks. laatikko 1).

49

Yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen sisältyy vain kaksi täydentäviä ehtoja koskevaa tuotosindikaattoria³⁷: ” Niiden hehtaarien lukumäärä, joihin sovelletaan täydentäviä ehtoja” ja ”Niiden YMP:n tukien osuus, joihin sovelletaan täydentäviä ehtoja”. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan eri järjestelmien piiriin kuuluvien käytössä olevien viljelyalueiden osuus antaa kuvan siitä, kuinka laajalti viljelijät tavoitetaan kyseisten toimien avulla, sekä toimien teoreettisista mahdollisuuksista parantaa biologista monimuotoisuutta, mutta ei toimien vaikuttavuudesta³⁸. Komissiolla ei ole tulos- tai vaikutusindikaattoreita, joilla voitaisiin mitata täydentävien ehtojen vaikutuksia nimenomaisesti viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen. Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2016 tekemässään täydentäviä ehtoja koskevassa tarkastuksessa³⁹ myös, että komissio ei voinut käytettävissä olevien tietojen perusteella arvioida riittävästi täydentävien ehtojen vaikuttavuutta.

50

Yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista Saksaa lukuun ottamatta (ks. kohta 48) ei antanut konkreettista tietoa täydentävien ehtojen vaikutuksesta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen. Viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta edistävien toimien vaikuttavuutta koskevissa tutkimuksissa⁴⁰ ei ole havaittu täydentävien ehtojen osalta myönteisiä eikä kielteisiä vaikutuksia. Jotkin asiantuntijat ovat kritisoineet täydentävien ehtojen järjestelmän kunnianhimon puutetta ja sen riittämättömyyttä viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden edistämisen kannalta⁴¹.

Mahdollisuuksia biologisen monimuotoisuuden parantamiseen viherryttämisen avulla ei ole kehitetty riittävästi

51

Viherryttäminen käsittää kolme viljelykäytäntöä, joilla pyritään edistämään ympäristön ja ilmaston tilaa (ks. kaavio 17).

52

Viherryttämisvaatimuksia ei sovelleta pientiloihin eikä maatiloihin, jotka katsotaan määritelmän mukaisesti vihreiksi, kuten luomutiloihin tai tiloihin, joiden pinta-alasta yli 75 prosenttia on pysyvää nurmea. Vuonna 2015 vähintään yhtä viherryttämisvelvoitetta sovellettiin 24 prosentissa EU:n maatiloista, mikä vastaa 73:a prosenttia EU:n koko maatalousmaasta⁴². Viherryttämisen tavoitteena on palkita viljelykiertoa ja pysyvien laidunten, kasvipeitteen, ekologisen kesannoinnin ja Natura 2000 ‑alueiden suojelua biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian toimessa 8a edellytetyllä tavalla. Komissio sisällytti kaikki nämä seikat vuonna 2010 antamaansa tiedonantoon Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020⁴³. Niistä kaikki eivät kuitenkaan sisältyneet vaikutustenarviointiin tai vuosien 2014–2020 YMP:tä koskevaan vuoden 2011 ehdotukseen⁴⁴, joka myöhemmin käydyissä neuvotteluissa vesittyi entisestään (ks. kaavio 18).

53

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2017 julkaisemassaan erityiskertomuksessa⁴⁵, että viherryttämisellä oli vain vähän mitattavissa olevaa vaikutusta: se on johtanut muutoksiin viljelykäytännöissä vain noin 5 prosentilla EU:n koko maatalousmaasta, perustilanteen tuntemus on hajanaista ja on epäselvää, miten viherryttämisen odotetaan edistävän biologista monimuotoisuutta koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamista. Komissio vahvisti vuonna 2018⁴⁶ (viitaten viherryttämisestä vuonna 2017 tekemäänsä arviointiin⁴⁷), että jäsenvaltiot ja viljelijät voisivat parantaa viherryttämisen täytäntöönpanoa saavuttaakseen paremmin sen tavoitteet. Tieteellisissä julkaisuissa on päädytty samanlaisiin johtopäätöksiin⁴⁸.

54

Viljelyn monipuolistaminen johtaa vain harvoin maankäytön muutoksiin⁴⁹. Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa⁵⁰ on todettu, että kyseessä on viherryttämistoimenpide, josta on vähiten ympäristöhyötyjä.

55

Pysyvän nurmen säilyttäminen ja suojelu on tärkeää viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden kannalta, vaikka päätarkoituksena onkin hiilen poistaminen. Tutkimukset ovat osoittaneet⁵¹, että kasvien monimuotoisuus on paljon suurempaa silloin, kun nurmea ei tehoviljellä, vaan esim. niitetään vain kerran vuodessa tai laidunnetaan harvemmin.

56

Jäsenvaltiot voivat sallia pysyvän nurmen kyntämisen, mikä on haitallista biologiselle monimuotoisuudelle. Puolassa viljelijät voivat periaatteessa muuttaa tällaisen nurmen viljelymaaksi, kunhan maassa sovellettavaa 5 prosentin ylärajaa ei ylitetä (ks. kaavio 17). Saksassa ja Irlannissa viljelijöillä on oltava hallinnollinen lupa, ennen kuin he voivat kyntää, ja heidän on kylvettävä vastaava ala uudelleen nurmella, jotta he täyttäisivät pysyvän nurmen vaatimuksen. Vaikka tutkimukset osoittavat, että vastikään kylvettyjen nurmien ympäristöarvo ja biologinen monimuotoisuus ovat vähäisempiä⁵², tämä on yleinen käytäntö: haastatelluista 44 viljelijästä, joilla on nurmialueita, 17 oli kyntänyt ja kylvänyt osan nurmesta uudelleen vuoden 2015 jälkeen.

57

Viljelijät eivät saa kyntää maata, joka on nimetty ympäristön kannalta herkäksi. Tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävien alueiden säilyttäminen tai hiilen sitomisen etujen säilyttäminen. Jäsenvaltioissa tämä luokka edustaa vain pientä osaa kaikesta pysyvästä nurmesta, pääasiassa Natura 2000 ‑alueilla. Vuonna 2016 viherryttämistoimenpiteiden kohteena olevan pysyvän nurmen pinta-ala oli 47,7 miljoonaa hehtaaria ja Natura 2000 ‑alueilla sijaitsevan ympäristön kannalta herkän pysyvän nurmen pinta-ala 7,7 miljoonaa hehtaaria. Komission vuoden 2018 tiedot osoittivat, että vain neljä jäsenvaltiota/aluetta (Belgian Flanderi, Latvia, Luxemburg ja Tšekki) oli nimennyt ympäristön kannalta herkkiä pysyviä nurmia Natura 2000 ‑alueisiin kuulumattomilla alueilla: alueiden kokonaispinta-ala oli alle 0,3 miljoonaa hehtaaria.

58

Ekologisten alojen potentiaali biologista monimuotoisuutta koskevien hyötyjen aikaansaamisessa riippuu asianomaisista ekologisen alan tyypeistä ja siitä, miten viljelijät hoitavat niitä. Komission julkaisemista tuoreimmista tiedoista (2017) käy ilmi, että saksalaisten, puolalaisten ja romanialaisten viljelijöiden suosimat vaihtoehdot ovat enimmäkseen sellaisia, joiden on useissa tieteellisissä tutkimuksissa⁵³ todettu hyödyttävän vähiten viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta. Kyse on erityisesti typpeä sitovien kasvien ja kerääjäkasvien kylvämisestä. Irlannin tilanne on epätavallinen, sillä yli 95 prosenttia viljelijöistä on vapautettu viherryttämisestä nurmen luonnollisen runsauden vuoksi. Kyproksen viljelijöistä noin 60 prosenttia on päättänyt huolehtia ekologisia aloja koskevista velvoitteistaan biologista monimuotoisuutta edistävän vaihtoehdon, kesannon, avulla; koko EU:n luku on kuitenkin alle 20 prosenttia (ks. kaavio 19). Vuonna 2017 peltoalan osuus ekologisista aloista vaihteli jäsenvaltioiden välillä 0,2 prosentista 20 prosenttiin, ja myös peltoalan osuus maatalousmaan kokonaispinta-alasta vaihtelee huomattavasti (ks. esimerkit kohdissa 68 ja 69).

59

Yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen⁵⁴ sisältyy 22 viherryttämiseen liittyvää tuotos- ja tulosindikaattoria. Komissiolla ei ole vaikutusindikaattoreita, joilla voitaisiin mitata viherryttämisen vaikutuksia viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen.

60

Tilintarkastustuomioistuimen kysely vahvistaa edellä esitetyt havainnot. Kolmannes vastanneista viranomaisista katsoi, ettei yksikään nykyisistä viherryttämisvälineistä ollut parantanut viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta. Noin puolet viranomaisista totesi, että viherryttämisvaatimuksia on tiukennettava vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä osana lisääntynyttä biologisen monimuotoisuuden korostamista ”vahvemmalla ehdollisuudella”. Tämän järjestelmän, jolla on tarkoitus korvata viherryttäminen ja täydentävät ehdot, olisi sisällettävä useita lakisääteisiä hoitovaatimuksia ja 10 hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevaa toimenpidevaatimusta. Määrä on kolme enemmän kuin nykyisessä YMP:ssä. Komissio on myös ehdottanut uutta välinettä, jota kutsutaan ”ekojärjestelmäksi”. Jäsenvaltioiden on suunniteltava ja tarjottava yksi tai useampi ”ekojärjestelmä”, joka kattaa sellaiset maatalouskäytännöt kuin pysyvien laidunten ja maisemien tehostetun hoidon, ravinteiden hallinnan, pölyttäjälajien ravinto- ja pesäpakkaukset sekä luonnonmukaisen maatalouden.

Joillakin maaseudun kehittämisohjelmilla on potentiaalia parantaa viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta

61

Tilintarkastustuomioistuin tutki, keskittyvätkö komission ja jäsenvaltioiden toteuttamat maaseudun kehittämistoimet – erityisesti maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden hyödyntämisen osalta – nykyisin enemmän biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen, kuten EU:n strategian toimessa 9 edellytetään (ks. kaavio 6), ja seurataanko toimien vaikutuksia riittävästi. Toimi 9 on jaettu kahteen osatoimeen (ks. kaavio 20).

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden, Natura 2000:n ja luonnonmukaisen maatalouden toimenpiteiden avulla voidaan parhaiten säilyttää tai parantaa viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta

62

Maaseudun kehittämisohjelmiin, jotka jäsenvaltiot ja alueet kehittivät kauden 2014–2020 YMP:tä varten, olisi sisällyttävä toimenpiteitä, joilla vastataan sen kattaman maantieteellisen alueen taloudellisiin, ympäristöön liittyviin ja sosiaalisiin haasteisiin – biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvat haasteet mukaan lukien (ks. kaavio 21). EU on tähän mennessä rahoittanut maaseudun kehittämistä noin 100 miljardilla eurolla kaudella 2014–2020, minkä lisäksi jäsenvaltiot ovat rahoittaneet sitä 61 miljardilla eurolla.

63

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset katsoivat, että maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvistä toimenpiteistä maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet sekä luonnonmukaista maataloutta ja Natura 2000 ‑verkostoa koskevat toimenpiteet tarjoavat parhaat mahdollisuudet edistää biologista monimuotoisuutta koskevan strategian maataloustavoitteen saavuttamista (ks. laatikko 2). Käytettävissä oleva tieteellinen tutkimus vahvistaa tämän näkemyksen⁵⁵.

64

Tilintarkastustuomioistuimen kyselyn kohteena olleet viranomaiset vahvistivat näiden maaseudun kehittämistoimenpiteiden potentiaalin ja hyödyllisyyden biologisen monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta, sillä ne edistävät strategian maataloustavoitteen saavuttamista ja mahdollistavat jonkinasteisen edistyksen biologisen monimuotoisuuden suurissa haasteissa.

Osallistumisaste on korkeampi vähemmän vaativissa maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteissä

65

”Kevyisiin viherryttämistoimenpiteisiin” (light green measures) osallistuu enemmän viljelijöitä laajemmalla alueella. Toimenpiteet asettavat suhteellisen vaatimattomia vaatimuksia maatalouskäytännöille ja niistä aiheutuu vähemmän kustannuksia. ”Vaativammat viherryttämistoimenpiteet” (dark green measures) keskittyvät viljelyaluekohtaisiin ympäristöä ja biologista monimuotoisuutta koskeviin kysymyksiin, joten ne kohdistuvat harvempiin tiloihin, vaativat viljelijöiltä enemmän panostusta ja niihin liittyvistä palveluista aiheutuu enemmän kustannuksia.

66

Tutkijat ja kansalaisjärjestöt katsovat, että vaativampiin viherryttämistoimenpiteisiin perustuvat järjestelmät tuottavat enemmän biologista monimuotoisuutta kuin kevyet viherryttämistoimenpiteet⁵⁶. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että sellaiset maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin lukeutuvat kevyemmät viherryttämistoimenpiteet, jotka ovat yksinkertaisia mutta tehokkaita, kuten laiduntamistehon vähentäminen, kemiallisten lannoitteiden tai rikkakasvien torjunta-aineiden käytön rajoittaminen ja niittokielto pesimisaikana, eivät vaadi paljon aikaa ja vaivaa viljelijöiltä, mutta niillä voidaan silti parantaa biologista monimuotoisuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa hyviä esimerkkejä sekä kevyistä että vaativammista viherryttämistoimenpiteistä, joilla on suuri potentiaalinen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen lajien ja luontotyyppien osalta (ks. esimerkit Romaniasta ja Kyproksesta laatikossa 3).

67

Viljelijöiden osallistumisaste maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden vaativampiin viherryttämistoimenpiteisiin oli alhaisempi kuin osallistumisaste kevyisiin viherryttämistoimenpiteisiin: tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan Kyproksessa, Saksassa (Rheinland-Pfalz) ja Romaniassa enintään noin 15–20 prosenttia kaikista maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteistä on vaativampia viherryttämistoimenpiteitä. Viranomaiset selittivät tilannetta tieteellisen näytön⁵⁷ perusteella lähinnä seuraavasti:

• Tehoviljellyillä ja tuottavilla viljelyalueilla toteutettavien vaativampien viherryttämistoimenpiteiden täysimääräinen korvaaminen edellyttäisi niin suurta rahallista panosta, että jäsenvaltiot eivät enää pystyisi rahoittamaan riittävästi muita toimenpiteitä ja toimia.
• Nykyinen järjestelmä, jossa korvaukset lasketaan tulonmenetysten / aiheutuneiden kustannusten perusteella erityisesti muilla kuin tehoviljellyillä maatalousalueilla, estää jäsenvaltioita korvaamasta viljelijöille aiheutuneita todellisia kustannuksia silloin, kun tulonmenetykset ovat vähäisiä. Tämä johtuu siitä, että laskennassa ei oteta huomioon transaktiokustannuksia ja siinä aliarvioidaan tuotosten laatu, minkä lisäksi laskenta perustuu useille viljelijöille aiheutuneisiin keskimääräisiin kustannuksiin.

Peltoviljelijät sitoutuvat vähemmän todennäköisesti biologisen monimuotoisuuden kannalta merkityksellisiin maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin

68

Tutkijat ovat tietoisia siitä, että viljelyjärjestelmien tehostaminen on vähentänyt viljelymaan biologista monimuotoisuutta EU:ssa⁵⁸. Lisäksi eri puolilla Eurooppaa tehdyissä tutkimuksissa on todettu, että lajien väheneminen nurmialueilla liittyy erityisesti lähialueilla noudatettaviin viljelykäytäntöihin⁵⁹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Irlannissa ja Saksassa (Rheinland-Pfalz) pysyvillä nurmilla toteutetut biologiseen monimuotoisuuteen liittyvät maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet ovat sekä hakemusten määrän että hehtaarien perusteella arvioituna suuremmat kuin viljelymaalla. Sama koskee Romaniaa, vaikka viljelymaan osuus on noin kaksi kolmasosaa maan maatalousmaasta. Tilintarkastustuomioistuimen Saksan osalta (Rheinland-Pfalz – 60 prosenttia peltoalaa) poimima otos osoitti, että viljelijät, jotka ovat liittyneet peltoalaa koskevaan toimenpiteeseen, rajaavat yleensä toimenpiteen tuottamattomiin lohkoihin eivätkä suurempiin, tuottavampiin ja tehokkaammin viljeltyihin lohkoihin.

69

Yli 70 prosenttia Kyproksen maatalousmaasta on viljelymaata. Vaikka Kypros tarjosi peltokasvien viljelijöille vuonna 2018 neljä biologista monimuotoisuutta koskevaa maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpidettä, niiden osuus kaikista kyseisenä vuonna tehdyistä maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteistä oli vain 7 prosenttia. Noin 85 prosenttia kaikista hakemuksista koski monivuotisia viljelykasveja, kuten pähkinöitä, hedelmäpuita ja johanneksenleipäpuita.

Tulosperusteisilla järjestelmillä on myönteisiä vaikutuksia, mutta ne ovat harvinaisia

70

Ainoastaan kaksi tilintarkastustuomioistuimen kaudelta 2014–2020 poimimaan otokseen kuulunutta biologisen monimuotoisuuden kannalta merkityksellistä maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpidettä oli tulosperusteisia. Tulosperusteisten järjestelmien osuus on myös yleisesti ottaen pieni⁶⁰. Niissä 44 muussa maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteessä, jotka kuuluivat tilintarkastustuomioistuimen jäsenvaltioista poimimaan otokseen, viljelijöille maksettiin sitoutumisesta tiettyyn toimintaan (tai siitä pidättäytymisestä), mutta ei saavutetuista tuloksista. Tilintarkastustuomioistuimen tapaamat kansalliset ja alueelliset viranomaiset katsoivat, että tulosperusteiset maaseudun kehittämisohjelmat voivat edistää paremmin biologista monimuotoisuutta. Viranomaiset korostivat, että vaikka tällaisten järjestelmien suunnitteluun ja kehittämiseen on panostettava enemmän, ne voivat tuottaa parempia seurantatietoja. Yksi esimerkki on sellaisen pisteytysjärjestelmän suunnittelu ja käyttö, josta käy ilmi, kuinka monta eri kasvilajia tietyllä lohkolla on. Tulosperusteiset järjestelmät (ks. esimerkit laatikossa 4) antavat viljelijöille enemmän vapautta päättää maansa hoidosta, ja näin ollen he ovat sitoutuneempia tulosten saavuttamiseen⁶¹.

Vain harvoissa maaseudun kehittämisen indikaattoreissa keskitytään tuloksiin, ja monia ei ole päivitetty viime aikoina

71

YMP:n säännöissä⁶² edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat ”missä määrin maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteillä on tuettu luonnon monimuotoisuutta, mukaan luettuina Natura 2000 ‑alueet ja alueet, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita, luonnonarvoltaan arvokasta maataloustuotantoa sekä Euroopan maisemien tilaa”. Tätä varten on käytössä vain yksi yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen tulos-/tavoiteindikaattori: sen maatalousmaan prosenttiosuus, josta on tehty biologista monimuotoisuutta ja/tai maisemaa tukeva hoitosopimus. Mitkään yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen vaikutusindikaattorit eivät mittaa maaseudun kehittämispolitiikan vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen. Komissio on ehdottanut vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä varten kolmea tulosindikaattoria ja kolmea vaikutusindikaattoria viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden arvioimiseksi. Kuten tilintarkastustuomioistuimen hiljattain julkaisemassa lausunnossa todettiin⁶³, nämä osatekijät olisi kuitenkin esitettävä osana johdonmukaista kehystä (ks. kaavio 22).

72

Jäsenvaltiot voivat vapaasti kehittää uusia indikaattoreita, joilla voidaan mitata niiden maaseudun kehittämisohjelmien vaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen. Yksikään viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta ei ole kehittänyt uusia tulos- tai vaikutusindikaattoreita osoittamaan mitattavissa olevia muutoksia viljelyalueiden biologisessa monimuotoisuudessa.

73

Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen lisäksi komissio kehitti vuonna 2006 kaikkiaan 28 maatalouden ympäristöindikaattoria, joiden avulla voidaan seurata ympäristönäkökohtien sisällyttämistä YMP:hen⁶⁴. Joidenkin indikaattorien osalta viimeisimmät Eurostatin tiedot ovat vähintään kymmenen vuotta vanhoja (ks. kaavio 23), eikä komissio ole koskaan julkaissut tietoja kahdesta indikaattorista (”luonnonarvoltaan merkittävät viljelyalueet” ja ”geneettinen monimuotoisuus”).

Johtopäätökset ja suositukset

74

Tilintarkastustuomioistuin tutki YMP:n vaikutusta biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja parantamiseen sekä sitä, onko todennäköistä, että biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maataloustavoite (3a) saavutetaan. Tavoitteen mukaan biologisen monimuotoisuuden on parannuttava mitattavissa olevalla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tämä ei kaiken kaikkiaan toteutunut: tällaista parannusta ei havaittu komission suorittamassa arvioinnissa eikä myöskään tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa. EU:n viljelyalueiden biologisesta monimuotoisuudesta saatavilla olevat tiedot osoittavat itse asiassa yksiselitteisesti, että biologinen monimuotoisuus on viime vuosikymmeninä vähentynyt.

75

Biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maataloutta koskevat tavoitteet ja toimet eivät ole mitattavissa, mikä vaikeuttaa tulosten arviointia. Komissio ei ole varmistanut, että vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan strategian maatalousosan suunnittelu ja täytäntöönpano olisi sovitettu tyydyttävästi yhteen alaa koskevien kansainvälisten sitoumusten kanssa. Viljelykasvien ja eläinten geneettinen monimuotoisuus heikkenee jatkuvasti EU:ssa (kohdat 20—30).

76

Seuranta, jonka avulla komissio pyrkii määrittämään biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvien YMP:n menojen osuuden, on epäluotettavaa, koska menetelmät ovat puutteellisia: jotkin kertoimet on asetettu OECD:n menetelmissä ehdotettuja korkeammalle tasolle, ja seurantajärjestelyihin sisältyy tiettyjä menotyyppejä ilman selkeää näyttöä siitä, että ne edistävät biologista monimuotoisuutta (kohdat 31—37).

Suositus 1 – Parannetaan vuoden 2020 jälkeiselle kaudelle laadittavan, biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian koordinointia ja suunnittelua ja seurataan menoja tarkemmin

Komission pitäisi:

1. työskennellä jäsenvaltioiden kanssa konkreettisten ja mitattavissa olevien, tiettyyn päivämäärään mennessä toteutettavien toimien määrittelemiseksi vuoden 2020 jälkeisen biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maatalouslukua ja siihen liittyviä toimia silmällä pitäen
2. arvioida, miten voidaan paremmin koordinoida ja luoda synergioita jäsenvaltioiden biologista monimuotoisuutta koskevien strategioiden maatalousosien ja vuoden 2020 jälkeisen biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian maatalousluvun välillä, ja antaa geneettiselle monimuotoisuudelle keskeinen asema sekä vuoden 2020 jälkeisessä biologista monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa että myöhemmissä toimissa
3. tarkistettava maatalousmenojen seurantaa siten, että se vastaisi uusia lainsäädäntömuutoksia; tässä yhteydessä olisi hyödynnettävä tieteellistä näyttöä ja mukautettava seuranta tiiviisti OECD:n lähestymistapaan.

Tavoiteajankohta: vuosi 2023.

77

YMP:n suorien tukien osuus EU:n maatalousmenoista on noin 70 prosenttia. Suoriin tukiin (viherryttäminen ja täydentävät ehdot mukaan luettuna) liittyvien vaatimusten vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen on kuitenkin joko negatiivinen (esimerkiksi joissakin vapaaehtoisen tuotantosidonnaisen tuen järjestelmissä), rajallinen tai tuntematon. Komissio ei ole lisännyt täydentävien ehtojen merkitystä biologisen monimuotoisuuden edistämisessä vuoden 2011 jälkeen, eikä vesipuitedirektiivi ole vieläkään osa järjestelmää. Eräillä täydentäviin ehtoihin liittyvillä standardeilla voisi olla merkittävä vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen, mutta komissio ja jäsenvaltiot eivät ole arvioineet niiden vaikutusta, ja ne tarjoavat heikot kannustimet. Biologiseen monimuotoisuuteen liittyviä lakisääteisiä hoitovaatimuksia ja hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia vastaavia täydentäviä ehtoja varten ei ole määritetty vakiomuotoisia seuraamuksia, ja havaittujen rikkomisten seuraamukset ovat vähäisiä (kohdat 39—50).

78

Komissio suunnitteli viherryttämisjärjestelmän täyttääkseen muun muassa biologista monimuotoisuutta koskevan strategian mukaisen sitoumuksensa palkita viljelijöitä ympäristötoimenpiteistä, jotka menevät täydentäviä ehtoja pidemmälle. Viherryttäminen ei kuitenkaan juurikaan edistä biologista monimuotoisuutta. Viljelyn monipuolistaminen johtaa harvoin suotuisiin muutoksiin viljelykäytännöissä. Pysyvän nurmen hyödyt riippuvat viljelykäytännöistä, joihin jäsenvaltiot eivät kohdista seurantaa. Ekologiset alat voivat edistää biologista monimuotoisuutta, mutta jäsenvaltiot ja viljelijät suosivat yleensä vaikutukseltaan vähäisiä vaihtoehtoja, kuten kerääjäkasveja tai typpeä sitovia viljelykasveja. Viherryttämisjärjestelmä on saanut aikaan vain vähän muutoksia viljelykäytäntöihin (kohdat 51—60).

Suositus 2 – Edistetään suorien tukien vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen

Komissio sitoutui edistämään ympäristöhyödykkeisiin (erityisesti biologiseen monimuotoisuuteen) liittyviä YMP:n suoria tukia arvioidessaan jäsenvaltioiden strategista suunnittelua, joka koski vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä. Siksi komission olisi nyt varmistettava, että kaikki YMP:n välineet yhdessä (erityisesti suorat tukijärjestelmät, uusi ”vahvempi ehdollisuus” ja ekojärjestelmät) ovat kunnianhimoisempia ja edistävät biologista monimuotoisuutta paremmin kuin kaudella 2014–2020 käytettävissä olleet välineet.

Tavoiteajankohta: vuosi 2023.

79

EU:n maaseudun kehittämisvälineillä on suoria tukia suuremmat mahdollisuudet biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja parantamiseen. Sopivimpia ovat maatalouden ympäristötoimenpiteet, luonnonmukainen maatalous ja Natura 2000 ‑tuet (kohdat 62—64).

80

Jäsenvaltiot tarjoavat viljelijöille erilaisia vaihtoehtoja maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden toteuttamiseen. Kevyet viherryttämisjärjestelmät ovat viljelijöiden keskuudessa yleisempiä, niihin on helpompi osallistua ja ne ovat suositumpia, mutta ne edistävät vähemmän biologista monimuotoisuutta. Harvemmin käytetyt ja vähemmän suositut vaativammat viherryttämisjärjestelmät ovat järjestelmiä, jotka ovat tarkemmin kohdennettuja ja vaativampia mutta tuottavat suurempia ympäristöhyötyjä. Pysyvän nurmen järjestelmät ovat yleisempiä ja niitä käytetään enemmän kuin järjestelmiä, joilla pyritään säilyttämään biologinen monimuotoisuus viljelymaalla. Toimintaperusteiset järjestelmät ovat myös yleisempiä, joskin tehottomampia, kuin järjestelmät, joilla palkitaan viljelijöitä tulosten saavuttamisesta (kohdat 65—70).

Suositus 3 – Lisätään maaseudun kehittämisen vaikutusta viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen

Komission pitäisi:

1. harkita eri toimenpiteiden osarahoituksen tason kytkemistä tiiviimmin siihen, miten toimenpiteiden arvioidaan vaikuttavan biologiseen monimuotoisuuteen
2. varmistaa hyväksyessään jäsenvaltioiden YMP:n strategiasuunnitelmia, että suunnitelmiin sisältyy tarvittaessa kunnianhimoisia biologista monimuotoisuutta edistäviä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä ja sitoumuksia, joilla puututaan tärkeimpiin biologista monimuotoisuutta koskeviin kysymyksiin ja tarpeisiin, ja että jäsenvaltiot tekevät näistä järjestelmistä houkuttelevia sekä pelto- että nurmitiloille.

Tavoiteajankohta: vuosi 2023.

81

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei ole olemassa luotettavia indikaattoreita, joilla voitaisiin mitata suorien tukien järjestelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien tuloksia ja vaikutuksia biologisen monimuotoisuuden kannalta. Ainoa pakollinen yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen sisältyvä maaseudun kehittämisen indikaattori, jolla mitataan viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden astetta, on tuotosindikaattori. Käytettävissä olevat harvalukuiset maatalouden ympäristöindikaattorit, joiden avulla voidaan seurata ympäristönäkökohtien sisällyttämistä YMP:hen, eivät ole aina ajan tasalla (kohdat 71—73).

82

Hiljattain julkaistu komission teettämä tutkimus, jonka tarkoituksena oli tukea elinympäristöihin, maisemiin ja biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvien YMP:n vaikutusten arviointia, vahvistaa tilintarkastustuomioistuimen havainnot. Arvioinnissa todetaan, että tietojen puutteen vuoksi ei ole mahdollista arvioida YMP:n välineiden ja toimenpiteiden yhdistettyä nettovaikutusta biologiseen monimuotoisuuteen. Kaiken kaikkiaan biologisen monimuotoisuuden seurannan tulokset viittaavat kuitenkin vahvasti siihen, että YMP ei ole kyennyt riittävästi torjumaan maataloudesta biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvia paineita sen paremmin osittain luonnontilaisilla elinympäristöillä kuin tehokkaammin viljellyillä maatalousmaillakaan.

Suositus 4 – Osoitetaan YMP:n toimenpiteiden vaikutus viljelyalueiden biologiseen monimuotoisuuteen

Komission olisi kehitettävä luotettavia viljelyalueiden biologista monimuotoisuutta kuvaavia indikaattoreita, joiden avulla voidaan arvioida YMP:n välineiden myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia. Tällöin komissio voi vahvistaa perustason uudistettua YMP:tä varten ja osaltaan kehittää vuoden 2020 jälkeiselle kaudelle vaikuttavampia YMP:n tukijärjestelmiä ja välineitä, kuten vahvempaa ehdollisuutta, ekojärjestelmiä ja maaseudun kehittämistoimenpiteitä.

Tavoiteajankohta: vuosi 2022.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 19. toukokuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Pääasiallinen tarkastustyö jäsenvaltioissa

Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot	Valintaperusteet	Tarkastustyö
Tarkastuskäynnit jäsenvaltioihin
Irlanti, Kypros, Puola, Romania, Saksa	Ominaispiirteet: • lähes 30 prosenttia kaikista ilmoitetuista maaseuturahaston menoista • laaja-alaiset maatalouskäytännöt • tehoviljelyssä olevan maatalousmaan osuus vaihtelee.	• Viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen haastattelut • käynnit maatiloille, mukaan lukien maatalouskäytäntöjä koskevat jäsennellyt haastattelut 21 viljelijän kanssa.
Kysely
Kansallinen: Bulgaria, Italia, Portugali, Tanska, Viro Alueellinen: Flanderi (Belgia), Vallonia (Belgia), Campania (Italia) ja Lombardia (Italia)	Luonnon ja viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden tila, biologisen monimuotoisuuden, maantieteellisten ominaispiirteiden ja viljelykäytäntöjen edistäminen.	• Kansallisille ja alueellisille maatalous- ja ympäristöviranomaisille lähetettyjen 9 kyselylomakkeen vastausprosentti oli 100. • Kysely kattoi biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian, YMP:n sekä viljelyalueiden biologisen monimuotoisuuden seurannan ja rahoituksen.
Vuoden 2019 tarkastuslausumaa koskeva tarkastus
Espanja, Irlanti, Italia, Puola, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Tanska, Tšekki, Unkari, Yhdistynyt kuningaskunta	Tilastollinen otanta.	Jäsenneltyjä haastatteluja maatalouskäytännöistä 57 viljelijän kanssa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II – Biologista monimuotoisuutta koskevat indikaattorit

Termit ja lyhenteet

Biologista monimuotoisuutta koskeva YK:n yleissopimus: Biologista monimuotoisuutta koskeva YK:n yleissopimus. Monenvälinen sopimus biologisen monimuotoisuuden säilyttämisestä, sen osien kestävästä käytöstä sekä geenivarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta.

Ekologinen ala: Ekologinen ala. Maa-alue, jolla viljelijät soveltavat ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisia maatalouskäytäntöjä.

EYK: Euroopan ympäristökeskus.

FAO: YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö.

Hyvä maatalous- ja ympäristökuntoa koskeva toimenpidevaatimus: Hyvä maatalous- ja ympäristökunto. Tila, jossa viljelijöiden on pidettävä yllä kaikkea maatalousmaata, erityisesti maata, jota ei tällä hetkellä käytetä tuotantoon, saadakseen tiettyjä YMP:n mukaisia tukia. Sisältää muun muassa vesihuollon ja maaperän hoidon.

IPBES: Biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevä hallitustenvälinen tiede- ja politiikkafoorumi. Kaikille YK:n maille avoin kansainvälinen elin, joka päätöksentekijöiden pyynnöstä arvioi biologisen monimuotoisuuden ja sen tarjoamien ekosysteemipalvelujen tilaa.

Lakisääteinen hoitovaatimus: Lakisääteinen hoitovaatimus. Maatalousmaan hoitoa koskeva EU:n tai kansallinen sääntö, jonka tarkoituksena on suojella kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä, eläinten hyvinvointia ja ympäristöä.

Maaseudun kehittämisohjelma: Joukko komission hyväksymiä kansallisia tai alueellisia monivuotisia tavoitteita ja toimia EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa varten.

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet: Maatalouden ympäristötoimenpiteet. Mitkä tahansa vapaaehtoiset käytännöt, jotka ylittävät tavanomaiset ympäristövaatimukset ja antavat viljelijöille oikeuden saada tukea EU:n talousarviosta.

Merkittävä luonnonarvo: Luonnonarvoltaan suuri. Muun kuin tehoviljelyn ominaispiirre, joka heijastelee luonnonvaraiselle kasvistolle ja eläimistölle sekä luonnonympäristölle koituvia hyötyjä.

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö.

PO AGRI: Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

PO ENV: Komission ympäristöasioiden pääosasto.

Pysyvä nurmi: Maatalousmaa, jossa kasvatetaan heinäkasveja tai muita nurmirehukasveja kauemmin kuin viitenä peräkkäisenä vuonna.

SEBI: Yksinkertaistetut eurooppalaiset biologisen monimuotoisuuden indikaattorit (Streamlined European Biodiversity Indicators). EU:n aloite, jonka tarkoituksena on kehittää yksi kattava tietokokonaisuus, jonka avulla voidaan arvioida edistymistä vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ja muiden kansainvälisten sopimusten tavoitteiden ja sitoumusten saavuttamisessa ja raportoida siitä.

Viljelyalueiden lintuindeksi: Viljelysmaiden lintuindeksi. Indikaattori, joka kuvaa lintumäärien ja lajien kehitystä viljelyalueilla ajan mittaan.

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys: Yhteinen seuranta- ja arviointikehys. Säännöt ja menettelyt, joiden avulla arvioidaan yhteisen maatalouspolitiikan tuloksellisuutta.

Yhteinen tutkimuskeskus: Yhteinen tutkimuskeskus. Komission tiede- ja tietopalvelu, joka tarjoaa tieteellistä neuvontaa ja tukea EU:n politiikalle.

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka. EU:n yhtenäinen maatalouspolitiikka, johon sisältyy tukia ja muita toimenpiteitä elintarviketurvan takaamiseksi, kohtuullisen elintason takaamiseksi EU:n viljelijöille, maaseudun kehittämisen edistämiseksi ja ympäristön suojelemiseksi.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen suoritti tilintarkastusjaosto I, jota johtaa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Viorel Ștefanin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Roxana Banica ja kabinettiavustaja Olivier Prigent; toimialapäällikkö Robert Markus; tehtävävastaava Jan Huth; apulaistehtävävastaava Liia Laanes; tarkastajat Maciej Szymura, Ramona Bortnowschi, Ioan Alexandru Ilie, Michail Konstantopoulos ja Anna Zalega. Marika Meisenzahl tarjosi graafista tukea. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Loppuviitteet

¹ IPBES: Global assessment report on biodiversity and ecosystem services, 2019.

² Maailman talousfoorumi: Global Risks Report, 2020.

³ EYK: ”Euroopan ympäristö – tila ja näkymät 2020”, 2019.

⁴ IPBES: Regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for Europe and Central Asia, 2018.

⁵ Hallmann et al.: More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, PLoS ONE 12, 2017.

⁶ Early, C.: Insect Armageddon – the devil is in the detail, Ecologist, 3. marraskuuta 2017.

⁷ Komissio: Komission yksiköiden valmisteluasiakirja – EU assessment of progress in implementing the EU biodiversity strategy to 2020 (2/3), SWD(2015) 187 final, joka on liitteenä komission kertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Väliarviointi luonnon monimuotoisuutta koskevasta EU:n strategiasta vuoteen 2020, COM(2015) 478 final, s. 20.

⁸ Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Liettua, Luxemburg, Portugali, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi ja Viro.

⁹ https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

¹⁰ EYK: Euroopan ympäristö – tila ja näkymät 2020, 2019.

¹¹ Sutcliffe et al.: Harnessing the biodiversity value of central and eastern European farmland, Diversity and Distributions, 21, 2015.

¹² Erisman et al.: Agriculture and biodiversity: a better balance benefits both, AIMS Agriculture and Food, 1(2), 2016; BfN: Agriculture Report: Biological diversity in agricultural landscapes, 2017.

¹³ Alliance Environnement: Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes, biodiversity, marraskuu 2019.

¹⁴ Reif et al.: Collapse of farmland bird populations in an Eastern European country following its EU accession, Conservation Letters, 2019.

¹⁵ Seibold et al.: Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level, Nature, 2019.

¹⁶ Deter, A.: Insektenrückgang: Dänischer Bauernverband sieht Zusammenhang mit EU‑Agrarpolitik, TopAgrar Premium, 2019.

¹⁷ Neuvoston päätös, tehty 25. lokakuuta 1993, biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen tekemisestä (93/626/ETY).

¹⁸ Luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020 – ympäristöneuvoston 21. kesäkuuta 2011 antamat päätelmät (ST11 978/11).

¹⁹ Euroopan parlamentin päätöslauselma 20. huhtikuuta 2012 luonnonpääomasta elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020 (2011/2307(INI)).

²⁰ Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 1/2017:Natura 2000 ‑verkoston mahdollisuuksien täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää lisätoimia.

²¹ Potts et al., Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project, 14.1.2015.

²² Komissio: Impact Assessment Accompanying the Communication—Our Life Insurance, Our Natural Capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020, SEC(2011) 540 final.

²³ Asetus (EU) N:o 1306/2013 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta, 110 artiklan 2 kohta.

²⁴ Ks. esim. Langhout, W.: The EU Biodiversity Strategy to 2020. Progress report 2011–2018”, 2019; Simoncini et al.: Constraints and opportunities for mainstreaming biodiversity and ecosystem services in the EU’s Common Agricultural Policy: Insights from the IPBES assessment for Europe and Central Asia, Land Use Policy, nide 88, 2019; EYK: ”Euroopan ympäristö – tila ja näkymät 2020”, 2019.

²⁵ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laatimien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä (COM/2018/392 final), 6 artiklan 1 kohdan f alakohta.

²⁶ Komissio: Common Agricultural Policy towards 2020, SEC(2011) 1153.

²⁷ FAO: The Second Report on the State of the World’s Plant Genetic Resources for Food and Agriculture, 2010; FAO: The State of the World of the Biodiversity for Food and Agriculture, 2019.

²⁸ EYK: ”Euroopan ympäristö – tila ja näkymät 2020”, 2019.

²⁹ Komissio, Preparatory action on EU plant and animal genetic resources, loppuraportti, 2016.

³⁰ Medarova-Bergstrom et al.: Tracking Biodiversity Expenditure in the EU Budget, Final Report for the Commission, 2014.

³¹ Ernst&Young: Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related expenditures in the EU budget, 2017.

³² Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 10/2018:”Viljelijöiden perustukijärjestelmä – toiminta etenee hyvin, mutta vaikutus tukitasojen yksinkertaistamiseen, kohdentamiseen ja lähentämiseen on vähäinen”.

³³ Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 16/2012:”Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän vaikuttavuus uusien jäsenvaltioiden viljelijöitä tukevana siirtymäkauden järjestelmänä”.

³⁴ Brady et al.: Impacts of Direct Payments – Lessons for CAP post‐2020 from a quantitative analysis, 2017.

³⁵ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 26/2016:”Täydentävien ehtojen vaikuttavuuden lisääminen ja yksinkertaistaminen on yhä haasteellista”.

³⁶ Philippe et al.: Soixante années de remembrement: Essai de bilan critique de l’aménagement foncier en France”, 2009; Pointereau et al.: La haie en France et en Europe: Evolution ou régression au travers des pratiques agricoles, 2006; Hickie et al.: Irish Hedgerows: Networks for Nature, 2004; Bazin et al.: La mise en place de nos bocages en Europe et leur déclin, 1994.

³⁷ Komissio: Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014–2020, 2015.

³⁸ EYK: ”Euroopan ympäristö – tila ja näkymät 2020”, 2019.

³⁹ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 26/2016: Täydentävien ehtojen vaikuttavuuden lisääminen ja yksinkertaistaminen on yhä haasteellista.

⁴⁰ Hodge et al.: The alignment of agricultural and nature conservation policies in the European Union, Conservation Biology, 29(4), 2015; Hauck et al.: Shades of greening: Reviewing the impact of the new EU agricultural policy on ecosystem services, Change and Adaptation in Socio-Ecological Systems, 1, 2014.

⁴¹ Brunk et al.: Common Agricultural Policy: Cross Compliance and the Effects on Biodiversity, 2009.

⁴² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2017:”Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava”.

⁴³ Komission tiedonanto: ”Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö – miten hallita tulevat haasteet?”, KOM (2010) 672 lopullinen.

⁴⁴ Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä, COM (2011) 625/3 final.

⁴⁵ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2017:”Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava”.

⁴⁶ Komissio: Yhteisten seuranta- ja arviointisääntöjen täytäntöönpano ja ensimmäiset tulokset YMP:n tuloksellisuudesta, COM (2018) 790 final, 2018.

⁴⁷ Komissio: Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment, 2017.

⁴⁸ Ekroos et al.: Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes, Landscape Ecol 34, 2019, s. 389–402; Pe’er at al.: Adding Some Green to the Greening, Conservation Letters, 2017, s. 517–530.

⁴⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 21/2017Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava, kaavio 5.

⁵⁰ Komissio: Komission yksiköiden valmisteluasiakirja – Executive Summary of the Evaluation of the Regulation (EU) No 1307/2013, SWD(2018) 479 final.

⁵¹ Plantureux et al.: Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges, Agronomy Research 3(2), 2005; Marriott et al.: Long-term impacts of extensification of grassland management on biodiversity and productivity in upland areas. A review, Agronomie, 24(8), 2004.

⁵² BfN: Agriculture Report 2017: Biological diversity in agricultural landscapes, 2017; Plantureux et al.: Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges, Agronomy Research 3(2), 2005.

⁵³ Nilsson et al.: A suboptimal array of options erodes the value of CAP ecological focus areas, Land Use Policy 85, 2019; Ekroos et al.: Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes, Landscape Ecol 34, 2019.

⁵⁴ Komissio: Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014–2020, 2015.

⁵⁵ Ks. esimerkiksi CEEweb for Biodiversity: Rural Development Programmes Performance in Central and Eastern Europe: Lessons learnt and policy recommendations, 2013.

⁵⁶ Lakner et al.: A CAP-Reform Model to strengthen Nature Conservation – Impacts for Farms and for the Public Budget in Germany, Journal of the Austrian Society of Agricultural Economics, joulukuu 2018; Goetz et al.: New Perspectives on Agri-environmental Policies: A Multidisciplinary and Transatlantic Approach, 2009.

⁵⁷ Barnes et al.: Alternative payment approaches for noneconomic farming systems delivering environmental public goods, 2011; Berkhout et al.: Targeted payments for services delivered by farmers, 2018.

⁵⁸ Boatman et al.: The Environmental Impact of Arable Crop Production in the European Union: Practical Options for Improvement”, marraskuu 1999; Ahnström et al.: Farmers’ Interest in Nature and Its Relation to Biodiversity in Arable Fields, International Journal of Ecology, 2013.

⁵⁹ Ekroos et al.: Optimizing agri-environment schemes for biodiversity, ecosystem services or both? Biological Conservation, 172, 2014; Seibold et al.: Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level, Nature, 2019.

⁶⁰ Russi et al.: Result-based agri-environment measures: Market-based instruments, incentives or rewards? Land Use Policy, 54, 2016; Herzon et al.: Time to look for evidence: Results-based approach to biodiversity conservation on farmland in Europe, Land Use Policy, 71, 2018.

⁶¹ Ks. edellä.

⁶² Asetus (EU) N:o 808/2014 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä, liite V.

⁶³ Tilintarkastustuomioistuimen lausunto 7/2018 komission ehdotuksista asetuksiksi, jotka liittyvät vuoden 2020 jälkeisen ajan yhteiseen maatalouspolitiikkaan.

⁶⁴ Komissio: Maatalouden ympäristöindikaattorien kehittäminen ympäristönäkökohtien yhteiseen maatalouspolitiikkaan sisällyttämistä koskevaa seurantaa varten, KOM/2006/0508 lopullinen, 2006.

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=53892

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4748-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/362815	QJ-AB-20-012-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-4736-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/683800	QJ-AB-20-012-FI-Q

COPYRIGHT

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kaavio 5: © Yhdistyneet kansakunnat. Kuvakkeiden kopiointia koskevat tiedustelut:
https://www.un.org/sustainabledevelopment/wp-content/uploads/2019/01/SDG_Guidelines_AUG_2019_Final.pdf

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.