Биологичното разнообразие в земеделските земи продължава да намалява въпреки приноса на ОСП

Кpатко изложение

I

В Европа броят на животинските видове и тяхното многообразие в земеделските земи — „биологично разнообразие в земеделските земи“ — намаляват в продължение на много години. От 1990 г. насам например популациите от птици, живеещи върху земеделски земи, и полските пеперуди са намалели с повече от 30 %.

II

През 2011 г. Комисията прие стратегия за биологичното разнообразие с цел спиране до 2020 г. на загубата на биологично разнообразие и на влошаването на екосистемите, както и тяхното възможно най-добро възстановяване. Тя се ангажира по-конкретно с увеличаване на приноса на селското и горското стопанство за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие. Това беше направено в контекста на поемането на международен ангажимент към тази цел, произтичащ от ратифицирането на Конвенцията на ООН за биологичното разнообразие от всички държави членки и от самия ЕС.

III

За периода 2014—2020 г. Комисията е планирала да изразходва за биологично разнообразие 8,1 % от бюджета на ЕС (86 млрд. евро), като 77 % от тази сума (66 млрд. евро) идват от общата селскостопанска политика (ОСП). Ролята на ЕС за опазването и подобряването на биологичното разнообразие в земеделските земи е от решаващо значение, защото ЕС определя екологични стандарти чрез законодателството и съфинансира повечето от разходите на държавите членки за селско стопанство.

IV

Целта на настоящия одит е да се oцени приносът от страна на ОСП за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие. ЕСП провери усилията на ЕС за постигане на неговите цели в областта на биологичното разнообразие до 2020 г. и дава препоръки, които да бъдат използвани в текущата подготовка на законодателството за ОСП за периода 2021—2027 г. и за изпълнението на новата стратегия на ЕС за биологичното разнообразие за периода след 2020 г.

V

ЕСП оцени дали ЕС е изготвил стратегията си за биологичното разнообразие и правната рамка за ОСП за периода 2014—2020 г. с оглед по-доброто опазване на биологичното разнообразие. Одиторите на ЕСП провериха и как Комисията е наблюдавала и оценила напредъка към постигането на целта за селското стопанство до 2020 г. от своята стратегия за биологичното разнообразие. На последно място, ЕСП прецени степента, в която действията на ЕС и на държавите членки са допринесли за постигането на целта за селското стопанство до 2020 г.

VI

ЕСП установи, че формулирането на целта и действията за селското стопанство в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. затруднява измерването на напредъка. Одиторите на ЕСП установиха и липса на съгласуваност между политиките и стратегиите на ЕС, един от резултатите от което е, че в тях не се разглежда намаляването на генетичното разнообразие. И накрая, ЕСП установи, че проследяването от Комисията на разходите по ОСП за биологично разнообразие не е надеждно.

VII

Там, където е известно, ефектът от директните плащания по ОСП — 70 % от разходите на ЕС за селско стопанство — върху биологичното разнообразие в земеделските земи е ограничен. Някои изисквания за директните плащания, по-специално екологизирането и кръстосаното спазване, имат потенциал да подобрят биологичното разнообразие, но Комисията и държавите членки са предпочели варианти със слабо въздействие. Инструментите на ЕС за развитие на селските райони имат по-голям потенциал от директните плащания за поддържане и подобряване на биологичното разнообразие. Държавите членки обаче сравнително рядко използват мерки за развитие на селските райони с голямо въздействие, като например основани на резултати и „тъмнозелени“ схеми.

VIII

ЕСП препоръчва на Комисията:

1. да подобри съгласуваността и концепцията на стратегията на ЕС за биологичното разнообразие за периода след 2020 г., като за тази цел също така проследява по-точно разходите;
2. да засили приноса на директните плащания за биологичното разнообразие в земеделските земи;
3. да увеличи приноса на програмите за развитие на селските райони за биологичното разнообразие в земеделските земи; и
4. да разработи надеждни показатели за оценка на въздействието на ОСП върху биологичното разнообразие в земеделските земи.

Въведение

Намаляващото биологично разнообразие в земеделските земи е сериозна заплаха

01

Намаляването на биологичното разнообразие в световен мащаб е широко признато. През 2019 г. Междуправителствената научно-политическа платформа относно биологичното разнообразие и предлаганите от екосистемите услуги (IPBES) предупреди, че намаляването е с безпрецедентни за човешката история темпове — около един милион животински и растителни видове по света в момента са застрашени от изчезване¹. През януари 2020 г. Световният икономически форум определи загубата на биологично разнообразие и срива на екосистемите като една от петте най-големи заплахи, пред които е изправен светът² както по отношение на вероятност, така и на въздействие.

02

В доклада на Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) за състоянието на околната среда за 2019 г.³ е установено, че интензификацията на селското стопанство остава една от основните причини за загубата на биологично разнообразие и за влошаването на екосистемите в Европа. В много райони на Европа интензификацията е трансформирала някога разнообразни ландшафти, състоящи се от множество малки полета и местообитания, в еднообразен непрекъснат терен, обработван с големи машини и със силно намалена работна сила (вж. фигура 1). Това е довело до спад в изобилието и разнообразието на естествена растителност, а в резултат на това и на животни⁴. В проучване, извършено в Германия през 2017 г. за измерване на общата биомаса на летящите насекоми, при което са били разположени капани в 63 защитени природни зони за предоставяне на информация относно статута и тенденцията при местните видове, е дадена приблизителна оценка за сезонен спад със 76 % и спад с 82 % в средата на лятото в биомасата на летящите насекоми за период от 27 години⁵. Въпреки че представената в този доклад количествена оценка е била оспорвана, в други проучвания се подкрепя заключението относно общата тенденция⁶.

03

Популациите от птици, живеещи върху земеделски земи, се считат за добър показател за промените в биологичното разнообразие в земеделските земи, защото птиците играят важна роля в хранителната верига и се откриват в много разнообразни местообитания. Последният публикуван съвкупен индекс на популациите от птици показва, че видовете птици са намалели от 1990 г. насам. Най-поразителното е, че индексът на птиците, живеещи върху земеделски земи в ЕС (FBI), показва спад с 34 % сред 39 вида, които обикновено обитават земеделските земи. През същия период индексът на птиците, живеещи в горите, е нараснал с 0,1 %, което предполага, че селското стопанство е важен катализатор за загубата на биологично разнообразие (вж. фигура 2).

04

Също като птиците, пеперудите се срещат в редица местообитания и реагират бързо на промени в екологичното състояние. В работния документ на службите на Комисията, придружаващ междинния преглед на стратегията за биологичното разнообразие до 2020 г., се посочва, че пеперудите са представителни за много други насекоми⁷. Последният индекс на полските пеперуди в Европа е от 2017 г. Той показва, че общият брой на 17 често срещани пеперуди е намалял с 39 % от 1990 г. насам, което сочи за значителна загуба на биологично разнообразие на затревените площи (вж. фигура 3), въпреки че от 2013 г. насам ситуацията се е стабилизирала. Четиринадесет държави членки⁸ са дали принос за най-новите данни за наблюдение на пеперудите.

05

„Натура 2000“ е мрежа от основни защитени зони за размножаване и почивка на редки и застрашени видове, както и на някои редки типове естествени местообитания в ЕС. Последният цикъл на докладване за „Натура 2000“ и за съответните директиви за местообитанията и птиците, в които се измерва състоянието на видовете и местообитанията от интерес за ЕС през периода 2013—2018 г., показва влошаване в сравнение с периода 2007—2012 г.: процентът на местообитанията с неблагоприятен природозащитен статус е нараснал от 69 % на 72 %⁹. През 2019 г. ЕАОС е докладвала¹⁰, че селското стопанство категорично е основният източник на трудности защитените тревни местообитания по „Натура 2000“ (вж. фигура 4).

06

Положението с биологичното разнообразие в Европа е различно, поради което държавите членки се сблъскват с различни предизвикателства. В България и Румъния например, за които все още до голяма степен се счита, че имат богато биологично разнообразие (наред с другото, поради по-традиционните неинтензивни земеделски практики и по-малките стопанства), в някои проучвания е направено заключение, че е достатъчно да се запази съществуващият статус на биологичното разнообразие¹¹. В други държави членки, като например Нидерландия и Германия, където интензивното земеделие е далеч по-разпространено, учените виждат необходимост от възстановяване на биологичното разнообразие в районите, в които видовете и богатите естествени местообитания са изчезнали през последните десетилетия¹².

07

През март 2020 г. Комисията публикува доклад за оценка на въздействието на ОСП върху местообитанията, ландшафта и биологичното разнообразие¹³. Съгласно оценката, поради липсата на подходящи данни за мониторинг не е било възможно да се направи цялостна оценка на въздействието. В оценката е направено заключение, че държавите членки не са използвали в достатъчна степен наличните инструменти на ОСП, за да опазят полуестествените особености, по-специално затревените площи, или за да гарантират, че всички полуестествени местообитания, които могат да се обработват, отговарят на условията за директни плащания. В нея е установено и че държавите членки биха могли да използват по-широк набор от мерки на ОСП в подкрепа на съвместното съществуване на селското стопанство и биологичното разнообразие. Освен това замисълът и финансирането на мерки за агроекология и климат, които предоставят подкрепа за стопанствата за интензивно отглеждане на култури, не са достатъчно привлекателни, за да доведат до необходимите промени при управлението, така че да се подобрят резултатите във връзка с биологичното разнообразие.

08

Влиянието на ОСП върху положението с биологичното разнообразие в земеделските земи не е известно за ЕС като цяло. В проучване, публикувано през 2019 г.¹⁴ относно положението в Чехия обаче са предоставени данни, че след присъединяването на страната към ЕС през 2004 г. селското стопанство е станало значително по-интензивно и от този момент нататък птичите популации върху земеделски земи намаляват. Междувременно Асоциацията на датските земеделски производители е установила, че резкият спад при популациите от насекоми, описан в две германски проучвания от 2017 г. (вж. точка 02) и от 2019 г.¹⁵, е свързан най-силно с премахването на изискването за задължително оставяне под угар от правилата на ОСП през 2009 г.¹⁶ Европейската икономическа общност въвежда оставянето под угар през 1988 г., за да се помогне за намаляването на големите и скъпи излишъци, произвеждани в Европа по системата на ОСП за гарантирани цени, и за осигуряването на ползи за околната среда. От земеделските стопани се е изисквало да оставят част от земята си извън интензивното производство.

Действия в международен план и действия на ЕС за спиране на загубата на биологично разнообразие

09

И Европейският съюз, и държавите членки са подписали Конвенцията на ООН за биологичното разнообразие (КБР) през 1992 г. и 1993 г. Европейският съвет (Съветът) е одобрил КБР през 1993 г.¹⁷ Всички страни по КРБ, включително ЕС и неговите държави членки, са се ангажирали през 2010 г. с изпълнението на целите за биологичното разнообразие от Аичи, като са създали световна рамка за приоритетни действия в областта на биологичното разнообразие за периода до 2020 г. Основният механизъм за координация в ЕС е работната група „Международни аспекти на околната среда“ (Биологично разнообразие) на Съвета. Приетата от ООН през 2015 г. Програма до 2030 г. за устойчиво развитие и нейните 17 цели (ЦУР) също дават нов тласък на биологичното разнообразие. На фигура 5 са показани основните цели от Аичи и ЦУР, които са от значение за биологичното разнообразие в земеделските земи.

10

За да изпълни ангажиментите си съгласно КБР, през 1998 г. Комисията приема Съобщение относно европейска стратегия за биологичното разнообразие. През 2001 г. тя изготвя първия си план за действие, който актуализира през 2006 г., а след това през 2011 г. заменя със стратегия на ЕС за биологичното разнообразие за периода до 2020 г. Съветът (през 2011 г.)¹⁸ и Европейският парламент (през 2012 г.)¹⁹ приемат стратегията, която съдържа 6 цели. Цел 3 акцентира върху увеличаване на приноса на селското и горското стопанство за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие. Цел 3a — целта за селското стопанство — включва общ ангажимент, 3 действия и 5 поддействия (вж. фигура 6).

11

В Комисията, за предлагането и прилагането на законодателството и политиките в областта на околната среда отговаря изцяло Генерална дирекция „Околна среда“ (ENV). Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI) се занимава със законодателството и политиките в областта на селското стопанство. От държавите членки се изисква да разработват и да контролират усилията за постигане на целта.

12

Тъй като сегашната стратегия за биологичното разнообразие изтича през тази година, Комисията обяви в своя Европейски зелен пакт, че предвижда публикуването на нова стратегия за периода до 2030 г. [Новата стратегия беше публикувана през март 2020 г. В нея са изложени общи принципи и се създава основа за провеждането на Конференцията на страните по Конвенцията за биологичното разнообразие (петнадесета конференция на страните по КБР).] С цел практическа насоченост на новата стратегия, Комисията планира през 2021 г. да публикува последващи действия и мерки.

13

ЕС определя стандарти за околната среда и селското стопанство посредством своето законодателство и финансира селскостопанския сектор. Комисията докладва, че за периода 2014—2020 г. е разпределила 8,1 % от бюджета на ЕС (86 млрд. евро) за биологично разнообразие. В своята Бюджета прогноза за 2020 г. Комисията посочва, че финансирането от общата селскостопанска политика (ОСП) за биологично разнообразие ще бъде 66 млрд. евро (77 % от разходите за биологично разнообразие) за целия период 2014—2020 г.

Обхват и подход на одита

14

Целта на настоящия одит е да се оцени ролята на ОСП за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие съгласно цел 3а от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. ЕСП избра тази тема заради високия процент загуба на биологично разнообразие в Европа, предвид основната роля, която селското стопанство играе за тази загуба, големия дял, който ОСП заема от бюджета на ЕС, и последните отрицателни оценки за начина, по който стратегията, по-специално целта за селското стопанство, се изпълнява в ЕС. Настоящият специален доклад допълва специалния доклад на ЕСП относно „Натура 2000“²⁰.

15

Целта на одиторите на ЕСП беше да отправят препоръки, които да бъдат използвани при текущата подготовка на законодателството за ОСП за периода 2021—2027 г., в новата стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2030 г. и за обсъждане и вземане на решения по време на 15-ата конференция на страните по КРБ. В одита не бяха включени нито съдържанието на новата стратегия, нито степента на постигнатия от ЕС напредък по изпълнението на неговите международни ангажименти в областта на биологичното разнообразие. В него не са включени също така опрашителите, тъй като ЕСП ще публикува отделен доклад по тази тема. Очакваният пряк годишен принос на опрашителите насекоми за европейското селско стопанство е 15 млрд. евро²¹.

16

Одитът обхвана разработването, изпълнението, резултатите и мониторинга на действията на ЕС за спиране на загубата на биологично разнообразие в земеделските земи в ЕС. Одиторите на ЕСП се съсредоточиха върху онези компоненти от стратегията на ЕС и от националните стратегии за биологичното разнообразие, които са от значение за селското стопанство, и върху тяхното изпълнение посредством различни инструменти, по-специално ОСП. Те разгледаха основно сегашния програмен период (2014—2020 г.), макар че с цел съпоставка се провериха и разработването, изпълнението и резултатите на аналогични инструменти на ОСП от предишния период (2007—2013 г.). И накрая, одиторите на ЕСП взеха под внимание законодателните предложения на Комисията за ОСП за периода след 2020 г.

17

Основният одитен въпрос беше: „Дала ли е положителен принос ОСП за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие?“ За да отговорят на този въпрос, одиторите на ЕСП разгледаха:

• дали ЕС е изготвил своята стратегия за биологичното разнообразие и правната рамка на ОСП за периода 2014—2020 г. с оглед опазване на биологичното разнообразие, и как Комисията наблюдава и оценява напредъка към постигането на целта за селското стопанство за 2020 г. от своята стратегия за биологичното разнообразие;
• дали директните плащания са оказали ясно изразено положително въздействие през периода 2014—2020 г.; и
• дали действията за развитие на селските райони по линия на ОСП в периода 2014—2020 г., по-специално посредством мерки за агроекология и климат, са акцентирали върху биологичното разнообразие.

18

ЕСП събра одитните доказателства посредством:

• преглед на данни и документи, включително научни, стратегически, законодателни документи, документи за политиката и документи за даване на насоки, свързани с биологичното разнообразие в земеделските земи в ЕС и в извадка от държави членки и региони;
• събеседвания със служители на пет генерални дирекции на Комисията („Земеделие и развитие на селските райони“, „Околна среда“, Евростат, Съвместния изследователски център, „Научни изследвания и иновации“) и Европейската агенция за околна среда, представители на НПО (BirdLife Europe, COPA-COGECA, IEEP Brussels, Eurogroup for Animals) и на национални и регионални органи, организации на земеделските стопани и други субекти;
• посещения в пет държави членки с различен профил по отношение на биологичното разнообразие, селското стопанство и ландшафта (Кипър, Германия, Ирландия, Полша и Румъния);
• посещения на стопанства и разговори със 78 земеделски стопани в 14 държави членки (вж. приложение I);
• анкета сред националните и регионалните органи на други девет държави членки/региона (за подробности вж. приложение I).

Освен това през октомври 2019 г. ЕСП организира експертна дискусия относно биологичното разнообразие в земеделските земи с научни, политически и административни експерти в тази област. Тази експертна дискусия помогна на одиторите на ЕСП да проверят и да развият одитните си констатации. Наблюдатели в дискусията бяха служители от Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ и Генерална дирекция „Околна среда“.

Констатации и оценки

Пропуски при изготвянето на стратегията на ЕС за биологичното разнообразие, нейното съгласуване с ОСП и мониторинга ѝ

19

ЕСП провери дали целта за селското стопанство до 2020 г. от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие е конкретна, измерима, постижима, уместна и обвързана със срокове и дали действията на ЕС са съгласувани с нея. ЕСП провери и дали законодателството в областта на ОСП за периода 2014—2020 г. е приведено в съответствие със стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. и с националните инициативи и дали проследяването от страна на Комисията дава надеждна информация относно разходите на ЕС за биологично разнообразие.

В стратегията на ЕС за биологичното разнообразие липсва прецизност по отношение на цел 3а, а свързаните с нея показатели показват слабости

20

Както е показано на фигура 6, стратегията на ЕС се състои от цели и действия. Тя е определена за десетгодишен период, докато бюджетът и рамката на политиката на ЕС в областта на селското стопанство следват седемгодишен цикъл. В оценката на въздействието от 2011 г., която придружава изготвената от Комисията стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г., се заявява, че „индикативната“ цел (3a) за селското стопанство ще трябва „да намери израз в конкретни показатели при проектирането на реформата на ОСП, за да допринесе за целта за биологичното разнообразие до 2020 г.“²². Резултатите от мерките на ОСП за периода 2014—2020 г. се измерват по отношение на три цели, включително устойчиво управление на природните ресурси и действията, свързани с климата, с акцент върху емисиите на парникови газове, биологичното разнообразие, почвите и водите²³.

21

В своя междинен преглед през 2015 г. на стратегията за биологичното разнообразие до 2020 г. Комисията е докладвала, че не е отбелязан значителен напредък, особено за постигането на цел 3 за селското стопанство (цел 3a) и за горското стопанство (цел 3б), и че са необходими „по-големи усилия“, за да бъдат спазени сроковете (вж. фигура 8). Последните научни констатации²⁴ също потвърждават, както се съобщава в точки 03—05, че от 2015 г. насам не се наблюдава измеримо общо подобрение за постигането на цел 3 и че тя няма да бъде изпълнена до 2020 г.

22

През 2018 г. Комисията е внесла своите законодателни предложения за ОСП за периода след 2020 г. Една от деветте специфични цели е ОСП да допринесе за защитата на биологичното разнообразие, подобряването на екосистемните услуги и опазването на местообитанията и ландшафта²⁵. Определеният към момента на одита график за новата стратегия за биологичното разнообразие до 2030 г. (общи насоки през 2020 г., последвани от план за действие през 2021 г.) затрудни вземането предвид на новата стратегия при изготвянето на мерките на ОСП за целия ЕС. Тя обаче ще бъде на разположение за ползване от държавите членки при изготвянето на собствените им стратегически планове по ОСП през 2021 г.

23

Цел (3a) за селското стопанство от стратегията до 2020 г. е разделена на ясно определени области на действие и има ясен краен срок, поради което одиторите на ЕСП я считат за конкретна и обвързана със срокове. Тя обаче показва слабости по отношение на постижимостта и уместността и не е количествено определена, което ограничава възможността за измерване колко добре се постига. Вместо това стратегията предвижда, че целта за селското стопанство трябва да допринесе и за постигането на цели 1 и 2, които действително имат целеви стойности. Цел 1 се отнася за зоните по „Натура 2000„и е измерима. В нея се заявява, че до 2020 г. броят на оценките, показващи подобрен природозащитен статус или сигурен или подобрен статус съгласно правото на ЕС в областта на природата, следва да се увеличи със 100 % за местообитанията и с 50 % за видовете. Цел 2 включва целта за „възстановяване на поне 15 % от нарушените екосистеми“. От стратегията не става ясно как да се измерва постигането на целта за 15 % или приносът на селското стопанство за постигането ѝ. В междинния преглед на стратегията до 2020 г. Комисията заявява, че целта за възстановяването на водните обекти „вероятно“ е била постигната (възстановени са 18 %), но не посочва процент за никоя друга екосистема.

24

През 2005 г. Комисията започва да създава „рационализирани европейски показатели за биологичното разнообразие“ за оценка на напредъка към постигането на целите на ЕС в областта на биологичното разнообразие. Най-значимите рационализирани европейски показатели за биологичното разнообразие във връзка с целта за селското стопанство и/или биологичното разнообразие в земеделските земи са изброени в приложение II. Комисията редовно е актуализирала пет от тези показатели, но осем от тях датират отпреди 6 години или дори повече. Например последните налични данни за „генетичното разнообразие в животновъдството“ отразяват положението през 2005 г. и обхващат едва пет държави членки, а показателят „площ с висока природна стойност“ показва положението през 2006 г. Тези пропуски в данните правят невъзможно проследяването на целия напредък при рационализираните европейски показатели за биологичното разнообразие. Три редовно актуализирани показателя показват или неблагоприятна тенденция (птици, живеещи върху земеделски земи, тревни местообитания), или се стабилизират (пеперуди). Другите два показателя не могат да се използват за наблюдение на тенденциите. В първия случай (видовете от европейски интерес) резултатите са изкривени от промяна в методологията, а в другия (азотния баланс) последните данни са от 2015 г.

25

Показателите за мониторинг на въздействието на ОСП върху биологичното разнообразие са сред агроекологичните показатели и в общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО). Например Комисията използва показатели за земеделие и земеделски площи „с висока природна стойност“ (ВПС) за измерване на биологичното разнообразие в земеделските земи в ЕС в обхвата на ОСП за периода 2014—2020 г. (вж. приложение II). Освен че опазва биологичното разнообразие посредством селско стопанство с ниска интензивност, земеделието с висока природна стойност се стреми да осигурява обществени и екологични ползи, като например съхранение на въглерод, чиста вода, предотвратяване на горски пожари, по-голямо генетично разнообразие и опазване на културните ценности. Както е показано в приложение II, и трите набора от показатели включват понятието за висока природна стойност.

26

Комисията е въвела в ОРМО за периода 2007—2013 г. три показателя, свързани с висока природна стойност. В периода 2014—2020 г. тя е запазила показател „земеделие с висока природна стойност“, който се използва за показване както на контекста, така и на въздействието. Според проучване на Комисията, към 2017 г. шест държави членки (Чехия, Гърция, Франция, Латвия, Малта и Румъния) и още 24 региона на ЕС в Белгия, Испания, Италия и Португалия не са имали установено земеделие с висока природна стойност, нито са започнали редовен мониторинг. Това положение се потвърждава от последните доклади за напредъка при развитието на селските райони, предадени от държавите членки и регионите до Комисията (юни 2019 г.): в едва две трети от докладите се съдържа количествена информация за земеделските земи с висока природна стойност. Някои национални и регионални органи, като например в Кипър или Германия, са създали собствени начини за събиране на данни за висока природна стойност. Стойностите на показателя „висока природна стойност“ не са съпоставими в отделните държави членки, а отразяват даденото от всяка от тях определение. Комисията не е включила показателя „висока природна стойност“ в рамката на ОСП за периода след 2020 г.

27

В оценката на въздействието²⁶ преди законодателните предложения на Комисията за ОСП за периода 2014—2020 г. се признава значението на включването на проблемите с биологичното разнообразие в селскостопанския сектор с оглед постигането на целта за селското стопанство от стратегията за биологичното разнообразие. В оценката Комисията заявява, че е очаквала основният принос за стратегията да дойде от компонента „екологизиране“ на директните плащания по ОСП (вж. точки 51—60). Комисията и държавите членки извършват действията в областта на селското стопанство от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие основно посредством директни плащания (действие 8) и програми за развитие на селските райони (действие 9) (вж. фигура 9).

Липсва стратегия на ЕС за опазване на генетичното разнообразие

28

В действие 10 от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. се изисква Комисията да насърчи приемането на мерки за агроекология и климат за опазването на генетичното разнообразие и да проучи възможността за разработване на свързана с това стратегия (вж. фигура 10).

29

Все по-уеднаквените системи за производство на храни и ограниченият ни хранителен режим са допринесли не само за намаляването на биологичното разнообразие, но и за други нежелани последици²⁷. По-малко генетични ресурси означава по-малка естествена устойчивост към вредители, болести и сериозни екологични промени²⁸.

30

Комисията продължава да подкрепя усилията на национално равнище за спиране на загубата на генетично разнообразие посредством мерки за агроекология и климат и научноизследователски проекти. Държави членки като Полша, Дания и Естония са разработили национални стратегии или програми за генетично разнообразие на животните или растенията. В проучване от 2016 г., възложено от Комисията, се препоръчва ЕС да разработи всеобхватна стратегия, в съответствие със своята стратегия за биологичното разнообразие, за опазването и устойчивото използване на генетичното разнообразие²⁹. Проучването определя интензификацията на селското стопанство като основния фактор за загубата, защото акцентът върху по-плодородните породи и новите модели за управление на земята (със силно намаляване на пашата) води до изчезването или получаването на статут „застрашени“ или „критични“ на почти 50 % от всички европейски животински породи. Осем от деветте органа, които одиторите на ЕСП анкетираха, подкрепят изготвянето на стратегия за опазване на генетичното разнообразие.

Комисията надценява изразходваните средства за биологично разнообразие

31

Комисията следи ежегодно какъв бюджет заделя за биологичното разнообразие, но няма цел в това отношение. Тя публикува данни за финансирането на биологичното разнообразие в своите доклади по КБР и ежегодно в проекта на общ бюджет на ЕС. През 2019 г. и 2020 г. ЕС е планирал да изразходва за биологичното разнообразие приблизително 8 % от общия си бюджет (около 13,5 млрд. евро годишно). Делът на ОСП в тези разходи е 10,3 млрд. евро годишно. Комисията прилага коефициенти от 0 %, 40 % и 100 %, които се адаптирани спрямо „маркерите от Рио“ на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). Критериите на Комисията за тези коефициенти не са толкова консервативни колкото коефициентите на ОИСР (вж. таблица 1).

32

На фигура 11 е показано как Комисията прилага тези коефициенти спрямо разходите по ОСП. Комисията не следи и не компенсира разходи по схеми, които биха могли да имат отрицателно въздействие върху биологичното разнообразие в земеделските земи.

33

В съответствие с подхода на ОИСР Комисията прилага коефициент от 100 % за разходи за развитие на селските райони за „възстановяване, опазване и укрепване на биологичното разнообразие“ (целева област 4A), която е насочена конкретно върху биологичното разнообразие. Тя прилага коефициент от 100 % също и за разходи за „подобряване управлението на водите“ (4Б) и за „предотвратяване на ерозията на почвите и подобряване на управлението им“ (4В). Тъй като биологичното разнообразие не е основната цел на тези две целеви области, те не отговарят на критериите за коефициент от 100 %.

34

Комисията прилага коефициент от 40 % за всички плащания за екологизиране, въпреки че тяхното положително въздействие върху биологичното разнообразие в земеделските земи не може да бъде доказано ясно (вж. точки 51—60). Освен това като цяло изискванията за екологизиране не са строги и до голяма степен отразяват обичайната земеделска практика. В своя Специален доклад № 21/2017„Екологизирането — по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна“ ЕСП е изчислила, че земеделските стопани са създали елементи на екологизиране само в около 3,5 % от обработваемата земя, т.е. не повече от 2 % от цялата земеделска земя в ЕС. Освен това новите изисквания за екологизиране във връзка с постоянно затревените площи са довели до промяна в земеделските практики само в 1,5 % от земеделската земя в ЕС.

35

Въздействието на елемента „кръстосано спазване“ — система за санкции — върху биологичното разнообразие в земеделските земи поражда известни трудности и се обсъжда по-подробно в точки 41—50. За да отчете приноса на кръстосаното спазване, Комисията прилага коефициент от 40 % върху 10 % от другите компоненти на директните плащания (приблизително 70 % от директните плащания; вж. фигура 14). Това не се прилага за схемите за развитие на селските райони, като например финансирането на области с природни или други специфични ограничения, което не е от по-голяма полза за биологичното разнообразие в земеделските земи от схемата за основно плащане. Коефициентите за кръстосано спазване може като цяло да завишат приноса на кръстосаното спазване.

36

Кипър, Ирландия и Германия не са сметнали за точна методологията на Комисията. Ето защо Ирландия и Германия не са я използвали при разработването на своя собствена система за проследяване на биологичното разнообразие. Всяка от тези държави е извършила еднократно проследяване въз основа на научни доказателства. В своя национален преглед на разходите за биологично разнообразие Ирландия е използвала шест коефициента (0 %, 5 %, 25 %, 50 %, 75 % и 100 %).

37

ЕСП счита, че количествената оценка на Комисията от около 10 млрд. евро в резултат на използването само на три коефициента (0 %, 40 % и 100 %) не е напълно солидна или надеждна. Констатациите на одиторите на ЕСП съответстват на тези в независими проучвания, извършени през 2015 г.³⁰ и 2017 г.³¹

По-голямата част от финансирането по ОСП оказва слабо положително въздействие върху биологичното разнообразие

38

ЕСП провери дали в периода 2014—2020 г. директните плащания, включително екологизирането и кръстосаното спазване, са оказали измеримо положително въздействие върху биологичното разнообразие, както се изисква в действие 8 от стратегията на ЕС. Действие 8 е разделено на две поддействия (вж. фигура 12).

Повечето директни плащания не поддържат или не подобряват биологичното разнообразие в земеделските земи

39

На стойност над 40 млрд евро, директните плащания са представлявали над 70 % от всички разходи на ЕС за селско стопанство през 2019 г. (вж. фигура 13). Схемите за директно подпомагане включват схемата за основно плащане³², при която земеделските стопани активират право на плащане, пропорционално на допустимата за подпомагане земя, която декларират; схемата за единно плащане на площ³³, при която плащанията се извършват също на базата на допустимата за подпомагане земя, декларирана от земеделските стопани; и мерките за „екологизиране“ (вж. точки 51—60).

40

Според органите на държавите членки, с които одиторите на ЕСП се срещнаха, преобладаващата част от схемите за директни плащания в ЕС нямат пряко измеримо въздействие върху биологичното разнообразие в земеделските земи. Според учените доброволно обвързаното с производството подпомагане може да окаже отрицателно въздействие. Този механизъм обвързва около 10 % от бюджета на ЕС за директни плащания с производството на определени култури или животни (вж. фигура 14). По този начин той дава стимул за поддържане (или увеличаване) на равнищата на подпомаганата дейност³⁴.

Схемата за санкции при кръстосаното спазване няма ясно въздействие върху биологичното разнообразие в земеделските земи

41

Когато разплащателните агенции установят, че земеделски стопанин, получаващ субсидии по ОСП, не отговаря на основните законоустановени изисквания за управление (ЗИУ) и на стандартите за добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС), те по принцип следва да намалят плащането, което се прави на земеделския стопанин, с между 1 % и 5 %. Изискванията и стандартите обаче не се прилагат за всички земеделски стопани в ЕС, като например за участващите в схемата за дребни земеделски стопани. Законоустановените изисквания за управление произтичат от прилагането на съответните членове в законодателството (напр. свързаните с „Натура 2000“, продуктите за растителна защита и нитратите), поради което възпроизвеждат действащите правила. Законодателството, на което те се основават, се прилага независимо от механизма за кръстосано спазване. То се прилага за всички земеделски стопани в ЕС, независимо дали искат субсидии по ОСП или не. Освен това земеделските стопани, които не изпълняват задълженията си, може да бъдат санкционирани и по националното законодателство. Понякога втората санкция може да надвиши първата.

42

Законодателната рамка осигурява висока степен на гъвкавост на държавите членки при определянето на съдържанието на стандартите за ДЗЕС. Следователно стойността на даден стандарт за биологичното разнообразие се определя от избора от страна на държавите членки на амбиция по отношение на околната среда, от определянето на стопанствата, които подлежат на стандарта за ДЗЕС, от начина, по който стопанствата следва да го прилагат, и от начина, по който националните органи проверяват спазването. В повечето случаи разплащателните агенции проверяват между 1 % и 2 % от стопанствата, подлежащи на конкретен стандарт за ДЗЕС, и налагат санкции на около 1 % от проверените. Например за четири от петте посетени държави членки разплащателните агенции са установили, че около 1 млн. земеделски стопани подлежат на условията на стандарт 4 за ДЗЕС (минимална почвена покривка). Те са проверили около 16 000 стопанства и са наложили санкции за 270 случая на плащане на субсидии. В повечето случаи, в които са наложили санкции, те са намалили плащането с 1 %.

43

В предишен одит³⁵ ЕСП установи значителни разлики между държавите членки при прилагането на санкции за нарушения. Тя установи, че за няколко изисквания и стандарта нивото на нарушенията е под 1 %. Въпросните ЗИУ са свързани с опазването на дивите птици и естествените местообитания, докато при стандартите за ДЗЕС това са ДЗЕС 6 за органичните вещества в почвата и ДЗЕС 7 за поддържането на структурата на почвата и запазването на особеностите на ландшафта. Теоретично всички те имат голям потенциал до допринесат за биологичното разнообразие в земеделските земи (вж. фигура 15).

44

Посредством действие 8б от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие Комисията се е ангажирала да подобри и опрости свързаните с биологичното разнообразие стандарти за ДЗЕС. През 2015 г. тя е променила структурата на кръстосаното спазване. Някои стандарти за ДЗЕС са станали част от правилата за допустимост, а други са променени (вж. фигура 16).

45

С реформата на ОСП през 2013 г. изискването за поддържане на постоянно затревени площи и стандартът за ДЗЕС за сеитбооборота са прехвърлени от кръстосаното спазване към екологизирането. Това означава, че то се прилага за по-малко земеделски стопани. Сеитбооборотът отстъпи място надиверсификация на културите (която има по-малка стойност за биологичното разнообразие – вж. точка 54). Агрегирането на определени стандарти не е променило тяхната същност: създаването на нов стандарт за органичните вещества в почвата не е подобрило схемата, защото опазването на органичните вещества в почвата вече е било част от правната рамка, когато през 2005 г. е започнало кръстосаното спазване.

46

През 2014 г. Комисията е приела препоръка на ЕСП за включване на Рамковата директива за водите в обхвата на кръстосаното спазване, направена в този смисъл в Специален доклад № 4/2014 „Частичен успех ли е интегрирането в ОСП на целите на политиката за водите на ЕС?“. Директивата все още не е част от кръстосаното спазване, въпреки че действително се появява в предложенията на Комисията за ОСП за периода след 2020 г.

47

Компонентът за ЗИУ на кръстосаното спазване (вж. точка 41) не е осигурил на земеделските стопани допълнително задължение за поддържане и подобряване на биологичното разнообразие в земеделските земи. Включването в кръстосаното спазване обаче действително осигурява режим на редовни проверки на тези изисквания и действително води до информираност на земеделските стопани за условията, които трябва да спазват.

48

В рамките на кръстосаното спазване стандарти за ДЗЕС 1 и 4—7 имат най-голям потенциал по отношение на целта за биологичното разнообразие в селското стопанство (вж. фигура 15). Само една посетена от одиторите на ЕСП държава членка обаче успя да покаже конкретно въздействие: германските органи съобщиха, че забраната за косене по стандарт за ДЗЕС 4 е била от полза за птиците за разплод и че практиките за борба с ерозията по стандарт за ДЗЕС 5 също са помогнали за биологичното разнообразие. Със стандарт за ДЗЕС 7 са защитени около 2 млн. отделни особености на ландшафта в Германия, включително 1 млн. живи плетове и 150 000 влажни зони. Това е ценно предвид дългосрочния спад на броя на живите плетове в Европа през миналия век (вж. каре 1).

49

ОРМО включва само два показателя за крайни продукти по отношение на кръстосаното спазване³⁷: „брой на хектарите, които подлежат на кръстосано спазване“ и „дял на плащанията по ОСП, които подлежат на кръстосано спазване“. Според ЕАОС делът на използваната земеделска площ, обхваната от различните схеми, дава представа за обхвата и за теоретичния потенциал за подобряване на биологичното разнообразие, но не и за ефективността³⁸. Комисията не разполага с показатели за резултати или за въздействие, които да могат да измерват специфичните ефекти от кръстосаното спазване върху биологичното разнообразие в земеделските земи. В одита на ЕСП от 2016 г. относно кръстосаното спазване³⁹ освен това беше направено заключението, че наличната информация не позволява на Комисията да оцени адекватно ефективността на кръстосаното спазване.

50

Нито една от посетените държави членки, с изключение на Германия (вж. точка 48), не предостави конкретна информация относно въздействието на кръстосаното спазване върху биологичното разнообразие в земеделските земи. В проучванията⁴⁰ на ефективността на действията за насърчаване на биологичното разнообразие в земеделските земи не са установени нито положителни, нито отрицателни ефекти от кръстосаното спазване. Някои експерти са отправили критики по отношение на липсата на амбиция на схемата за кръстосано спазване и нейната непригодност за насърчаване на биологичното разнообразие в земеделските земи⁴¹.

Потенциалът на екологизирането за подобряване на биологичното разнообразие не е достатъчно развит

51

Екологизирането включва три земеделски практики, чиято цел е да бъдат от полза за околната среда и климата (вж. фигура 17).

52

Изискванията за екологизиране не се прилагат за стопанства по схемата за дребни земеделски стопани или за стопани, които се считат за „екологични по дефиниция“, като например стопанства, практикуващи биологично земеделие, или стопанства с над 75 % постоянно затревени площи. През 2015 г. поне едно задължение за екологизиране се е прилагало за 24 % от земеделските стопанства в ЕС, което представлява 73 % от цялата земеделска земя в ЕС⁴². Целта на екологизирането е да се даде възнаграждение за сеитбооборота и опазването на постоянните пасища, зелената покривка, оставянето под угар от екологични съображения и зоните по „Натура 2000“, както се изисква в действие 8а от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие. Комисията е включила всички тези елементи в съобщението си от 2010 г. „Общата селскостопанска политика през 2020 г.“⁴³. Не всички те обаче са част от оценката на въздействието или от предложението от 2011 г. за ОСП за периода 2014—2020 г.⁴⁴, което беше отслабено допълнително по време на последвалите преговори (вж. фигура 18).

53

В своя специален доклад от 2017 г.⁴⁵ ЕСП заключава, че екологизирането има малък измерим ефект — то е довело до промени в земеделските практики само в приблизително 5 % от цялата земеделска земя в ЕС, познанията за базовата ситуация са откъслечни и не е ясно как екологизирането би могло да допринесе за постигането на целите на ЕС в областта на биологичното разнообразие. През 2018 г. Комисията е потвърдила⁴⁶, цитирайки собствената си оценка за екологизирането от 2017 г.⁴⁷, че държавите членки и земеделските стопани могат да подобрят изпълнението на екологизирането, за да постигнат в по-голяма степен неговите цели. До подобни заключения е достигнато и в научни материали⁴⁸.

54

Диверсификацията на културите рядко води до промяна в практиките за управление на земите⁴⁹. В работен документ на службите на Комисията⁵⁰ се стига до заключението, че това е мярката за екологизиране с най-малко ползи за околната среда.

55

Поддържането и опазването на постоянно затревените площи е важно за биологичното разнообразие в земеделските земи дори ако основната цел е поглъщането на въглерода. Проучванията са показали⁵¹, че разнообразието от растения е много по-голямо, когато затревените площи се обработват неинтензивно, напр. косят се само веднъж годишно или се използват за паша по-пестеливо.

56

Държавите членки може да разрешат обработване с плуг на постоянно затревени площи, което е пагубно за биологичното разнообразие. В Полша земеделските стопани по принцип могат да превърнат такава затревена площ в обработваема земя стига да не се нарушава общият таван на държавата от 5 % (вж. фигура 17). В Германия и Ирландия земеделските стопани се нуждаят от административно разрешение, преди да могат да обработват с плуг, и трябва да засеят отново с трева еквивалентна площ, ако искат да спазят изискването за постоянно затревена площ. Въпреки че проучванията показват, че новозасятата затревена площ има по-малка стойност за околната среда и биологичното разнообразие⁵², това е често срещана практика: 17 от 44 земеделски стопани със затревени площи, с които одиторите на ЕСП проведоха събеседвания, са обработили с плуг и са засяли отново част от своята затревена площ от 2015 г. насам.

57

На земеделските стопани не е позволено да обработват с плуг там, където земята е определена като екологично чувствителна, с цел опазване на зоните със значително биологично разнообразие или запазване на ползите от поглъщането на въглерод. В държавите членки тази категория представлява само малка част от всички постоянно затревени площи, основно в зони по „Натура 2000“. През 2016 г. площта на постоянно затревените площи, подлежащи на мерки за екологизиране, е била 47,7 млн. хектара при 7,7 млн. хектара екологично чувствителни постоянно затревени площи в зоните по „Натура 2000“. Данните на Комисията от 2018 г. показват, че едва четири държави членки/региона (Белгия — Фландрия, Чехия, Латвия и Люксембург) са определили екологично чувствителни постоянно затревени площи в зони извън „Натура 2000“ — обща площ по-малко от 0,3 млн. хектара.

58

Потенциалът на екологично насочените площи за осигуряване на ползи за биологичното разнообразие зависи от прилаганите видове екологично насочени площи и от начина, по който земеделските стопани ги управляват. Предпочитаните от земеделските стопани в Германия, Полша и Румъния варианти, които Комисията е публикувала в последната си информация (2017 г.), са най-вече онези, които многобройни научни изследвания са установили⁵³ като най-малко полезни за биологичното разнообразие в земеделските земи, а именно засяването на култури, които обогатяват почвата с азот, и на междинни култури. Положението в Ирландия е необичайно, тъй като над 95 % от земеделските стопани са освободени от екологизиране поради естественото изобилие от затревени площи. Приблизително 60 % от земеделските стопани в Кипър са избрали да изпълнят задълженията си за екологично насочени площи посредством благоприятния за биологичното разнообразие вариант за оставяне на земя под угар, но за целия ЕС тази цифра е по-малко от 20 % (вж. фигура 19). През 2017 г. делът на обработваемата земя в екологично насочените площи варира между 0,2 % и 20 %, а съотношението между обработваемата земя и общата земеделска площ също се различава значително (вж. примерите в точки 68 и 69).

59

ОРМО⁵⁴ включва 22 показателя за крайни продукти и за резултати във връзка с екологизирането. Комисията не разполага с показатели за въздействие, с които да измерва ефектите от екологизирането върху биологичното разнообразие в земеделските земи.

60

Анкетата на ЕСП потвърждава горепосочените констатации. Една трета от отговорилите органи са на мнение, че нито един от настоящите инструменти за екологизиране не е подобрил биологичното разнообразие в земеделските земи. Почти половината от органите са заявили, че изискванията за екологизиране трябва да бъдат увеличени в ОСП за периода след 2020 г. като част от поставения по-голям акцент върху биологичното разнообразие посредством „подобрени предварителни условия“. Този механизъм, който има за цел да замени екологизирането и кръстосаното спазване, следва да включва редица ЗИУ и 10 стандарта за ДЗЕС — с три повече, отколкото в сегашната ОСП. Комисията е предложила и нов инструмент, познат като „екосхеми“. За държавите членки ще бъде задължително да изготвят и предложат една или повече „екосхеми“, обхващащи селскостопански практики, като например засилено управление на постоянните пасища и особеностите на ландшафта, управление на хранителните вещества, пакети за хранене и гнездене на опрашващи видове и биологично земеделие.

Някои схеми за развитие на селските райони имат потенциал за подобряване на биологичното разнообразие в земеделските земи

61

ЕСП провери дали действията на Комисията и на държавите членки, особено използването от тях на мерки за агроекология и климат, сега вече са насочени в по-голяма степен върху опазването на биологичното разнообразие, както се изисква в действие 9 от стратегията на ЕС (вж. фигура 6), и дали тяхното въздействие се наблюдава адекватно. Действие 9 е разделено на две поддействия (вж. фигура 20).

Мерките в областта на агроекологията и климата, „Натура 2000“ и биологичното земеделие имат най-голям потенциал за поддържане и подобряване на биологичното разнообразие в земеделските земи

62

Програмите за развитие на селските райони, които държавите членки и регионите са разработили за ОСП през периода 2014—2020 г., следва да съдържат мерки за справяне с икономическите, екологичните и социалните предизвикателства, идентифицирани за географската област, за която се отнасят, включително предизвикателствата пред биологичното разнообразие (вж. фигура 21). Досега ЕС е осигурил за периода 2014—2020 г. финансиране за развитие на селските райони в размер на около 100 млрд. евро, като държавите членки осигуряват още 61 млрд. евро.

63

Посетените от одиторите на ЕСП национални органи на държавите членки считат, че от мерките, включени в програмите за развитие на селските райони, най-голям потенциал за принос към постигането на целта за селското стопанство от стратегията за биологичното разнообразие предлагат мерките за агроекология и климат, следвани от мерките за биологично земеделие и тези по „Натура 2000“ (вж. каре 2). Наличните научни изследвания потвърждават това мнение⁵⁵.

64

Анкетираните от одиторите на ЕСП органи потвърдиха потенциала и полезността на тези мерки за развитие на селските райони за опазването на биологичното разнообразие, тъй като те допринасят за постигането на целта за селското стопанство от стратегията и позволяват да бъде отбелязан известен напредък при основните предизвикателства, с които се сблъсква биологичното разнообразие.

При по-малко строгите мерки за агроекология и климат има по-висок процент на участие

65

„Светлозелените“ мерки включват повече земеделски стопани в по-широк район, имат сравнително умерени изисквания по отношение на земеделските практики и по тях се плаща по-малко. „Тъмнозелените“ мерки акцентират върху специфични за мястото проблеми, свързани с околната среда и биологичното разнообразие, и поради това са насочени към по-малко стопанства, изискват повече усилия от земеделските стопани и по тях се плаща повече за предоставените услуги.

66

Учените и НПО считат, че „тъмнозелените“ схеми осигуряват по-голямо биологично разнообразие от „светлозелените“⁵⁶. ЕСП обаче установи, че простите, но ефективни „по-светлозелени“ мерки за агроекология и климат, като например намаляването на интензитета на пашата, ограничаването на употребата на химически торове и хербициди и забраната за косене по време на периодите на гнездене, не изискват много време и усилия от страна на земеделските стопани, но също имат потенциал за подобряване на биологичното разнообразие. Във всички одитирани държави членки ЕСП установи добри примери както за „светлозелени“, така и за „тъмнозелени“ мерки с голямо потенциално въздействие върху биологичното разнообразие по отношение на видовете и местообитанията (вж. примерите от Румъния и Кипър в каре 3).

67

Процентът на участие на земеделските стопани е по-нисък за „тъмнозелените“, отколкото за „светлозелените“ мерки за агроекология и климат — оценката на ЕСП е, че в Кипър, Германия (Райнланд-Пфалц) и Румъния не повече от 15—20 % от всички мерки за агроекология и климат са „тъмнозелени“. Подкрепени с научни доказателства⁵⁷, органите дават основно следното обяснение:

• В силно интензивните и рентабилни земеделски площи пълните компенсации за „тъмнозелените“ мерки биха били толкова високи, че държавите членки не биха могли да финансират достатъчен брой други мерки и действия.
• Сегашната система за изчисляване на компенсационните плащания въз основа на „пропуснати приходи/извършени разходи“, особено в неинтензивни земеделски площи, не позволява държавите членки да изплащат на земеделските стопани реалните им разходи, когато няма много пропуснати приходи. Това е така, защото при изчисляването не се включват разходите по трансакции, занижава се качеството на резултатите и то се базира на осредняване на разходите на много земеделски стопани.

Земеделските стопани с обработваеми култури са по-малко склонни да се ангажират с мерки за агроекология и климат, свързани с биологичното разнообразие

68

Учените признават, че интензификацията на системите за отглеждане на култури е довела до намаляване на биологичното разнообразие в обработваемите земеделски земи в ЕС⁵⁸. Освен това проучванията в цяла Европа са установили, че намаляването на видовете в затревените площи е свързано по-специално с практиките за обработване на земеделски земи в съседство⁵⁹. ЕСП установи, че в Ирландия и Германия (Райнланд-Пфалц) мерките за агроекология и климат, свързани с биологичното разнообразие в постоянно затревени площи, са повече от тези в обработваемата земя както по брой заявления, така и по брой хектари. Същото важи и за Румъния, въпреки че обработваемата земя представлява около две трети от земеделската площ на страната. В Германия (Райнланд-Пфалц — 60 % обработваема площ) извадката показа, че там където земеделските стопани наистина се регистрират за дадена мярка върху обработваема земя, те обикновено я ограничават до непродуктивни парцели, а не до такива, които са по-големи, по-продуктивни и по-интензивно обработвани.

69

Над 70 % от земеделската земя в Кипър е обработваема. Въпреки че в Кипър през 2018 г. за земеделските стопани с обработваеми култури са били предложени 4 мерки за агроекология и климат, свързани с биологичното разнообразие, те са съставлявали едва 7 % от всички мерки за агроекология и климат, въведени през тази година. Приблизително 85 % от всички заявления са били за трайни насаждения, като например ядки, плодови дървета и рожкови.

Основаните на резултати схеми имат положителен ефект, но са редки

70

Само две мерки за агроекология и климат, отнасящи се за биологичното разнообразие, проверени от ЕСП в държавите членки от извадката за периода 2014—2020 г., са основани на резултати. Малкият дял на основаните на резултати схеми като цяло е често срещан⁶⁰. При останалите 44 мерки за агроекология и климат в извадката на ЕСП от държави членки на земеделските стопани е платено за ангажиране със (или въздържане от) определени дейности, но не и за резултатите, които постигат. Националните и регионалните органи, с които одиторите на ЕСП се срещнаха, считат, че основаните на резултати схеми за развитие на селските райони могат да бъдат от по-голяма полза за биологичното разнообразие. Те подчертаха, че макар подобни схеми да изискват повече усилия за разработване и развитие, те могат да генерират по-добри данни за мониторинг. Един пример е разработването и използването на система за оценяване, която да показва колко на брой различни видове растения могат да бъдат открити на даден парцел. Основаните на резултати схеми (вж. примерите в каре 4) дават на земеделските стопани по-голяма свобода да решат как да управляват земята си, а оттам и по-голяма отговорност за техните резултати⁶¹.

Малък брой показатели за развитие на селските райони акцентират върху резултатите, а много от тях не са актуализирани скоро

71

Правилата на ОСП⁶² изискват държавите членки да оценят „до каква степен интервенциите по ПРСР са подпомогнали възстановяването, запазването и укрепването на биологичното разнообразие, включително в зони по „Натура 2000“, области с природни или други специфични ограничения, както и земеделието с висока природна стойност, както и състоянието на европейския ландшафт“. Има само един показател за резултати/цели, въведен в ОРМО, за да им помага да правят това: „процент на земеделската земя, обхваната от договори за управление в подкрепа на биологичното разнообразие и/или ландшафти“. Няма показател за въздействие в ОРМО, който да измерва ефекта от политиката за развитие на селските райони върху биологичното разнообразие в земеделските земи. Комисията е предложила по три показателя за резултати и за въздействие за ОСП за периода след 2020 г. за оценка на биологичното разнообразие в земеделските земи. Както обаче се посочва в неотдавнашно становище на ЕСП⁶³, тези елементи следва да бъдат представени като част от съгласувана рамка (вж. фигура 22).

72

Държавите членки имат свободата да разработят още показатели, с които да се измерва въздействието на техните ПРСР върху биологичното разнообразие. Нито една от петте посетени от ЕСП държави членки не е разработила допълнителни показатели за резултати или за въздействие, за да демонстрира измерими промени в биологичното разнообразие в земеделските земи.

73

В допълнение към ОРМО, през 2006 г. Комисията е разработила набор от 28 агроекологични показателя за проследяване на интегрирането на екологичните въпроси в ОСП⁶⁴. За определени показатели последните данни на Евростат са отпреди най-малко 10 години (вж. фигура 23), а за два показателя („земеделска земя с висока природна стойност“ и „генетично разнообразие“) Комисията никога не е публикувала данни.

Заключения и препоръки

74

ЕСП провери приноса на ОСП за поддържането и подобряването на биологичното разнообразие и дали има вероятност да бъде постигната цел (3a) за селското стопанство от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие. Целта предвижда, че трябва да има измеримо подобрение на биологичното разнообразие. Като цяло одиторите на ЕСП установиха, че това не е така — нито оценката на Комисията, нито одитът на ЕСП показват такова подобрение. В действителност наличните данни за биологичното разнообразие в земеделските земи в ЕС недвусмислено показват намаляване през последните десетилетия.

75

Целта за селското стопанство и действията в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие не са измерими, което затруднява оценката на резултатите от изпълнението. Комисията не е направила необходимото за това изготвянето и прилагането на частта за селското стопанство от стратегията за биологичното разнообразие до 2020 г. да бъдат съгласувани в задоволителна степен с международните ангажименти в тази област. Генетичното разнообразие на земеделски култури и животни продължава да намалява непрекъснато в ЕС (точки 20—30).

76

Проследяването от Комисията на разходите по ОСП от полза за биологичното разнообразие не е надеждно заради слабости в методологията: нивата на някои коефициенти са по-високи от предложените в методологията на ОИСР, а механизмите за проследяване включват определени видове разходи без ясни доказателства, че са от полза за биологичното разнообразие (точки 31—37).

Препоръка 1 — Подобряване на съгласуваността и концепцията на стратегията на ЕС за биологичното разнообразие за периода след 2020 г. и по-прецизно проследяване на разходите

Комисията следва:

1. да работи с държавите членки за определянето на конкретни и измерими действия, които да бъдат изпълнени до определена дата, по отношение на изготвянето на раздела за селското стопанство в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие за периода след 2020 г., както и на последващите съответни действия;
2. да прецени как по-добре да координира и да създаде полезни взаимодействия между компонентите за селското стопанство в стратегиите на държавите членки за биологичното разнообразие и да отреди важно място на генетичното разнообразие както в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие за периода след 2020 г., така и при последващите действия;
3. въз основа на научни доказателства да преразгледа своето проследяване на бюджета за биологично разнообразие с цел да го приведе в съответствие с новите законодателни промени и да го съгласува максимално с подхода на ОИСР.

Срок на изпълнение — 2023 г.

77

Директните плащания по ОСП представляват около 70 % от разходите на ЕС за селското стопанство. Въздействието на свързаните с директните плащания изисквания върху биологичното разнообразие, включително екологизиране и кръстосано спазване, обаче е или отрицателно (напр. за някои схеми за доброволно обвързано с производството подпомагане), или ограничено, или неизвестно. От 2011 г. насам Комисията не е увеличила приноса на кръстосаното спазване за насърчаването на биологичното разнообразие, а Рамковата директива за водите все още не е част от схемата. Някои стандарти за кръстосано спазване биха могли да допринесат значително за биологичното разнообразие, но нито Комисията, нито държавите членки са измерили тяхното въздействие, и те осигуряват слаби стимули. Липсват стандартни санкции по отношение на кръстосаното спазване, съответстващи на свързаните с биологичното разнообразие ЗИУ и ДЗЕС, а санкциите за установени нарушения са малки (точки 39—50).

78

Комисията е проектирала схемата за екологизиране, така че да спази, наред с другото, ангажимента си съгласно стратегията за биологичното разнообразие да възнаграждава земеделските стопани за екологични мерки, които надхвърлят изискванията за кръстосано спазване. За биологичното разнообразие обаче има малка полза от екологизирането. Диверсификацията на културите рядко води до благоприятни промени в земеделските практики. Ползите от постоянно затревените площи зависят от земеделски практики, които държавите членки не проследяват. Екологично насочените площи могат да бъдат от полза за биологичното разнообразие, но държавите членки и земеделските стопани обикновено предпочитат варианти със слабо въздействие, като например междинните култури или културите, които обогатяват почвата с азот. Схемата за екологизиране е предизвикала малко на брой промени в земеделските практики (точки 51—60).

Препоръка 2 — Засилване на приноса на преките плащания за биологичното разнообразие в земеделските земи

Тъй като Комисията e поела ангажимент да увеличи преките плащания по ОСП за екологични обществени блага, по-специално за биологично разнообразие, при разглеждането на стратегическото планиране на държавите членки в рамките на ОСП за периода след 2020 г., тя следва да направи необходимото за това наборът от всички инструменти на ОСП, действащи заедно, и по-специално схемите за директни плащания, новите „подобрени предварителни условия“ и екосхемите, да са по-амбициозни и да доведат до по-добри резултати от гледна точка на биологичното разнообразие в сравнение с наличните инструменти за периода 2014—2020 г.

Срок на изпълнение — 2023 г.

79

Инструментите на ЕС за развитие на селските райони имат по-голям потенциал от директните плащания за поддържане и подобряване на биологичното разнообразие. Най-подходящи са мерките за агроекология и климат, следвани от биологичното земеделие и плащанията по „Натура 2000“ (точки 62—64).

80

Държавите членки предлагат на земеделските стопани различни варианти на мерки за агроекология и климат. „Светлозелените“ схеми са по-често срещани, по-достъпни и по-популярни сред земеделските стопани, но са от по-малка полза за биологичното разнообразие. По-редки и не толкова популярни са „тъмнозелените“ схеми, които са по-насочени и строги, но са по-благоприятни за околната среда. Схемите за постоянно затревени площи са по-често срещани и по-добре възприети отколкото схемите за опазване на биологичното разнообразие в обработваемите земи. Основаните на действия схеми също са по-разпространени, макар и по-малко ефективни, от схемите, които възнаграждават земеделските стопани за постигане на резултати (точки 65—70).

Препоръка 3 — Увеличаване на приноса на развитието на селските райони за биологичното разнообразие в земеделските земи

Комисията следва:

1. да обмисли възможността за по-тясно обвързване на равнището на съфинансиране за различните мерки с тяхното оценено въздействие върху биологичното разнообразие;
2. при одобряването на стратегическите планове на държавите членки по ОСП да следи за това, когато е необходимо, те да включват амбициозни интервенции, благоприятни за биологичното разнообразие, и задължения за развитие на селските райони, които са насочени към най-значимите проблеми и нужди, свързани с биологичното разнообразие, както и държавите членки да направят тези схеми еднакво привлекателни както за полевъдните, така и за пасищните стопанства.

Срок на изпълнение — 2023 г.

81

ЕСП установи, че не са налице надеждни показатели за измерване на резултатите и въздействието на схемите за директни плащания и програмите за развитие на селските райони върху биологичното разнообразие. Единственият задължителен показател за развитие на селските райони в ОРМО за измерване на степента на биологичното разнообразие в земеделските земи е показател за крайни продукти. Малкото налични агроекологични показатели за проследяване на интегрирането на екологичните въпроси в ОСП невинаги са актуални (точки 71—73).

82

Публикуваното наскоро проучване, възложено от Комисията, в подкрепа на оценката на въздействието на ОСП върху местообитанията, ландшафта и биологичното разнообразие потвърждава констатациите на ЕСП. В него се прави заключението, че поради липсата на данни не е възможно да се оцени нетното комбинирано въздействие на инструментите и мерките на ОСП върху биологичното разнообразие. Като цяло обаче резултатите от мониторинга на биологичното разнообразие категоричносочат, че ОСП не е достатъчна, за да се противодейства на натиска от селското стопанство върху биологичното разнообразие, независимо дали в полуестествени местообитания или в по-интензивно управлявани земеделски земи.

Препоръка 4 — Доказване на въздействието на мерките на ОСП върху биологичното разнообразие в земеделските земи

Комисията следва да разработи надеждни показатели за биологичното разнообразие в земеделските земи, с които да оцени положителното и отрицателното въздействие на инструментите на ОСП, което след това да ѝ позволи да определи базата за реформиране на ОСП и да допринесе за разработването на по-ефективни схеми на плащане и инструменти на ОСП за периода след 2020 г., като например „подобрени предварителни условия“, екосхеми и мерки за развитие на селските райони.

Срок на изпълнение — 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Николаос Милионис, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 19 май 2020 г.

Приложения

Приложение I — Основна одитна дейност на равнището на държавите членки

Обхванати държави членки	Основание за подбора	Одитна дейност
Посещения в държави членки
Кипър, Германия, Ирландия, Полша, Румъния	Особености: • почти 30 % от всички декларирани разходи по ЕЗФРСР; • широк набор от земеделски практики; • различни дялове на земеделската земя при интензивно земеделие.	• събеседвания с органите и с НПО; • посещения в стопанства, включително структурирани събеседвания с 21 земеделски стопани относно селскостопанските практики.
Проучване
Национално: България, Дания, Естония, Италия, Португалия Регионално: Фландрия (Белгия), Валония (Белгия), Кампания (Италия) и Ломбардия (Италия)	Състояние на природата и на биологичното разнообразие в земеделските земи, положени усилия в полза на биологичното разнообразие, географски характеристики и земеделски практики.	• Процентът на отговорите за 9-те въпросника, изпратени на органите в областта на селското стопанство и околната среда на национално и регионално равнище, е 100 %; • Въпросникът обхваща стратегията на ЕС в областта на биологичното разнообразие, ОСП, както и мониторинга и финансирането на биологичното разнообразие в земеделските земи.
Одит за целите на Декларацията за достоверност за 2019 г.
Чехия, Германия, Дания, Испания, Франция, Унгария, Ирландия, Италия, Полша, Португалия, Швеция, Обединеното кралство	Статистическа извадка.	Структурирани интервюта относно селскостопанските практики с 57 земеделски стопани.

Източник: ЕСП.

Приложение II — Показатели за биологично разнообразие

Термини и съкращения

ВПС: Висока природна стойност. Характеристика на неинтензивното земеделие, която отразява неговите ползи за дивите животни и естествената среда.

ДЗЕС: Добро земеделско и екологично състояние. Състоянието, в което земеделските стопани трябва да поддържат цялата земеделска земя, особено земята, която в момента не се използва за производство, за да получат определени плащания по ОСП. Включва въпроси като управлението на водите и почвите.

ЕАОС: Европейска агенция за околната среда.

ЕНП: Екологично насочена площ. Земна площ, върху която земеделските стопани прилагат селскостопански практики в полза на климата и околната среда.

ЗИУ: Законоустановено изискване за управление. Правило на ЕС или национално правило за управлението на земеделските земи за опазване на здравето на хората, животните и растенията, хуманно отношение към животните и околната среда.

КБР: Конвенция на ООН за биологичното разнообразие. Многостранен договор за опазване на биологичното разнообразие, устойчивото използване на неговите компоненти и справедливата и равноправна подялба на ползите, произтичащи от използването на генетичните ресурси.

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие.

ОРМО: Обща рамка за мониторинг и оценка. Правилата и процедурите за оценка на изпълнението на общата селскостопанска политика.

ОСП: Обща селскостопанска политика. Политика на ЕС, която включва субсидии и редица други мерки, разработени, за да гарантират продоволствена сигурност, да осигурят добър жизнен стандарт на земеделските стопани в ЕС, да насърчават развитието на селските райони и да опазват околната среда.

Постоянно затревена площ: Земеделска земя, на която се отглеждат треви или други тревни фуражни култури за повече от пет последователни години.

ПРСР: Програма за развитие на селските райони. Набор от одобрени от Комисията национални или регионални многогодишни цели и действия за прилагането на политиката на ЕС за развитие на селските райони.

ФАО: Организация на ООН за прехрана и земеделие.

AECM: Мярка за агроекология и климат. Всяка една от набор от незадължителни практики, отиващи отвъд обичайните екологични изисквания и даващи право на земеделските стопани да получават плащане от бюджета на ЕС.

AGRI: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия.

ENV: Генерална дирекция „Околна среда“ на Европейската комисия.

FBI: Индекс на птиците, живеещи върху земеделски земи. Показател за промени с течение на времето в броя на птиците и на видовете в земеделска земя.

IPBES: Междуправителствена научно-политическа платформа относно биологичното разнообразие и предлаганите от екосистемите услуги. Международен орган, отворен за всички държави — членки на ООН, който в отговор на искания от страна на лицата, отговорни за вземането на решения, оценява състоянието на биологичното разнообразие и на екосистемните услуги, които то предоставя.

JRC: Съвместен изследователски център. Службата на Комисията за наука и знания, предоставяща научни консултации и подкрепа за политиката на ЕС.

SEBI: Рационализирани европейски показатели за биологично разнообразие. Инициатива на ЕС за разработване на един всеобхватен набор от данни за оценка и докладване на напредъка към постигане на целите и ангажиментите от стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. и от други международни споразумения.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Nikolaos Milionis — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Viorel Ștefan със съдействието на Roxana Banica — ръководител на неговия кабинет, и Olivier Prigent — аташе в кабинета; Robert Markus — главен ръководител; Jan Huth — ръководител на задача; Liia Laanes — заместник-ръководител на задача; Maciej Szymura, Ramona Bortnowschi, Ioan Alexandru Ilie, Michail Konstantopoulos и Anna Zalega — одитори. Marika Meisenzahl предостави графична помощ. Thomas Everett предостави езикова помощ.

Бележки

¹ IPBES: „Global assessment report on biodiversity and ecosystem services“ („Общ доклад за оценка на биологичното разнообразие и екосистемните услуги“), 2019 г.

² Световен икономически форум: „Global Risks Report“ („Доклад за глобалните рискове“), 2020 г.

³ ЕАОС: „The European environment — state and outlook 2020“ („Околната среда в Европа — състояние и перспективи 2020 г.“), 2019 г.

⁴ IPBES: „Regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for Europe and Central Asia“ („Регионален доклад за оценка на биологичното разнообразие и екосистемните услуги за Европа и Централна Азия“), 2018 г.

⁵ Hallmann et al.: „More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas“ („За период от 27 години спад от над 75 % в общата биомаса на летящите насекоми в защитените зони“), PLoS ONE 12, 2017 г.

⁶ Early, C.: „Insect armageddon – the devil is in the detail“ („Армагедон за насекомите — дяволът е в детайлите“), Ecologist, 3 ноември 2017 г.

⁷ Комисия: Работен документ на службите на Комисията, „Оценка на напредъка на ЕС при изпълнението на стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г.“, SWD(2015) 187 final, придружаващ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета, „Средносрочна оценка на стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г.“, COM(2015) 478 final, стр. 20.

⁸ Белгия, Естония, Финландия, Франция, Германия, Ирландия, Литва, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Румъния, Словения, Испания и Швеция.

⁹ https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

¹⁰ ЕАОС: „The European environment — state and outlook 2020“ („Околната среда в Европа — състояние и перспективи 2020 г.“), 2019 г.

¹¹ Sutcliffe et al.: „Harnessing the biodiversity value of central and eastern European farmland“(„Оползотворяване на стойността на земеделските земи в Централна и Източна Европа за биологичното разнообразие“) Diversity and Distributions, бр. 21, 2015 г.

¹² Erisman et al.: „Agriculture and biodiversity: a better balance benefits both“ („Селско стопанство и биологично разнообразие — по-добрият баланс е от полза и за двете“), AIMS Agriculture and Food, 1(2), 2016 г.; BfN: „Agriculture Report: Biological diversity in agricultural landscapes“ („Доклад относно селското стопанство: биологичното разнообразие в селскостопанския ландшафт“), 2017 г.

¹³ Alliance Environnement: „Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes, biodiversity“ („Оценка на въздействието на ОСП върху местообитанията, ландшафта и биологичното разнообразие“), ноември 2019 г.

¹⁴ Reif et al.: „Collapse of farmland bird populations in an Eastern European country following its EU accession“ („Срив на птичите популации върху земеделски земи в държава от Източна Европа след нейното присъединяване към ЕС“), Conservation Letters, 2019 г.

¹⁵ Seibold et al.: „Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level“ („Намаляването на членестоногите в затревените площи и горите е свързано с фактори на равнището на ландшафта“), Nature, 2019 г.

¹⁶ Deter, A.: „Insektenrückgang: Dänischer Bauernverband sieht Zusammenhang mit EU-Agrarpolitik“, TopAgrar Premium, 2019 г.

¹⁷ Решение на Съвета от 25 октомври 1993 г. за сключване на Конвенцията за биологичното разнообразие (93/626/ЕИО).

¹⁸ Стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. — Заключения, приети от Съвета (Околна среда) на 21 юни 2011 г. (ST11978/11).

¹⁹ Резолюция на Европейския парламент от 20 април 2012 г. относно нашата застраховка живот, нашия природен капитал: стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. (2011/2307(INI)).

²⁰ Вж. Специален доклад на ЕСП № 1/2017„Необходими са повече усилия за осъществяване на пълния потенциал на мрежата „Натура 2000“.

²¹ Potts et al., „Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project“ („Състояние и тенденции при опрашителите в Европа. Основни констатации на проекта STEP“), 14 януари 2015 г.

²² Комисия: „Impact Assessment Accompanying the Communication—Our Life Insurance, Our Natural Capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020“ („Оценка на въздействието, придружаваща съобщението „Нашата застраховка живот, нашият природен капитал: стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г.“), SEC(2011) 540 окончателен.

²³ Член 110, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика.

²⁴ Вж. e.g. Langhout, W.: „The EU Biodiversity Strategy to 2020. Progress report 2011-2018“ („Стратегията на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г. Доклад за напредъка през периода 2011—2018 г.“), 2019 г.; Simoncini et al.: „Constraints and opportunities for mainstreaming biodiversity and ecosystem services in the EU’s Common Agricultural Policy: Insights from the IPBES assessment for Europe and Central Asia“ („Ограничения и възможности за включването на биологичното разнообразие и екосистемните услуги в общата селскостопанска политика на ЕС: информация от оценката на IPBES за Европа и Централна Азия“), Land Use Policy, том 88, 2019 г.; ЕАОС: „The European environment — state and outlook 2020“ („Околната среда в Европа — състояние и перспективи 2020 г.“), 2019 г.

²⁵ Член 6, параграф 1, буква е) от Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегическите планове по ОСП) и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), COM/2018/392 final.

²⁶ Комисия: „Common Agricultural Policy towards 2020“ („Обща селскостопанска политика до 2020 г.“), SEC(2011) 1153.

²⁷ ФАО: „The Second Report on the State of the World’s Plant Genetic Resources for Food and Agriculture“ („Втори доклад относно състоянието в световен мащаб на генетичните растителни ресурси за храните и селското стопанство“), 2010 г.; ФАО: „The State of the World’s Biodiversity for Food and Agriculture“ („Състоянието в световен мащаб на биологичното разнообразие за храните и селското стопанство“), 2019 г.

²⁸ ЕАОС: „The European environment — state and outlook 2020“ („Околната среда в Европа — състояние и перспективи 2020 г.“), 2019 г.

²⁹ Окончателен доклад на Комисията „Preparatory action on EU plant and animal genetic resources“ („Подготвителни действия относно генетичните растителни и животински ресурси на ЕС“), 2016 г.

³⁰ Medarova-Bergstrom et al.: „Tracking Biodiversity Expenditure in the EU Budget, Final Report for the Commission“ („Проследяване на разходите за биологично разнообразие в бюджета на ЕС, окончателен доклад за Комисията“), 2014 г.

³¹ Ernst&Young: „Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related expenditures in the EU budget“ („Проучване във връзка с финансирането на биологичното разнообразие и проследяването на свързаните с биологичното разнообразие разходи в бюджета на ЕС“), 2017 г.

³² Вж. Специален доклад на ЕСП № 10/2018 „Схема за основно плащане за земеделски стопани — системата функционира, но оказва ограничено въздействие върху опростяването, насочването и сближаването на нивата на подпомагане“.

³³ Вж. Специален доклад на ЕСП № 16/2012„Ефективност на Схемата за единно плащане на площ като преходна система за подпомагане на земеделските производители в новите държави членки“.

³⁴ Brady et al.: „Impacts of Direct Payments – Lessons for CAP post‐2020 from a quantitative analysis“ („Въздействие на директните плащания — поуки за ОСП за периода след 2020 г. от един количествен анализ“), 2017 г.

³⁵ Специален доклад на ЕСП № 26/2016: „Постигането на по-голяма ефективност и опростяване на системата за кръстосано спазване продължава да бъде предизвикателство“.

³⁶ Brady et al.: „Soixante années de remembrement: Essai de bilan critique de l’aménagement foncier en France“, 2009 г.; Pointereau et al.: La haie en France et en Europe: „Evolution ou régression, au travers des pratiques agricoles“, 2006 г.; Hickie et al.: Irish Hedgerows: Networks for Nature (Ирландският жив плет: мрежи за природата), 2004 г.; Bazin et al.: La mise en place de nos bocages en Europe et leur déclin, 1994 г.

³⁷ Комисия: „Техническо ръководство относно рамката за мониторинг и оценка на Общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г.”, 2015 г.

³⁸ ЕАОС: „The European environment — state and outlook 2020“ („Околната среда в Европа — състояние и перспективи 2020 г.“), 2019 г.

³⁹ Специален доклад на ЕСП № 26/2016 „Постигането на по-голяма ефективност и опростяване на системата за кръстосано спазване продължава да бъде предизвикателство“.

⁴⁰ Hodge et al.: „The alignment of agricultural and nature conservation policies in the European Union“ („Съгласуване на политиките в областта на селското стопанство и опазването на природата в Европейския съюз“), Conservation Biology, 29(4), 2015 г.; Hauck et al.: „Shades of greening: Reviewing the impact of the new EU agricultural policy on ecosystem services“ („Нюанси на екологизирането: преглед на въздействието на новата селскостопанска политика на ЕС върху екосистемните услуги“), Change and Adaptation in Socio-Ecological Systems (Промени в социално-екологичните системи и адаптиране), бр. 1, 2014 г.

⁴¹ Brunk et al.: „Common Agricultural Policy: Cross Compliance and the Effects on Biodiversity“ („Общата селскостопанска политика: кръстосаното спазване и ефектите върху биологичното разнообразие“), 2009 г.

⁴² Специален доклад на ЕСП № 21/2017„Екологизирането — по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна“.

⁴³ Съобщение на Комисията: „Общата селскостопанска политика през 2020 г.: подготовка за бъдещите предизвикателства в областта на хранителното снабдяване, природните ресурси и териториалния баланс“, COM(2010) 672 окончателен.

⁴⁴ Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на правила за директни плащания за селскостопански производители по схеми за подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика, COM(2011) 625/3 final.

⁴⁵ Специален доклад на ЕСП № 21/2017„Екологизирането — по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна“.

⁴⁶ Комисия: „Прилагане на общата рамка за мониторинг и оценка и първите резултати от изпълнението на Общата селскостопанска политика“, COM(2018) 790 final, 2018 г.

⁴⁷ Комисия: „Проучване за оценка на плащането за селскостопански практики, които са от полза за климата и околната среда“, 2017 г.

⁴⁸ Ekroos et al.: „Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes“ („Слаби ефекти от земеделските практики, съответстващи на мерки за екологизиране на селското стопанство, върху разнообразието на птиците, живеещи върху земеделски земи, в бореалния ландшафт“), Landscape Ecol, бр. 34, 2019 г., стр. 389—402; Pe'er at al.: „Adding Some Green to the Greening“ („Добавяне на още „зелено“ към екологизирането“), Conservation Letters, 2017 г., стр. 517—530.

⁴⁹ Специален доклад на ЕСП № 21/2017„Екологизирането — по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна“., фигура 5.

⁵⁰ Комисия: Работен документ на службите на Комисията „Кратко изложение на оценката на Регламент № 1307/2013“, SWD(2018) 479 final.

⁵¹ Plantureux et al.: „Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges“ („Биологичното разнообразие в интензивно обработваните затревени площи: ефект от управлението, подобрение и предизвикателства“), Agronomy Research 3(2), 2005 г.; Marriott et al.: „Long-term impacts of extensification of grassland management on biodiversity and productivity in upland areas. A review“ („Дългосрочно въздействие на екстензификацията на управлението на затревените площи върху биологичното разнообразие и производителността в планинските райони. Преглед“), Agronomie, 24(8), 2004 г.

⁵² BfN: „Agriculture Report 2017: Biological diversity in agricultural landscapes“ („Доклад за 2017 г. относно селското стопанство: биологичното разнообразие в селскостопанския ландшафт“), 2017 г.; Plantureux et al.: „Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges“ („Биологичното разнообразие в интензивно обработваните затревени площи: ефект от управлението, подобрение и предизвикателства“), Agronomy Research 3(2), 2005 г.

⁵³ Nilsson et al.: „A suboptimal array of options erodes the value of CAP ecological focus areas“ („Неоптималният набор от варианти намалява стойността на екологично насочените площи по ОСП“), Land Use Policy 85, 2019 г.; Ekroos et al.: „Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes“ („Слаби ефекти от земеделските практики, съответстващи на мерки за екологизиране на селското стопанство, върху разнообразието на птиците, живеещи върху земеделски земи, в бореалния ландшафт“), Landscape Ecol, бр. 34, 2019 г.

⁵⁴ Комисия: „Технически наръчник относно рамка за мониторинг и оценка на Общата селскостопанска политика за периода 2014—2020 г.”, 2015 г.

⁵⁵ Вж. например CEEweb for Biodiversity: „Rural Development Programmes Performance in Central and Eastern Europe: Lessons learnt and policy recommendations“ („Резултати от изпълнението на програмите за развитие на селските райони в Централна и Източна Европа: извлечени поуки и препоръки във връзка с политиката“), 2013 г.

⁵⁶ Lakner et al.: „A CAP-Reform Model to strengthen Nature Conservation – Impacts for Farms and for the Public Budget in Germany“ („Модел за реформиране на ОСП за по-силно опазване на природата — въздействие върху стопанствата и публичния бюджет в Германия“), Journal of the Austrian Society of Agricultural Economics (Списание на австрийското общество за селскостопанска икономика), декември 2018 г.; Goetz et al.: „New Perspectives on Agri-environmental Policies: A Multidisciplinary and Transatlantic Approach“ („Нови перспективи във връзка с политиките в областта на агроекологията: мултидисциплинарен и трансатлантически подход“), 2009 г.

⁵⁷ Barnes et al.: „Alternative payment approaches for noneconomic farming systems delivering environmental public goods“ („Алтернативни подходи на плащане за неикономически земеделски системи, осигуряващи екологични обществени блага“), 2011 г.; Berkhout et al.: „Targeted payments for services delivered by farmers“ („Целеви плащания за услуги, предоставяни от земеделските стопани“), 2018 г.

⁵⁸ Boatman et al.: „The Environmental Impact of Arable Crop Production in the European Union: Practical Options for Improvement“ („Оценка на въздействието върху околната среда от производството на обработваеми култури в Европейския съюз — практически варианти за подобрение“), ноември 1999 г.; Ahnström et al.: „Farmers' Interest in Nature and Its Relation to Biodiversity in Arable Fields“ („Интересът на земеделските стопани към природата и връзката му с биологичното разнообразие в обработваеми полета“), International Journal of Ecology (Международно списание по екология), 2013 г.

⁵⁹ Ekroos et al.: „Optimizing agri-environment schemes for biodiversity, ecosystem services or both?“ („Оптимизиране на агроекологичните схеми за биологично разнообразие, за екосистемни услуги или и за двете?“) Biological Conservation (Биологично опазване), бр. 172, 2014 г.; Seibold et al.: „Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level“ („Намаляването на членестоногите в затревените площи и горите е свързано с фактори на равнището на ландшафта“), Nature, 2019 г.

⁶⁰ Russi et al.: „Result-based agri-environment measures: Market-based instruments, incentives or rewards?“ („Основани на резултати агроекологични мерки — пазарни инструменти, стимули или награди?“) Land Use Policy, 54, 2016 г.; Herzon et al.: „Time to look for evidence: Results-based approach to biodiversity conservation on farmland in Europe“ („Време за търсене на доказателства — основан на резултатите подход към опазването на биологичното разнообразие в земеделските земи в Европа“), Land Use Policy (Политика за земеползване), бр. 71, 2018 г.

⁶¹ Пак там.

⁶² Приложение V от Регламент (ЕС) № 808/2014 за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

⁶³ Становище на ЕСП № 7/2018 относно предложенията на Комисията за регламенти в областта на общата селскостопанска политика за периода след 2020 г.

⁶⁴ Комисия: „Разработване на агроекологични показатели за наблюдение на интегрирането на екологичните въпроси в общата селскостопанска политика“, COM/2006/508 окончателен, 2006 г.

График

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=53892

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

PDF	ISBN 978-92-847-4745-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/351018	QJ-AB-20-012-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-4734-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/244368	QJ-AB-20-012-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Уреждането на допълнителните права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или когато са използвани материали от трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, е възможно да е необходимо да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Фигура 5: © Организация на обединените нации: За възпроизвеждането на икони, моля, вижте
https://www.un.org/sustainabledevelopment/wp-content/uploads/2019/01/SDG_Guidelines_AUG_2019_Final.pdf

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.