Biodiversitet på landbrugsarealer: Den fælles landbrugspolitiks bidrag har ikke standset nedgangen

Resumé

I

Dyrearternes antal og varietet på landbrugsarealer - "biodiversiteten på landbrugsarealer" - er gennem mange år faldet i Europa. For eksempel er bestandene af agerlandsfugle og sommerfugle på græsningsarealer faldet med mere end 30 % siden 1990.

II

Kommissionen vedtog i 2011 en strategi for biodiversitet med henblik på at standse tabet af biodiversitet og forringelsen af økosystemerne senest i 2020 og så vidt muligt retablere dem. Den forpligtede sig navnlig på at øge landbrugets og skovbrugets bidrag til bevarelsen og forøgelsen af biodiversiteten. Det gjorde den i forbindelse med en international forpligtelse på denne målsætning som følge af alle medlemsstaters og EU's ratificering af De Forenede Nationers konvention om den biologiske mangfoldighed.

III

Kommissionen planlagde for perioden 2014-2020 at bruge 8,1 % af EU's budget (86 milliarder euro) på biodiversitet, med 77 % af beløbet (66 milliarder euro) stammende fra den fælles landbrugspolitik. EU's rolle med hensyn til at beskytte og forøge biodiversiteten på landbrugsarealer er afgørende, fordi EU fastsætter miljønormer gennem lovgivning og medfinansierer de fleste af medlemsstaternes landbrugsudgifter.

IV

Formålet med denne revision var at vurdere den fælles landbrugspolitiks bidrag til bevarelsen og forøgelsen af biodiversiteten. Vi undersøgte EU's indsats for at nå 2020-målene for biodiversitet, og vi fremsætter anbefalinger, der kan bidrage til de nuværende lovgivningsmæssige forberedelser af den fælles landbrugspolitik for 2021-2027 og gennemførelsen af EU's nye biodiversitetsstrategi for perioden efter 2020.

V

Vi vurderede, om EU havde udformet sin biodiversitetsstrategi og den fælles landbrugspolitiks lovgivningsramme for 2014-2020 med henblik på at styrke bevarelsen af biodiversiteten. Vi undersøgte også, hvordan Kommissionen har overvåget og evalueret fremskridtene hen imod 2020-landbrugsmålet i sin biodiversitetsstrategi. Endelig vurderede vi, i hvor høj grad EU's og medlemsstaternes indsats har bidraget til at nå 2020-landbrugsmålet.

VI

Vi konstaterede, at udformningen af landbrugsmålet og aktionerne i EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 gør det vanskeligt at måle fremskridt. Vi konstaterede også manglende samordning af EU's politikker og strategier, hvilket bl.a. har til følge, at disse politikker og strategier ikke afhjælper nedgangen i den genetiske mangfoldighed. Endelig konstaterede vi, at Kommissionens beregning af den fælles landbrugspolitiks udgifter til biodiversitet er upålidelig.

VII

Den virkning, som de direkte betalinger under den fælles landbrugspolitik - 70 % af EU's landbrugsudgifter - har på biodiversiteten på landbrugsarealer, er, når den er kendt, kun begrænset. Nogle krav vedrørende de direkte betalinger, navnlig kravene under forgrønnelsesordningen og krydsoverensstemmelsesordningen, har potentiale til at forbedre biodiversiteten, men Kommissionen og medlemsstaterne har foretrukket løsninger med lille effekt. EU's instrumenter til udvikling af landdistrikter har et større potentiale end de direkte betalinger med hensyn til bevarelse og forøgelse af biodiversitet. Medlemsstaterne anvender dog forholdsvis sjældent landdistriktsudviklingsforanstaltninger, der har en stor effekt, som f.eks. de resultatbaserede og "mørkegrønne" ordninger.

VIII

Vi anbefaler, at Kommissionen:

1. forbedrer samordningen og udformningen af EU's biodiversitetsstrategi for perioden efter 2020 - og med henblik herpå også beregner udgifterne mere nøjagtigt
2. øger de direkte betalingers bidrag til biodiversiteten på landbrugsarealer
3. øger landdistriktsudviklingens bidrag til biodiversiteten på landbrugsarealer
4. udvikler pålidelige indikatorer til vurdering af den fælles landbrugspolitiks effekt på biodiversiteten på landbrugsarealer.

Indledning

Faldende biodiversitet på landbrugsarealer er en alvorlig trussel

01

Det er almindeligt anerkendt, at biodiversiteten falder på verdensplan. Den Mellemstatslige Videnspolitikplatform vedrørende Biodiversitet og Økosystemydelser (IPBES) advarede i 2019 om, at nedgangen finder sted i et hidtil uset tempo i menneskehedens historie - omkring én million dyre- og plantearter på verdensplan er i øjeblikket truet af udryddelse¹. I januar 2020 klassificerede Det Verdensøkonomiske Forum biodiversitetstabet og økosystemernes sammenbrud som en af de fem største trusler, som verden står over for², både hvad angår sandsynlighed og virkning.

02

I Det Europæiske Miljøagenturs (EEA's) rapport om miljøets tilstand fra 2019³ blev det konstateret, at intensiveringen af landbruget fortsat er en af hovedårsagerne til biodiversitetstabet og økosystemernes forringelse i Europa. Landbrugsintensiveringen har i mange områder af Europa omdannet landskaber, der førhen var forskelligartede og bestod af mange små marker og levesteder, til et ensartet ubrudt terræn, der dyrkes med store maskiner og af en stærkt reduceret arbejdsstyrke (jf. figur 1). Dette har medført en nedgang i den naturlige vegetations - og som følge heraf også dyrenes - udbredelse og mangfoldighed⁴. I en tysk undersøgelse fra 2017, der havde til formål at måle den samlede insektbiomasse, og i hvilken forbindelse der blev opsat fælder i 63 naturbeskyttelsesområder for at skaffe oplysninger om de lokale arters status og udviklingstendenser, blev de flyvende insekters biomasse anslået til over en periode på 27 år at have lidt et sæsonfald på 76 % og et fald midt på sommeren på 82 %⁵. Selv om kvantificeringen i denne rapport er blevet anfægtet, støtter andre undersøgelser konklusionen om den generelle tendens⁶.

03

Agerlandsfuglebestande anses for at være en god indikator for ændringer i biodiversiteten på landbrugsarealer, fordi fugle spiller en væsentlig rolle i fødekæden og findes på mange forskellige levesteder. Det senest offentliggjorte samleindeks for fuglebestande viser, at antallet af fuglearter er faldet siden 1990. Som det mest slående viser EU's indeks for agerlandsfugle et fald på 34 % blandt 39 almindeligt forekommende arter på landbrugsarealer. I samme periode steg indekset for skovfugle med 0,1 %, hvilket tyder på, at landbruget er en betydelig drivkraft for tab af biodiversitet (jf. figur 2).

04

Sommerfugle forekommer ligesom fugle på en række forskellige levesteder, og de reagerer hurtigt på forandringer i miljøforholdene. I det arbejdsdokument fra Kommissionen, der ledsager midtvejsevalueringen af biodiversitetsstrategien frem til 2020, anføres det, at sommerfugle er repræsentative for mange andre insekter⁷. Det seneste europæiske indeks for sommerfuglearter på græsningsarealer er fra 2017. Det viser, at forekomsten af 17 typiske sommerfuglearter er faldet med 39 % siden 1990, hvilket tyder på et betydeligt tab af biodiversitet på græsningsarealer (jf. figur 3), selv om situationen har stabiliseret sig siden 2013. 14 medlemsstater⁸ har bidraget til de seneste data om overvågning af sommerfugle.

05

Natura 2000 er et net af centrale yngle- og hvileområder for sjældne og truede arter og visse sjældne naturtyper i EU. I den seneste rapporteringscyklus vedrørende Natura 2000 og de tilknyttede direktiver - habitatdirektivet og fugledirektivet - vurderedes situationen for arter og levesteder af EU-interesse i perioden 2013-2018, og resultaterne viser, at situationen var blevet forringet i forhold til 2007-2012: Andelen af levesteder med en "ugunstig" bevaringsstatus steg fra 69 % til 72 %⁹. Det Europæiske Miljøagentur rapporterede i 2019¹⁰, at landbruget var langt den største kilde til pres på Natura 2000-beskyttede græslandsnaturtyper (jf. figur 4).

06

Biodiversiteten varierer i Europa, og medlemsstaterne står derfor over for forskellige udfordringer. Hvad angår f.eks. Bulgarien og Rumænien, som stadig i vidt omfang anses for at have en rig biodiversitet (bl.a. på grund af mere traditionelle ikkeintensive landbrugsmetoder og mindre bedrifter), har nogle undersøgelser konkluderet, at det er tilstrækkeligt at bevare den nuværende biodiversitetsstatus¹¹. I andre medlemsstater, f.eks. Nederlandene og Tyskland, hvor intensivt landbrug er langt mere udbredt, ser forskerne et behov for at retablere biodiversiteten i områder, hvor arter og rige naturlige levesteder er forsvundet i de seneste årtier¹².

07

I marts 2020 offentliggjorde Kommissionen en evalueringsrapport om den fælles landbrugspolitiks effekt på levesteder, landskaber og biodiversitet¹³. Ifølge evalueringen var det på grund af manglen på passende overvågningsdata ikke muligt at foretage en samlet konsekvensanalyse. I evalueringen konkluderes det, at medlemsstaterne ikke har gjort tilstrækkelig brug af de tilgængelige instrumenter under den fælles landbrugspolitik til at beskytte delvis naturlige elementer, navnlig græsningsarealer, eller sikre, at alle delvis naturlige levesteder, hvor der kan drives landbrug, er berettigede til direkte betalinger. Det konstateres endvidere, at medlemsstaterne kunne have anvendt en bredere vifte af foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik til at støtte sameksistens mellem landbrug og biodiversitet. Desuden har udformningen og finansieringen af miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger (MKVLF'er), som yder støtte til intensive agerbrugsbedrifter, ikke været tilstrækkeligt attraktive til at skabe de nødvendige forvaltningsmæssige ændringer, så biodiversitetsresultaterne kunne forbedres.

08

Den fælles landbrugspolitiks indflydelse på biodiversiteten på landbrugsarealer kendes ikke for EU som helhed. En undersøgelse offentliggjort i 2019¹⁴ om situationen i Tjekkiet fremlagde imidlertid dokumentation for, at landbruget blev markant intensiveret efter landets EU-tiltrædelse i 2004, og at agerlandsfuglebestandene er faldet siden dette år. Endvidere har den danske landbrugsorganisation Bæredygtigt Landbrug konstateret, at det bratte fald i insektbestandene, der er beskrevet i to tyske undersøgelser fra 2017 (jf. punkt 02) og 2019¹⁵, hovedsagelig var forbundet med fjernelsen af den obligatoriske braklægning fra reglerne for den fælles landbrugspolitik i 2009¹⁶. Det Europæiske Økonomiske Fællesskab indførte braklægning i 1988 for at bidrage til at nedbringe de store og dyre overskud, der blev produceret i Europa inden for rammerne af den fælles landbrugspolitiks ordning med garantipriser, og for at skabe miljømæssige fordele. Landbrugerne skulle undlade intensiv produktion på en del af deres jordarealer.

Tiltag på internationalt plan og EU-plan for at standse tabet af biodiversitet

09

EU og dets medlemsstater undertegnede hver især FN's konvention om den biologiske mangfoldighed (biodiversitetskonventionen, CBD) i 1992 og 1993. Det Europæiske Råd (Rådet) godkendte konventionen i 1993¹⁷. Alle parter i konventionen, herunder EU og dets medlemsstater, forpligtede sig i 2010 på Aichibiodiversitetsmålene, der fastlægger den globale ramme for en prioriteret indsats for biodiversitet i perioden frem til 2020. Den vigtigste koordineringsmekanisme i EU er Rådets Gruppe vedrørende Miljøet på Internationalt Plan (biodiversitet). 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling og dens 17 mål, som FN vedtog i 2015, gav også ny fremdrift på biodiversitetsområdet. De vigtigste Aichimål og mål for bæredygtig udvikling med relevans for biodiversiteten på landbrugsarealer er vist i figur 5.

10

For at opfylde sine forpligtelser under biodiversitetskonventionen vedtog Kommissionen i 1998 en meddelelse om Det Europæiske Fællesskabs biodiversitetsstrategi. I 2001 udarbejdede den sin første handlingsplan, som den ajourførte i 2006 og siden erstattede i 2011 med en EU-strategi for biodiversitet for perioden frem til 2020. Strategien, der indeholder seks mål, blev godkendt af Rådet (i 2011)¹⁸ og Parlamentet (i 2012)¹⁹. Mål 3 har fokus på at øge landbrugets og skovbrugets bidrag til bevarelsen og forøgelsen af biodiversiteten. Mål 3A, landbrugsmålet, omfatter en generel forpligtelse, tre aktioner og fem delaktioner (jf. figur 6).

11

I Kommissionen har Generaldirektoratet for Miljø (GD ENV) det overordnede ansvar for at foreslå og gennemføre miljølovgivning og -politikker. Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI) beskæftiger sig med lovgivning og politikker på landbrugsområdet. Medlemsstaterne skal udvikle og føre tilsyn med indsatsen for at nå målet.

12

Eftersom den nuværende biodiversitetsstrategi udløber i år, bebudede Kommissionen i sin europæiske grønne pagt, at den påtænkte at udarbejde en ny strategi for perioden frem til 2030. Den nye strategi blev offentliggjort i maj 2020. Den opridser de generelle principper og fastlægger rammerne for partskonferencen under biodiversitetskonventionen (COP15). For at give den nye strategi praktisk form har Kommissionen planer om at fremsætte opfølgende aktioner og foranstaltninger i 2021.

13

EU fastsætter miljø- og landbrugsnormer gennem EU-lovgivning og støtter landbrugssektoren finansielt. Kommissionen angiver, at den for perioden 2014-2020 har afsat 8,1 % af EU-budgettet (86 milliarder euro) til biodiversitet. Kommissionen nævner i sit budgetoverslag for 2020, at biodiversitetsfinansieringen fra den fælles landbrugspolitik vil beløbe sig til 66 milliarder euro (77 % af biodiversitetsudgifterne) i hele perioden 2014-2020.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14

Formålet med denne revision var at vurdere den fælles landbrugspolitiks rolle med hensyn til at bevare og forøge biodiversiteten i henhold til mål 3A i EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020. Vi valgte dette emne på grund af det store biodiversitetstab i Europa, den store rolle, som landbruget spiller i dette tab, den store andel, som den fælles landbrugspolitik udgør af EU-budgettet, og de seneste negative vurderinger af måden, hvorpå strategien og i særdeleshed landbrugsmålet er blevet gennemført i EU. Denne særberetning supplerer vores særberetning om Natura 2000²⁰.

15

Vores mål var at fremsætte anbefalinger, der kan bidrage til de nuværende lovgivningsmæssige forberedelser af den fælles landbrugspolitik for 2021-2027, til EU's nye biodiversitetsstrategi frem til 2030 og til drøftelserne og beslutningstagningen på COP15. Revisionen omhandlede ikke indholdet af den nye strategi og heller ikke, i hvilken udstrækning EU har gjort fremskridt med hensyn til sine internationale forpligtelser vedrørende biodiversitet. Revisionen omfattede heller ikke bestøvere, da vi vil udarbejde en særskilt beretning om dette emne. Det anslås, at bestøvende insekters direkte årlige bidrag til EU's landbrug er på 15 milliarder euro²¹.

16

Revisionen omfattede udformningen, gennemførelsen, resultaterne og overvågningen af EU's foranstaltninger til at standse tabet af biodiversitet på landbrugsarealer i EU. Vi fokuserede på de dele af EU's og de nationale biodiversitetsstrategier, der er relevante for landbruget, og deres gennemførelse ved hjælp af forskellige instrumenter, navnlig den fælles landbrugspolitik. Vi så først og fremmest på den nuværende programmeringsperiode (2014-2020), selv om vi med henblik på sammenligning også undersøgte udformningen, gennemførelsen og resultaterne af lignende instrumenter under den fælles landbrugspolitik fra den foregående periode (2007-2013). Endelig betragtede vi Kommissionens lovgivningsforslag vedrørende den fælles landbrugspolitik for perioden efter 2020.

17

Det overordnede revisionsspørgsmål var: "Har den fælles landbrugspolitik bidraget positivt til at bevare og forøge biodiversiteten?" For at besvare dette spørgsmål vurderede vi:

• om EU havde udformet sin biodiversitetsstrategi og den fælles landbrugspolitik for 2014-2020 med henblik på at styrke bevarelsen af biodiversitet, og hvordan Kommissionen har overvåget og evalueret fremskridtene hen imod 2020-landbrugsmålet i sin biodiversitetsstrategi
• om de direkte betalinger har haft en påviselig positiv virkning under den fælles landbrugspolitik i perioden 2014-2020
• om indsatsen for udvikling af landdistrikter under den fælles landbrugspolitik i perioden 2014-2020, navnlig gennem miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, har sat fokus på biodiversitet.

18

Vi indsamlede revisionsbevis ved:

• en gennemgang af data og dokumenter, herunder videnskabelige, strategiske, lovgivningsmæssige, politiske og vejledende dokumenter vedrørende landbrugsarealers biodiversitet i EU og i en stikprøve af medlemsstater og regioner
• samtaler med medarbejdere i fem af Kommissionens generaldirektorater (GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, GD for Miljø, Eurostat, Det Fælles Forskningscenter, GD for Forskning og Innovation) og Det Europæiske Miljøagentur samt med repræsentanter for NGO'er (BirdLife Europe, COPA-COGECA, IEEP Bruxelles og Eurogroup for Animals) og nationale og regionale myndigheder, landbrugsorganisationer og andre organer
• besøg i fem medlemsstater med forskellige biodiversitets-, landbrugs- og landskabsprofiler (Cypern, Tyskland, Irland, Polen og Rumænien)
• besøg på bedrifter og drøftelse med 78 landbrugere i 14 medlemsstater (jf. bilag I)
• en spørgeundersøgelse rettet til de nationale og regionale myndigheder i ni andre medlemsstater/regioner (jf. bilag I for nærmere oplysninger).

Derudover arrangerede vi i oktober 2019 en paneldiskussion om biodiversitet på landbrugsarealer med videnskabelige, politiske og administrative eksperter på området. Paneldiskussionen gav os mulighed for at kontrollere og udvikle vores revisionsresultater. En række medarbejdere fra GD AGRI og GD ENV overværede diskussionen.

Bemærkninger

Mangler i udformningen af EU's biodiversitetsstrategi, i dens samordning med den fælles landbrugspolitik og i dens overvågning

19

Vi undersøgte, om 2020-landbrugsmålet i EU's biodiversitetsstrategi er specifikt, målbart, opnåeligt, relevant og tidsbestemt, og om EU's indsats er i overensstemmelse med det. Vi undersøgte også, om den fælles landbrugspolitik for 2014-2020 er i overensstemmelse med EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 og de nationale initiativer, og om Kommissionens beregningsmetoder giver pålidelige oplysninger om EU's udgifter til biodiversitet.

EU's biodiversitetsstrategi mangler stringens i forhold til mål 3A, og de dertil knyttede indikatorer viser svagheder

20

Som vist i figur 6 indeholder EU-strategien mål og aktioner. Den blev fastsat for en periode på ti år, mens EU's budget og landbrugspolitik følger en syvårig politikcyklus. Ifølge den konsekvensanalyse fra 2011, der ledsagede Kommissionens EU-biodiversitetsstrategi frem til 2020, ville det blive nødvendigt at udmønte det "vejledende" landbrugsmål (mål 3A) i konkrete vendinger i forbindelse med udformningen af reformen af den fælles landbrugspolitik for at opfylde 2020-biodiversitetsmålet²². Resultaterne af foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik for 2014-2020 måles i forhold til tre mål, herunder bæredygtig forvaltning af naturressourcerne og klimapolitik med fokus på udledning af drivhusgasser, biodiversitet, jord og vand²³.

21

Kommissionen rapporterede i sin 2015-midtvejsevaluering af biodiversitetsstrategien frem til 2020, at der ikke var gjort væsentlige fremskridt, navnlig for så vidt angår mål 3 om landbrug (mål 3A) og skovbrug (mål 3B), og at der var behov for en større indsats for at overholde fristerne (jf. figur 8). De seneste videnskabelige resultater²⁴ bekræfter også, som anført i punkt 03 til 05, at der ikke har været nogen målbar generel forbedring for så vidt angår mål 3 siden 2015, og at det ikke vil blive nået i 2020.

22

Kommissionen fremlagde sine lovgivningsforslag om den fælles landbrugspolitik for perioden efter 2020 i 2018. Et af de ni specifikke mål er, at den fælles landbrugspolitik skal bidrage til beskyttelse af biodiversitet, bedre økosystemtjenester og bevaring af levesteder og landskaber²⁵. Den på revisionstidspunktet foreliggende tidsplan for den nye biodiversitetsstrategi frem til 2030 (et generelt udkast i 2020 efterfulgt af en handlingsplan i 2021) gjorde det vanskeligt at tage hensyn til den nye strategi ved udformningen af de EU-dækkende foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik. Den vil dog være til rådighed for medlemsstaterne, når de udarbejder deres egne strategiske planer under den fælles landbrugspolitik i 2021.

23

Landbrugsmålet (mål 3A) i strategien frem til 2020 er opdelt i forskellige indsatsområder og har en klar tidsfrist, hvorfor vi betragter det som specifikt og tidsbestemt. Det indeholder imidlertid svagheder med hensyn til opnåelighed og relevans og er ikke kvantificeret, hvilket begrænser mulighederne for at måle, i hvor høj grad det er nået. I strategien fastsættes det i stedet, at landbrugsmålet også skal bidrage til mål 1 og 2, der indeholder målværdier. Mål 1 vedrører Natura 2000-områder og er målbart. For dette mål er det angivet, at vurderingerne af arter og levesteder, der er beskyttet af EU-naturlovgivning, i 2020 bør opvise en forbedret bevarelsesstatus eller en sikker eller forbedret status for 100 % flere levesteder og 50 % flere arter. Mål 2 omfatter målet om at "retablere mindst 15 % af de skadede økosystemer". Det fremgår ikke klart af strategien, hvordan opfyldelsen af målet om 15 % eller landbrugets bidrag hertil skal måles. I midtvejsevalueringen af 2020-strategien anførte Kommissionen, at retableringsmålet for vandområder "sandsynligvis" var nået (18 % retableret), men gav ikke nogen procentsats for andre økosystemer.

24

Kommissionen begyndte i 2005 at etablere "strømlinede EU-indikatorer for biodiversitet" (SEBI'er) for at vurdere fremskridtene hen imod opfyldelsen af EU's biodiversitetsmål. De mest relevante SEBI'er for landbrugsmålet og/eller biodiversiteten på landbrugsarealer er opført i bilag II. Kommissionen har jævnligt ajourført fem af disse indikatorer, men otte af dem er ikke blevet ajourført i mindst seks år. F.eks. afspejler de seneste tilgængelige data for "husdyrs genetiske mangfoldighed" situationen i 2005 og omfatter kun fem medlemsstater, mens indikatoren "område med høj naturværdi" viser situationen i 2006. Disse datamangler gør det umuligt at følge fremskridtene for SEBI'erne som helhed. Tre af de regelmæssigt ajourførte indikatorer viser enten en ugunstig udviklingstendens (agerlandsfugle, græslandsnaturtyper) eller en stabilisering (sommerfugle). De to andre kan ikke anvendes til at overvåge udviklingstendenser. For den første (arter af EU-interesse) gælder det, at resultaterne er blevet fordrejet af en metodeændring, og de nyeste data vedrørende den anden (kvælstofbalance) er fra 2015.

25

Indikatorerne for overvågning af den fælles landbrugspolitiks effekt på biodiversiteten findes blandt landbrugsmiljøindikatorerne og inden for den fælles overvågnings- og evalueringsramme (CMEF). Kommissionen anvender f.eks. indikatorerne for landbrug og landbrugsarealer med "høj naturværdi" til at måle landbrugsarealers biodiversitet i EU inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik for 2014-2020 (jf. bilag II). Ud over at bevare biodiversiteten gennem lavintensivt landbrug sigter landbrug med høj naturværdi mod at tilvejebringe samfunds- og miljømæssige fordele såsom kulstoflagring, rent vand, forebyggelse af naturbrande, større genetisk mangfoldighed og beskyttelse af kulturværdier. Som vist i bilag II inkluderer alle tre sæt indikatorer konceptet vedrørende høj naturværdi.

26

Kommissionen indførte tre indikatorer vedrørende høj naturværdi i den fælles overvågnings- og evalueringsramme for 2007-2013. I perioden 2014-2020 har den bevaret en indikator for landbrug med høj naturværdi, som anvendes til at vise både kontekst og effekt. Ifølge en spørgeundersøgelse fra Kommissionen havde seks medlemsstater (Tjekkiet, Grækenland, Frankrig, Letland, Malta og Rumænien) og yderligere 24 EU-regioner i Belgien, Spanien, Italien og Portugal i 2017 hverken identificeret landbrug med høj naturværdi eller indledt nogen regelmæssig overvågning. De seneste fremskridtsrapporter vedrørende landdistriktsudviklingen, som medlemsstaterne og regionerne har sendt til Kommissionen (juni 2019), bekræfter denne situation: Kun to tredjedele af rapporterne indeholder kvantificerede oplysninger om landbrugsarealer med høj naturværdi. Visse nationale og regionale myndigheder, f.eks. i Cypern og Tyskland, har opbygget deres egne metoder til indsamling af data om høj naturværdi. Indikatorværdierne for høj naturværdi er ikke sammenlignelige medlemsstaterne imellem, men afspejler den enkelte medlemsstats definition. Kommissionen har ikke medtaget indikatoren for høj naturværdi i rammen for den fælles landbrugspolitik efter 2020.

27

I konsekvensanalysen²⁶ forud for Kommissionens lovgivningsforslag vedrørende den fælles landbrugspolitik for 2014-2020 anerkendtes vigtigheden af at integrere biodiversitetshensyn i landbrugssektoren for at opfylde biodiversitetsstrategiens landbrugsmål. Kommissionen anførte i vurderingen, at den forventede, at et væsentligt bidrag til strategien ville komme fra "forgrønnelseskomponenten" i den fælles landbrugspolitiks direkte betalinger (jf. punkt 51 til 60). Kommissionen og medlemsstaterne tager hovedsagelig højde for landbrugsaktionerne i EU's biodiversitetsstrategi via de direkte betalinger (aktion 8) og landdistriktsudviklingsprogrammerne (aktion 9) (jf. figur 9).

Ingen EU-strategi for bevarelse af den genetiske mangfoldighed

28

Under aktion 10 i EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 skulle Kommissionen opmuntre til udbredelsen af miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger med henblik på at bevare den genetiske mangfoldighed og undersøge mulighederne for at udvikle en dertil knyttet strategi (jf. figur 10).

29

Fødevareproduktionssystemernes stigende ensartethed og vores indskrænkede kostvaner har ikke blot bidraget til nedgangen i biodiversitet, men også givet andre uønskede konsekvenser²⁷. Færre genetiske ressourcer betyder mindre naturlig modstandskraft over for skadedyr, sygdomme og alvorlige forandringer i miljøet²⁸.

30

Kommissionen har vedvarende støttet de nationale bestræbelser på at vende tabet af genetisk mangfoldighed gennem miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger (MKVLF'er) og forskningsprojekter. Medlemsstater som Polen, Danmark og Estland har udviklet nationale strategier eller programmer vedrørende dyrs eller planters genetiske mangfoldighed. I en undersøgelse fra 2016, som Kommissionen fik udført, blev det anbefalet, at EU i overensstemmelse med sin biodiversitetsstrategi udarbejdede en omfattende strategi for bevarelse og bæredygtig udnyttelse af den genetiske mangfoldighed²⁹. Undersøgelsen pegede på, at intensiveringen af landbruget er den største drivkraft for tabet af genetisk mangfoldighed med sin fokusering på højtydende racer og nye arealforvaltningsmønstre (med et kraftigt fald i græsningsarealer), som fører til, at næsten 50 % af alle europæiske husdyrracer uddør, bliver udryddelsestruede eller når en kritisk tilstand. Otte af de ni myndigheder, der deltog i vores spørgeundersøgelse, gik ind for en strategi for bevarelse af den genetiske mangfoldighed.

Kommissionen overvurderer, hvor meget den bruger på biodiversitet

31

Kommissionen beregner årligt, hvor meget den afsætter til biodiversitet, men har ikke fastsat nogen mål for dette. Den offentliggør tallene for biodiversitetsfinansiering i sine rapporter vedrørende biodiversitetskonventionen og årligt i forslaget til EU's almindelige budget. I 2019 og 2020 har EU planlagt at bruge ca. 8 % af sit samlede budget på biodiversitet (ca. 13,5 milliarder euro om året). Den fælles landbrugspolitiks andel af dette beløb er på 10,3 milliarder euro om året. Kommissionen anvender koefficienterne 0 %, 40 % og 100 %, og disse er tilpasset efter "Rio-markørerne" fra Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD). Kommissionens kriterier for disse koefficienter er mindre konservative end OECD's (jf. tabel 1).

32

Figur 11 viser, hvordan Kommissionen anvender disse koefficienter på udgifterne under den fælles landbrugspolitik. Kommissionen foretager ingen beregning af og kompensation for udgifter fra ordninger, der kan have en negativ indvirkning på landbrugsarealers biodiversitet.

33

Kommissionen anvender i overensstemmelse med OECD's tilgang en koefficient på 100 % på udgifter vedrørende udvikling af landdistrikter under fokusområdet "Genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten" (fokusområde 4A), som er specifikt rettet mod biodiversitet. Den anvender også en koefficient på 100 % på udgifterne under fokusområderne "Bedre vandforvaltning" (fokusområde 4B) og "Forebyggelse af jorderosion og bedre forvaltning af jordbunden" (fokusområde 4C). Da biodiversitet ikke er hovedformålet med disse to fokusområder, opfylder de ikke kriterierne for koefficienten på 100 %.

34

Kommissionen anvender en koefficient på 40 % på alle grønne betalinger, selv om deres positive effekt på landbrugsarealers biodiversitet ikke kan påvises tydeligt (jf. punkt 51 til 60). Derudover er forgrønnelseskravene generelt lidet krævende og afspejler i vid udstrækning normal landbrugspraksis. I vores særberetning nr. 21/2017 "Forgrønnelse: en mere kompleks indkomststøtteordning, som endnu ikke er miljømæssigt effektiv" vurderede vi, at landbrugerne kun skabte grønne elementer på ca. 3,5 % af agerjorden, dvs. på ikke mere end 2 % af alle EU's landbrugsarealer. Derudover havde de nye forgrønnelseskrav i forbindelse med permanente græsarealer kun resulteret i en ændring af landbrugsmetoder på 1,5 % af EU's landbrugsarealer.

35

Der er en vis tvivl om, hvilken effekt krydsoverensstemmelseselementet - en sanktionsordning - har på biodiversiteten på landbrugsarealer, og dette drøftes yderligere i punkt 41 til 50. For at tage højde for bidraget fra krydsoverensstemmelse anvender Kommissionen en koefficient på 40 % på 10 % af de øvrige direkte betalingskomponenter (ca. 70 % af de direkte betalinger, jf. figur 14). Dette gøres ikke på ordninger for udvikling af landdistrikter som f.eks. finansiering til områder med naturbetingede eller specifikke begrænsninger, som ikke er til større gavn for biodiversiteten på landbrugsarealer end grundbetalingsordningen. Krydsoverensstemmelseskoefficienterne indebærer muligvis en generel overvurdering af krydsoverensstemmelsesbidraget.

36

Cypern, Irland og Tyskland anså ikke Kommissionens metode for at være nøjagtig. Irland og Tyskland benyttede sig derfor ikke af den, da de udviklede deres egne systemer til beregning af biodiversitetsrelaterede udgifter. De foretog hver især én beregning, baseret på videnskabelig dokumentation. I sin gennemgang af de nationale biodiversitetsudgifter anvendte Irland seks koefficienter (0 %, 5 %, 25 %, 50 %, 75 % og 100 %).

37

Vi mener ikke, at Kommissionens kvantificering af ca. 10 milliarder euro ved anvendelse af kun tre koefficienter (0 %, 40 % og 100 %) er fuldstændig holdbar eller pålidelig. Vores revisionsresultater stemmer overens med resultater fra uafhængige undersøgelser, der blev gennemført i 2015³⁰ og 2017³¹.

Størstedelen af finansieringen under den fælles landbrugspolitik har kun en ringe positiv effekt på biodiversiteten

38

Vi undersøgte, om de direkte betalinger, herunder forgrønnelsesordningen og krydsoverensstemmelsesordningen, i perioden 2014-2020 har haft en målbar positiv effekt på biodiversiteten, som krævet i aktion 8 i EU-strategien. Aktion 8 er delt op i to delaktioner (jf. figur 12).

De fleste direkte betalinger bevarer eller forøger ikke biodiversiteten på landbrugsarealer

39

Med over 40 milliarder euro tegnede de direkte betalinger sig for over 70 % af EU's landbrugsudgifter i 2019 (jf. figur 13). De direkte støtteordninger omfatter grundbetalingsordningen³², i henhold til hvilken landbrugerne aktiverer betalingsrettigheder i forhold til de støtteberettigede jordarealer, de anmelder, den generelle arealbetalingsordning³³, hvor der også foretages betalinger for det støtteberettigede areal, landbrugerne anmelder, og forgrønnelsesordningen (jf. punkt 51 til 60).

40

Ifølge de myndigheder i medlemsstaterne, vi mødte, har langt størstedelen af ordningerne for direkte betaling i EU ingen direkte målbar effekt på landbrugsarealernes biodiversitet. Ifølge forskerne kan den frivillige koblede støtte have en negativ effekt. Denne mekanisme binder ca. 10 % af EU's budget for direkte betalinger til produktionen af specifikke afgrøder eller dyr (jf. figur 14). Den giver således et incitament til at opretholde (eller øge) omfanget af den støttede aktivitet³⁴.

Krydsoverensstemmelsessanktionsordningen har ingen tydelig effekt på biodiversiteten på landbrugsarealer

41

Når betalingsorganerne konstaterer, at en landbruger, der modtager støtte under den fælles landbrugspolitik, ikke opfylder de grundlæggende lovbestemte forvaltningskrav (LF'er) og normerne for god landbrugs- og miljømæssig stand (GLM), bør de generelt nedsætte betalingen til landbrugeren med mellem 1 % og 5 %. Kravene og normerne gælder dog ikke for alle landbrugere i EU, f.eks. ikke for dem, der deltager i ordningen for mindre landbrugere. LF'erne er udledt af anvendelsen af de relevante artikler i lovgivningen (f.eks. vedrørende Natura 2000, plantebeskyttelsesmidler og nitrat) og modsvarer derfor de gældende regler. Den lovgivning, som LF'erne bygger på, finder anvendelse uafhængigt af krydsoverensstemmelsesmekanismen. Den gælder for alle landbrugere i EU, uanset om de gør krav på støtte under den fælles landbrugspolitik eller ej. Landbrugere, der ikke opfylder deres forpligtelser, kan også pålægges sanktioner efter national lovgivning. Til tider kan den anden sanktion overstige den første.

42

De lovgivningsmæssige rammer giver medlemsstaterne en høj grad af fleksibilitet til at definere indholdet af GLM-normerne. En norms biodiversitetsrelaterede værdi er således bestemt af medlemsstaternes valg med hensyn til miljøambitioner, definitionen på de bedrifter, der er omfattet af GLM-normen, måden, hvorpå bedrifterne bør anvende normen, og måden, hvorpå de nationale myndigheder kontrollerer overholdelsen. I de fleste tilfælde kontrollerer betalingsorganerne mellem 1 % og 2 % af de bedrifter, der er omfattet af en specifik GLM-norm, og pålægger ca. 1 % af de kontrollerede bedrifter sanktioner. For eksempel udpegede betalingsorganerne for fire af de fem medlemsstater, vi besøgte, ca. 1 million landbrugere som værende underlagt betingelserne i GLM-norm 4 (minimumsjorddække). De inspicerede ca. 16 000 bedrifter og pålagde sanktioner på 270 støttebetalinger. I de fleste tilfælde, hvor de pålagde sanktioner, reducerede de betalingen med 1 %.

43

Ved en tidligere revision³⁵ konstaterede vi betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til pålægning af sanktioner for overtrædelser. Vi konstaterede, at overtrædelsesprocenten i forbindelse med flere krav og normer var på under 1 %. De lovbestemte forvaltningskrav vedrørte beskyttelse af vilde fugle og naturtyper, mens GLM-normerne var GLM-norm 6 om jordens indhold af organiske stoffer og GLM-norm 7 om opretholdelse af jordens struktur og bevarelse af landskabstræk. Alle disse har på papiret et stort potentiale til at bidrage til biodiversiteten på landbrugsarealer (jf. figur 15).

44

Kommissionen forpligtede sig gennem aktion 8b i EU's biodiversitetsstrategi til at forbedre og forenkle de biodiversitetsrelaterede GLM-normer. I 2015 ændrede den krydsoverensstemmelsesordningens struktur. Visse GLM-normer blev en del af reglerne for støtteberettigelse, mens andre blev ændret (jf. figur 16).

45

Reformen af den fælles landbrugspolitik i 2013 flyttede kravet om bevarelse af permanente græsarealer og GLM-normen for vekseldrift fra krydsoverensstemmelsesordningen til forgrønnelsesordningen. Dette betød, at færre landbrugere var omfattet heraf. Vekseldrift blev til afgrødediversificering (som har mindre biodiversitetsrelateret værdi - jf. punkt 54). Aggregeringen af visse normer har ikke ændret på deres substans: Indførelsen af en ny norm for jordens indhold af organiske stoffer forbedrede ikke ordningen, eftersom beskyttelsen af jordens indhold af organiske stoffer allerede var en del af den retlige ramme, da krydsoverensstemmelsesordningen trådte i kraft i 2005.

46

Kommissionen godtog i 2014 en af vores anbefalinger om at medtage vandrammedirektivet i krydsoverensstemmelsesordningens anvendelsesområde, jf. særberetning nr. 4/2014 "Integrationen af EU's vandpolitiske mål i den fælles landbrugspolitik: en delvis succes". Direktivet er stadig ikke en del af krydsoverensstemmelsesordningen, selv om det forekommer i Kommissionens forslag til den fælles landbrugspolitik efter 2020.

47

Krydsoverensstemmelsesordningens LF-komponent (jf. punkt 41) pålagde ikke landbrugerne en yderligere forpligtelse til at bevare og forøge biodiversiteten på landbrugsarealerne. Medtagelsen i krydsoverensstemmelsesordningen tilvejebringer dog en regelmæssig inspektionsordning vedrørende disse krav og bevidstgør landbrugerne om de betingelser, der skal overholdes.

48

Inden for krydsoverensstemmelsesordningen har GLM-norm 1 og 4-7 det største potentiale med hensyn til at nå målet for biodiversitet på landbrugsarealer (jf. figur 15). Kun én af de medlemsstater, vi besøgte, var imidlertid i stand til at påvise en konkret effekt: De tyske myndigheder rapporterede, at forbuddene mod slåning under GLM-norm 4 har været til gavn for ynglefugle, og at antierosionsmetoderne under GLM-norm 5 også har fremmet biodiversiteten. GLM-norm 7 har beskyttet ca. to millioner separate landskabstræk i Tyskland, herunder en million hegn og 150 000 vådområder. Dette er værdifuldt i betragtning af den langsigtede nedgang i europæiske levende hegn i forrige århundrede (jf. tekstboks 1).

49

Den fælles overvågnings- og evalueringsramme omfatter kun to outputindikatorer for krydsoverensstemmelse³⁷: "Antal hektar underlagt krydsoverensstemmelse", og "Andel af betalinger under den fælles landbrugspolitik, der er underlagt krydsoverensstemmelse". Ifølge Det Europæiske Miljøagentur giver andelen af det udnyttede landbrugsareal, der er omfattet af de forskellige ordninger, en indikation af omfanget og det teoretiske potentiale til at forbedre biodiversiteten, men ikke af effektiviteten³⁸. Kommissionen har ingen resultat- eller effektindikatorer, der kan måle de specifikke effekter af krydsoverensstemmelsesordningen på landbrugsarealernes biodiversitet. I vores 2016-revision om krydsoverensstemmelsesordningen³⁹ konkluderede vi også, at de foreliggende oplysninger ikke gjorde det muligt for Kommissionen at vurdere krydsoverensstemmelsesordningens effektivitet tilstrækkeligt.

50

Ingen af de medlemsstater, vi besøgte - med undtagelse af Tyskland (jf. punkt 48) - gav konkrete oplysninger om krydsoverensstemmelsesordningens effekt på landbrugsarealernes biodiversitet. I undersøgelser⁴⁰ vedrørende effektiviteten af indsatsen for at fremme biodiversiteten på landbrugsarealer er der hverken fundet positive eller negative effekter som følge af krydsoverensstemmelsesordningen. Nogle eksperter har kritiseret manglen på ambitioner i krydsoverensstemmelsesordningen og dens manglende evne til at fremme biodiversiteten på landbrugsarealer⁴¹.

Forgrønnelsesordningens potentiale til at forbedre biodiversiteten er ikke tilstrækkeligt udviklet

51

Forgrønnelsesordningen omfatter tre landbrugsmetoder, der har til formål at gavne miljøet og klimaet (jf. figur 17).

52

Forgrønnelseskravene finder ikke anvendelse på bedrifter under ordningen for mindre landbrugere eller bedrifter, der betragtes som "grønne pr. definition", såsom økologiske bedrifter eller bedrifter med over 75 % permanente græsarealer. I 2015 var 24 % af EU's landbrugsbedrifter med 73 % af alle EU's landbrugsarealer underlagt mindst én forgrønnelsesforpligtelse⁴². Målet med forgrønnelse er at belønne vekseldrift, beskyttelse af permanente græsningsarealer, plantedække, økologisk braklægning og Natura 2000-områder, som krævet i aktion 8a i EU's biodiversitetsstrategi. Kommissionen medtog alle disse elementer i sin meddelelse fra 2010 med titlen "Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020"⁴³. Imidlertid blev de ikke alle medtaget i konsekvensanalysen eller forslaget fra 2011 vedrørende den fælles landbrugspolitik for 2014-2020⁴⁴ - som ydermere blev svækket af de efterfølgende forhandlinger (jf. figur 18).

53

Vi konkluderede i vores særberetning fra 2017⁴⁵, at forgrønnelsesordningen kun havde begrænset målbar effekt, da den kun har ført til ændringer i landbrugsmetoderne på ca. 5 % af alle EU's landbrugsarealer, da kendskabet til udgangssituationen er fragmentarisk, og da det er uklart, hvordan forgrønnelsen forventes at bidrage til EU's biodiversitetsmål. Kommissionen fastslog i 2018⁴⁶ under henvisning til sin egen evaluering af forgrønnelsesordningen fra 2017⁴⁷, at medlemsstaterne og landbrugerne kunne forbedre deres gennemførelse af forgrønnelsesordningen, så dens mål i højere grad kan nås. Der er draget lignende konklusioner i videnskabelige artikler⁴⁸.

54

Afgrødediversificering medfører sjældent en ændring i arealforvaltningsmetoder⁴⁹. I et arbejdsdokument fra Kommissionen⁵⁰ blev det konkluderet, at det er den forgrønnelsesforanstaltning, der giver færrest miljøfordele.

55

Bevarelse og beskyttelse permanente græsarealer er vigtig for biodiversiteten på landbrugsarealer, selv om hovedformålet med dem er at optage CO₂. Undersøgelser har vist⁵¹, at plantediversitetsniveauet er meget højere, når græsarealer ikke dyrkes intensivt og f.eks. kun slås én gang om året eller kun udlægges til græsning i begrænset omfang.

56

Medlemsstaterne kan tillade pløjning af permanente græsarealer, hvilket er til skade for biodiversiteten. I Polen kan landbrugerne i princippet omlægge sådanne græsarealer til agerjord, så længe landets samlede loft på 5 % ikke overskrides (jf. figur 17). I Tyskland og Irland skal landbrugerne have en administrativ tilladelse, før de må pløje, og skal omså et tilsvarende areal med græs, hvis de skal opfylde kravet om permanente græsarealer. Selv om undersøgelser viser, at nysåede græsarealer har lavere miljø- og biodiversitetsværdi⁵², er dette en almindelig praksis: 17 af de 44 landbrugere med græsarealer, som vi interviewede, havde siden 2015 pløjet og omsået nogle af deres græsarealer.

57

For at områder med betydelig biodiversitet kan bevares, og fordelene ved kulstofbinding opretholdes, har landbrugere ikke lov til at pløje, hvis deres arealer er blevet udpeget som miljøfølsomme. I medlemsstaterne udgør denne kategori kun en lille del af alle de permanente græsarealer og forekommer hovedsagelig i Natura 2000-områder. I 2016 var 47,7 millioner hektar permanente græsarealer underlagt forgrønnelsesforanstaltningerne, heraf 7,7 millioner hektar miljøfølsomme permanente græsarealer i Natura 2000-områder. Kommissionens data fra 2018 viste, at kun fire medlemsstater/regioner (Flandern i Belgien, Tjekkiet, Letland og Luxembourg) havde udpeget miljøfølsomme permanente græsarealer i ikke-Natura 2000-områder, i alt mindre end 0,3 millioner hektar.

58

Miljøfokusområdernes potentiale til at levere biodiversitetsmæssige fordele afhænger af, hvilke typer miljøfokusområder der vælges, og hvordan landbrugerne forvalter dem. De valgmuligheder, som de tyske, polske og rumænske landmænd ifølge de senest offentliggjorte oplysninger fra Kommissionen (2017) foretrækker, er for det meste dem, som talrige videnskabelige undersøgelser har påvist⁵³ som værende mindst gunstige for landbrugsarealernes biodiversitet, navnlig såning af kvælstofbindende afgrøder og efterafgrøder. Situationen i Irland er atypisk, idet over 95 % af landbrugerne er undtaget fra forgrønnelsesordningen på grund af den naturligt høje forekomst af græsarealer. Ca. 60 % af de cypriotiske landbrugere har valgt at opfylde deres forpligtelser vedrørende miljøfokusområder ved at vælge den biodiversitetsvenlige mulighed for braklægning af jord, men for EU som helhed er andelen mindre end 20 % (jf. figur 19). I 2017 varierede andelen af agerjord i miljøfokusområder mellem 0,2 % og 20 % afhængigt af medlemsstaten, og andelen af agerjord i forhold til det samlede landbrugsareal varierede også betydeligt (jf. eksemplerne i punkt 68 og 69).

59

Den fælles overvågnings- og evalueringsramme⁵⁴ omfatter 22 output- og resultatindikatorer med relation til forgrønnelsesordningen. Kommissionen har ikke nogen effektindikatorer, med hvilke den kan måle forgrønnelsesordningens effekter på landbrugsarealernes biodiversitet.

60

Vores spørgeundersøgelse bekræfter ovenstående resultater. En tredjedel af de myndigheder, der svarede, mente ikke, at nogen af de nuværende forgrønnelsesinstrumenter havde forbedret biodiversiteten på landbrugsarealer. Omkring halvdelen af myndighederne anførte, at der som led i det øgede fokus på biodiversitet var behov for at styrke forgrønnelseskravene i den fælles landbrugspolitik efter 2020 via "øget konditionalitet". Denne ordning, der skal erstatte forgrønnelsesordningen og krydsoverensstemmelsesordningen, bør omfatte en række lovbestemte forvaltningskrav og ti GLM-normer - tre mere end i den nuværende fælles landbrugspolitik. Kommissionen har også foreslået et nyt instrument kaldet "økoordninger". Det vil være obligatorisk for medlemsstaterne at udforme og tilbyde en eller flere "økoordninger", der omfatter landbrugsmetoder såsom forbedret forvaltning af permanente græsningsarealer og landskaber, næringsstofforvaltning, føde- og redebygningspakker til bestøvende arter og økologisk landbrug.

Nogle ordninger for udvikling af landdistrikter har potentiale til at forbedre biodiversiteten på landbrugsarealer

61

Vi undersøgte, om Kommissionens og medlemsstaternes indsats for udvikling af landdistrikter, navnlig deres anvendelse af miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, nu er mere orienteret mod bevarelse af biodiversitet, som krævet i aktion 9 i EU-strategien (jf. figur 6), og om effekten af denne indsats overvåges behørigt. Aktion 9 er delt op i to delaktioner (jf. figur 20).

Foranstaltningerne vedrørende miljø- og klimavenligt landbrug, Natura 2000 og økologisk landbrug har det største potentiale til at bevare eller forøge biodiversiteten på landbrugsarealer

62

De landdistriktsudviklingsprogrammer, som medlemsstaterne og regionerne udarbejdede i forbindelse med den fælles landbrugspolitik for 2014-2020, bør indeholde foranstaltninger til, i det geografiske område, programmerne dækker, at imødegå økonomiske, miljømæssige og sociale udfordringer, herunder udfordringer vedrørende biodiversitet (jf. figur 21). EU har indtil nu ydet ca. 100 milliarder euro i støtte til udvikling af landdistrikter for perioden 2014-2020, hvortil kommer yderligere 61 milliarder euro fra medlemsstaterne.

63

De nationale myndigheder i de medlemsstater, vi besøgte, vurderede, at blandt de foranstaltninger, der indgår i landdistriktsudviklingsprogrammerne, har de miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger (MKVLF'erne), efterfulgt af foranstaltningerne vedrørende økologisk landbrug og Natura 2000, det største potentiale til at bidrage til landbrugsmålet i biodiversitetsstrategien (jf. tekstboks 2). Den tilgængelige videnskabelige forskning bekræfter dette synspunkt⁵⁵.

64

Myndighederne, der deltog i vores spørgeundersøgelse, bekræftede, at disse landdistriktsudviklingsforanstaltninger har et potentiale og en nytte med hensyn til at bevare biodiversitet, idet de bidrager til at nå strategiens landbrugsmål og muliggør visse fremskridt med de store biodiversitetsrelaterede udfordringer.

Der er højere deltagelsesfrekvens ved de mindre krævende miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger

65

De "lysegrønne" foranstaltninger omfatter flere landbrugere i et større område, stiller relativt beskedne krav til landbrugsmetoderne og giver mindre betalinger. De "mørkegrønne" foranstaltninger vedrører områdespecifikke miljø- og biodiversitetsrelaterede spørgsmål og retter sig derfor mod færre bedrifter, kræver en større indsats fra landbrugernes side og giver højere betalinger for de leverede tjenester.

66

En række forskere og NGO'er mener, at de "mørkegrønne" ordninger medfører større biodiversitet end de "lysegrønne" foranstaltninger⁵⁶. Vi konstaterede imidlertid, at simple, men effektive lysere grønne MKVLF'er, som f.eks. nedsættelse af græsningsintensiteten, begrænsning af tilførslen af kunstgødning eller herbicider og et forbud mod slåning i redebygningsperioder, ikke kræver megen tid og stor indsats fra landbrugernes side, men også har potentiale til at forbedre biodiversiteten. Vi fandt gode eksempler på både "lysegrønne" og "mørkegrønne" foranstaltninger med stor potentiel effekt på biodiversiteten hvad angår arter og habitater i alle de medlemsstater, vi reviderede (jf. eksemplerne fra Rumænien og Cypern i tekstboks 3).

67

Landbrugernes deltagelsesfrekvens var lavere ved de "mørkegrønne" MKVLF'er end ved de "lysegrønne": Vi anslår, at højst 15-20 % af alle MKVLF'er i Cypern, Rumænien og Tyskland (Rheinland-Pfalz) er "mørkegrønne". Myndighederne gav på baggrund af videnskabelig dokumentation⁵⁷ hovedsagelig følgende forklaring herpå:

• I områder med stærkt intensivt og profitabelt landbrug ville den fulde kompensation i forbindelse med "mørkegrønne" foranstaltninger være så høj, at medlemsstaterne ikke ville være i stand til at finansiere et tilstrækkeligt antal andre foranstaltninger og tiltag.
• Det nuværende system til beregning af kompensation på grundlag af "indkomsttab/påløbne omkostninger", navnlig i områder med ikkeintensivt landbrug, forhindrer medlemsstaterne i at dække landbrugernes faktiske omkostninger, hvis der ikke forekommer store indkomsttab. Dette skyldes, at beregningen udelader transaktionsomkostninger, undervurderer resultaternes kvalitet og er baseret på en gennemsnitlig beregning af flere landbrugeres omkostninger.

Planteavlere er mindre tilbøjelige til at forpligte sig til biodiversitetsrelevante miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger

68

En række forskere anerkender, at intensiveringen af dyrkningssystemerne har ført til et fald i biodiversiteten på agerjorden i EU⁵⁸. Desuden har undersøgelser fra hele Europa vist, at nedgangen i antallet af arter på græsarealer er specifikt forbundet med de landbrugsmetoder, der anvendes på den omkringliggende agerjord⁵⁹. Vi konstaterede i Irland og Tyskland (Rheinland-Pfalz), at de biodiversitetsrelaterede MKVLF'er vedrørende permanente græsarealer overgås af dem vedrørende agerjord, både når det drejer sig om antal ansøgninger og antal hektar. Det samme gælder for Rumænien, selv om agerjord udgør omkring to tredjedele af landets landbrugsareal. I Tyskland (Rheinland-Pfalz - 60 % agerjord) viste vores stikprøve, at hvis landbrugerne tilmelder sig en foranstaltning vedrørende agerjord, har de tendens til kun at anvende den på uproduktive parceller og ikke på større, mere produktive og mere intensivt dyrkede parceller.

69

Over 70 % af Cyperns landbrugsarealer er agerjord. Selv om Cypern i 2018 tilbød planteavlere fire biodiversitetsrelaterede MKVLF'er, tegnede disse sig kun for 7 % af det samlede antal MKVLF'er, der blev indgået aftale om i det pågældende år. Ca. 85 % af alle ansøgninger vedrørte permanente afgrøder såsom nødder, frugttræer og johannesbrødtræer.

Resultatbaserede ordninger giver positive effekter, men er sjældne

70

Kun to af de biodiversitetsrelevante MKVLF'er, som vi undersøgte i medlemsstaterne i vores stikprøve for perioden 2014-2020, var resultatbaserede. Generelt set er andelen af resultatbaserede ordninger også lav⁶⁰. Under de øvrige 44 MKVLF'er i vores stikprøve af medlemsstater blev landbrugerne betalt for at forpligte sig til (eller afstå fra) visse aktiviteter, men ikke for de opnåede resultater. De nationale og regionale myndigheder, vi mødte, mente, at resultatbaserede ordninger for udvikling af landdistrikter kan være mere gavnlige for biodiversiteten. De understregede, at selv om det kræver en større indsats at udforme og udvikle sådanne ordninger, kan de give bedre overvågningsdata. Et eksempel herpå er udformning og anvendelse af et pointsystem, der viser, hvor mange forskellige plantearter der forekommer på en given parcel. Resultatbaserede ordninger (jf. eksemplerne i tekstboks 4) giver landbrugerne større frihed til at beslutte, hvordan de vil forvalte deres jord, og giver dem dermed større ejerskab over resultaterne⁶¹.

Kun få indikatorer for landdistriktsudvikling har fokus på resultater, og mange af dem er ikke blevet ajourført for nylig

71

Ifølge reglerne for den fælles landbrugspolitik⁶² skal medlemsstaterne vurdere, i hvilket omfang interventionerne under landdistriktsudviklingsprogrammet har "støttet genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten, herunder i Natura 2000-områder, områder med naturbetingede eller andre særlige begrænsninger og landbrugsdrift med høj naturværdi og forbedret de europæiske landskabers tilstand". Der findes kun én resultat-/målindikator inden for den fælles overvågnings- og evalueringsramme, som medlemsstaterne kan støtte sig til i den forbindelse: "procentdel af landbrugsjord under forvaltningskontrakter for at støtte biodiversitet og/eller landskaber". Ingen af den fælles overvågnings- og evalueringsrammes effektindikatorer måler den effekt, landdistriktsudviklingspolitikken har på landbrugsarealernes biodiversitet. Med henblik på den fælles landbrugspolitik efter 2020 har Kommissionen foreslået tre resultatindikatorer og tre effektindikatorer til at vurdere landbrugsarealers biodiversitet. Som vi anførte i en nylig udtalelse⁶³, bør disse elementer imidlertid præsenteres i en sammenhængende ramme (jf. figur 22).

72

Medlemsstaterne kan frit udvikle supplerende indikatorer, med hvilke de kan måle den virkning, deres landdistriktsudviklingsprogrammer har på biodiversiteten. Ingen af de fem medlemsstater, vi besøgte, har udviklet supplerende resultat- eller effektindikatorer til at påvise målbare ændringer i biodiversiteten på landbrugsarealerne.

73

Ud over den fælles overvågnings- og evalueringsramme udviklede Kommissionen i 2006 et sæt af 28 landbrugsmiljøindikatorer for at følge integreringen af miljøhensyn i den fælles landbrugspolitik⁶⁴. For visse indikatorers vedkommende er de seneste Eurostatdata mindst ti år gamle (jf. figur 23), og for to af indikatorerne ("landbrugsarealer med høj naturværdi" og "genetisk mangfoldighed") har Kommissionen aldrig offentliggjort data.

Konklusioner og anbefalinger

74

Vi undersøgte, hvordan den fælles landbrugspolitik bidrager til at bevare og forøge biodiversiteten, og om landbrugsmålet (mål 3A) i EU's biodiversitetsstrategi kan forventes at blive nået. Målet fastsætter, at der skal ske en mærkbar forbedring af biodiversiteten. Vi konstaterede, at dette generelt ikke er sket, eftersom hverken Kommissionens evaluering eller vores revision kunne påvise en sådan forbedring. Faktisk viser de tilgængelige data om biodiversitet på landbrugsarealer i EU utvetydigt, at der er sket nedgang i de seneste årtier.

75

Landbrugsmålet og aktionerne i EU's biodiversitetsstrategi er ikke målbare, hvilket gør det vanskeligt at vurdere resultaterne. Kommissionen har ikke sørget for, at udformningen og gennemførelsen af landbrugsdelen i biodiversitetsstrategien frem til 2020 på tilfredsstillende vis blev samordnet med de internationale forpligtelser på dette område. Den genetiske mangfoldighed inden for landbrugsafgrøder og husdyr er i vedvarende tilbagegang i EU (punkt 20 til 30).

76

Kommissionens beregning af de udgifter under den fælles landbrugspolitik, der fremmer biodiversitet, er på grund af metodologiske svagheder upålidelig: Nogle koefficienter blev sat på højere niveauer end foreslået i OECD's metode, og beregningsmetoderne inkluderer visse udgiftstyper uden klart bevis for, at de er gavnlige for biodiversiteten (punkt 31 til 37).

Anbefaling 1 - Forbedre samordningen og udformningen af EU's biodiversitetsstrategi efter 2020 og beregne udgifterne mere nøjagtigt

Kommissionen bør:

1. samarbejde med medlemsstaterne om at fastlægge konkrete og målbare foranstaltninger, der skal gennemføres inden en bestemt dato, med henblik på inklusion i landbrugskapitlet i EU's biodiversitetsstrategi for perioden efter 2020 og efterfølgende relaterede tiltag
2. vurdere, hvordan man bedre kan samordne og skabe synergier mellem landbrugselementerne i medlemsstaternes biodiversitetsstrategier og landbrugskapitlet i EU's biodiversitetsstrategi for perioden efter 2020 og give den genetiske mangfoldighed en fremtrædende plads både i EU's biodiversitetsstrategi for perioden efter 2020 og i efterfølgende indsatser
3. revidere sin metode til beregning af biodiversitetsrelaterede budgetudgifter, så den bringes på linje med nye lovgivningsmæssige ændringer, samtidig med at den er understøttet af videnskabelig dokumentation og i nøje overensstemmelse med OECD's metode.

Tidsramme: 2023.

77

De direkte betalinger under den fælles landbrugspolitik udgør ca. 70 % af EU's landbrugsudgifter. Effekten på biodiversiteten af de krav, der er forbundet med de direkte betalinger, herunder kravene under forgrønnelsesordningen og krydsoverensstemmelsesordningen, er imidlertid enten negativ (f.eks. under visse ordninger for frivillig koblet støtte), begrænset eller ukendt. Kommissionen har ikke øget krydsoverensstemmelsesordningens anvendelighed til fremme af biodiversitet siden 2011, og vandrammedirektivet er stadig ikke en del af ordningen. Visse krydsoverensstemmelsesnormer kan yde et væsentligt bidrag til biodiversiteten, men hverken Kommissionen eller medlemsstaterne har målt deres effekt, og de giver kun svage incitamenter. Der findes ingen standardkrydsoverensstemmelsessanktioner, der svarer til de biodiversitetsrelevante LF'er og GLM-normer, og sanktionerne for konstaterede overtrædelser er lave (punkt 39 til 50).

78

Kommissionen udformede forgrønnelsesordningen for bl.a. at opfylde sin forpligtelse under biodiversitetsstrategien til at belønne landbrugere for miljøforanstaltninger, der ligger ud over krydsoverensstemmelseskravene. Biodiversiteten har imidlertid kun meget lidt gavn af forgrønnelsesordningen. Afgrødediversificering medfører sjældent positive ændringer i landbrugsmetoderne. Fordelene ved permanente græsarealer afhænger af landbrugsmetoderne, men disse overvåges ikke af medlemsstaterne. Miljøfokusområder kan være gavnlige for biodiversiteten, men medlemsstaterne og landbrugerne foretrækker typisk løsninger med lille effekt såsom efterafgrøder eller kvælstofbindende afgrøder. Forgrønnelsesordningen har kun medført få ændringer i landbrugsmetoderne (punkt 51 til 60).

Anbefaling 2 - Øge de direkte betalingers bidrag til biodiversiteten på landbrugsarealer

Eftersom Kommissionen ved vurderingen af medlemsstaternes strategiske planlægning vedrørende den fælles landbrugspolitik efter 2020 forpligtede sig til at øge den fælles landbrugspolitiks direkte betalinger til offentlige miljøgoder, navnlig biodiversitet, bør den nu sikre, at alle den fælles landbrugspolitiks samvirkende instrumenter, herunder specifikt ordningerne for direkte betaling, den nye "øgede konditionalitet" og de nye økoordninger, er mere ambitiøse og leverer flere biodiversitetsmæssige resultater end de tilgængelige instrumenter i perioden 2014-2020.

Tidsramme: 2023.

79

EU's instrumenter til udvikling af landdistrikter har et større potentiale end de direkte betalinger med hensyn til bevarelse og forøgelse af biodiversiteten. De mest hensigtsmæssige instrumenter er de miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, efterfulgt af økologisk landbrug og Natura 2000-betalinger (punkt 62 til 64).

80

Medlemsstaterne tilbyder landbrugerne forskellige muligheder inden for de miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger. De "lysegrønne" ordninger er lettere tilgængelige for og mere almindelige og populære blandt landbrugerne, men mindre gunstige for biodiversiteten. De "mørkegrønne" ordninger - der er mere fokuserede og krævende, men giver større miljøfordele - er mindre udbredte og mindre populære. Ordningerne vedrørende permanente græsarealer er mere almindelige og anvendes mere udbredt end ordningerne til bevarelse af biodiversiteten på agerjord. De aktionsbaserede ordninger er også mere almindelige, om end mindre effektive, end de ordninger, der belønner landbrugerne for at opnå resultater (punkt 65 til 70).

Anbefaling 3 - Øge landdistriktsudviklingens bidrag til biodiversiteten på landbrugsarealer

Kommissionen bør:

1. overveje at kæde medfinansieringsniveauet for de forskellige foranstaltninger tættere sammen med deres anslåede effekt på biodiversiteten
2. ved godkendelsen af medlemsstaternes strategiske planer under den fælles landbrugspolitik sikre, at de, når det er nødvendigt, omfatter ambitiøse biodiversitetsvenlige interventioner og forpligtelser til landdistriktsudvikling, der tager højde for de mest relevante biodiversitetsspørgsmål og -behov, og at medlemsstaterne gør disse ordninger attraktive for både agerbrugs- og græsjordsbedrifter.

Tidsramme: 2023.

81

Vi konstaterede, at der ikke findes nogen pålidelige indikatorer til at måle de biodiversitetsrelaterede resultater og effekter af ordningerne for direkte betaling og landdistriktsudviklingsprogrammerne. Den fælles overvågnings- og evalueringsramme indeholder kun én obligatorisk landdistriktsudviklingsindikator, der måler graden af biodiversitet på landbrugsarealer, og det er en outputindikator. De få tilgængelige landbrugsmiljøindikatorer, der anvendes til at følge integreringen af miljøhensyn i den fælles landbrugspolitik, er ikke altid ajourførte (punkt 71 til 73).

82

Den nyligt offentliggjorte undersøgelse, som Kommissionen fik udført for at understøtte evalueringen af den fælles landbrugspolitiks effekt på levesteder, landskaber og biodiversitet, bekræfter vores revisionsresultater. Det konkluderes heri, at det på grund af manglende data ikke er muligt at vurdere den samlede nettoeffekt på biodiversiteten af instrumenterne og foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik. Generelt tyder resultaterne af biodiversitetsovervågningen imidlertid kraftigt på, at den fælles landbrugspolitik ikke har været tilstrækkelig til at modvirke landbrugets pres på biodiversiteten, hverken på de delvis naturlige levesteder eller på de mere intensivt forvaltede landbrugsarealer.

Anbefaling 4 - Vise den effekt, den fælles landbrugspolitiks foranstaltninger har på landbrugsarealernes biodiversitet

Kommissionen bør udvikle pålidelige indikatorer for biodiversiteten på landbrugsarealer, som kan anvendes til at vurdere de positive og negative effekter af instrumenterne under den fælles landbrugspolitik, og som derved sætter den i stand til at fastsætte et referencescenarie i forbindelse med den reformerede fælles landbrugspolitik og bidrage til at udvikle mere effektive betalingsordninger og instrumenter for den fælles landbrugspolitik efter 2020, som f.eks. "øget konditionalitet", økoordninger og landdistriktsudviklingsforanstaltninger.

Tidsramme: 2022.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 19. maj 2020.

Bilag

Bilag I - Det vigtigste revisionsarbejde på medlemsstatsniveau

Omfattede medlemsstater	Udvælgelsesgrundlag	Revisionsarbejde
Besøg i medlemsstater
Cypern, Tyskland, Irland, Polen, Rumænien	Faktorer: • næsten 30 % af alle anmeldte ELFUL-udgifter • en bred vifte af landbrugsmetoder • forskellige andele af landbrugsarealer med intensivt landbrug.	• Samtaler med myndigheder og NGO'er. • Besøg på bedrifter, herunder strukturerede interview med 21 landbrugere om landbrugsmetoder.
Spørgeundersøgelse
På nationalt plan: Bulgarien, Danmark, Estland, Italien, Portugal På regionalt plan: Flandern (Belgien), Vallonien (Belgien), Campania (Italien) og Lombardiet (Italien)	Status for biodiversiteten i naturen og på landbrugsarealer, tiltag til fremme af biodiversitet, geografiske karakteristika og landbrugsmetoder.	• Svarprocenten for de 9 spørgeskemaer, der blev sendt til de nationale og regionale landbrugs- og miljømyndigheder, var på 100 %. • Spørgeskemaet drejede sig om EU's biodiversitetsstrategi, den fælles landbrugspolitik samt overvågningen og finansieringen af biodiversitet på landbrugsarealer.
Revision med henblik på revisionserklæringen for 2019
Tjekkiet, Tyskland, Danmark, Spanien, Frankrig, Ungarn, Irland, Italien, Polen, Portugal, Sverige, Det Forenede Kongerige	Statistisk stikprøve.	Strukturerede interview om landbrugsmetoder med 57 landbrugere.

Kilde: Revisionsretten.

Bilag II - Biodiversitetsindikatorer

Termer og forkortelser

CBD: FN's konvention om den biologiske mangfoldighed. Multilateral traktat om bevaring af biodiversiteten, bæredygtig udnyttelse af dens bestanddele og rimelig og retfærdig fordeling af de fordele, udnyttelsen af de genetiske ressourcer resulterer i.

CMEF: Den fælles overvågnings- og evalueringsramme. Reglerne og procedurerne for evaluering af den fælles landbrugspolitiks resultater.

Den fælles landbrugspolitik: EU's fælles landbrugspolitik omfatter tilskud og en række andre foranstaltninger, som har til formål at garantere fødevaresikkerheden, sikre EU's landbrugere en rimelig levestandard, fremme udvikling af landdistrikterne og beskytte miljøet.

EEA: Det Europæiske Miljøagentur.

FAO: FN's Fødevare- og Landbrugsorganisation.

GD AGRI: Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter.

GD ENV: Kommissionens Generaldirektorat for Miljø.

GLM: God landbrugs- og miljømæssig stand. Den stand, landbrugerne skal holde al landbrugsjord i - især arealer, der ikke aktuelt anvendes til produktion - med henblik på at modtage visse betalinger under den fælles landbrugspolitik. Omfatter f.eks. forhold med relation til vand- og jordforvaltning.

Høj naturværdi: Det særlige kendetegn for ikkeintensivt landbrug, som afspejler fordelene heraf for vilde dyr og planter og det naturlige miljø.

Indekset for agerlandsfugle: En indikator for ændringer over tid i antallet af fugle og arter på landbrugsarealer.

IPBES: Den Mellemstatslige Videnspolitikplatform vedrørende Biodiversitet og Økosystemydelser. Et internationalt organ, der er åbent for alle FN-lande, og som efter anmodninger fra beslutningstagerne vurderer biodiversitetens og de tilhørende økosystemtjenesters tilstand.

JRC: Det Fælles Forskningscenter. Kommissionens tjeneste for videnskab og viden, der yder videnskabelig rådgivning og støtte vedrørende EU-politik.

Landdistriktsudviklingsprogram: Et sæt nationale eller regionale flerårige mål og tiltag, som Kommissionen har godkendt, til gennemførelse af EU's politik for udvikling af landdistrikter.

LF: Lovbestemt forvaltningskrav. En EU-regel eller national regel om forvaltning af landbrugsarealer, som har til formål at beskytte menneskers, dyrs og planters sundhed samt dyrevelfærden og miljøet.

Miljøfokusområde: Et jordareal, hvor landbrugerne anvender landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet.

MKVLF: Miljø- og klimavenlig landbrugsforanstaltning. Enhver form for frivillig praksis, der går videre end de sædvanlige miljøkrav, og som giver landbrugerne ret til betaling over EU-budgettet.

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling.

Permanente græsarealer: Landbrugsarealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder i mere end fem år i træk.

SEBI'er: Strømlinede EU-indikatorer for biodiversitet. Et EU-initiativ med henblik på at udvikle ét samlet sæt data til vurdering og rapportering om fremskridt hen imod opfyldelsen af målene og forpligtelserne i EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 og andre internationale aftaler.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Viorel Ștefan, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Roxana Banica, attaché Olivier Prigent, ledende administrator Robert Markus, opgaveansvarlig Jan Huth, viceopgaveansvarlig Liia Laanes samt revisorerne Maciej Szymura, Ramona Bortnowschi, Ioan Alexandru Ilie, Michail Konstantopoulos og Anna Zalega. Marika Meisenzahl ydede grafisk støtte. Thomas Everett ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ IPBES: "Global assessment report on biodiversity and ecosystem services", 2019.

² Det Verdensøkonomiske Forum: "Global Risks Report", 2020.

³ EEA: "Europas miljø - tilstand og fremtidsudsigter 2020", 2019.

⁴ IPBES: "Regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for Europe and Central Asia", 2018.

⁵ Hallmann et al.: "More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas", PLoS ONE 12, 2017.

⁶ Early, C.: "Insect armageddon - the devil is in the detail", Ecologist, 3. november 2017.

⁷ Arbejdsdokument fra Kommissionen: "EU assessment of progress in implementing the EU biodiversity strategy to 2020, accompanying the Report from the Commission to the European Parliament and the Council - The Mid-term Review of the EU Biodiversity Strategy to 2020", del 2/3, COM(2015) 478 final, s. 20.

⁸ Belgien, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Irland, Litauen, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Rumænien, Slovenien, Spanien og Sverige.

⁹ https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

¹⁰ EEA: "Europas miljø - tilstand og fremtidsudsigter 2020", 2019.

¹¹ Sutcliffe et al.: "Harnessing the biodiversity value of central and eastern European farmland", Diversity and Distributions, 21, 2015.

¹² Erisman et al.: "Agriculture and biodiversity: a better balance benefits both", AIMS Agriculture and Food, 1(2), 2016; BfN: "Agriculture Report: Biological diversity in agricultural landscapes", 2017.

¹³ Alliance Environnement: "Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes, biodiversity", november 2019.

¹⁴ Reif et al.: "Collapse of farmland bird populations in an Eastern European country following its EU accession", Conservation Letters, 2019.

¹⁵ Seibold et al.: "Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level", Nature, 2019.

¹⁶ Deter, A.: "Insektenrückgang: Dänischer Bauernverband sieht Zusammenhang mit EU-Agrarpolitik", TopAgrar Premium, 2019.

¹⁷ Rådets afgørelse af 25. oktober 1993 om indgåelse af konventionen om den biologiske mangfoldighed (93/626/EØF).

¹⁸ EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 - Konklusioner vedtaget af Rådet (miljø) den 21. juni 2011 (ST11978/11).

¹⁹ Europa-Parlamentets beslutning af 20. april 2012 om vores livsgaranti, vores naturkapital: EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020 (2011/2307(INI)).

²⁰ Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 1/2017 "Det vil kræve en yderligere indsats at gennemføre Natura 2000-nettet på en sådan måde, at dets fulde potentiale realiseres".

²¹ Potts et al.: "Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project", 14. januar 2015.

²² Kommissionen: "Impact Assessment Accompanying the Communication - Our Life Insurance, Our Natural Capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020", SEC(2011) 540 final.

²³ Artikel 110, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik.

²⁴ Jf. f.eks. Langhout, W.: "The EU Biodiversity Strategy to 2020. Progress report 2011-2018", 2019; Simoncini et al.: "Constraints and opportunities for mainstreaming biodiversity and ecosystem services in the EU's Common Agricultural Policy: Insights from the IPBES assessment for Europe and Central Asia", Land Use Policy, Volume 88, 2019; EEA: "Europas miljø - tilstand og fremtidsudsigter 2020", 2019.

²⁵ Artikel 6, stk. 1, litra f), i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om regler for støtte til strategiske planer, der udarbejdes af medlemsstaterne under den fælles landbrugspolitik og finansieres gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), COM(2018) 392 final.

²⁶ Kommissionen: "Common Agricultural Policy towards 2020", SEC(2011) 1153.

²⁷ FAO: "The Second Report on the State of the World's Plant Genetic Resources for Food and Agriculture", 2010; FAO: "The State of the World's Biodiversity for Food and Agriculture", 2019.

²⁸ EEA: "Europas miljø - tilstand og fremtidsudsigter 2020", 2019.

²⁹ Kommissionen: "Preparatory action on EU plant and animal genetic resources", endelig rapport, 2016.

³⁰ Medarova-Bergstrom et al.: "Tracking Biodiversity Expenditure in the EU Budget, Final Report for the Commission", 2014.

³¹ Ernst & Young: "Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related expenditures in the EU budget", 2017.

³² Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 10/2018 "Grundbetalingsordningen for landbrugere - Ordningen er operationelt på rette spor, men dens effekt med hensyn til at forenkle, målrette og sikre konvergens i støtteniveauerne er begrænset".

³³ Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 16/2012 "Effektiviteten af den generelle arealbetalingsordning som overgangsstøtteordning for landbrugerne i de nye medlemsstater".

³⁴ Brady et al.: "Impacts of Direct Payments - Lessons for CAP post‐2020 from a quantitative analysis", 2017.

³⁵ Revisionsrettens særberetning nr. 26/2016 "Det er stadig en udfordring at gøre krydsoverensstemmelsesordningen mere effektiv og sikre større forenkling".

³⁶ Philippe et al.: "Soixante années de remembrement: Essai de bilan critique de l'aménagement foncier en France", 2009; Pointereau et al.: "La haie en France et en Europe: Evolution ou régression, au travers des pratiques agricoles", 2006; Hickie et al.: "Irish Hedgerows: Networks for Nature2, 2004; Bazin et al.: "La mise en place de nos bocages en Europe et leur déclin", 1994.

³⁷ Kommissionen: "Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020", 2015.

³⁸ EEA: "Europas miljø - tilstand og fremtidsudsigter 2020", 2019.

³⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 26/2016 "Det er stadig en udfordring at gøre krydsoverensstemmelsesordningen mere effektiv og sikre større forenkling".

⁴⁰ Hodge et al.: "The alignment of agricultural and nature conservation policies in the European Union", Conservation Biology, 29(4), 2015; Hauck et al.: "Shades of greening: Reviewing the impact of the new EU agricultural policy on ecosystem services", Change and Adaptation in Socio-Ecological Systems, 1, 2014.

⁴¹ Brunk et al.: "Common Agricultural Policy: Cross Compliance and the Effects on Biodiversity", 2009.

⁴² Revisionsrettens særberetning nr. 21/2017 "Forgrønnelse: en mere kompleks indkomststøtteordning, som endnu ikke er miljømæssigt effektiv".

⁴³ Meddelelse fra Kommissionen: "Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020: Morgendagens udfordringer: fødevarer, naturressourcer og landområder", COM(2010) 672 final.

⁴⁴ Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, COM(2011) 625/3 final.

⁴⁵ Revisionsrettens særberetning nr. 21/2017 "Forgrønnelse: en mere kompleks indkomststøtteordning, som endnu ikke er miljømæssigt effektiv".

⁴⁶ Kommissionen: "Rapport om gennemførelsen af den fælles overvågnings- og evalueringsramme og de første resultater af den fælles landbrugspolitik", COM(2018) 790 final, 2018.

⁴⁷ Kommissionen: "Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the climate and the environment", 2017.

⁴⁸ Ekroos et al.: "Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes", Landscape Ecol 34, 2019, s. 389-402; Pe'er at al.: "Adding Some Green to the Greening", Conservation Letters, 2017, s. 517-530.

⁴⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 21/2017 "Forgrønnelse: en mere kompleks indkomststøtteordning, som endnu ikke er miljømæssigt effektiv", figur 5.

⁵⁰ Arbejdsdokument fra Kommissionen: "Executive Summary of the Evaluation of the Regulation (EU) No 1307/2013", SWD(2018) 479 final.

⁵¹ Plantureux et al.: "Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges", Agronomy Research 3(2), 2005; Marriott et al.: "Long-term impacts of extensification of grassland management on biodiversity and productivity in upland areas. A review", Agronomie, 24(8), 2004.

⁵² BfN: "Agriculture Report 2017: Biological diversity in agricultural landscapes", 2017; Plantureux et al.: "Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges", Agronomy Research 3(2), 2005.

⁵³ Nilsson et al.: "A suboptimal array of options erodes the value of CAP ecological focus areas", Land Use Policy 85, 2019; Ekroos et al.: "Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes", Landscape Ecol 34, 2019.

⁵⁴ Kommissionen: "Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020", 2015.

⁵⁵ Jf. f.eks. CEEWeb for Biodiversity: "Rural Development Programmes Performance in Central and Eastern Europe: Lessons learnt and policy recommendations", 2013.

⁵⁶ Lakner et al.: "A CAP-Reform Model to strengthen Nature Conservation - Impacts for Farms and for the Public Budget in Germany", Journal of the Austrian Society of Agricultural Economics, december 2018; Goetz et al.: "New Perspectives on Agri-environmental Policies: A Multidisciplinary and Transatlantic Approach", 2009.

⁵⁷ Barnes et al.: "Alternative payment approaches for noneconomic farming systems delivering environmental public goods", 2011; Berkhout et al.: "Targeted payments for services delivered by farmers", 2018.

⁵⁸ Boatman et al.: "The Environmental Impact of Arable Crop Production in the European Union: Practical Options for Improvement", november 1999; Ahnström et al.: "Farmers' Interest in Nature and Its Relation to Biodiversity in Arable Fields", International Journal of Ecology, 2013.

⁵⁹ Ekroos et al.: "Optimizing agri-environment schemes for biodiversity, ecosystem services or both?", Biological Conservation, 172, 2014; Seibold et al.: "Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at landscape level", Nature, 2019.

⁶⁰ Russi et al.: "Result-based agri-environment measures: Market-based instruments, incentives or rewards?", Land Use Policy, 54, 2016; Herzon et al.: "Time to look for evidence: Results-based approach to biodiversity conservation on farmland in Europe", Land Use Policy, 71, 2018.

⁶¹ Ibid.

⁶² Bilag V til forordning (EU) nr. 808/2014 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).

⁶³ Revisionsrettens udtalelse nr. 7/2018 om Kommissionens forslag til forordninger om den fælles landbrugspolitik efter 2020.

⁶⁴ Kommissionen: "Udvikling af landbrugsmiljøindikatorer for overvågning af integreringen af miljøhensyn i den fælles landbrugspolitisk", COM(2006) 508 final.

Tidsplan

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=53892

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4758-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/274174	QJ-AB-20-012-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-4722-1	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/65489	QJ-AB-20-012-DA-Q

OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Figur 5: © De Forenede Nationer. For gengivelse af ikoner henvises til
https://www.un.org/sustainabledevelopment/wp-content/uploads/2019/01/SDG_Guidelines_AUG_2019_Final.pdf

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.