Āfrikas miera un drošības sistēma: ES atbalsts ir jāpārorientē

Kopsavilkums

I

Āfrikas Savienības (AS) dalībvalstis 2002. gadā izveidoja Āfrikas miera un drošības sistēmu (ĀMDS), lai ilgtermiņā strukturāli risinātu miera un drošības problēmas Āfrikas kontinentā. ĀMDS nodrošina Āfrikas Savienībai (ĀS) un pilnvarotām subreģionālajām organizācijām (SO) piekļuvi rīkiem, kuri tām palīdz novērst, pārvaldīt un atrisināt konfliktus.

II

Revīzijas laikā mēs pārbaudījām ES atbalstu ĀMDS. Mēs izvērtējām, vai ES atbalsts bija labi izstrādāts un mērķtiecīgs, vai tas palīdzēja gūt ilgtspējīgus rezultātus un vai tas tika labi īstenots. Mēs revidējām līgumus, kuru kopējā vērtība pārsniedza 100 miljonus EUR un kurus Komisija bija noslēgusi laikposmā no 2014. līdz 2016. gadam.

III

Kopumā mēs secinām, ka ES atbalstam Āfrikas miera un drošības sistēmai ir bijusi neliela ietekme un ka tas jāpārorientē. Lai gan ir izstrādāts vērienīgs stratēģiskais satvars, mēs konstatējām, ka ES atbalsts ĀMDS ilgstoši ir novirzīts tās pamata darbības izmaksu segšanai. Tā kā Āfrikas Savienības finansiālā līdzdalība ĀMDS ir neliela, ĀMDS daudzus gadus ir bijusi lielā mērā atkarīga no līdzekļu devēju atbalsta. ES ir finansiāli atbalstījusi ĀMDS komponentus, taču to spēju kvalitāte būtiski atšķiras un joprojām pastāv vairākas problēmas.

IV

Mēs konstatējām, ka ES nebija noteikusi skaidras prioritātes ES atbalstam ĀMDS un ES stratēģijai trūka ilgtermiņa redzējuma attiecībā uz sniegtā atbalsta attīstību. Revidētā perioda laikā ES nebija pievērsusi pietiekamu vērību tam, lai atkāptos no darba algas izdevumu segšanas un pievērstos spēju veidošanai nolūkā nodrošināt ES atbalsta sekmīgu izmantošanu ilgtermiņā. ES atbalstīja ĀS ieceri panākt finansiālu neatkarību, kas ļautu segt arvien lielāku daļu no ĀMDS darbības izmaksām, taču tās īstenošana joprojām bija agrīnā posmā.

V

Mēs konstatējām arī, ka, īstenojot sešus no četrpadsmit revidētajiem līgumiem, kuri galvenokārt bija saistīti ar personāla izmaksām, līdz revīzijas sākumam bija sasniegta lielākā daļa gaidīto rezultātu. Divu līgumu rezultāti bija sasniegti tikai daļēji, un viens līgums nebija izpildīts. Piecos gadījumos līgumsaistību izpildes kavēšanās dēļ mēs nevarējām izvērtēt, vai līguma gaidītie rezultāti bija sasniegti. Turklāt kavēšanās saistībā ar līgumu slēgšanu, atpakaļejoša finansēšana un niecīgā informācija par sasniegtajiem rezultātiem traucēja īstenot ES atbalstu. Revīzijas perioda laikā finansēšanas instrumenti ne vienmēr tika izmantoti saskaņoti.

VI

Pamatojoties uz šajā ziņojumā minētajiem apsvērumiem, Palāta formulē turpmāk izklāstītos ieteikumus.

1. Komisijai un EĀDD ir jāsekmē lielāka ĀS līdzatbildība par ĀMDS, lai panāktu finansiālu neatkarību, un jāpārorientē ES atbalsts no darbības izdevumu segšanas uz spēju veidošanas pasākumiem, un
2. Komisijai ir jāpanāk, lai intervences pasākumi pastāvīgi būtu balstīti uz rezultātiem, jānovērš kavēšanās saistībā ar līgumu slēgšanu un atpakaļejoša finansēšana, jāuzlabo uzraudzība un saskaņoti jāizmanto finansēšanas instrumenti.

Ievads

Āfrikas miera un drošības sistēma

01

Āfrikas miera un drošības sistēma (ĀMDS) ir iestāžu tīkls un tiesību aktu un procedūru kopums, kas izveidots, lai veicinātu konfliktu novēršanu un sekmētu mieru un drošību Āfrikas kontinentā. Āfrikas Savienības Dibināšanas akts¹ nodrošina ĀMDS juridisko pamatu. Protokolā par Āfrikas Savienības Miera un drošības padomes izveidi, ko ĀS dalībvalstis pieņēma 2002. gadā, noteikta ĀMDS struktūra, mērķi un principi. Desmit Āfrikas subreģionālajām organizācijām (SO), kurām to attiecīgās dalībvalstis ir piešķīrušas pilnvaras īstenot darbības miera un drošības jomā, arī ir zināma nozīme ĀMDS darbībā. Astoņas no tām ir reģionālās ekonomikas kopienas (REK) un divas — konfliktu novēršanas, pārvarēšanas un risināšanas reģionālie mehānismi (RM)². Uz sadarbību šo organizāciju un ĀS starpā ĀMDS ietvaros attiecas subsidiaritātes princips un papildināmības princips³.

02

ĀMDS galvenā institūcija ir Miera un drošības padome, ko ĀS dalībvalstis izveidoja kā “pastāvīgu lēmējinstitūciju konfliktu novēršanai, pārvarēšanai un risināšanai”. To atbalsta Āfrikas Savienības Komisija, Padomdevēju grupa, Kontinentālā agrīnās brīdināšanas sistēma, Āfrikas rezerves spēki un Miera fonds⁴ (sk. 1. attēlu).

03

ĀMDS mērķis ir nodrošināt satvaru un mehānismus, lai ĀS un SO varētu aktīvi piedalīties to konfliktu novēršanā un risināšanā, kuri dažādu iemeslu dēļ radušies Āfrikā (1. izcēlums).

04

ĀS un SO atbilstīgi ĀMDS satvaram iejaucās 28 no 67 vardarbīgiem konfliktiem (42 % gadījumu), kas notika Āfrikā 2016. gadā. Iejaukšanās notika, īstenojot diplomātijas un mediācijas pasākumus, kā arī miera atbalsta operācijas vai apvienojot visus trīs risinājumus. Šo 28 iejaukšanās gadījumu vērtējumi norāda uz to, ka 21 iejaukšanās pasākums bija vismaz daļēji sekmīgs, jo konfliktu izdevās novērst vai mazināt⁷ (2. izcēlums).

05

ĀS dalībvalstis izveidoja Āfrikas Miera fondu, lai piesaistītu finansējumu ĀS miera atbalsta misijām un operatīvajām darbībām miera un drošības jomā⁸. Tika plānots, ka finansējums tiks piešķirts galvenokārt no ĀS budžeta, paredzot iespēju piesaistīt papildu finansējumu no citiem avotiem brīvprātīgu iemaksu veidā. Taču mazāk nekā puse Āfrikas valstu veica savas iemaksas ĀS budžetā savlaicīgi un pilnībā⁹, tādēļ laikposmā no 2011. līdz 2015. gadam pietrūka 33 % finansējuma¹⁰. Ņemot to vērā, lielāko daļu ĀS budžeta¹¹ nodrošināja līdzekļu devēji (54 % 2017. gadā¹²).

06

Turklāt tikai neliela daļa no ĀS budžeta tiek iemaksāta Āfrikas Miera fondā. ĀS dalībvalstis vienojās līdz 2014. gadam palielināt Āfrikas Miera fonda finansējumu līdz 12 % no ĀS parastā budžeta. Taču 2016. gadā iemaksātā summa bija 7 % no parastā budžeta (proti, mazāk nekā 6 miljoni EUR)¹³.

07

ĀS un SO ir virzījušas ĀMDS attīstību, izstrādājot ceļvežus. Pašreizējo ĀMDS ceļvedi laikposmam no 2016. līdz 2020. gadam tās pieņēma 2015. gada decembrī. Tajā noteiktas piecas stratēģiskās prioritātes, un tās ir konfliktu novēršana, krīzes un konfliktu pārvarēšana, pēckonfliktu atjaunošana un miera veidošana, stratēģiski drošības jautājumi¹⁴ un koordinācija un partnerības ĀMDS satvarā.

ES atbalsts Āfrikas miera un drošības sistēmai

08

ES atzina, ka miers un drošība Āfrikas kontinentā ir viena no tās prioritātēm un 1996. gadā noteica savas pieejas pamatprincipus¹⁵. Tā ir atkārtoti uzsvērusi šos principus un norādījusi uz ieinteresētību pievērsties miera un stabilitātes nodrošināšanai Āfrikas kontinentā vairākās augsta līmeņa konfliktu novēršanas un drošības stratēģijās¹⁶, un pēdējo reizi tas darīts 2016. gada ES globālajā stratēģijā¹⁷. 2007. gadā ĀS un ES sāka īstenot Āfrikas un ES kopējo stratēģiju (ĀEKS) kā satvaru sadarbībai un politikas dialogam un uzsvēra miera un drošības nozīmi abām savienībām. Kopš tā laika ĀEKS rīcības plānos par prioritāti noteikta ĀMDS darbības nodrošināšana.

09

ES sniedz finansiālu atbalstu ĀMDS attīstībai, izmantojot Eiropas Attīstības fondu (EAF)¹⁸. EAF atbalsta sniegšanas galvenais instruments ir Āfrikas Miera nodrošināšanas fonds (ĀMNF), ko ES izveidoja 2003. gadā¹⁹, kā arī reģionālās indikatīvās programmas (RIP)²⁰. EAF 2014.–2020. gada periodā Āfrikā tiek īstenotas trīs RIP, kuras aptver Rietumāfriku, Centrālo Āfriku un Austrumāfriku/Dienvidāfriku/Indijas okeāna reģionus. Pašreizējā periodā salīdzinājumā ar iepriekšējo periodu summa, kas miera un drošības jomā piešķirta no EAF un saskaņā ar RIP, ir vairāk vai mazāk divkāršojusies (sk. 2. attēlu). Lielākā daļa līdzekļu (aptuveni 80 %) tika izlietota, lai finansētu miera atbalsta operācijas, piemēram, Āfrikas Savienības misiju Somālijā.

10

Aptuveni 14 % no kopējā finansējuma mieram un drošībai no ĀMNF un saskaņā ar RIP 2014.–2020. gadā, proti, vidēji 50 miljoni EUR gadā, ir piešķirti Āfrikas miera un drošības sistēmas ieviešanai. Salīdzinājumā ar iepriekšējo plānošanu periodu tas ir par 150 % vairāk. ES prognozē, ka, sniedzot atbalstu ĀMDS, it īpaši stiprinot ĀS un SO spējas novērst un risināt konfliktus kontinentā, var mazināties nepieciešamība finansēt dārgās miera atbalsta operācijas, kuru izmaksas sasniedz 720 miljonus EUR²¹ gadā. Vienlaikus ĀMDS piešķirtais finansējums saskaņā ar RIP ir palielinājies sešas reizes, norādot uz to, ka ES vairāk pievērsusies konfliktu novēršanai un mediācijai subreģionālā līmenī (sk. 3. attēlu).

Revīzijas tvērums un pieeja

11

Revīzijas laikā mēs pārbaudījām, vai ES ir sniegusi efektīvu atbalstu ĀMDS. Šai nolūkā mēs centāmies rast atbildes uz šādiem trīs apakšjautājumiem.

1. Vai ES atbalsts ĀMDS ir labi izstrādāts un mērķtiecīgs?
2. Vai ES atbalsts ĀMDS ir veicinājis ilgtspējīgu rezultātu sasniegšanu?
3. Vai ES atbalsts ĀMDS ir labi īstenots?

12

Revīzija aptvēra EAF izdevumus saistībā ar finansējuma piešķiršanu Āfrikas Miera nodrošināšanas fondam (ĀMNF) un reģionālajām indikatīvajām programmām (RIP). Mēs pārbaudījām ES atbalstu, kas sniegts kopš 2014. gada, un atsaucāmies uz iepriekš veikto darbību izvērtējumiem, ja tādi bija pieejami un ja tiem bija nozīme. Mēs revidējām visus 14 līgumus, ko Komisija bija noslēgusi no 2014. līdz 2016. gadam par kopējo summu 102,5 miljoni EUR. Deviņi no šiem līgumiem tika finansēti no Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda, četri — saskaņā ar RIP Rietumāfrikai un viens — saskaņā ar RIP Centrālai Āfrikai²². Lielākie līgumi tika parakstīti ar ĀS, piemēram, kopīgas finansēšanas vienošanās par ĀS Komisijas Miera un drošības nodaļas un ĀS koordinācijas biroju personāla darba algas finansēšanu. Pārējie līgumi tika noslēgti ar reģionālajām organizācijām, piemēram, ar Rietumāfrikas valstu ekonomikas kopienu (ECOWAS) un Centrālās Āfrikas valstu ekonomikas kopienu (ECCAS). I pielikumā redzams katrai atbalstītajai organizācijai piešķirtā ES finansējuma sadalījums.

13

No revīzijas tvēruma mēs izslēdzām miera atbalsta operācijas, jo šādi izdevumi galvenokārt saistīti ar karavīriem izmaksāto atlīdzību, nevis ar atbalstu ĀMDS. Mēs neveicām revīziju attiecībā uz citiem ES instrumentiem, kurus izmanto, lai finansētu darbības miera un drošības jomā Āfrikā, jo revīzijas perioda laikā neviena no darbībām nebija tieši saistīta ar ĀMDS.

14

Revīzija tika veikta no 2017. gada janvāra līdz novembrim. Mēs vācām pierādījumus, iepazīstoties ar dokumentiem un iztaujājot pārstāvjus no Eiropas Ārējās darbības dienesta un Komisijas un attiecīgās ieinteresētās personas, piemēram, citus līdzekļu devējus un ES atbalsta saņēmējus (ĀS un SO). Mēs apmeklējām Āfrikas Savienības Komisiju, ECOWAS un ECCAS.

Apsvērumi

ES atbalsts joprojām tika novirzīts darbības izmaksu segšanai

15

Šajā iedaļā mēs pārbaudām, vai bija izstrādāta skaidra stratēģija attiecībā uz ES atbalsta sniegšanu ĀMDS tobrīd un turpmāk. Mēs vērtējam, vai ES atbalsts nodrošināja ĀMDS vajadzības un kā tas mainījās, lai mērķtiecīgi risinātu pašreizējās un turpmākās problēmas saistībā ar ĀMDS.

ES atbalsts ĀMDS tika izstrādāts, pamatojoties uz stratēģisko satvaru

16

ES izvērtēja situāciju miera un drošības jomā Āfrikas kontinentā un izstrādāja pieeju, kas veidoja ES atbalsta pamatu. Atzīstot gan Āfrikas Savienības (ĀS), gan arī Āfrikas subreģionālo organizāciju (SO) būtisko nozīmi miera un drošības jomā, ES iesaistījās abos šajos līmeņos. Tā kā radās jauni apdraudējumi mieram un drošībai, ES savas stratēģijas pārskatīja un aktualizēja (8. punkts).

17

Atbilstīgi šim stratēģiskajam satvaram ES sniedza politisku un finansiālu atbalstu ĀS un SO, tostarp ĀMDS attīstībai. ES atbalstīja ĀS un SO secīgu ceļvežu sagatavošanu, kas ietvēra ĀMDS īstenošanas plānus²³. Eiropas Savienība atbalstīja arī ĀMDS regulāru izvērtēšanu. Tas nozīmē, ka par ĀMDS regulāri tika sniegtas atsauksmes (ĀMDS novērtējumu veidā) un ieteikumi turpmākai attīstībai (ĀMDS ceļvežu veidā). Ceļveži arī nodrošināja satvaru līdzekļu devēju koordinēšanai. Taču 2017. gada ĀMNF novērtējumā bija norādīts uz trūkumiem pēdējā ĀMDS ceļvedī. Tiek uzskatīts, ka ceļvedis ir pārāk sarežģīts, lai ar to strādātu, tam trūkst visaptveroša redzējuma un ĀS Komisija vēl nav pilnībā uzņēmusies līdzatbildību par tā īstenošanu²⁴.

18

ES izveidoja mehānismus politiskā dialoga veidošanai gan ĀS, gan arī reģionālā līmenī. Politiskais un politikas dialogs par miera un drošības jautājumiem, tostarp par ĀMDS īstenošanu, tika īstenots, regulāri tiekoties ar ĀS pārstāvjiem, atbilstīgi 2007. gadā pieņemtajai ĀEKS. Taču saistībā ar stratēģiju nebija skaidrības par ĀS un dažādo SO atbildības dalījumu, it īpaši attiecībā uz subsidiaritātes jautājumu (34. punkts).

19

To mehānismu izmantošanai, kurus ES izveidoja, lai īstenotu dialogu ar reģionālajām organizācijām, nebija tik labi rezultāti. Piemēram, ECOWAS gadījumā ministru līmeņa sanāksmes bija neregulāras (tās notika 2017. gadā, taču, neskatoties uz centieniem, 2016. gadā šādas sanāksmes nenotika). Citos gadījumos politikas dialogs bija sarežģīts (piemēram, tādēļ, ka netika īstenotas institucionālās reformas, ļoti lēni notika reģionālā integrācija vai sadarbības partneri pārāk vēlu atbildēja uz priekšlikumiem un pieprasījumiem). Bija jāpanāk, lai dialogs kļūtu efektīvāks, intensīvāks un ciešāks, piemēram, saistībā ar subreģionālajām ES Sāhelas un Gvinejas līča stratēģijām. Reizēm dialogs bija sarežģīts, jo organizācijām, piemēram, ECCAS, trūka administratīvās spējas.

ĀMDS finansējums ir atkarīgs no līdzekļu devēju iemaksām

20

Tā kā ĀS dalībvalstis neveica pietiekamas iemaksas ĀS budžetā (5. punkts) un Miera fondā (6. punkts), ĀMDS nepietika finansējuma. Šis aspekts tika uzsvērts pēdējā ĀMDS ceļvedī: “Neskatoties uz to, ka ĀS Valstu un valdību vadītāju asambleja ir pieņēmusi vairākus lēmumus un/vai noteikumus, izveidojot MDP, Āfrikas miera un drošības sistēmu joprojām negatīvi ietekmē ĀSK un REK/RM finansiālās līdzdalības trūkums, kā arī lielā atkarība no līdzekļu devējiem²⁵. Arī eksperti ir uzsvēruši, ka nevar cerēt uz Āfrikas līdzatbildību kontinenta miera un drošības programmas īstenošanā, kamēr šī programma nebūs finansiāli neatkarīga²⁶.

21

Atzīstot problēmas, kas saistītas ar atkarību no līdzekļu devējiem, ĀS dalībvalstis 2016. gada jūlijā pieņēma lēmumu izveidot jaunu mehānismu, lai finansētu ĀS darbības budžetu un Miera fondu²⁷. ES atbalsta šo iniciatīvu, kas paredz no 2017. gada visām atbilstīgajām precēm, ko importē Āfrikā, piemērot 0,2 % nodevu. Līdz 2018. gada janvārim 14 dalībvalstis bija sākušas iekasēt nodevu²⁸, Miera fonds bija uzsācis darbību un tam bija izveidota pārvaldības struktūra. 2017. gada jūnijā ĀS uzaicināja ES izvirzīt pārstāvi Miera fonda valdē.

22

Revīzijas laikā bija pāragri vērtēt jaunās kārtības efektivitāti. Turklāt nodeva nemazina finanšu grūtības, ar kurām saskaras subreģionālās organizācijas, ko finansē no atsevišķiem mehānismiem, piemēram, ECCAS ievērojamo finansējuma trūkumu²⁹. Turklāt dažām Āfrikas valstīm, iespējams, ir sarežģīti pieņemt lēmumus par ierobežoto līdzekļu izmantošanu ĀS vai SO finansēšanai³⁰.

ES finansēja darbības izmaksas, neplānojot pārorientēt atbalstu

23

Revidētā perioda laikā lielākā daļa ES finansējuma, kas bija piešķirts ĀMDS, tika izmantota, lai segtu darbības izmaksas, piemēram, ar personālu saistītās izmaksas (sk. 4. attēlu). Pirmajos atbalsta sniegšanas gados (kopš 2010. gada) ES pamatoja darbības izmaksu finansēšanu, norādot, ka ir būtiski panākt, lai jaunā struktūra sāktu darbību. Taču pēc gandrīz septiņiem gadiem ES atbalsts joprojām tika novirzīts, lai segtu pamata darbības izmaksas. Tas var radīt risku, ka ĀMDS kļūst atkarīga no līdzekļu devēju atbalsta, — jo ilgāks ir atbalsta sniegšanas periods un lielāka ir līdzekļu devēju nodrošinātā finansējuma daļa, jo projekts kļūst atkarīgāks no šāda atbalsta³¹.

24

Mēs cerējām, ka ES būs sagatavojusi ilgtermiņa plānu, kurā tiks atspoguļota tās sniegtā atbalsta attīstība laika gaitā un galu galā pakāpeniska pārtraukšana. Mēs neatradām pierādījumus, ka tas būtu veikts. ES arī nebija vienojusies ar ĀS un SO, kā tā pakāpeniski pielāgos sniegtā atbalsta summas un sadalīs finansējumu efektīvākai spēju veidošanai (piemēram, konfliktu novēršanai, efektīvai reaģēšanai un pēckonfliktu atjaunošanai) un stratēģiskiem atbalsta pasākumiem (piemēram, organizatoriskām un darbības reformām, sistēmu uzlabojumiem, īpašas zinātības un mācību nodrošināšanai u. c.), lai veidotu spējas ilgtermiņā.

25

ES nebija izvirzījusi prasību, ka tā sniegs atbalstu, ja tiks izpildīti konkrēti nosacījumi, piemēram, prasība ĀS vai SO turpināt finansēt iniciatīvas, ko iepriekš atbalstījusi ES. Vienā no līgumiem, kura finanšu noteikumos šāds nosacījums bija iekļauts, attiecīgā SO neizpildīja līgumu un neturpināja finansēt darbiniekus, kuru atalgojumu iepriekš bija finansējis EAF (3. izcēlums).

26

Mēs arī cerējām, ka līgumos būs iekļauti noteikumi gan par kopējā finansējuma samazināšanu un atbalsta pārtraukšanu darbiniekiem, kas iesaistīti pamatdarbībās, gan arī par tā novirzīšanu specializētam personālam. Ja ĀS un SO pārņemtu ikdienas darbības izdevumu segšanu³², ES varētu pievērsties pievienotās vērtības radīšanai, finansējot personālu, kas ieguvis īpašas prasmes, piemēram, konfliktu novēršanas un risināšanas jomā. Lielākajā daļā mūsu revidēto līgumu šādi noteikumi nebija iekļauti. Taču 4. izcēlumā sniegts piemērs par šādas pieejas sekmīgu īstenošanu.

Piešķirot ES atbalstu, netika pienācīgi noteiktas prioritātes

27

Apzinoties risku, ko ES iedzīvotājiem var radīt konflikti Āfrikā (vardarbīgs terorisms, masu iznīcināšanas ieroču pieejamība un organizētā noziedzība), ES ir sākusi novirzīt atbalstu, lai novērstu šādus konfliktus un lai risinātu tos, ja šādi konflikti rodas³⁵. Atbilstīgi Parīzes deklarācijai par palīdzības efektivitāti³⁶ un principiem, kas noteikti ĀEKS, ES galvenokārt ir sniegusi atbalstu ĀMDS atbilstīgi vajadzībām, ko ĀS un SO ir noteikušas ĀMDS ceļvedī. Taču noteiktās vajadzības bija lielā mērā vispārīgas, un prioritātes nebija konkrētas vai skaidras.

28

EĀDD un Komisija nebija noteikusi īpašas ES finansēšanas prioritātes, nedz arī izstrādājusi pamatnostādnes par resursu piešķiršanu dažādiem ĀMDS komponentiem. Tomēr Komisija un EĀDD rūpīgi pārbaudīja no ĀS un SO saņemtos priekšlikumus, un ES Padomes Politikas un drošības komiteja izvērtēja finansējuma piešķiršanas “politisko pamatotību”. II pielikumā sniegts piemērs par Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda lēmumu pieņemšanas procedūru.

29

Mēs analizējām četrpadsmit revidētos līgumus, lai noteiktu, vai tajos bija ņemtas vērā ĀMDS noteiktās prioritātes. Mēs konstatējām, ka astoņos gadījumos līdzekļi līgumu budžetā bija atspoguļoti tā, ka nebija iespējams noteikt, cik liels finansējums piešķirts katram ĀMDS pīlāram vai prioritātei. Mēs konstatējām arī, ka atsevišķiem līgumiem bija plašs tvērums atbalstīto prioritāšu ziņā — 11 no 14 līgumiem attiecās uz vismaz četrām no piecām ĀMDS stratēģiskajām prioritātēm (sk. III pielikumu).

Riski, kas saistīti ar lielāka finansējuma piešķiršanu reģionālajām organizācijām

30

Pēdējā plānošanas periodā ES nolēma lielāku daļu no ĀMDS paredzētā kopējā finansējuma piešķirt, izmantojot reģionālās indikatīvās programmas (10. punkts). Mērķis bija nodrošināt subreģionālo organizāciju aktīvāku dalību lēmumu pieņemšanā atbilstīgi subsidiaritātes principam. Šāds risinājums arī sniedz iespēju SO tieši sadarboties ar ES, tādējādi izvairoties no kavēšanās, kas saistīta ar ĀS īstenoto finansējuma koordinēšanu ĀMDS atbalsta programmai. Mēs konstatējām, ka ar šīm izmaiņām ir saistīti zināmi riski:

1. mūsu revīzijas laikā subreģionālajās organizācijās nebija pietiekams skaits darbinieku ar vajadzīgajām prasmēm, lai efektīvi pārvaldītu papildu finansējumu;
2. reģionālo iestāžu sistēma ir ļoti sarežģīta. Desmit subreģionālajās organizācijās ar mandātu miera un drošības jomā ir dalībnieki, kuri vienlaikus piedalās vairākās šādās organizācijās. Vidēji ĀS valstis ir dalībnieces vismaz divās SO, un dažas valstis ir pat četru SO dalībnieces. Skaidrības trūkuma dēļ dažas Āfrikas valstis nevēlas uzņemties atbildību par dalību SO, tādējādi samazinot to spējas. ES Komisijas stratēģija attiecībā uz šo sarežģīto reģionālo sistēmu bija atbalstīt vienu kopīgu RIP katrā reģionā; ES patlaban finansē subreģionālās organizācijas atbilstīgi trīs reģionālajām indikatīvajām programmām;
3. uz četrām no desmit SO ar pilnvarām miera un drošības jomā RIP neattiecas, un divas no šīm četrām SO turpinās saņemt finansējumu saskaņā ar ĀMNF. Turklāt ES Ārkārtas trasta fonds Āfrikai finansē spēju veidošanas pasākumus vienai SO (Starpvaldību attīstības iestāde), kā arī organizācijām, uz kurām ĀMDS satvars neattiecas (piemēram, organizācijai Sāhela G5³⁷). Tas var apdraudēt ES finansējuma piešķiršanas pieejas saskaņotību;
4. pastāv risks, ka ĀS ietekmes ierobežošana var negatīvi ietekmēt ES atbalsta ĀMDS vispārējo saskaņotību un tā koordinēšanu;
5. neskatoties uz to, ka ir ievērojami palielināts finansējums, kas piešķirts miera un drošības pasākumiem saskaņā ar RIP, nav atbilstīgi palielināts personāls, kuršveic darbu attiecīgajās reģionālajās ES delegācijās. Piemēram, ECOWAS un ECCAS delegācijās nebija militāro ekspertu, un tas nozīmē, ka šīs delegācijas paļāvās uz militārajām zināšanām, ko nodrošināja ES dalībvalstu vēstniecības.

Neskatoties uz ES atbalstu, ĀMDS saskaras ar vairākām problēmām, un tās darbība ir atkarīga no pastāvīga ārējā atbalsta

31

Šajā iedaļā mēs vērtējam, vai ES atbalsts veicināja rezultātu sasniegšanu. Mēs pārbaudām, kādā mērā ES finansētie līgumi nodrošināja atbalstu atbilstīgi šiem līgumiem noteiktajiem mērķiem. Mēs analizējam arī ĀMDS dažādo komponentu problēmas. Visbeidzot, mēs vērtējam, vai EĀDD un Komisija ir noteikusi un novērsusi ES atbalsta rezultātu ilgtspējas riskus.

Revīzijas laikā pusē līgumu bija sasniegti paredzētie rezultāti

32

Mēs revidējām 14 ES atbalsta līgumus. Līdz šīs revīzijas sākumam seši no šiem līgumiem, kuri galvenokārt bija saistīti ar personāla izmaksām, bija izpildīti tādā mērā, ka bija sasniegta lielākā daļa no paredzētajiem rezultātiem. Taču mums nebija pietiekamas informācijas, lai izdarītu secinājumus par to, vai sasniegts katrs atsevišķais tiešais rezultāts (59. un 60. punkts). Vēl divu līgumu īstenošanā tiešie rezultāti ir sasniegti daļēji, taču viena līguma īstenošanā paredzētie tiešie rezultāti noteikti nav sasniegti. Piecos gadījumos līgumsaistību izpildes kavēšanās dēļ mēs nevarējām izvērtēt, vai līgumā paredzētie tiešie rezultāti bija sasniegti (53. punkts un IV pielikums).

ĀMDS saskaras ar vairākām problēmām

33

Ieinteresētajām personām un līdzekļu devējiem ir lielas cerības attiecībā uz ĀMDS. Novērtējumos³⁸ secināts, ka ĀS un subreģionālajām organizācijām ir būtiska nozīme konfliktu risināšanā Āfrikā. ĀMDS var kļūt par efektīvu sistēmu, lai veicinātu mieru un drošību Āfrikā, lai gan tā saskaras ar daudzām sarežģītām problēmām un ir jāturpina pilnveidot tās spējas, instrumenti un vispārējā darbība.

34

Cita starpā ĀMDS ir šādas grūtības:

1. jāstiprina galveno iesaistīto struktūru (ĀS un SO) finansiālās un institucionālās spējas;
2. jāveic konkrēti pasākumi, lai pārvarētu politiskās gribas trūkumu nolūkā risināt īpašus jautājumus un krīzes situācijas³⁹;
3. nav mehānisma, lai panāktu lēmumu izpildi;
4. jāpanāk labāka sadarbība dažādo struktūru un iestāžu starpā;
5. skaidri jānosaka attiecības starp ĀS un SO, it īpaši saistībā ar subsidiaritāti⁴⁰;
6. būtu jāpanāk savstarpēji papildinošu iniciatīvu, tādu kā Āfrikas pārvaldības sistēma⁴¹, labāka koordinēšana.

35

Āfrikas Miera fonds nesedza ĀMDS darbības izmaksas, kā bija plānots (5. un 6. punkts). Tādēļ lielākā daļa ES atbalsta tika izmantota, lai finansētu ĀMDS darbības izmaksas. 36.–47. punktā izklāstītas problēmas saistībā ar ĀMDS komponentu darbību un ES atbalsta devumu.

Miera un drošības padome

36

Miera un drošības padome (MDP) ir ĀMDS galvenā lēmējinstitūcija, un tā ir darījusi zināmu savu nostāju par būtiskiem jautājumiem, paužot nosodījumu par apvērsumu organizēšanu un piemērojot sankcijas. Tā ir iesaistījusies arī konfliktu risināšanā, piemēram, Burundi, Mali un Somālijā⁴².

37

Taču MDP saskaras ar grūtībām, un vairākas problēmas joprojām ietekmē tās darbu. Piemēram, Āfrikas Savienības Valstu un valdību vadītāju asambleja vairākkārt nav ievērojusi principus, kas noteikti MDP protokolā un kas paredz izvērtēt MDP iespējamo dalībnieku atbilstību konkrētiem kritērijiem. Padomē ir uzņemtas valstis, kuras ieguvušas sliktu slavu saistībā ar to, ka atklāti ignorējušas ĀS lēmumus vai veikušas antikonstitucionālas darbības. Tas ir ierobežojis MDP lēmumu kvalitāti un efektivitāti. MDP ir saskārusies ar problēmām arī tādēļ, ka liela vērība tiek piešķirta lēmumu vienprātīgai pieņemšanai. Situāciju pasliktina dažu valstu politiskās gribas trūkums paust nostāju par jautājumiem, kurus tās neuzskata par nozīmīgiem savu interešu īstenošanai, vai ja tās nevēlas atklātu konfrontāciju ar citu dalībvalsti⁴³.

Āfrikas Savienības Komisija

38

ĀS Komisija īsteno MDP lēmumus, un tās Miera un drošības nodaļa (MDN) atbalsta citus ĀMDS pīlārus, kā arī citas miera un drošības programmas, piemēram, robežu demarkāciju un stratēģiju kājnieku un vieglo ieroču jomā. MDN arī koordinē sadarbību starp ĀS un SO miera un drošības jomā.

39

MDN ir būtiska nozīme ĀMDS darbībā, taču, tā kā ĀS nodrošinātais finansējums nebija pietiekams, divas trešdaļas tās amata vietu palika neaizpildītas. 2010. gadā ES, ĀS un citi starptautiskie partneri risināja šo jautājumu, izveidojot kopīgas finansēšanas instrumentu “Kopīgas finansēšanas mehānisms” (KFM)⁴⁴. To izmantoja, lai segtu darba algas izmaksas vēl 172 MDN “īstermiņa” darbiniekiem (sk. 5. attēlu). Lai gan netika aizpildītas visas amata vietas, pateicoties papildu darbiniekiem, MDN varēja turpināt darbību⁴⁵.

5. attēls

ĀS Komisijas Miera un drošības nodaļas amata vietas un vakances

Līguma veids	Aizpildītās amata vietas	Brīvās amata vietas	Kopā	Piezīmes
ĀS parastais budžets	25	42	67	Personāla atlases procedūra galvenajām amata vietām sākās 2016. gada 4. ceturksnī
Īstermiņa (KFM)	137	35	172	Notiek personāla atlase 12 amata vietām
Norīkošana	12		12	Paredzēta 2017. gada martā
Kopā	174	77	251

Avots: Koordinācijas komitejas protokols 11. sanāksmei par kopīgas finansēšanas mehānismu, lai sniegtu atbalstu ĀSK darbiniekiem, kuri veic darbu saistībā ar Miera un drošības programmu, 2017. gada aprīlis; MDN personāla pārskats, 2016. gada jūlijs.

40

MDN bija ierobežots skaits “profesionālu” darbinieku, kuri risina būtiskākos jautājumus par mieru un drošību Āfrikas kontinentā. 6. attēlā redzamas darbinieku kategorijas, kā arī to finansēšanas risinājumi 2016. gadā. Personāla galvenais uzdevums ir īstenot ĀMDS vispārējo ceļvedi 2016.–2020. gadam — dokumentu, kurā noteiktas 5 stratēģiskās prioritātes, 32 konkrēti mērķi un 116 tiešie rezultāti. Piešķirto resursu neatbilstība, kā arī “īstermiņa” darbinieku politika (57. punkts) padara to par sarežģītu uzdevumu.

6. attēls

Finansējuma avoti ĀS Komisijas Miera un drošības nodaļas amata vietām

Amata vietas birojos/struktūrvienībās	KFM		ĀS parastais budžets		Kopā
	Vispārējās lietas	Speciālisti	Vispārējās lietas	Speciālisti
Komisāra birojs	2	2	1	2	7
Direktora birojs, tostarp ĀS reģionālo ekonomikas kopienu (REK) /reģionālo mehānismu (RM) koordinācijas biroji	9	10	3	1	23
Konfliktu novēršanas un agrīnās brīdināšanas nodaļa	6	15	7	6	34
Krīzes pārvarēšanas un pēckonfliktu atjaunošanas nodaļa	4	8	1	18	31
Miera atbalsta operāciju nodaļa	3	32	6	12	53
Aizsardzības un drošības nodaļa	2	6	1	3	12
MDP sekretariāts	2	6	1	2	11
Projektu vadības grupa	2	9	1	2	14
Miera un drošības finansēšanas nodaļa	10	14	-	-	24
Cits (kanceleja, cilvēkresursi, iekšējā revīzija u. c.)	20	10	Neattiecas — personāls veic dažādas funkcijas
Kopā	60	112	21	46	239

Avots: Koordinācijas komitejas protokols 11. sanāksmei par kopīgas finansēšanas mehānismu, lai sniegtu atbalstu ĀSK darbiniekiem, kuri veic darbu saistībā ar Miera un drošības programmu, 2017. gada aprīlis; MDN personāla pārskats, 2016. gada jūlijs.

41

Arī ES un citi līdzekļu devēji ar ĀS Komisijas starpniecību kopīgi piešķir finansējumu, lai atbalstītu ĀS koordinācijas birojus, kas veic darbību 14 Āfrikas valstīs, kurās norisinās konflikti, un pēckonflikta valstīs Āfrikā. ES gada ieguldījums ĀS koordinācijas biroju finansēšanā ir aptuveni 3,5 miljoni EUR (aptuveni 25 % no gada budžeta). Tīklā ir aptuveni 200 darbinieku, un attiecība starp atbalsta darbiniekiem un tiem, kas iesaistīti pamatdarbībās, ir augsta (aptuveni 70:30). MDN nosaka koordinācijas biroju uzdevumus, un tie var būt dažādi — gan briestošas krīzes uzraudzība un preventīvu diplomātijas un krīzes risināšanas pasākumu īstenošana, gan arī pēckonfliktu atjaunošana. Biroji pārstāv ĀS vietējā līmenī, un tiem galvenokārt ir politiska nozīme⁴⁶.

42

Nesen veiktā ES finansētā novērtējumā⁴⁷ norādīts uz ĀS koordinācijas biroju konstruktīvo un nozīmīgo rīcību krīzes situācijās Mali, Centrālāfrikas Republikā, Sudānā, Dienvidsudānā, Komoru salās, Gvinejā-Bisavā un Madagaskarā. Taču novērtējumā arī norādīts, ka nepietiekamā finansējuma un personāla problēmu dēļ darbības nebija efektīvas. Veicot novērtējumu, tika konstatēts, ka koordinācijas biroju ietekme bija “dažāda”, taču to veiktais darbs sniedza “samērīgu ieguldījumu miera un drošības jomā”. Līdzīgi arī Pasaules Miera fonda nesen sagatavotā ziņojumā secināts, ka koordinācijas biroji bija “nozīmīgi un ka tos jāturpina atbalstīt”⁴⁸.

Padomdevēju grupa

43

Pieņemot MDN protokolu, tika izveidota Padomdevēju grupa kā padomdevēja struktūra, kurā ir piecas Āfrikā cienītas personas. Šīs grupas uzdevums ir novērst konfliktus, un tā šo uzdevumu veica, piemēram, organizējot darbseminārus un augsta līmeņa tikšanās. Padomdevēju grupas funkcijas ir paplašinājušās, ietverot arī pirmsvēlēšanu misijas un mediācijas darbu⁴⁹. Neskatoties uz arvien pieaugošo darba slodzi, Padomdevēju grupas resursi nav palielināti. Piemēram, grupas sekretariātā ir tikai viens politiskais analītiķis, kura darba algu finansē ES, izmantojot KFM. Padomdevēju grupai ir nācies risināt arī koordinēšanas jautājumus ar MDN un citām struktūrām, kuru uzdevums ir konfliktu novēršana un risināšana.

Kontinentālā agrīnās brīdināšanas sistēma (KABS)

44

Kontinentālā agrīnās brīdināšanas sistēma (KABS) ir sistēma, ko izmanto, lai vāktu un analizētu datus nolūkā prognozēt un novērst konfliktus. ES sniedza tehnisko un finansiālo atbalstu tās izveidei un turpina finansēt darbības izmaksas saskaņā ar KFM līgumu par darba algām un ĀMDS atbalsta programmas līgumiem, kurus mēs revidējām (IV pielikums).

45

ĀMDS 2015. gada ietekmes ziņojumā secināts, ka KABS bija “tehniski funkcionāla”, un norādīts, ka panākts ievērojams progress sadarbībā starp subreģionālajām organizācijām un ĀS agrīnās brīdināšanas jomā⁵⁰. Tomēr atsevišķi aspekti ierobežo sistēmas efektivitāti.

1. ĀMDS ceļvedī norādīts, ka jārisina jautājums par reģionālo agrīnās brīdināšanas sistēmu atšķirīgajiem funkcionalitātes līmeņiem, kā arī jāuzlabo centrālo, reģionālo un valsts sistēmu sadarbība⁵¹.
2. Miera un drošības padome norādīja uz “pastāvīgu neatbilstību starp agrīnu brīdināšanu un agrīnu rīcību”⁵² un secināja, ka ĀS dalībvalstis bieži vien neņem vērā agrīnās brīdināšanas signālus par iespējamo krīzi, tādējādi apdraudot MDP konfliktu novēršanas spēju, kas bieži vien izraisa konfliktus⁵³.

Āfrikas rezerves spēki

46

Āfrikas rezerves spēki (ĀRS) ir daudzdisciplīnu rezerves spēki, ko izveidojusi ĀS Asambleja un MDP, lai tos varētu ātri izvietot konfliktu skartajos reģionos. Āfrikas rezerves spēki ietver militārās, policijas un civilās vienības⁵⁴. ES atbalsts tika izmantots, lai finansētu Āfrikas rezerves spēku un to reģionālo komponentu spēju uzlabošanu atbilstīgi Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda noteikumiem un reģionālajām indikatīvajām programmām. Atbalstu izmantoja, lai segtu personāla izmaksas un darbības izmaksas (plānošanas, loģistikas un politikas attīstības uzlabošana un policijas un civilo vienību stiprināšana), kā arī izmaksas saistībā ar IT infrastruktūras iepirkumu (C315) (līgumu sarakstu sk. IV pielikumā). ES finansēja arī rezerves spēku mācības, tostarp praktiskās mācības (atbalsta programma “AMANI AFRICA II”).

47

Līdz revīzijas sākumam ĀS Āfrikas rezerves spēkus vēl nebija izmantojusi. Ieinteresētās personas, ko intervējām, apšaubīja Āfrikas rezerves spēku funkcionalitāti, norādot uz šādiem aspektiem:

1. Āfrikas rezerves spēku vadības, kontroles, komunikācijas un informācijas sistēma vēl nedarbojas (6. izcēlums);
2. Āfrikas rezerves spēki nespēj ātri izvietot vienības loģistikas ierobežojumu, piemēram, nepietiekamu stratēģisko gaisa pārvadājumu spēju, dēļ;
3. valodas un kultūras problēmu dēļ vienību izvietošana reģionos var nebūt tik efektīva.

Rezultātu ilgtspējas riski

48

ĀMDS spēju veidošanas jomā sasniegto rezultātu ilgtspējas galveno risku iemesli ir vājas ĀS un SO finansiālās, institucionālās un darbības spējas, kā arī vairāku ĀS dalībvalstu politiskās gribas trūkums (34. punkts).

49

Paredzētās reformas ar mērķi novērst trūkumus ĀS Komisijas⁵⁵, ECOWAS⁵⁶ un ECCAS⁵⁷ iestāžu sistēmā līdz šim devušas nelielus rezultātus. ES Komisija ir veicinājusi un sniegusi finansiālu atbalstu šādām iniciatīvām — piemēram, ECOWAS institucionālā reforma patlaban tiek atbalstīta, īstenojot projektu, kas paredz sniegt ES atbalstu publisko finanšu pārvaldības reformu īstenošanai, savukārt ECCAS institucionālās reformas tiek atbalstītas kā daļa no projekta miera un atbalsta veicināšanai, ko finansē Eiropas Attīstības fonds.

50

Lai novērstu ĀS Komisijas un SO institucionālos un darbības trūkumus, ES finansētā tehniskā palīdzība bieži vien ir bijusi vērsta uz vispārēju pārvaldību, un šai palīdzības formai ir ierobežota ilgtermiņa ietekme uz ĀMDS attīstību. Tehniskās palīdzības eksperti bieži vien ir pildījuši projektu vadītāju funkciju, nodrošinot īslaicīgu risinājumu īstenotājorganizāciju iekšējām problēmām. Šāda risinājuma izmaksas bieži vien ir bijušas ļoti lielas — piemēram, ES sniegtais atbalsts ECOWAS miera, drošības un stabilitātes dotācijai bija 6,7 miljoni EUR un dotācijas īstenošanas tehniskās palīdzības izmaksas bija vēl 4,9 miljoni EUR, proti, 73 % no sākotnējās dotācijas.

ES atbalsta īstenošanu ietekmēja kavēšanās, finansēšanas instrumentu nesaskaņota izmantošana un nepietiekama informācija par sasniegtajiem rezultātiem

51

Šajā iedaļā mēs pārbaudām, vai Komisija ES atbalstu ĀMDS sniedza savlaicīgi, paredzami un saskaņoti un vai līgumi, ko revidējām, tika īstenoti atbilstīgi plānam. Mēs vērtējam Komisijas ieviestos uzraudzības un ziņošanas mehānismus un cenšamies rast atbildi uz jautājumu, vai tie nodrošināja pietiekamu informāciju par sasniegtajiem rezultātiem.

Kavēšanās saistībā ar līgumu slēgšanu un atpakaļejoša finansēšana traucēja īstenot plānotās darbības

52

Atbalsta saņēmēji saskaņā ar mūsu revidētajiem līgumiem bija ĀS un subreģionālās organizācijas. Atbalsta mērķis bija finansēt un apmācīt darbiniekus, lai tie varētu veikt sarežģītus uzdevumus miera un drošības jomā, kā arī nodrošināt darbību saskaņotu īstenošanu visā kontinentā. Līgumi, kas uzskaitīti IV pielikumā, paredzēja:

1. stiprināt ĀS Komisijas un subreģionālo organizāciju (reģionālo ekonomikas kopienu un reģionālo mehānismu) cilvēkresursu spējas novērst un/vai risināt krīzes Āfrikā;
2. palīdzēt ĀS koordinācijas birojiem uzraudzīt miera nolīgumu īstenošanu, atbalstīt gatavošanos vēlēšanām un to uzraudzību, kā arī pārstāvēt ĀS, tiekoties ar valstu struktūrām un starptautiskām organizācijām;
3. izveidot kontinentālu struktūru, kas nodrošina iespēju ĀS ātri izvērst stratēģiskās un operatīvās komunikācijas, vadības un kontroles spējas starp ĀS Adisabebā un reģioniem, kā arī vietējām misijām;
4. nodrošināt ĀS Komisijai un SO īpašās zināšanas, kas vajadzīgas to miera un drošības iniciatīvu īstenošanai;
5. atbalstīt subreģionālo organizāciju spēju veidošanu un uzdevumu veikšanu konfliktu novēršanas un risināšanas jomā.

53

Lai institucionālais atbalsts sniegtu gaidītos rezultātus, izšķiroša nozīme ir savlaicīgumam un paredzamībai. Nespēja savlaicīgi noslēgt līgumus veicināja īstenošanas kavēšanos, un tas nozīmē, ka darbību finansēšana nebija paredzama. Desmit no četrpadsmit mūsu revidētajiem līgumiem tika parakstīti novēloti viena vai vairāku turpmāk minēto iemeslu dēļ:

1. ĀS Komisija vai SO finansēšanas priekšlikumus iesniedza novēloti vai arī tiem bija zema kvalitāte;
2. sarunas par līgumu budžetu, darbībām un finanšu pārvaldību bija sarežģītas;
3. ES Komisijas informācijas sistēmā radās tehniskas problēmas.

54

Turklāt saskaņā ar astoņiem no šiem desmit līgumiem darbības tika finansētas ar atpakaļejošu spēku⁵⁸. Trīs no šiem līgumiem tika parakstīti tikai dažas dienas pirms finansēto darbību pabeigšanas termiņa beigām. Mēs konstatējām, ka kavēšanās saistībā ar līgumu slēgšanu kopā ar ĀS un SO iekšējām problēmām negatīvi ietekmēja darbību īstenošanu sešos no četrpadsmit līgumiem (IV pielikumu). 5. izcēlumā parādīta kavēšanās saistībā ar līgumu slēgšanu un atpakaļejošas finansēšanas negatīvā ietekme uz divām ĀMDS atbalsta programmām.

55

6. izcēlumā sniegts piemērs par kavēšanos Āfrikas rezerves spēkiem paredzētas informācijas sistēmas iegādē. Šajā gadījumā ĀS iekšējās problēmas vēl vairāk pasliktināja situāciju, ko bija radījusi līguma novēlota noslēgšana.

Finansēšanas instrumenti ne vienmēr tika izmantoti saskaņoti

56

Nedz Eiropas Komisija, nedz arī EĀDD nav analizējis salīdzinošās priekšrocības, kas piemīt visiem to rīcībā esošajiem instrumentiem miera un drošības jomā (9. punkts). Mēs konstatējām, ka finansēšanas instrumenti ne vienmēr tika izmantoti saskaņoti. ĀMNF ir piemērots īstermiņa vajadzību finansēšanai, jo tā finansēšanas cikli ir divus līdz trīs gadus ilgi. Savukārt RIP ir labāk piemērotas ilgtermiņa vajadzību finansēšanai, jo to finansēšanas cikls ir septiņi gadi.

57

Mēs konstatējām gadījumus, kad īstermiņa ĀMNF līgumi tika izmantoti, lai finansētu ilgtermiņa amata vietas, piemēram, saskaņā ar KFM darba algu līgumiem (39. punkts). Šajā gadījumā rotācijas līgumi ar 1–2 gadu termiņu negatīvi ietekmēja cilvēkresursu pārvaldību, turklāt tas nozīmē, ka gandrīz katru gadu bija no jauna jāvienojas par amata vietu skaitu un veidiem. Šāda situācija veicināja kavēšanos līgumu slēgšanā (53. punkts), kā arī nodarbinātības nestabilitāti, kā rezultātā tika zaudēti pieredzējuši darbinieki. Citos gadījumos RIP tika izmantotas, lai nodrošinātu īstermiņa vajadzības, — šādiem nolūkiem RIP ir mazāk piemērotas.

58

Eiropas Komisija un EĀDD nav izveidojis koordinēšanas satvaru, kas aptvertu visus to rīcībā esošos instrumentus miera un drošības jomā. Taču kopš 2015. gada Komisija un EĀDD ir īstenojusi centienus, lai panāktu efektīvāku ĀMNF un RIP savstarpējo papildināmību, it īpaši veicot šādus pasākumus:

1. noskaidrojot amata vietu finansēšanas kārtību subreģionālajās organizācijās. Šai sakarā Komisija un EĀDD nolēma, ka ES atbalstīto reģionālo organizāciju nemilitārā personāla izmaksas būtu jāpārnes no ĀMNF uz RIP budžetu. Taču šis lēmums tika pieņemts pēc RIP apstiprināšanas, tādēļ to bija sarežģītāk īstenot. Galu galā izmaksu pārnešanu atlika uz 2018. gada janvāri;
2. iesaistot reģionālās ES delegācijas no ĀMNF finansēto ĀMDS reģionālās atbalsta programmas darba plānu pārskatīšanā, lai nodrošinātu, ka tie papildina saskaņā ar RIP finansētās programmas;
3. kopš 2017. gada — reģionālo ES delegāciju pārstāvjus iekļaujot ĀMDS atbalsta programmas koordinācijas komitejā.

Uzraudzības un ziņošanas mehānismi bija izveidoti, taču tie nenodrošināja pietiekamu informāciju par rezultātiem

59

Komisija bija izveidojusi uzraudzības un ziņošanas mehānismus visiem līgumiem, kurus mēs revidējām. Tie cita starpā paredzēja aprakstošu un finanšu ziņojumu periodisku iesniegšanu (galvenokārt vienu reizi pusgadā), regulāras koordinācijas komitejas sanāksmes un neatkarīgas izdevumu ārējās revīzijas. Praksē Komisijas uzraudzības mehānismi bija nepilnīgi un nenodrošināja pietiekamu informāciju par rezultātiem. Revidētajos līgumos mēs konstatējām šādus piemērus:

1. sešos no četrpadsmit līgumiem plānotie tiešie rezultāti nebija konkrēti vai izmērāmi. Piemēram, tika plānots, ka atbalstītajām nodaļām vai instrumentiem tiks “uzlabotas spējas” un “palielināta ietekme” vai ka tie kļūs “pilnībā funkcionāli”. Dažos no šiem gadījumiem pakārtotās darbības nebija tieši saistītas ar tiešajiem rezultātiem;
2. daži no rādītājiem, kas bija noteikti divpadsmit līgumiem, bija ieguldījumu un darbību uzskaitījums, nevis sasniedzamie tiešie rezultāti, un tādēļ to izmantošanas iespējas uzraudzības nolūkā bija ierobežotas. Citos gadījumos nebija norādīti bāzes dati un mērķi, kas vajadzīgi progresa novērtēšanai;
3. trijos gadījumos fakts, ka līgumi bija noslēgti to izpildes perioda pēdējās dienās, nozīmē to, ka atpakaļejošās finansēšanas dēļ uzraudzības noteikumiem praksē nebija nozīmes;
4. ĀS un SO sagatavotie ziņojumi nereti tika saņemti novēloti. Attiecībā uz sešiem līgumiem šajos ziņojumos nebija pietiekamas informācijas par līgumu izpildes tiešajiem rezultātiem un rādītājiem.

60

Kopumā iztaujātais ES personāls bija labi informēts par līgumu izpildi, lai gan šīs zināšanas ne vienmēr bija iekļautas ziņojumos. Saistībā ar revidētajiem līgumiem ES Komisija vēl nebija veikusi nevienu “uz rezultātiem vērstas uzraudzības” misiju⁵⁹. Ārējais novērtējums bija veikts tikai vienam līgumam. Tas nozīmē, ka ĀS un SO sniegto ierobežoti pieejamo informāciju par rezultātiem nekompensēja citi avoti.

Secinājumi un ieteikumi

61

ĀS dalībvalstis izveidoja ĀMDS, lai piedāvātu strukturālu ilgtermiņa risinājumu miera un drošības apdraudējumiem Āfrikas kontinentā. ĀMDS nodrošina Āfrikas Savienībai (ĀS) un pilnvarotām subreģionālajām organizācijām (SO) piekļuvi rīkiem, kuri tām palīdz novērst, pārvaldīt un atrisināt konfliktus. ES nodrošināja atbalstu ĀMDS no Eiropas Attīstības fonda. Mēs revidējām ES atbalstu, kas sniegts trīs gadu laikā no 2014. līdz 2016. gadam, un konstatējām, ka tam bija neliela ietekme un tas ir jāpārorientē.

62

ES nebija noteikusi sniegtā atbalsta skaidras prioritātes, un tās stratēģijai trūka ilgtermiņa redzējuma attiecībā uz atbalsta attīstību. Piemēram, revidētajā periodā ES nebija pievērsusi pietiekamu vērību tam, lai atkāptos no algu maksāšanas un pievērstos spēju veidošanai nolūkā nodrošināt ES atbalsta sekmīgu izmantošanu ilgtermiņā. Tā kā ĀS dalībvalstis neveica pietiekamas iemaksas ĀS budžetā un Miera fondā, ĀMDS bija lielā mērā atkarīga no līdzekļu devēju, tostarp ES, sniegtā atbalsta. ES atbalstīja ĀS nodomu panākt ĀMDS finansiālu neatkarību, kas bija formāli noteikts ĀS 2016. gada lēmumā, taču tā īstenošana joprojām bija agrīnā posmā (16.–30. punkts).

63

Mēs konstatējām, ka revīzijas laikā aptuveni puse ES finansēto līgumu bija izpildīti, lielākoties vai daļēji sasniedzot gaidītos rezultātus. ES ir atbalstījusi reformas, lai uzlabotu ĀS un SO finansiālās, darbības un institucionālās spējas, taču šīs reformas līdz šim devušas nelielus rezultātus. ĀMDS komponentu spējas ievērojami atšķīrās un tos negatīvi ietekmēja politiskās gribas trūkums un ierobežotais finansējums (32.–50. punkts).

1. ieteikums. Veicināt ĀS līdzatbildību par ĀMDS un pārorientēt ES atbalstu

ĒĀDD un Komisijai kopīgi jāizstrādā skaidrs ilgtermiņa redzējums par ES atbalstu ĀMDS, lai:

• pakāpeniski samazinātu un galu galā pārtrauktu ES atbalstu ĀMDS pamata darbības izdevumu segšanai, novirzot to mērķtiecīgām spēju veidošanas programmām; un
• sasaistītu spēju veidošanas atbalstu ĀMDS ar ĀS un SO darbības uzlabojumiem, kā arī
• cieši uzraudzītu, kā ĀS īsteno apņemšanos panākt finansiālu neatkarību.

Termiņš: 2020. gada beigas.

64

Mēs revidējām visus četrpadsmit līgumus, kuri noslēgti 2014.–2016. gadā un saskaņā ar kuriem ES atbalstīja ĀMDS. Mēs konstatējām, ka līgumi ne vienmēr tika pārvaldīti efektīvi. Desmit līgumi tika noslēgti novēloti, un tas nozīmē, ka finansējums nebija pieejams savlaicīgi un tas nebija prognozējams. Šā iemesla dēļ tika zaudēti vairāki pieredzējuši darbinieki un aizkavējās ĀMDS darbību īstenošana (52.–55. punkts). Mēs konstatējām arī, ka, lai gan uzraudzības mehānismi bija ieviesti, to darbībā bija trūkumi, piemēram, gadījumos, kad līgumi tika finansēti ar atpakaļejošu spēku. Ziņojumi bija nepilnīgi un nenodrošināja pietiekamu informāciju par rezultātiem. Revīzijas perioda laikā finansēšanas instrumenti ne vienmēr tika izmantoti saskaņoti. Mēs šajā jomā konstatējām dažus uzlabojumus salīdzinājumā ar 2015. gadu (56.–60. punkts).

2. ieteikums. Intervences pasākumiem pastāvīgi jābūt vērstiem uz rezultātiem

Palāta iesaka Komisijai:

• vēl vairāk samazināt kavēšanos saistībā ar līgumu slēgšanu un izvairīties no atpakaļejošas finansēšanas;
• līgumu izpildes uzraudzību un ziņošanu balstīt uz konkrētiem un izmērāmiem rezultātiem, izmantojot rādītājus, kas dod iespēju iz,ērīt panākto progresu;
• aktīvāk veikt ĀMDS spēju veidošanas programmu “uzraudzību, kas balstīta uz rezultātiem”, un izvērtēt tās biežāk; kā arī
• veikt miera un drošības jomā pieejamo finansēšanas instrumentu visaptverošu analīzi un izmantot tos saskaņoti.

Termiņš: 2019. gada beigas.

Šo ziņojumu 2018. gada 26. jūnija sēdē Luksemburgā pieņēma III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Bettina JAKOBSEN.

Akronīmi un saīsinājumi

ĀEKS: Āfrikas un ES kopējā stratēģija

ĀMDS: Āfrikas miera un drošības sistēma

ĀMNF: Āfrikas Miera nodrošināšanas fonds

ĀS: Āfrikas Savienība

ĀSK: Āfrikas Savienības Komisija

ECCAS: Centrālās Āfrikas valstu ekonomikas kopiena

ECOWAS: Rietumāfrikas valstu ekonomikas kopiena

KABS: Kontinentālā agrīnās brīdināšanas sistēma

KFM: Kopīgas finansēšanas mehānisms

MDN: Miera un drošības nodaļa

MDP: Miera un drošības padome

RIP: Reģionālā indikatīvā programma

SO: Subreģionālā organizācija

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai ar pārvaldību saistītus jautājumus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekles Bettina Jakobsen vadītā III apakšpalāta, kuras pārziņā ir ārējo darbību un drošības un tiesiskuma izdevumu jomu revīzija. Revīziju vadīja ERP loceklis Juhan Parts, un revīzijas darbā piedalījās locekļa biroja vadītājs Ken-Marti Vaher un atašejs Margus Kurm, atbildīgā vadītāja Sabine Hiernaux-Fritsch, darbuzdevuma vadītājs Karel Meixner, kā arī revidenti Alina Milasiute, Dirk Neumeister un Piotr Zych. Ziņojuma tekstu palīdzēja sagatavot Torielle Perreur-Lloyd.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0374-6	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/433255	QJ-AB-18-016-LV-N
HTML	ISBN 978-92-847-0373-9	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/175855	QJ-AB-18-016-LV-Q

© Eiropas Savienība, 2018

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

 

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_lv

Kā atrast informāciju par ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama portālā Europa: https://europa.eu/european-union/index_lv

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt šeit: https://publications.europa.eu/lv/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai vai tuvāko informācijas centru (sk. https://europa.eu/european-union/contact_lv).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1952. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atklātie dati
ES atklāto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp/lv/home?) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot kā komerciāliem, tā nekomerciāliem mērķiem.