Zvláštní zpráva
č.20 2018

Africká struktura pro mír a bezpečnost: nutnost změnit zaměření podpory EU

O zprávě Členské státy Africké unie vytvořily v roce 2002 africkou strukturu pro mír a bezpečnost (APSA) jako dlouhodobou strukturovanou reakci na problémy v oblasti míru a bezpečnosti na africkém kontinentě. Díky struktuře APSA mají Africká unie a pověřené subregionální organizace přístup k nástrojům, které jim pomáhají předcházet konfliktům, zvládat je a řešit.

Zkoumali jsme podporu, kterou EU poskytovala na rozvoj struktury APSA, a dospěli jsme k závěru, že měla slabou účinnost a že je nutné změnit její zaměření. Struktura APSA byla řadu let silně závislá na financování dárců a podpora EU byla zaměřena na příspěvky na její základní provozní náklady. Předkládáme řadu doporučení, jak zlepšit přístup EU, jejichž cílem je podpořit odpovědnost Africké unie za strukturu APSA, změnit zaměření podpory EU a přispět k tomu, aby intervence prováděné Komisí byly trvale založeny na výsledcích.

Tato publikace je k dispozici ve 23 jazycích v tomto formátu:
PDF
PDF General Report

Shrnutí

I

Členské státy Africké unie (AU) v roce 2002 vytvořily africkou strukturu pro mír a bezpečnost (APSA) jako dlouhodobou strukturovanou reakci na problémy v oblasti míru a bezpečnosti na africkém kontinentě. Díky struktuře APSA mají AU a pověřené subregionální organizace přístup k nástrojům, které jim pomáhají předcházet konfliktům, zvládat je a řešit.

II

V rámci auditu jsme zkoumali podporu EU poskytovanou struktuře APSA. Posuzovali jsme, zda je podpora ze strany EU dobře koncipována a zacílena, zda přispívá k udržitelným výsledkům a zda je dobře uplatňována. Kontrolovali jsme smlouvy, jejichž celková hodnota přesáhla 100 milionů EUR a které Komise uzavřela v období 2014–2016.

III

Dospěli jsme k obecnému závěru, že podpora EU poskytovaná struktuře APSA je neefektivní a je nutné změnit její zaměření. Přestože je zaveden široký strategický rámec, shledali jsme, že podpora ze strany EU poskytovaná struktuře APSA byla dlouho zaměřena na příspěvky na její základní provozní náklady. Struktura APSA byla kvůli nízké míře finanční odpovědnosti na straně AU řadu let silně závislá na podpoře dárců. EU finančně podporovala složky struktury APSA, ale kvalita kapacit těchto složek se značně liší a zbývá vyřešit několik problémů.

IV

Zjistili jsme, že EU nestanovila jasné priority podpory EU poskytované struktuře APSA a její strategie postrádá vizi dlouhodobého vývoje této podpory. Během kontrolovaného období se EU dostatečně nesoustředila na přechod od financování platů k cílenému budování kapacit, které by zajistilo dlouhodobý úspěch podpory EU. EU podpořila plán AU dosáhnout finanční nezávislosti, aby byla schopna pokrýt rostoucí část provozních nákladů struktury APSA, ale provádění tohoto plánu bylo dosud v počáteční fázi.

V

Dále jsme zjistili, že šest ze čtrnácti kontrolovaných smluv, které se převážně týkaly nákladů na zaměstnance, v době konání auditu přineslo většinu očekávaných výsledků. V případě dvou smluv tomu tak bylo pouze částečně a jedna smlouva nepřinesla výsledky vůbec. V pěti případech jsme kvůli zpoždění při jejich provádění nemohli posoudit, zda smlouvy výsledky přinesly, či nikoliv. Kromě toho poskytování podpory EU brzdila zpoždění při uzavírání smluv, financování se zpětnou platností a nedostatek informací o dosažených výsledcích. Během kontrolovaného období nebyly finanční nástroje vždy využívány jednotně.

VI

Na základě připomínek uvedených v této zprávě Účetní dvůr doporučuje, aby:

  1. Komise a ESVČ podporovaly odpovědnost AU za strukturu APSA, aby dosáhla finanční nezávislosti, a změnily zaměření podpory EU tak, aby se nesoustředila na hrazení provozních nákladů, ale na opatření k budování kapacit;
  2. Komise prováděla intervence, které budou vždy založeny na výsledcích, omezila zpoždění při uzavírání smluv a financování se zpětnou platností, zlepšila monitorování a konzistentně využívala finanční nástroje.

Úvod

APSA

01

Africká struktura pro mír a bezpečnost (APSA) je soubor institucí, právních předpisů a postupů, které mají řešit předcházení konfliktům a podporovat mír a bezpečnost na africkém kontinentě. Právní základ struktury APSA stanoví zakládací akt Africké unie1. Její strukturu, cíle a zásady vymezuje Protokol ke zřízení Rady pro mír a bezpečnost Africké unie, který členské státy AU přijaly v roce 2002. Ve struktuře APSA hrají roli také africké subregionální organizace, jež jejich příslušné členské státy zmocnily k jednání v oblasti míru a bezpečnosti. Osm z nich jsou regionální hospodářská společenství (RHS) a dvě jsou regionální mechanismy prevence, řízení a řešení konfliktů (RM)2. Spolupráce mezi těmito organizacemi a AU v rámci struktury APSA podléhá zásadám subsidiarity a doplňkovosti3.

02

Ve středu struktury APSA je Rada pro mír a bezpečnost, kterou členské státy AU zřídily jako „stálý rozhodovací orgán pro prevenci, řízení a řešení konfliktů“. Podporuje ji Komise Africké unie, „rada moudrých“, kontinentální systém včasného varování, africké pohotovostní síly a mírový fond4 (obrázek 1).

Obrázek 1

Složky africké struktury pro mír a bezpečnost na úrovni Africké unie

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě protokolu AU z roku 2002.

03

Cílem struktury APSA je poskytnout AU a subregionálním organizacím rámec a nástroje k tomu, aby se mohly aktivně podílet na předcházení konfliktům v Africe, které mají různé příčiny, a na jejich řešení (rámeček 1).

Rámeček 1

Příčiny konfliktů

Podle Ústavu pro studium bezpečnosti je hlavním zdrojem nejistoty v Africe slabost států5. Slabost států také vede k nedostatkům v regionálních bezpečnostních mechanismech. Jednotlivé konflikty způsobuje na pozadí těchto skutečností složitá kombinace faktorů, byly však zjištěny tři hlavní činitele: změny vlád, spory mezi státy a násilná extremistická hnutí.

Významným zdrojem konfliktů jsou sporné změny vlád. Se zastáváním volené funkce jsou spojeny obrovské finanční výhody a systémy veřejné správy jsou často slabé. To představuje velkou motivaci k použití násilí k zajištění zvolení. Násilí spojené s volbami v posledních letech narůstá.

Spory mezi státy. V Africe je nepřátelství mezi státy (jejich spory) běžné. Toto nepřátelství se často projevuje tím, že země podporují násilí v sousedních zemích, aby dosáhly svých vlastních politických cílů. Může to mít podobu tajných přeshraničních vojenských operací nebo skrytého či otevřeného poskytování podpory povstalcům na druhé straně hranice. Mnoho konfliktů, které se obyčejně považují za „vnitřní“, ve skutečnosti vyvolává nebo udržuje zahraniční vliv tohoto druhu.

Velké množství násilných konfliktů v Africe způsobují násilná extremistická hnutí. Jakmile získají svou základnu, obvykle se rozšíří za hranice: například násilí páchané ozbrojenci v Libyi, v Mali, severovýchodní Nigérii a Somálsku se rozšířilo do sousedních zemí a k dalším útokům dochází v zemích jako Alžírsko, Burkina Faso, Keňa a Uganda6.

04

AU a subregionální organizace zasáhly v rámci struktury APSA v 28 z 67 násilných konfliktů (42 %), které v Africe v roce 2016 probíhaly. Zásahy měly podobu diplomatických, mediačních a mírových operací nebo kombinace všech těchto tří druhů. Z vyhodnocení těchto 28 zásahů vyplývá, že 21 z nich bylo alespoň částečné úspěšných a konfliktu buď zabránily, nebo jej zmírnily7 (rámeček 2).

Rámeček 2

Příklad zásahu v rámci struktury APSA

Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) zasáhlo, aby obnovilo pořádek během ústavní krize, která následovala po prezidentských volbách v Gambii v roce 2016. Společenství ECOWAS nejprve zahájilo diplomatické iniciativy a mediaci na vysoké úrovni za účasti prezidentů Ghany, Guiney, Libérie, Mauritánie a Nigérie. Toto úsilí bylo neúspěšné, proto společenství ECOWAS nařídilo vojenský zásah. Přibližně 7 000 vojáků pohotovostních sil společenství ECOWAS se připravilo ke vstupu do Gambie. Kombinace diplomacie a pohrůžky vojenským zásahem vedla k rychlému a účinnému vyřešení konfliktu v Gambii, přičemž nebyly hlášeny žádné oběti.

05

Členské státy AU zřídily africký mírový fond, aby získaly finanční prostředky na mírové mise AU a operace na podporu míru a bezpečnosti8. Finanční prostředky měly pocházet především z rozpočtu AU s možností dalšího financování ve formě dobrovolných příspěvků z jiných zdrojů. Příspěvky do rozpočtu AU však zaplatila včas a v plné výši méně než polovina afrických států9, což mělo za následek schodek ve výši 33 % v období 2011–201510. Většina prostředků rozpočtu AU tudíž pochází od dárců11 (54 % v roce 201712).

06

Kromě toho se do afrického mírového fondu vyplácí jen malá část rozpočtu AU. Členské státy se dohodly, že do roku 2014 zvýší financování afrického mírového fondu na 12 % řádného rozpočtu AU. V roce 2016 však vyplacená částka odpovídala 7 % řádného rozpočtu (tj. méně než 6 milionů EUR)13.

07

AU a subregionální organizace usměrňovaly rozvoj struktury APSA prostřednictvím plánů. Stávající plán pro strukturu APSA na období 2016–2020 přijaly v prosinci 2015. Zahrnuje pět strategických priorit: předcházení konfliktům, řešení krizí a konfliktů, postkonfliktní rekonstrukce a budování míru, otázky strategické bezpečnosti14 a spolupráce a partnerství v rámci struktury APSA.

Podpora EU poskytovaná struktuře APSA

08

EU označila mír a bezpečnost na africkém kontinentě za jednu ze svých priorit a v roce 1996 vymezila hlavní zásady svého přístupu15. Tyto zásady a vlastní zájem na důrazu na mír a bezpečnost na africkém kontinentě připomněla v několika strategiích v oblasti předcházení konfliktům a bezpečnosti na vysoké úrovni16, naposledy v globální strategii EU z roku 201617. V roce 2007 AU a EU zahájily společnou strategii EU-Afrika (JAES) tvořící rámec pro spolupráci a politický dialog a zdůraznily význam míru a bezpečnosti pro obě unie. Od té doby je prioritou v akčních plánech JAES zajistit fungování struktury APSA.

09

EU poskytuje finanční podporu na rozvoj struktury APSA prostřednictvím Evropského rozvojového fondu (ERF)18. Hlavními zprostředkovateli podpory z ERF jsou africký mírový projekt, který EU zahájila v roce 200319, a regionální orientační programy20. V období ERF 2014–2020 v Africe fungují tři regionální orientační programy, jež pokrývají západní Afriku, střední Afriku a oblasti východní/jižní Afriky a Indického oceánu. Částka přidělená na mír a bezpečnost v rámci afrického mírového projektu i regionálních orientačních programů se ve srovnání s předchozím obdobím víceméně zdvojnásobila (obrázek 2). Většina finančních prostředků (přibližně 80 %) byla využita na financování mírových operací, jako například mise Africké unie v Somálsku.

Obrázek 2

Částky přidělené na mír a bezpečnost v rámci regionálních orientačních programů a afrického mírového projektu, 2008–2020* (v milionech EUR)

*Údaje o africkém mírovém projektu za roky 2019–2020 jsou prozatímní.

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě informací, které poskytla Evropská komise.

10

Přibližně 14 % všech finančních prostředků vyhrazených na mír a bezpečnost v rámci afrického mírového projektu a regionálních orientačních programů v období 2014–2020, což je průměrně 50 milionů EUR ročně, bylo vyčleněno na realizaci struktury APSA. Ve srovnání s předchozím programovým obdobím se jedná o 150% zvýšení. Podle odhadů EU by podpora struktury APSA, a zvláště posílení schopnosti AU a subregionálních organizací předcházet konfliktům na kontinentě a řešit je, mohla omezit potřebu financovat nákladné mírové operace, které si vyžádají až 720 milionů EUR21 ročně. Částka vyhrazená pro strukturu APSA v regionálních orientačních programech se zároveň šestinásobně zvýšila, což odráží zvýšený důraz EU na předcházení konfliktům a mediaci na subregionální úrovni (obrázek 3).

Obrázek 3

Finanční prostředky EU přidělené na provádění struktury APSA v rámci afrického mírového projektu a regionálních orientačních programů, 2008–2020 (v milionech EUR)

*Prostředky přidělené na budoucí období jsou stále předmětem diskusí a změn. Pro uplynulá období jsou místo skutečně přidělených částek použity nasmlouvané částky, jsou-li k dispozici.

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě informací, které poskytla Evropská komise.

Rozsah a koncepce auditu

11

Při auditu jsme zkoumali, zda EU struktuře APSA poskytovala účinnou podporu. Za tímto účelem jsme se pokusili zodpovědět tři dílčí otázky.

  1. Je podpora EU poskytovaná APSA dobře koncipovaná a zacílená?
  2. Přispěla podpora EU poskytovaná APSA k dosažení udržitelných výsledků?
  3. Je podpora EU poskytovaná APSA dobře prováděna?
12

Audit pokryl výdaje ERF realizované prostřednictvím afrického mírového projektu a regionálních orientačních programů. Zkoumali jsme podporu EU od roku 2014 dále a odkazujeme na hodnocení a posouzení dřívějších činností, jsou-li dostupná a relevantní. Prověřovali jsme všech 14 smluv, které Komise uzavřela v období 2014–2016 a jejichž celková hodnota činí 102,5 milionu EUR. Devět z nich bylo financováno prostřednictvím afrického mírového projektu, čtyři z regionálního orientačního programu pro západní Afriku a jeden z regionálního orientačního programu pro střední Afriku22. Největší smlouvy byly uzavřeny s AU, například dohody o společném financování platů v oddělení Komise AU pro mír a bezpečnost a ve styčných kancelářích AU. Další smlouvy byly uzavřeny s regionálními organizacemi, jako je Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS) a Hospodářské společenství států střední Afriky (ECCAS). Rozpis finančních prostředků poskytnutých jednotlivým podporovaným organizacím obsahuje příloha I.

13

Z auditu jsme vyloučili mírové operace, neboť tento výdaj se převážně týká náhrady dávek vyplácených vojákům, a ne podpory struktury APSA. Nekontrolovali jsme jiné nástroje EU k financování míru a bezpečnosti v Africe, protože v průběhu kontrolovaného období žádná z činností přímo nesouvisela se strukturou APSA.

14

Audit probíhal od ledna do listopadu 2017. Důkazní informace jsme shromáždili prostřednictvím přezkumu dokumentů a z pohovorů se zástupci evropské služby pro vnější činnost, Komise a příslušných zúčastněných subjektů, jako jsou jiní dárci a příjemci podpory EU (AU a subregionální organizace). Navštívili jsme Komisi Africké unie a společenství ECOWAS a ECCAS.

Připomínky

Podpora EU byla stále zaměřena na provozní náklady

15

V tomto oddíle zkoumáme, zda existovala jasná strategie zaměřená na poskytování podpory EU struktuře APSA v současnosti i v budoucnu. Posuzujeme, zda podpora EU reagovala na potřeby struktury APSA a jak se vyvíjela, aby řešila přetrvávající a budoucí problémy, jimž struktura APSA čelí.

Podpora EU poskytovaná struktuře APSA byla koncipována na základě strategického rámce

16

EU posoudila situaci na africkém kontinentě z hlediska míru a bezpečnosti a vypracovala přístup, který posloužil jako základ podpory EU. EU si uvědomuje významnou úlohu Africké unie (AU) i afrických subregionálních organizací v oblasti míru a bezpečnosti, a proto spolupracovala s oběma těmito úrovněmi. Zároveň s novými hrozbami pro mír a bezpečnost EU své strategie přezkoumávala a aktualizovala (bod 8).

17

V souladu s tímto strategickým rámcem EU poskytovala AU a subregionálním organizacím politickou a finanční podporu, a to i pro rozvoj struktury APSA. EU podpořila AU a subregionální organizace při přípravě série plánů, které zahrnovaly plány realizace struktury APSA23. Evropská unie také podpořila pravidelné hodnocení struktury APSA. Díky tomu mohla struktura APSA těžit z pravidelné zpětné vazby (ve formě hodnocení APSA) a pokynů ohledně dalšího rozvoje (ve formě plánů pro strukturu APSA). Plány rovněž poskytly rámec pro spolupráci dárců. Hodnocení afrického mírového projektu z roku 2017 však poukázalo na nedostatky posledního plánu pro strukturu APSA. Je považován za příliš složitý, takže se s ním obtížně pracuje, postrádá celkový pohled a Komise AU za něj zatím nepřevzala skutečnou odpovědnost24.

18

EU na úrovni AU i na regionální úrovni zavedla mechanismy politického dialogu. Politický a strategický dialog o otázkách míru a bezpečnosti, včetně realizace struktury APSA, probíhal na pravidelných schůzích s AU v rámci strategie JAES, zahájené v roce 2007. Mezi AU a různými subregionálními organizacemi však panovala nejasnost ohledně strategie pro rozdělení jejich odpovědností, a zejména ohledně otázky subsidiarity (bod 34).

19

Fungování mechanismů, které EU zavedla pro dialog s regionálními organizacemi, bylo problematičtější. V případě společenství ECOWAS byly například schůze na ministerské úrovni nepravidelné (konaly se v roce 2017, ale v roce 2016 nikoli, ani přes vynaložené úsilí). V jiných případech byl strategický dialog složitý (například kvůli nedostatečným institucionálním reformám, kvůli velmi pomalému pokroku při regionální integraci nebo kvůli pomalé reakci protějšků na návrhy a dotazy). Bylo nutné dialog zlepšit, zintenzivnit a sjednotit, například pokud jde o subregionální strategie EU pro oblast Sahelu a Guinejského zálivu. Někdy byl dialog složitý, protože organizace postrádaly administrativní kapacitu, jako např. společenství ECCAS.

Financování struktury APSA závisí na příspěvcích dárců

20

Kvůli schodku v příspěvcích členských států AU do rozpočtu AU (bod 5) a mírového fondu (bod 6) struktura APSA nemá dostatečné finanční prostředky. Tento problém byl zdůrazněn v posledním plánu pro strukturu APSA: „Navzdory několika rozhodnutím přijatým na zasedání hlav států a vlád AU a pravidlům zavedeným při vytváření Rady míru a bezpečnosti se struktura APSA stále potýká s nedostatkem finanční odpovědnosti na straně Komise AU a regionálních hospodářských společenství / regionálních mechanismů prevence, řízení a řešení konfliktů a s velkou závislostí na dárcích25“. Také odborníci zdůraznili, že nelze očekávat, že Afrika převezme odpovědnost za agendu v oblasti míru a bezpečnosti na kontinentě, dokud tato agenda nebude finančně nezávislá26.

21

Členské státy AU vzaly na vědomí problémy spojené se spoléháním na dárce a v červenci 2016 rozhodly o zavedení nového mechanismu financování provozního rozpočtu AU a mírového fondu27. EU tuto iniciativu, která spočívá v zavedení poplatku se sazbou ve výši 0,2 % z veškerého způsobilého zboží dováženého do Afriky, podporuje od roku 2017. V lednu 2018 již poplatek začalo vybírat 14 členských států28, mírový fond začínal fungovat a měl správní strukturu. V červnu 2017 AU vyzvala EU, aby se zapojila do rady mírového fondu.

22

Na posouzení účinnosti těchto nových opatření bylo v době auditu příliš brzy. Kromě toho poplatek neřeší problémy s financováním týkající se subregionálních organizací, které jsou financovány prostřednictvím samostatných mechanismů, jako například značný schodek ve financování, s nímž se potýká společenství ECCAS29. Navíc v některých afrických státech může dojít k tomu, že budou muset rozhodovat o tom, zda využít omezené finanční prostředky k financování AU, nebo subregionálních organizací30.

EU financovala provozní náklady bez plánu, jak změnit zaměření podpory

23

Během kontrolovaného období byla většina finančních prostředků, které EU poskytla struktuře APSA, využita k pokrytí provozních nákladů, jako jsou výdaje týkající se zaměstnanců (obrázek 4). V prvních letech poskytování podpory (od roku 2010) EU financování provozních nákladů odůvodňovala tím, že je důležité, aby tato nová struktura byla zprovozněna. Téměř po sedmi letech je však podpora EU stále zaměřena na základní provozní náklady. To může vést k nebezpečí, že se struktura APSA stane závislou na podpoře dárců, neboť čím déle je pomoc poskytována a čím větší část finančních prostředků poskytují dárci, tím závislejším se projekt stane na takovéto pomoci31.

Obrázek 4

Finanční prostředky EU poskytované struktuře APSA (2014–2016)

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě informací, které poskytla Evropská komise.

24

Očekávali jsme, že EU připraví dlouhodobý plán, který by ukázal, jak se poskytování její podpory v průběhu času bude vyvíjet, a nakonec bude ukončeno. Nenalezli jsme žádné doklady o tom, že by to udělala. EU se také s AU a subregionálními organizacemi nedohodla na způsobu, jakým by postupně upravovala výši poskytované podpory a přesouvala prostředky více na budování kapacit (například na předcházení konfliktům, účinnou reakci a postkonfliktní rekonstrukci) a na strategická podpůrná opatření (jako jsou organizační a provozní reformy, zlepšování systémů, zajištění specifického know-how a odborné přípravy atd.) s cílem rozvinout dlouhodobé kapacity.

25

EU poskytování podpory nepodmínila splněním podmínek, například požadavku, aby AU nebo subregionální organizace pokračovaly ve financování iniciativ, jež dříve podporovala EU. V případě jedné smlouvy, u níž dohoda o financování takové ustanovení obsahovala, dotčená subregionální organizace dohodu nedodržela a nepokračovala ve financování pracovních míst dříve financovaných z ERF (rámeček 3).

Rámeček 3

Výkyvy regionálního systému včasného varování

Systém včasného varování je systém nástrojů a postupů, který slouží ke shromažďování a analýze údajů s cílem předvídat konflikty a předcházet jim. Ústřední a regionální systémy včasného varování jsou pro fungování struktury APSA rozhodující. V oblasti střední Afriky byl takový systém, nazvaný Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale (Středoafrický mechanismus rychlého varování) (MARAC), zaveden v roce 2007. EU poskytla prostředky z ERF na rozšíření tohoto systému, instalaci IT a komunikačních systémů a najímání a školení zaměstnanců. V několika státech ve střední Africe byla vytvořena síť 30 korespondentů. Několik zúčastněných subjektů, jichž jsme se dotazovali, poukázalo na účinný a pozitivní příspěvek systému MARAC k předvídání konfliktů a jejich předcházení.

Poté, co EU v roce 2016 přestala poskytovat svou podporu, však subregionální organizace nedodržela smluvený požadavek a nepokračovala ve financování zaměstnanců v systému včasného varování a budované kapacity byly ztraceny. V rámci afrického mírového projektu byla v roce 2017 poskytována jen minimální finanční podpora a v době provádění auditu byl počet zaměstnanců v systému MARAC zpět na úrovni z doby před poskytováním podpory EU. Zůstal jen minimální počet tří pracovníků (ve srovnání s 15 zaměstnanci potřebnými k tomu, aby systém mohl fungovat na plnou kapacitu) a jeho síť korespondentů již nebyla aktivní.

EU opět zasáhla a v roce 2017 uzavřela novou dohodu o financování, na jejímž základě měla financovat zvýšení počtu zaměstnanců v systému MARAC na čtyři analytiky, dodatečný podpůrný personál a síť 20 korespondentů.

26

Očekávali jsme také, že ve smlouvách najdeme ustanovení o omezení celkového objemu financování a přechodu od podpory provozního personálu k financování specializovaného personálu. Kdyby AU a subregionální organizace převzaly každodenní provozní náklady32, EU by se mohla soustředit na vytváření přidané hodnoty prostřednictvím financování vyškolených pracovníků s odbornými dovednostmi, například v oblasti předcházení konfliktům a jejich řešení. Ve většině kontrolovaných smluv tomu tak nebylo. Rámeček 4 však uvádí příklad, kdy byl tento přístup úspěšný.

Rámeček 4

Zvyšování přidané hodnoty podpory EU

V roce 2015 dárci platili všechny krátkodobé zaměstnance oddělení Komise AU pro mír a bezpečnost na základě dohody o společném financování platů. V návaznosti na diskusi s EU a jinými dárci Komise AU v roce 2017 omezila počet zaměstnanců placených na základě dohody o společném financování platů dárci z 200 na 172 a zvětšila podíl nákladů na zaměstnance, které mají hradit členské státy AU33. Zároveň byl snížen poměr podpůrných a odborných zaměstnanců placených na základě této smlouvy z 1 : 1 téměř na 1 : 2. Cílem od roku 2017 je poměr 1 : 334.

Pro přidělování podpory EU nebyly stanoveny dostatečné priority

27

EU si je vědoma nebezpečí, které konflikty v Africe znamenají pro občany EU (násilný terorismus, dostupnost zbraní hromadného ničení a organizovaná trestná činnost), a tak svou podporu zaměřila na předcházení takovým konfliktům a jejich řešení, pokud k nim dojde35. V souladu s Pařížskou deklarací o účinnosti pomoci36 a zásadami stanovenými ve společné strategii EU-Afrika EU svou podporu struktuře APSA obecně poskytovala podle potřeb, které AU a subregionální organizace vyjádřily v plánu pro strukturu APSA. Potřeby však byly vymezeny velmi obecně a priority nebyly konkrétní ani jasné.

28

ESVČ ani Komise nenavrhly konkrétní priority EU v oblasti financování ani nevypracovaly pokyny pro přidělování prostředků různým složkám struktury APSA. Komise a ESVČ však prověřovaly návrhy financování, které obdržely od AU a subregionálních organizací, a Politický a bezpečnostní výbor Rady EU posuzoval „politickou vhodnost“ poskytnutí finančních prostředků. V příloze II je uveden příklad rozhodovacího postupu v rámci afrického mírového projektu.

29

Analyzovali jsme 14 kontrolovaných smluv, abychom zjistili, jak odrážejí priority stanovené pro strukturu APSA. Shledali jsme, že v osmi případech kvůli způsobu, jakým byly finanční prostředky prezentovány v rozpočtu smluv, nebylo možné určit, kolik peněz bylo vyčleněno na jednotlivé pilíře nebo priority struktury APSA. Dále jsme zjistili, že v jednotlivých smlouvách bylo zaměření na priority pojato široce: 11 ze 14 smluv bylo zaměřeno nejméně na čtyři z pěti strategických priorit struktury APSA (příloha III).

Rizika spojená s přidělováním většího objemu prostředků regionálním organizacím

30

V posledním programovém období EU rozhodla, že bude větší část celkového objemu finančních prostředků určených pro strukturu APSA poskytovat prostřednictvím regionálních orientačních programů (bod 10). Cílem bylo posílit úlohu subregionálních organizací při rozhodování v souladu se zásadou subsidiarity. Díky tomu také subregionální organizace mohou přímo spolupracovat s EU, což brání vzniku prodlení v souvislosti s koordinací financování programu na podporu struktury APSA, kterou provádí AU. Dospěli jsme k závěru, že se s touto změnou pojí rizika.

  1. V době provádění auditu subregionální organizace neměly dostatečný počet zaměstnanců s nezbytnou kvalifikací, kteří by byli schopni účinně spravovat dodatečné finanční prostředky.
  2. Regionální institucionální rámec je velice složitý. Pro otázky míru a bezpečnosti má mandát deset subregionálních organizací a členství v nich se překrývá. V průměru jsou členské státy AU členy alespoň dvou subregionálních organizací a některé státy patří až do čtyř těchto organizací. Kvůli této nejasnosti se některé africké země na své subregionální organizace nechtějí vázat, což vede k nedostatečné kapacitě. Strategií Evropské komise vzhledem k tomuto složitému regionálnímu rámci bylo podporovat jeden společný regionální orientační program v každé oblasti; v současné době EU financuje subregionální organizace v rámci tří regionálních orientačních programů.
  3. Čtyři z deseti subregionálních organizací pověřených řešením otázek míru a bezpečnosti nespadají pod žádný regionální orientační program a dvě z těchto čtyř organizací budou nadále financovány v rámci afrického mírového projektu. Kromě toho nouzový svěřenský fond EU pro Afriku financuje opatření k budování kapacit pro jednu subregionální organizaci (Mezivládní úřad pro rozvoj) a pro organizace mimo rámec struktury APSA (například skupinu G5 Sahel37). To by mohlo narušit soudržnost přístupu EU k financování.
  4. Hrozí nebezpečí, že by omezení úlohy AU mohlo oslabit celkovou soudržnost a koordinaci podpory EU poskytované struktuře APSA.
  5. Navzdory značnému zvýšení částek přidělených na mírová a bezpečnostní opatření v rámci regionálních orientačních programů se odpovídajícím způsobem nezvýšil počet zaměstnanců pracujících v příslušných regionálních delegacích EU. Mezi zaměstnanci delegací ve společenstvích ECOWAS a ECCAS například nebyli žádní vojenští odborníci, což znamenalo, že se tyto delegace musely spoléhat na vojenské odborné znalosti, které jim poskytla velvyslanectví členských států EU.

I přes podporu EU se struktura APSA potýká s několika problémy a její fungování závisí na trvalé vnější podpoře

31

V tomto oddíle zkoumáme, zda podpora ze strany EU přispěla k dosahování výsledků. Zaměříme se na to, do jaké míry smlouvy financované EU vedly k poskytnutí podpory v souladu s cíli stanovenými pro tyto smlouvy. Dále posoudíme problémy, s nimiž se potýkají různé složky struktury APSA. Nakonec vyhodnotíme, zda ESVČ a Komise identifikovaly rizika ohrožující udržitelnost výsledků podpory EU a zabývaly se jimi.

V době auditu dosáhla výsledků polovina smluv

32

Auditovali jsme 14 smluv o podpoře EU. Šest z nich, které se převážně týkaly nákladů na zaměstnance, v době provádění auditu přineslo většinu celkových očekávaných výsledků. Neměli jsme však k dispozici dostatek informací, abychom mohli posoudit, zda bylo dosaženo jednoho každého výstupu (body 59 a 60). V případě dalších dvou smluv bylo výstupů dosaženo zčásti a jedna smlouva očekávané výstupy zcela zjevně nepřinesla. V pěti případech jsme kvůli zpoždění při jejich provádění nemohli posoudit, zda smlouva očekávané výstupy přinesla, či nikoliv (bod 53 a příloha IV).

Struktura APSA čelí několika problémům

33

Zúčastněné subjekty a dárci mají vůči struktuře APSA velká očekávání. Z různých hodnocení38 vyplývá, že AU a subregionální organizace hrají při řešení konfliktů v Africe důležitou roli. Struktura APSA má potenciál stát se účinným rámcem pro mír a bezpečnost v Africe, ačkoli se potýká s mnoha složitými problémy a její kapacity, nástroje a celkové fungování vyžadují další rozvoj.

34

Struktura APSA čelí těmto problémům:

  1. je třeba posílit finanční a institucionální kapacitu klíčových dotčených subjektů (AU a subregionálních organizací);
  2. jsou nutné konkrétní kroky, aby byl překonán nedostatek politické vůle k řešení určitých problémů a krizí39;
  3. neexistuje mechanismus pro výkon rozhodnutí;
  4. je nutná lepší spolupráce mezi různými orgány a institucemi;
  5. měl by být vyjasněn vztah mezi AU a subregionálními organizacemi, zejména z hlediska subsidiarity40;
  6. měla by existovat lepší spolupráce s doplňkovými iniciativami, jako je africká struktura správy věcí veřejných41.
35

Africký mírový fond nepokryl náklady spojené s provozem struktury APSA, jak se plánovalo (body 5 a 6). Z větší části podpory EU tudíž byly financovány provozní náklady struktury APSA. V bodech 3647 jsou představeny problémy spojené s provozem jednotlivých složek struktury APSA a příspěvek podpory ze strany EU.

Rada pro mír a bezpečnost
36

Rada pro mír a bezpečnost zastává úlohu hlavního rozhodovacího orgánu ve struktuře APSA a svůj postoj k důležitým otázkám vyjádřila odsouzením převratů a uvalením sankcí. Přispěla také k vyřešení konfliktů, například v Burundi, Mali a Somálsku42.

37

Rada pro mír a bezpečnost se však potýká s problémy a některé z nich stále ovlivňují její činnost. Na zasedání hlav států Africké unie například často nebyly dodrženy zásady stanovené v protokolu o Radě pro mír a bezpečnost týkající se toho, jak je posuzováno splnění stanovených kritérií potenciálními kandidáty do Rady. V Radě pro mír a bezpečnost jsou zastoupeny země, které jsou nechvalně známé tím, že otevřeně ignorují rozhodnutí AU nebo se chovají protiústavně. To omezuje kvalitu a účinnost rozhodnutí Rady pro mír a bezpečnost. Rada pro mír a bezpečnost také čelí problémům spojeným s důležitostí, která se přikládá dosažení jednomyslných rozhodnutí. Situaci dále zhoršuje nedostatek politické vůle některých zemí zaujmout postoj k otázkám, jež podle nich nejsou v jejich zájmu, nebo když si nepřejí otevřenou konfrontaci s jiným členským státem43.

Komise Africké unie
38

Komise AU provádí rozhodnutí Rady pro mír a bezpečnost a její oddělení pro mír a bezpečnost podporuje ostatní pilíře struktury APSA i jiné programy pro mír a bezpečnost, jako např. vymezování hranic, a strategii týkající se ručních a lehkých zbraní. Oddělení pro mír a bezpečnost také koordinuje vztahy mezi AU a subregionálními organizacemi v oblasti míru a bezpečnosti.

39

Oddělení pro mír a bezpečnost hraje důležitou roli ve fungování struktury APSA, ale kvůli nedostatečnému financování ze strany AU jsou dvě třetiny jeho pracovních míst neobsazené. V roce 2010 na tento problém EU, AU a další mezinárodní partneři zareagovali vytvořením mechanismu společného financování nazvaného „dohoda o společném financování“ (JFA)44. Ten pokryl náklady na platy dalších 172 „krátkodobých“ zaměstnanců oddělení pro mír a bezpečnost (obrázek 5). Ačkoli nebyla obsazena všechna pracovní místa, díky dodatečným zaměstnancům mohlo oddělení fungovat i nadále45.

Obrázek 5

Obsazená a volná pracovní místa v oddělení pro mír a bezpečnost Komise AU

Typ smlouvy Obsazená pracovní místa Neobsazená Celkem Poznámky
Řádný rozpočet AU 25 42 67 Proces přijímání pracovníků na klíčové pozice byl zahájen ve 4. čtvrtletí 2016
Krátkodobé (JFA) 137 35 172 Přijímací řízení na 12 pozic právě probíhá
Vyslaní pracovníci 12 12 Odhad březen 2017
Celkem 174 77 251

Zdroj: zápis z 11. zasedání řídicího výboru týkajícího se dohody o společném financování na podporu zaměstnávání pracovníků Komise AU pracujících v programu pro mír a bezpečnost, duben 2017, a přehled zaměstnanců oddělení pro mír a bezpečnost, červenec 2016.

40

Oddělení pro mír a bezpečnost má omezený počet „odborných“ zaměstnanců, kteří se zabývají hlavními problémy v oblasti míru a bezpečnosti na africkém kontinentě. Obrázek 6 znázorňuje druh personálu, a jakým způsobem byl placen v roce 2016. Hlavním úkolem zaměstnanců je plnit obecný plán pro strukturu APSA na období 2016–2020, což je dokument, který vymezuje pět strategických priorit, 32 konkrétních cílů a 116 výstupů. Kvůli nedostačujícímu objemu přidělených prostředků a najímání „krátkodobých“ zaměstnanců je tento úkol obtížný (bod 57).

Obrázek 6

Zdroj financování pracovních míst v oddělení pro mír a bezpečnost Komise AU

Rozdělení pracovních míst podle úřadu / oddělení JFA Řádný rozpočet AU Celkem
Běžní zaměstnanci Odborní zaměstnanci Běžní zaměstnanci Odborní zaměstnanci
Úřad komisaře 2 2 1 2 7
Úřad ředitele včetně styčných kanceláří AU pro RHS/RM 9 10 3 1 23
Oddělení pro předcházení konfliktům a včasné varování 6 15 7 6 34
Oddělení pro řešení krizí a postkonfliktní rekonstrukce 4 8 1 18 31
Oddělení pro mírové operace 3 32 6 12 53
Oddělení pro obranu a bezpečnost 2 6 1 3 12
Sekretariát Rady míru a bezpečnosti 2 6 1 2 11
Tým pro řízení projektů 2 9 1 2 14
Oddělení pro financování míru a bezpečnosti 10 14 - - 24
Ostatní (kancelář, lidské zdroje, interní audit atd.) 20 10 Irelevantní – přesahuje oddělení
Celkem 60 112 21 46 239

Zdroj: zápis z 11. zasedání řídicího výboru týkajícího se dohody o společném financování na podporu zaměstnávání pracovníků Komise AU pracujících v programu pro mír a bezpečnost, duben 2017, a přehled zaměstnanců oddělení pro mír a bezpečnost, červenec 2016.

41

EU a ostatní dárci také prostřednictvím Komise AU společně poskytují peníze na podporu sítě styčných kanceláří AU, které působí ve 14 zemích v Africe, v nichž probíhá konflikt, nebo v zemích po konfliktu. Tento roční příspěvek EU na financování styčných kanceláří AU dosahuje výše přibližně 3,5 milionu EUR (asi 25 % ročního rozpočtu). Síť má přibližně 200 zaměstnanců a podíl podpůrného a provozního personálu je vysoký (asi 70 : 30). Mandát styčných kanceláří, který zahrnuje monitorování vznikajících krizí, preventivní diplomacii a řešení krizí i postkonfliktní rekonstrukce, stanoví Rada pro mír a bezpečnost. Kanceláře zastupují AU přímo na místě a zastávají především politickou úlohu46.

42

V nedávno vypracovaném hodnocení financovaném EU47 bylo poukázáno na významnou a konstruktivní roli, kterou styčné kanceláře AU hrály v krizových situacích v Mali, Středoafrické republice, Súdánu, Jižním Súdánu, na Komorách, v Guineji-Bissau a na Madagaskaru. Bylo v něm však rovněž uvedeno, že nedostatečné finanční prostředky a problémy s personálním obsazením vedly k neefektivnosti jejich provozu. Z hodnocení vyplynulo, že dopad styčných kanceláří byl „smíšený“, ale jejich činnost „přiměřeně přispěla k míru a bezpečnosti“. Obdobně ze zprávy, kterou nedávno vypracovala Nadace pro světový mír, vyplynulo, že styčné kanceláře jsou „důležité a měly by být nadále podporovány“48.

Rada moudrých
43

Na základě protokolu o Radě pro mír a bezpečnost byla rada moudrých zřízena jako poradní orgán složený z pěti uznávaných afrických osobností. Jejím úkolem je usilovat o předcházení konfliktům, což provádí například svoláváním seminářů a uzavřených jednání na vysoké úrovni. Úloha rady byla rozšířena a zahrnuje i předvolební mise a zprostředkovatelskou činnost49. Navzdory narůstajícímu objemu práce nebyly zdroje rady zvýšeny. Sekretariát rady má například jen jednoho politického analytika, na jehož plat přispívá EU na základě dohody o společném financování. Rada se také setkala s problémy s koordinací s Radou pro mír a bezpečnost a jinými orgány pověřenými předcházením konfliktům a jejich řešením.

Kontinentální systém včasného varování (CEWS)
44

Kontinentální systém včasného varování je systém, který slouží ke shromažďování a analýze údajů s cílem předvídat konflikty a předcházet jim. EU k jeho zavedení přispěla formou technické a finanční podpory a nadále financuje provozní náklady na základě smluv v rámci dohody o společném financování platů a programu na podporu struktury APSA, které jsme auditovali (příloha IV).

45

Ze zprávy o dopadu struktury APSA za rok 2015 vyplývá, že kontinentální systém včasného varování je „technicky funkční“, a zpráva uvádí, že byl učiněn značný pokrok ve spolupráci mezi subregionálními organizacemi a AU týkající se včasného varování50. Účinnost systému však omezují určité faktory.

  1. Plán pro strukturu APSA poukazuje na nutnost zabývat se rozdílnou mírou funkčnosti regionálních systémů včasného varování a zlepšit propojení mezi ústředními, regionálními a národními systémy51.
  2. Rada pro mír a bezpečnost poukázala na „přetrvávající nedostatek návaznosti mezi včasným varováním a včasnou reakcí“52 a dospěla k závěru, že členské státy AU často nevěnují pozornost signálům včasného varování, jež upozorňují na budoucí krize, čímž narušují schopnost Rady předcházet konfliktům, což často vede k jejich vzniku53.
Africké pohotovostní síly
46

Africké pohotovostní síly jsou multidisciplinární záložní síly určené k rychlému nasazení v konfliktních oblastech zasedáním AU a Radou míru a bezpečnosti. Zahrnují vojenské, policejní a civilní jednotky54. Z podpory EU bylo financováno zlepšování kapacity afrických pohotovostních sil a jejich regionálních složek v rámci afrického mírového projektu a regionálních orientačních programů. Podpora se vztahovala na náklady na zaměstnance a provozní činnosti (zlepšení plánování, logistiky a tvorby politik a posílení policejních a civilních složek), jakož i na zajištění infrastruktury IT (C3IS) (příloha IV obsahuje seznam smluv). EU také financovala výcvik pohotovostních sil, včetně podpory cvičení v terénu (program podpory AMANI AFRICA II).

47

AU africké pohotovostní síly v době provádění auditu dosud nenasadila. Zúčastněné subjekty, jichž jsme se dotazovali, zpochybnily míru jejich akceschopnosti a poukázaly na to, že:

  1. zatím není v provozu systém pro velení, řízení, komunikaci a informace afrických pohotovostních sil (rámeček 6);
  2. africké pohotovostní síly nejsou schopny nasazovat jednotky rychle kvůli logistickým omezením, jako je např. nedostatečná způsobilost v oblasti strategické letecké přepravy;
  3. jazykové a kulturní problémy by mohly omezit účinnost nasazování v různých regionech.

Ohrožení udržitelnosti výsledků

48

Hlavní rizika pro udržitelnost výsledků dosažených při budování kapacit struktury APSA plynou z omezené finanční, institucionální a provozní kapacity AU a subregionálních organizací a z nedostatku politické vůle řady členských států AU (bod 34).

49

Reformy plánované s cílem řešit nedostatky institucionálního rámce Komise AU55, společenství ECOWAS56 a ECCAS57 dosud přinesly jen málo výsledků. Evropská komise tyto iniciativy podporuje a poskytuje na ně finanční podporu: například institucionální reforma společenství ECOWAS je nyní podporována prostřednictvím projektu podpory správy veřejných financí ze strany EU a institucionální reformy společenství ECCAS jsou podporovány z ERF jako součást projektu pro mír a bezpečnost.

50

Aby se vyvážily institucionální a provozní nedostatky Komise AU a subregionálních organizací, byla technická pomoc financovaná EU často zaměřena na všeobecné řízení, což je forma pomoci, která má omezený dlouhodobý dopad na rozvoj struktury APSA. Odborníci na technickou pomoc často působili jako projektoví manažeři a poskytovali „krátkodobá řešení“ vnitřních nedostatků organizací provádějících projekty. S tím spojené náklady byly často značné: například výše grantu pro mír, bezpečnost a stabilitu, který společenství ECOWAS poskytla EU, činila 6,7 milionu EUR, zatímco náklady na technickou pomoc při provádění grantu činily další 4,9 milionu EUR, tj. 73 % původní částky.

Poskytování podpory EU bylo ovlivněno prodleními, nejednotným využíváním finančních nástrojů a nedostatkem informací o dosažených výsledcích

51

V tomto oddíle zkoumáme, zda Komise poskytovala podporu struktuře APSA včas, předvídatelně a uceleným způsobem a zda byly kontrolované smlouvy prováděny podle plánu. Hodnotíme mechanismy monitorování a podávání zpráv, které Komise zavedla, a ptáme se, zda zajistily dostatečné informace o dosažených výsledcích.

Provádění plánovaných činností narušovala zpoždění při uzavírání smluv a financování se zpětnou platností

52

kontrolované smlouvy byly uzavřeny ve prospěch AU a subregionálních organizací. Cílem podpory bylo financovat a školit zaměstnance, aby mohli vykonávat složité úkoly v oblasti míru a bezpečnosti, a zajistit jednotné provádění činností napříč kontinentem. Cílem smluv, uvedených v příloze IV, bylo:

  1. posílit kapacitu lidských zdrojů Komise AU a subregionálních organizací (regionálních hospodářských společenství a mechanismů prevence, řízení a řešení konfliktů), aby mohly předcházet krizím v Africe nebo na ně reagovat;
  2. pomoci styčným kancelářím AU sledovat provádění mírových dohod, podporovat přípravu a monitorování voleb a zastupovat AU na schůzích s vnitrostátními orgány a mezinárodními organizacemi;
  3. zavést kontinentální strukturu umožňující AU rychlé zavedení strategické a provozní komunikace a schopnosti velení a řízení mezi AU v Addis Abebě, regionální úrovní a misemi přímo na místě.
  4. poskytnout Komisi AU a subregionálním organizacím odborné znalosti pro jejich iniciativy v oblasti míru a bezpečnosti;
  5. podpořit subregionální organizace při budování jejich kapacit a výkonu jejich mandátu k předcházení konfliktům a jejich řešení.
53

Má-li institucionální podpora přinést očekávané výsledky, je nezbytná včasnost a předvídatelnost. Prodlení při uzavírání smluv vedla ke zpožděním při jejich provádění, a financování činností proto nebylo předvídatelné. Deset ze čtrnácti kontrolovaných smluv bylo podepsáno pozdě z jednoho nebo více následujících důvodů:

  1. Komise AU a subregionální organizace předložily návrhy financování pozdě nebo jejich návrhy byly nekvalitní;
  2. komplikovaná jednání ohledně rozpočtů smluv, činností a finančního řízení;
  3. technické problémy s informačním systémem Evropské komise.
54

Kromě toho byly činnosti v rámci osmi z těchto deseti smluv financovány se zpětnou platností58. Tři z nich byly podepsány jen několik dní předtím, než měly být financované činnosti dokončeny. Zjistili jsme, že prodlení při podepisování smluv v kombinaci s vnitřními nedostatky AU a subregionálních organizací měly negativní dopad na provádění činností u šesti ze čtrnácti smluv (příloha IV). Rámeček 5 popisuje, jaký negativní dopad mělo prodlení při uzavírání smluv a financování se zpětnou platností na dva programy na podporu struktury APSA.

Rámeček 5

Financování programů na podporu struktury APSA se zpětnou platností

EU prostřednictvím programů na podporu struktury APSA poskytuje finanční podporu Komisi AU a subregionálním organizacím, aby strukturu APSA mohly provozovat. Provedli jsme audit druhé a třetí z těchto smluv, jejichž hodnota činila 5 227 335 EUR a 28 770 000 EUR.

Druhá smlouva o programu na podporu struktury APSA podpořila činnosti jako dokončení plánu pro strukturu APSA na období 2016–2020. Smlouva byla podepsána pozdě, v důsledku čehož řada plánovaných činností nebyla provedena nebo musela být financována z jiných zdrojů. Přestože byly prostředky poskytnuty se zpožděním, subregionální organizace udržely většinu zaměstnanců financovaných v rámci této smlouvy. Někteří zaměstnanci však byli propuštěni, což vedlo ke ztrátě vybudovaných kapacit. V důsledku toho bylo využito jen 56 % rozpočtu smlouvy.

Třetí smlouva o programu na podporu struktury APSA byla podepsána až v prosinci 2016, přestože prováděcí období trvalo 36 měsíců od ledna 2016. Komise AU prostředky získané na základě smlouvy převedla na subregionální organizace až v květnu 2017 kvůli jejich vlastnímu prodlení při uzavírání smluv. Schodek ve financování v některých případech vyrovnali jiní dárci nebo vedl k odložení plánovaných činností.

55

Rámeček 6 uvádí příklad zpoždění při nákupu informačního systému pro africké pohotovostní síly. V tomto případě vnitřní nedostatky AU ještě znásobily zpoždění způsobené pozdním podpisem smlouvy.

Rámeček 6

Zpoždění při zavádění systému pro velení, řízení, komunikaci a informace (C3IS) pro africké pohotovostní síly

EU prostřednictvím smlouvy o C3IS podpořila rozvoj afrických pohotovostních sil a řízení afrických mírových operací. Systém C3IS byl v plánu pro strukturu APSA na období 2011–2013 klíčovou prioritou. Byl koncipován tak, aby AU umožnil rychlé zavedení strategické a provozní komunikace. Měl například umožnit AU v Addis Abebě předávat rozkazy a vytvářet zprávy a mapy pro řízení operací přímo na místě.

AU svůj finanční návrh dokončila v únoru 2013 a v únoru 2014 podepsala dohodu o poskytnutí podpory ze strany EU ve výši 12,5 milionu EUR. EU zpětně financovala přípravné činnosti Komise AU, které probíhaly od března 2013, a řízením složitého zadávacího řízení pověřila Komisi AU, aby posílila odpovědnost AU za systém. To však vedlo ke značným prodlením v zadávacím řízení, které v době auditu stále probíhalo. EU prováděcí období smlouvy prodloužila z původně plánovaných 24 měsíců na 67 měsíců.

Toto prodlení mělo negativní dopad na další plánované činnosti. Například jedna z hlavních složek zásadního cvičení afrických pohotovostních sil (AMANI AFRICA II, které je rovněž podporováno EU) byla zrušena.

Finanční nástroje nebyly vždy využívány jednotně

56

Evropská komise ani ESVČ neprovedly analýzu komparativních výhod všech nástrojů, které mají v oblasti míru a bezpečnosti k dispozici (bod 9). Dospěli jsme k závěru, že finanční nástroje nebyly vždy využívány jednotně. Africký mírový projekt je vhodný pro financování krátkodobých potřeb, jelikož jeho cykly financování trvají dva až tři roky. Regionální orientační programy jsou naopak vhodnější pro financování dlouhodobých potřeb, neboť cyklus financování trvá sedm let.

57

Objevili jsme případy, kdy byly krátkodobé smlouvy v rámci afrického mírového projektu využity k financování stálých pracovních míst, například smlouvy na základě dohody o společném financování platů (bod 39). V tomto případě použití smluv obnovujících se po jednom až dvou letech oslabilo řízení lidských zdrojů a počty a druhy pracovních míst kvůli tomu byly opětovně sjednávány téměř každý rok. To přispělo ke zpožděním při uzavírání smluv (bod 53) a k nejistotě zaměstnání, což vedlo ke ztrátě zkušených zaměstnanců. V jiných případech byly regionální orientační programy využity k řešení krátkodobých potřeb, pro které jsou méně vhodné.

58

Evropská komise a ESVČ nevytvořily koordinační rámec, který by pokrýval všechny jejich nástroje v oblasti míru a bezpečnosti. Od roku 2015 však podnikly kroky k tomu, aby se africký mírový projekt a regionální orientační programy účinněji doplňovaly, a to zejména tím, že:

  1. vyjasnily způsob financování pracovních míst v subregionálních organizacích. Za tímto účelem rozhodly, že by náklady na nevojenské zaměstnance regionálních organizací, na něž EU přispívá, měly být z afrického mírového projektu převedeny na regionální orientační programy. Toto rozhodnutí však bylo přijato až po přijetí regionálních orientačních programů, a jeho provedení je tudíž složitější. Převod byl nakonec odložen na leden 2018;
  2. zapojily regionální delegace EU do přezkumu regionálních pracovních plánů v programu na podporu struktury APSA, které jsou financovány v rámci afrického mírového projektu, aby doplňovaly programy financované prostřednictvím regionálních orientačních programů;
  3. od roku 2017 zapojily do řídicího výboru programu na podporu struktury APSA regionální delegace EU.

Mechanismy monitorování a podávání zpráv sice byly zavedeny, ale nezajistily dostatek informací o výsledcích

59

Komise zavedla mechanismy monitorování a podávání zpráv pro všechny smlouvy, jež jsme prověřovali. Tyto mechanismy zahrnovaly pravidelné předkládání popisných a finančních zpráv (většinou jednou za půl roku), pravidelná zasedání řídicího výboru a nezávislé externí audity výdajů. V praxi vykazovaly mechanismy monitorování Komise nedostatky a nezajišťovaly dostatek informací o výsledcích. V kontrolovaných smlouvách jsme narazili na tyto příklady:

  1. v šesti ze čtrnácti smluv nebyly plánované výstupy konkrétní nebo měřitelné. Například se předpokládalo, že dojde k „posílení kapacity“ podporovaných oddělení či nástrojů, „posílení jejich úlohy“ nebo k jejich „plnému zprovoznění“. V některých z těchto případů příslušné činnosti přímo nesouvisely s výstupy;
  2. některé z ukazatelů stanovených pro dvanáct ze smluv zahrnovaly vstupy a činnosti, místo aby byly stanoveny výstupy, kterých je třeba dosáhnout, a proto byla možnost jejich využití pro účely monitorování pouze omezená. V jiných případech chyběly výchozí a cílové hodnoty potřebné pro měření pokroku;
  3. ve třech případech vedla skutečnost, že smlouvy byly podepsány v posledních dnech před uplynutím doby jejich provádění, k tomu, že ustanovení o monitorování byla v praxi kvůli financování se zpětnou platností bezvýznamná;
  4. zprávy, které AU a subregionální organizace připravovaly, byly často doručeny pozdě. U šesti smluv tyto zprávy neobsahovaly dostatečně podrobné informace o jejich výstupech a ukazatelích.
60

Celkově vzato měli zaměstnanci EU, jichž jsme se dotazovali, dobrý přehled o provádění smluv, i když tyto znalosti nebyly vždy zachyceny ve zprávách. V souvislosti s kontrolovanými smlouvami Evropská komise dosud neprovedla žádné „monitorovací návštěvy zaměřené na výsledky (ROM)“59. Pouze v případě jedné smlouvy bylo provedeno externí hodnocení. To znamená, že omezená dostupnost informací o výsledcích od AU a subregionálních organizací nebyla kompenzována z jiných zdrojů.

Závěry a doporučení

61

Členské státy AU vytvořily strukturu APSA, aby sloužila jako strukturální a dlouhodobá reakce na problémy v oblasti míru a bezpečnosti na africkém kontinentě. Díky struktuře APSA mají AU a pověřené subregionální organizace přístup k nástrojům, které jim pomáhají předcházet konfliktům, zvládat je a řešit. EU podpořila strukturu APSA prostřednictvím Evropského rozvojového fondu. Provedli jsme audit podpory EU poskytované během tří let v období 2014–2016 a dospěli jsme k závěru, že měla slabou účinnost a že je nutné změnit její zaměření.

62

EU nestanovila jasné priority podpory a její strategie postrádá vizi dlouhodobého vývoje této podpory. Během kontrolovaného období se EU například dostatečně nesoustředila na přechod od financování platů k cílenému budování kapacit, které by zajistilo dlouhodobý úspěch podpory EU. Kvůli schodku v příspěvcích členských států AU do rozpočtu AU a mírového fondu byla struktura APSA silně závislá na podpoře dárců, včetně EU. EU podpořila plány AU na dosažení finanční nezávislosti struktury APSA, které byly formalizovány v rozhodnutí AU z roku 2016, ale jejich provádění bylo dosud v počáteční fázi (body 1630).

63

Dospěli jsme k závěru, že asi polovina smluv financovaných EU v době auditu přinesla z větší nebo menší části očekávané výsledky. EU podpořila reformy zaměřené na zlepšení finanční, provozní a institucionální kapacity AU a subregionálních organizací, ale tyto reformy zatím přinesly jen málo výsledků. Kapacita jednotlivých složek struktury APSA se značně liší a byla ovlivněna nedostatkem politické vůle a omezenými finančními prostředky (body 3250).

Doporučení 1 – Podpořit odpovědnost AU za strukturu APSA a změnit zaměření podpory EU

ESVČ a Komise by měly společně vyvinout jasnou dlouhodobou vizi podpory EU poskytované struktuře APSA, aby:

  • postupně omezily a nakonec ukončily poskytování příspěvků EU na základní provozní náklady struktury APSA ve prospěch vhodně zacílených programů budování kapacit;
  • spojily podporu na budování kapacit struktury APSA se zlepšením způsobu, jakým AU a subregionální organizace působí;
  • a důsledně sledovat provádění závazku AU dosáhnout finanční nezávislosti.

Časový rámec: konec roku 2020.

64

Provedli jsme audit všech čtrnácti smluv uzavřených mezi lety 2014 a 2016, na jejichž základě EU podporovala strukturu APSA. Dospěli jsme k závěru, že smlouvy nebyly vždy řízeny efektivně. Deset smluv bylo podepsáno pozdě, kvůli čemuž finanční prostředky nebyly dostupné včas a jejich dostupnost byla nepředvídatelná. To vedlo ke ztrátě některých zkušených zaměstnanců a k prodlením při provádění činností struktury APSA (body 5255). Dále jsme zjistili, že mechanismy monitorování sice byly zavedeny, ale nefungovaly dobře například v případech, kdy byly smlouvy financovány zpětně. Předkládané zprávy byly neúplné a neposkytovaly dostatek informací o výsledcích. Během kontrolovaného období nebyly finanční nástroje vždy využívány jednotně. V této souvislosti jsme od roku 2015 zaznamenali jistá zlepšení (body 5660).

Doporučení 2 – Intervence by měly být trvale založeny na výsledcích

Komise by měla:

  • dále omezovat zpoždění při uzavírání smluv a vyhýbat se používání financování se zpětnou platností;
  • založit monitorování a podávání zpráv stanovené ve smlouvách na konkrétních a měřitelných výsledcích s ukazateli, které umožní měření dosaženého pokroku;
  • rozšířit monitorování zaměřené na výsledky, pokud jde o programy budování kapacit struktury APSA, a častěji je hodnotit;
  • provést srovnávací analýzu dostupných finančních nástrojů v oblasti míru a bezpečnosti a jednotně je využívat.

Časový rámec: konec roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina JAKOBSENOVÁ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 26. června 2018.

Za Účetní dvůr

předseda
Klaus-Heiner LEHNE

Přílohy

Příloha I

Rozpis finančních prostředků EU poskytnutých jednotlivým podporovaným organizacím

(EUR)

Podporovaná organizace / smlouva C3IS APF smlouva o poskytování služeb JFA platy II JFA styčné kanceláře AU II JFA styčné kanceláře AU III JFA styčné kanceláře AU IV JFA platy III Program na podporu APSA II Program na podporu APSA III Projekt ECOWAS-EU pro ruční zbraně Technická pomoc ECOWAS (podpora provádění) Grant I ECOWAS Grant II ECOWAS ECCAS Devis Programme n°4 Celkem
AU Styčné kanceláře 6 000 000 3 000 000 7 000 000 16 000 000
Oddělení pro mír a bezpečnost 12 500 000 10 000 000 5 000 000 1 384 238 4 455 516 33 339 754
CEN-SAD - - 0
COMESA 595 562 3 019 999 3 615 561
EAC 337 564 2 833 320 3 170 884
EASFSEC 525 379 3 383 092 3 908 471
ECCAS 465 795 3 428 102 1 865 674 5 759 571
ECOWAS 617 014 3 550 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 24 105 291
IGAD 279 152 1 700 000 1 979 152
NARC 511 218 1 899 971 2 411 189
SADC 509 413 4 500 000 5 009 413
Průřezové/nepřiděleno 3 235 400 2 000 0 3 237 400
Celkem 12 500 000 3 235 400 10 000 000 6 000 000 3 000 000 7 000 000 5 000 000 5 227 335 28 770 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 1 865 674 102 536 686

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě kontrolovaných smluv.

Příloha II

Rozhodovací postupy v rámci afrického mírového projektu

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě akčního programu afrického mírového projektu na období 2014–2016, dodatek 1.

Příloha III

Seznam kontrolovaných smluv a strategické priority APSA

Smlouvy Strategické priority APSA
Program Číslo smlouvy Název smlouvy Podporovaná organizace Rozpočet smlouvy (EUR) Vyplaceno* (EUR) Vyplaceno* (%) Předcházení konfliktům (včetně včasného varování a preventivní diplomacie) Řešení krizí/konfliktů – africké pohotovostní síly Postkonfliktní rekonstrukce a budování míru Otázky strategické bezpečnosti Spolupráce a partnerství
Roční program APF 2011–2013 325231 C3IS pro africké mírové operace AU 12 500 000 10 534 027 84 % X
336871 APF smlouva o poskytování služeb AU a RHS/RM 3 235 400 1 976 133 61 % X X X X X
327360 JFA platy II AU 10 000 000 9 000 000 90 % X X X X X
327370 JFA styčné kanceláře Africké unie II AU 6 000 000 5 500 000 92 % X X X X
Roční program APF 2014–2016 371416 JFA styčné kanceláře Africké unie III AU 3 000 000 2 400 000 80 % X X X X
375189 JFA styčné kanceláře Africké unie IV AU 7 000 000 3 171 431 45 % X X X X
373209 JFA platy III AU 5 000 000 4 000 000 80 % X X X X X
366481 Prozatímní program na podporu africké struktury pro mír a bezpečnost (APSA SP II) AU a RHS/RM 5 227 335 4 181 868 80 % X X X X
380897 Program na podporu africké struktury pro mír a bezpečnost III (APSA SP III) AU a RHS/RM 28 770 000 7 674 227 27 % X X X X X
ROP Západní Afrika 345376 Projekt ECOWAS-EU pro ruční zbraně ECOWAS 5 560 000 4 185 614 75 % X X
355873 Technická pomoc při poskytování podpory EU na mandát společenství ECOWAS v oblasti míru, bezpečnosti a stability ECOWAS 4 896 500 1 780 903 36 % X X X X X
368246 Grant společenství ECOWAS – Posílení míru, bezpečnosti a stability v západní Africe ECOWAS 6 724 594 2 662 174 40 % X X X X X
380850 Grant ECOWAS – Posílení míru, bezpečnosti a stability v západní Africe II ECOWAS 2 757 182 1 313 599 48 % X
ROP Střední Afrika 359795 ECCAS – Devis Programme n°4 de croisière et de clôture ECCAS 1 865 674 789 007 42 % X X X X
Celkem 102 536 686 59 168 983 58 % 12 12 9 10 11

* Částky vyplacené ke dni 30. 6. 2017.

Příloha IV

Přehled hodnocení smluv provedeného EÚD

Program Číslo smlouvy Název smlouvy Cíl smlouvy Přiměřenost koncepce Provádění a monitorování Výsledky a jejich udržitelnost
Relevance pro strukturu APSA Další aspekty koncepce (např. získané zkušenosti, koordinační a monitorovací rámec) Včasné podepsání smlouvy Provádění činností Podávání zpráv a monitorování Dosažené výsledky Otázky udržitelnosti
Roční program APF 2011–2013 325231 C3IS pro africké mírové operace Zavést kontinentální strukturu umožňující AU rychlé zavedení strategické a provozní komunikace a schopnosti velení a řízení mezi AU v Addis Abebě, regionální úrovní a misemi přímo na místě. Systém C3IS je klíčovým předpokladem pro provedení cvičení AMANI AFRICA II, zajištění fungování afrických pohotovostních sil a řízení afrických mírových operací.
336871 APF smlouva o poskytování služeb Poskytnout Komisi AU a RHS/RM vysoce kvalitní a včasné externí odborné poznatky pro usnadnění provádění programů souvisejících s akčním plánem partnerství pro mír a bezpečnost. Zvláštní důraz bude kladen na rozvoj struktury APSA prostřednictvím individuálních dlouhodobých úkolů, jakož i prostřednictvím krátkodobé technické pomoci v celé řadě činností týkajících se předcházení krizím / jejich řešení a činností po krizi, včetně vytváření politik. V případě potřeby by technická pomoc mohla také pomoci posílit soudržnost mezi africkým mírovým projektem a regionálními orientačními programy v oblasti míru a bezpečnosti.
327360 JFA platy II Zajistit, aby oddělení pro mír a bezpečnost Rady míru a bezpečnosti zůstalo hnací silou programu AU pro mír a bezpečnost na kontinentě, a to prostřednictvím posílení kapacit a organizace v souladu s jejími cíli.
327370 JFA styčné kanceláře Africké unie II Styčné kanceláře Africké unie jsou dočasné struktury Africké unie přítomné v oblastech Afriky, které jsou pro mír a bezpečnost nejrelevantnější. Jejich úkolem je podporovat Radu míru a bezpečnosti a Komisi AU, podílet se na následných mechanismech stanovených v mírových dohodách a podporovat jejich provádění. Na program přispívá více dárců a program pokrývá náklady na zaměstnance a provozní náklady styčných kanceláří AU.
Roční program APF 2014–2016 371416 JFA styčné kanceláře AU III Styčné kanceláře Africké unie jsou dočasné struktury Africké unie přítomné v oblastech Afriky, které jsou pro mír a bezpečnost nejrelevantnější. Jejich úkolem je podporovat Radu míru a bezpečnosti Komise AU, podílet se na následných mechanismech stanovených v mírových dohodách a podporovat jejich provádění. Na program přispívá více dárců a program pokrývá náklady na zaměstnance a provozní náklady styčných kanceláří AU.
375189 JFA styčné kanceláře AU IV Styčné kanceláře Africké unie jsou dočasné struktury Africké unie přítomné v oblastech Afriky, které jsou pro mír a bezpečnost nejrelevantnější. Jejich úkolem je podporovat Radu míru a bezpečnosti Komise AU, podílet se na následných mechanismech stanovených v mírových dohodách a podporovat jejich provádění. Na program přispívá více dárců a program pokrývá náklady na zaměstnance a provozní náklady styčných kanceláří AU.
373209 JFA platy III Zajistit, aby oddělení pro mír a bezpečnost Rady míru a bezpečnosti zůstalo hnací silou programu AU pro mír a bezpečnost na kontinentě, a to prostřednictvím posílení kapacit a organizace v souladu s jejími cíli.
366481 Prozatímní program na podporu africké struktury pro mír a bezpečnost (APSA SP II) Cílem intervence je posílit kapacitu a efektivitu Komise AU, RHS a RM předcházet krizím v Africe anebo na ně reagovat. Činnost byla zaměřena na opatření nutná k tomu, aby Komise AU a RHS/RM mohly pokračovat ve své činnosti a dokončit a politicky podpořit klíčové africké strategie v oblasti míru a bezpečnosti, jako je plán pro strukturu APSA.
380897 Program na podporu africké struktury pro mír a bezpečnost III (APSA SP III) Přispívat k míru a bezpečnosti v Africe, a zajistit tak nezbytné podmínky a předpoklady pro rozvoj, v souladu s cílem AU „umlčet zbraně do roku 2020“.
ROP Západní Afrika 345376 Projekt ECOWAS-EU pro ruční zbraně Omezit dopady konfliktů a násilí prostřednictvím institucionalizované, koordinované prevence a řízení a vytvoření struktury pro mír v odolných komunitách.
355873 Technická pomoc při poskytování podpory EU na mandát společenství ECOWAS v oblasti míru, bezpečnosti a stability Poskytnout tým technické pomoci (dlouhodobá a krátkodobá odborná pomoc), který by plnil poradní úlohu, řídil projekt EU-ECOWAS PSS a dohlížel na něj.
368246 Grant společenství ECOWAS – Posílení míru, bezpečnosti a stability v západní Africe Podporovat společenství ECOWAS, aby mohlo plnit svůj mandát v oblasti předcházení konfliktům a jejich řešení udržitelným způsobem, a to zejména prostřednictvím změny režimu z reaktivního na preventivní zvýšením strategických, provozních a řídících kapacit.
380850 Grant ECOWAS – Posílení míru, bezpečnosti a stability v západní Africe II Z grantu jsou financovány tři projekty: 1. Správa ručních a lehkých zbraní v Nigérii (doplňuje projekt ECOWAS-EU pro ruční zbraně, většina rozpočtu), 2. studijní cesta do Lyonu kvůli iniciativě zaměřené na policejní informační systém pro západní Afriku (WAPIS), 3. posílení provozní kapacity společenství ECOWAS s cílem začlenit otázku rovnosti žen a mužů do struktury pro mír a bezpečnost společenství ECOWAS.
ROP Střední Afrika 359795 ECCAS – Devis Programme n°4 de croisière et de clôture „Devis programme 4“ je poslední odhad programu „Programme d’appui à la CEEAC en matière de Paix et de Securité“ (PAPS II) a je zaměřen na zachování podpory společenství ECCAS s cílem udržet kapacity v oblasti míru a bezpečnosti.

Barevná legenda:

Normy byly splněny ve všech významných ohledech
Některé normy nebyly splněny
Významná odchylka od norem
Je příliš brzy na posouzení nebo není k dispozici dostatek informací

Odpovědi Komise a ESVČ

Shrnutí

III

Podpora EU poskytovaná struktuře APSA významně přispěla k rozvoji této struktury z hlediska kapacit a finanční odpovědnosti, ačkoli nebylo systematicky dosaženo očekávaných výsledků.

Příspěvky na platy nebo jiné provozní náklady samy o sobě nepředstavují problém za předpokladu, že souvisí s dosahováním výsledků a jsou součástí širší strategie podpory s jasnou výstupní strategií.

IV

EU stanovila jasné priority podpory poskytované struktuře APSA. EU má zvláštní zájem na podpoře afrických řešení mírových a bezpečnostních problémů a na stabilizaci situace v Africe. To je hlavním cílem podpory EU pro Africkou strukturu pro mír a bezpečnost (APSA). Jedná se o dlouhodobé úsilí, jehož výsledky nelze okamžitě měřit.

Z operačního hlediska má být cíle EU dosaženo prostřednictvím jasně formulované strategie: Plánu APSA na období 2016–20201. Provádění tohoto plánu je přímo podporováno prostřednictvím souboru programů, zejména probíhající třetí fází programu na podporu Africké struktury pro mír a bezpečnost (dále jen „APSA III“)2. Činnosti v rámci APSA III jsou podrobněji rozvedeny v ročních pracovních plánech, které umožňují stanovit priority podpory EU a porovnat konkrétní výsledky s konkrétními cíli.

V zájmu dosažení těchto výsledků vyvíjí Komise řadu činností, jejichž realizace vyžaduje podporu na provozní náklady, jako jsou školení, cesty a platy zaměstnanců odboru pro mír a bezpečnost Africké unie. Financování těchto nákladů bylo nezbytné k dosažení hlavního cíle podpory EU.

V

Nedostatek informací o výsledcích neznamená, že jsou výsledky nedostatečné. V důsledku toho nemůže být sám o sobě považován za překážku pro poskytování podpory EU.

Pozdní podepisování smluv a zpětné financování jsou velmi často důsledkem opožděných žádostí o platby a nedostatku náležitých informací ze strany organizací, které podporu EU provádějí.

Pokud jde o soudržnost, Komise zdůrazňuje, že bylo v otázce konzistentnějšího využívání finančních nástrojů dosaženo významného pokroku.

V první řadě Komise zavedla neformální síť kontaktních míst APSA. Tato síť usnadňuje konzultace v rámci Komise při vytyčování a formulování Afrického mírového projektu (APF), podpůrných programů APSA a regionálních orientačních programů (RIP). Kromě toho se všechny příslušné útvary Komise a ESVČ podílejí na práci interních skupin na podporu kvality, během nichž se projednávají mírové a bezpečnostní programy a přezkoumává se vzájemná doplňkovost jednotlivých nástrojů.

VI
  1. Komise a ESVČ s tímto doporučením souhlasí. Ad hoc podpora na provozní náklady může však být za určitých podmínek stále vhodná.
  2. Komise toto doporučení přijímá.

Úvod

Rámeček 2: Příklad zásahu v rámci struktury APSA

Tento případ je dobrým příkladem konzistentního využívání nástrojů EU na podporu pozitivního zásahu APSA v Gambii prostřednictvím Hospodářského společenství států západní Afriky (ECOWAS): budování dlouhodobých kapacit Hospodářského společenství států západní Afriky v oblasti míru a bezpečnosti prostřednictvím Afrického mírového projektu a Regionálního orientačního programu spolu s podporou Afrického mírového projektu v Gambii (ECOMIG) – nejprve prostřednictvím mechanismu rychlé reakce, poté prostřednictvím rozpočtu na mírové operace3).

06

V současnosti činí hodnota příspěvků členských států Africké unie do mírového fondu 42,4 milionů USD. Jen za rok 2017 se vybralo 39,9 milionů USD, což je vůbec nejvyšší částka, kterou kdy členské státy do fondu přispěly od roku 1993, kdy byla Africká unie založena.

07

Vypracování plánů APSA byl skutečně ryze africký proces, který byl však podpořen EU, jež v rámci programu na podporu APSA II poskytovala technickou pomoc a usnadňovala setkání a pořádání seminářů.

Připomínky:

23

Pokud jde o finanční odpovědnost a udržitelnost, Komise a ESVČ uznávají význam, který má pro Africkou unii a subregionální organizace postupné zvyšování podílu potřebných prostředků. Z tohoto důvodu EU podporuje iniciativy AU v této oblasti prostřednictvím mimorozpočtových prostředků financování (článek 41.2 SEU), zejména pokud jde o Kaberukův proces a uvalení 0,2% daně na dovážené zboží. V důsledku toho finanční odpovědnost AU za strukturu APSA již narůstá. Například v roce 2018 bude z příspěvků členských států AU hrazeno 57 % platů krátkodobých zaměstnanců AUC, kteří pracují na programech týkajících se míru a bezpečnosti, a pouze 15 % z podpory EU (oproti 34 % v předchozích 16 měsících). Veškeré toto úsilí vedlo k tomu, že AU převzala odpovědnost za větší část svého rozpočtu na rok 2018, tj. za 41,3 % v roce 2018 (318 milionů USD z celkových 770 milionů USD) oproti 26,2 % v roce 2017 (205 milionů USD z celkových 783 milionů USD). K dalším dárcům, kteří APSA aktivně podporují, patří Norsko, Spojené království, Dánsko, Německo a Nizozemsko.

Část provozních nákladů APSA, která je financována členskými státy AU, se proto postupně zvyšuje. Údaje tedy spíše než o závislosti svědčí o směřování k menší závislosti na pomoci dárců.

Nedá se však očekávat, že by v blízké budoucnosti v oblasti APSA došlo k úplnému přerušení dárcovské podpory afrických partnerů EU. Kromě toho je otázka finanční odpovědnosti a udržitelnosti politickou možností a volbou. Vzhledem k tomu, že (jak bylo vysvětleno výše) je v zájmu EU podporovat APSA, neexistuje žádný přímý důvod, proč by mělo být financování jejích základních provozních nákladů zastaveno, dokud Komise, ESVČ a členské státy EU budou i nadále tuto podporu považovat za důležitý strategický nástroj, jak stabilizovat situaci v Africe.

24

Komise a ESVČ odkazují na princip vzájemné odpovědnosti, jak je popsán v několika mezinárodních dohodách, například v dohodě z Monterrey z roku 20034. Tento princip spočívá v tom, že celková odpovědnost za podporu by měla být v rukou partnerů (viz také naše odpověď v bodě 28).

Africká unie přijala jasný plán k dosažení finanční udržitelnosti do roku 2020. EU, která financovala technické odborníky najaté AUC, jejichž úkolem bylo pomáhat se sestavováním plánu, přivítala opatření, jež jsou jeho součástí. Budoucí podpora EU bude v souladu s tímto plánem. Opatření k zajištění udržitelnosti, která je součástí plánu, zahrnují zajištění příspěvků členských států AU tak, aby do roku 2020 bylo z jejich prostředků pokryto 100 % provozních nákladů a 25 % operací na podporu míru. Za tímto účelem zavádí členské státy AU daň ve výši 0,2 % na způsobilý dovoz (Kaberukův plán).

Kromě toho EU podporuje reformu finančních a administrativních systémů řízení, již prosazuje Komise Africké unie s cílem uvedení těchto systémů do souladu s mezinárodními normami. Komise tyto reformy podpořila technickou podporou, jejímž cílem bylo posílit účetnictví, vnitřní audit, řízení veřejných zakázek a správu majetku. Při přezkumu systémů AUC v dubnu 20185 byl shledán pokrok. Komise má v úmyslu dále detailně posoudit systémy AUC do konce roku 2018.

Rámeček 3 – Výkyvy regionálního systému včasného varování

Druhý odstavec: Prostřednictvím podpory EU (zejména PAPS II - Politické záležitosti, mír a bezpečnost v rámci 10. ERF RIP) byly vytvořeny kapacity MARAC (Středoafrický mechanismus rychlého varování). Tyto kapacity umožnily například pořídit a vybavit zařízením „strategickou místnost pro varování“. Po ukončení podpory PAPS II se společenství ECCAS již nepodařilo navázat na svůj úspěch, a to zejména z toho důvodu, že byla propuštěna velká část technických zaměstnanců.

S ohledem na tuto skutečnost se EU a ECCAS dohodly, že by měla být podporována alespoň minimální kontinuita činnosti prostřednictvím programu podpory APSA III, financovaného APF. Proto tento program obsahuje v pracovních plánech ECCAS na roky 2017 a 2018 zvláštní ustanovení na podporu některých činností v oblasti budování kapacit MARAC.

Jde o opatření k odstranění nedostatků, zatímco se dokončují přípravy na uzavření smlouvy o realizaci 11. mírového a bezpečnostního programu ERF a RIP ve střední Africe. Jedním z očekávaných výsledků tohoto budoucího programu je další posílení kapacit MARAC za využití poznatků z iniciativy PAPS II v oblasti udržitelnosti.

26

Komise a ESVČ se domnívají, že kroky v tomto směru jsou již podnikány. Například v Dohodě o společném financování (JFA) bylo pro rok 2018 dosaženo následujícího pokroku:

* V porovnání s předchozí fází této podpory EU (JFA Platy IV) se podíl EU na celkovém rozpočtu snížil z 34 % na 15 %. *Kromě toho poměr závazků členských států AU tvoří většinu celkového rozpočtu na rok 2018, což je důsledek snah AUC snížit počet pracovních míst financovaných partnery.

* Pracovní místa financovaná partnery jsou omezena na P3 a P4 (tj. specializovaní zaměstnanci), zatímco AUC převzala záštitu nad všemi obecnými pracovními pozicemi. Ty v současné době představují 12,6 % ze všech míst financovaných v rámci tohoto JFA, což je v porovnání s předchozími roky významné zlepšení.

* Partneři se s AUC dohodli, že AUC bude i nadále postupně pokrývat personální náklady svých zaměstnanců, kteří provádějí mírové a bezpečnostní programy, tak aby partneři mohli přesunout svou podporu z provozních nákladů na ty programové. Tato dohoda je součástí strategie JFA týkající se ústupu od angažovanosti.

28

Komise a ESVČ odkazují na princip vzájemné odpovědnosti a domnívají se, že pro svou podporu APSA stanovily konkrétní priority. Tyto priority byly projednány a dohodnuty s Komisí Africké unie a s africkými regionálními hospodářskými společenstvími během přípravy plánu APSA na období 2016–20206. Tento plán má jasný cíl podporovat africká řešení na africké mírové a bezpečnostní problémy. Provádění tohoto plánu je podporováno prostřednictvím souboru programů, a zejména pak probíhající třetí fází programu na podporu Africké struktury pro mír a bezpečnost (dále jen „APSA III“). Činnosti v rámci APSA III jsou podrobněji rozvedeny v ročních pracovních plánech7, které umožňují stanovit priority podpory EU a porovnat konkrétní výsledky s konkrétními cíli.

V zájmu dosažení těchto výsledků vyvíjí Komise řadu činností, jejichž realizace vyžaduje podporu na provozní náklady, jako jsou školení, cesty a platy zaměstnanců. Financování těchto nákladů je k dosažení hlavního cíle podpory EU nezbytné.

30 c)

EU se rozhodla převést veškeré prostředky regionálních orientačních programů Mezivládního úřadu pro rozvoj do svěřenského fondu, mimo jiné za účelem posílení soudržnosti. Většina prostředků je zaměřena na činnosti týkající se míru, bezpečnosti, odolnosti a migrace. Využitím svěřenského fondu byla posílena soudržnost – například tam, kde opatření plánovaná v rámci regionálních orientačních programů byla vhodnější nebo významněji přispívala k cílům svěřenského fondu týkajícím se nouzové migrace.

d)

Toto riziko je jedním z důvodů, proč EU zůstává i nadále odhodlaná spolupracovat s AU.

e)

Odborné vojenské znalosti jsou k dispozici u delegace EU při AU, odkud je program řízen. Tito vojenští odborníci se v případě potřeby mohou spoléhat na odborné znalosti, které jsou k dispozici v regionálních delegacích EU. V roce 2018 byli v ústředí ESVČ zaměstnáni další odborníci.

Pokud jde o činnosti v rámci regionálních orientačních programů, pracovníci s vojenskými profily nejsou potřeba, protože se jedná o rozvojové programy.

Delegacím bylo navíc přiděleno několik nových pracovních míst v rámci Komise, jejichž úkolem je řídit práci spojenou se svěřenským fondem pro Afriku, přičemž část z nich souvisí s cíli týkajícími se míru a stability.

37

Pokud jde o jednomyslnost, článek 13 protokolu Mírového a bezpečnostního výboru AU stanoví, že u procesních záležitostí stačí prostá většina a u všech ostatních otázek alespoň dvě třetiny hlasů.

49

Externí přezkum provedený v dubnu 20188 ukazuje, že systémy AUC byly posíleny.

Hlavy států ECCAS projednávaly v březnu 2018 změnu orientace na mandát, který by byl jasně zaměřený na mír a bezpečnost a ECCAS nyní pracuje na sestavení nové „Komise střední Afriky“, která se má věnovat činnosti ECCAS.

Pokud jde o ECOWAS, reformy byly pozastaveny z důvodu nedostatečného konsensu ze strany členských států a změny v obchodních procesech tohoto společenství byly odloženy na červen 2018. Posouzení Komise ECOWAS v rámci hodnocení pilířů EU je plánováno na první čtvrtletí roku 2019.

50

Přístup Komise k poskytování technické pomoci Komisi AU byl revidován. Technická pomoc je nyní poskytována cíleně na základě žádostí Komise AU. Během roku 2017 bylo nasazeno 9 odborníků. Jejich úkolem nebylo zabývat se konkrétními programy, ale spíše průřezovými a organizačními otázkami, které jsou pro fungování Komise AU pro rozvoj struktury APSA zásadní.

53

Většina zpoždění při uzavírání smluv je způsobena obtížemi, které Komise AU a subregionální organizace mají s včasným předkládáním finančních návrhů v přijatelné kvalitě.

V návaznosti na jednání řídícího výboru Evropské komise a Africké unie, které se konalo 24. května 2017, Komise AU v roce 2018 posílila tým odpovědný za řízení programů financovaných EU o 4 nové zaměstnance. Komise očekává, že to povede ke zlepšení kvality návrhů a podávání zpráv EU.

c)

Technické problémy s informačním systémem Komise měly na prodlení při uzavírání smluv, financování a provádění programů velmi okrajový dopad – zejména ve srovnání s problémy zdůrazněnými v bodě 53 písm. a) a b). Tyto technické problémy v podstatě zasáhly pouze dvě auditované smlouvy, jejichž podepsání se kvůli nim zpozdilo o několik týdnů.

54

Většina smluvních zpoždění a zpětné financování jsou velmi často důsledkem opožděných žádostí o platby a nedostatku informací od strany organizací, které podporu EU provádějí.

Komise již zavedla zvláštní opatření, včetně navýšení lidských zdrojů pro řízení programů APF. Komise AU v tomto ohledu také přijala opatření – v roce 2018 posílila svůj tým pro řízení programů v rámci oddělení pro mír a bezpečnost zodpovědný za řízení programů, jejichž cílem je budovat kapacity financované EU.

Rámeček 5 - Financování programů na podporu struktury APSA se zpětnou platností

Druhý odstavec: Pokud jde o druhou smlouvu o programu na podporu struktury APSA, je potřeba poznamenat, že navzdory prodlevám v uzavírání smluv byl hlavní výstup skutečně dodán, a to díky kontinuitě činnosti, která umožnila dokončení Plánu APSA.

56

Komise a ESVČ souhlasí s tím, že existuje široká škála možných nástrojů, a potvrzují, že byly podniknuty kroky s cílem optimalizovat v rámci těchto nástrojů komparativní výhody. Existuje například koordinovaná spolupráce mezi APF a regionálními orientačními programy, včetně nedávného hodnocení nákladů na zaměstnance a cvičení týkajícího se jejich převodu. Od roku 2016 existuje jasné rozdělení práce na základě komparativních výhod mezi regionálními orientačními programy a APF, takže úloha obou nástrojů je jasně definována. Komise zavedla neformální síť kontaktních míst APSA, která zahrnuje regionální delegace, územní jednotky a oddělení pověřené správou APF. Tato síť usnadňuje konzultace v rámci Komise při vytyčování a formulování Afrického mírového projektu, podpůrných programů APSA a regionálních orientačních programů. Kromě toho se všechny příslušné útvary Komise a ESVČ podílejí na práci interních skupin na podporu kvality, během nichž se projednávají mírové a bezpečnostní programy a přezkoumává se vzájemná doplňkovost jednotlivých nástrojů. V rámci stanoveném Plánem APSA je potřeba zprovoznění APSA na regionální úrovni upřednostněna regionálními programy v rámci 11. programu ERF a RIP.

Kromě toho se APF příliš nehodí na financování krátkodobých potřeb. Role jednotlivých nástrojů jsou dobře definovány v příslušných základních aktech, jakož i v pokynech. Oblast působnosti APF se neomezuje na financování krátkodobých vojenských mírových operací vedených africkými státy, neboť jeho hlavním cílem je vybudovat africké kapacity v oblasti míru a bezpečnosti, a to zejména v blízkosti APSA. To je ze své podstaty dlouhodobý projekt, který APF financuje zejména prostřednictvím víceletých programů na podporu struktury APSA. Viz rovněž odpověď k bodu 58.

57

Financování dlouhodobých pracovních míst v rámci smluv „JFA Platy“ je přechodné opatření, na němž se shodli mezinárodní partneři a jehož cílem je pokrýt dlouhodobé pozice, zatímco Komise AU bude navrhovat a provádět svou probíhající reformu lidských zdrojů.

58

Kromě neformální sítě uvedené v odstavci 56 existuje více příkladů koordinované spolupráce ad hoc, jejímž cílem je zajistit koherentní využívání a vzájemnou doplňkovost všech příslušných nástrojů.

Tak je tomu například v těchto případech:

* pokud jde o Somálsko, ESVČ a Komise se pravidelně schází za účelem formulace a provádění komplexního přístupu k podpoře přechodu od konfliktu k oživení. To vyžaduje soustavnou analýzu a koordinované využití nejvhodnějších nástrojů: podpory APF pro AMISOM, svěřenského fondu EU pro Afriku (EUTF) pro oživení, Národního orientačního programu (NIP) pro budování státu, SZBP pro výcvik somálské národní armády a nástroj přispívající ke stabilitě a míru (IcSP) pro včasná stabilizační opatření.

* stejná pravidelná koordinovaná spolupráce byla zavedena v oblasti Sahelu, kde je podpora APF pro společné sily skupiny G5 součástí širší strategie na podporu stabilizace za využití svěřenského fondu EU pro Afriku, IcSP a národních orientačních programů s cílem zajistit přítomnost různých služeb státu v oblastech konfliktů.

V obecnější rovině takováto koordinovaná spolupráce ad hoc probíhá vždy, když nastane určitá krize (Gambie, Guinea Bissau).

59

Komise souhlasí s tím, že monitorování může být dále posíleno z hlediska stanovení ukazatelů, ale zdůrazňuje, že zavedené systémy poskytují cenné kvalitativní informace.

  1. Komise souhlasí s tím, že ukazatele mohou být posíleny tak, že budou v nadcházejících programech konkrétnější. Jak ovšem shledává externí hodnocení APF za rok 2017, tyto ukazatele poskytly cenné kvalitativní informace, které umožnily zlepšit návrh programu budování kapacit.
  2. Přestože byly ukazatele v některých případech příliš zaměřené na činnosti a jejich význam pro měření výsledků byl omezený, usnadnily sledování plnění dohodnutých výstupů a v konečném důsledku i monitorování soudržnosti mezi prováděním programu a schváleným návrhem programu.
  3. Smlouvy byly podepsány pozdě kvůli organizačním obtížím při provádění, tj. z toho důvodu, že nebyly předloženy včas a v dostatečné kvalitě.
60

Celkové externí hodnocení APF za období 2014–2016 bylo provedeno v roce 2017 (zpráva byla zveřejněna v březnu 20189). Tato zpráva obsahuje konkrétní závěry a doporučení týkající se programů pro budování kapacit souvisejících se strukturou APSA. Komise a ESVČ je zohlední při vypracování akčního programu na období 2019–2020.

Závěry a doporučení

61

Podpora EU poskytovaná struktuře APSA od jejího vzniku v roce 2004 významně přispěla k rozvoji této struktury z hlediska kapacit a finanční odpovědnosti, ačkoli nebylo systematicky dosaženo očekávaných výsledků.

62

EU stanovila jasné priority podpory poskytované struktuře APSA. Komise, ESVČ a členské státy EU se shodují na tom, že EU má zvláštní zájem na podpoře afrických řešení mírových a bezpečnostních problémů a na stabilizaci situace v Africe. To je také hlavní cíl struktury APSA, kterou EU podporuje. Jedná se o dlouhodobé úsilí, jehož výsledky nelze okamžitě měřit.

Z operačního hlediska má být cíle EU dosaženo prostřednictvím jasně formulované strategie: Plánu APSA na období 2016–2020. Provádění tohoto plánu je přímo podporováno prostřednictvím souboru programů, zejména probíhající třetí fází programu na podporu Africké struktury pro mír a bezpečnost (dále jen „APSA III“). Činnosti v rámci APSA III jsou podrobněji rozvedeny v ročních pracovních plánech, které umožňují stanovit priority podpory EU a porovnat konkrétní výsledky s konkrétními cíli.

V zájmu dosažení těchto výsledků vyvíjí Komise řadu činností, jejichž realizace vyžaduje podporu na provozní náklady, jako jsou školení, cesty a platy zaměstnanců. Financování těchto nákladů bylo nezbytné k dosažení hlavního cíle podpory EU. Příspěvky na platy nebo jiné provozní náklady samy o sobě nepředstavují problém, protože souvisí s dosahováním výsledků a jsou součástí širší strategie podpory s jasnou výstupní strategií.

63

Komise a ESVČ zastávají názor, že administrativní reformy v rámci Africké unie začaly přinášet výsledky.

Komise tyto reformy Komise AU podpořila poskytnutím specializované technické pomoci v rámci dvou zvláštních smluv, jejichž cílem bylo mimo jiné posílit účetnictví, vnitřní audit, řízení veřejných zakázek a správu majetku. Pro podrobnosti viz odpověď na bod 23.

Doporučení 1: Podpořit odpovědnost AU za strukturu APSA a změnit zaměření podpory EU

Komise a ESVČ s tímto doporučením souhlasí. Ad hoc podpora na provozní náklady může však být za určitých podmínek stále vhodná. Příspěvky na platy nebo jiné provozní náklady samy o sobě nepředstavují problém, protože souvisí s dosahováním výsledků a jsou součástí širší strategie podpory s jasnou výstupní strategií.

64

Smlouvy byly podepsány pozdě z důvodu opožděných žádostí a nedostatečných informací od organizací, které podporu EU provádějí.

Zpoždění při uzavírání smluv nezabránila ve většině případů dosažení hlavních výstupů. Například pozdní podpis druhého programu na podporu struktury APSA nezabránil dokončení Plánu APSA.

Pokud jde o monitorování, v roce 2017 bylo provedeno celkové externí hodnocení APF za období 2014–2016 (zpráva byla zveřejněna v březnu 2018). Tato zpráva obsahuje konkrétní závěry a doporučení týkající se programů pro budování kapacit souvisejících se strukturou APSA. Komise a ESVČ je zohlední při vypracování akčního programu na období 2019–2020.

Pokud jde o soudržné využívání finančních nástrojů, v této záležitosti bylo dosaženo významného pokroku, zejména co se týče doplňkovosti APF a ROP (viz neformální monitorovací systémy uvedené v bodech 56 a 58, vzájemné konzultace během jednání skupin na podporu kvality, ale také koordinovaná spolupráce ad hoc mezi APF a IcSP uvedená v bodu 58).

Doporučení 2: Zásahy by měly být trvale zaměřené na výsledky

Komise toto doporučení přijímá.

Zkratky

APF: Africký mírový projekt (African Peace Facility)

APSA: Africká struktura pro mír a bezpečnost (African Peace and Security Architecture)

AU: Africká unie

CEWS: Kontinentální systém včasného varování (Continental Early Warning System)

ECCAS: Hospodářské společenství států střední Afriky (Economic Community of Central African States)

ECOWAS: Hospodářské společenství států západní Afriky (Economic Community of West African States)

JAES: Společná strategie EU-Afrika

JFA: Dohoda o společném financování (Joint Financing Arrangement)

Komise AU: Komise Africké unie

PSC: Rada pro mír a bezpečnost (Peace and Security Council)

ROP: Regionální orientační program

SRO: Subregionální organizace

Poznámky na konci textu

1 AU byla založena v roce 2000 jako nástupce Organizace africké jednoty. V roce 2017 bylo členy Africké unie všech 55 afrických zemí.

2 Regionální hospodářská společenství: Svaz arabského Maghrebu (SAM), Společenství států saharského Sahelu (CENSAD), Společný trh východní a jižní Afriky (COMESA), Východoafrické společenství (EAC), Hospodářské společenství států střední Afriky (ECCAS), Hospodářské společenství států západní Afriky (ECOWAS), Mezivládní úřad pro rozvoj (IGAD) a Jihoafrické společenství pro rozvoj (SADC).

Regionální mechanismy: Mechanismus koordinace východoafrických pohotovostních sil (EASFCOM) a Severoafrická regionální kapacita (NARC).

3 Článek IV memoranda o porozumění o spolupráci v oblasti míru a bezpečnosti mezi Africkou unií, regionálními hospodářskými společenstvími a koordinačními mechanismy regionálních pohotovostních sborů východní a severní Afriky.

4 Na základě protokolu ke zřízení Rady pro mír a bezpečnost Africké unie.

5 Institute for Security Studies, How EU Support of the African Peace and Security Architecture Impacts Democracy Building and Human Security Enhancement in Africa (Jaký má podpora EU poskytovaná africké struktuře pro mír a bezpečnost dopad na budování demokracie a zvyšování bezpečnosti lidí v Africe), 2009.

6 World Peace Foundation, African Politics, African Peace (Africká politika, africký mír), 2016.

7 Institute for Peace and Security Studies, Univerzita v Addis Abebě, APSA Impact Report 2016 (Zpráva o dopadu APSA za rok 2016), říjen 2017.

8 Článek 21 protokolu ke zřízení Rady pro mír a bezpečnost Africké unie.

9 V prosinci 2016 svůj příspěvek za rok 2016 uhradilo v plné výši jen 25 z 54 členských států AU. Zdroj: J. E. Paul Kagame, Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union (Zpráva o navrhovaných doporučeních k institucionální reformě Africké unie), 29. ledna 2017, s. 13.

10 Africká unie, Background Paper on Implementing the Kigali Decision on Financing the Union (Podkladový dokument k provádění rozhodnutí z Kigali o financování Unie), září 2016.

11 Roční rozpočet AU ve výši 446 milionů USD (přibližně 395 milionů EUR) na rok 2017 odpovídá přibližně 0,018 % celkového HDP AU (2,257 bilionu EUR v roce 2016).

12 To nezahrnuje mírové operace v Somálsku. Viz rozhodnutí Výkonné rady AU o rozpočtu Africké unie na rozpočtový rok 2017, Doc. EX.CL/956(XXIX).

13 Mírový fond AU, Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa (Zajištění předvídatelného a udržitelného financování pro mír v Africe), srpen 2016.

14 Otázky strategické bezpečnosti zahrnují nelegální pohyb ručních palných a lehkých zbraní, ochranu proti improvizovaným výbušným zařízením / nakládání s výbušninami, odzbrojení a nešíření zbraní hromadného ničení, protiteroristická opatření, nezákonné finanční toky, začlenění africké integrované námořní strategie do struktury APSA a boj proti nadnárodní organizované trestné činnosti a kybernetické kriminalitě.

15 EU a problém konfliktů v Africe: nejen budování míru a předcházení konfliktům (SEC/96/32) vymezuje základní přístup vůči konfliktům v Africe (význam politické analýzy hlavních strukturálních příčin, důraz na strukturální stabilitu), seznam opatření, která by EU mohla přijmout v různých konfliktních situacích a budoucí přístup (předcházení konfliktům, systém včasného varování, spolupráce s AU a regionálními organizacemi i OSN, posílení schopností Afriky udržovat mír).

16 Například sdělení o předcházení konfliktům (COM(2001) 211), Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003, Komplexní přístup EU vůči vnějším konfliktům a krizím (JOIN(2013) 30).

17 2016 Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe (Globální strategie zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie z roku 2016, sdílená vize, společný postup: silnější Evropa).

18 ERF je hlavním nástrojem, jehož prostřednictvím EU poskytuje rozvojovou pomoc africkým, karibským a tichomořským státům a zámořským zemím a územím. Byl zřízen na základě interní dohody v roce 1957 a je financován z přímých příspěvků členských států EU a je oddělen od rozpočtu EU. Celkový objem finančních prostředků ERF v období 2014–2020 činí 30,5 miliardy EUR.

19 Rozhodnutí Rady ministrů AKT-ES č. 3/2003 ze dne 11. prosince 2003 o využití zdrojů z finančního rámce na podporu dlouhodobého rozvoje devátého Evropského rozvojového fondu (ERF) pro zřízení afrického mírového projektu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22003D0003(01)&from=EN).

20 EU podporuje mír a bezpečnost v Africe také ze souhrnného rozpočtu pomocí nástrojů, jako jsou panafrický program (PANAF), nástroj přispívající ke stabilitě a míru, mise v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) a nouzový svěřenský fond EU pro Afriku.

21 900 milionů USD uvedených v dokumentu APSA Assessment Study 2014 (Studie zabývající se hodnocením struktury APSA za rok 2014), s. 78.

22 Během kontrolovaného období nebyly uzavřeny žádné smlouvy na podporu struktury APSA v rámci ostatních regionálních orientačních programů.

23 Jeden na období 2011–2013 a druhý na období 2016–2020. Pracovní plán na období 2011–2013 také zahrnoval některé činnosti, které měly být provedeny v letech 2014 a 2015. V průběhu roku 2015 (před vypracováním druhého plánu) EU s AU neuzavřela žádné nové důležité smlouvy o rozvoji struktury APSA, s výjimkou „prozatímního programu na podporu struktury APSA“, mezi jehož hlavní cíle patřilo také vypracování druhého plánu pro strukturu APSA.

24 ECDPM, Evaluation of the implementation of the African Peace Facility as an instrument supporting African efforts to manage conflicts on the continent (Posouzení provádění afrického mírového projektu jako nástroje na podporu úsilí Afriky o řešení konfliktů na kontinentě), prosinec 2017, s. 24 a 30.

25 APSA Roadmap 2016–2020 (Plán pro strukturu APSA na období 2016–2020), s. 58.

26 World Peace Foundation, African Politics, African Peace (Africká politika, africký mír), 2016, s. 53.

27 Dokument Assembly/AU/Dec.605 (XXVII), https://au.int/web/sites/default/files/pages/31955-file-assembly_au_dec_605_financing_the_au.pdf.

28 https://www.tralac.org/news/article/12591-mahamat-calls-for-urgency-in-self-financing.

29 Na konci roku 2016 bylo 10 z 11 členských států společenství ECCAS v prodlení s placením a schodek dosáhl celkové výše přibližně 52,3 milionu EUR, což odpovídá příspěvkům do rozpočtu za více než tři roky. Zdroj: Společenství ECCAS prostřednictvím Evropské komise.

30 Institute for Security Studies, zpráva PSC 89, The new funding model tests the commitment of AU member states (Nový model financování je testem odhodlání členských států AU), březen 2017.

31 Victoria Stanford, Aid Dependency: The Damage of Donation (Závislost na podpoře: škoda způsobená s dárcovstvím), Edinburská univerzita, 2015.

32 V posouzení afrického mírového projektu z roku 2013 bylo doporučeno, aby „EU prozkoumala možnosti spolupráce s AU při vývoji plánu, na jehož základě by AU postupně převzala odpovědnost za pracovní místa a provozní náklady klíčových složek struktury APSA, které jsou nyní financovány prostřednictvím afrického mírového projektu“.

33 Viz zápis z 11. schůze řídicího výboru dohody o společném financování (27. dubna 2017): „více než 50 % krátkodobých zaměstnanců oddělení pro mír a bezpečnost v ústředí AU je placeno za využití finančních prostředků členských států [AU]“.

34 Zápis ze schůze řídicího výboru dohody o společném financování.

35 Viz v tomto ohledu zejména dokumenty EU a problém konfliktů v Africe: nejen budování míru a předcházení konfliktům (SEC/96/332), Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003 a Komplexní přístup EU vůči vnějším konfliktům a krizím (JOIN(2013)30).

36 Pařížská deklarace o účinnosti pomoci (OECD) z roku 2005 zahrnuje závazek dárců „respektovat vedoucí úlohu partnerské země a pomáhat posilovat její schopnost tuto úlohu vykonávat“ a „zakládat svou celkovou podporu na vnitrostátních strategiích rozvoje, institucích a postupech partnerských zemí“, aby se tak zvýšila účinnost a dopad pomoci.

37 Skupina G5 Sahel je institucionální rámec pro koordinaci regionální spolupráce v oblasti rozvojové politiky a otázek bezpečnosti. Vytvořily ji Burkina Faso, Čad, Mali, Mauritánie a Niger v roce 2014.

38 Například Tana Copenhagen ApS, Inter-relationship between the African Peace and Security Architecture, the Global Peace and Security Architecture and Regional Initiatives (Vzájemný vztah mezi africkou strukturou pro mír a bezpečnost, globální strukturou pro mír a bezpečnost a regionálními iniciativami), 2013, Swedish Defence Research Agency, The APSA – Discussing the remaining challenges (Struktura APSA – Analýza zbývajících problémů), 2016, European Centre for Development Policy Management, Conflict management under the African Peace and Security Architecture (APSA) (Řešení konfliktů v rámci africké struktury pro mír a bezpečnost (APSA)), diskusní dokument č. 211, duben 2017.

39 Institute for Security Studies, zpráva PSC 90, Denialism plagues Africa's early warning system (Systém včasného varování v Africe se potýká s popíráním problémů), duben 2017.

40 Uplatňování zásady subsidiarity a otázka vedoucí úlohy v případě AU a subregionálních organizací je stále velmi citlivé téma. Pro účinnou realizaci struktury APSA je proto rozhodující jasné vymezení úloh a odpovědnosti institucí na národní, regionální, kontinentální a multilaterální úrovni. V hodnocení afrického mírového projektu z roku 2013 a 2010 bylo doporučeno, aby bylo vyjasněno uplatnění zásady subsidiarity. V tomto ohledu však došlo jen k malému pokroku: v plánu pro strukturu APSA na období 2016–2020 bylo znovu zdůrazněno, že chybějící společné chápání zásady subsidiarity je jedním z nedostatků struktury APSA.

41 Africká struktura pro správu věcí veřejných je platforma pro dialog mezi různými zúčastněnými subjekty, které jsou pověřeny podporou řádné správy věcí veřejných a posilováním demokracie v Africe. Viz http://aga-platform.org/about.

42 APSA Assessment Study 2014 (Studie zabývající se hodnocením struktury APSA za rok 2014).

43 Institute for Peace and Security Studies, The African Union Peace and Security Council (PSC): Challenges and Policy Options (Rada pro mír a bezpečnost Africké unie (PSC): výzvy a politické možnosti), březen/duben 2017.

44 Dohoda o společném financování je forma posíleného mechanismu podpory, jehož prostřednictvím mohou zúčastnění partneři společným, předvídatelným a udržitelným způsobem přispívat na dohodnuté náklady. Dárci přispívající v rámci dohody o společném financování na platy oddělení pro mír a bezpečnost Komise AU v období 2015–2016 byli EU, Spojené Království, Švédsko, Norsko, Německo a Nizozemsko.

45 Aby zajistili efektivní využití těchto prostředků, Komise AU a její partneři na zasedáních řídicího výboru, která se konala dvakrát ročně, pravidelně jednali o pracovních místech, která měla být na základě této dohody financována.

46 Jejich role a činnosti jsou popsány v projektové dokumentaci ke styčným kancelářím AU v rámci dohody o společném financování a společných popisných zprávách Komise AU.

47 Hodnocení v polovině období Sustaining and strengthening African Union’s Liaison Offices in post-conflict countries (Zachování a posílení styčných kanceláří Africké unie v zemích po konfliktu), Africká unie, leden 2017.

48 World Peace Foundation African Politics, African Peace (Africká politika, africký mír), 2016.

49 Podle závěrečné zprávy o smlouvě II v rámci dohody o společném financování platů (pokrývající období 1. dubna 2013 až 1. července 2015) rada moudrých v tomto období provedla devět misí do zemí připravujících se na volby a šestkrát se zapojila prostřednictvím mediace, preventivní mediace a „zprostředkovatelských služeb“. Jeden ze členů rady v období 2015–2016 podnikl zprostředkovatelské mise v Demokratické republice Kongo.

50 APSA impact report (Zpráva o dopadu APSA), 2016, bod 2.1.1 a bod 2.1.4 písm. b).

51 APSA Roadmap 2016–2020 (Plán pro strukturu APSA na období 2016–2020), s. 16.

52 Tiskové prohlášení z 601. schůze Rady pro mír a bezpečnost (30. května 2016), www.peaceau.org/uploads/auc-601st-psc-meeting-on-early-warning-30-may-2016.pdf.

53 Zpráva z 669. schůze Rady pro mír a bezpečnost (21. března 2017), http://www.peaceau.org/uploads/669th-psc-com-ew-eng.pdf.

54 Článek 13 protokolu ke zřízení Rady pro mír a bezpečnost Africké unie.

55 Decision on the Institutional Reform of the African Union (Rozhodnutí o institucionální reformě Africké unie), červenec 2016, dokument Assembly/AU/Dec.606 (XXVII), po němž následoval Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union (Zpráva o návrhu doporučení pro institucionální reformu Africké unie), kterou vypracoval J. E. Paul Kagame, 29. ledna 2017.

56 Ve společenství ECOWAS byla institucionální reforma zahájena v roce 2013 a společenství pověřilo mezinárodní společnost provedením interního institucionálního auditu. Audit trval dva roky a přinesl tři možnosti institucionální reformy, které byly předloženy interně, ovšem zjištění auditu ani doporučení nebyla EU ani ostatním dárcům sdělena. V době provádění auditu se společenství ECOWAS dosud formálně nerozhodlo pro jednu z možností institucionální reformy. Institucionální audit vedl k zastavení náboru nových zaměstnanců, což vedlo k nadměrné centralizaci a překážkám, které zkomplikovaly mnoho probíhajících iniciativ a financování.

57 V případě společenství ECCAS měla být v rámci programu financovaného z ERF a regionálního orientačního programu provedena reforma základních dokumentů Rady pro mír a bezpečnost ve střední Africe, ale kvůli nedostatku politické vůle členských států společenství ECCAS nebylo dosaženo žádného výsledku. Tato činnost se opět plánuje v rámci stávajícího programu ERF.

58 Komise může využívat prostředky z ERF k financování činností, které již byly provedeny, aby pomohla „zajistit včasné zahájení projektu, zabránit prodlevám mezi následnými projekty a předejít zpožděním“ – článek 19 přílohy IV dohody z Cotonou.

59 Monitorování zaměřené na výsledky (ROM) je externí systém monitorování Evropské komise s velkým důrazem na výsledky. Vybrané projekty financované EU jsou hodnoceny externími odborníky z hlediska čtyř kritérií Výboru pro rozvojovou pomoc: relevance, efektivita, účinnost a udržitelnost. Viz https://ec.europa.eu/europeaid/results-oriented-monitoring_en.

 

1 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

2 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

3 Rozhodnutí Komise C(2017) 8294 ze dne 12. prosince 2017.

4 http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf

5 Přezkum provedla společností Ernst & Young a zpráva byla vydána dne 16. dubna 2018 (Ares(2018)2249815)

6 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

7 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

8 Přezkum provedla společností Ernst & Young a zpráva byla vydána dne 16. dubna 2018 (Ares(2018)2249815)

9 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/apf-evaluation-2017-vol._1_en.pdf

Činnost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 24.1.2017
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 27.4.2018
Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 26.6.2018
Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích 18.7.2018

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová. Audit vedl člen EÚD Juhan Parts a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Ken-Marti Vaher a tajemník kabinetu Margus Kurm, vyšší manažerka Sabine Hiernaux-Fritschová, vedoucí úkolu Karel Meixner a auditoři Alina Milašiūtėová, Dirk Neumeister a Piotr Zych. Redakční podporu poskytovala Torielle Perreur-Lloydová.

Zleva doprava: Karel Meixner, Margus Kurm, Ken-Marti Vaher, Torielle Perreur-Lloydová, Juhan Parts, Dirk Neumeister, Piotr Zych, Alina Milašiūtėová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF ISBN 978-92-847-0365-4 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/948463 QJ-AB-18-016-CS-N
HTML ISBN 978-92-847-0331-9 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/006700 QJ-AB-18-016-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

  • prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
  • na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
  • e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://publications.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs/home?) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.