Специален доклад
20 2018

Подкрепата от ЕС за Африканската архитектура за мир и сигурност се нуждае от нов фокус

Относно доклада През 2002 г. държавите членки на Африканския съюз създадоха Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA) като дългосрочно конструктивно решение за мира и сигурността на африканския континент. Посредством APSA Африканският съюз и получилите мандат подрегионални организации имат достъп до инструменти, които ги подпомагат в предотвратяването, управлението и разрешаването на конфликти.

Сметната палата провери подкрепата от ЕС за развитието на APSA, заключавайки, че тази подкрепа има незадоволителен ефект и се нуждае от нов фокус. От много години АPSA е силно зависима от финансиране от донори и подкрепата от ЕС е била насочена към това да допринася за покриването на основните оперативни разходи на APSA. Сметната палата отправя няколко препоръки за подобряване на подхода на ЕС, насочен към подпомагане на ангажираността на Африканския съюз с APSA, за преориентиране подкрепата на ЕС и обвързване на интервенциите на Комисията с постигането на резултати.

Настоящият документ е публикуван на 23 официални езика на ЕС и в следния посочен формат:
PDF
PDF General Report

Кратко изложение

I

През 2002 г. държавите членки на Африканския съюз (АС) създадоха Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA) като дългосрочно конструктивно решение за мира и сигурността на африканския континент. Посредством APSA Африканският съюз (АС) и получилите мандат подрегионални организации (ПРО) имат достъп до инструменти, които ги подпомагат в предотвратяването, управлението и разрешаването на конфликти.

II

В своя одит Сметната палата провери подкрепата от ЕС за APSA. Разгледахме въпроса дали подкрепата от ЕС е била добре планирана и насочена, дали е допринесла за постигането на устойчиви резултати и дали е била добре изпълнена. Извършихме одит на договори, чиято обща стойност надхвърля 100 млн. евро и които са сключени от Комисията в периода от 2014 г. до 2016 г.

III

Като цяло Сметната палата стига до заключението, че подкрепата от ЕС за APSA е имала незадоволителен ефект и се нуждае от нов фокус. Въпреки наличието на широка стратегическа рамка, Сметната палата установи, че средствата от ЕС за APSA дълго време са били насочени към това да допринасят за покриването на нейните основни оперативни разходи. Поради слабото финансово управление на APSA от страна на Африканския съюз, този механизъм от дълги години е силно зависим от подкрепата на донори. ЕС е отпускал средства за различните компоненти на APSA, но те се различават значително по качеството на своя капацитет и остават неразрешени редица предизвикателства.

IV

Сметната палата установи, че ЕС не е определил ясни приоритети за отпусканото финансиране за APSA и в неговата стратегия липсва дългосрочна визия за развитието на тази подкрепа. През одитирания период ЕС не се е съсредоточил в достатъчна степен върху прехода от изплащането на възнаграждения към изграждането на капацитет, за да се гарантира дългосрочният успех на подкрепата от ЕС. ЕС е подпомагал плановете на Африканския съюз за постигане на финансова независимост, за да може той да поема все по-голяма част от оперативните разходи за APSA, но изпълнението все още е на ранен етап.

V

Сметната палата също така установи, че шест от одитираните четиринадесет договора, които са свързани главно с разходи за персонал, към момента на извършване на одита са постигнали повечето очаквани резултати. Два от тях са ги постигнали само отчасти, а един не ги е постигнал. В пет случая заради закъснения в изпълнението не можахме да преценим дали договорът е бил изпълнен или не. Освен това закъсненията при сключването на договори, финансирането със задна дата и недостатъчната информация относно постигнатите резултати са затруднили предоставянето на подкрепата от ЕС. През одитирания период финансовите инструменти невинаги са били използвани последователно.

VI

Въз основа на констатациите и оценките в настоящия доклад Сметната палата препоръчва:

  1. Комисията и ЕСВД да насърчават ангажираността на АС с APSA с цел постигане на финансова независимост и пренасочване на подкрепата от ЕС към дейности, различни от подпомагането на оперативните разходи, и към мерки за изграждане на капацитет; и
  2. Комисията систематично да обвързва своите интервенции с постигането на резултати, да намали закъсненията при сключването на договори и финансирането със задна дата, да подобри мониторинга и да използва съгласувано финансовите инструменти.

Въведение

APSA

01

Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA) е съвкупност от институции, законодателство и процедури, предназначени да предотвратяват конфликти и да насърчават мира и сигурността на африканския континент. В Учредителния акт на Африканския съюз1 се определя правното основание за APSA. В Протокола от учредяването на Съвета за мир и сигурност на Африканския съюз, приет от държавите членки на АС през 2002 г., се определят нейната структура, цели и принципи. Десет африкански подрегионални организации (ПРО), на които съответните държави членки са предоставили мандат за действия в областта на мира и сигурността, също играят роля в APSA. Осем от тях са регионални икономически общности (РИО), а две са регионални механизми за предотвратяване, управление и разрешаване на конфликти (РМ)2. Сътрудничеството между тези организации и АС в рамките на APSA се извършва в съответствие с принципите на субсидиарност и взаимно допълване3.

02

Ядрото на APSA е Съветът за мир и сигурност, създаден от държавите членки на АС, като „постоянен орган за вземане на решения за предотвратяване, управление и разрешаване на конфликти“. Той се подпомага от Комисията на Африканския съюз, Група на мъдреците, континентална система за ранно предупреждение, африканските резервни сили и Фонд за мир4, (фигура 1).

Фигура 1

Компоненти на Африканската архитектура за мир и сигурност на ниво Африкански съюз

Източник: Европейска сметна палата въз основа на Протокола на АС от 2002 г.

03

APSA има за цел да предостави рамката и инструментите за АС и ПРО, които да им позволят да играят активна роля в предотвратяването и разрешаването на конфликти в Африка, причините за които са различни (каре 1).

Каре 1

Причини за конфликти

Според Института за изследване на сигурността слабостта на държавното управление е основният източник на несигурност в Африка5. Слабостта на държавното управление води и до слабости в регионалните механизми за сигурност. В този контекст отделните конфликти се причиняват от сложна комбинация от фактори, но са установени три основни причини: преход в управлението, междудържавни спорове и прибягващи до насилие екстремистки движения.

Оспорваните преходи в управлението са основен източник на конфликти. Заемането на изборни длъжности е свързано с големи финансови ползи, а системите за управление често са слаби. Това представлява голям стимул за употреба на насилие с цел осигуряване на изборна победа. През последните години насилието във връзка с изборите нараства.

Междудържавни спорове. Противопоставянето между държави (междудържавни спорове) е често срещано явление в Африка. Това противопоставяне често се проявява под формата на подкрепа от някои държави на насилието в съседни държави, за да постигнат собствените си политически цели. То може да бъде под формата на незаконни трансгранични военни операции или тайно или открито предоставяне на подкрепа на бунтовници от другата страна на границата. Много конфликти, които традиционно се считат за „вътрешни“, всъщност се предизвикват или поддържат от такова чуждо влияние.

Агресивните екстремистки движения причиняват голяма част от придружените с насилие конфликти в Африка. След като укрепят позициите си, те се разпространяват през границите: например насилието от страна на въоръжените групировки в Либия, североизточна Нигерия и Сомалия се е разпространило в съседните държави, като нападения се извършват и в други държави, сред които Алжир, Буркина Фасо, Кения и Уганда6.

04

В рамките на APSA АС и ПРО са се намесили в 28 от 67-те ожесточени конфликта (42 %), възникнали в Африка през 2016 г. Тези намеси са били под формата на дипломация, посредничество и операции по поддържане на мира или комбинация от трите. Оценките на тези 28 интервенции показаха, че 21 от тях са били поне отчасти успешни при предотвратяването или смекчаването на конфликти7 (каре 2).

Каре 2

Пример за намеса в рамките на APSA

Икономическата общност на държавите от Западна Африка (ECOWAS) се е намесила, за да възстанови реда по време на конституционната криза, настъпила след изборите в Гамбия през 2016 г. ECOWAS първо е предприела дипломатически инициативи и посредничество на високо равнище с участието на президентите на Гана, Гвинея, Либерия, Мавритания и Нигерия. Тези усилия не са довели до успех, поради което ECOWAS е издала заповед за военна намеса. Около 7 000 военни части от резервните сили на ECOWAS са се подготвили да навлязат в Гамбия. Комбинацията от дипломация и заплахата от военна сила е довела до бързото и ефективно разрешаване на конфликта в Гамбия, без да се съобщава за жертви.

05

Държавите членки на АС са създали Африканския фонд за мир с цел набиране на финансови средства за мироопазващите мисии на АС и оперативните дейности по мира и сигурността8. Финансирането е трябвало да дойде предимно от бюджета на АС, с възможност за допълнително финансиране под формата на доброволни вноски от други източници. По-малко от половината африкански държави обаче са плащали вноските си в бюджета на АС навреме и в пълен размер9, което е довело до недостиг от 33 % през периода 2011—2015 г.10 Вследствие на това голяма част от бюджета на АС се финансира от донори11 (54 % през 2017 г.12).

06

Освен това само малка част от бюджета на АС се изплаща за Африканския фонд за мир. Държавите членки на АС са се споразумели до 2014 г. да увеличат финансирането за Африканския фонд за мир на 12 % от редовния бюджет на АС. През 2016 г. обаче изплатената сума е съответствала на 7 % от редовния бюджет (т.е. по-малко от 6 млн. евро)13.

07

АС и ПРО направляват развитието на APSA с пътни карти. Те са приели настоящата пътна карта за APSA, която обхваща периода от 2016 г. до 2020 г., през декември 2015 г. Тя има пет стратегически приоритета: предотвратяване на конфликти; управление на кризи и конфликти; възстановяване след конфликти и укрепване на мира; стратегически въпроси, свързани със сигурността14; и координация и партньорства в рамките на APSA.

Подкрепа от ЕС за APSA

08

ЕС е определил мира и сигурността на африканския континент за един от своите приоритети и е установил основните принципи на подхода си през 1996 г.15 Той отново е потвърдил тези принципи и собствения си интерес към съсредоточаване върху мира и сигурността на африканския континент в редица стратегии на високо равнище за предотвратяване на конфликти и стратегии за сигурност16, най-скоро в глобалната стратегия на ЕС от 2016 г.17 През 2007 г. АС и ЕС поставиха началото на Съвместната стратегия Африка – ЕС (JAES) като рамка за сътрудничество и политически диалог и изтъкнаха значението на мира и сигурността за двата съюза. Оттогава насам плановете за действие на JAES отдават приоритет на привеждането в действие на APSA.

09

ЕС предоставя финансовата си подкрепа за развитието на APSA чрез Европейския фонд за развитие (ЕФР)18. Основният канал за подпомагане от ЕФР се осъществява чрез Механизма за подкрепа на мира в Африка (APF), създаден от ЕС през 2003 г.19, както и чрез регионалните индикативни програми (РИП)20. През периода 2014 – 2020 г. на ЕФР в Африка има три РИП, които обхващат регионите на Западна Африка, Централна Африка и Източна/Южна Африка/Индийския океан. Отпуснатата сума за мира и стабилността в рамките на APF и на РИП приблизително се е удвоила от предходния до текущия период (фигура 2). По-голямата част от средствата (около 80 %) са били използвани за финансиране на мироопазващи операции, като например мисията на Африканския съюз в Сомалия.

Фигура 2

Отпуснати суми за мира и сигурността съгласно регионалните индикативни програми (РИП) и Механизма за подкрепа на мира в Африка (APF), 2008 – 2020 г.* (в млн. евро)

*Данните за APF за периода 2019—2020 г. са предварителни.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на информация, предоставена от Европейската комисия.

10

Около 14 % от общото финансиране за мира и сигурността в рамките на APF и РИП за периода 2014—2020 г. – средно 50 млн. евро годишно – са отпуснати за функционирането на APSA. Това представлява увеличение от 150 % в сравнение с предходния програмен период. По изчисления на ЕС подпомагането на APSA, по-специално чрез укрепване на капацитета на АС и на ПРО за предотвратяване и разрешаване на конфликти на континента, може да намали необходимостта от финансиране на скъпи операции по поддържане на мира в размер на до 720 млн. евро21 годишно. Същевременно отпуснатата сума за APSA в рамките на РИП се е увеличила шесткратно като отражение на засиления фокус на ЕС към предотвратяването и посредничеството при конфликти на подрегионално равнище (фигура 3).

Фигура 3

Средства от ЕС, отпуснати за изпълнението на APSA в рамките на APF и РИП, 2008 – 2020 г. (в млн. евро)

*Заделените в момента средства за бъдещи периоди все още подлежат на обсъждане и промени. За минали периоди, когато има съответна информация, са посочени договорените, а не заделените суми.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на информация, предоставена от Европейската комисия.

Обхват и подход на одита

11

В своя одит Сметната палата провери дали ЕС е предоставил ефективна подкрепа за APSA. Във връзка с това си поставихме за цел за отговорим на три подвъпроса.

  1. Била ли е подкрепата от ЕС за APSA добре планирана и насочена?
  2. Допринесла ли е подкрепата от ЕС за постигането на устойчиви резултати?
  3. Добре ли се изпълнява подкрепата от ЕС за APSA?
12

Одитът обхвана разходите по ЕФР, осъществени чрез Механизма за подкрепа на мира в Африка (APF) и регионалните индикативни програми (РИП). Сметната палата разгледа подкрепата от ЕС от 2014 г. насам и използва приложими оценки на предишни дейности, при наличието на такива. Извършихме одит на всички 14 договора, сключени от Комисията през периода от 2014 г. до 2016 г., на обща стойност 102,5 млн. евро. Девет от тях са финансирани от Механизма за подкрепа на мира в Африка, четири — по линия на РИП за Западна Африка и един — по линия на РИП за Централна Африка22. Най-големите договори са сключени с АС, например съвместни споразумения за финансиране на възнаграждения в управление „Мир и сигурност“ на Комисията на АС и бюрата за връзка на АС. Други договори са сключени с регионални организации като Икономическата общност на държавите от Западна Африка (ECOWAS) и Икономическата общност на държавите от Централна Африка (ECCAS). В приложение І е представена разбивка на предоставеното финансиране за всяка подпомагана организация.

13

Сметната палата изключи от одита операциите по поддържане на мира, тъй като тези разходи са свързани главно с изплащане на издръжка на контингентите, а не с подпомагане на APSA. ЕСП не извърши одит на другите инструменти на ЕС за финансиране на мира и сигурността в Африка, тъй като през одитирания период нито една от дейностите не е била пряко свързана с APSA.

14

Одитната дейност беше извършена в периода между януари и ноември 2017 г. Данните бяха събрани чрез преглед на документацията и чрез провеждане на събеседвания с Европейската служба за външна дейност, Комисията и съответните заинтересовани страни, като например други донори и бенефициентите на подкрепата от ЕС (АС и ПРО). ЕСП посети Комисията на Африканския съюз, ECOWAS и ECCAS.

Констатации и оценки

Подпомагането от ЕС остава насочено към оперативни разходи

15

В настоящия раздел Сметната палата разглежда дали е имало ясна стратегия, която да обхваща настоящото и бъдещото предоставяне на подкрепа от ЕС за APSA. ЕСП оценява дали подкрепата от ЕС е отговорила на нуждите на APSA и как се е развила, за да се насочи към текущите и бъдещите проблеми, пред които е изправена APSA.

Подкрепата от ЕС за APSA е планирана въз основа на стратегическа рамка

16

ЕС е оценил ситуацията, свързана с мира и сигурността на африканския континент, и е разработил подход, който е послужил за основа на подкрепата от ЕС. Отчитайки важната роля в областта на мира и сигурността както на Африканския съюз (АС), така и на африканските подрегионални организации (ПРО), ЕС се е ангажирал и с двете равнища. С появата на нови заплахи за мира и сигурността, ЕС е преразгледал и актуализирал стратегиите си (точка 8).

17

В съответствие с тази стратегическа рамка, ЕС е предоставил политическа и финансова подкрепа на АС и на ПРО, включително за развитието на APSA. ЕС е подпомогнал изготвянето от АС и от ПРО на последователни пътни карти, които съдържат планове за изпълнението на APSA23. Европейският съюз е подпомогнал и редовните оценки на APSA. Това означава, че APSA се е ползвала от редовна обратна информация (под формата на оценки на APSA) и насоки за по-нататъшното ѝ развитие (под формата на пътни карти за APSA). В пътните карти е предоставена и рамка за координация на донорите. В една оценка на APF от 2017 г. обаче са посочени слабости по отношение на последната пътна карта за APSA. Счита се, че е твърде сложно да се работи с тази пътна карта, че ѝ липсва цялостна перспектива и че Комисията на АС все още не се е ангажирала действително с нея24.

18

ЕС е създал механизми за политически диалог както на равнището на АС, така и на регионално равнище. Политически и стратегически диалог по въпросите на мира и сигурността, включително за изпълнението на APSA, се е състоял по време на редовните срещи с АС в рамките на JAES, създадена през 2007 г. Липсвала е обаче яснота между АС и различните ПРО по отношение на стратегията за разпределяне на отговорностите помежду им, по-специално по въпроса за субсидиарността (точка 34).

19

Създадените от ЕС механизми за диалог с регионалните организации не са функционирали толкова безпроблемно. В случая на ECOWAS например срещите на министерско равнище са били нередовни (те са се състояли през 2017 г., но въпреки усилията, не и през 2016 г.). В други случаи диалогът по политиките е бил усложнен (например поради липса на институционални реформи, поради много бавен напредък на регионалната интеграция или поради забавена реакция от страна на партньорите на предложенията и запитванията). Диалогът е трябвало да бъде подобрен, засилен и консолидиран, например по отношение на подрегионалните стратегии на ЕС за Сахел и Гвинейския залив. Понякога диалогът е бил затруднен поради липсата на административен капацитет на организациите, например ECCAS.

Финансирането на APSA зависи от приноса на донорите

20

Поради недостига на вноски от държавите членки на АС в бюджета на АС (точка 5) и във Фонда за мир (точка 6), APSA не е получила достатъчно финансиране. Този проблем е откроен в последната пътна карта за APSA: „Въпреки редицата решения на Асамблеята на държавните и правителствените ръководители от АС и/или приетите разпоредби при създаването на СМС, APSA все още страда от липса на финансова ангажираност от страна на КАС и РИО/РМ, както и от силна зависимост от донори25. Експертите също така са подчертали, че не може да се очаква ангажираност на Африка с програмата за мир и сигурност на континента докато тази програма не получи финансова автономност26.

21

Отчитайки проблемите, свързани с разчитането на донори, през юли 2016 г. държавите членки на АС са взели решение за въвеждане на нов механизъм за финансиране на оперативния бюджет на АС и на Фонда за мир27. ЕС е подкрепил тази инициатива, която се състои в налагане на такса от 0,2 % върху всички допустими стоки, внасяни в Африка, като се започне през 2017 г. До януари 2018 г. 14 държави членки са започнали да събират тази такса28, Фондът за мир е започнал да функционира и е имал структура на управление. През юни 2017 г. АС е поканил ЕС да се присъедини към управителния съвет на Фонда за мир.

22

Към момента на одита беше прекалено рано да се оцени ефективността на новия механизъм. Освен това с въведената такса не се решават трудностите при финансирането, засягащи ПРО, които се финансират съгласно отделни механизми — например значителният недостиг на финансиране, пред който е изправена ECCAS29. В допълнение към това, възможно е някои африкански държави да се изправят пред избора дали да използват ограничените средства, за да финансират АС или ПРО30.

ЕС е финансирал оперативни разходи без план за пренасочване на подкрепата

23

По време на одитирания период по-голямата част от финансирането от ЕС за APSA се е използвало за покриване на оперативни разходи, като например разходи във връзка с персонала (фигура 4). През първите години от своята подкрепа (от 2010 г. насам) ЕС е обосновал финансирането на оперативните разходи, като е посочил необходимостта новата структура да се приведе в действие. След почти седем години обаче подкрепата от ЕС продължава да се фокусира върху предоставянето на подкрепа за основни оперативни разходи. Това може да породи риск APSA да стане зависима от подкрепата на донори, тъй като колкото по-дълъг е периодът, през който се предоставя помощ, и колкото по-голям е делът на предоставеното от донори финансиране, толкова по-голяма става зависимостта на един проект от такава помощ31.

Фигура 4

Финансиране от ЕС за APSA (2014 – 2016 г.)

Източник: Европейска сметна палата въз основа на информация, предоставена от Европейската комисия.

24

Сметната палата очакваше, че ЕС е изготвил дългосрочен план, за да покаже как предоставената от него подкрепа ще се развие във времето и накрая ще бъде прекратена. Не открихме данни за наличието на такъв план. ЕС също така не се е договорил с АС и ПРО как постепенно размерът на предоставяната от него помощ ще бъде адаптиран и средствата ще бъдат преразпределени в по-голяма степен за изграждане на капацитет (например за предотвратяване на конфликти, ефективни ответни действия и възстановяване след конфликти) и мерки за стратегическо подпомагане (като например организационни и оперативни реформи, подобрения на системите, предоставяне на специфично ноу-хау и обучение и т.н.) с цел развиване на дългосрочен капацитет.

25

ЕС не е обвързал предоставяната от него подкрепа с изпълнението на условия, като например изискването АС или ПРО да продължат да финансират инициативи, които преди това са били подпомагани от ЕС. При един договор, където в споразумението за финансиране е била включена такава разпоредба, съответната ПРО не е спазила споразумението и не е продължила да финансира длъжностите, които преди това са били финансирани по линия на ЕФР (каре 3).

Каре 3

Колебания в развитието на една регионална система за ранно предупреждение

Системата за ранно предупреждение е система от инструменти и процедури, използвани за събиране и анализ на данни с цел предвиждане и предотвратяване на конфликти. Централните и регионалните системи за ранно предупреждение са от решаващо значение за функционирането на APSA. В централния регион на Африка през 2007 г. е създадена такава система, наречена „Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale“ („Механизъм за ранно предупреждение за Централна Африка“) (MARAC). ЕС е предоставил средства от ЕФР за разширяване на системата, инсталиране на ИТ и комуникационни системи и наемане и обучение на служители. Създадена е мрежа от 30 кореспонденти в няколко централноафрикански държави. Няколко от интервюираните от ЕСП заинтересовани страни посочиха ефективния и положителен принос на MARAC за предвиждането и предотвратяването на конфликти.

След прекратяването на подкрепата от ЕС през 2016 г. обаче ПРО не са спазили договореното изискване да продължат да финансират персонала за системата за ранно предупреждение и изграденият капацитет е бил изгубен. През 2017 г. е била предоставена само минимална финансова подкрепа в рамките на Механизма за подкрепа на мира в Африка и към момента на извършване на одита броят на служителите на MARAC беше намалял до равнището преди подкрепата от ЕС. Само основният персонал от трима души продължаваше работа(в сравнение с 15, необходими за функционирането на системата при пълен капацитет), а мрежата от кореспонденти вече не беше активна.

ЕС се е намесил отново и през 2017 г. е подписал ново споразумение за финансиране, чрез което да се финансира увеличение на персонала на MARAC до четирима анализатори, допълнителен помощен персонал и мрежа от 20 кореспонденти.

26

Сметната палата очакваше в договорите да са предвидени разпоредби както за намаляване на общото финансиране, така и за преминаване от подкрепа за оперативни разходи към финансиране на специализиран персонал. След като АС и ПРО поемат ежедневните текущи разходи32, ЕС би могъл да се съсредоточи върху добавянето на стойност чрез финансиране на персонал, обучен в специални умения, като например предотвратяване и разрешаване на конфликти. Това не беше така за по-голямата част от одитираните договори. В каре 4 обаче е показан пример, в който този подход е бил успешен.

Каре 4

Повишаване на добавената стойност на подкрепата от ЕС

През 2015 г. донорите са финансирали всички временни служители на управление „Мир и сигурност“ на Комисията на АС съгласно договор за възнаграждения по споразумение за съвместно финансиране (ССФ). След обсъждане с ЕС и с другите донори, през 2017 г. Комисията на АС е намалила от 200 на 172 броя на служителите, финансирани съгласно финансираното от донори ССФ, и е увеличила дела на разходите за персонал, които да бъдат покрити от държавите членки на АС33. Същевременно съотношението между помощния персонал и експертния персонал, финансиран съгласно този договор, е било намалено от 1:1 до почти 1:2. Целта от 2017 г. нататък е 1:334.

Отпускането на средства от ЕС не е било достатъчно основано на приоритети

27

Съзнавайки риска за гражданите на ЕС от конфликти в Африка (тероризъм, наличие на оръжие за масово унищожение и организирана престъпност), ЕС започна да насочва своята подкрепа към предотвратяването на такива конфликти и когато те възникнат, към тяхното разрешаване35. В съответствие с Парижката декларация за ефективност на помощта36 и принципите, установени в съвместната стратегия Африка-ЕС, като цяло ЕС е предоставил подкрепа за APSA в съответствие с нуждите, изразени от АС и ПРО в пътната карта за APSA. Определените нужди обаче са много широки, а приоритетите не са конкретни и ясни.

28

ЕСВД и Комисията не са определили конкретни приоритети за финансирането от ЕС, нито са разработили насоки за разпределяне на средствата за различните компоненти на APSA. Комисията и ЕСВД обаче са проверявали подробно получените от АС и ПРО предложения за финансиране, а Комитетът по политика и сигурност на Съвета на ЕС е оценявал „политическата целесъобразност“ на предоставянето на финансиране. В приложение ІІ е посочен пример за процедурата на вземане на решения на Механизма за подкрепа на мира в Африка.

29

Сметната палата анализира четиринадесетте одитирани договора, за да провери по какъв начин те са отразили определените приоритети за APSA. Установихме, че в осем случая начинът, по който са представени средствата в бюджетите на договорите, не дава възможност да се види колко средства са отпуснати за всеки от стълбовете или приоритетите на APSA. Сметната палата също така установи, че отделните договори имали широк обхват по отношение на насочеността им към приоритетите: единадесет от четиринадесетте договора са били насочени към най-малко четири от петте стратегически приоритета на APSA (приложение ІІІ).

Рискове, свързани с отпускането на повече средства на регионалните организации

30

През последния програмен период ЕС е решил да насочи по-голяма част от общото финансиране за APSA чрез РИП (точка 10). Целта е била да се даде по-голяма роля на ПРО при вземането на решения, в съответствие с принципа на субсидиарност. Това също така позволява на ПРО да работят директно с ЕС, като по този начин се избягват закъсненията, свързани с координирането на финансирането от страна на АС за програмата за подпомагане на APSA. Сметната палата установи рискове, свързани с тази промяна.

  1. Към момента на извършване на одита ПРО не са разполагали с достатъчно персонал с необходимите умения за ефективно управление на допълнителното финансиране.
  2. Регионалната институционална рамка е твърде сложна. Съществуват десет ПРО с мандат в областта на мира и сигурността, чийто членски състав се припокрива. Държавите от АС са членове средно на най-малко две ПРО, а някои държави членуват в до четири организации. Поради липсата на яснота някои африкански държави не желаят да се ангажират със съответната ПРО, което води до слабости в капацитета. Стратегията на Европейската комисия за справяне с тази сложна регионална рамка е била да подкрепя по една съвместна РИП във всеки регион; понастоящем ЕС финансира ПРО в рамките на три РИП.
  3. Четири от десетте ПРО с мандат в областта на мира и сигурността не са обхванати от РИП, а две от тези четири ПРО ще продължат да получават финансиране в рамките на APF. Освен това Извънредният доверителен фонд на ЕС за Африка финансира мерки за изграждане на капацитет за една ПРО (Междуправителствения орган за развитие) и за организации извън рамката на APSA (например Г-5 от Сахел37). Това би могло да наруши последователността на подхода за финансиране на ЕС.
  4. Има риск ограничената роля на АС да отслаби общата съгласуваност и координация на подкрепата от ЕС за APSA.
  5. Въпреки значителното увеличение на отпуснатите суми за мерки в областта на мира и сигурността в рамките на РИП, броят на служителите, работещи в съответните регионални делегации на ЕС, не се е увеличил в съответствие с тях. Така например в персонала на делегациите в ECOWAS и ECCAS не е имало военни експерти, което означава, че тези делегации са разчитали на военния експертен опит, предоставен от посолствата на държавите членки на ЕС.

Въпреки подкрепата от ЕС, APSA е изправена пред редица предизвикателства и нейното функциониране зависи от непрекъсната външна подкрепа

31

В настоящия раздел Сметната палата разглежда въпроса дали подкрепата от ЕС е допринесла за постигането на резултати. Одиторите провериха до каква степен финансираните от ЕС договори са предоставяли подкрепа съгласно определените в тези договори цели. Сметната палата разгледа също така предизвикателствата, пред които са изправени различните компоненти на APSA. Накрая оценихме дали ЕСВД и Комисията са идентифицирали и преодолели рисковете за устойчивостта на резултатите от подкрепата на ЕС.

Половината от договорите са постигнали целите си към момента на извършване на одита

32

Сметната палата извърши одит на четиринадесет договора за подкрепа от ЕС. Шест от тях, които са свързани главно с разходи за персонал, като цяло бяха постигнали очакваните резултати към момента на извършване на одита. ЕСП обаче не разполага с достатъчно информация, за да прецени дали всеки отделен краен продукт е бил постигнат (точки 59 и 60). Други два договора бяха предоставили отчасти планираните крайни продукти, а един договор очевидно не беше постигнал очакваните резултати. В пет случая заради закъснения в изпълнението не можахме да преценим дали договорът е реализирал очакваните крайни продукти (точка 53 и приложение ІV).

APSA е изправена пред редица предизвикателства

33

Заинтересованите страни и донорите имат големи очаквания, свързани с APSA. В няколко оценки38 се стига до заключението, че АС и ПРО играят важна роля за разрешаването на конфликти в Африка. APSA има потенциала да се превърне в ефективна рамка за мир и сигурност в Африка, въпреки че е изправена пред много различни предизвикателства и се нуждае от допълнително развитие на своя капацитет, инструменти и цялостно функциониране.

34

Предизвикателствата пред APSA включват следното:

  1. финансовият и институционалният капацитет на основните участващи органи (АС и ПРО) трябва да бъде укрепен;
  2. Необходими са конкретни стъпки за справяне с липсата на политическа воля за разрешаване на определени проблеми и кризи39;
  3. няма механизъм за налагане на изпълнението на решенията;
  4. има необходимост от по-добро сътрудничество между различните органи и институции;
  5. отношенията между АС и ПРО следва да се изяснят, особено по отношение на субсидиарността40;
  6. следва да има по-добра координация с допълващите инициативи като Африканската архитектура на управление41.
35

Африканският фонд за мир не е покрил разходите за функционирането на APSA, както е било планирано (точки 5 и 6). Ето защо с по-голямата част от средствата от ЕС са финансирани оперативните разходи на APSA. В точки 3647 са представени предизвикателствата пред функционирането на компонентите на APSA и приносът на подкрепата от ЕС.

Съвет за мир и сигурност
36

Съветът за мир и сигурност (СМС) е създаден в ролята си на основен орган на APSA за вземане на решения и изразява позиции по ключови въпроси, като осъжда превратите и налага санкции. Той е допринесъл и за разрешаването на конфликти, например в Бурунди, Мали и Сомалия42.

37

СМС обаче е изправен пред предизвикателства и работата му продължава да бъде засегната от редица проблеми. Например Асамблеята на държавните ръководители от Африканския съюз често не е спазвала посочените в Протокола на СМС принципи за оценяване на спазването на зададените критерии от потенциалните кандидати за СМС. Държави, които са придобили печална известност с това, че открито са престъпвали решенията на АС, или с противоконституционното си поведение, са били включени в Съвета. Това е ограничило качеството и ефективността на решенията на СМС. СМС е срещнал проблеми и заради значението, което отдава на постигането на единодушие при вземането на решения. Този проблем се изостря от липсата на политическа воля от страна на някои държави да заемат позиция по въпроси, за които не смятат, че са в техен интерес, или когато не желаят да се конфронтират открито с друга държава членка43.

Комисия на Африканския съюз
38

Комисията на АС прилага решенията на СМС, а нейната структура „Мир и сигурност“ (PSD) подпомага другите стълбове на APSA, както и други инициативи за мир и сигурност, като например определянето на граници и стратегията относно малките оръжия и лекото въоръжение. PSD също така координира отношенията между АС и ПРО по въпросите на мира и сигурността.

39

PSD играе важна роля във функционирането на APSA, но заради недостатъчно финансиране от АС две трети от длъжностите в него са останали незаети. През 2010 г. ЕС, АС и другите международни партньори са намерили решение за това чрез създаването на общ механизъм за финансиране, наречен „Споразумение за съвместно финансиране“ (ССФ)44. Този механизъм е покрил разходите за заплати на още 172 краткосрочно наети служители на PSD (фигура 5). Въпреки че не всички длъжности са били заети, осигуряването на допълнителни членове на персонала е дало възможност PSD да продължи да функционира45.

Фигура 5

Длъжности и свободни работни места в управление „Мир и сигурност“ на Комисията на АС

Вид на договора Заети длъжности Незаети Общо Забележки
Редовен бюджет на АС 25 42 67 Процес на набиране на персонал за ключови длъжности, започнал през четвърто тримесечие на 2016 г.
Краткосрочно наети служители (ССФ) 137 35 172 12 длъжности в процес на заемане
Командировки 12 12 Прогноза от март 2017 г.
Общо 174 77 251

Източник: Протокол от 11-ото заседание на Управителния комитет относно Споразумението за съвместно финансиране за подпомагане на наемането на персонал на КАС, работещ за програмата за мир и сигурност, април 2017 г., и справка за персонала на PSD, юли 2016 г.

40

PSD е разполагал с ограничен брой „професионални“ служители, занимаващи се с основни въпроси в областта на мира и сигурността на африканския континент. На фигура 6 са показани видовете служители и как са били финансирани през 2016 г. Основната задача на персонала е да изпълнява общата пътна карта за APSA за периода 2016—2020 г. – документ, в който са определени 5 стратегически приоритета, 32 специфични цели и 116 крайни продукта. Тази задача се затруднява поради недостатъчния размер на отпуснатите средства и политиката на краткосрочно наемане на служители (точка 57).

Фигура 6

Източник на финансиране на длъжностите в управление „Мир и сигурност“ на Комисията на АС

Разпределение на длъжностите по служби/звена ССФ Редовен бюджет на АС Общо
Общи услуги Специалисти Общи услуги Специалисти
Служба на комисаря 2 2 1 2 7
Служба на директора, включително служителите за връзка на АС в РИО/РМ 9 10 3 1 23
Отдел „Предотвратяване на конфликти и ранно предупреждение“ 6 15 7 6 34
Отдел „Управление на кризи и възстановяване след конфликти“ 4 8 1 18 31
Отдел „Мироопазващи операции“ 3 32 6 12 53
Отдел „Отбрана и сигурност“ 2 6 1 3 12
Секретариат на СМС 2 6 1 2 11
Екип за управление на проекти 2 9 1 2 14
Отдел „Финансиране на мира и сигурността“ 10 14 24
Други (Регистър, ЧР, Вътрешен одит и т.н.) 20 10 Не е приложимо – общо за всички служби
Общо 60 112 21 46 239

Източник: Протокол от 11-ото заседание на Управителния комитет относно Споразумението за съвместно финансиране за подпомагане на наемането на персонал на КАС, работещ за програмата за мир и сигурност, април 2017 г., и справка за персонала на PSD, юли 2016 г.

41

ЕС и другите донори също така съвместно насочват средства чрез Комисията на АС за подпомагане на мрежа от бюра за връзка, които функционират в 14 държави в Африка, където има или е имало конфликти. Годишният принос на ЕС за финансирането на бюрата за връзка на АС възлиза на приблизително 3,5 млн. евро (около 25 % от годишния бюджет). Мрежата разполага с около 200 служители, за които съотношението на подкрепата за оперативен персонал е високо (около 70:30). СМС определя мандатите на бюрата за връзка, които варират от мониторинг на нововъзникващи кризи, превантивна дипломация и управление на кризи до възстановяване след конфликти. Бюрата представляват АС на място и имат предимно политическа роля46.

42

В неотдавнашна оценка, финансирана от ЕС47, е посочена конструктивната и важна роля на бюрата за връзка на АС в кризисни ситуации в Гвинея-Бисау, Коморските острови, Мадагаскар, Мали, Судан, Централноафриканската република и Южен Судан. В нея обаче също така се отбелязва, че недостатъчните средства и проблемите с персонала са довели до оперативна неефективност. В оценката е установено, че въздействието на бюрата за връзка е „смесено“, но че тяхната работа е дала „разумен принос за мира и сигурността“. По подобен начин в неотдавнашен доклад на Световната фондация за мир се стига до заключението, че бюрата за връзка са „важни и следва да продължат да бъдат подкрепяни“48.

Група на мъдреците
43

С Протокола на СМС се създава Група на мъдреците като консултативен орган, състоящ се от пет уважавани личности от Африка. Нейната роля е да работи за предотвратяване на конфликти и тя е извършвала това например чрез свикване на работни срещи и съвещания на високо равнище. Ролята на Групата е била разширена, за да включи предизборни мисии и посредническа дейност49. Въпреки нарастващия обем на работа, ресурсите на Групата не са се увеличили. Например секретариатът на Групата разполага само с един политически анализатор, чиято заплата се финансира от ЕС в рамките на ССФ. Групата също така е срещнала проблеми при координацията със СМС и други органи, натоварени с предотвратяване и разрешаване на конфликти.

Континентална система за ранно предупреждение (CEWS)
44

Континенталната система за ранно предупреждение (CEWS) е система за събиране и анализ на данни с цел предвиждане и предотвратяване на конфликти. ЕС е допринесъл с техническа и финансова подкрепа за нейното създаване и продължава да финансира оперативните разходи на одитираните от нас договори за заплати по линия на ССФ и Програмата за подпомагане на APSA (приложение ІV).

45

В доклада за въздействието на APSA за 2015 г. се заключава, че CEWS е „технически функционална“ и се отбелязва, че е постигнат значителен напредък в сътрудничеството между ПРО и АС в областта на ранните предупреждения50. Някои фактори обаче ограничават ефективността на системата.

  1. В пътната карта за APSA се посочва необходимостта от намиране на решение за различните равнища на функционалност на регионалните системи за ранно предупреждение, както и от подобряване на връзките между централните, регионалните и националните системи51.
  2. Съветът за мир и сигурност е изтъкнал „продължаващото несъответствие между ранното предупреждение и ранното реагиране“52 и е заключил, че държавите членки на АС често не обръщат внимание на ранните предупредителни сигнали за бъдещи кризи и така подкопават капацитета на Съвета за предотвратяване на конфликти, което често води до конфликти53.
Африкански резервни сили
46

Африканските резервни сили (ASF) са мултидисциплинарни резервни сили, предназначени за бързо разполагане от Асамблеята на АС и СМС в зони на конфликти. Те включват военни, полицейски и цивилни части54. С подкрепата от ЕС са финансирани подобрения в капацитета на африканските резервни сили и техните регионални компоненти в рамките на Механизма за подкрепа на мира в Африка и РИП. Подкрепата е обхващала разходи за персонал и оперативни дейности (подобряване на планирането, логистиката и развитието на политиката и укрепване на полицейските и цивилните части), както и изграждане на ИТ инфраструктура (C3IS) (приложение ІV за списък на договорите). ЕС е финансирал и обучението на резервните сили, включително подпомагане на полеви учения (програмата за подкрепа AMANI AFRICA II).

47

Към момента на извършване на одита АС все още не беше разположил ASF. Интервюираните заинтересовани страни изразиха съмнения относно това доколко тези сили са оперативни и посочиха, че:

  1. командните, контролните, съобщителните и информационните системи на ASF все още не функционират (каре 6);
  2. ASF нямат капацитет за бързо разполагане на техните части поради логистични ограничения, като например недостатъчни възможности за стратегически въздушен транспорт;
  3. езиковите и културните проблеми могат да намалят ефективността на разполагането в отделните региони.

Заплахи за устойчивостта на резултатите

48

Основните рискове за устойчивостта на постигнатите резултати при изграждането на капацитета на APSA са свързани със слабия финансов, институционален и оперативен капацитет на АС и ПРО и с липсата на политически ангажимент от страна на редица държави членки на АС (точка 34).

49

До момента планираните реформи с цел преодоляване на слабостите в институционалните рамки на Комисията на АС55, ECOWAS56 и ECCAS57 са дали твърде малко резултати. Европейската комисия е насърчила и е предоставила финансова подкрепа за тези инициативи – например институционалната реформа на ECOWAS в момента се подпомага чрез подкрепата от ЕС за проекта за реформи на управлението на публичните финанси, а институционалните реформи на ECCAS са обхванати от част от проект за мир и подкрепа по линия на ЕФР.

50

За да се справи с институционалните и оперативните слабости на Комисията на АС и ПРО, финансираната от ЕС техническа помощ често е била насочена към общото управление – форма на подпомагане, която е оказала ограничено дългосрочно въздействие върху развитието на APSA. Експертите по техническа помощ често са действали като ръководители на проекти и са предоставяли „краткосрочни решения“ за вътрешните слабости на организациите изпълнители. Разходите за тази дейност често са били много съществени: например размерът на предоставената от ЕС безвъзмездна финансова помощ за мир, сигурност и отбрана за ECOWAS възлиза на 6,7 млн. евро, а разходите за техническата помощ за изпълнение на безвъзмездната помощ са още 4,9 млн. евро: 73 % от първоначално отпуснатите средства.

При изпълнението на подкрепата от ЕС се наблюдават закъснения, непоследователно използване на финансовите инструменти и недостатъчна информация за постигнатите резултати

51

В настоящия раздел Сметната палата разглежда дали Комисията е предоставяла подкрепата от ЕС по навременен, предвидим и последователен начин и дали одитираните договори са били осъществени по план. Разгледахме съществуващите механизми за мониторинг и докладване и поставихме въпроса дали са предоставили подходяща информация за постигнатите резултати.

Закъсненията при договарянето и финансирането със задна дата са застрашили изпълнението на планираните дейности

52

Бенефициентите на одитираните договори са били АС и ПРО. Целта на подпомагането е била да се финансира и обучи персонала да извършва сложни задачи в областта на мира и сигурността и да се гарантира, че дейностите се извършват по последователен начин в целия континент. Изброените в приложение ІV договори са имали за цел:

  1. да засилят капацитета на човешките ресурси на Комисията на АС и на подрегионалните организации (РИО и РМ) за предотвратяване и/или реагиране на кризи в Африка;
  2. да подпомагат бюрата за връзка на АС при наблюдението на изпълнението на мирните споразумения, да подпомагат подготовката и мониторинга на избори и да представляват АС на срещите с националните органи и международните организации;
  3. Създаване на континентална структура, която да даде възможност на АС за бързо разполагане на стратегически и оперативен капацитет за комуникации, командване и контрол между АС в Адис Абеба, регионалното равнище и мисиите в тази област.
  4. да предоставят експертен опит на Комисията на АС и на ПРО за техните инициативи за мир и сигурност;
  5. да подпомагат ПРО при изграждането на техния капацитет и при изпълнението на мандатите им за предотвратяване и разрешаване на конфликти.
53

Навременността и предвидимостта са от съществено значение, ако целта е институционалната подкрепа да постигне очакваните резултати. Ненавременното сключване на договори е довело до закъснения в изпълнението и поради това финансирането на дейностите не е било предвидимо. Десет от одитираните четиринадесет договора са били подписани късно поради една или комбинация от следните причини:

  1. Комисията на АС и ПРО са представили закъснели или с недобро качество предложения за финансиране;
  2. сложни преговори във връзка с бюджетите на договорите, дейностите и финансовото управление;
  3. технически проблеми с информационната система на Комисията на ЕС.
54

Освен това осем от тези десет договора са финансирали дейности със задна дата58. Три от тях са били подписани едва няколко дни преди очакваното завършване на финансираните дейности. Сметната палата установи, че закъсненията при подписването на договорите, съчетани със съществуващите вътрешни слабости в АС и ПРО, са оказали отрицателно въздействие върху изпълнението на дейностите за шест от четиринадесетте договора (приложение ІV). В каре 5 е представено отрицателното въздействие на закъсненията при сключването на договори и на финансирането със задна дата върху две програми за подпомагане на APSA.

Каре 5

Финансиране със задна дата на програмите за подпомагане на APSA

Чрез програмите за подпомагане на APSA ЕС предоставя финансова подкрепа на Комисията на АС и на ПРО, за да управляват APSA. Сметната палата одитира втория и третия от тези договори, които възлизат съответно на 5 227 335 евро и 28 770 000 евро.

По втория договор по програмата за подпомагане на APSA са подпомагани дейности като финализирането на пътната карта за APSA за периода 2016—2020 г. Договорът е подписан късно, поради което много планирани дейности не са били извършени или е трябвало да бъдат финансирани от други източници. Въпреки закъсняло получаване на средствата, ПРО са запазили по-голямата част от персонала, финансиран съгласно този договор. Някои членове на персонала обаче са били съкратени, което е довело до загуба на изградения капацитет. Вследствие на това са били изразходвани едва 56 % от бюджета на договора.

Третият договор по програмата за подпомагане на APSA е бил подписан едва през декември 2016 г., въпреки че срокът за изпълнение е обхващал 36 месеца, считано от януари 2016 г. Комисията на АС е предоставила средствата от договора на ПРО едва през май 2017 г. поради собствените им закъснения при сключването на договори. В някои случаи недостигът на финансиране е бил покрит от други донори или е довел до отлагане на планираните дейности.

55

В каре 6 е показан пример за закъснения при закупуването на информационна система за африканските резервни сили. В този случай вътрешните слабости на АС са усложнили закъснението, причинено от късното подписване на договора.

Каре 6

Закъснения при създаването на командна, контролна, съобщителна и информационна система (C3IS) за африканските резервни сили

С договора за C3IS ЕС е предоставил помощ за развитието на африканските резервни сили (ASF) и управлението на мироопазващите операции с африканско ръководство. C3IS е била основен приоритет в пътната карта за APSA за периода 2011—2013 г. Нейната цел е да даде възможност на АС бързо да внедри стратегически и оперативни средства за комуникация. Например тя би позволила на АС в Адис Абеба да изпраща заповеди и да генерира доклади и карти за управление на операциите по места.

АС е завършил предложението си за финансиране през февруари 2013 г. и през февруари 2014 г. е подписал споразумение за подкрепа от ЕС в размер на 12,5 млн. евро. ЕС е финансирал със задна дата подготвителните дейности на Комисията на АС, предприети от март 2013 г. насам, и е делегирал управлението на сложната процедура за възлагане на обществени поръчки на Комисията на АС с цел насърчаване на ангажираността на АС със системата. Това обаче е довело до големи закъснения в процедурата за възлагане на обществени поръчки, която все още не беше приключила към момента на извършване на одита. ЕС е удължил срока за изпълнение на договора от първоначално планираните 24 месеца на 67 месеца.

Това забавяне е оказало отрицателно въздействие върху планираните дейности. Например, бил е преустановен един от основните компоненти на изключително важно обучение за Африканските резервни сили (AMANI Африка II, също подпомагано от ЕС).

Финансовите инструменти невинаги са използвани последователно

56

Нито Европейската комисия, нито ЕСВД са анализирали сравнителните предимства на всички налични инструменти в областта на мира и сигурността (точка 9). Сметната палата установи, че инструментите невинаги са използвани последователно. APF е подходящ за финансиране на краткосрочни нужди, тъй като неговите цикли на финансиране продължават от две до три години. И обратно, РИП по-лесно могат да се използват за финансиране на дългосрочни нужди поради цикъла си на финансиране от седем години.

57

Сметната палата установи случаи, в които краткосрочни договори по APF са използвани за финансиране на дългосрочно наети служители, например по договорите за заплати по ССФ (точка 39). В този случай използването на револвиращи договори за 1 или 2 години е отслабило управлението на човешките ресурси и поради това броят и видът на длъжностите са били предоговаряни почти всяка година. Това е допринесло за закъснения при сключването на договори (точка 53) и за несигурност на работните места, което е довело до загуба на опитен персонал. В други случаи РИП са използвани за посрещане на краткосрочни нужди, за което те са по-малко подходящи.

58

Европейската комисия и ЕСВД не са създали координационна рамка, която да обхваща всички техни инструменти в областта на мира и сигурността. От 2015 г. обаче те са предприели стъпки за по-ефективно взаимно допълване на APF и РИП, по-специално чрез:

  1. изясняване на начина, по който се финансират длъжностите в ПРО. За тази цел те са взели решение разходите за невоенния персонал на подпомаганите от ЕС регионални организации да бъдат прехвърлени от APF към РИП. Това решение обаче е било взето след приемането на РИП, което е затруднило изпълнението му. В крайна сметка прехвърлянето е било отложено за януари 2018 г.;
  2. включване на регионалните делегации на ЕС в преразглеждането на работните планове на регионалната програма за подпомагане на APSA, финансирана по линия на APF, за да се гарантира, че те допълват финансираните от РИП програми;
  3. от 2017 г. включване на регионалните делегации на ЕС в Управителния комитет на програмата за подпомагане на APSA.

Създадени са механизми за мониторинг и докладване, но те не са предоставяли достатъчна информация за резултатите

59

Комисията е създала механизми за мониторинг и докладване за всички одитирани договори. Те са включвали периодично представяне на описателни и финансови доклади (предимно шестмесечни), редовни заседания на Управителния комитет и независими външни одити на разходите. На практика механизмите за мониторинг на Комисията са били засегнати от слабости и не са предоставяли достатъчна информация за резултатите. Сметната палата установи следните примери в одитираните договори:

  1. планираните крайни продукти не са били конкретни или измерими в шест от четиринадесетте договора. Например от подпомаганите структури или инструменти се е очаквало да „подобрят капацитета си“, „да засилят ролята си“ или да станат „напълно функциониращи“. В някои от тези случаи основните дейности не са били пряко свързани с крайните продукти;
  2. някои показатели за дванадесет от договорите се отнасят до вложени ресурси и дейности, а не до крайни продукти/услуги за изпълнение, поради което те са имали ограничена полза за целите на мониторинга. В други случаи липсват базови равнища и целеви стойности, необходими за измерването на постигнатия напредък;
  3. в три случая поради факта, че договорите са подписани през последните дни от техните срокове за изпълнение, финансирането със задна дата на практика е направило неприложими разпоредбите за мониторинг;
  4. докладите, изготвени от АС и ПРО, често са представяни късно. За шест договора тези доклади не са съдържали достатъчно информация за крайните продукти и показателите по договора.
60

Като цяло интервюираните от ЕСП служители на ЕС бяха добре запознати с изпълнението на договорите, въпреки че тази информация невинаги е включена в докладите. По отношение на одитираните договори Европейската комисия все още не беше провела мисии за „ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ)“59. Външна оценка е извършена само по отношение на един договор. Това означава, че ограничената информация за резултатите от АС и ПРО не е била компенсирана от други източници.

Заключения и препоръки

61

Държавите членки на АС са създали APSA като структурен, дългосрочен отговор на предизвикателствата пред мира и сигурността на африканския континент. Чрез APSA АС и оправомощените ПРО имат достъп до инструменти, които ги подпомагат в предотвратяването, управлението и разрешаването на конфликти. ЕС предоставя финансовата си подкрепа за развитието на APSA чрез Европейския фонд за развитие. Сметната палата одитира подкрепата от ЕС през периода 2014—2016 г. и установи, че тя е имала незадоволителен ефект и се нуждае от нов фокус.

62

ЕС не е определил ясни приоритети за своята подкрепа и в неговата стратегия е липсва дългосрочна визия за развитието на тази подкрепа. Например през одитирания период ЕС не се е съсредоточил в достатъчна степен върху прехода от плащането на възнаграждения към изграждането на капацитет, за да се гарантира дългосрочният успех на подкрепата от ЕС. Поради недостига на вноски от държавите членки на АС в бюджета на АС и Фонда за мир, APSA е била силно зависима от подкрепата от донори, включително ЕС. ЕС е подпомогнал плановете на АС за постигане на финансова независимост за APSA, формализирани в решението на АС от 2016 г., но изпълнението все още е на ранен етап (точки 1630).

63

Сметната палата установи, че към момента на извършване на одита около половината от финансираните от ЕС договори до голяма степен или отчасти са постигнали очакваните резултати. ЕС е подпомогнал реформите за подобряване на финансовия, оперативния и институционалния капацитет на АС и ПРО, но до момента тези реформи са дали малко резултати. Капацитетът на компонентите на APSA варира значително и се сблъсква с липса на политически ангажимент и ограничено финансиране (точки 3250).

Препоръка 1 Насърчаване на ангажираността на АС с APSA и пренасочване на подкрепата от ЕС

ЕСВД и Комисията следва съвместно да разработят ясна дългосрочна визия за подкрепата от ЕС за APSA с цел:

  • постепенно намаляване и в крайна сметка прекратяване на подкрепата от ЕС за текущите оперативни разходи на APSA и пренасочването ѝ към ясно определени програми за изграждане на капацитет;
  • обвързване на подкрепата за APSA за изграждане на капацитет с подобрения във функционирането на АС и ПРО,
  • и строг мониторинг на изпълнението на ангажимента на АС за постигане на финансова независимост.

Срок за изпълнение: до края на 2020 г.

64

Сметната палата одитира всичките четиринадесет договора, сключени от 2014 до 2016 г., съгласно които ЕС е подпомагал APSA. Установихме, че договорите невинаги са управлявани ефективно. Десет от договорите са подписани късно, което означава, че предоставянето на средства не е било навременно и предвидимо. Това е довело до загуба на опитен персонал и до закъснения при изпълнението на дейностите на APSA (точки 5255). Сметната палата също така установи, че въпреки наличието на механизми за мониторинг, те не са функционирали добре, например финансирането на договори със задна дата. Докладването е било непълно и не е предоставяло достатъчна информация за резултатите. През одитирания период финансовите инструменти невинаги са използвани последователно. ЕСП констатира някои подобрения в това отношение от 2015 г. насам (точки 5660).

Препоръка 2 Интервенциите следва систематично да бъдат обвързвани с резултатите

Комисията следва:

  • да намали допълнително закъсненията при сключването на договори и да избягва използването на финансиране със задна дата;
  • да ориентира мониторинга и докладването на договорите към постигането на конкретни и измерими резултати, чиито показатели да позволяват измерването на постигнатия напредък;
  • да засили „ориентирания към резултатите мониторинг“ на програмите на APSA за изграждане на капацитет и да извършва оценки за тях по-често, и
  • да извършва сравнителен анализ на наличните финансови инструменти в областта на мира и сигурността и да ги използва последователно.

Срок за изпълнение: до края на 2019 г.

Настоящият доклад е приет от Одитен състав III с ръководител Bettina JAKOBSEN — член на Сметната палата, на заседанието му от 26 юни 2018 г. в Люксембург.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Приложения

Приложение І

Разбивка на финансирането от ЕС, предоставено на всяка подпомагана организация

(в евро)

Подпомагана организация/Договор C3IS Договор за услуги за APF Договор ІІ относно заплатите по линия на ССФ Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІІ Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІІІ Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІV Договор ІІІ относно заплатите по линия на ССФ ПУ за APSA ІІ ПУ за APSA ІІІ Проект за малки оръжия ECOWAS – ЕС Техническа помощ за ECOWAS (подкрепа за изпълнение) БФП І за ECOWAS БФП ІІ за ECOWAS ECCAS – Разчет на Програма № 4 Общо
АС Бюра за връзка 6 000 000 3 000 000 7 000 000 16 000 000
Управление „Мир и сигурност“ 12 500 000 10 000 000 5 000 000 1 384 238 4 455 516 33 339 754
CEN-SAD 0
COMESA 595 562 3 019 999 3 615 561
EAC 337 564 2 833 320 3 170 884
EASFSEC 525 379 3 383 092 3 908 471
ECCAS 465 795 3 428 102 1 865 674 5 759 571
ECOWAS 617 014 3 550 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 24 105 291
IGAD 279 152 1 700 000 1 979 152
NARC 511 218 1 899 971 2 411 189
ЮАОР 509 413 4 500 000 5 009 413
Междусекторни/неразпределени 3 235 400 2 000 0 3 237 400
Общо 12 500 000 3 235 400 10 000 000 6 000 000 3 000 000 7 000 000 5 000 000 5 227 335 28 770 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 1 865 674 102 536 686

Източник: Европейска сметна палата въз основа на одитираните договори.

Приложение II

Процедури за вземане на решения на Механизма за подкрепа на мира в Африка

Източник: Европейска сметна палата въз основа на Годишната програма на APF за периода 2014—2016 г., Допълнение 1.

Приложение III

Списък на одитираните договори и стратегическите приоритети на APSA

Договори Стратегически приоритети на APSA
Програма Номер на договора Наименование на договора Подпомагана организация Бюджет на договора (в евро) Изплатени* (в евро) Изплатени* (%) Предотвратяване на конфликти (включително ранно предупреждение и превантивна дипломация) Управление на кризи/конфликти – Африкански резервни сили Възстановяване след конфликти и укрепване на мира Стратегически въпроси, свързани със сигурността Координация и партньорства
APF AP 2011—2013 г. 325231 C3IS за водени от африканска страна мирни операции АС 12 500 000 10 534 027 84% X
336871 Договор за услуги за APF АС и РИО/РМ 3 235 400 1 976 133 61% X X X X X
327360 Договор ІІ относно заплатите по линия на ССФ АС 10 000 000 9 000 000 90% X X X X X
327370 Бюра за връзка на Африканския съюз по линия на ССФ ІІ АС 6 000 000 5 500 000 92% X X X X
APF AP 2014 – 2016 г. 371416 Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІІІ АС 3 000 000 2 400 000 80% X X X X
375189 Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІV АС 7 000 000 3 171 431 45% X X X X
373209 Договор ІІІ относно заплатите по линия на ССФ АС 5 000 000 4 000 000 80% X X X X X
366481 Временна програма за подпомагане на Африканската архитектура за мир и сигурност (ПП на APSA ІІ) АС и РИО/РМ 5 227 335 4 181 868 80% X X X X
380897 Програма за подпомагане на Африканската архитектура за мир и сигурност ІІІ (ПП на APSA ІІІ) АС и РИО/РМ 28 770 000 7 674 227 27% X X X X X
РИП Западна Африка 345376 Проект за малки оръжия ECOWAS – ЕС ECOWAS 5 560 000 4 185 614 75% X X
355873 Техническа помощ за изпълнение на подкрепата от ЕС за регионалния мандат на ECOWAS за мир, сигурност и стабилност ECOWAS 4 896 500 1 780 903 36% X X X X X
368246 БФП за ECOWAS – Укрепване на мира, сигурността и стабилността в Западна Африка ECOWAS 6 724 594 2 662 174 40% X X X X X
380850 БФП за ECOWAS – Укрепване на мира, сигурността и стабилността в Западна Африка ІІ ECOWAS 2 757 182 1 313 599 48% X
РИП Централна Африка 359795 ECCAS – Разчет за функционирането и приключването на Програма № 4 ECCAS 1 865 674 789 007 42% X X X X
Общо 102 536 686 59 168 983 58% 12 12 9 10 11

* Изплатена сума към 30.6.2017 г.

Приложение IV

Преглед на ЕСП на оценките на договорите

Програма Номер на договора Наименование на договора Цел на договора Качество на разработването Изпълнение и мониторинг Резултати и тяхната устойчивост
Значение за APSA Други аспекти на разработването (например извлечени поуки, координация и рамка за мониторинг) Навременност на подписването на договора Изпълнение на дейностите Докладване и мониторинг Постигнати резултати Проблеми на устойчивостта
APF AP 2011—2013 г. 325231 C3IS за водени от африканска страна мирни операции Създаване на континентална структура, която да даде възможност на АС за бързо разполагане на стратегически и оперативен капацитет за комуникации, командване и контрол между АС в Адис Абеба, регионалното равнище и мисията в тази област. C3IS е ключов фактор за провеждането на учението AMANI AFRICA II, за привеждане в действие на ASF и за управление на операциите по поддържане на мира с африканско ръководство.
336871 Договор за услуги за APF Предоставяне на КАС и на РИО/РМ на висококачествен и навременен външен експертен опит за улесняване на изпълнението на програмите, свързани с Плана за действие на партньорството за мир и сигурност. Специален акцент е разработването на APSA чрез отделни дългосрочни задания, както и чрез краткосрочна техническа помощ в широк кръг от дейности за предотвратяване/разрешаване на кризи и дейности след кризи, включително формулиране на политики. Когато е необходимо, тази техническа помощ би могла да подпомага и засилването на съгласуваността между APF и РИП в областта на мира и сигурността.
327360 Договор ІІ относно заплатите по линия на ССФ Има за цел да гарантира, че управление „Мир и сигурност“ на КАС ще продължи да бъде движеща сила на програмата на АС за мир и сигурност на континента чрез подобрен капацитет и организация в съответствие с нейните амбиции.
327370 Бюра за връзка на Африканския съюз по линия на ССФ ІІ Бюрата за връзка на Африканския съюз (БВ АС) са временни структури на Африканския съюз, които съществуват в повечето региони от значение за мира и сигурността в Африка. Тяхната роля е да подпомагат участието на Съвета за мир и сигурност (СМС) и Комисията на АС в предвидените от мирните споразумения механизми за проследяване и да съдействат за тяхното прилагане. Програмата е дейност с множество донори, която поема отговорността за персонала и оперативните разходи на БВ АС.
APF AP 2014 – 2016 г. 371416 Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІІІ Бюрата за връзка на Африканския съюз (БВ АС) са временни структури на Африканския съюз, които съществуват в повечето региони от значение за мира и сигурността в Африка. Тяхната роля е да подпомагат участието на Съвета за мир и сигурност (СМС) и Комисията на АС в предвидените от мирните споразумения механизми за проследяване и да съдействат за тяхното прилагане. Програмата е дейност с множество донори, чрез която се поемат разходите за персонал и оперативните разходи на БВ АС.
375189 Бюра за връзка на АС по линия на ССФ ІV Бюрата за връзка на Африканския съюз (БВ АС) са временни структури на Африканския съюз, които съществуват в повечето региони от значение за мира и сигурността в Африка. Тяхната роля е да подпомагат участието на Съвета за мир и сигурност (СМС) и Комисията на АС в предвидените от мирните споразумения механизми за проследяване и да съдействат за тяхното прилагане. Програмата е дейност с множество донори, чрез която се поемат разходите за персонал и оперативните разходи на БВ АС.
373209 Договор ІІІ относно заплатите по линия на ССФ Има за цел да гарантира, че управление „Мир и сигурност“ на КАС ще продължи да бъде движеща сила на програмата на АС за мир и сигурност на континента чрез подобрен капацитет и организация в съответствие с нейните амбиции.
366481 Временна програма за подпомагане на Африканската архитектура за мир и сигурност (ПП на APSA ІІ) Целта на интервенцията е укрепване на капацитета и ефективността на КАС, РИО и РМ за предотвратяване и/или реагиране на кризи в Африка. Мерките са насочени към необходимите дейности, които да позволят на КАС и на РИО/РМ да поддържат своята дейност и да доведат до край и да осигурят политическо одобрение за основните стратегии за мир и сигурност в Африка, като например пътната карта за APSA.
380897 Програма за подпомагане на Африканската архитектура за мир и сигурност ІІІ (ПП на APSA ІІІ) Принос за мира и сигурността в Африка, като по този начин се осигурят необходимите условия и предпоставки за развитие в съответствие с целта на АС за „замлъкване на оръжията до 2020 г.“.
РИП Западна Африка 345376 Проект за малки оръжия ECOWAS – ЕС Намаляване на последиците от конфликтите и насилието чрез институционализирано координирано предотвратяване и управление и създаване на архитектура за мир за устойчивите общности.
355873 Техническа помощ за изпълнение на подкрепата от ЕС за регионалния мандат на ECOWAS за мир, сигурност и стабилност Осигуряване на екип за техническа помощ (дългосрочен и краткосрочен експертен опит), който да има консултативна роля, да управлява и наблюдава проект МСС EС – ECOWAS.
368246 БФП за ECOWAS – Укрепване на мира, сигурността и стабилността в Западна Африка Подпомагане на ECOWAS в изпълнението на нейния мандат за предотвратяване и разрешаване на конфликти по устойчив начин, по-специално чрез осъществяване на преход от реактивен към превантивен режим при придобиването на повишен стратегически, оперативен и управленски капацитет.
380850 БФП за ECOWAS – Укрепване на мира, сигурността и стабилността в Западна Африка ІІ С безвъзмездната помощ се финансират три проекта: 1. Управление на малки оръжия и леко въоръжение в Нигерия (допълващ проекта за малки оръжия ECOWAS – ЕС, с по-голямата част от бюджета), 2. Пътуване с образователна цел до Лион в рамките на инициативата за полицейски информационни системи в Западна Африка (WAPIS), 3. Укрепване на оперативния капацитет на ECOWAS за интегриране на измерението на пола в архитектурата за мир и сигурност на ECOWAS.
РИП Централна Африка 359795 ECCAS – Разчет за функционирането и приключването на Програма № 4 Действието „Разчети на Програма № 4“ е последната оценка на програмата „Programme d’appui à la CEEAC en matière de Paix et de Securité“ (PAPS II) и има за цел да продължи подкрепата за ECCAS с цел запазване на капацитета в областта на мира и сигурността.

Легенда:

Стандартите са изпълнени във всички съществени аспекти
Някои стандарти не са изпълнени
Значително отклонение от стандартите
Твърде рано е да се оцени или не е предоставена достатъчно информация

Отговори на Комисията и ЕСВД

Кратко изложение

III

Подкрепата от ЕС за Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA), както по отношение на капацитета, така и на финансовата собствена отговорност, представляваше ключов принос за развитието на тази архитектура, макар че очакваните резултати не бяха систематично постигнати.

Приносът към заплатите или други оперативни разходи сам по себе си не е проблем, стига да е свързан с постигането на резултати и да е част от по-широка стратегия за подкрепа с ясна стратегия за излизане.

IV

ЕС действително определи конкретни приоритети за подкрепата си за APSA. От особен интерес на ЕС е да подкрепя решенията на Африка на собствените проблеми в областта на мира и сигурността с цел да се стабилизира Африка. Това е основната цел на подкрепата на ЕС за APSA. Това е дългосрочно усилие, чиито резултати не могат да бъдат измерени незабавно.

От оперативна гледна точка целта на ЕС трябва да бъде постигната чрез ясно формулирана стратегия: пътната карта за APSA за периода 2016—2020 г.1 Изпълнението на тази пътна карта се подкрепя пряко чрез набор от програми, по-специално текущата трета фаза на Програмата за подпомагане на APSA („APSA III“)2. Дейностите по APSA III са подробно описани в годишни работни планове, които дават възможност за приоритизиране на подкрепата на ЕС и за сравнение на конкретните резултати спрямо конкретните цели.

За да постигне тези резултати, Комисията покрива набор от дейности, чието изпълнение изисква да се предоставя подкрепа за оперативни разходи като обучения, пътувания и заплати на служителите в отдел „Мир и сигурност“ на Комисията на Африканския съюз (КАС). Финансирането на тези разходи е от съществено значение за постигане на основната цел на подкрепата от ЕС.

V

Липсата на информация за резултатите не означава, че липсват резултати. Следователно това само по себе си не може да се счита, че възпрепятства предоставянето на подкрепата на ЕС.

Закъснялото подписване на договорите и финансирането със задна дата често се дължат на подадени със закъснение искания и недостатъчна адекватна информация от организациите, които усвояват помощта на ЕС.

Относно съгласуваността Комисията подчертава, че е постигнат значителен напредък по отношение на по-съгласуваното използване на финансовите инструменти.

По-специално Комисията създаде неформална мрежа от координационни центрове на APSA. Мрежата улеснява консултациите в рамките на Комисията при определянето и формулирането както на програмите за подпомагане на APSA в рамките на Механизма за подкрепа на мира в Африка (APF), така и на регионалните индикативни програми (РИП). Освен това всички съответни служби на Комисията/Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) участват във вътрешни групи за подкрепа на качеството, в които се обсъждат програмите за мир и сигурност и се разглежда взаимното допълване между инструментите.

VI
  1. Комисията и ЕСВД приемат препоръката. Въпреки това, ad hoc подкрепата за оперативните разходи все още може да бъде подходяща при определени условия.
  2. Комисията приема препоръката.

Въведение

Каре 2: Пример за намеса в рамките на APSA

Този случай е добър пример от практиката за последователното използване на инструментите на ЕС за подпомагане на положителната намеса на APSA в Гамбия чрез Икономическата общност на западноафриканските държави (ECOWAS): дългосрочното изграждане на капацитет на ECOWAS в областта на мира и сигурността чрез Механизма за подкрепа на мира в Африка и регионалната индикативна програма в съчетание с подпомагането по Механизма за подкрепа на мира в Африка за мисията на ECOWAS в Гамбия (ECOMIG) (първо чрез Механизма за ранно реагиране, а след това чрез пакета за мироопазващи операции3).

06

Понастоящем финансовите вноски на държавите членки на Африканския съюз във Фонда за мир възлизат общо на 42,4 милиона долара. Бяха събрани 39,9 милиона долара само за 2017 г. — най-значителната сума, която държавите членки на Африканския съюз са допринесли от създаването му през 1993 г.

07

Разработването на пътни карти за APSA действително беше ръководен от Африка процес, но процес, който беше подкрепен от ЕС чрез предоставянето на техническа помощ и улесняването на провеждането на срещи и семинари като част от Програмата за подпомагане на APSA II.

Забележки

23

По въпроса за финансовата собствена отговорност и финансовата устойчивост Комисията и ЕСВД признават значението на това Африканският съюз и африканските подрегионални организации (ПРО) постепенно да увеличат своето участие в предоставянето на необходимите средства. Ето защо ЕС подкрепя инициативите на АС по въпроса чрез извънбюджетни средства за финансиране (член 41, параграф 2 от Договора за ЕС), по-специално механизма „Каберука“ и въвеждането на такса от 0,2 % върху вносни стоки. Вследствие на това финансовата собствена отговорност на АС по отношение на APSA вече се увеличава. Например през 2018 г. 57 % от заплатите на краткосрочно наетия персонал на КАС, работещ по програми за мир и сигурност, ще бъдат покрити от финансовите вноски на държавите членки на АС и само 15 % — от ЕС (спрямо 34 % през предходните 16 месеца). Като цяло тези усилия вече са довели до това АС да поеме финансирането на по-голяма част от своя бюджет за 2018 г.: 41,3 % през 2018 г. (318 милиона долара от 770 милиона долара) вместо 26,2 % през 2017 г. (205 милиона долара от 783 милиона долара). Други донори, активно участващи в подкрепата на APSA, са Норвегия, Обединеното кралство, Дания, Германия и Нидерландия.

Следователно частта от оперативните разходи на APSA, финансирана от държавите членки на АС, постепенно се увеличава. Вместо по-голяма зависимост числата показват тенденция към по-малка зависимост от донорската подкрепа.

Не може разумно да се очаква, че донорската подкрепа за африканските партньори на ЕС в областта на APSA ще приключи окончателно в близко бъдеще. Освен това въпросът за финансовата собствена отговорност и финансовата устойчивост е въпрос на възможност и политически избор. Тъй като, както беше обяснено по-горе, е в собствен интерес на ЕС да подкрепя APSA, няма непосредствено основание да се спре финансирането на основните оперативни разходи на архитектурата, доколкото Комисията, ЕСВД и държавите — членки на ЕС, продължават да считат тази подкрепа за подходящ стратегически инструмент за стабилизирането на Африка.

24

Комисията и ЕСВД се позовават на принципа на собствена отговорност на партньорите, определен в няколко международни споразумения, като например споразумението от Монтерей през 2003 г.4. Тези принципи означават, че цялостната собствена отговорност за подкрепата следва да бъде на партньорите (вж. също нашия отговор по точка 28).

Африканският съюз прие ясен план за постигането на финансова устойчивост до 2020 г. ЕС, който финансира наемането от КАС на технически експерти, които да окажат съдействие при разработването на плана, приветства включените в него мерки. Бъдещата подкрепа на ЕС ще бъде приведена в съответствие с плана. Мерките за осигуряване на устойчивост, включени в плана, предполагат гарантиране на финансовите вноски на държавите членки на АС, така че до 2020 г. да покриват 100 % от оперативните разходи на КАС и 25 % от оперативните разходи на мироопазващите операции. За тази цел държавите членки на АС са в процес на въвеждане на специална такса от 0,2 % върху допустимия внос (план „Каберука“).

Освен това ЕС подкрепя извършваната от Комисията на Африканския съюз реформа на системите за финансово и административно управление с цел тяхното привеждане в съответствие с международните стандарти. Комисията подкрепи тези реформи с техническа помощ за укрепване на счетоводството, вътрешния одит, възлагането на обществени поръчки и управлението на активи, като в прегледа на системите на КАС от април 2018 г.5 се констатира напредък. Комисията възнамерява да направи до края на 2018 г. още по-задълбочена оценка на системите на КАС.

Каре 3 — Колебания в развитието на регионална система за ранно предупреждение

Втора алинея: чрез подкрепата на ЕС (основно PAPS II — Политически въпроси, мир и сигурност — в рамките на РИП по линия на 10-ия ЕФР) беше развит капацитетът на Механизма за ранно предупреждение за Централна Африка (MARAC). Тази подкрепа даде възможност например да се придобие и предостави оборудване за неговата зала за стратегически предупреждения. След края на PAPS II обаче Икономическата общност на държавите от Централна Африка (ECCAS) не надгради този напредък, по-специално защото значителна част от техническия персонал беше съкратен.

Като отчетоха този проблем, ЕС и ECCAS се договориха, че трябва да се поддържа определен минимален стандарт за непрекъснатост на дейността чрез финансираната от APF Програма за подпомагане на APSA III. Ето защо тази програма съдържа конкретни разпоредби за подкрепа на някои дейности за изграждане на капацитет на MARAC в работните планове на ECCAS за 2017 г. и 2018 г.

Това се схваща като преходна мярка, докато се финализира подготовката за сключването на договори по програмата за мир и сигурност на Централна Африка в рамките на РИП по линия на 11-ия ЕФР. Един от очакваните резултати от тази предстояща програма е да продължи да се укрепва капацитетът на MARAC, като се използват извлечените от PAPS II поуки по отношение на устойчивостта.

26

Комисията и ЕСВД считат, че вече се предприемат стъпки в тази посока. Като вземем за пример програмата за заплати по линия на споразумението за съвместно финансиране (ССФ), за 2018 г. беше постигнат следният напредък:

* В сравнение с предишната фаза на тази подкрепа на ЕС (заплати по линия на ССФ IV) участието на ЕС в общия бюджет е намаляло от 34 % на 15 %. Освен това участието на държавите членки на АС за 2018 г., за което те са поели ангажимент, представлява по-голямата част от общия бюджет в резултат на усилията на КАС за намаляване на броя на длъжностите, които трябват да бъдат финансирани от партньорите.

* Позициите, финансирани от партньорите, са ограничени до P3 и P4 (т.е. специализиран персонал), докато всички щатни длъжности с общ профил са поети от КАС. Понастоящем те представляват 12,6 % от длъжностите, финансирани по настоящото ССФ, което е значително подобрение в сравнение с предходните години.

* Партньорите и КАС се споразумяха, че КАС ще продължи да покрива постепенно разходите за персонал на своите служители, които изпълняват програми за мир и сигурност, за да могат партньорите да изместят подкрепата си от оперативни към програмни разходи. Това споразумение е част от стратегията за излизане на ССФ.

28

Комисията и ЕСВД се позовават на принципа на собствена отговорност на партньорите и считат, че действително са определили конкретни приоритети за подкрепата си за APSA. Те бяха обсъдени и съгласувани с Комисията на Африканския съюз и Африканските регионални икономически общности при формулирането на пътната карта на APSA за периода 2016—2020 г.6 Пътната карта има ясната цел да подкрепи намерените от Африка решения на африканските проблеми, свързани с мира и сигурността. Изпълнението на тази пътна карта се подкрепя чрез набор от програми, по-специално от текущата трета фаза на Програмата за подпомагане на APSA („APSA III“). Дейностите по APSA III са подробно описани чрез годишни работни планове7, които дават възможност за приоритизиране на подкрепата на ЕС и за сравнение на конкретните резултати спрямо конкретните цели.

За да постигне тези резултати, Комисията покрива набор от дейности, чието изпълнение изисква да се предоставя подкрепа за оперативни разходи като обучения, пътувания и заплати. Финансирането на тези разходи е от съществено значение за постигането на целта на подкрепата на ЕС.

30 в)

ЕС реши да прехвърли към Доверителния фонд всички средства, разпределени за регионалните индикативни програми (РИП) на Междуправителствения орган за развитие (IGAD), за да се гарантира, наред с другото, съгласуваност. Повечето от разпределените средства понастоящем се насочват към дейности, свързани с мира и сигурността, устойчивостта и миграцията. Използването на Доверителния фонд осигури по-голяма съгласуваност — например, когато предвидените по РИП действия бяха по-подходящи или допринесоха значително за извънредните цели на Доверителния фонд, свързани с миграцията.

г)

Опасенията във връзка с този риск са една от причините, поради които ЕС остава решен да продължи работата си с АС.

д)

Военен експертен опит е на разположение в делегацията на ЕС в Африканския съюз, където се управлява програмата. Тези лица с военен експертен опит може да разчитат, когато е необходимо, на наличния експертен опит в регионалните делегации на ЕС. Допълнителни лица с експертен опит бяха назначени в централата на ЕСВД през 2018 г.

За дейности по РИП не се изисква наемането на персонал с военен профил, тъй като тези програми са програми за развитие.

Освен това на делегациите бяха разпределени редица нови длъжности в Комисията с цел да се управлява работата, свързана с Доверителния фонд за Африка, част от която се отнася до целите за мир и стабилност.

37

Що се отнася до единодушието, в член 13 от протокола на СМС (Съвета за мир и сигурност) на АС се посочва, че е достатъчно обикновено мнозинство (по процедурни въпроси) и мнозинство от две трети (по всеки друг въпрос).

49

Външен преглед, извършен през април 2018 г.8, показва, че системите на КАС са укрепени.

Държавните глави на ECCAS обсъдиха през март 2018 г. преориентирането към мандат, ясно съсредоточен върху мира и сигурността, като ECCAS понастоящем работи по нова „Централноафриканска комисия“, която да поеме дейността на ECCAS.

Що се отнася до Икономическата общност на държавите от Западна Африка (ECOWAS), реформите изпаднаха в застой поради липсата на консенсус между нейните държави членки, като съответно промените в нейните работни процеси бяха отложени за юни 2018 г. Предвидено е през първото тримесечие на 2019 г. да се направи европейска оценка по стълбове на Комисията на ECOWAS.

50

Подходът на Комисията към предоставянето на техническа помощ на Комисията на АС беше преразгледан. Техническата помощ понастоящем се предоставя на целева основа и се основава на искания, подадени от Комисията на АС. През 2017 г. бяха изпратени 9 експерти. Възложените им задачи не бяха специфично свързани с програми, а по-скоро бяха насочени към трансверсални и организационни въпроси от критично значение за функционирането на Комисията на АС във връзка с развитието на APSA.

53

Повечето закъснения при договарянето се дължат на затрудненията на КАС и ПРО да представят своевременно предложения за финансиране с приемливо качество.

След обсъждания в координационния комитет на Европейската комисия и Комисията на Африканския съюз на 24 май 2017 г. КАС подсили през 2018 г. управленския екип на програмите, отговарящ за програми, финансирани от ЕС, като нае 4 допълнителни служители. Комисията очаква това да доведе до подобряване на качеството на предложенията и докладването на ЕС.

в)

Техническите проблеми, свързани с информационната система на Комисията, имаха твърде незначително въздействие върху закъсненията при договарянето, финансирането и изпълнението, особено в сравнение с проблемите, изтъкнати в точка 53, букви а) и б). По същество тези технически проблеми засегнаха само два от одитираните договори и забавиха подписването на всеки от тях с няколко седмици.

54

В по-голямата си част закъсненията при договарянето и финансирането със задна дата често се дължат на подадени със закъснение искания и недостатъчна информация от организациите, които усвояват помощта на ЕС.

Вече бяха въведени конкретни мерки от страна на Комисията, включително увеличаване на наличните човешки ресурси за управление на програмите за APF. КАС също взе мерки в тази връзка, като подсили през 2018 г. управленския екип на програмите на своя отдел „Мир и сигурност“, който отговаря за управлението на финансирани от ЕС програми за изграждане на капацитет.

Каре 5 — Финансиране със задна дата на програмите за подпомагане на APSA

Втора алинея: Що се отнася до втория договор по програмата за подпомагане на APSA, следва да се отбележи, че въпреки закъсненията при сключването му, основният краен резултат всъщност беше постигнат, тъй като непрекъснатостта на работата позволи окончателното завършване на пътната карта за APSA.

56

Комисията и ЕСВД изразяват съгласие, че съществува широк кръг от потенциални инструменти, и потвърждават, че са предприети стъпки за оптимизиране на сравнителните предимства на тези инструменти. Има например координация между APF и РИП — включително неотдавнашната оценка на разходите за персонал и трансфера на персонал. От 2016 г. съществува ясно разделение на труда, основаващо се на сравнителните предимства между РИП и APF, така че ролята и на двата инструмента е ясно определена. Комисията създаде неформална мрежа от координационни центрове на APSA, която включва регионални делегации, географски звена и звеното, отговарящо за управлението на APF. Мрежата улеснява консултациите в рамките на Комисията при определянето и формулирането както на програмите за подпомагане на APF и APSA, така и на програмите за РИП. Освен това всички съответни служби на Комисията/ЕСВД участват във вътрешни групи за подкрепа на качеството, в които се обсъждат програмите за мир и сигурност и се разглежда взаимното допълване между инструментите. В рамката, предоставена от пътната карта за APSA, необходимото за привеждане в действие на APSA на регионално равнище е приоритет за регионалните програми на РИП по линия на 11-ия ЕФР.

Освен това APF е подходящ не само за финансирането на краткосрочни нужди. Ролите на различните инструменти са добре определени в съответните им основни актове, както и в обяснителните бележки. Обхватът на APF е по-широк от финансирането на краткосрочни ръководени от Африка военни мироопазващи операции, тъй като крайната му цел е изграждането на африкански капацитет в областта на мира и сигурността, и по-специално по отношение на APSA. Това е — по определение — дългосрочно усилие, което APF финансира главно чрез многогодишни програми за подпомагане на APSA. Вж. също отговора на точка 58.

57

Финансирането на договорите за заплати съгласно ССФ за дългосрочно наети служители е преходна мярка, договорена от международните партньори за покриване на дългосрочни длъжности, докато КАС разработи и осъществи текущата си реформа на човешките ресурси.

58

В допълнение към неформалната мрежа, посочена в точка 56, има много случаи на ad hoc координация за допълващо се и съгласувано използване на всички съответни инструменти.

Това е така например в следните случаи:

* Във връзка със Сомалия ЕСВД и Комисията се срещат редовно, за да формулират и прилагат цялостен подход за подпомагане на прехода от конфликт към възстановяване. Това е свързано с непрекъснат анализ на координираното използване на най-подходящите инструменти: APF — за подпомагане на мисията на Африканския съюз в Сомалия (AMISOM), Извънредния доверителен фонд на ЕС за Африка (ДФ на ЕС) — за възстановяване, Националната индикативна програма (НИП) — за изграждане на държавни структури, общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — за обучение на сомалийската национална армия, както и Инструмента, допринасящ за стабилността и мира (IcSP), — за ранни действия за стабилизиране.

* Същата редовна координация е въведена за региона Сахел, където подкрепата на APF за съвместните сили на Г-5 е част от по-широка стратегия за насърчаване на стабилизацията, като се използват Доверителният фонд на ЕС, Инструментът, допринасящ за стабилността и мира, и НИП, за да се гарантира наличието на различните публични услуги в зони на конфликти.

По-общо такава ad hoc координация се осъществява винаги, когато възникне конкретна криза (Гамбия, Гвинея Бисау).

59

Комисията е съгласна, че мониторингът може да бъде допълнително засилен, по-специално по отношение на формулирането на показатели, но подчертава, че съществуващите системи са предоставили ценна качествена информация.

  1. Комисията е съгласна, че показателите могат да бъдат подобрени, за да бъдат направени по-конкретни в бъдещите програми. Те обаче предоставиха ценна качествена информация, която позволи да се подобри разработването на програмите за изграждане на капацитет, както се признава във външната оценка на APF, извършена през 2017 г.
  2. Дори ако показателите в някои случаи да са били прекалено ориентирани към дейностите, и следователно с ограничено значение за измерването на резултатите, те действително са послужили за улесняване на мониторинга на постигането на договорените резултати и, в крайна сметка, на съответствието между изпълнението на програмата и одобреното съдържание на програмата.
  3. Договорите бяха подписани със закъснение поради затрудненията на организацията, усвояваща помощта, да представи своевременно предложения за финансиране с приемливо качество.
60

През 2017 г. беше извършена обща външна оценка на APF за периода 2014—2016 г. (доклад, публикуван през март 2018 г.9). Той съдържа конкретни заключения и препоръки относно програмите за изграждане на капацитет, свързани с APSA. Комисията и ЕСВД ще ги вземат предвид при изготвянето на програмата за действие на APF за периода 2019—2020 г.

Заключения и препоръки

61

Подкрепата от ЕС за APSA от създаването ѝ през 2004 г., както по отношение на капацитета, така и на финансовата собствена отговорност, представляваше ключов принос за развитието на тази архитектура, макар че очакваните резултати не бяха систематично постигнати.

62

ЕС действително определи конкретни приоритети за подкрепата си за APSA. Между Комисията, ЕСВД и държавите — членки на ЕС, съществува съгласие, че от особен интерес на ЕС е да подкрепя решенията на Африка на собствените проблеми в областта на мира и сигурността с цел да се стабилизира Африка. Това е основната дейност на APSA, която ЕС понастоящем подкрепя. Това е дългосрочно усилие, чиито резултати не могат да бъдат измерени незабавно.

От оперативна гледна точка целта на ЕС трябва да бъде постигната чрез ясно формулирана стратегия: пътната карта за APSA за периода 2016—2020 г. Изпълнението на тази пътна карта се подкрепя пряко чрез набор от програми, по-специално текущата трета фаза на Програмата за подпомагане на APSA („APSA III“). Дейностите по APSA III са подробно описани в годишни работни планове, които дават възможност за приоритизиране на подкрепата на ЕС и за сравнение на конкретните резултати спрямо конкретните цели.

За да постигне тези резултати, Комисията покрива набор от дейности, чието изпълнение изисква да се предоставя подкрепа за оперативни разходи като обучения, пътувания и заплати. Финансирането на тези разходи е от съществено значение за постигане на основната цел на подкрепата на ЕС. Приносът към заплатите или други оперативни разходи сам по себе си не е проблем, стига да е свързан с постигането на резултати, да е част от по-широка стратегия за подкрепа и да е очертана ясна стратегия за излизане.

63

Комисията и ЕСВД считат, че административните реформи в Африканския съюз са започнали да дават резултати.

Комисията предостави подкрепа на реформите на Комисията на АС чрез два конкретни договора за осигуряването на специална техническа помощ в различни области, сред които е укрепването на счетоводството, вътрешния одит, възлагането на обществени поръчки и управлението на активи. За повече подробности вж. отговора на точка 23.

Препоръка 1: Насърчаване на собствената отговорност на АС по отношение на APSA и пренасочване на подкрепата от ЕС

Комисията и ЕСВД приемат препоръката. Въпреки това, ad hoc подкрепата за оперативните разходи все още може да бъде подходяща при определени условия. Приносът към заплатите или други оперативни разходи сам по себе си не е проблем, стига да е свързан с постигането на резултати, да е част от по-широка стратегия за подкрепа и да е очертана ясна стратегия за излизане.

64

Договорите бяха подписани късно, главно поради наличието на подадени със закъснение искания и недостатъчна адекватна информация от организациите, които усвояват помощта на ЕС.

В повечето случаи закъсненията при договарянето не възпрепятстваха постигането на основните резултати. Например късното подписване на втората програма за подпомагане на APSA не възпрепятства окончателното завършване на пътната карта за APSA.

По въпроса за мониторинга, през 2017 г. беше извършена цялостна външна оценка на APF за периода 2014—2016 г. (доклад, публикуван през март 2018 г.). Тя съдържа конкретни заключения и препоръки относно програмите за изграждане на капацитет, свързани с APSA. Комисията и ЕСВД ще ги вземат предвид при изготвянето на програмата за действие на APF за периода 2019—2020 г.

По отношение на съгласуваното използване на инструментите за финансиране вече е постигнат значителен напредък — особено що се отнася до допълняемостта между APF и РИП (неформалните системи за мониторинг, посочени в точки 56 и 58, взаимните консултации в групите за подкрепа на качеството, а също и между APF и Инструмента, допринасящ за стабилността и мира (IcSP), както и ad hoc координацията, посочена в точка 58).

Препоръка 2: Интервенциите следва систематично да бъдат основани на резултатите

Комисията приема тази препоръка.

Акроними и съкращения

АС: Африкански съюз

КАС: Комисия на Африканския съюз

ПРО: Подрегионална организация

СМС: Съвет за мир и сигурност

APSA: Африканска архитектура за мир и сигурност

CEWS: Континентална система за ранно предупреждение

ECCAS: Икономическа общност на държавите от Централна Африка

ECOWAS: Икономическа общност на държавите от Западна Африка

JAES: Съвместна стратегия Африка – ЕС

PSD: Управление „Мир и сигурност“

Бележки

1 АС е създаден през 2000 г. като наследник на Организацията за африканско единство. През 2017 г. всичките 55 африкански държави са членки на Африканския съюз.

2 РИО: Съюз на арабския Магреб (AMU), Общност на държавите от Сахел-Сахарския регион (CENSAD), Общ пазар на Източна и Южна Африка (COMESA), Източноафриканска общност (EAC), Икономическа общност на държавите от Централна Африка (ECCAS), Икономическа общност на държавите от Западна Африка (ECOWAS), Междуправителствен орган за развитие (IGAD) и Южноафриканска общност за развитие (ЮАОР).

РМ: Механизъм за координиране на резервните сили в Източна Африка (EASFCOM) и Регионален капацитет на Северна Африка (NARC).

3 Меморандум за разбирателство относно сътрудничеството в областта на мира и сигурността между Африканския съюз, регионалните икономически общности и механизмите за координиране на регионалните запасни бригади в Източна и Северна Африка, член ІV.

4 Съгласно Протокола за учредяването на Съвета за мир и сигурност на Африканския съюз.

5 Институт за изследване на сигурността, „How EU Support of the African Peace and Security Architecture Impacts Democracy Building and Human Security Enhancement in Africa“ („Какво влияние оказва подкрепата от ЕС за Африканската архитектура за мир и сигурност върху изграждането на демокрацията и подобряването на сигурността на хората в Африка“), 2009 г.

6 Световна фондация за мир, „African Politics, African Peace“ („Африканска политика, африкански мир“), 2016 г.

7 Доклад за въздействието на APSA, Институт за изследване на мира и сигурността, Университет на Адис Абеба, октомври 2017 г.

8 Протокол от учредяването на Съвета за мир и сигурност на Африканския съюз, член 21.

9 До декември 2016 г. едва 25 от 54-те държави членки на АС са платили изцяло вноските си за 2016 г. Източник: Н. Пр. Пол Кагаме „Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union“ („Доклад за предложените препоръки за институционална реформа на Африканския съюз“), 29 януари 2017 г., стр. 13.

10 Африкански съюз, „Background Paper on Implementing the Kigali Decision on Financing the Union“ („Информационен документ за изпълнението на решението от Кигали за финансиране на Съюза“), септември 2016 г.

11 Годишният бюджет на АС от 439 млн. щатски долара (около 350 млн. евро) (2017 г.) съответства на около 0,0003 % от общия БВП на АС (1,84 трлн. евро през 2014 г.).

12 Това не включва мироопазващите операции в Сомалия. Вж. Решението на Изпълнителния съвет на АС относно бюджета на Африканския съюз за финансовата 2017 година, Док. EX.CL/956(XXIX).

13 Фонд за мир на АС, Осигуряване на предвидимо и устойчиво финансиране за мира в Африка, август 2016 г.

14 Между стратегическите въпроси, свързани със сигурността, са незаконният поток на малки оръжия и леко въоръжение; борбата със самоделните взривни устройства/управление на взривните вещества; разоръжаването и неразпространението на оръжия за масово унищожение; мерките за борба с тероризма; незаконните финансови потоци; включването на африканската интегрирана морска стратегия в APSA и борбата с трансграничната организирана престъпност и киберпрестъпността.

15 В „ЕС и проблемът с конфликтите в Африка: укрепване на мира, предотвратяване на конфликти и по-нататък“ (SEC/96/32) се определя основният подход към конфликтите в Африка (значението на политическия анализ на структурните първопричини, акцентът върху структурната стабилност), списъкът с мерки, които ЕС би могъл да предприеме в различни конфликтни ситуации, и подходът за бъдещето (предотвратяване на конфликти, система за ранно предупреждение, сътрудничество с АС и регионалните организации, както и с ООН, повишаване на мироопазващия капацитет на Африка).

16 Например Съобщението относно предотвратяването на конфликти (COM(2001) 211); Европейската стратегия за сигурност от 2003 г.; „Всеобхватният подход на ЕС към външните конфликти и кризи“ (JOIN(2013) 30).

17 Глобална стратегия за външната политика и политиката на сигурност на Европейския съюз „Обща визия, общи действия: по-силна Европа“ от 2016 г.

18 ЕФР е основният инструмент на ЕС за предоставяне на помощ за развитие на държавите от Африка, Карибския и Тихоокеанския басейн и на отвъдморските страни и територии. Създаден през 1959 г. по силата на вътрешно споразумение, той се финансира чрез преки вноски от държавите членки на ЕС и остава извън бюджета на ЕС. Общият размер на финансовите средства на ЕФР през периода 2014—2020 г. възлиза на 30,5 млрд. евро.

19 Решение № 3/2003 на Съвета на министрите АКТБ – ЕО от 11 декември 2003 г. относно използването на ресурсите от пакета за дългосрочно развитие на Деветия ЕФР за създаването на механизъм за подкрепа на мира в Африка (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22003D0003(01)&from=EN).

20 ЕС подпомага мира и сигурността в Африка и от общия си бюджет, като използва инструменти като Панафриканската програма (PanAf); Инструмента, допринасящ за мира и стабилността (IcPS); мисиите на общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО); и Извънредния доверителен фонд на ЕС за Африка.

21 900 млн. щатски долара, докладвани в Проучването за оценка на APSA от 2014 г., стр. 78.

22 В рамките на другите РИП през одитирания период не са сключени договори за подпомагане на APSA.

23 Един за периода от 2011 г. до 2013 г. и още един за периода от 2016 г. до 2020 г. Работният план за пътната карта за периода 2011—2013 г. обхваща и някои дейности, които следва да бъдат осъществени през 2014 г. и 2015 г. През 2015 г. (преди изготвянето на втората пътна карта) ЕС не е сключил с АС нови големи договори за развитието на APSA, с изключение на „Междинна програма за подпомагане на APSA“, чиито основни цели включват изготвянето на втора пътна карта за APSA.

24 ECDPM „Оценка на прилагането на Механизма за подкрепа на мира в Африка като инструмент за подпомагане на усилията на Африка за управление на конфликти на континента“, декември 2017 г., стр. 24 и 30.

25 Пътна карта за APSA 2016—2020 г., стр. 58.

26 Световна фондация за мир, „African Politics, African Peace“ („Африканска политика, африкански мир“), 2016 г., стр. 53.

27 Документ Assembly/AU/Dec.605 (XXVII), https://au.int/web/sites/default/files/pages/31955-file-assembly_au_dec_605_financing_the_au.pdf.

28 https://www.tralac.org/news/article/12591-mahamat-calls-for-urgency-in-self-financing.

29 В края на 2016 г. 10 от 11 държави членки на ECCAS са имали просрочени задължения, възлизащи общо на дефицит от приблизително 52,3 млн. евро – бюджетни вноски за повече от три години. Източник: ECCAS чрез Европейската комисия.

30 Институт за изследване на сигурността, Доклад № 89 на СМС "The new funding model tests the commitment of AU member states", март 2017 г.

31 Victoria Stanford, „Aid Dependency: The Damage of Donation“ („Зависимостта от помощи: вредата от донорството“), Единбургски университет, 2015 г.

32 В оценката на APF от 2013 г. се препоръчва: „ЕС следва да проучи възможностите за съвместно разработване с АС на план, съгласно който последният постепенно да поеме отговорността за договорно наетите служители и за оперативните разходи на основните компоненти на APSA, които в момента се финансират чрез APF“.

33 Вж. протокола от 11-ото заседание на Управителния комитет относно ССФ (27 април 2017 г.): „[…] повече от 50 % от разходите за временните служители на PSD в седалището на АС се изплащат със средства, предоставени от държавите членки [на АС]“.

34 Протокол от заседанието на Управителния комитет относно ССФ.

35 В тази връзка вж. по-специално „ЕС и проблемът с конфликтите в Африка: укрепване на мира, предотвратяване на конфликти и по-нататък“ (SEC/96/32); Европейската стратегия за сигурност от 2003 г.; и „Всеобхватният подход на ЕС към външните конфликти и кризи“ (JOIN(2013) 30).

36 Парижката декларация за ефективност на помощта, ОИСР, 2005 г., посочва като ангажименти на донорите да „уважават водещата роля на страните партньори и да увеличат капацитета им да я упражняват“, както и да „основават цялостната си подкрепа на националните стратегии за развитие, институциите и процедурите на техните партньори“, с цел да увеличат ефективността и въздействието на помощта.

37 Г-5 от Сахел е институционална рамка за координиране на регионалното сътрудничество в областта на политиките за развитие и въпросите на сигурността. Тя е създадена през 2014 г. от Буркина Фасо, Мавритания, Мали, Нигер и Чад.

38 Например Tana Copenhagen ApS – „The Inter-relationship between the African Peace and Security Architecture, the Global Peace and Security Architecture and Regional Initiatives“ („Взаимовръзка между Африканската архитектура за мир и сигурност, Глобалната архитектура за мир и сигурност и регионалните инициативи“), 2013 г.; Агенция за изследване на отбраната на Швеция – „The APSA – Discussing the remaining challenges“ („APSA – Разглеждане на оставащите предизвикателства“), 2016 г.; Европейски център за управление на политиката за развитие, „Conflict management under the African Peace and Security Architecture (APSA)“ („Управление на конфликти в рамките на Африканската архитектура за мир и сигурност (APSA)“, Документ за обсъждане № 211, април 2017 г.

39 Институт за изследване на сигурността, Доклад № 90 на СМС "Denialism plagues Africa's early warning system", април 2017 г.

40 Прилагането на принципа на субсидиарност и въпросът за ръководството между АС и ПРО остават много чувствителни теми. Ето защо точното определяне на ролите и отговорностите на институциите на национално, регионално, континентално и многостранно равнище е от решаващо значение за ефективното изпълнение на APSA. В оценките на APF от 2010 г. и 2013 г. се препоръчва да се изясни прилагането на принципа на субсидиарност. В това отношение обаче е постигнат малък напредък: в пътната карта за APSA за периода 2016—2020 г. липсата на общо разбиране за принципите на субсидиарност все още се изтъква като една от слабостите на APSA.

41 Африканската архитектура на управление е платформа за диалог между различните заинтересовани страни, които имат мандат за насърчаване на доброто управление и укрепването на демокрацията в Африка. Вж. http://aga-platform.org/about.

42 Проучване за оценка на APSA, 2014 г.

43 Институт за изследване на мира и сигурността, Съвет за мир и сигурност на Африканския съюз (СМС): Challenges and Policy Options“ („Съветът за мир и сигурност на Африканския съюз – предизвикателства и варианти на политиката“), март/април 2017 г.

44 ССФ са вид подобрен механизъм за донорска подкрепа, чрез който заинтересованите партньори могат да допринесат за договорените разходи по съвместен, предвидим и прозрачен начин. Донорите, които са участвали в ССФ за заплатите на служителите на PSD на КАС през периода 2015—2016 г., са Германия, ЕС, Нидерландия, Норвегия, Обединеното кралство и Швеция.

45 За да гарантират ефективното използване на тези средства, Комисията на АС и нейните партньори редовно са обсъждали длъжностите, които да бъдат финансирани съгласно това споразумение, по време на заседанията на Управителния комитет на всеки две години.

46 Ролята и дейностите им са описани в проектната документация за бюрата за връзка на ССФ с АС и в съвместните описателни доклади на комисията на АС.

47 Средносрочна оценка, „Sustaining and strengthening African Union’s Liaison Offices in post-conflict countries“ („Поддържане и укрепване на бюрата за връзка на Африканския съюз в държавите, претърпели конфликти“), Африкански съюз, януари 2017 г.

48 Световна фондация за мир, „African Politics, African Peace“ („Африканска политика, африкански мир“), 2016 г.

49 Например съгласно окончателния доклад за договор ІІ относно заплатите по линия на ССФ (обхващащ периода 1.4.2013 г. – 1.7.2015 г.), Групата на мъдреците е осъществила девет мисии в държави, подготвящи се за избори, както и шест ангажимента, свързани с посредничество, превантивно посредничество и посреднически мисии. Един от членовете на Групата е предприел посреднически мисии в Демократична република Конго през 2015 г. и 2016 г.

50 Доклад за въздействието на APSA, 2016 г., части 2.1.1 и 2.1.4, буква б).

51 Пътна карта за APSA 2016—2020 г., стр. 16.

52 Изявление за пресата от 601-то заседание на СМС (30 май 2016 г.) www.peaceau.org/uploads/auc-601st-psc-meeting-on-early-warning-30-may-2016.pdf.

53 Комюнике от 669-ото заседание на СМС (21 март 2017 г.) http://www.peaceau.org/uploads/669th-psc-com-ew-eng.pdf.

54 Протокол от учредяването на Съвета за мир и сигурност на Африканския съюз, член 13.

55 Решение относно институционалната реформа на Африканския съюз, юли 2016 г., Реф. документ Assembly/AU/Dec.606 (XXVII), последвано от Доклад относно предложените препоръки за институционална реформа на Африканския съюз, от Н. Пр. Пол Кагаме (29 януари 2017 г.).

56 В ECOWAS институционалната реформа е започнала през 2013 г., като вътрешен институционален одит е възложен на международно дружество. Одитът е продължил 2 години и е предложил три варианта за институционална реформа, които са били представени на вътрешно равнище, но нито одитните констатации, нито препоръките са били споделени с ЕС или с другите донори. Към момента на извършване на одита на ЕСП ECOWAS все още не беше приела официално един от предложените варианти за институционална реформа. Институционалният одит е довел до замразяване на назначенията, което е станало причина за прекомерна централизация и затруднения, усложнили много текущи инициативи и финансирането.

57 Съгласно финансираната от ЕФР/РИП програма за ECCAS е била предвидена реформа на основните текстове на Съвета по мира и сигурността на Централна Африка, но не е постигнат резултат заради липса на политическа воля сред държавите членки на ECCAS. Тази дейност е планирана отново за настоящата програма по ЕФР.

58 Комисията може да използва средства от ЕФР за финансиране на дейности, които вече са били извършени, за да подпомогне „осигуряването на началния етап от проекта, избягването на периоди на бездействие между няколко последователни проекта и предотвратяването на забавяния“ – член 19 от Споразумението от Котону.

59 ОРМ е системата за външен мониторинг на Европейската комисия, със силен акцент върху резултатите. Избрани финансирани от ЕС проекти се оценяват от външни експерти съгласно четири критерия на КПР: полезност, ефикасност, ефективност и устойчивост. Вж. https://ec.europa.eu/europeaid/results-oriented-monitoring_en.

 

1 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

2 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

3 Решение C(2017)8294 final на Комисията от 12.12.2017 г.

4 http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf

5 Оценката беше извършена от Ernst & Young и докладът беше публикуван на 16.4.2018 г. (Ares(2018)2249815).

6 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

7 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

8 Оценката беше извършена от Ernst & Young и докладът беше публикуван на 16.4.2018 г. (Ares(2018)2249815).

9 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/apf-evaluation-2017-vol._1_en.pdf

Събитие Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита 24.1.2017 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) 27.4.2018 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура 26.6.2018 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици 18.7.2018 г.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III — Външни действия/сигурност и правосъдие, ръководен от члена на ЕСП Bettina Jakobsen. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Juhan Parts, със съдействието на Ken-Marti Vaher, ръководител на неговия кабинет и Margus Kurm —аташе в кабинета; Sabine Hiernaux-Fritsch, главен ръководител; Karel Meixner, ръководител на задача; Alina Milasiute, Dirk Neumeister и Piotr Zych—одитори. Torielle Perreur-Lloyd предостави подкрепа при изготвянето на текста.

От ляво на дясно: Karel Meixner, Margus Kurm, Ken-Marti Vaher, Torielle Perreur-Lloyd, Juhan Parts, Dirk Neumeister, Piotr Zych, Alina Milasiute.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF ISBN 978-92-847-0327-2 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/395113 QJ-AB-18-016-BG-N
HTML ISBN 978-92-847-0351-7 ISSN 1977-5814 doi:10.2865/77760 QJ-AB-18-016-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

  • чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
  • или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
  • по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.