Aide de l’Union européenne à l’architecture africaine de paix et de sécurité: un recentrage s’impose

Synthèse

I

En 2002, les États membres de l’Union africaine (UA) ont créé l’architecture africaine de paix et de sécurité (ci-après «l’AAPS») en tant que réponse structurelle et à long terme aux défis à relever en matière de paix et de sécurité sur le continent africain. Cette AAPS permet à l’Union africaine (UA) et à des organisations sous-régionales (OSR) dotées d’un mandat d’avoir accès à des outils qui les aident à prévenir, gérer et régler les conflits.

II

Lors de notre audit, nous avons examiné l’aide apportée par l’UE à l’AAPS. Nous avons examiné si cette aide était bien conçue et ciblée, si elle contribuait à l’obtention de résultats durables et si elle était mise en œuvre de façon appropriée. Nous avons audité des contrats dont la valeur totale dépassait 100 millions d’euros, conclus par la Commission au cours de la période 2014-2016.

III

Globalement, nous estimons, en conclusion, que l’aide apportée par l’UE à l’AAPS a eu peu d’effets et qu’elle doit être recentrée. Bien qu’un cadre stratégique général soit en place, nous avons constaté que cette aide avait pendant longtemps été centrée sur la participation aux coûts opérationnels de base. Étant donné le faible appui financier de l’Union africaine à l’AAPS, cette dernière est restée pendant de nombreuses années très dépendante de l’aide de donateurs. L’UE a apporté une contribution financière aux composantes de l’AAPS, mais leurs capacités sont de qualité extrêmement variable et plusieurs problèmes subsistent.

IV

Nous avons constaté que l’UE ne s’était fixé aucune priorité claire en matière de soutien à l’AAPS et que sa stratégie manquait de vision à long terme concernant l’évolution de cette aide. Au cours de la période sur laquelle l’audit a porté, l’UE n’a pas suffisamment veillé à assurer le passage d’une aide servant à payer les rémunérations à un soutien centré sur le renforcement des capacités. Cela aurait permis d’assurer le succès à long terme de l’aide apportée par l’UE. L’UE a soutenu les plans que l’UA a établis pour atteindre son indépendance financière et être ainsi en mesure d’assumer une part accrue des coûts opérationnels de l’AAPS, mais leur mise en œuvre en était encore à un stade précoce.

V

Nous avons également constaté qu’au moment de l’audit, six des 14 contrats que nous avons contrôlés, qui portaient principalement sur les frais de personnel, avaient permis d’obtenir la plupart des résultats attendus. Deux ne l’avaient fait que partiellement et un n’avait abouti à aucun des résultats escomptés. Dans cinq cas, des retards dans la mise en œuvre nous ont empêchés de vérifier si les contrats avaient donné les résultats prévus. En outre, la conclusion tardive des contrats, les cas de financement rétroactif et le manque d’informations sur les résultats obtenus ont constitué autant d’obstacles à la fourniture de l’aide par l’UE. Au cours de la période sur laquelle l’audit a porté, les instruments de financement n’ont pas toujours été utilisés de façon cohérente.

VI

Sur la base des observations formulées dans le présent rapport, la Cour recommande:

1. à la Commission et au SEAE d’encourager l’UA à renforcer sa participation dans l’AAPS de manière à ce qu’elle soit financièrement indépendante et de recentrer l’aide de l’UE afin qu’elle soit davantage axée sur des mesures de renforcement des capacités plutôt que sur le financement des coûts opérationnels;
2. à la Commission de faire en sorte que les interventions soient constamment fondées sur les résultats, que les retards dans la conclusion des contrats et le nombre de cas de financement rétroactif diminuent, que le suivi soit amélioré et que l’utilisation des instruments de financement soit cohérente.

Introduction

L’architecture africaine de paix et de sécurité

01

L’architecture africaine de paix et de sécurité (ci-après «l’AAPS») est un ensemble d’institutions, de textes législatifs et de procédures, conçu pour prévenir les conflits et pour promouvoir la paix et la sécurité sur le continent africain. L’Acte constitutif de l’Union africaine¹ établit la base juridique de l’AAPS, et le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, adopté par les États membres de l’UA en 2002, en définit la structure, les objectifs et les principes. Dix organisations sous-régionales (OSR) africaines, auxquelles leurs États membres respectifs ont conféré un mandat pour agir dans le domaine de la paix et de la sécurité, jouent aussi un rôle dans l’AAPS. Huit sont des communautés économiques régionales (ci-après les «CER») et deux sont des mécanismes régionaux pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits (ci-après les «MR»)². La coopération entre ces organisations et l’UA dans le cadre de l’AAPS doit respecter les principes de subsidiarité et de complémentarité³.

02

L’élément central de l’AAPS est le Conseil de paix et de sécurité, établi par les États membres de l’UA en tant qu’«organe de décision permanent pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits». Ce Conseil bénéficie de l’appui de la Commission de l’Union africaine, d’un Groupe des sages, d’un système continental d’alerte rapide et d’un Fonds pour la paix⁴, (voir figure 1).

03

L’AAPS vise à fournir un cadre et des outils pour que l’UA et les OSR puissent jouer un rôle actif en matière de prévention et de règlement des conflits en Afrique, qui ont différentes causes (voir encadré 1).

04

Dans le cadre de l’AAPS, l’UA et les OSR sont intervenues dans 28 des 67 conflits violents (42 %) qui se sont produits en Afrique en 2016. Les interventions ont été effectuées par la voie diplomatique ou sous la forme de médiations et d’opérations de soutien à la paix, ou encore d’une combinaison de ces trois éléments. Il ressort des évaluations de ces 28 interventions que 21 d’entre elles étaient au moins partiellement parvenues à éviter ou à apaiser des conflits⁷ (voir encadré 2).

05

Les États membres de l’UA ont créé le Fonds africain pour la paix afin de pouvoir lever les fonds nécessaires au financement des missions de soutien à la paix de l’UA et de ses activités opérationnelles liées à la paix et à la sécurité⁸. Les fonds devaient provenir essentiellement du budget de l’UA, avec la possibilité d’apports supplémentaires sous la forme de contributions volontaires d’autres donateurs. Or moins de la moitié des États africains ont versé la totalité de leur contribution au budget de l’UA dans les délais⁹, ce qui a amputé ce dernier de 33 % sur la période 2011-2015¹⁰. Les donateurs financent donc une grande partie du budget de l’UA¹¹ (54 % en 2017¹²).

06

En outre, seule une faible proportion du budget de l’UA est versée au Fonds africain pour la paix. Les États membres de l’UA ont convenu d’augmenter les ressources financières allouées au Fonds africain pour la paix en faisant passer sa dotation à 12 % du budget ordinaire de l’UA en 2014. Cependant, le montant versé en 2016 correspondait à 7 % du budget ordinaire (à savoir moins de 6 millions d’euros)¹³.

07

L’UA et les OSR ont établi des feuilles de route pour orienter l’évolution de l’AAPS. En décembre 2015, elles en ont adopté la feuille de route actuelle, qui couvre la période 2016-2020. Elle comporte cinq priorités stratégiques: la prévention des conflits, la gestion des crises et des conflits, la reconstruction après les conflits et la consolidation de la paix, les questions de sécurité stratégique¹⁴, ainsi que la coordination et les partenariats dans le cadre de l’AAPS.

L’aide de l’Union européenne à l’architecture africaine de paix et de sécurité

08

L’UE a inscrit la paix et la sécurité sur le continent africain parmi ses priorités et a défini les principes fondamentaux de son approche en 1996¹⁵. Elle a réaffirmé ces principes et son propre intérêt à se concentrer sur la paix et la sécurité sur le continent africain dans plusieurs stratégies de haut niveau concernant la prévention des conflits et la sécurité¹⁶, puis, plus récemment, dans la stratégie globale de l’Union européenne de 2016¹⁷. En 2007, l’UA et l’UE ont lancé la stratégie commune UE-Afrique (SCUA) en tant que cadre pour la coopération et le dialogue politique et ont souligné l’importance de la paix et de la sécurité pour les deux Unions. Depuis lors, la priorité des plans d’action relatifs à la SCUA était de rendre l’AAPS opérationnelle.

09

L’UE achemine son aide financière en faveur du développement de l’AAPS par l’intermédiaire du Fonds européen de développement (FED)¹⁸. Les principaux canaux par lesquels l’aide au titre du FED est transmise sont la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (FPA), créée par l’UE en 2003¹⁹, ainsi que les programmes indicatifs régionaux (PIR)²⁰. Pour la période 2014-2020 relative au FED, trois PIR concernent l’Afrique et couvrent l’Afrique de l’Ouest, l’Afrique centrale, ainsi que la région englobant l’Afrique orientale, l’Afrique australe et l’océan Indien. Le montant alloué à la paix et à la sécurité aussi bien au titre de la FPA que des PIR a plus ou moins doublé entre les périodes précédente et actuelle (voir figure 2). La plupart des fonds (environ 80 %) ont été utilisés pour financer des opérations de soutien à la paix comme la mission de l’Union africaine en Somalie.

10

Environ 14 % du financement global pour la paix et la sécurité au titre de la FPA et des PIR pour la période 2014-2020, à savoir en moyenne 50 millions d’euros par an, ont été alloués à la mise en œuvre de l’AAPS. Cela représente une augmentation de 150 % par rapport à la période de programmation précédente. L’UE estime que l’appui accordé à l’AAPS peut permettre de limiter les opérations de soutien à la paix à financer, opérations onéreuses dont le coût atteint jusqu’à 720 millions d’euros²¹ par an, notamment grâce au renforcement de la capacité de l’UA et des OSR à prévenir et à régler les conflits sur le continent. Parallèlement, le montant alloué à l’AAPS au titre des PIR a été multiplié par six, ce qui traduit l’attention accrue accordée par l’UE à la prévention des conflits et à la médiation au niveau sous-régional (voir figure 3).

Étendue et approche de l’audit

11

Au cours de notre audit, nous avons examiné si l’UE avait efficacement soutenu l’AAPS. Pour ce faire, nous avons essayé de répondre aux trois sous-questions ci-après.

1. L’aide de l’UE à l’AAPS a-t-elle été bien conçue et ciblée?
2. L’aide de l’UE à l’AAPS a-t-elle contribué à l’obtention de résultats durables?
3. L’aide de l’UE à l’AAPS a-t-elle été mise en œuvre de manière satisfaisante?

12

L’audit a couvert les dépenses du FED effectuées dans le cadre de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique (FPA) ainsi que des programmes indicatifs régionaux (PIR). Nous avons examiné l’aide apportée par l’UE à partir de 2014 et faisons référence à des évaluations et appréciations d’activités antérieures à cette année lorsqu’elles sont disponibles et pertinentes. Nous avons audité l’ensemble des 14 contrats conclus par la Commission au cours de la période 2014-2016, d’une valeur totale de 102,5 millions d’euros. Neuf d’entre eux ont été financés au titre de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, quatre relevaient du PIR pour l’Afrique de l’Ouest et un, du PIR pour l’Afrique centrale²². Les plus gros contrats ont été signés avec l’UA, par exemple les accords de financement conjoint destinés à financer les rémunérations des agents du Département Paix et Sécurité de la Commission de l’UA et des bureaux de liaison de l’UA. D’autres contrats ont été conclus avec des organisations régionales, comme la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC). L’annexe I présente une ventilation des fonds octroyés à chaque organisation soutenue.

13

Nous avons exclu de notre audit les opérations de soutien à la paix, parce que ces dépenses concernent principalement des remboursements d’indemnités versées aux troupes et non l’aide en faveur de l’AAPS. Nous n’avons pas audité les autres instruments de financement de l’UE relatifs à la paix et à la sécurité en Afrique, dès lors qu’aucune de leurs activités n’a concerné directement l’AAPS au cours de la période sur laquelle l’audit a porté.

14

Nous avons réalisé nos travaux d’audit entre janvier et novembre 2017. Nous avons recueilli des éléments probants au moyen de contrôles documentaires et d’entretiens avec des agents du Service européen pour l’action extérieure, de la Commission européenne, ainsi que des parties prenantes concernées, telles que d’autres donateurs et les bénéficiaires de l’aide apportée par l’UE (à savoir l’UA et les OSR). Nous avons effectué des visites auprès de la Commission de l’Union africaine, de la CEDEAO et de la CEEAC.

Observations

L’aide de l’Union européenne est restée centrée sur les coûts opérationnels

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Dans la présente section, nous examinons si l’aide fournie par l’UE à l’AAPS s’inscrivait dans le cadre d’une stratégie claire. Nous évaluons dans quelle mesure cette aide a permis de répondre aux besoins de l’AAPS et comment elle a évolué pour cibler les problèmes actuels et futurs de cette architecture.

L’Union européenne a conçu son aide en faveur de l’architecture africaine de paix et de sécurité sur la base d’un cadre stratégique

16

L’UE a analysé la situation en matière de paix et de sécurité sur le continent africain et a développé une approche sur laquelle fonder son aide. Reconnaissant le rôle important joué dans le domaine de la paix et de la sécurité à la fois par l’Union africaine (UA) et par les organisations sous-régionales (OSR) africaines, l’UE a noué un dialogue à ces deux niveaux. Elle a revu et actualisé ses stratégies du fait que de nouvelles menaces pour la paix et la sécurité sont apparues (voir point 8).

17

Conformément à ce cadre stratégique, l’UE a fourni une aide sur les plans politique et financier à l’UA et aux OSR, y compris pour la création de l’AAPS. L’UE a contribué à l’élaboration des feuilles de route successives par l’UA et par les OSR, qui contenaient des plans pour la mise en œuvre de l’AAPS²³. L’Union européenne a également prêté son concours pour les évaluations régulières de l’AAPS. Cela signifie que celle-ci a régulièrement bénéficié d’informations en retour (sous la forme d’évaluations la concernant) et d’orientations en vue d’évolutions futures (énoncées dans les «feuilles de route de l’AAPS»). Les feuilles de route ont également fourni un cadre pour la coordination des donateurs. Cependant, une évaluation de la FPA effectuée en 2017 a permis de mettre en évidence des faiblesses dans la dernière feuille de route de l’AAPS. Il y était indiqué que cette feuille de route était trop complexe à utiliser et dépourvue de perspective globale et que la Commission de l’UA ne se l’était pas encore réellement appropriée²⁴.

18

L’UE a mis en place des mécanismes pour le dialogue politique au niveau régional et à celui de l’UA. Le dialogue politique et stratégique sur les questions de paix et de sécurité, y compris concernant la mise en œuvre de l’AAPS, se déroule lors de réunions régulières avec l’UA dans le cadre de la stratégie commune UE-Afrique établie en 2007. Toutefois, l’UA et les différentes OSR n’ont pas adopté de position claire sur la stratégie relative à la répartition des responsabilités entre elles, notamment en ce qui concerne la question de la subsidiarité (voir point 34).

19

Les mécanismes établis par l’UE pour le dialogue avec les organisations régionales ont moins bien fonctionné. Dans le cas de la CEDEAO par exemple, les réunions au niveau ministériel n’étaient pas organisées régulièrement (plusieurs ont eu lieu en 2017, mais aucune en 2016, malgré les efforts déployés). Dans d’autres cas, le dialogue stratégique était compliqué (par exemple en raison de l’absence de réformes institutionnelles, de la très faible progression en matière d’intégration régionale ou de la lente réactivité des autres interlocuteurs concernant les propositions ou demandes). Il fallait améliorer, renforcer et consolider le dialogue, par exemple en ce qui concerne les stratégies sous-régionales de l’UE sur le Sahel et sur le golfe de Guinée. Le dialogue politique s’est parfois avéré difficile parce que les organisations manquaient de capacités administratives. C’était par exemple le cas de la CEEAC.

Le financement de l’architecture africaine de paix et de sécurité dépend des contributions des donateurs

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L’AAPS a été sous-financée, les contributions des États membres de l’UA au budget de l’Union africaine (voir point 5) et au Fonds pour la paix (voir point 6) n’ayant pas été intégralement versées. Ce problème a été souligné dans la dernière feuille de route de l’AAPS: «Malgré plusieurs décisions prises par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’UA et/ou les dispositions prises lors de la création du CPS, l’AAPS subit encore le manque de participation financière de l’UA et des CER/MR et est fortement dépendante à l’égard des donateurs»²⁵. En outre, des experts ont souligné que les Africains ne pourront s’approprier l’agenda pour la paix et la sécurité du continent que si son autonomie financière est assurée²⁶.

21

En reconnaissant les problèmes causés par la dépendance à l’égard des donateurs, les États membres de l’UA ont décidé, en juillet 2016, d’instituer un nouveau mécanisme pour financer le budget opérationnel et le Fonds pour la paix²⁷. L’UE a soutenu cette initiative, qui consiste à imposer, à compter de 2017, une taxe de 0,2 % sur toutes les marchandises éligibles importées en Afrique. En janvier 2018, 14 États membres de l’UA avaient commencé à percevoir la taxe²⁸, le Fonds pour la paix commençait à fonctionner et était doté d’une structure de gouvernance. En juin 2017, l’UA a invité l’UE à faire partie du conseil de direction du Fonds pour la paix.

22

Au moment de l’audit, il était trop tôt pour évaluer l’efficacité des nouvelles dispositions. Par ailleurs, la taxe ne résout pas les difficultés financières des OSR, financées par d’autres mécanismes. Citons par exemple le manque cruel de financement de la CEEAC²⁹. De plus, il se peut que plusieurs États africains soient amenés à se demander si leurs ressources limitées doivent servir à financer l’UA ou les OSR³⁰.

L’Union européenne a financé les coûts opérationnels sans aucun plan pour le recentrage de l’aide

23

Pendant la période sur laquelle l’audit a porté, les fonds alloués par l’UE à l’AAPS ont été essentiellement utilisés pour couvrir des coûts opérationnels tels que les frais de personnel (voir figure 4). Au cours des premières années où elle apportait son aide (à partir de 2010), l’UE justifiait le financement des coûts opérationnels par la nécessité de rendre la nouvelle structure opérationnelle. Or, quelque sept ans plus tard, l’aide de l’UE restait axée sur le financement des coûts opérationnels de base. De ce fait, l’AAPS risque d’être tributaire de l’aide fournie par les donateurs. En effet, la dépendance d’un projet à l’égard de ce type de soutien est d’autant plus grande que la période d’octroi de l’aide est longue et que la part du financement couverte par les donateurs est élevée³¹.

24

Nous nous attendions à ce que l’UE ait élaboré un plan à long terme montrant comment son aide était appelée à évoluer dans le temps avant d’être finalement supprimée progressivement. Nous n’avons trouvé aucun élément probant attestant l’existence d’un document de ce type. L’UE n’a pas non plus convenu avec l’UA et les OSR de la façon dont elle adapterait graduellement le montant de son aide et dont elle réaffecterait les fonds vers davantage de mesures de renforcement des capacités (par exemple pour la prévention des conflits, la réaction efficace à ces derniers et la reconstruction post-conflit) et de mesures d’aide stratégiques (telles que des réformes sur les plans organisationnel et opérationnel, des améliorations des systèmes, la fourniture d’un savoir-faire et de formations spécifiques, etc.), afin de développer des capacités à long terme.

25

L’UE n’avait pas subordonné l’octroi de son aide au respect de certaines conditions. Elle n’avait, par exemple, pas imposé à l’UA ou aux OSR de continuer à financer les initiatives quand elle cesserait de soutenir celles-ci financièrement. Dans un contrat pour lequel la convention de financement comportait une telle disposition, l’OSR n’a pas respecté l’accord passé et n’a pas continué de financer les emplois dont le coût était auparavant pris en charge par le FED (voir encadré 3).

26

Nous nous attendions aussi à ce que les contrats comportent des dispositions concernant à la fois la réduction du financement global et la réorientation de l’aide de manière à ce qu’elle serve à rémunérer des agents spécialisés plutôt que du personnel opérationnel. Si l’UA et les OSR prenaient en charge les frais de fonctionnement courant³², l’UE pourrait alors se concentrer sur l’apport d’une valeur ajoutée en finançant des agents formés à des compétences spécialisées, comme la prévention et le règlement des conflits. Dans la plupart des contrats que nous avons audités, ce n’était pas le cas. L’encadré 4 présente un exemple où cette approche a réussi.

L’Union européenne n’a pas alloué son aide en fonction de priorités suffisamment bien définies

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Consciente des risques que font peser les conflits en Afrique sur les citoyens de l’UE (terrorisme violent, accès à des armes de destruction massive et criminalité organisée), l’UE a commencé à orienter son aide vers la prévention de ce type de conflits et vers leur règlement lorsqu’ils surviennent³⁵. Conformément à la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide³⁶ et aux principes définis dans le cadre de la stratégie commune UE-Afrique, l’Union européenne a généralement apporté son soutien à l’AAPS en fonction des besoins exprimés par l’UA et par les OSR dans la feuille de route de l’AAPS. Or les besoins étaient définis de manière très générale et les priorités n’étaient ni spécifiques ni claires.

28

Le SEAE et la Commission européenne n’ont pas défini de priorités précises en matière de financement de l’UE ni élaboré de lignes directrices pour l’affectation des ressources aux différentes composantes de l’AAPS. Cependant, la Commission européenne et le SEAE ont examiné les propositions de financement transmises par l’UA et par les OSR, puis le Comité politique et de sécurité du Conseil de l’UE a évalué la «pertinence politique» de l’octroi des fonds. L’annexe II présente, à titre d’exemple, la procédure décisionnelle concernant la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique.

29

Nous avons analysé les 14 contrats audités afin de savoir comment ils traduisaient les priorités définies pour l’AAPS. Nous avons constaté que, dans huit cas, la façon dont les fonds étaient présentés dans les budgets relatifs aux contrats empêchait de déterminer les montants alloués à chaque pilier ou priorité de l’AAPS. Nous avons aussi relevé que les différents contrats couvraient trop de priorités à la fois: 11 des 14 contrats ciblaient au moins quatre des cinq priorités stratégiques de l’AAPS (voir annexe III).

La majoration des dotations des organisations régionales comporte des risques

30

Au cours de la dernière période de programmation, l’UE a décidé d’acheminer une plus grande partie du financement en faveur de l’AAPS par l’intermédiaire des PIR (voir point 10). L’objectif était de donner aux OSR un rôle plus important dans la prise de décision, conformément au principe de subsidiarité. Cela permet aussi aux OSR de travailler directement avec l’UE et d’éviter ainsi les retards liés à la coordination du financement assurée par l’UA pour le programme de soutien à l’AAPS. Nous avons constaté que ce changement comportait des risques.

1. Au moment de l’audit, les OSR ne disposaient pas de suffisamment d’agents dotés des compétences nécessaires pour gérer efficacement les fonds supplémentaires.
2. Le cadre institutionnel régional est très complexe. Dix OSR ont un mandat en matière de paix et de sécurité et certains pays sont membres de plusieurs d’entre elles. En moyenne, les États membres de l’UA adhèrent à au moins deux OSR, mais quelques-uns vont jusqu’à faire partie de quatre OSR en même temps. Les choses étant peu claires, plusieurs États africains ne souhaitent pas s’engager dans leur OSR, ce qui en affaiblit les capacités. La stratégie de la Commission européenne pour faire face à la complexité de ce cadre régional consistait à soutenir un PIR conjoint dans chaque région. Actuellement, l’UE finance les OSR au titre de trois PIR.
3. Quatre des dix OSR dotées d’un mandat en matière de paix et de sécurité ne sont pas couvertes par un PIR et deux de ces quatre continueront d’être financées dans le cadre de la FPA. En outre, le fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne en faveur de l’Afrique finance des mesures de renforcement des capacités pour une OSR (l’Autorité intergouvernementale pour le développement) et pour des organisations créées en dehors de l’AAPS (par exemple le G5 Sahel³⁷). Cela pourrait compromettre la cohérence de l’approche adoptée par l’UE en matière de financement.
4. Si l’UA devait jouer un rôle moins important, la cohérence et la coordination globales de l’aide de l’UE à l’AAPS risqueraient de s’en trouver affaiblies.
5. Malgré la hausse significative des montants alloués aux mesures relatives à la paix et à la sécurité dans le cadre des PIR, le nombre d’agents au sein des délégations régionales compétentes de l’UE n’a pas augmenté en conséquence. À titre d’exemple, les délégations auprès de la CEDEAO et de la CEEAC ne comptaient aucun expert militaire dans leurs rangs. En d’autres termes, elles s’appuient sur l’expertise militaire disponible dans les ambassades des États membres de l’UE.

Malgré l’aide de l’Union européenne, l’architecture africaine de paix et de sécurité connaît des difficultés et son fonctionnement dépend de la poursuite de l’aide extérieure

31

Dans la présente section, nous vérifions si l’aide apportée par l’UE a contribué à l’obtention de résultats. Nous examinons dans quelle mesure les contrats financés par l’UE ont permis d’apporter l’aide conformément aux objectifs fixés pour ces contrats. Nous analysons aussi les difficultés auxquelles sont confrontées les différentes composantes de l’AAPS. Enfin, nous évaluons dans quelle mesure le SEAE et la Commission ont détecté et traité les risques qui pèsent sur la durabilité des résultats obtenus grâce à l’aide de l’UE.

Au moment de l’audit, la moitié des contrats avaient donné les résultats attendus

32

Nous avons audité 14 contrats relatifs à l’aide de l’UE. Au moment de l’audit, six d’entre eux, qui portaient essentiellement sur les frais de personnel, ont permis d’obtenir globalement les résultats escomptés. Cependant, nous ne disposions pas de suffisamment d’informations pour déterminer si chaque réalisation a été produite (voir points 59 et 60). Deux autres contrats ont partiellement donné lieu aux réalisations prévues et un n’y est clairement pas parvenu. Dans cinq cas, des retards dans la mise en œuvre nous ont empêché de vérifier si les contrats avaient permis d’obtenir les réalisations attendues (voir point 53 et annexe IV).

L’architecture africaine de paix et de sécurité connaît plusieurs difficultés

33

Les parties prenantes et les donateurs attendent beaucoup de l’AAPS. Des évaluations³⁸ ont permis de conclure que l’UA et les OSR jouaient un rôle important dans la gestion des conflits en Afrique. L’AAPS constitue potentiellement un cadre efficace pour assurer la paix et la sécurité en Afrique, même si elle est confrontée à de nombreux défis épineux et si elle doit poursuivre le développement de ses capacités, de ses instruments et de son fonctionnement général.

34

L’AAPS doit relever, entre autres, les défis suivants:

1. les capacités financières et institutionnelles des principaux organes (l’UA et les OSR) doivent être renforcées,
2. des mesures spécifiques doivent être prises afin de surmonter le manque de volonté politique pour résoudre certaines questions et crises³⁹;
3. aucun mécanisme n’est en place pour faire respecter les décisions prises;
4. il faut améliorer la coopération entre les différents organes et institutions;
5. les relations entre l’UA et les OSR doivent être clarifiées, notamment en ce qui concerne la subsidiarité⁴⁰;
6. il faudrait une meilleure coordination entre l’AAPS et les initiatives complémentaires comme l’architecture de gouvernance africaine⁴¹.

35

Le Fonds africain pour la paix n’a pas couvert les coûts opérationnels de l’AAPS, contrairement à ce qui était prévu (voir points 5 et 6). C’est pourquoi l’essentiel de l’aide apportée par l’UE a servi à financer ces derniers. Les points 36 à 47 présentent les défis que posent le fonctionnement des composantes de l’AAPS et la contribution fournie par l’aide de l’UE.

Conseil de paix et de sécurité

36

Le Conseil de paix et de sécurité (CPS) joue le rôle de principal organe décisionnel de l’AAPS et a pris position sur des questions clés en condamnant les coups d’État et en imposant des sanctions. Il a aussi contribué à régler des conflits, par exemple au Burundi, au Mali et en Somalie⁴².

37

Cependant, le CPS est confronté à des difficultés et plusieurs problèmes se posent encore en ce qui concerne ses travaux. À titre d’exemple, la Conférence des chefs d’État de l’Union africaine n’a souvent pas appliqué les principes définis dans le Protocole relatif à la création du CPS, qui lui imposaient de vérifier le respect de certains critères par les États membres postulant pour devenir membre du CPS. Des pays connus pour bafouer ouvertement les décisions de l’UA ou pour adopter un comportement inconstitutionnel ont siégé au sein du Conseil. Cela a restreint la qualité et l’efficacité des décisions prises par le CPS. Ce dernier a également connu des problèmes en raison de l’importance accordée à l’obtention de l’unanimité lors de la prise de décisions. Cette situation est aggravée par le manque de volonté politique de certains États membres de l’UA lorsqu’il s’agit de prendre position sur des questions dont ils ne reconnaissent pas l’intérêt pour eux ou lorsqu’ils ne souhaitent pas s’opposer ouvertement à un autre État membre⁴³.

Commission de l’Union africaine

38

La Commission de l’UA met en œuvre les décisions du CPS et son Département Paix et sécurité (DPS) soutient les autres piliers de l’AAPS, ainsi que d’autres programmes concernant la paix et la sécurité tels que la démarcation des frontières et la stratégie en matière d’armes légères et de petit calibre. Le DPS coordonne également les relations entre l’UA et les OSR sur les questions de paix et de sécurité.

39

Le DPS joue un rôle important dans le fonctionnement de l’AAPS, mais deux tiers de ses emplois sont vacants, les fonds alloués par l’UA étant insuffisants. En 2010, l’UE, l’UA et d’autres partenaires internationaux ont remédié à cela en créant un mécanisme commun de financement appelé «accord de financement conjoint»⁴⁴. Il a permis de couvrir les coûts salariaux de 172 agents supplémentaires «engagés à court terme» au sein du DPS (voir figure 5). Même si tous les emplois n’étaient pas pourvus, les nouveaux membres du personnel ont permis au DPS de continuer à fonctionner⁴⁵.

Figure 5

Emplois pourvus et postes vacants au sein du Département Paix et Sécurité de la Commission de l’UA

Type de contrat	Emplois pourvus	Emplois vacants	Total	Remarques
Budget ordinaire de l’UA	25	42	67	Processus de recrutement pour les postes clés au quatrième trimestre de 2016
Personnes engagées à court terme (accord de financement conjoint)	137	35	172	Recrutement en cours pour 12 emplois
Détachements	12		12	Estimation, mars 2017
Total	174	77	251

Source: Compte rendu de la 11^e réunion du comité de pilotage relative à l’accord de financement conjoint destiné à soutenir l’engagement du personnel de la CUA affecté au programme pour la paix et la sécurité, avril 2017, et synoptique des effectifs du Département Paix et Sécurité, juillet 2016.

40

Le DPS comporte un nombre limité d’agents «professionnels» qui traitent des questions fondamentales sur la paix et la sécurité concernant le continent africain. La figure 6 montre le type d’agents recrutés et comment leurs emplois ont été financés en 2016. La mission principale des agents consiste à mettre en œuvre la feuille de route élargie de l’AAPS pour la période 2016-2020, un document qui énonce cinq priorités stratégiques, 32 objectifs spécifiques et 116 réalisations. L’insuffisance des ressources allouées et la politique consistant à engager des agents «à court terme» en font une mission difficile (voir point 57).

Figure 6

Sources de financement des emplois au sein du Département Paix et Sécurité de la Commission de l’UA

Répartition des emplois par bureau/unité	JFA		Budget ordinaire de l’UA		Total
	Services généraux	Agents professionnels	Services généraux	Agents professionnels
Bureau du Commissaire	2	2	1	2	7
Bureau du directeur, y compris les bureaux de liaison de l’UA auprès des CER/MR	9	10	3	1	23
Division Prévention des conflits et alerte rapide	6	15	7	6	34
Division Gestion des conflits et de la reconstruction post-conflit	4	8	1	18	31
Division des opérations de soutien à la paix	3	32	6	12	53
Division Défense et Sécurité	2	6	1	3	12
Secrétariat du CPS	2	6	1	2	11
Équipe chargée de la gestion des projets	2	9	1	2	14
Division du financement de la paix et de la sécurité	10	14	-	-	24
Autres (service d’enregistrement, ressources humaines, audit interne, etc.)	20	10	s.o. – Il s’agit d’autres départements
Total	60	112	21	46	239

Source: Compte rendu de la 11^e réunion du comité de pilotage relative à l’accord de financement conjoint destiné à soutenir l’engagement du personnel de la CUA affecté au programme pour la paix et la sécurité, avril 2017, et synoptique des effectifs du Département Paix et Sécurité, juillet 2016.

41

Par l’intermédiaire de la Commission de l’UA, l’Union européenne et d’autres donateurs acheminent également des fonds conjointement vers un réseau de bureaux de liaison de l’UA situés dans 14 pays africains en situation de conflit ou de post-conflit. La contribution annuelle de l’UE au financement des bureaux de liaison de l’UA s’élève à environ 3,5 millions d’euros (à savoir approximativement 25 % de leur budget annuel). Le réseau comporte quelque 200 agents, le rapport entre agents de soutien et agents opérationnels étant élevé (environ 70 pour 30). Le DPS définit les mandats des bureaux de liaison, qui vont du suivi de crises émergentes à la reconstruction post-conflit, en passant par la diplomatie préventive et la gestion de crises. Les bureaux représentent l’UA sur le terrain et jouent un rôle politique de premier plan⁴⁶.

42

Une évaluation récente financée par l’UE⁴⁷ a souligné le rôle constructif et significatif des bureaux de liaison de l’UA dans des situations de crise au Mali, en République centrafricaine, au Soudan, au Soudan du Sud, aux Comores, en Guinée-Bissau et à Madagascar. Cependant, cette évaluation a également montré que l’insuffisance des fonds et les problèmes d’effectifs avaient entraîné un manque d’efficience sur le plan opérationnel. L’évaluation a permis de constater que l’impact des bureaux de liaison avait été «mitigé», mais que leurs travaux avaient apporté «une contribution raisonnable à la paix et à la sécurité». De même, la World Peace Foundation fait observer, dans un rapport récent, que les bureaux de liaison sont «importants et qu’il faut continuer de les soutenir»⁴⁸.

Groupe des sages

43

Le Protocole relatif à la création du CPS a institué un Groupe des sages en tant qu’organe consultatif composé de cinq personnalités africaines respectées. Son rôle consiste à œuvrer en faveur de la prévention des conflits, par exemple en organisant des ateliers et des retraites de haut niveau. Le rôle du Groupe a été étendu pour inclure des missions préélectorales et des travaux de médiation⁴⁹. Malgré l’accroissement de la charge de travail, les ressources du Groupe n’ont pas été augmentées. À titre d’exemple, le secrétariat du Groupe ne comporte qu’un analyste politique, dont la rémunération est prise en charge par l’UE dans le cadre de l’accord de financement conjoint. Le Groupe a également connu des problèmes de coordination avec le CPS et d’autres organes chargés de la prévention et du règlement des conflits.

Système continental d’alerte rapide (SCAR)

44

Le système continental d’alerte rapide (SCAR) est utilisé pour collecter et analyser des données, afin d’anticiper et de prévenir les conflits. L’UE a fourni un appui technique et une aide financière pour sa mise en place et continue de financer ses coûts opérationnels au titre des contrats que nous avons audités, qui relevaient de l’accord de financement conjoint sur les rémunérations et du programme de soutien à l’AAPS (voir annexe IV).

45

Le rapport sur l’impact de l’AAPS pour l’exercice 2015 indiquait, en conclusion, que le SCAR était «techniquement fonctionnel» et prenait acte des progrès significatifs réalisés en matière de coopération entre les OSR et l’UA en ce qui concerne les alertes rapides⁵⁰. Cependant, certains facteurs limitent l’efficacité du système.

1. La feuille de route de l’AAPS souligne la nécessité de remédier aux différents niveaux de développement des systèmes régionaux d’alerte rapide, ainsi que d’améliorer les connexions entre les systèmes centraux, régionaux et nationaux⁵¹.
2. Le Conseil de paix et de sécurité a mis en lumière l’existence d’«un fossé persistant entre l’alerte rapide et la réponse rapide»⁵² et a conclu que les États membres de l’UA n’accordaient souvent aucune attention aux signaux d’alerte rapide annonçant des crises, compromettant ainsi la capacité du Conseil de prévenir les conflits, ce qui aboutit fréquemment à des conflits⁵³.

Force africaine en attente

46

La Force africaine en attente (FAA) est une force de réserve composée de contingents multidisciplinaires prêts à être déployés rapidement dans des zones de conflits par la Conférence de l’UA et par le CPS. Elle est constituée de composantes militaire, policière et civile⁵⁴. L’aide de l’UE a permis de financer des mesures de renforcement des capacités de la Force africaine en attente et de ses composantes régionales au titre de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique et des PIR. L’aide a couvert les frais de personnel et les activités opérationnelles (amélioration de la planification, logistique, élaboration de stratégies et renforcement des composantes policière et civile) ainsi que ceux relatifs au marché public pour une infrastructure informatique (C3IS) (voir la liste des contrats à l’annexe IV). L’UE a aussi financé des formations dispensées aux forces en attente, y compris un soutien aux exercices sur le terrain (programme de soutien AMANI AFRICA II).

47

Au moment de l’audit, l’UA n’avait pas encore déployé la FAA. Les parties prenantes que nous avons interrogées ont émis des doutes concernant le caractère opérationnel de cette force, en soulignant que:

1. le système de commandement, de contrôle, de communication et d’information de la FAA n’était pas encore opérationnel (voir encadré 6);
2. la FAA n’était pas capable de déployer rapidement ses unités, en raison de contraintes logistiques telles qu’un manque de capacités de transport aérien stratégique;
3. des problèmes linguistiques et culturels étaient susceptibles de réduire l’efficacité du déploiement dans plusieurs régions.

Menaces pour la durabilité des résultats

48

Les principaux risques pour la durabilité des résultats obtenus en matière de renforcement des capacités de l’AAPS trouvent leur origine dans la faible capacité financière, institutionnelle et opérationnelle de l’UA et des OSR, ainsi que dans le manque d’engagement politique de plusieurs États africains (voir point 34).

49

Les réformes prévues pour corriger les faiblesses des cadres institutionnels de la Commission de l’UA⁵⁵, de la CEDEAO⁵⁶ et de la CEEAC⁵⁷ n’ont donné que peu de résultats à ce jour. La Commission européenne encourage et soutient financièrement ces initiatives. À titre d’exemple, elle apporte actuellement son concours à la réforme institutionnelle de la CEDEAO au moyen de l’aide octroyée par l’UE au projet intitulé «Aide aux réformes de la gestion des finances publiques». Elle cible aussi les réformes institutionnelles de la CEEAC dans le cadre d’un projet de paix et d’aide relevant du FED.

50

Pour corriger les faiblesses institutionnelles et opérationnelles de la Commission de l’UA et des OSR, l’assistance technique financée par l’UE a souvent été centrée sur la gestion générale, une forme d’aide qui n’a guère d’impact à long terme sur le développement de l’AAPS. Les experts en assistance technique ont souvent agi en tant que gestionnaires de projets, en apportant une «solution à court terme» aux faiblesses internes des organisations chargées de la mise en œuvre. Cela a souvent eu un coût considérable: à titre d’exemple, le montant de la subvention pour la paix, la sécurité et la stabilité octroyée à la CEDEAO par l’UE était de 6,7 millions d’euros, alors que l’assistance technique pour la mise en œuvre de cette subvention a représenté un coût supplémentaire de 4,9 millions d’euros, soit 73 % de la subvention initiale.

La mise en œuvre de l’aide apportée par l’UE a accusé des retards et a été caractérisée par une utilisation incohérente des instruments de financement et par un manque d’informations sur les résultats obtenus

51

Dans la présente section, nous examinons si la Commission a octroyé l’aide de l’UE à l’AAPS de manière prévisible, cohérente et rapide et si les contrats audités ont été mis en œuvre comme prévu. Nous évaluons les mécanismes de suivi et d’informations mis en place par la Commission et vérifions s’ils ont fourni des informations satisfaisantes sur les résultats obtenus.

La conclusion tardive des contrats et le financement rétroactif ont perturbé la mise en œuvre des activités prévues

52

Les bénéficiaires des contrats que nous avons audités étaient l’UA et les OSR. L’objectif de l’aide était de financer et de former du personnel pour effectuer des tâches complexes en matière de paix et de sécurité, ainsi que de garantir que les activités étaient mises en œuvre de façon cohérente sur tout le continent. Les contrats, dont la liste figure à l’annexe IV, visaient à:

1. augmenter les effectifs de la Commission de l’UA et des organisations sous-régionales (CER et MR) afin de prévenir et/ou de régler les crises en Afrique;
2. aider les bureaux de liaison de l’UA à suivre la mise en œuvre des accords de paix, à soutenir la préparation et le suivi des élections, ainsi qu’à représenter l’Union africaine lors de réunions avec les organismes nationaux et avec les organisations internationales;
3. mettre en place une structure continentale permettant à l’UA de déployer rapidement des capacités de communication, de commandement et de contrôle stratégiques et opérationnelles entre le siège de l’UA à Addis-Abeba, le niveau régional et les missions sur le terrain;
4. fournir à la Commission de l’UA et aux OSR une expertise pour leurs initiatives concernant la paix et la sécurité;
5. aider les OSR à renforcer leurs capacités et à s’acquitter de leur mission en matière de prévention et de règlement des conflits.

53

Pour que le soutien institutionnel produise les résultats attendus, il est essentiel qu’il soit prévisible et fourni en temps utile. Étant donné que les contrats n’ont pas été conclus à temps, la mise en œuvre a été retardée, rendant le financement des activités imprédictible. Dix des 14 contrats que nous avons audités ont été signés tardivement pour une ou plusieurs des raisons suivantes:

1. la Commission de l’UA et les OSR ont présenté tardivement leurs propositions de financement ou celles-ci étaient de mauvaise qualité;
2. les négociations sur les budgets, les activités et la gestion financière des contrats ont été compliquées;
3. le système d’information de la Commission européenne a connu des problèmes techniques.

54

En outre, huit de ces dix contrats avaient servi à financer des activités rétroactivement⁵⁸. Trois d’entre eux n’avaient été signés que quelques jours avant la date à laquelle les activités financées devaient être terminées. Nous avons constaté que les retards dans la signature des contrats, associés aux faiblesses internes de l’UA et des OSR, avaient nui à la mise en œuvre des activités pour six des 14 contrats (voir annexe IV). L’encadré 5 illustre l’impact négatif des retards dans la conclusion des contrats et du financement rétroactif sur les deux programmes de soutien à l’AAPS.

55

L’encadré 6 donne un exemple de retard dans l’acquisition d’un système d’information pour la Force africaine en attente. En l’occurrence, les faiblesses internes de l’UA ont aggravé le retard causé par la signature tardive du contrat.

Les instruments de financement n’ont pas toujours été utilisés de façon cohérente

56

Ni la Commission européenne ni le SEAE n’ont analysé les avantages comparatifs de l’ensemble des instruments à leur disposition dans le domaine de la paix et de la sécurité (voir point 9). Nous avons constaté que les instruments n’étaient pas toujours utilisés de façon cohérente. La FPA est bien adaptée aux besoins de financement à court terme, étant donné que ses cycles de financement durent de deux à trois ans. En revanche, les PIR se prêtent plus aisément aux besoins de financement à long terme, car leur cycle de financement est de sept ans.

57

Nous avons relevé des cas où des contrats à court terme relevant de la FPA ont été utilisés pour financer des emplois à long terme, par exemple dans le cadre de l’accord de financement conjoint sur les rémunérations (voir point 39). En l’occurrence, le recours à des contrats successifs de un à deux ans a nui à la gestion des ressources humaines et a entraîné une renégociation presque annuelle du nombre et du type d’emplois. Cela a contribué à retarder la conclusion de contrats (voir point 53), a rendu les emplois précaires et, par suite, a entraîné le départ d’agents expérimentés. Dans d’autres cas, les PIR ont été utilisés pour répondre à des besoins à court terme, pour lesquels ils conviennent moins.

58

La Commission européenne et le SEAE n’ont pas établi de cadre de coordination couvrant tous leurs instruments dans le domaine de la paix et de la sécurité. Depuis 2015, ils ont toutefois pris des mesures pour que la FPA et les PIR se complètent plus efficacement. Pour ce faire, ils ont notamment:

1. précisé la façon dont les emplois au sein des OSR sont financés. À cet effet, ils ont décidé que le coût des emplois non militaires des organisations régionales soutenues par l’UE devait être pris en charge par les PIR et non plus par la FPA. Or cette décision a été prise après l’adoption des PIR, ce qui en a compliqué la mise en œuvre. Finalement, le transfert de charge a été reporté à janvier 2018;
2. fait participer les délégations régionales de l’UE à l’examen des plans de travail régionaux relevant du programme de soutien à l’AAPS financés au titre de la FPA, afin de s’assurer qu’ils complètent les programmes financés dans le cadre des PIR;
3. inclus, depuis 2017, les délégations régionales de l’UE dans le comité de pilotage du programme de soutien à l’AAPS.

Des mécanismes de suivi et d’information ont été mis en place, mais ils n’ont pas fourni suffisamment d’informations sur les résultats

59

La Commission a mis en place des mécanismes de suivi et d’information pour tous les contrats que nous avons audités. Ces mécanismes comportaient la présentation périodique (en général deux fois par an) de rapports descriptifs et financiers, des réunions régulières du comité de pilotage et des audits externes indépendants concernant les dépenses. Dans la pratique, les mécanismes de suivi de la Commission ont présenté des faiblesses et n’ont pas permis d’obtenir suffisamment de données sur les résultats. Nous avons trouvé les exemples ci-après dans les contrats que nous avons audités:

1. les réalisations prévues n’étaient ni spécifiques ni mesurables dans six des 14 contrats. À titre d’exemple, les départements ou instruments soutenus étaient censés disposer d’une «capacité accrue», jouer un «rôle renforcé» ou devenir «pleinement opérationnels». Dans certains de ces cas, il n’existait aucun lien direct entre les activités sous-jacentes et les réalisations;
2. pour 12 des contrats, certains indicateurs énuméraient des intrants et des activités au lieu de définir des réalisations à obtenir. Ils n’étaient donc guère utiles aux fins du suivi. Dans d’autres cas, les valeurs de référence et les objectifs chiffrés utiles pour mesurer l’état d’avancement faisaient défaut;
3. Dans trois cas, le financement rétroactif a ôté toute pertinence aux dispositions en matière de suivi, car les contrats avaient été signés pendant les tout derniers jours des périodes de mise en œuvre;
4. les rapports établis par l’UA et par les OSR arrivaient souvent tardivement. Pour six contrats, ces rapports ne comportaient pas assez de détails sur les réalisations et indicateurs figurant dans le contrat.

60

En règle générale, les agents de l’UE avec lesquels nous nous sommes entretenus avaient une bonne vue d’ensemble de la mise en œuvre des contrats, même si les rapports ne faisaient pas toujours état de ces connaissances. Pour les contrats audités, la Commission européenne n’avait pas encore réalisé de «suivi axé sur les résultats»⁵⁹. Un seul contrat avait fait l’objet d’une évaluation externe. De ce fait, aucune autre source ne permettait de compenser le fait que les informations sur les résultats fournies par l’UA et les OSR n’étaient pas suffisantes.

Conclusions et recommandations

61

Les États membres de l’UA ont créé l’AAPS en tant que réponse structurelle et à long terme aux défis à relever en matière de paix et de sécurité sur le continent africain. Cette AAPS permet à l’UA et à des OSR dotées d’un mandat d’avoir accès à des outils qui les aident à prévenir, gérer et régler les conflits. L’UE a acheminé son aide à l’AAPS par l’intermédiaire du Fonds européen de développement. Nous avons contrôlé l’aide apportée par l’UE au cours de la période 2014-2016 et avons constaté qu’elle n’a guère eu d’effets et qu’un recentrage s’imposait.

62

L’UE ne s’est fixé aucune priorité claire en matière de soutien à l’AAPS et sa stratégie manque de vision à long terme concernant l’évolution de cette aide. À titre d’exemple, au cours de la période sur laquelle l’audit a porté, elle n’a pas suffisamment veillé à assurer le passage d’une aide servant à payer les rémunérations à un soutien centré sur le renforcement des capacités. Cela aurait permis d’assurer le succès à long terme de l’aide apportée par l’UE. L’AAPS dépend fortement de l’aide des donateurs, y compris de l’UE, car certaines contributions d’États membres de l’UA au budget de l’Union africaine et au Fonds pour la paix n’ont pas été versées. L’UE a soutenu les plans que l’UA a établis formellement dans sa décision de 2016 pour que l’AAPS soit financièrement indépendante, mais leur mise en œuvre en était encore à un stade précoce (voir points 16 à 30).

63

Nous avons constaté qu’au moment de l’audit, environ la moitié des contrats financés par l’UE avaient produit la plupart ou une partie des résultats escomptés. L’UE a soutenu des réformes destinées à améliorer les capacités financière, opérationnelle et institutionnelle de l’UA et des OSR, mais ces réformes n’ont donné que peu de résultats à ce jour. Les capacités des composantes de l’AAPS variaient considérablement et étaient mises à mal du fait d’un manque d’engagement politique et de moyens de financement (voir points 32 à 50)

Recommandation n° 1 — Encourager l’appropriation de l’AAPS par l’UA et recentrer l’aide apportée par l’UE

Le SEAE et la Commission devraient déterminer conjointement quelle doit être l’évolution à long terme de l’aide de l’UE à l’AAPS, afin:

• de diminuer progressivement, puis finalement de supprimer l’aide de l’UE servant à financer les coûts opérationnels de base de l’AAPS au profit de programmes plus ciblés de renforcement des capacités;
• de subordonner l’aide en faveur du renforcement des capacités de l’AAPS à des améliorations du fonctionnement de l’UA et des OSR;
• de surveiller étroitement que l’UA respecte son engagement de parvenir à son indépendance financière.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2020.

64

Nous avons audité l’ensemble des 14 contrats conclus entre 2014 et 2016, dans le cadre desquels l’UE soutenait l’AAPS. Nous avons constaté qu’ils n’étaient pas toujours gérés de façon efficiente. Étant donné que dix des contrats ont été signés tardivement, il était impossible de savoir à l’avance si les fonds seraient disponibles et, le cas échéant, s’ils le seraient en temps utile. Cela a entraîné le départ d’agents expérimentés et des retards dans la mise en œuvre des activités de l’AAPS (voir points 52 à 55). Nous avons aussi constaté que les mécanismes de suivi étaient en place, mais qu’ils ne fonctionnaient pas bien, par exemple lorsque les contrats étaient financés rétroactivement. Les rapports établis étaient incomplets et ne comportaient pas suffisamment d’informations sur les résultats. Au cours de la période sur laquelle l’audit a porté, les instruments de financement n’ont pas toujours été utilisés de façon cohérente. Nous avons relevé plusieurs améliorations à cet égard à compter de 2015 (voir points 56 à 60).

Recommandation n° 2 — Les interventions devraient constamment être fondées sur les résultats

La Commission devrait:

• limiter davantage les retards dans la conclusion des contrats et éviter de recourir au financement rétroactif;
• fonder les mécanismes de suivi et d’information prévus dans les contrats sur des résultats spécifiques et mesurables, assortis d’indicateurs permettant d’apprécier les progrès accomplis;
• intensifier le «suivi axé sur les résultats» des programmes de renforcement des capacités de l’AAPS, et évaluer ceux-ci plus souvent;
• effectuer une analyse comparative des instruments de financement disponibles dans le domaine de la paix et de la sécurité, et les utiliser de façon cohérente.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina JAKOBSEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 juin 2018.

Liste des sigles, acronymes et abréviations

AAPS: Architecture africaine de paix et de sécurité

CEDEAO: Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest

CEEAC: Communauté économique des États de l’Afrique centrale

CPS: Conseil de paix et de sécurité

CUA: Commission de l’Union africaine

DPS: Département Paix et Sécurité

FPA: Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique

JFA: Accord de financement conjoint (Joint Financing Arrangement)

OSR: Organisation sous-régionale

PIR: Programme indicatif régional

SCAR: Système continental d’alerte rapide

SCUA: Stratégie commune UE-Afrique

UA: Union africaine

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Juhan Parts, Membre de la Cour, assisté de: M. Ken-Marti Vaher, chef de cabinet; M. Margus Kurm, attaché de cabinet; M^me Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; M. Karel Meixner, chef de mission; M^me Alina Milasiute, M. Dirk Neumeister et M. Piotr Zych, auditeurs. M^me Torielle Perreur-Lloyd a apporté une assistance rédactionnelle.

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