Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA): Es bedarf einer Neuausrichtung der EU-Unterstützung

Zusammenfassung

I

Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) wurde von den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) im Jahr 2002 als langfristige strukturelle Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ins Leben gerufen. Mit der APSA stehen der Afrikanischen Union (AU) und beauftragten subregionalen Organisationen (SRO) Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können.

II

Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die EU-Unterstützung zugunsten der APSA. Bewertet wurde, ob die Unterstützung der EU gut konzipiert und zielgerichtet war, zu nachhaltigen Ergebnissen beigetragen hat und sachgerecht umgesetzt wurde. Geprüft wurden Verträge im Gesamtwert von mehr als 100 Millionen Euro, die von der Kommission im Zeitraum 2014-2016 abgeschlossen wurden.

III

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die Unterstützung der EU für die APSA wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf. Trotz des vorhandenen breit angelegten strategischen Rahmens bestand die Unterstützung der EU für die APSA seit Langem in erster Linie darin, einen Beitrag zu den grundlegenden Betriebskosten der APSA zu leisten. Angesichts der geringen finanziellen Eigenverantwortung, welche die Afrikanische Union für die APSA übernimmt, ist diese seit vielen Jahren in hohem Maße von Geberunterstützung abhängig. Die EU hat die Komponenten der APSA finanziell unterstützt, doch unterscheiden sich die Kapazitäten dieser Komponenten ganz erheblich in ihrer Qualität, und es gilt noch mehrere Herausforderungen zu bewältigen.

IV

Feststellungen des Hofes zufolge setzte sich die EU keine klaren Prioritäten für ihre Unterstützung der APSA, zudem mangelte es ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für den weiteren Verlauf der Unterstützung. Im geprüften Zeitraum hat sich die EU nicht genügend darauf konzentriert, den Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf die Förderung des Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-Unterstützung sicherzustellen. Die EU unterstützte die Pläne der AU zur Erlangung von Finanzautonomie, um in der Lage zu sein, einen wachsenden Anteil der Betriebskosten für die APSA zu tragen, doch waren diesbezüglich noch wenig Fortschritte zu verzeichnen.

V

Ferner stellte der Hof fest, dass bei sechs der vierzehn von ihm geprüften Verträge, die hauptsächlich Personalkosten betrafen, zum Zeitpunkt der Prüfung die meisten der erwarteten Ergebnisse erzielt worden waren. Bei zwei Verträgen wurden nur teilweise und bei einem keinerlei Ergebnisse erbracht. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die vertraglich vorgesehenen Outputs erbracht wurden oder nicht. Darüber hinaus war die Bereitstellung der EU-Unterstützung durch Verzögerungen beim Vertragsabschluss, die rückwirkende Finanzierung und einen Mangel an Informationen über die erbrachten Ergebnisse erschwert. Während des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht immer in kohärenter Weise eingesetzt.

VI

Auf der Grundlage seiner Bemerkungen in diesem Bericht empfiehlt der Hof, dass

1. Kommission und EAD die Eigenverantwortung der AU für die APSA fördern, damit diese Finanzautonomie erlangt, und die EU-Unterstützung dahin gehend neu ausrichten, dass weniger Betriebskosten, sondern verstärkt Maßnahmen zugunsten des Kapazitätsaufbaus unterstützt werden,
2. die Kommission Interventionen durchgängig ergebnisorientiert gestaltet, Verzögerungen beim Vertragsabschluss reduziert und die rückwirkende Finanzierung einschränkt, die Überwachung verbessert und die Finanzierungsinstrumente in kohärenter Weise einsetzt.

Einleitung

Die APSA

01

Bei der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) handelt es sich um eine Reihe von Institutionen, Rechtsvorschriften und Verfahren mit dem Ziel der Konfliktverhütung und der Förderung von Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent. In der Gründungsakte der Afrikanischen Union¹ ist die Rechtsgrundlage für die APSA niedergelegt. Struktur, Ziele und Grundsätze der APSA sind in dem im Jahr 2002 von den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) angenommenen Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union festgelegt. Außerdem kommt zehn afrikanischen subregionalen Organisationen (SRO), die von ihren jeweiligen Mitgliedstaaten ein Mandat erhalten haben, um auf dem Gebiet des Friedens und der Sicherheit tätig zu werden, eine Rolle im Zusammenhang mit der APSA zu. Bei acht SRO handelt es sich um Regionale Wirtschaftsgemeinschaften (REC) und bei zweien um Regionale Mechanismen zur Vermeidung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten (RM)². Die Zusammenarbeit zwischen diesen Organisationen und der AU im Rahmen der APSA unterliegt den Grundsätzen der Subsidiarität und der Komplementarität³.

02

Zentrales Organ der APSA ist der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC), der von den Mitgliedstaaten der AU als ständiges Beschlussfassungsgremium für die Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten eingerichtet wurde. Unterstützt wird er von der Kommission der Afrikanischen Union, einem Rat der Weisen (Panel of the Wise), einem kontinentalen Frühwarnsystem, einer afrikanischen Bereitschaftstruppe und einem Friedensfonds⁴ (Abbildung 1).

03

Die APSA soll der AU und den SRO sowohl den Rahmen als auch die Instrumente bieten, damit diese bei der Verhütung und Beilegung von Konflikten in Afrika, die unterschiedliche Ursachen haben, eine aktive Rolle spielen können (siehe Kasten 1).

04

Die AU und die SRO intervenierten im Jahr 2016 im Rahmen der APSA bei 28 von insgesamt 67 bewaffneten Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent (42 %). Die Interventionen erfolgten in Form von Diplomatie, Vermittlung und friedensfördernden Einsätzen oder einer Kombination daraus. Aus Evaluierungen dieser 28 Interventionen geht hervor, dass 21 davon zumindest teilweise erfolgreich zur Verhütung oder Entschärfung von Konflikten geführt haben⁷ (Kasten 2).

05

Die Mitgliedstaaten der AU richteten den Afrikanischen Friedensfonds ein, um Finanzmittel für die Friedensunterstützungsmissionen sowie die operativen Friedens- und Sicherheitsmaßnahmen der AU bereitzustellen⁸. Die Mittel sollten - mit der Möglichkeit einer weiteren Finanzierung in Form von freiwilligen Beiträgen aus anderen Quellen - vor allem aus dem Haushalt der AU stammen. Allerdings haben weniger als die Hälfte der afrikanischen Staaten ihre Beiträge zum AU-Haushalt rechtzeitig und in vollem Umfang geleistet⁹, was im Zeitraum 2011-2015 zu einem Fehlbetrag von 33 % führte¹⁰. Infolgedessen wird ein Großteil des AU-Haushalts¹¹ aus Geberbeiträgen finanziert (54 % im Jahr 2017¹²).

06

Zudem fließt lediglich ein kleiner Teil des Haushalts der AU in den Afrikanischen Friedensfonds. Die AU-Mitgliedstaaten verständigten sich darauf, die Mittel für die Friedensfazilität für Afrika bis 2014 auf 12 % des ordentlichen Haushalts der AU aufzustocken. Im Jahr 2016 belief sich der eingezahlte Betrag auf 7 % des ordentlichen Haushalts (d. h. weniger als 6 Millionen Euro)¹³.

07

Die AU und die SRO haben Fahrpläne für die Entwicklung der APSA bereitgestellt. Im Dezember 2015 verabschiedeten sie die derzeitige APSA-Roadmap für den Zeitraum 2016-2020, die auf fünf strategischen Prioritäten beruht: Konfliktverhütung, Krisen- und Konfliktbewältigung, Wiederaufbau und Friedenssicherung, strategische Sicherheitsfragen¹⁴ sowie Koordination und Partnerschaften innerhalb des APSA-Rahmens.

EU-Unterstützung zugunsten der APSA

08

Die EU hat den Frieden und die Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent zu einer ihrer Prioritäten erhoben und die Kernprinzipien ihres Ansatzes im Jahr 1996 definiert¹⁵. Sie bekräftigte diese Prinzipien und ihr eigenes Interesse, indem sie Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent in mehreren hochrangigen Konfliktpräventions- und Sicherheitsstrategien¹⁶ in den Fokus rückte, jüngst 2016 in der Globalen Strategie der EU¹⁷. Im Jahr 2007 leiteten die AU und die EU die Gemeinsame Strategie Afrika-EU (JAES) als Rahmen für die Zusammenarbeit und den politischen Dialog ein und betonten die Bedeutung, welche beide Unionen dem Frieden und der Sicherheit beimessen. Seitdem hat die operationelle Einsatzfähigkeit der APSA in den JAES-Aktionsplänen Priorität.

09

Die EU stellt ihre finanzielle Unterstützung für die Entwicklung der APSA über den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) bereit¹⁸. Die Unterstützung aus dem EEF erfolgt im Wesentlichen über die Friedensfazilität für Afrika (APF), die im Jahr 2003¹⁹ von der EU eingerichtet wurde, sowie über die Regionalen Richtprogramme (RRP)²⁰. Im Zeitraum 2014-2020 bestehen drei RRP in Afrika, die Westafrika, Zentralafrika und Regionen im Östlichen und Südlichen Afrika sowie im Indischen Ozean abdecken. Der im Rahmen der Friedensfazilität für Afrika und im Rahmen der RRP für Frieden und Sicherheit zugewiesene Betrag hat sich im laufenden Programmplanungszeitraum gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum quasi verdoppelt (Abbildung 2). Ein Großteil der Mittel (rund 80 %) wurde für die Finanzierung von friedensunterstützenden Maßnahmen, wie z. B. die Mission der Afrikanischen Union in Somalia, verwendet.

10

Rund 14 % der Gesamtfinanzierung für Frieden und Sicherheit im Rahmen der Friedensfazilität für Afrika und der RRP für den Zeitraum 2014-2020, durchschnittlich 50 Millionen Euro jährlich, wurden für die Umsetzung der APSA zugewiesen. Dies bedeutet einen Zuwachs von 150 % gegenüber den im vorangegangenen Programmplanungszeitraum ausgegebenen Mitteln. Die EU geht davon aus, dass durch die Unterstützung für die APSA, insbesondere durch Stärkung der Kapazitäten der AU und der SRO zur Verhinderung und Beilegung von Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent, die Notwendigkeit, kostspielige friedensfördernde Einsätze (mit Kosten in Höhe von bis zu 720 Millionen Euro²¹ pro Jahr) zu finanzieren, verringert werden kann. Gleichzeitig hat sich der der APSA im Rahmen der RRP zugewiesene Betrag versechsfacht, was die zunehmende Ausrichtung der EU auf die Konfliktprävention und die Vermittlung auf subregionaler Ebene widerspiegelt (Abbildung 3).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

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Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof, ob die EU-Unterstützung zugunsten der APSA wirksam war. Zu diesem Zweck hat sich der Hof drei Unterfragen als Ausgangspunkt gestellt.

1. Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht konzipiert und ausgerichtet?
2. Hat die EU-Unterstützung für die APSA dazu beigetragen, nachhaltige Ergebnisse zu erzielen?
3. Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht umgesetzt?

12

Die Prüfung erstreckte sich auf die im Rahmen des EEF getätigten Ausgaben im Rahmen der Friedensfazilität für Afrika (APF) und der Regionalen Richtprogramme (RRP). Der Hof untersuchte die EU-Unterstützung ab 2014 und bezieht sich auf Evaluierungen und Bewertungen vorangegangener Tätigkeiten, soweit verfügbar und relevant. Der Hof unterzog alle vierzehn von der Kommission im Zeitraum 2014-2016 geschlossenen Verträge mit einem Gesamtwert von 102,5 Millionen Euro einer Prüfung. Davon wurden neun aus der Friedensfazilität für Afrika, vier im Rahmen des RRP für Westafrika und einer im Rahmen des RRP für Zentralafrika finanziert²². Die umfangreichsten Verträge wurden mit der AU unterzeichnet, beispielsweise gemeinsame Finanzierungsregelungen zur Finanzierung von Gehaltszahlungen in der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission und in den Verbindungsbüros der AU. Weitere Verträge wurden mit regionalen Organisationen wie der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) und der Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS) unterzeichnet. Anhang I enthält eine Aufschlüsselung der Finanzmittel pro unterstützter Organisation.

13

Ausgenommen von der Prüfung waren friedensfördernde Einsätze, da diese Ausgaben hauptsächlich Erstattungen von an Einsatztruppen gezahlte Vergütungen betreffen und nicht der Unterstützung der APSA dienen. Auch waren die anderen EU-Instrumente zur Förderung des Friedens und der Sicherheit in Afrika nicht Gegenstand der Prüfung, da im geprüften Zeitraum keine dieser Tätigkeiten einen direkten Bezug zur APSA hatten.

14

Die Prüfungsarbeit des Hofes fand zwischen Januar und November 2017 statt. Prüfungsnachweise wurden im Zuge der Durchsicht von Unterlagen und der Durchführung von Befragungen beim Europäischen Auswärtigen Dienst, bei der Kommission und den maßgeblichen Akteuren wie Gebern und Begünstigten von EU-Unterstützung (AU und SRO) erlangt. Es fanden Prüfbesuche bei der Kommission der Afrikanischen Union sowie bei der ECOWAS und der ECCAS statt.

Bemerkungen

Schwerpunkt der EU-Unterstützung weiterhin auf den Betriebskosten

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In diesem Abschnitt wird untersucht, ob es eine klare Strategie für die derzeitige und künftige Bereitstellung von EU-Unterstützung für die APSA gab. Der Hof bewertete, ob die EU-Unterstützung dem Bedarf der APSA entsprach und wie sie sich entwickelte, um die gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen, denen die APSA gegenübergestellt ist, zu bewältigen.

Die EU-Unterstützung für die APSA wurde auf der Grundlage eines strategischen Rahmens geplant

16

Die EU bewertete die Friedens- und Sicherheitslage auf dem afrikanischen Kontinent und entwickelte ein Konzept, das die Grundlage für die Unterstützung der EU bildete. In Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Afrikanischen Union (AU) und den subregionalen afrikanischen Organisationen (SRO) im Bereich Frieden und Sicherheit zukommt, führte die EU Gespräche mit beiden Ebenen. Da neue Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit aufkamen, hat die EU ihre Strategien überarbeitet und aktualisiert (Ziffer 8).

17

Im Einklang mit diesem strategischen Rahmen hat die EU politische und finanzielle Unterstützung für die AU und die SRO, einschließlich der Entwicklung der APSA, bereitgestellt. Die EU unterstützte die Vorbereitung aufeinander folgender Fahrpläne der AU und der SRO, welche Pläne für die Umsetzung der APSA vorsahen²³. Die Europäische Union förderte außerdem regelmäßige Bewertungen der APSA. Dies bedeutet, dass die APSA regelmäßig Feedback (in Form der APSA-Bewertungen) erhielt wie auch eine Orientierungshilfe für die weitere Entwicklung (in Form der APSA-Roadmaps). In den Fahrplänen wird auch der Rahmen für die Koordinierung der Geber abgesteckt. Jedoch wurde in einer 2017 vorgenommenen Bewertung der APF auf Schwächen im Zusammenhang mit der letzten APSA-Roadmap hingewiesen. Die Roadmap wird als Arbeitsgrundlage als zu komplex erachtet, es mangelt ihr an einer übergreifenden Perspektive, ferner hat die AU-Kommission bislang noch keine echte Eigenverantwortung übernommen²⁴.

18

Die EU hat Mechanismen für den politischen Dialog sowohl auf Ebene der AU als auch auf regionaler Ebene eingerichtet. Der politische und strategische Dialog über Frieden und Sicherheit, einschließlich der Umsetzung der APSA, erfolgte in Form regelmäßig stattfindender Treffen mit der AU im Rahmen der 2007 ins Leben gerufenen JAES. Im Zusammenhang mit der Strategie bestand jedoch bei der AU und den verschiedenen SRO Unklarheit dahin gehend, wie die Zuständigkeiten unter ihnen aufgeteilt werden sollen, insbesondere im Hinblick auf die Frage der Subsidiarität (Ziffer 34).

19

Die von der EU für den Dialog mit den regionalen Organisationen geschaffenen Mechanismen funktionierten weniger reibungslos. Im Falle der ECOWAS beispielsweise fanden die Treffen auf Ministerebene unregelmäßig statt (sie kamen im Jahr 2017 zustande, aber ungeachtet der Bemühungen nicht im Jahr 2016). In anderen Fällen gestaltete sich der politische Dialog schwierig (etwa wegen fehlender institutioneller Reformen, der nur sehr langsam voranschreitenden regionalen Integration oder der geringen Reaktionsbereitschaft der Gegenseite auf Vorschläge und Anfragen). Der Dialog musste verbessert, vertieft und konsolidiert werden, z. B. in Bezug auf die subregionalen EU-Strategien für die Sahelzone und den Golf von Guinea. Mitunter war der Dialog deshalb erschwert, weil es den Organisationen, etwa der ECCAS, an Verwaltungskapazitäten fehlte.

Die Finanzierung der APSA ist abhängig von Geberbeiträgen

20

Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-Mitgliedstaaten in den AU-Haushalt (Ziffer 5) und in den Friedensfonds (Ziffer 6) standen für die APSA nur unzureichende Mittel zur Verfügung. Dieser Aspekt wurde in der letzten APSA-Roadmap unterstrichen, wo es heißt, dass trotz verschiedener Beschlüsse der Versammlung der Staats- und Regierungschefs der AU und ungeachtet der Bestimmungen bei der Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates die APSA nach wie vor unter der fehlenden finanziellen Eigenverantwortung durch die AUC und die REC/RM sowie unter einer hohen Geberabhängigkeit leidet²⁵. Außerdem wurde von Experten betont, dass mit einer afrikanischen Eigenverantwortung für die Friedens- und Sicherheitsagenda des Kontinents nicht gerechnet werden könne, solange diese Agenda nicht mit finanzieller Autonomie einhergehe²⁶.

21

In Anbetracht der mit der Geberabhängigkeit verbundenen Probleme beschlossen die AU-Mitgliedstaaten im Juli 2016 einen neuen Mechanismus für die Finanzierung des operativen Haushalts der AU und des Friedensfonds²⁷. Die EU unterstützte diese Initiative, die darin besteht, ab dem Jahr 2017 auf alle entsprechenden nach Afrika eingeführten Waren eine Abgabe in Höhe von 0,2 % zu erheben. Bis Januar 2018 hatten 14 Mitgliedstaaten mit der Erhebung der Abgabe begonnen²⁸, der Friedensfonds kam allmählich zum Einsatz und verfügte über eine Leitungsstruktur. Im Juni 2017 hat die AU die EU eingeladen, dem Verwaltungsrat des Friedensfonds beizutreten.

22

Zum Zeitpunkt der Prüfung war es noch zu früh, um die Wirksamkeit der neuen Regelungen zu beurteilen. Außerdem werden die Finanzierungsprobleme der SRO, die im Rahmen voneinander getrennter Mechanismen gefördert werden, durch die Abgabe nicht behoben; dies gilt etwa für die erheblichen Fehlbeträge bei der Finanzierung, denen sich die ECCAS gegenübergestellt sieht²⁹. Hinzu kommt, dass gewisse afrikanische Staaten sich möglicherweise die Frage stellen müssen, ob sie ihre knappen Mittel zur Finanzierung der AU oder der SRO einsetzen³⁰.

Die EU finanzierte Betriebskosten, ohne die Neuausrichtung der Unterstützung zu planen

23

Während des Prüfungszeitraums wurde der Großteil der finanziellen Unterstützung, welche die EU der APSA gewährte, verwendet, um Betriebskosten wie Kosten in Verbindung mit dem Personal zu decken (Abbildung 4). In den ersten Jahren ihrer Unterstützungszahlungen (seit 2010) rechtfertigte die EU die Finanzierung der Betriebskosten, indem sie anführte, wie wichtig es sei, dass die neue Struktur einsatzfähig wird. Nach fast sieben Jahren lag der Schwerpunkt der EU-Unterstützung immer noch auf den grundlegenden Betriebskosten. Dies kann das Risiko mit sich bringen, dass die APSA von der Geberunterstützung abhängig wird, denn je länger der Zeitraum, in dem die Beihilfe gewährt wird, und je größer der Anteil der Finanzierung durch die Geber, desto stärker wird die Abhängigkeit des Projekts von einer derartigen Beihilfe³¹.

24

Der Hof ging davon aus, dass die EU einen langfristigen Plan ausgearbeitet hat, aus dem hervorgeht, wie sich die Bereitstellung der EU-Unterstützung im Zeitverlauf entwickeln und schlussendlich schrittweise auslaufen wird. Hinweise auf das Vorliegen eines solchen Planes fanden sich nicht. Außerdem hatte die EU mit der AU und den SRO nicht vereinbart, wie die Höhe der von der EU gewährten Unterstützung nach und nach anzupassen ist und die Mittel mehr auf den Kapazitätsaufbau (beispielsweise für die Konfliktverhütung, wirksame Gegenmaßnahmen und den Wiederaufbau nach Konflikten) und strategische Unterstützungsmaßnahmen (wie organisatorische und operative Reformen, Systemverbesserungen, Bereitstellung von spezifischem Fachwissen und von Schulungen usw.) ausgerichtet werden, um langfristige Kapazitäten aufzubauen.

25

Die EU hatte ihre Unterstützung nicht an Bedingungen geknüpft wie etwa die Anforderung, dass die AU oder die SRO die von der EU zuvor unterstützten Initiativen auch weiterhin finanzieren. Im Falle eines Vertrags, bei dem eine derartige Bedingung in die Finanzierungsvereinbarung aufgenommen wurde, hat die betreffende SRO die Vereinbarung nicht eingehalten und die zuvor im Rahmen des EEF geförderten Planstellen nicht weiter finanziert (Kasten 3).

26

Der Hof ging außerdem davon aus, in den Verträgen Bestimmungen dahin gehend vorzufinden, dass zum einen die allgemeine Finanzierung reduziert wird und zum anderen eine Verlagerung der Unterstützung vom operativen Personal zum Fachpersonal erfolgt. Im Zuge der allmählichen Übernahme der laufenden Kosten durch die AU und die SRO³² könnte die EU dann ihren Schwerpunkt auf die Erzielung eines Mehrwerts legen, indem sie Personal unterstützt, das spezialisierte Fähigkeiten etwa im Bereich der Verhütung und Beilegung von Konflikten vorweist. Bei den meisten der vom Hof geprüften Verträge war dies allerdings nicht der Fall. Jedoch wird in Kasten 4 ein Beispiel aufgeführt, bei dem dieser Ansatz erfolgreich war.

Die Zuweisung der EU-Unterstützung hat nicht ausreichend Priorität erhalten

27

Vor dem Hintergrund der Gefahr, die EU-Bürgern aufgrund von Konflikten in Afrika erwächst (Terroranschläge, Verfügbarkeit von Massenvernichtungswaffen und organisierte Kriminalität), hat die EU begonnen, ihre Unterstützungsleistungen auf die Verhütung solcher Konflikte und ihre Beilegung zu lenken³⁵. Im Einklang mit der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit³⁶ und den Grundsätzen der Gemeinsamen Strategie Afrika-EU (JAES) hat die EU bei der Bereitstellung ihrer Unterstützung für die APSA im Allgemeinen dem von der AU und den SRO in der APSA-Roadmap dargelegten Bedarf Rechnung getragen. Allerdings war der Bedarf sehr weit gefasst definiert und die Prioritäten waren weder konkret noch eindeutig.

28

Der EAD und die Kommission haben keine spezifischen Prioritäten für die Förderung durch die EU aufgestellt oder Leitlinien für die Zuweisung von Ressourcen für die verschiedenen Komponenten der APSA entwickelt. Allerdings prüften Kommission und EAD Fördervorschläge, die von der AU und den SRO unterbreitet wurden, und das Politische und Sicherheitspolitische Komitee des Rates der EU hat die politische Angemessenheit der Bereitstellung der Mittel bewertet. Anhang II zeigt das Beispiel des Beschlussfassungsverfahrens der Friedensfazilität für Afrika.

29

Der Hof analysierte die vierzehn geprüften Verträge, um zu ermitteln, inwieweit diese die für die APSA gesetzten Prioritäten widerspiegeln. In acht Fällen stellte der Hof fest, dass die Art und Weise, wie die Mittel in den Vertragsbudgets dargestellt wurden, es nicht gestattete festzustellen, welche Beträge den einzelnen Säulen und Prioritäten der APSA zugewiesen worden waren. Ferner wurde festgestellt, dass der Anwendungsbereich der einzelnen Verträge hinsichtlich der Ausrichtung auf Prioritäten weit gefasst war: elf der vierzehn Verträge deckten mindestens vier der fünf strategischen Prioritäten der APSA ab (Anhang III).

Risiken im Zusammenhang mit einer höheren Mittelzuweisung an regionale Organisationen

30

Im jüngsten Programmplanungszeitraum hat die EU beschlossen, einen größeren Anteil der Gesamtmittel für die APSA über die RRP zu kanalisieren (Ziffer 10). Ziel war es, im Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität den SRO eine größere Rolle bei der Beschlussfassung einzuräumen. Dies ermöglicht es den SRO auch, mit der EU direkt zusammenzuarbeiten und damit Verzögerungen im Zusammenhang mit der Koordinierung der Finanzierung des APSA-Unterstützungsprogramms durch die AU zu vermeiden. Nach Auffassung des Hofes sind mit dieser Änderung Risiken verbunden.

1. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes verfügten die SRO nicht über ausreichende Personalressourcen mit den notwendigen Fähigkeiten, um die zusätzlichen Mittel wirksam zu verwalten.
2. Der institutionelle Rahmen auf regionaler Ebene ist hochkomplex. Es gibt zehn SRO mit einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit mit sich überschneidenden Zugehörigkeiten. Im Durchschnitt sind die AU-Mitgliedstaaten Mitglied von mindestens zwei SRO und einige Staaten sogar von vier. Die allgemein herrschende Unklarheit führt dazu, dass einige afrikanische Staaten nicht bereit sind, sich bei ihren SRO einzubringen, was Kapazitätsschwächen zur Folge hat. Die Strategie der EU-Kommission zum Umgang mit diesem komplexen regionalen Rahmen bestand darin, in jeder Region ein gemeinsames RRP zu fördern. Derzeit unterstützt die EU die SRO unter drei RRP.
3. Vier der zehn SRO mit einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit sind nicht von einem RRP abgedeckt, wobei zwei davon auch weiterhin im Rahmen der Friedensfazilität für Afrika gefördert werden. Darüber hinaus werden aus Mitteln des Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau einer SRO (Intergovernmental Authority on Development) gefördert sowie Organisationen außerhalb des APSA-Rahmens unterstützt (z. B. die G5 Sahel³⁷). Dies könnte der Kohärenz des Förderansatzes der EU abträglich sein.
4. Es besteht die Gefahr, dass eine weniger wichtige Rolle der AU die allgemeine Kohärenz und Koordinierung der EU-Unterstützung zugunsten der APSA schwächt.
5. Trotz der erheblich angestiegenen Beträge, die Maßnahmen im Bereich des Friedens und der Sicherheit im Rahmen der RRP zugewiesen wurden, ist das Personal in den zuständigen EU-Delegationen nicht entsprechend angewachsen. So befanden sich etwa unter den Mitarbeitern der Delegationen für die ECOWAS und die ECCAS keine Militärexperten. Infolgedessen stützten sich diese Delegationen auf die von den Botschaften der EU-Mitgliedstaaten bereitgestellte militärische Sachkenntnis.

Trotz der Unterstützung der EU sieht sich die APSA mehreren Herausforderungen gegenübergestellt und ihr Funktionieren hängt von der fortgesetzten Unterstützung von außen ab

31

Im Folgenden wird untersucht, ob die EU-Unterstützung dazu beigetragen hat, dass Ergebnisse erzielt wurden. Betrachtet wird das Ausmaß, in dem aufgrund der von der EU geförderten Verträge Ergebnisse entsprechend der für diese Verträge festgesetzten Ziele erbracht wurden. Außerdem werden die Schwierigkeiten untersucht, die sich im Zusammenhang mit den verschiedenen Komponenten der APSA stellen. Schließlich wird bewertet, ob EAD und Kommission die Risiken für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse der EU-Unterstützung ermittelt und bewältigt haben.

Bei der Hälfte der Verträge lagen zum Zeitpunkt der Prüfung bereits Ergebnisse vor

32

Gegenstand der Prüfung waren vierzehn Verträge über EU-Unterstützung. Bei sechs dieser Verträge, die hauptsächlich Personalkosten betrafen, waren die allgemeinen angestrebten Ergebnisse zum Zeitpunkt der Prüfung im Wesentlichen erzielt worden. Allerdings standen dem Hof nicht genügend Informationen zur Verfügung, um beurteilen zu können, ob alle Outputs im Einzelnen erbracht wurden (Ziffern 59-60). Bei zwei weiteren Verträgen waren die Outputs teilweise erbracht worden, bei einem Vertrag hingegen war dies ganz eindeutig nicht der Fall. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die erwarteten Outputs im Rahmen des Vertrags erbracht wurden oder nicht (Ziffer 53 und Anhang IV).

Die APSA steht vor mehreren Herausforderungen

33

Interessenträger und Geber haben hohe Erwartungen an die APSA. Evaluierungen³⁸ sind zu dem Schluss gekommen, dass AU und SRO eine wichtige Rolle bei der Bewältigung von Konflikten in Afrika zukommt. Die APSA hat das Potenzial, zu einem wirksam funktionierenden Rahmen für Frieden und Sicherheit in Afrika zu werden, obwohl sie sich zahlreichen schwierigen Herausforderungen gegenübergestellt sieht und ihre Kapazitäten, Instrumente und allgemeine Funktionsweise weiter ausgebaut werden müssen.

34

Zu den Herausforderungen, vor denen die APSA steht, gehören:

1. Die finanzielle und institutionelle Kapazität der wichtigsten beteiligten Stellen (AU und SRO) muss gestärkt werden.
2. Es müssen konkrete Schritte eingeleitet werden, um den Mangel an politischem Willen zu beheben, damit bestimmte Probleme und Krisen gelöst werden³⁹.
3. Es gibt keinen Mechanismus zur Durchsetzung von Beschlüssen.
4. Es bedarf einer besseren Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Stellen und Einrichtungen.
5. Die Beziehungen zwischen der AU und den SRO sollten klargestellt werden, insbesondere hinsichtlich der Subsidiarität⁴⁰.
6. Es sollte eine bessere Koordinierung mit ergänzenden Initiativen wie der Afrikanischen Governance-Architektur⁴¹ stattfinden.

35

Der Afrikanische Friedensfonds deckte nicht die Kosten für den Betrieb der APSA, wie dies geplant war (Ziffern 5-6). Der Großteil der EU-Unterstützung floss daher in die Finanzierung der Betriebskosten der APSA. In den Ziffern 36-47 wird auf die Herausforderungen eingegangen, die mit dem Betrieb der APSA-Komponenten und dem Beitrag der EU-Unterstützung verbunden sind.

Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)

36

Der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) gilt anerkanntermaßen als wichtigstes Beschlussfassungsorgan der APSA und hat Stellung zu zentralen Fragestellungen bezogen, indem er Staatsstreiche verurteilte und Sanktionen verhängte. Er hat ferner dazu beigetragen, Konflikte zu lösen, wie etwa in Burundi, Mali und Somalia⁴².

37

Allerdings ist der PSC mit Herausforderungen konfrontiert und in seiner Arbeit durch mehrere Probleme beeinträchtigt. So hat beispielsweise die Versammlung der Staats- und Regierungschefs der Afrikanischen Union häufig die im PSC-Protokoll niedergelegten Grundsätze, wonach potenzielle Bewerber für den PSC bestimmten Kriterien genügen müssen, missachtet. So fanden Länder Aufnahme in den Rat, die dafür bekannt sind, dass sie sich über die Beschlüsse der AU offen hinwegsetzen oder sich nicht verfassungskonform verhalten. Dies hat die Qualität und Wirksamkeit der Beschlüsse des PSC eingeschränkt. Dem PSC entstanden außerdem Probleme wegen der Bedeutung, die der Erreichung der Einstimmigkeit bei der Beschlussfassung beigemessen wird. Verschärft wird dies durch den mangelnden politischen Willen einiger Staaten, zu Fragen Stellung zu nehmen, die ihrer Auffassung nach nicht in ihrem Interesse sind, oder, wenn sie nicht offen Position gegen einen befreundeten Mitgliedstaat beziehen möchten⁴³.

Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)

38

Die AU-Kommission (AUC) führt die Beschlüsse des PSC aus und ihre Abteilung für Frieden und Sicherheit (PSD) unterstützt die anderen Säulen der APSA sowie sonstige Friedens- und Sicherheitsprogramme, wie die Festlegung des Grenzverlaufs und die Strategie betreffend Kleinwaffen und leichte Waffen. Außerdem koordiniert die PSD die Beziehungen zwischen der AU und den SRO in Friedens- und Sicherheitsangelegenheiten.

39

Der PSD kommt eine wichtige Rolle bei der Funktionsweise der APSA zu, doch blieben zwei Drittel ihrer Stellen in Anbetracht der unzureichenden Finanzierung durch die AU unbesetzt. Im Jahr 2010 sind EU, AU und andere internationale Partner in dieser Angelegenheit tätig geworden, indem sie einen gemeinsamen Finanzierungsmechanismus, die sogenannte "Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung" (JFA) ins Leben riefen⁴⁴. Diese diente der Deckung der Kosten für die Gehälter von zusätzlichen 172 "kurzfristig beschäftigen" Mitarbeitern der PSD (Abbildung 5). Obwohl nicht alle Stellen besetzt wurden, konnte der Betrieb der PSD durch das zusätzliche Personal gesichert werden⁴⁵.

Abbildung 5

Planstellen und unbesetzte Stellen in der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission

Vertragsart	Besetzte Stellen	Unbesetzte Stellen	Insgesamt	Anmerkungen
Ordentlicher Haushalt der AU	25	42	67	Das Einstellungsverfahren für Schlüsselstellen begann im 4. Quartal 2016
Kurzfristige Beschäftigung (JFA)	137	35	172	12 laufende Einstellungsverfahren
Abordnung	12		12	Schätzung März 2017
Insgesamt	174	77	251

Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmen des Friedens- und Sicherheitsprogramms beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.

40

Die PSD verfügt über eine begrenzte Anzahl an "spezialisiertem" Fachpersonal, das mit zentralen Fragen des Friedens und der Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent befasst ist. Aus Abbildung 6 sind Personalkategorie und Art ihrer Finanzierung ersichtlich. Die Hauptaufgabe der Mitarbeiter besteht darin, die breit angelegte APSA-Roadmap 2016-2020 auszuführen, in der fünf strategische Prioritäten, 32 spezifische Ziele und 116 Output-Vorgaben festgelegt sind. Angesichts der unzureichenden Höhe der zugewiesenen Ressourcen und des Konzepts der "kurzfristigen" Personaleinstellung (Ziffer 57) stellt dies ein schwieriges Unterfangen dar.

Abbildung 6

Quellen der Finanzierung von Stellen für die Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission

Verteilung der Planstellen nach Büro/Abteilung	JFA		Ordentlicher Haushalt der AU		Insgesamt
	Allgemeine Dienste	Fachbezogene Dienste	Allgemeine Dienste	Fachbezogene Dienste
Büro des Kommissionsmitglieds	2	2	1	2	7
Büro des Direktors einschließlich AU-Verbindungsbüros bei REC/RM	9	10	3	1	23
Abteilung für Konfliktverhütung und Frühwarnung	6	15	7	6	34
Abteilung für Krisenbewältigung und Wiederaufbau	4	8	1	18	31
Abteilung für Friedensmissionen	3	32	6	12	53
Abteilung für Sicherheit und Verteidigung	2	6	1	3	12
Sekretariat des PSC	2	6	1	2	11
Projektverwaltungsteam	2	9	1	2	14
Finanzabteilung für Frieden und Sicherheit	10	14	-	-	24
Sonstiges (Registrierungsdienststelle, Personalabteilung, Interne Revision, etc.)	20	10	n. z. - abteilungsübergreifend
Insgesamt	60	112	21	46	239

Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmens des Friedens- und Sicherheitsprogramms beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.

41

Die EU und andere Geber stellen der AU-Kommission ferner Mittel bereit, um ein Netzwerk von AU-Verbindungsbüros zu unterstützen, die in 14 afrikanischen Ländern, die gegenwärtig von Konflikten betroffen sind oder in der Vergangenheit von Konflikten betroffen waren, tätig sind. Der jährliche Beitrag der EU zur Finanzierung der AU-Verbindungsbüros beläuft sich auf rund 3,5 Millionen Euro (ca. 25 % des Jahreshaushalts). Das Netz verfügt über rund 200 Mitarbeiter, bei denen der Anteil des Unterstützungspersonals im Vergleich zum operativen Personal hoch ist (70:30). Der PSC legt die Aufgabenstellungen der Verbindungsbüros fest, die von einer Überwachung sich abzeichnender Krisen über präventive Diplomatie und Krisenmanagement bis hin zum Wiederaufbau nach dem Konflikt reichen. Die Büros vertreten die AU vor Ort und nehmen eine primär politische Rolle wahr⁴⁶.

42

In einer jüngsten von der EU finanzierten Evaluierung⁴⁷ wird auf die konstruktive und bedeutende Rolle hingewiesen, die den AU-Verbindungsbüros in Krisensituationen in Mali, in der Zentralafrikanischen Republik, im Sudan, Südsudan, in Guinea-Bissau, den Komoren und Madagaskar zukam. In der Evaluierung wurde jedoch auch festgestellt, dass unzureichende Mittel und personelle Probleme mangelnde Effizienz auf operationeller Ebene nach sich zogen. Außerdem wurde festgestellt, dass die Wirkung der Verbindungsbüros "gemischter Natur" war, ihre Arbeit aber einen angemessenen Beitrag zu Frieden und Sicherheit darstellte. Auch in einem jüngst veröffentlichten Bericht der World Peace Foundation heißt es abschließend, die Verbindungsbüros seien wichtig und sollten weiter gefördert werden⁴⁸.

Rat der Weisen

43

Laut PSC-Protokoll wird ein Rat der Weisen als beratendes Organ eingesetzt, das aus fünf angesehenen afrikanischen Persönlichkeiten besteht. Seine Aufgabe ist es, sich für die Konfliktverhütung einzusetzen, beispielsweise durch Veranstaltung von Workshops und hochrangigen Tagungen. Die Rolle des Rats der Weisen wurde ausgeweitet und umfasst nun auch Vorab-Wahlbeobachtungsmissionen und Vermittlungsarbeit⁴⁹. Trotz der zunehmenden Arbeitsbelastung wurden die Ressourcen des Rats der Weisen nicht erhöht. So ist beispielsweise im Sekretariat des Rats der Weisen nur ein politischer Analyst beschäftigt, dessen Gehalt von der EU im Rahmen der JFA finanziert wird. Auch sind zwischen dem Rat der Weisen und dem PSC sowie anderen mit der Konfliktvorbeugung und -beilegung betrauten Gremien Koordinierungsprobleme aufgetreten.

Kontinentales Frühwarnsystem (Continental Early Warning System)

44

Das kontinentale Frühwarnsystem (CEWS) ist ein System zur Sammlung und Analyse von Daten, um Konflikte frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Die EU leistete technische und finanzielle Unterstützung zur Einrichtung des Systems und setzt die Finanzierung der Betriebskosten im Rahmen der vom Hof geprüften Verträge zu den JFA-Gehaltszahlungen und dem APSA-Unterstützungsprogramm fort (siehe Anhang IV).

45

Der "APSA Impact Report 2015" kam abschließend zu dem Ergebnis, die CEWS sei technisch einsatzfähig und die Zusammenarbeit zwischen den SRO und der AU auf dem Gebiet der Frühwarnung habe erhebliche Fortschritte gemacht⁵⁰. Bestimmte Faktoren schränken jedoch die Wirksamkeit des Systems ein.

1. In der APSA-Roadmap wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Unterschiede in der Funktionalität der einzelnen regionalen Frühwarnsysteme zu beheben und die Verbindungen zwischen zentralen, regionalen und nationalen Systemen zu verbessern⁵¹.
2. Der Friedens- und Sicherheitsrat unterstrich die weiterhin bestehende Kluft zwischen Frühwarnung und frühzeitigem Eingreifen⁵² und gelangte zu dem Schluss, dass die AU-Mitgliedstaaten oftmals Frühwarnsignalen, die auf künftige Krisen hinweisen, keine Beachtung schenken und dadurch die Konfliktpräventionskapazität des Rates untergraben, was häufig zu Konflikten führt⁵³.

Afrikanische Bereitschaftstruppe

46

Die afrikanische Bereitschaftstruppe (ASF) ist eine multidisziplinäre Reservetruppe für die schnelle Entsendung in Konfliktgebiete durch die Versammlung der AU und den PSC. Sie umfasst militärische, polizeiliche und zivile Einheiten⁵⁴. Die EU förderte Verbesserungen der Kapazitäten der Afrikanischen Bereitschaftstruppe und ihrer Regionalorganisationen im Rahmen der Afrikanischen Friedensfazilität und der RRP. Die Unterstützung deckte Personalkosten und operative Tätigkeiten ab (Verbesserung der Planung, Logistik und der Entwicklung politischer Strategien, Stärkung der polizeilichen und zivilen Komponenten) sowie die Beschaffung von IT-Infrastruktur (C3IS) (siehe Anhang IV – Liste der Verträge). Die EU finanzierte ferner Schulungen für die Brigaden der Bereitschaftstruppe, einschließlich Übungen (Unterstützungsprogramm "AMANI AFRICA II").

47

Die AU hatte die ASF zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch nicht eingesetzt. Die befragten Interessenträger hegten Zweifel an der Einsatzfähigkeit der Bereitschaftstruppe unter Hinweis auf folgende Aspekte:

1. Das Kommando-, Kontroll-, Kommunikations- und Informationssystem der ASF sei noch nicht einsatzfähig (Kasten 6).
2. Aufgrund logistischer Sachzwänge, wie der unzureichenden strategischen Lufttransportfähigkeit, sei die ASF nicht in der Lage, ihre Brigaden rasch einzusetzen.
3. Wegen sprachlicher und kultureller Probleme könne möglicherweise die Wirksamkeit des Einsatzes in verschiedenen Regionen reduziert sein.

Gefahren für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse

48

Die Hauptrisiken für die Nachhaltigkeit der erzielten Ergebnisse beim Aufbau der Kapazitäten der APSA haben ihre Ursache in der geringen finanziellen, institutionellen und operativen Kapazität der AU und der SRO sowie im fehlenden politischen Engagement seitens zahlreicher AU-Mitgliedstaaten (Ziffer 34).

49

Die Reformen mit dem Ziel der Behebung von Schwachstellen im institutionellen Rahmen der AU-Kommission⁵⁵, der ECOWAS⁵⁶ und der ECCAS⁵⁷ haben bislang noch kaum Ergebnisse gezeitigt. Die EU-Kommission hat sich für solche Initiativen eingesetzt und Finanzmittel bereitgestellt. So wird die institutionelle Reform der ECOWAS derzeit durch die EU über die EU-Unterstützung zugunsten des Projekts zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements gefördert, und die institutionellen Reformen der ECCAS werden gezielt über ein Friedens- und Unterstützungsprojekt im Rahmen des EEF finanziert.

50

Um die institutionellen und operativen Schwachstellen bei der AU-Kommission und den SRO auszugleichen, lag der Schwerpunkt der von der EU finanzierten technischen Hilfe häufig auf der allgemeinen Verwaltung, was eine Form der Unterstützung darstellt, die begrenzte langfristige Auswirkungen auf die Entwicklung der APSA hat. Häufig fungierten Experten für technische Hilfe als Projektmanager, womit die internen Schwachstellen in den Durchführungseinrichtungen kurzfristig behoben werden konnten. Mit dieser Vorgehensweise waren oftmals erhebliche Kosten verbunden. So betrug die Höhe der Finanzhilfe für Frieden, Sicherheit und Stabilität, die die EU der ECOWAS gewährte, 6,7 Millionen Euro. Hinzu kamen weitere Kosten der technischen Hilfe in Höhe von 4,9 Millionen Euro, die in Verbindung mit der Umsetzung der Finanzhilfe noch zusätzlich anfielen: 73 % der ursprünglichen Finanzhilfe.

Die Durchführung der EU-Unterstützung war durch Verzögerungen, den inkohärenten Einsatz der Finanzierungsinstrumente und unzureichende Informationen über die erreichten Ergebnisse beeinträchtigt

51

Dieser Abschnitt dient der Untersuchung der Frage, ob die Kommission der APSA die EU-Unterstützung rechtzeitig, berechenbar und kohärent bereitstellte und ob die vom Hof geprüften Verträge wie geplant ausgeführt wurden. Bewertet wurden die von der Kommission eingerichteten Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung. Ausgangspunkt war hierbei die Frage, ob diese angemessene Informationen über die erreichten Ergebnisse lieferten.

Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung wirkten sich nachteilig auf die Durchführung der geplanten Maßnahmen aus

52

Begünstigte der geprüften Verträge waren die AU und SRO. Das Ziel der Unterstützung bestand darin, das Personal zu finanzieren und darin zu schulen, komplexe Aufgaben in den Bereichen Frieden und Sicherheit wahrzunehmen, und dafür zu sorgen, dass die Maßnahmen in kohärenter Weise auf dem gesamten Kontinent umgesetzt werden. Die in Anhang IV aufgelisteten Verträge stellten darauf ab,

1. die Kapazitäten der AU-Kommission und der subregionalen Organisationen (REC und RM) im Personalbereich zu stärken, damit Krisen in Afrika verhindert und/oder darauf reagiert werden kann;
2. die AU-Verbindungsbüros dabei zu unterstützen, Friedensabkommen umzusetzen, bei der Vorbereitung und Überwachung von Wahlen Unterstützung zu leisten, die AU bei Zusammenkünften mit nationalen Stellen und internationalen Organisationen zu vertreten;
3. eine kontinentale Struktur zu schaffen, die es der AU ermöglicht, zwischen der AU in Addis Abeba, der Regionalebene und den Missionen vor Ort rasch strategische und operative Kommunikations- sowie Kommando- und Kontrollkapazitäten herzustellen;
4. der AU-Kommission und den SRO Sachkenntnis für ihre Friedens- und Sicherheitsinitiativen bereitzustellen;
5. den SRO Unterstützung beim Aufbau ihrer Kapazitäten und der Ausübung ihrer Mandate zur Konfliktverhütung und -beilegung zu gewähren.

53

Rechtzeitigkeit und Planungssicherheit sind von grundlegender Bedeutung, wenn institutionelle Unterstützung zu den erwarteten Ergebnissen führen soll. Der nicht rechtzeitige Abschluss von Verträgen zog Verzögerungen bei der Umsetzung nach sich und bedeutete, dass hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen keine Planungssicherheit gegeben war. Zehn der vom Hof geprüften vierzehn Verträge wurden aus einem der nachstehenden Gründe oder einer Kombination davon zu spät unterzeichnet:

1. AU-Kommission und SRO unterbreiteten Finanzierungsvorschläge verspätet oder in einer wenig fundierten Form;
2. komplizierte Verhandlungen hinsichtlich der Vertragsbudgets, der Maßnahmen und des Finanzmanagements;
3. technische Probleme mit dem Informationssystem der EU-Kommission.

54

Darüber hinaus waren bei acht dieser zehn Verträge Maßnahmen rückwirkend finanziert worden⁵⁸. Bei drei dieser Verträge fand die Unterzeichnung erst wenige Tage vor der planmäßigen Beendigung der Maßnahmen statt. Der Hof stellte fest, dass Verzögerungen bei der Vertragsunterzeichnung in Verbindung mit den bestehenden internen Schwachstellen innerhalb der AU und der SRO sich bei sechs der vierzehn Verträge negativ auf die Durchführung der Maßnahmen auswirkten (Anhang IV). In Kasten 5 werden die negativen Auswirkungen der Verzögerungen beim Vertragsabschluss und der rückwirkenden Finanzierung am Beispiel von zwei APSA-Unterstützungsprogrammen veranschaulicht.

55

Kasten 6 enthält ein Beispiel für Verzögerungen bei der Beschaffung eines Informationssystems für die afrikanische Bereitschaftstruppe. In diesem Fall haben die internen Schwachstellen der AU die Verzögerung infolge der verspäteten Unterzeichnung des Vertrags noch verstärkt.

Finanzierungsinstrumente wurden nicht immer kohärent eingesetzt

56

Weder die Europäische Kommission noch der EAD hatten die komparativen Vorteile aller ihnen in den Bereichen Frieden und Sicherheit zur Verfügung stehenden Instrumente analysiert (Ziffer 9). Der Hof stellte fest, dass die Instrumente nicht immer kohärent eingesetzt wurden. Die Friedensfazilität für Afrika ist für die Finanzierung eines kurzfristigen Bedarfs gut geeignet, da sich ihre Finanzierungszyklen auf zwei bis drei Jahre erstrecken. Umgekehrt bieten sich die RRP angesichts eines Finanzierungszyklus von sieben Jahren eher dafür an, einen langfristen Bedarf zu finanzieren.

57

Der Hof ermittelte Fälle von kurzfristigen APF-Verträgen, die zur Finanzierung langfristig angelegter Planstellen verwendet wurden, so beispielsweise unter den Verträgen über Gehaltszahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (Ziffer 39). In diesem Fall hatte die Verwendung revolvierender Verträge über 1 bis 2 Jahre die Schwächung des Personalmanagements zur Folge und bedeutete, dass Zahl und Art der Planstellen beinahe jährlich neu ausgehandelt wurden. Dies trug zu Verzögerungen beim Vertragsabschluss (Ziffer 53) und zur Arbeitsplatzunsicherheit bei, was zur Abwanderung erfahrener Mitarbeiter führte. In anderen Fällen wurde auf RRP zurückgegriffen, um einen kurzfristigen Bedarf zu decken, obwohl diese hierfür weniger gut geeignet sind.

58

Die Europäische Kommission und der EAD haben keinen Koordinierungsrahmen geschaffen, der alle Instrumente im Bereich Frieden und Sicherheit umfasst. Seit 2015 haben sie allerdings Schritte unternommen, damit sich APF und RRP besser ergänzen. Im Einzelnen:

1. Die Art und Weise, wie die Personalstellen in den SRO finanziert werden, wurde klargestellt. Zu diesem Zweck beschlossen sie, die Kosten des nicht militärischen Personals der regionalen Organisationen, die von der EU gefördert werden, von der APF auf die RRP zu übertragen. Jedoch wurde diese Entscheidung gefällt, nachdem die RRP angenommen wurden, wodurch deren Umsetzung erschwert war. Letztendlich wurde die Übertragung auf Januar 2018 verschoben.
2. Die regionalen EU-Delegationen wurden eingebunden, um die im Rahmen der APF finanzierten Arbeitspläne der regionalen APSA-Unterstützungsprogramme zu überarbeiten, damit sichergestellt ist, dass diese die aus RRP geförderten Programme ergänzen.
3. Seit 2017 sind die regionalen EU-Delegationen im Lenkungsausschuss des APSA-Unterstützungsprogramms vertreten.

Zwar wurden Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung eingerichtet, doch lieferten diese keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse

59

Die Kommission hat Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung für alle vom Hof geprüften Verträge geschaffen. Dazu gehörten die regelmäßige Übermittlung von Erläuterungen und Finanzberichten (meistens halbjährlich), regelmäßige Sitzungen des Lenkungsausschusses und unabhängige externe Prüfungen der Ausgaben. In der Praxis wiesen die Überwachungsmechanismen der Kommission Schwachstellen auf und lieferten keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse. Der Hof fand folgende Beispiele in den von ihm geprüften Verträgen vor:

1. Die geplanten Outputs bei sechs der vierzehn Verträge waren weder konkret noch messbar. Beispielsweise wurde erwartet, dass die unterstützten Dienststellen oder Instrumente in ihrer "Kapazität oder Rolle gestärkt" oder "vollständig einsatzfähig" werden. In einigen dieser Fälle bezogen sich die zugrunde liegenden Tätigkeiten nicht direkt auf die Outputs.
2. Unter einigen der Indikatoren, die für zwölf der Verträge aufgestellt wurden, waren Inputs und Tätigkeiten aufgeführt, anstatt zu erreichende Outputs festzulegen, weshalb diese Indikatoren von lediglich begrenztem Nutzen für die Zwecke der Überwachung waren. In anderen Fällen fehlten die für die Messung der Fortschritte erforderlichen Ausgangs- und Zielwerte.
3. In drei Fällen verloren die Bestimmungen zur Überwachung in der Praxis ihre Bedeutung, da die Verträge erst kurz vor dem Ende ihrer Laufzeit unterzeichnet wurden (rückwirkende Finanzierung).
4. Die von der AU und den SRO erstellten Berichte wurden oftmals verspätet vorgelegt. Bei sechs Verträgen enthielten diese Berichte keine ausreichenden Angaben zu den vertraglich vereinbarten Outputs und Indikatoren.

60

Im Allgemeinen verfügte das von uns befragte EU-Personal über einen guten Überblick über die Vertragserfüllung, wobei jedoch diese Erkenntnisse nicht immer in Berichte einflossen. Für die geprüften Verträge hat die EU-Kommission noch keine Besuche im Rahmen des ergebnisorientierten Monitoring (Result-Oriented Monitoring, ROM) vorgenommen⁵⁹. Lediglich im Hinblick auf einen Vertrag wurde eine externe Evaluierung durchgeführt. Dies bedeutete, dass die begrenzte Verfügbarkeit von Informationen über die Ergebnisse vonseiten der AU und der SRO nicht durch Bereitstellung von Informationen aus anderen Quellen ausgeglichen wurde.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

61

Die AU-Mitgliedstaaten richteten die APSA als strukturelle, langfristige Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ein. Mit der APSA stehen der AU und beauftragten SRO Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können. Die EU stellte der APSA Unterstützung aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds bereit. Der Hof prüfte die über drei Jahre (2014-2016) gewährte EU-Unterstützung und gelangte zu der Feststellung, dass diese wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf.

62

Die EU legte keine klaren Prioritäten für ihre Unterstützung fest, zudem mangelte es ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für den weiteren Verlauf der Unterstützung. So hat sich die EU etwa im geprüften Zeitraum nicht genügend darauf konzentriert, den Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf die Förderung des Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-Unterstützung sicherzustellen. Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-Mitgliedstaaten in den AU-Haushalt und den Friedensfonds blieb die APSA in hohem Maße abhängig von der Unterstützung der Geber einschließlich der EU. Die EU unterstützte die Pläne der AU zur Erlangung der Finanzautonomie für die APSA, die im Beschluss der AU aus dem Jahr 2016 formell festgeschrieben war, doch waren in dieser Hinsicht noch wenig Fortschritte zu verzeichnen (Ziffern 16-30).

63

Der Hof stellte fest, dass bei etwa der Hälfte der EU-finanzierten Verträge zum Zeitpunkt der Prüfung die erwarteten Ergebnisse entweder größtenteils oder teilweise erbracht waren. Die EU fördert Reformen zur Verbesserung der finanziellen, operativen und institutionellen Kapazitäten der AU und der SRO, doch haben diese Reformen bislang kaum Ergebnisse gezeitigt. Die APSA-Komponenten unterschieden sich erheblich in ihrer Kapazität, die durch fehlendes politisches Engagement und begrenzte Finanzmittel infrage gestellt war (Ziffern 32-50).

Empfehlung 1: Stärkung der Eigenverantwortung der AU für die APSA und Neuausrichtung der EU-Unterstützung

EAD und Kommission sollten gemeinsam eine klare langfristige Vision für die EU-Unterstützung zugunsten der APSA entwickeln, um:

• die EU-Unterstützung für die grundlegenden Betriebskosten der APSA zugunsten gezielter Programme zum Aufbau von Kapazitäten schrittweise zu reduzieren und schließlich auslaufen zu lassen;
• die Förderung des Kapazitätsaufbaus der APSA an Verbesserungen der Funktionsweise der AU und der SRO zu knüpfen;
• und engmaschig überwachen, wie die Verpflichtung der AU zur Erlangung von Finanzautonomie in die Praxis umgesetzt wird.

Zeitrahmen: Ende 2020.

64

Der Hof prüfte alle vierzehn zwischen 2014 und 2016 geschlossenen Verträge, die den Rahmen für die Förderung der APSA durch die EU bildeten. Der Hof stellte fest, dass die Verträge nicht immer kohärent verwaltet wurden. Zehn Verträge wurden zu spät unterzeichnet, was bedeutete, dass die Verfügbarkeit der Mittel nicht rechtzeitig und berechenbar war. Dies führte zum Verlust erfahrener Mitarbeiter und hatte Verzögerungen bei der Umsetzung der APSA-Tätigkeiten zur Folge (Ziffern 52-55). Ferner stellte der Hof fest, dass zwar Überwachungsmechanismen eingerichtet waren, diese aber nicht gut funktionierten, beispielsweise dann, wenn Verträge rückwirkend finanziert wurden. Die Berichterstattung war unvollständig und lieferte keine ausreichenden Informationen zu den Ergebnissen. Während des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht immer kohärent eingesetzt. Der Hof stellte in dieser Hinsicht ab 2015 einige Verbesserungen fest (Ziffern 56-60).

Empfehlung 2: Interventionen sollten durchgängig ergebnisorientiert sein

Die Kommission sollte

• die Verzögerungen beim Vertragsabschluss weiter verringern und die rückwirkende Finanzierung vermeiden;
• die vertragliche Überwachung und Berichterstattung auf konkrete und messbare Ergebnisse stützen und Indikatoren vorgeben, die es ermöglichen, erzielte Fortschritte zu messen;
• das "ergebnisorientierte Monitoring" der Programme zum Kapazitätsaufbau der APSA verstärken und diese häufiger bewerten;
• eine vergleichende Analyse der verfügbaren Finanzierungsinstrumente im Bereich Frieden und Sicherheit vornehmen und diese auf kohärente Weise einsetzen.

Zeitrahmen: bis Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina JAKOBSEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 26. Juni 2018 in Luxemburg angenommen.

Akronyme und Abkürzungen

APF: Friedensfazilität für Afrika (African Peace Facility)

APSA: Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur

AU: Afrikanische Union

AUC: Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)

CEWS: Kontinentales Frühwarnsystem

ECCAS: Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (Economic Community of Central African States)

ECOWAS: Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (Economic Community of West African States)

JAES: Gemeinsame Strategie Afrika-EU (Joint Africa-EU Strategy)

JFA: Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung

PSC: Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)

PSD: Abteilung für Frieden und Sicherheit (Peace and Security Department)

RRP: Regionales Richtprogramm

SRO: Subregionale Organisation

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Juhan Parts, Mitglied des Hofes. Herr Parts wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Ken-Marti Vaher, seinem Attaché Margus Kurm, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch, dem Aufgabenleiter Karel Meixner sowie der Prüferin Alina Milasiute und den Prüfern Dirk Neumeister und Piotr Zych. Torielle Perreur-Lloyd unterstützte das Team bei der sprachlichen Ausarbeitung.

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