Luftforurening: Vores sundhed er stadig utilstrækkeligt beskyttet

Resumé

Luftforurening er den største miljørisiko for sundheden i Den Europæiske Union

I

Ifølge Verdenssundhedsorganisationen (WHO) er luftforurening den største miljørisiko for sundheden i Den Europæiske Union (EU). I EU er luftforurening hvert år årsag til ca. 400 000 for tidlige dødsfald og medfører eksterne sundhedsomkostninger for flere hundrede milliarder euro. Mennesker i byområder er særlig udsat. Partikler, nitrogendioxid og ozon ved jordoverfladen er de luftforurenende stoffer, som er årsag til de fleste af de for tidlige dødsfald.

II

Luftkvalitetsdirektivet af 2008 er hjørnestenen i EU's politik for ren luft, da det fastsætter luftkvalitetsnormer vedrørende koncentrationen af forurenende stoffer i den luft, vi indånder. I de seneste årtier har EU's politikker bidraget til at mindske emissionerne, men luftkvaliteten er ikke blevet forbedret i samme takt, og den har stadig en betydelig negativ indvirkning på folkesundheden.

Vores revision:

III

I forbindelse med denne revision vurderede vi, om EU's foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed mod luftforurening har været effektive. Med dette formål for øje undersøgte vi, i) om luftkvalitetsdirektivet var udformet godt nok til at imødegå luftforureningens sundhedsvirkninger, ii) om medlemsstaterne havde gennemført direktivet effektivt, iii) om Kommissionen overvågede og håndhævede gennemførelsen af direktivet, iv) om luftkvalitetsspørgsmålet var afspejlet tilstrækkeligt i andre EU-politikker og blev støttet med tilstrækkelige EU-midler, og v) om offentligheden er blevet godt informeret om emner vedrørende luftkvalitet.

IV

Vi konkluderede, at EU's indsats for at beskytte menneskers sundhed mod luftforurening ikke havde givet den forventede effekt. De betydelige menneskelige og økonomiske omkostninger er endnu ikke afspejlet i tilstrækkelige foranstaltninger over hele EU.

1. EU's luftkvalitetsnormer blev fastsat for næsten 20 år siden, og nogle af dem er meget svagere end WHO-retningslinjerne og langt fra det niveau, som de seneste forskningsresultater om sundhedsvirkningerne peger på.
2. Luftkvaliteten er ganske vist blevet forbedret, men de fleste medlemsstater overholder stadig ikke EU's luftkvalitetsnormer og har ikke indført nok effektive foranstaltninger til at forbedre luftkvaliteten tilstrækkeligt. Luftforurening kan undervurderes, da den ikke altid overvåges på de rigtige steder. Luftkvalitetsplanerne - et centralt krav i luftkvalitetsdirektivet - har ofte ikke givet de forventede resultater.
3. Kommissionen oplever begrænsninger i sin overvågning af medlemsstaternes resultater. Kommissionens efterfølgende håndhævelse har ikke kunnet sikre medlemsstaternes overholdelse af luftkvalitetsdirektivets grænseværdier for luftkvalitet. Selv om Kommissionen har anlagt sag mod mange medlemsstater og fået medhold, fortsætter medlemsstaterne med hyppigt at overskride grænseværdierne for luftkvalitet.
4. Mange EU-politikker indvirker på luftkvaliteten, men i betragtning af de betydelige menneskelige og økonomiske omkostninger er det vores opfattelse, at nogle EU-politikker endnu ikke i tilstrækkelig grad afspejler vigtigheden af at forbedre luftkvaliteten. EU's politikker inden for klima og energi, transport, industri og landbrug indvirker direkte på luftkvaliteten, og de valg, der træffes i forbindelse med deres gennemførelse, kan være skadelige for ren luft. Vi bemærkede, at direkte EU-finansiering til luftkvalitet kan være en nyttig støtte, men de finansierede projekter var ikke altid tilstrækkeligt målrettede. Vi konstaterede også, at nogle projekter fungerede godt - især nogle projekter, som var finansieret af LIFE-programmet.
5. Offentlig bevidsthed og oplysning spiller en afgørende rolle i indsatsen mod luftforurening, som er et presserende folkesundhedsproblem. I den seneste tid har borgerne engageret sig mere i luftkvalitetsproblemer og anlagt sager ved nationale domstole, som i flere medlemsstater har givet dem medhold hvad angår retten til ren luft. Vi konstaterede imidlertid, at luftkvalitetsdirektivet mindre eksplicit end andre miljødirektiver beskytter borgernes adgang til klage og domstolsprøvelse. De oplysninger om luftkvalitet, som var tilgængelige for borgerne, var i nogle tilfælde uklare.

Vores anbefalinger:

V

I vores beretning fremsætter vi anbefalinger til Kommissionen om forbedring af luftkvaliteten. Vores anbefalinger omfatter mere effektive foranstaltninger, som Kommissionen bør træffe, ajourføring af luftkvalitetsdirektivet, prioritering og integrering af luftkvalitetspolitikken i andre EU-politikker samt styrkelse af den offentlige bevidsthed og oplysning.

Indledning

Hvorfor luftforurening er et vigtigt emne

01

Luftforurening finder sted, når luftarter, støvpartikler og røg udledes i atmosfæren, så den bliver skadelig for mennesker, infrastruktur og miljø. Verdenssundhedsorganisationen (WHO) betegner luftforurening som den største miljørisiko for sundheden i Europa¹. I EU er luftforurening årsag til over 1 000 for tidlige dødsfald om dagen i gennemsnit, hvilket er over 10 gange så mange, som bliver dræbt i trafikulykker². Figur 1 viser, at antallet af tabte sunde leveår i nogle EU-medlemsstater svarer til antallet i lande, der ofte forbindes med dårlig luftkvalitet, f.eks. Kina og Indien. I 2013 anslog Kommissionen de samlede sundhedsrelaterede eksterne omkostninger som følge af luftforurening til mellem 330 og 940 milliarder euro pr. år³.

Indbyggerne i byerne er mest påvirket

02

Det fremgår af oplysninger fra EEA for 2015, at omkring en fjerdedel af de europæere, som boede i byområder, var eksponeret for luftforureningsniveauer, der overstiger visse EU-normer for luftkvalitet, og op til 96 % af de EU-borgere, der boede i byområder, var eksponeret for et luftforureningsniveau, som WHO betragter som sundhedsskadeligt⁴. Luftforurening påvirker normalt indbyggere i byer mere end indbyggere i landområder, fordi den større befolkningstæthed i byerne medfører en mere omfattende udledning af luftforurenende stoffer (f.eks. fra vejtransport), og fordi luftforureningen har sværere ved at sprede sig i byerne end på landet.

Hvad forkorter menneskers liv og hvordan?

03

WHO har identificeret partikler (PM), nitrogendioxid (NO₂), svovldioxid (SO₂) og ozon ved jordoverfladen (O₃) som de luftforurenende stoffer, der er mest skadelige for menneskers sundhed (jf. tekstboks 1)⁵. Ifølge EEA forårsagede fine partikler (PM_2,5) i 2014 ca. 400 000 for tidlige dødsfald blandt EU-borgerne, NO₂ forårsagede 75 000 og O₃ 13 600⁶. EEA advarer om, at luftforurening påvirker mennesker hver dag, og påpeger, at mens perioder med stærkt forøget luftforurening er den mest synlige effekt, udgør den langvarige eksponering for lavere doser en større trussel mod menneskers sundhed⁷.

04

Ifølge WHO skyldes 80 % af de for tidlige dødsfald på grund af luftforurening hjertesygdomme og slagtilfælde, efterfulgt af lungesygdomme, herunder kræft, og andre sygdomme¹⁰. Figur 2 viser de vigtigste sundhedsvirkninger af de fire forurenende stoffer, som er nævnt ovenfor.

05

Tekstboks 2 beskriver de faktorer, som påvirker niveauet af luftforurening, og figur 3 viser emissionerne af luftforurenende stoffer i procent fra hver enkelt kilde i EU.

Hvad har EU foretaget sig?

06

EU bekæmper luftforurening ved at fastsætte a) grænseværdier for koncentrationen af forurenende stoffer i den luft, mennesker indånder, og b) normer for kilder til emission af forurenende stoffer.

07

I 1980 fastsatte direktiv 80/779/EF for første gang EU-grænser for SO₂-koncentrationen. Siden er der kommet andre direktiver, som omfatter flere luftforurenende stoffer og ajourfører deres grænseværdier¹². Direktivet om luftkvalitet og renere luft fra 2008 (luftkvalitetsdirektivet)¹³ fastsætter luftkvalitetsnormer vedrørende koncentrationen af de luftforurenende stoffer, som har den største sundhedsvirkning (jf. punkt 18). Det har fokus på at forbedre menneskers sundhed gennem en bedre kvalitet af den luft, som vi indånder.

08

Luftkvalitetsdirektivet pålægger medlemsstaterne at definere luftkvalitetszoner inden for deres område. Medlemsstaterne udfører foreløbige luftkvalitetsvurderinger i hver zone og opretter netværk af faste målestationer i forurenede områder. Direktivet indeholder kriterier for både placeringen og minimumsantallet af prøvetagningssteder (jf. punkt 32)¹⁴.

09

Medlemsstaterne indsamler data fra deres netværk og indberetter dem til Kommissionen og EEA hvert år (jf. tekstboks 3). Kommissionen vurderer dataene i forhold til EU-normerne¹⁵ i luftkvalitetsdirektivet. Hvis koncentrationerne overstiger normerne, skal medlemsstaterne opstille luftkvalitetsplaner til at imødegå problemet hurtigst muligt. Kommissionen vurderer disse planer og anlægger sag, hvis den mener, at medlemsstaterne ikke overholder direktivet. Direktivet indeholder krav til medlemsstaterne om oplysninger til offentligheden, herunder varslings- og informationstærskelværdier.

10

Ud over at fastsætte koncentrationsgrænser har EU vedtaget lovgivning for at mindske emissioner af luftforurenende stoffer fra en række sektorer¹⁶.

11

EEA påpeger, at EU-direktiver (jf. bilag I) og EU-forordninger (f.eks. forordninger, der har ført til brændstofskift eller begrænsning af uproduktivt udstyr) i de seneste årtier har bidraget til at mindske emissionerne af luftforurenende stoffer. Mellem 1990 og 2015 faldt SO_X-emissionerne i EU med 89 % og NO_X-emissionerne med 56 %. Siden 2000 er emissionerne af PM_2,5 faldet med 26 %¹⁷, som vist i figur 4.

12

Ifølge WHO og EEA betyder dette fald i de samlede emissioner af luftforurenende stoffer ikke automatisk en tilsvarende reduktion af koncentrationerne af luftforurenende stoffer¹⁸. EU-lovgivningen om kilder fokuserer ikke på at mindske emissionerne de steder, hvor mennesker lider mest under luftforurening, eller hvor koncentrationerne er højest (jf. figur 5). Hvis bilernes emissioner mindskes som følge af strengere EU-emissionsstandarder, kan luftforureningen f.eks. stadig stige, hvis der kommer flere biler på vejene. Derfor er det nødvendigt med en specifik indsats i tætbefolkede områder for at reducere koncentrationerne af luftforurenende stoffer, eftersom mennesker stadig er stærkt eksponeret for især PM og NO₂.

13

I overensstemmelse med tidligere strategier offentliggjorde Europa-Kommissionen i december 2013 programmet Ren luft i Europa. Det sigter mod at imødegå den udbredte manglende overholdelse af EU's luftkvalitetsnormer og at sikre fuld overholdelse af den eksisterende lovgivning senest i 2020. Det opstiller også en køreplan for, hvordan EU senest i 2030 opfylder det langsigtede mål om at mindske for tidlige dødsfald som følge af PM og O₃ med 52 % i forhold til 2005. Kommissionen anerkendte, at overholdelsen vedrørende nogle forurenende stoffer stadig langtfra var fuldstændig, og iværksatte i 2017 en kvalitetskontrol for at undersøge resultaterne af luftkvalitetsdirektivet.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14

I denne beretning vurderer vi, om EU's foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed mod luftforurening har været effektive. Vi undersøgte, i) om luftkvalitetsdirektivet var udformet godt nok til at imødegå luftforureningens sundhedsvirkninger, ii) om medlemsstaterne havde gennemført direktivet effektivt, iii) om Kommissionen overvågede og håndhævede gennemførelsen af direktivet, iv) om luftkvalitetsspørgsmålet var afspejlet tilstrækkeligt i andre EU-politikker og blev støttet med tilstrækkelige EU-midler, og v) om offentligheden er blevet godt informeret om emner vedrørende luftkvalitet.

15

Vi fokuserede på luftkvalitetsdirektivets bestemmelser om menneskers sundhed og om de luftforurenende stoffer, der har den største sundhedsvirkning: PM, NO₂, SO₂ og O₃ (jf. punkt 3)¹⁹.

16

Vi koncentrerede os om byområder, fordi luftforureningen her har den største sundhedsvirkning (jf. punkt 2). Vi undersøgte, hvordan seks bykerner i EU har håndteret problemet og anvendt støtte fra EU's samhørighedspolitik og LIFE-programmerne (jf. tekstboks 4)²⁰.

17

Vi dækkede perioden fra vedtagelsen af luftkvalitetsdirektivet i 2008 til marts 2018. Vi undersøgte politikudformningen og Kommissionens overvågning af luftkvalitetsdirektivets gennemførelse, og det gjorde vi ved at gennemgå dokumenter, interviewe medarbejdere og kontrollere databaser hos Kommissionen og EEA. Med henblik på at undersøge medlemsstaternes gennemførelse af direktivet og EU-støttede luftkvalitetsprojekter aflagde vi besøg på stedet, undersøgte projektdokumentationen og interviewede lokale interessenter (nationale og lokale myndigheder, projektmodtagere og andre interessenter fra det civile samfund) i de seks udvalgte byer samt de respektive medlemsstaters hovedstæder. I forbindelse med revisionsarbejdet i Polen samarbejdede vi med Polens overordnede revisionsorgan (NIK)²¹. Vi indhentede også ekspertrådgivning om udformningen, gennemførelsen og overvågningen af luftkvalitetsdirektivet. Vi bidrog desuden til et internationalt revisionssamarbejde om luftkvalitet under EUROSAI.

Bemærkninger

Direktivets normer er ikke på det niveau, som forskningsresultaterne om luftforureningens sundhedsvirkninger peger på

18

De EU-normer for sundhedsbeskyttelse, som er fastsat i luftkvalitetsdirektivet, adresserer både kort- og langsigtede sundhedsvirkninger²². De begrænser det antal gange, koncentrationerne kan overstige de kortsigtede (1-dags- og 1-times-) værdier, og omfatter også krav om, at de årlige gennemsnit skal ligge under bestemte værdier. Luftkvalitetsdirektivet bestemmer, at "der bør fastsættes hensigtsmæssige mål for luftkvaliteten under hensyntagen til Verdenssundhedsorganisationens normer, retningslinjer og programmer"²³.

19

EU's grænseværdier for luftkvalitet er meget svagere end WHO-retningslinjerne for PM_2,5 og SO₂ og svagere end WHO-retningslinjerne for PM₁₀ (årligt gennemsnit) samt for ozon. For PM₁₀ (daglig værdi) og NO₂ svarer EU-normerne til WHO-retningslinjerne og giver mulighed for at overskride grænserne i nogle tilfælde. Tabel 1 sammenligner WHO-retningslinjerne for luftkvalitet og EU-normerne, og i tekstboks 5 forklares forskellen mellem retningslinjer og normer.

Tabel 1

EU's normer for luftkvalitet og WHO's retningslinjer

Forurenende stof	Periode	WHO-retningslinje μg/m3	EU-grænseværdi i luftkvalitets-direktivet μg/m3	Antal gange om året, EU-normerne kan overskrides
NO2	1 år	40	40	-
	1 time	200	200	18
O3	8 timer	100	120	25
PM10	1 år	20	40	-
	24 timer	50(a)	50	35
PM2,5	1 år	10	25	-
	24 timer	25	-	-
SO2	24 timer	20	125	3
	1 time	-	350	24
	10 minutter	500	-	-

a) WHO anbefaler at følge denne retningslinje som den 99. percentil (3 overskridelser).

20

Luftkvalitetsdirektivet var det første direktiv, der fastsatte grænseværdier for PM_2,5, men ikke det første, der regulerede koncentrationerne af PM₁₀, NO₂, SO₂ og O₃. Eftersom direktivet ikke ændrede de værdier, der var fastsat i de direktiver, som det ajourførte²⁶, er grænseværdierne for PM₁₀, NO₂ og SO₂ nu næsten 20 år gamle²⁷, og målværdien for O₃ er over 15 år gammel²⁸.

21

EU-lovgiverne svækkede Kommissionens forslag af 1997 ved at fastsætte højere grænseværdier eller et højere antal gange, hvor de måtte overskrides²⁹. Målværdien for O₃ er mindre streng i luftkvalitetsdirektivet end i tidligere direktiver³⁰.

22

WHO anser PM_2,5 for at være det mest skadelige luftforurenende stof³¹. WHO-retningslinjerne indeholder en kortsigtet værdi for PM_2,5, men det gør luftkvalitetsdirektivet ikke. Det betyder, at EU-normen kun fastsætter et årligt gennemsnit, så høje og skadelige PM_2,5-emissioner fra boligopvarmning om vinteren udlignes af de lave sommerniveauer (jf. tekstboks 1). Den årlige grænseværdi i luftkvalitetsdirektivet (25 μg/m³) er over dobbelt så høj som grænseværdien i WHO-retningslinjerne (10 μg/m³). Luftkvalitetsdirektivet indførte en mulighed for at ajourføre grænseværdien til 20 μg/m³, men Kommissionen gjorde det ikke, da den undersøgte sagen i 2013.

23

Den daglige EU-grænseværdi for SO₂ er over seks gange så høj som værdien i WHO-retningslinjerne. Selv om næsten alle medlemsstater overholder EU's daglige grænse (jf. figur 6), påpeger EEA, at 20 % af bybefolkningen i EU i 2015 stadig var udsat for koncentrationer, der var højere end værdien i WHO-retningslinjerne³². Den generelle overholdelse af de ikke særlig strenge grænseværdier for SO₂ i luftkvalitetsdirektivet betyder, at Kommissionen kun træffer håndhævelsesforanstaltninger over for en enkelt medlemsstat (Bulgarien, jf. bilag III).

24

Når de normer, der fastsættes, langtfra er strenge, har det alvorlige konsekvenser for rapporteringen og håndhævelsen, især vedrørende SO₂ og PM_2,5 (jf. punkt 22 og 23). F.eks. kan steder have SO₂-koncentrationer, som er betydeligt højere end værdierne i WHO-retningslinjerne, men stadig overholde luftkvalitetsdirektivet, hvilket betyder, at medlemsstaterne kan opstille færre målestationer, skal rapportere fra færre placeringer, og ofte undlader at beskæftige sig med håndteringen af SO₂-koncentrationer i deres luftkvalitetsplaner.

25

Kommissionen vurderede, at de direkte omkostninger ved at overholde dens forslag til luftkvalitetsdirektiv ville ligge mellem 5 og 8 milliarder euro, mens sundhedsfordelene omsat til penge ville beløbe sig til 37-119 milliarder euro om året i 2020. Kommissionen konkluderede, at fordelene ved luftkvalitetspolitikken langt ville overstige gennemførelsesomkostningerne³³.

26

I 2013 udførte WHO en "Review of evidence on health aspects of air pollution". Heri blev Kommissionen anbefalet at sikre en regelmæssig gennemgang af forskningsresultaterne om luftforurenende stoffers sundhedsvirkninger og konsekvenserne for luftkvaliteten. WHO fandt i sin gennemgang, at forskningsresultaterne understøttede strengere EU-grænseværdier for PM₁₀ og PM_2,5 samt regulering af kortsigtede gennemsnit (f.eks. 24 timer) for PM_2,5. Formålet var at støtte Kommissionens gennemgang af EU's luftkvalitetspolitikker i 2013, men førte ikke til ændringer af de oprindelige grænseværdier i luftkvalitetsdirektivet.

27

På det seneste har en række lægefaglige organisationer opfordret EU til at tage højde for de seneste forskningsresultater, der underbygger strengere normer og en ny kortsigtet norm for PM_2,5³⁴.

De fleste medlemsstater gennemførte ikke luftkvalitetsdirektivet effektivt

28

I 2016 overskred 17 medlemsstater PM-grænseværdierne³⁵, 19 overskred NO₂-grænseværdierne³⁶ og én overskred SO₂-grænseværdierne³⁷. Alle 28 EU-medlemsstater undtagen Estland, Irland, Cypern, Letland, Litauen og Malta overskred en eller flere af disse grænseværdier (jf. figur 7).

29

Figur 8 sammenligner PM- og NO₂-koncentrationerne i hver af de byer, vi besøgte, med EU-grænseværdierne³⁸. Samlet set er de målte koncentrationer af luftforurenende stoffer faldet - mest for PM₁₀ - men de overskrider stadig mindst én af luftkvalitetsdirektivets grænseværdier i alle byerne. Navnlig var der stort set ikke sket nogen fremgang i Krakow (PM) og Sofia (PM_2,5) siden 2009. I Bruxelles og Milano ændrede NO₂-koncentrationerne sig stort set ikke mellem 2012 og 2016 (jf. bilag II). Men en del af forbedringerne i målingerne kan måske ikke tilskrives bedre luftkvalitet, jf. punkt 32 og 33.

… bestemmelserne om måling af luftkvaliteten giver en fleksibilitet, som vanskeliggør verificering …

30

Det er vigtigt at få gode målinger af luftforureningsniveauet, da de afføder handlinger fra medlemsstaternes side for at reducere forureningen. Desuden er det vigtigt at have nøjagtige og sammenlignelige data om forurening, så Kommissionen kan overveje håndhævelsesforanstaltninger (jf. punkt 49).

31

I forbindelse med luftkvalitetsdirektivet måler medlemsstaterne luftkvaliteten i et netværk af overvågningsstationer med enheder (prøvetagningssteder), som analyserer og måler niveauet af en række luftforurenende stoffer⁴⁰. Mange medlemsstater offentliggør luftkvalitetsniveauer på websteder til offentlig oplysning. Medlemsstaterne skal sende validerede data til Kommissionen en gang om året. Kommissionen vurderer derefter overholdelsen af direktivet. Medlemsstaterne skal udarbejde luftkvalitetsplaner, når de validerede data viser, at forureningen overstiger grænserne i luftkvalitetsdirektivet.

32

Luftkvalitetsdirektivet fastsætter kriterier for minimumsantallet af prøvetagningssteder og deres placering. Bestemmelserne om placering omfatter imidlertid flere kriterier og giver en fleksibilitet, der kan gøre verificering vanskeligere. Kriterierne kræver, at medlemsstaterne placerer prøvetagningssteder både der, "hvor befolkningen antages at blive […] eksponeret for de største koncentrationer" (trafik- eller industristationer), og andre steder, som "er repræsentative for den eksponering, befolkningen udsættes for"⁴¹ (baggrundsstationer). Medlemsstaterne måler således ikke nødvendigvis luftkvaliteten i nærheden af store industrianlæg eller store veje i byområder. Det kan være lettere at overholde direktivet, hvis antallet af trafik- eller industrimålestationer er lavt. Tekstboks 6 viser, at de seks byer, vi besøgte, havde forskellig praksis⁴².

33

Minimumsantallet af prøvetagningssteder afhænger af befolkningen i hver enkelt luftkvalitetszone. Alle de byer, vi besøgte, havde flere overvågningssteder, end direktivet krævede. De ekstra målinger behøvede ikke at indgå i de officielle data, som medlemsstaterne rapporterede, selv ikke når de viste høje forureningsniveauer (jf. tekstboks 7). Ifølge luftkvalitetsdirektivet skal medlemsstaterne opretholde prøvetagningssteder, hvor grænseværdien for PM₁₀ er overskredet, men denne forpligtelse gælder ikke andre forurenende stoffer (navnlig NO₂ og PM_2,5)⁴³.

34

Luftkvalitetsdirektivet stiller ingen krav om specifik overvågning i problematiske grænseområder. Effektiv bekæmpelse af grænseoverskridende forurening kræver en samordnet indsats. Hvis f.eks. Ostravas lovgivning om brændselskvalitet håndhæves, kan den kun være effektiv med hensyn til at forbedre luftkvaliteten, hvis naboregionerne i Polen også træffer foranstaltninger. Ellers kan indbyggerne stadig køre over grænsen efter billigt brændsel af lav kvalitet. I henhold til direktivets artikel 25 skal medlemsstaterne opfordre Kommissionen til at deltage og bistå i det samarbejde, der omhandler grænseoverskridende forurening. De af de besøgte medlemsstater, som er mest påvirket af grænseoverskridende forurening, betragtede ikke direktivets relevante bestemmelser som nyttige, og deres luftkvalitetsplaner omfattede ingen samordnede indsatser. De bad ikke Kommissionen om at gribe ind.

35

I 2017 rapporterede de medlemsstater, vi besøgte, for det meste data rettidigt. Rettidige data om luftkvalitet er vigtige, både for at medlemsstaterne kan træffe passende foranstaltninger til at reducere luftforureningen, og for at Kommissionen kan handle tidligere og træffe håndhævelsesforanstaltninger over for medlemsstaterne. I henhold til luftkvalitetsdirektivet skal medlemsstaterne levere årlige validerede data senest den 30. september det følgende år⁴⁴. Tidligere direktiver indeholdt imidlertid krav om, at medlemsstaterne skulle rapportere til Kommissionen senest seks måneder efter måleperiodens udløb⁴⁵. De seneste års teknologiske udvikling (f.eks. e-rapportering) har gjort det muligt at rapportere tidligere.

og luftkvalitetsplanerne er ikke udformet, så de fungerer som effektive overvågningsredskaber

36

Overtrædelser af direktivet betyder, at medlemsstaterne skal opstille luftkvalitetsplaner for at imødegå problemet (jf. punkt 9). Reelle forbedringer af luftkvaliteten kræver, at medlemsstaterne gennemfører hurtige og effektive foranstaltninger til at reducere emissionerne via gode luftkvalitetsplaner.

Foranstaltningerne i luftkvalitetsplanerne er ofte utilstrækkeligt målrettede

37

I henhold til luftkvalitetsdirektivet skal luftkvalitetsplanerne omfatte egnede foranstaltninger, så den periode, hvor luftforureningen overskrider grænseværdien, bliver så kort som muligt. Vi gennemgik luftkvalitetsplanerne for de byer, vi besøgte.

38

Ud fra vores analyse af luftkvalitetsplanerne identificerede vi tre hovedårsager til, at de ikke var effektive. Årsagerne var, at foranstaltningerne i luftkvalitetsplanerne:

• ikke var målrettede og ikke kunne gennemføres hurtigt i de områder, hvor de højeste koncentrationer blev målt
• ikke kunne levere signifikante resultater på kort sigt, fordi de lokale myndigheder, som var ansvarlige for deres gennemførelse, ikke havde de nødvendige beføjelser, eller fordi de udformningen var langsigtet
• ikke var understøttet af omkostningsvurderinger eller ikke var finansieret.

39

Tekstboks 8 giver eksempler på svagheder i luftkvalitetsplaner, som kompromitterer målet om at reducere koncentrationerne af luftforurening.

40

Luftkvalitetsplanerne identificerede ganske vist de vigtigste forureningskilder, men de indeholdt ikke altid konkrete foranstaltninger til at bekæmpe emissionerne fra disse kilder. For eksempel indeholder Krakows seneste luftkvalitetsplan kun begrænsede foranstaltninger til at reducere industrielle emissioner - som er en væsentlig kilde til NO₂-forurening - mens Sofias luftkvalitetsplan ikke indeholder foranstaltninger, som reducerer emissioner fra husholdninger - som er en væsentlig kilde til PM-forurening (jf. tekstboks 4).

41

Luftkvalitetsplanerne foreslog ofte foranstaltninger, som ikke direkte reducerer koncentrationerne af luftforurenende stoffer, f.eks. administrative forenklinger, evalueringer eller undersøgelser. Vi konstaterede også, at luftkvalitetsplanerne ikke indeholdt vurderinger af foranstaltningernes omkostningseffektivitet.

42

Undertiden kræves der vanskelige politiske beslutninger for at nå målene for luftkvalitet. For eksempel er brugen af personkøretøjer en væsentlig kilde til luftforurening i byområder i Bruxelles, Stuttgart og Milano, og de mest effektive foranstaltninger ville være at begrænse brugen af dem.

I luftkvalitetsplanerne prioriteres kvantiteten frem for kvaliteten af oplysninger

43

Alle de seks byer, som vi besøgte, har arbejdet med luftkvalitetsplaner i lang tid. Planerne omfatter normalt perioder på 4-5 år. Luftkvalitetsdirektivet indeholder ingen krav om, at medlemsstaterne skal rapportere til Kommissionen om gennemførelsen af deres luftkvalitetsplaner eller ajourføre dem, når de vedtager nye foranstaltninger, eller når der tydeligvis ikke sker tilstrækkelige fremskridt. Medlemsstaterne skal blot ajourføre deres luftkvalitetsplaner, når perioden udløber, hvis luftkvaliteten stadig ikke overholder normerne.

44

Fordi høje forureningsniveauer er et udbredt problem, opstiller medlemsstaterne mange luftkvalitetsplaner. De luftkvalitetsplaner, vi undersøgte, var lange dokumenter⁴⁶ og omfattede i mange tilfælde ikke alle de planlagte eller trufne foranstaltninger vedrørende luftkvalitet⁴⁷. Medlemsstaterne fremsender også flere dokumenter med yderligere foranstaltninger, når Kommissionen anmoder om det.

45

Det er en langvarig proces at opstille luftkvalitetsplaner. Når medlemsstaterne sender dem til Kommissionen, omhandler de normalt en overskridelse af en grænseværdi for luftforurening, som fandt sted over to år tidligere⁴⁸, men giver ingen oplysninger om de fremskridt, der er sket siden da.

46

På grund af de ovennævnte faktorer er det alt i alt svært for Kommissionen at overvåge medlemsstaternes foranstaltninger. Det sinkede overvågningen af direktivets gennemførelse.

47

De fortsat høje, om end faldende, forureningsniveauer (jf. figur 4) viser, at opstillingen af luftkvalitetsplaner ikke har været nok til at sikre overholdelse af luftkvalitetsdirektivet og reducere forureningen hurtigst muligt. Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) har bekræftet dette i nylige afgørelser (jf. punkt 52).

Kommissionen har begrænsede muligheder for at kontrollere overholdelsen, og håndhævelsesprocessen er langsom

48

Luftkvalitetsdirektivet fastsætter, at Kommissionen skal overvåge og håndhæve medlemsstaternes gennemførelse af direktivet. Medlemsstaterne er imidlertid ikke forpligtet til at rapportere om gennemførelsen af deres luftkvalitetsplaner eller at ajourføre dem, når de vedtager nye foranstaltninger, eller når der ikke er sket tilstrækkelige fremskridt (jf. punkt 43). Nogle af direktivets bestemmelser er af en karakter, som gør dem svære at verificere (f.eks. at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelse vedrørende oplysninger til offentligheden, eller at kontrollere placeringen af over 4 000 overvågningsstationer).

49

Grænseværdierne for luftforurening overskrides hyppigt, men Kommissionen identificerer de mest alvorlige tilfælde af manglende overholdelse og indleder en dialog med medlemsstaterne, inden den beslutter at afslutte processen eller konkluderer, at en medlemsstat ikke har indført tilstrækkeligt ambitiøse og overbevisende foranstaltninger. På dette trin kan Kommissionen iværksætte en traktatbrudssag mod den pågældende medlemsstat.

50

Pr. januar 2018 havde Kommissionen 16 igangværende traktatbrudssager vedrørende PM-forurening, 13 vedrørende NO₂, en vedrørende SO₂ og to andre traktatbrudssager vedrørende overvågning af luftforurening (jf. bilag III).

51

Vi analyserede de igangværende traktatbrudssager, som vedrørte de seks byer, vi besøgte⁴⁹. Alle seks medlemsstater havde ansøgt om udsættelse af frister for opfyldelse i henhold til artikel 22⁵⁰. Traktatbrudsproceduren kunne derfor først begynde, da Kommissionen havde truffet afgørelse om disse ansøgninger om udsættelse.

52

Kommissionen har fire gange⁵¹ fået medhold i retssager mod medlemsstater vedrørende overskridelse af grænseværdier for luftforurening, men det medførte ikke, at medlemsstaterne blev pålagt at træffe korrigerende foranstaltninger. Kommissionen har derfor omdefineret sin tilgang og fik for nylig medhold i sager ved EU-Domstolen mod Bulgarien (5. april 2017) og Polen (22. februar 2018)⁵². EU-Domstolen bekræftede i sine afgørelser, at det ikke var nok blot at opstille luftkvalitetsplaner for at overholde direktivet, og afgjorde, at Bulgarien og Polen ikke havde opfyldt deres forpligtelse til at sikre, at overskridelsesperioden blev så kort som muligt. Figur 9 viser, at der gik 6-8 år, før Kommissionen forelagde disse traktatbrudssager vedrørende overskridelse af PM₁₀-grænseværdierne for EU-Domstolen⁵³. For at kunne pålægge finansielle sanktioner er Kommissionen nødt til at forelægge sagen for EU-Domstolen igen⁵⁴. Traktatbrudssagerne vedrørende NO₂ begyndte langt senere, og der er endnu ikke forelagt nogen for EU-Domstolen. Der er ingen igangværende traktatbrudssag vedrørende ozon⁵⁵.

53

Medlemsstaterne har over to år til at indsende deres luftkvalitetsplaner, efter at de har konstateret overskridelser af grænseværdierne for luftkvaliteten. Eftersom dialogen mellem medlemsstaterne og Kommissionen i forbindelse med traktatbrudssager somme tider har varet mere end fem år, er det meget sandsynligt, at medlemsstaterne i denne periode ajourfører deres luftkvalitetsplaner. Det kræver, at Kommissionen undersøger de ajourførte luftkvalitetsplaner. Der er således gået mindst syv år fra tidspunktet for den oprindelige overskridelse, før Kommissionen har forelagt sagen for EU-Domstolen.

54

Alt i alt konstaterede vi, at den langvarige håndhævelsesprocedure endnu ikke har sikret overholdelse af direktivet.

Nogle EU-politikker afspejler ikke luftforureningens betydning i tilstrækkelig grad

55

Mange EU-politikker indvirker på luftforurenende stoffer og dermed på luftkvaliteten, især inden for områderne klima, energi, transport og mobilitet, industri og landbrug.

56

EU's klima- og energimål for 2030, som fastsætter, at drivhusgasemissionerne skal reduceres med 40 %, at mindst 27 % af energien skal komme fra vedvarende energikilder, og at energieffektiviteten skal forbedres med mindst 27 %, kan alle bidrage til at reducere emissionerne. I en horisontal analyse fra 2017 rapporterede vi, at en af hovedudfordringerne for EU's energi- og klimaindsats var omstillingen til lavemissionsenergikilder, og at denne omstilling kan forbedre luftkvaliteten⁵⁶.

57

Dieselkøretøjer spillede en central rolle i EU-bilproducenternes indsats for at overholde deres forpligtelser til at reducere udledningen af kuldioxid (CO₂)⁵⁷, da dieselkøretøjer udsender lavere CO₂-emissioner end benzinkøretøjer. Teknologiske fremskridt og Euro-standarder⁵⁸ har i betydelig grad reduceret CO₂- og PM-emissionerne fra dieselkøretøjer - men ikke haft samme effekt på NO_X-emissionerne. Det har været kendt i årevis⁵⁹, at NO_X-emissionerne var højere i virkeligheden end under prøvningsforhold. "Dieselgate"-skandalen, som blev afdækket, da bilinspektører i USA opdagede mistænkelige tal ved bilinspektioner, fremhævede omfanget af og årsagerne til disse uoverensstemmelser⁶⁰. Før Dieselgate havde Europa-Kommissionen indledt arbejdet med at udvikle en mere realistisk prøvningsprocedure i EU. Overensstemmelsesfaktorerne medfører imidlertid i praksis, at Euro 6-emissionsmålet om 80 mg NO_X-emissioner pr. kilometer (vedtaget af EU-lovgiverne i 2007 med henblik på gennemførelse i 2014) ikke skal opfyldes i prøvningen ved faktisk kørsel før 2023⁶¹.

58

Beskatningen af brændstof understøtter salget af diesel i alle medlemsstater undtagen Ungarn og Det Forenede Kongerige⁶². Selv om anskaffelsen af nye dieselbiler faldt efter Dieselgate, er omkring 40 % af alle biler på vejene i EU dieselbiler⁶³. Eftersom vejtransport, og især dieselbiler, er en væsentlig kilde til NO₂-emissioner (jf. figur 3), kræves der en kompliceret indsats for at reducere dem.

59

EU's klimapolitikker fremmer biomasse som en vedvarende energikilde⁶⁴. I 2009 opstillede direktivet om vedvarende energi⁶⁵ et mål for EU om, at EU skulle dække mindst 20 % af sit samlede energibehov med vedvarende energi i 2020. Siden da har EU mere end fordoblet sin støtte til biomasseprojekter⁶⁶. I vores særberetning nr. 5/2018 om vedvarende energi til bæredygtig udvikling af landdistrikterne anførte vi, at forbrænding af træbiomasse også kan føre til højere emissioner af visse skadelige luftforurenende stoffer. EEA har identificeret tilsvarende problemer⁶⁷.

60

Anvendelse af ineffektive fastbrændselskedler eller brændeovne forværrer problemet med luftforurening fra lokal opvarmning. EU har fastsat standarder til forbedring af sådanne enheders energieffektivitet (direktivet om miljøvenligt design⁶⁸ med gennemførelsesforordninger), men standarderne træder først i kraft for nye enheder i 2022.

61

Direktivet om industrielle emissioner er den vigtigste EU-retsakt, som regulerer emissioner af luftforurenende stoffer fra industrianlæg (jf. bilag I). Direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte mindre strenge emissionsgrænseværdier, hvis anvendelsen af de bedste tilgængelige teknikker vil medføre "uforholdsmæssigt store omkostninger" sammenlignet med miljøfordelene. Direktivet giver også mulighed for visse "fleksibilitetsinstrumenter" i form af undtagelser fra de fastsatte grænseværdier for store fyringsanlæg. Eksempelvis har 15 medlemsstater⁶⁹ indført "nationale overgangsplaner", som tillader højere emissionslofter indtil 2020, visse fjernvarmeanlæg er indrømmet særlige undtagelser indtil 2023, og andre anlæg behøver ikke at anvende de bedste tilgængelige teknikker, hvis de indskrænker driften og lukker ned senest i 2024.

62

Landbruget tegner sig for 94 % af emissionerne af ammoniak (NH₃) i EU⁷⁰. Ammoniak er en prækursor for PM. Ifølge EEA bidrager NH₃-emissioner fra landbruget til episoder med høje PM-koncentrationer i visse regioner i Europa, som overskrider luftkvalitetsdirektivets grænseværdier for PM₁₀⁷¹.

63

Selv om landbrugspraksis er reguleret af EU-politikker⁷², er det gået meget langsomt med at reducere de luftforurenende stoffer fra landbruget⁷³, og emissionerne af NH₃ er endda steget siden 2012⁷⁴. EEA bemærker, at der ganske vist eksisterer teknisk og økonomisk gennemførlige foranstaltninger, f.eks. agronomiske, besætningsmæssige eller energimæssige foranstaltninger, men at de endnu ikke er indført i den målestok og med den intensitet, som er nødvendig for at opnå en betydelig reduktion af emissionerne⁷⁵.

og EU-finansieringen er nyttig, men ikke altid målrettet

64

Vi undersøgte, hvordan LIFE-programmet, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Samhørighedsfonden støttede foranstaltninger til forbedring af luftkvaliteten i de seks medlemsstater, vi besøgte.

LIFE-programmet

65

EU støtter luftkvaliteten via sit LIFE-program⁷⁶. Vi gennemgik seks LIFE-projekter vedrørende luftkvalitet i Tyskland, Italien og Polen⁷⁷. De omfattede projektet "LIFE Legal Actions - Legal Actions on Clean Air", som støttede interessenter fra civilsamfundet, som f.eks. kunne få domstolsprøvet sager om forbedring af luftkvaliteten⁷⁸ (jf. punkt 73). Støtte via LIFE-budgettet til civile søgsmål på medlemsstatsniveau er en ny, omkostningseffektiv og hurtig vej til at tilskynde medlemsstater og byer til at støtte luftkvalitetspolitikken.

66

Siden 2014 har Integrerede Projekter under LIFE-programmet støttet planlægningen af luftkvalitetspolitikken ved hjælp af andre tilgængelige EU-midler. F.eks. blev gennemførelsen af luftkvalitetsplanen for Malopolska i Polen støttet af et integreret projekt. Det omfattede en oplysningskampagne rettet mod regionens borgere, som øgede bevidstheden om farerne ved røg fra kedler med fast brændsel (se plakaten i figur 10 med teksten: "røg fra din kedel er dræbende").

Finansiering under samhørighedspolitikken

67

Størstedelen af EU-midlerne til finansiering af luftkvalitetsprojekter kommer fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden. Nogle foranstaltninger er specifikt rettet mod at reducere luftforureningen, men mange, som har andre målsætninger (f.eks. ren transport i byområderne eller energieffektivitet) kan også gavne luftkvaliteten.

68

Den tilgængelige dedikerede finansiering⁷⁹ steg fra 880 millioner euro i programmeringsperioden 2007-2013 til 1,8 milliarder euro i perioden 2014-2020, men udgjorde under 1 % af de samlede samhørighedsmidler. Tre af de medlemsstater, vi besøgte, gjorde brug af disse midler, men kun i Polen steg de respektive beløb betydeligt mellem den foregående og den nuværende programmeringsperiode. I Den Tjekkiske Republik lå finansieringen stabilt, mens den faldt betydeligt i Bulgarien (jf. tabel 2).

Tabel 2

Dedikeret finansiering til luftkvalitetsprojekter i Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og dele af Polen

(millioner euro)	2007-2013	2014-2020	Ændring
Bulgarien	120	50	-58 %
Den Tjekkiske Republik	446	454	+2 %
Polen(1)	140	368	+163 %

(1) Beløb fra det operationelle program for infrastruktur og miljø og det regionale operationelle program for Małopolska.

Kilde: Europa-Kommissionen og medlemsstaterne.

69

Vi fandt tilfælde, hvor medlemsstaterne ikke prioriterede at bruge denne støtte til at finansiere projekter rettet mod de vigtigste kilder og forurenende stoffer, der var identificeret i de luftkvalitetszoner, vi besøgte (jf. tekstboks 4). For eksempel er der ingen projekter, som er rettet mod at reducere emissioner fra boligopvarmning i Sofia (en væsentlig kilde til PM-emissioner)⁸⁰.

70

Vi konstaterede også, at EU-finansierede projekter ikke blev støttet tilstrækkeligt af medlemsstaternes planer om at forbedre luftkvaliteten. Eksempelvis gennemføres der i Krakow en ordning vedrørende udskiftning af kedler, uden at de nationale myndigheder begrænser tilgængeligheden af ineffektive kedler og kul af lav kvalitet.

71

Vi fandt også gode eksempler på EU-finansierede projekter, som var godt målrettet og bidrog direkte til at reducere lokale emissioner, som det fremgår af medlemsstaternes luftkvalitetsplaner. Et eksempel er udskiftningen af gamle dieselbusser med busser, som kører på komprimeret naturgas (CNG), og ordningerne vedrørende udskiftning af kedler i Ostrava. Der var også projekter om modernisering af boligopvarmningssystemer (i Krakow) og offentlig transport (i Krakow og Sofia). Indtil 2013 var der projekter vedrørende reduktion af industrielle emissioner i Krakow og Ostrava (en væsentlig kilde til emissioner af PM og NO_X)⁸¹.

Borgeraktioner spiller en stadig større rolle

72

EEA betragter oplysninger til offentligheden som et væsentligt element i bekæmpelsen af luftforurening og reduktionen af dens skadelige virkninger⁸², og WHO understreger, at forbedret gennemsigtighed og udbredt udveksling af kvalitetsoplysninger i byerne vil sætte befolkningen bedre i stand til at deltage produktivt i beslutningsprocesserne⁸³. Luftkvalitetsdirektivet fastsætter varslingstærskelværdier for SO₂, NO₂ og O₃, men ikke for PM⁸⁴, og direktivet forpligter medlemsstaterne til at give detaljerede oplysninger til offentligheden⁸⁵. Borgerne kan således spille en central rolle i overvågningen af medlemsstaternes gennemførelse af luftkvalitetsdirektivet, især når resultaterne indebærer svære politiske valg. Lokal aktion er vigtig, men kræver, at offentligheden er bevidstgjort: Kun hvis borgerne er velinformerede, kan de inddrages i den politiske beslutningsproces og gøre noget, hvor det er hensigtsmæssigt, herunder ændre deres egen adfærd.

73

Den voksende betydning af borgeraktioner kommer til udtryk i de seneste sager, som borgere og NGO'er har anlagt mod deres nationale myndigheder. I Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige har nationale domstole givet borgerne medhold for så vidt angår deres ret til ren luft og pålagt medlemsstaterne at træffe yderligere foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening.

men offentlighedens adgang til klage og domstolsprøvelse er ikke udtrykkeligt beskyttet af direktivet

74

Retten til klage og domstolsprøvelse, miljøoplysning og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet er fastsat ved Aarhus-konventionen, som EU og de 28 medlemsstater er parter i⁸⁶. Vi konstaterede, at andre miljødirektiver indeholder udtrykkelige bestemmelser, som garanterer offentlighedens ret til klage og domstolsprøvelse, mens dette ikke er tilfældet i luftkvalitetsdirektivet⁸⁷.

75

De nationale love er meget uens, og civilsamfundsorganisationer har i nogle medlemsstater identificeret hindringer for borgere, der søger adgang til klage og domstolsprøvelse.

og oplysningerne om luftkvaliteten er somme tider uklare

76

Vi kontrollerede de oplysninger, som de offentlige myndigheder havde gjort tilgængelige elektronisk for borgerne i de seks byer, vi besøgte. I processen undersøgte vi luftkvalitetsindekser, oplysninger om luftforureningens sundhedsvirkninger samt tilgængeligheden af luftkvalitetsdata i realtid og andre redskaber.

77

Luftkvalitetsindekser kan give borgerne forståelige oplysninger. Fem af de seks byer, vi besøgte, benytter sig af sådanne indekser. Vi konstaterede, at medlemsstater, regioner og byer har forskellige definitioner af luftkvalitetsindekser, hvilket medfører forskellige vurderinger af den samme luftkvalitet (jf. f.eks. tabel 3). Eftersom luftforurening har de samme sundhedsskadelige virkninger, uanset sted, medfører forskellige klassifikationer af den samme luftkvalitet, at oplysningernes troværdighed kompromitteres.

Tabel 3

Luftkvalitetsindekser for PM₁₀ (marts 2018)

Indeks baseret på 1-times-/1-dags-værdi for PM	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EEA	god		rimelig			moderat		ringe						meget ringe
Bruxelles	udmærket	meget god	god		rimelig god		moderat	ringe	meget ringe	dårlig		meget dårlig		forfærdelig
Milano	god			rimelig				middelmådig			dårlig			forfærdelig
Krakow	meget god		god						moderat					tilstrækkelig	dårlig					meget dårlig
Ostrava	meget god		god				rimelig			passende			ringe						meget ringe
Stuttgart	meget god	god	tilfredsstillende			tilstrækkelig		dårlig						meget dårlig
Sofia	god							rimelig						tilstrækkelig				dårlig		meget dårlig

Kilde: EEA og byernes websteder.

78

Da medlemsstaterne ikke var blevet enige om et fælles indeks, indførte EEA i samarbejde med Europa-Kommissionen for nylig et indeks for hele EU (jf. figur 11). Ved hjælp af EEA-indekset kan borgerne sammenligne luftkvaliteten over hele Europa i realtid. Det er ikke det samme som at vurdere overholdelsen af EU-normerne (hvilket kræver længere dataserier).

79

Ifølge luftkvalitetsdirektivet skal medlemsstaterne oplyse offentligheden om luftforureningens eventuelle sundhedsvirkninger. Oplysningerne fra de offentlige myndigheder på internettet om luftforureningens sundhedsvirkninger, og hvad borgerne kan gøre for at afbøde risiciene, var i nogle tilfælde knappe og svære at finde. Det er så meget desto vigtigere, hvis det tages i betragtning, at EU-normerne undervurderer risiciene ved dårlig luftkvalitet (jf. punkt 19-27).

80

Medlemsstaterne skal rapportere luftkvalitetsdata i realtid til Kommissionen⁸⁸. På tidspunktet for vores revision var der 25 medlemsstater, som gjorde det⁸⁹. Fire ud af de seks byer, vi besøgte, viste data i realtid på deres websteder⁹⁰. Disse byer benyttede en række forskellige redskaber til at holde offentligheden orienteret. Tabel 4 viser eksempler på deres gode praksis vedrørende oplysning til borgerne.

Tabel 4

Gode praksis vedrørende oplysning til borgerne

Geografiske kort med modellering	Bruxelles, Milano, Ostrava
Meddelelse om forhøjet forurening (sms eller e-mail osv.)	Bruxelles, Krakow, Ostrava
Apps til smartphones	Ostrava, Krakow
Informationspaneler i det offentlige rum (gader, metro)	Krakow, Sofia
Dataserier, som kan downloades til analyse	Bruxelles, Stuttgart, Milano, Krakow
Tidligt varslingssystem for PM baseret på vejrudsigter	Stuttgart

81

Selv om de fleste af de byer, vi besøgte, leverede luftkvalitetsindekser og luftkvalitetsdata i realtid, og nogle af dem også havde indført andre gode praksis, konkluderede vi, at oplysningerne til offentligheden ikke var lige så klare eller nyttige som de oplysninger, visse andre europæiske byer leverer⁹¹.

Konklusioner og anbefalinger

82

Ifølge Verdenssundhedsorganisationen er luftforurening den største miljørisiko for menneskers sundhed i EU. EEA anslår, at luftforurening hvert år forårsager omkring 400 000 for tidlige dødsfald, og mennesker i byområder er særligt eksponeret. Partikler, nitrogendioxid, svovldioxid og ozon ved jordoverfladen er de mest skadelige af de luftforurenende stoffer. Luftkvalitetsdirektivet af 2008 er hjørnestenen i EU's politik for ren luft, da det fastsætter grænseværdier for koncentrationen af forurenende stoffer i den luft, vi indånder.

83

Vi konkluderede, at EU's indsats for at beskytte menneskers sundhed mod luftforurening ikke havde givet den forventede effekt. De betydelige menneskelige og økonomiske omkostninger er endnu ikke afspejlet i tilstrækkelige foranstaltninger over hele EU.

84

Selv om reduktion af emissionerne har forbedret luftkvaliteten, påvirkes borgernes sundhed stadig betydeligt af luftforurening. Flere af EU's normer for luftkvalitet er ikke på det niveau, som forskningsresultaterne om luftforureningens sundhedsvirkninger peger på. Medlemsstaterne overholder i mange tilfælde ikke disse normer, og de har ikke truffet nok effektive foranstaltninger til at forbedre luftkvaliteten. Kommissionens overvågning og efterfølgende håndhævelse har ikke ført til effektive ændringer. Vi konstaterede, at nogle EU-politikker endnu ikke i tilstrækkelig grad afspejler vigtigheden af at forbedre luftkvaliteten, men vi bemærkede samtidig, at EU-finansieringen udgør en nyttig støtte. Borgerne kan spille en central rolle i overvågningen af medlemsstaternes gennemførelse af luftkvalitetsdirektivet, hvilket de vellykkede retssager i flere medlemsstater viser, og den offentlige bevidsthed og oplysning var tiltagende. I de følgende punkter beskriver vi vores hovedkonklusioner og de respektive anbefalinger nærmere.

85

Luftkvalitetsdirektivet er baseret på luftkvalitetsnormer, som efterhånden er 15-20 år gamle. Nogle af disse normer er meget svagere end WHO-retningslinjerne. Desuden tillader normerne hyppige overskridelser af grænseværdierne, og de omfatter ikke en kortsigtet norm for PM_2,5, som er et meget skadeligt luftforurenende stof (jf. tabel 1 og punkt 18-26). Sundhedsfagfolk støtter strengere normer i EU (jf. punkt 27). Fastsættelse af svage normer giver ikke de rigtige rammer for beskyttelse af menneskers sundhed. Det betyder, at visse steder med dårlig luftkvalitet faktisk overholder EU-lovgivningen.

86

Situationen er ganske vist i bedring, men de fleste medlemsstater overholder stadig ikke EU's normer for luftkvalitet (punkt 28-29).

87

For så vidt angår måling af luftkvaliteten konstaterede vi, at der ikke var tilstrækkelig garanti for, at medlemsstaterne målte luftkvaliteten på de rigtige steder. På grund af upræcise kriterier i direktivet målte medlemsstaterne ikke nødvendigvis koncentrationerne nær hovedveje i byområder eller nær store industrianlæg (jf. punkt 32-34), selv om disse fortsat er væsentlige kilder til forurening. Vi bemærker, at fristen for medlemsstaternes rapportering af data til Kommissionen er mindre streng i luftkvalitetsdirektivet end i tidligere direktiver (punkt 35).

88

Vi konstaterede, at medlemsstaterne ikke havde truffet nok effektive foranstaltninger til at forbedre luftkvaliteten så hurtigt som muligt. Kvaliteten af medlemsstaternes luftkvalitetsplaner var samlet set utilstrækkelig, og de omfattede dårligt målrettede foranstaltninger. I mange tilfælde konstaterede vi svag forvaltning i forbindelse med planerne (f.eks. manglende koordinering mellem nationale og regionale myndigheder), at planerne hverken omfattede omkostningsberegninger eller finansiering, og at de ikke gav oplysninger om de reelle virkninger af foranstaltninger på luftkvalitetsområdet. Luftkvalitetsdirektivet forpligter ikke medlemsstaterne til at informere Kommissionen om resultaterne af deres planer. De utilstrækkelige fremskridt med hensyn til at forbedre luftkvaliteten viser, at der er behov for mere effektive foranstaltninger (jf. punkt 36-47).

89

Kommissionen oplever begrænsninger i sin overvågning af medlemsstaternes resultater. Medlemsstaterne er ikke forpligtet til at rapportere om gennemførelsen af deres luftkvalitetsplaner. Nogle af direktivets bestemmelser er svære at verificere, og Kommissionen modtager hundredvis af luftkvalitetsplaner og omfattende datasæt til gennemgang. Vi konstaterede, at Kommissionen havde lagt sag an mod medlemsstater ved Den Europæiske Unions Domstol, når den mente, at de overtrådte direktivet i alvorlig grad (jf. punkt 48-50). Disse håndhævelsesforanstaltninger tager dog lang tid, og indtil videre fortsætter medlemsstaternes hyppige overskridelser af grænseværdierne for luftkvalitet trods en række domme, hvor Kommissionen har fået medhold (punkt 51-54).

Anbefaling 1 - En mere effektiv indsats fra Kommissionens side

Med henblik på mere effektivt at forbedre luftkvaliteten bør Kommissionen:

1. udbrede kendskabet til bedste praksis i de medlemsstater, der på en vellykket måde har afspejlet luftkvalitetsdirektivets krav i deres luftkvalitetsplaner, bl.a. hvad angår fremlæggelse af oplysninger, som er relevante i forbindelse med overvågning, fastsættelse af målrettede, finansierede og kortsigtede foranstaltninger til forbedring af luftkvaliteten og angivelse af planlagte koncentrationsreduktioner på bestemte steder
2. aktivt styre de enkelte trin i traktatbrudsproceduren, så det tager kortere tid, inden sagerne afsluttes eller forelægges Den Europæiske Unions Domstol
3. støtte de medlemsstater, der er mest påvirket af grænseoverskridende luftforurening inden for EU, i forbindelse med deres samarbejde og fællesaktiviteter, bl.a. ved at indføre relevante foranstaltninger i deres luftkvalitetsplaner.

Måldato for gennemførelsen: 2020.

90

På grundlag af vores konklusioner vedrørende luftkvalitetsstandarder, medlemsstaternes foranstaltninger til forbedring af luftkvaliteten og den efterfølgende overvågning og håndhævelse, samt den offentlige bevidsthed og oplysning (se nedenfor) anbefaler vi Kommissionen at overveje en ambitiøs ajourføring af luftkvalitetsdirektivet, som fortsat er et vigtigt instrument til at gøre vores luft renere.

Anbefaling 2 - Ambitiøs ajourføring af luftkvalitetsdirektivet

Kommissionen bør ved udarbejdelsen af sit forslag til lovgiver:

1. overveje at ajourføre af EU's grænse- og målværdier (for PM, SO₂ og O₃) i overensstemmelse med de seneste WHO-retningslinjer, nedsætte det antal gange, koncentrationerne må overskride normerne (for PM, NO₂, SO₂ og O₃), og fastsætte en kortsigtet grænseværdi for PM_2,5 og varslingstærskelværdier for PM
2. forbedre luftkvalitetsplanerne, navnlig ved at gøre dem resultatorienterede og kræve, at der rapporteres årligt deres gennemførelse, og at de ajourføres, når det er nødvendigt. Antallet af luftkvalitetsplaner pr. luftkvalitetszone bør begrænses
3. præcisere kravene til placering af industri- og trafikmålestationer med henblik på bedre at måle befolkningens højeste eksponering for luftforurening og fastsætte minimumsantallet af målestationer pr. type (trafik-, industri- og baggrundsstationer)
4. sikre sig selv mulighed for at stille krav om yderligere overvågningspunkter, hvor den skønner det nødvendigt med henblik på bedre måling af luftforurening
5. fremrykke datoen for rapportering af validerede data (nu den 30. september i år n+1) til mindst den 30. juni n+1, og stiller eksplicitte krav til medlemsstaterne om at levere ajourførte data (i realtid)
6. fastsætte udtrykkelige bestemmelser, som sikrer borgernes adgang til klage og domstolsprøvelse.

Måldato for gennemførelsen: 2022.

91

Mange EU-politikker indvirker på luftkvaliteten. I betragtning af de betydelige menneskelige og økonomiske omkostninger ved luftforurening er det vores opfattelse, at nogle EU-politikker endnu ikke i tilstrækkelig grad afspejler dette problems betydning. For eksempel indeholder politikker vedrørende klima og energi, transport, industri og landbrug elementer, som kan være skadelige for ren luft (jf. punkt 55-63).

92

Under 1 % af EU-finansieringen under samhørighedspolitikken tildeles direkte foranstaltninger vedrørende luftkvalitet. Andre foranstaltninger under samhørighedspolitikken kan dog indirekte gavne luftkvaliteten. Vi konstaterede, at EU-finansierede projekter ikke var tilstrækkeligt målrettede og ikke blev støttet tilstrækkeligt af medlemsstaternes planer om at forbedre luftkvaliteten, men vi fandt også en række gode eksempler. Vi konstaterede, at LIFE-projekter tilskyndede borgerne til at gøre noget med henblik på at forbedre luftkvaliteten i deres medlemsstater og målrette EU-finansierede foranstaltninger bedre (punkt 64-71).

Anbefaling 3 - Prioritering og integrering af luftkvalitetsspørgsmålet i EU-politikkerne

Med henblik på yderligere integrering af luftkvalitetsspørgsmålet i EU's politikker bør Kommissionen udarbejde vurderinger af:

1. andre EU-politikker, som indeholder elementer, der kan være skadelige for ren luft, og træffe foranstaltninger til at bringe disse politikker bedre i overensstemmelse med målsætningen om luftkvalitet
2. den faktiske anvendelse af den relevante finansiering, der kan bruges til at støtte EU's mål for luftkvaliteten ved at bekæmpe emissioner af luftforurenende stoffer, især PM, NO_X og SO_X.

Måldato for gennemførelsen: 2022.

93

Offentlig bevidsthed og oplysning spiller en afgørende rolle i bekæmpelsen af luftforurening. I den seneste tid har borgerne engageret sig mere i luftkvalitetsproblemer og anlagt sager ved nationale domstole, som har givet dem medhold hvad angår retten til ren luft i en række medlemsstater (punkt 72 og 73). Vi konstaterede imidlertid, at luftkvalitetsdirektivet i modsætning til andre miljødirektiver ikke indeholder specifikke bestemmelser, som garanterer borgernes adgang til klage og domstolsprøvelse (jf. punkt 74). Vi konstaterede også, at kvaliteten af de oplysninger om luftkvalitet, som var tilgængelige for borgerne, i nogle tilfælde var uklar (jf. punkt 76-81).

Anbefaling 4 - Styrket offentlig bevidsthed og oplysning

For at forbedre kvaliteten af oplysningerne til borgerne bør Kommissionen:

1. med hjælp fra sundhedsfagfolk identificere og indsamle de mest kritiske oplysninger, som Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder bør gøre tilgængelige for borgerne (herunder oplysninger om sundhedsvirkninger og anbefalinger om adfærd)
2. støtte medlemsstaternes indsats for at indføre bedste praksis vedrørende kommunikation med og inddragelse af borgerne i spørgsmål om luftkvalitet
3. offentliggøre lister over luftkvalitetszoner, som viser de bedste og de værste fremskridt hvert år, og dele bedste praksis fra de steder, der har opnået de bedste resultater
4. udvikle et onlineværktøj, som gør det muligt for borgerne at rapportere om overtrædelser af luftkvalitetsbestemmelser og give Kommissionen feedback om emner med relation til medlemsstaternes foranstaltninger vedrørende luftkvalitet
5. støtte medlemsstaternes indsats for at udvikle brugervenlige redskaber vedrørende offentlighedens adgang til oplysninger om og overvågning af luftkvaliteten (f.eks. apps til smartphones og/eller dedikerede sider på de sociale medier)
6. forsøge at indgå en aftale med medlemsstaterne om harmonisering af luftkvalitetsindekser.

Måldato for gennemførelsen: 2022.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Nikolaos A. Milionis, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. juli 2018.

Glossar og forkortelser

Ammoniak (NH₃): Farveløs, stærkt lugtende luftart.

Andre flygtige organiske forbindelser end metan (NMVOC): NMVOC-betegnelsen omfatter mange forskellige kemiske forbindelser, f.eks. benzen, ethanol, formaldehyd, cyclohexan og acetone.

BAT: "Bedste tilgængelige teknik": Det mest effektive og avancerede trin i udviklingen af aktiviteter og driftsmetoder, som er udtryk for en given tekniks praktiske egnethed som grundlag for emissionsgrænseværdier og andre godkendelsesvilkår med henblik på at forhindre eller, hvor dette ikke er muligt, begrænse emissionerne og indvirkningen på miljøet som helhed.

Benzo[a]pyren (BaP): BaP er et fast stof, der udledes ved ufuldstændig forbrænding af fossilt brændsel og biobrændsel. De største BaP-kilder er boligopvarmning (navnlig forbrænding af træ og kul), elektricitetsproduktion på kraftværker, affaldsforbrænding og produktion af koks og stål.

DALYs: Sygdomsjusterede leveår

Spredningsforhold: Spredningsforhold er atmosfærens evne til at fortynde luftbårne forurenende stoffer.

Direktivet om industrielle emissioner: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT L 334 af 17.12.2010, s. 17).

EEA: Det Europæiske Miljøagentur.

EU-Domstolen: Den Europæiske Unions Domstol.

Flygtige organiske forbindelser (VOC'er): VOC'er er organiske kemikalier, der fordamper let.

For tidlige dødsfald: Dødsfald inden udløbet af den forventede standardlevetid for det pågældende land og køn.

Komprimeret naturgas (CNG): CNG er naturgas, som lagres ved højt tryk, og som kan anvendes i stedet for benzin, propan eller dieselbrændstof.

Kuldioxid (CO₂): CO₂ er en farveløs luftart, som er den vigtigste drivhusgas i Jordens atmosfære. Den udledes for det meste i atmosfæren ved forbrænding af fossilt brændsel.

Kvalitetskontrol: En omfattende evaluering af en politik for at vurdere, om de lovgivningsmæssige rammer for et politikområde er egnede til formålet.

Lavemissionszone: En lavemissionszone er et specifikt område, hvor adgangen for nogle forurenende køretøjer begrænses eller hindres med henblik på at forbedre luftkvaliteten.

Luftkvalitetsdirektivet: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21. maj 2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT L 152 af 11.6.2008, s. 1).

NEC-direktivet: Direktivet om nationale emissionslofter (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2284 af 14. december 2016 om nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer, om ændring af direktiv 2003/35/EF og om ophævelse af direktiv 2001/81/EF (EUT L 344 af 17.12.2016, s. 1)).

Nitrogendioxid (NO₂): Giftig rødbrun luftart. Tilhører nitrogenoxiderne (NO_X).

Ozon (ozon ved jordoverfladen, O₃): Farveløs luftart med skarp lugt, som ikke udledes direkte i atmosfæren, men dannes ved forurenende stoffers kemiske reaktion ved sollys.

Partikler (PM): Faste og flydende partikler, som er suspenderet i luften. Afhængig af størrelse klassificeres PM som grove partikler (PM₁₀) og fine partikler (PM_2,5).

Sodpartikler: Sodpartikler er en bestanddel af PM_2,5, der opstår ved ufuldstændig forbrænding af brændsel, og de vigtigste kilder er transport og boligopvarmning.

Svovldioxid (SO₂): Giftig farveløs luftart. Tilhører svovloxiderne (SO_X).

WHO: Verdenssundhedsorganisationen

µg/m³: Mikrogram pr. kubikmeter (måleenhed for koncentrationen af et forurenende stof i luften).

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Janusz Wojciechowski, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kinga Wisniewska-Danek, attaché Katarzyna Radecka-Moroz, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig João Coelho, viceopgaveansvarlig Frédéric Soblet, revisorerne Vivi Niemenmaa, Blanka Happach, Jan Kubat, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonova og Anna Zalega samt assistent Rachel O'Doherty. Der blev ydet sproglig støtte af Hannah Critoph, Marek Riha, Mila Todorova og Mark Smith.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0641-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/250978	QJ-AB-18-019-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-0635-8	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/097258	QJ-AB-18-019-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.