Znečištění ovzduší: naše zdraví stále není dostatečně chráněno

Shrnutí

Znečištění ovzduší představuje největší environmentální riziko pro zdraví v Evropské unii

I

Podle Světové zdravotnické organizace (WHO) představuje znečištění ovzduší největší riziko pro zdraví v Evropské unii (EU). Každý rok si v EU vyžádá přibližně 400 000 předčasných úmrtí a stovky miliard EUR v podobě externích nákladů souvisejících se zdravím. Zvláště jsou znečištění vystaveni lidé v městských oblastech. Za mnohé z těchto předčasných úmrtí jsou odpovědné látky znečišťující ovzduší, jako jsou částice, oxid dusičitý a přízemní ozon.

II

Základním kamenem politiky EU v oblasti čistého ovzduší je směrnice o kvalitě ovzduší z roku 2008, neboť stanoví normy kvality ovzduší pro koncentrace znečišťujících látek ve vzduchu, který dýcháme. Politiky EU v posledních desetiletích přispívají ke snižování emisí, kvalita ovzduší se však úměrně tomu nezlepšuje a existují stále výrazné dopady na veřejné zdraví.

Co jsme auditovali:

III

V rámci tohoto auditu jsme posuzovali, zda byla opatření EU na ochranu lidského zdraví před znečištěním ovzduší účinná. Za tímto účelem jsme zkoumali, zda i) byla směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší dobře navržena s ohledem na řešení dopadů znečištění ovzduší na zdraví, ii) členské státy směrnici účinně provádějí, iii) Komise monitorovala a vymáhala provádění směrnice, iv) byla kvalita ovzduší přiměřeně zohledněna v dalších politikách EU a zda byla dostatečně podporována z fondů EU a v) byla veřejnost dobře informována o otázkách kvality ovzduší.

IV

Dospěli jsme k závěru, že opatření EU na ochranu lidského zdraví před znečištěním ovzduší nevedla k očekávaným dopadům. Značné lidské a hospodářské náklady znečištění se dosud neodrazily v přiměřených opatřeních v celé EU.

1. Normy kvality ovzduší EU byly přijaty téměř před dvaceti lety a některé jsou mnohem slabší než pokyny WHO a nedosahují úrovně navržené nejnovějšími vědeckými důkazy o dopadech na lidské zdraví.
2. I když se kvalita ovzduší zlepšuje, většina členských států stále nedodržuje normy EU týkající se kvality ovzduší a nepřijala dostatečně účinná opatření k odpovídajícímu zlepšení kvality ovzduší. Pokud monitorování neprobíhá na správných místech, naměřené hodnoty znečištění ovzduší nemusejí dostatečně odrážet závažnost situace. Plány kvality ovzduší – jeden z klíčových požadavků směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší – často nepřinesly očekávané výsledky.
3. Komise je omezena v tom, jak může činnosti členských států monitorovat. Následné vymáhání prováděné Komisí nemohlo zajistit, aby členské státy dodržovaly limity kvality ovzduší stanovené ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší. Navzdory tomu, že Komise podnikla právní kroky proti mnoha členským státům a dosáhla příznivých rozhodnutí, členské státy nadále často porušují limity kvality ovzduší.
4. Mnoho politik EU má dopad na kvalitu ovzduší, ale vzhledem k významným lidským a hospodářským nákladům se domníváme, že některé politiky EU dosud dostatečně neodrážejí význam zlepšování kvality ovzduší. Politiky EU v oblasti klimatu, energie, dopravy, průmyslu a zemědělství jsou politiky s přímým dopadem na kvalitu ovzduší a zvolené způsoby jejich provádění mohou být škodlivé pro čistotu vzduchu. Zaznamenali jsme, že přímé financování z EU určené na kvalitu ovzduší může poskytnout užitečnou podporu, ale financované projekty nebyly vždy dostatečně dobře zacíleny. Byli jsme rovněž svědky některých dobrých projektů – zejména projektů podporovaných v rámci programu LIFE.
5. Povědomí veřejnosti a informovanost hrají klíčovou úlohu při řešení problémů souvisejících se znečištěním ovzduší, jež představuje naléhavý problém v oblasti veřejného zdraví. V poslední době se občané více zajímají o otázky kvality ovzduší a obracejí se na vnitrostátní soudy, které v několika členských státech rozhodly ve prospěch práva na čistý vzduch. Zjistili jsme však, že směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší chrání práva občanů na přístup ke spravedlnosti méně explicitně než některé jiné směrnice v oblasti životního prostředí. Informace o kvalitě ovzduší poskytované občanům byly někdy nejasné.

Co doporučujeme:

V

Naše zpráva předkládá Komisi doporučení zaměřená na zlepšení kvality ovzduší. Naše doporučení se týkají účinnějších opatření, která by měla Komise přijmout, aktualizace směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší, upřednostňování a začleňování politiky kvality ovzduší do jiných politik EU a zlepšení povědomí a informovanosti veřejnosti.

Úvod

Proč je otázka znečištění ovzduší důležitá

01

Ke znečištění ovzduší dochází, když se do atmosféry uvolňují plyny, prachové částice a kouř, což škodí lidem, infrastruktuře i životnímu prostředí. Světová zdravotnická organizace (WHO) označuje znečištění ovzduší jako největší riziko pro životní prostředí v Evropě¹. V EU je znečištění ovzduší příčinou v průměru více než 1 000 předčasných úmrtí denně, což je více než desetinásobek počtu obětí usmrcených při silničních nehodách². Z obrázku 1 je patrné, že údaje o ztracených letech zdravého života v některých členských státech EU jsou podobné jako v zemích často spojovaných se špatnou kvalitou ovzduší, jako jsou Čína a Indie. Podle odhadů Komise z roku 2013 se celkové externí náklady spojené s dopady znečištění ovzduší na zdraví pohybují v rozmezí 330–940 miliard EUR ročně³.

Nejvíce jsou postiženi lidé ve městech

02

Podle agentury EEA byla v roce 2015 asi jedna čtvrtina Evropanů žijících v městských oblastech vystavena znečišťujícím látkám překračujícím některé normy EU v oblasti kvality ovzduší a až 96 % občanů EU žijících v městských oblastech bylo vystaveno úrovním látek znečišťujících ovzduší, jež WHO považuje za škodlivé pro zdraví⁴. Znečištění ovzduší má zpravidla větší dopad na obyvatele měst než na obyvatele venkovských oblastí, protože látky znečišťující ovzduší jsou kvůli hustotě obyvatel měst uvolňovány ve větším měřítku (například ze silniční dopravy) a protože rozptyl je ve městech obtížnější než mimo město.

Co zkracuje lidské životy a jak?

03

WHO označuje částice, oxid dusičitý (NO₂), oxid siřičitý (SO₂) a přízemní ozon (O₃) za nejškodlivější látky znečišťující ovzduší pro lidské zdraví (viz rámeček 1)⁵. Evropská agentura pro životní prostředí uvedla, že v roce 2014 byly jemné částice (PM_2,5) příčinou přibližně 400 000 předčasných úmrtí občanů EU, NO₂ způsobil 75 000 předčasných úmrtí a O₃ byl příčinou přibližně 13 600 předčasných úmrtí⁶. Agentura EEA upozorňuje, že znečištění ovzduší ovlivňuje životy lidí každým dnem a třebaže nejvyšší hodnoty znečištění jsou jeho nejvíce viditelným účinkem, dlouhodobá expozice nižším dávkám představuje ještě větší hrozbu pro lidské zdraví⁷.

04

Podle WHO jsou příčinou 80 % předčasných úmrtí způsobených znečištěním ovzduší onemocnění srdce a mozkové příhody. Následují onemocnění plic, včetně rakoviny¹⁰, a další onemocnění. Na obrázku 2 je přehled hlavních zdravotních dopadů čtyř uvedených látek znečišťujících ovzduší.

05

Rámeček 2 vysvětluje, jaké faktory ovlivňují úroveň znečištění ovzduší a obrázek 3 uvádí procentuální podíl emisí znečišťujících látek v ovzduší z jednotlivých zdrojů v EU.

Co dělá EU?

06

EU řeší znečištění ovzduší tím, že stanoví a) koncentrační limity látek znečišťujících ovzduší, jež lidé dýchají, a b) normy pro zdroje emisí znečišťujících látek.

07

V roce 1980 směrnice 80/779/ES poprvé stanovila limity EU pro koncentrace SO₂. Následovaly další směrnice, které pokrývaly více látek znečišťujících ovzduší a aktualizovaly jejich mezní hodnoty¹². Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší¹³ z roku 2008 stanoví normy kvality ovzduší (včetně mezních hodnot) pro koncentrace látek znečišťujících ovzduší s největšími zdravotními dopady (viz bod 18). Zaměřuje se na zlepšení zdraví občanů prostřednictvím lepší kvality vzduchu, který lidé dýchají.

08

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší vyžaduje, aby členské státy na svém území stanovily zóny kvality ovzduší. Členské státy provádějí předběžné hodnocení kvality ovzduší v každé zóně a ve znečištěných oblastech vytvářejí sítě stacionárních měřicích stanic. Směrnice obsahuje kritéria pro umístění i pro minimální počet míst odběru vzorků (viz bod 32)¹⁴.

09

Členské státy shromažďují údaje ze svých sítí a každoročně o nich podávají zprávu Komisi a EEA (viz rámeček 3). Komise tyto údaje porovnává s normami EU¹⁵, které jsou obsaženy ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší. Pokud koncentrace překračují normy, členské státy musí vypracovat plány kvality ovzduší, které mají co nejdříve vyřešit problém. Komise tyto plány posoudí a přijme právní opatření, pokud se domnívá, že členské státy nedodržují směrnici. Směrnice ukládá členským státům povinnost informovat veřejnost, včetně varovných a informativních prahových hodnot.

10

Kromě stanovení koncentračních limitů přijala EU právní předpisy na snížení emisí znečišťujících látek z několika odvětví¹⁶.

11

Agentura EEA zdůrazňuje, že v posledních desetiletích přispěly evropské směrnice (viz příloha I) a nařízení (například nařízení, která vedla k přechodu na jiná paliva nebo snížení počtu neúčinných zařízení) ke snížení emisí látek znečišťujících ovzduší. Mezi lety 1990 a 2015 se v EU snížily emise SO_X o 89 % a emise NO_X o 56 %. Od roku 2000 se snížily emise PM_2,5 o 26 %¹⁷, jak vyplývá z obrázku 4.

12

Podle údajů WHO a EEA se toto snížení celkových emisí látek znečišťujících ovzduší nepromítá automaticky do podobného snížení koncentrací znečišťujících látek v ovzduší¹⁸. Právní předpisy EU týkající se znečištění u zdroje se nezaměřují na snížení emisí v místech, kde jsou lidé nejvíce postiženi znečištěním ovzduší nebo kde jsou koncentrace nejvyšší (viz obrázek 5). I když například motory vozidel mají díky přísnějším emisním normám EU nižší emise, znečištění ovzduší může přesto růst, pokud se zvýší počet provozovaných vozidel. Snížení koncentrací látek znečišťujících ovzduší proto vyžaduje přijetí zvláštních opatření v hustě osídlených oblastech, protože expozice člověka, zejména u PM a NO₂, je nadále vysoká.

13

Na základě předchozích strategií zveřejnila Evropská komise v prosinci 2013 program Čisté ovzduší pro Evropu. Jeho záměrem je vyřešit rozsáhlé porušování norem kvality ovzduší v EU a zajistit plné dodržování platných právních předpisů do roku 2020. Rovněž stanoví způsob, jímž EU splní do roku 2030 dlouhodobý cíl snížení předčasné úmrtnosti kvůli PM a O₃ o 52 % v porovnání s rokem 2005. Komise vzala na vědomí, že u některých znečišťujících látek přetrvávají značné nedostatky v dodržování předpisů, a v roce 2017 zahájila kontrolu účelnosti za účelem posouzení výkonnosti směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší.

Rozsah a koncepce auditu

14

Tato zpráva hodnotí, zda byla opatření EU na ochranu lidského zdraví před znečištěním ovzduší účinná. Zkoumali jsme, zda i) byla směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší dobře navržena s ohledem na řešení dopadů znečištění ovzduší na zdraví, ii) členské státy směrnici účinně provádějí, iii) Komise monitorovala a vymáhala provádění směrnice, iv) byla kvalita ovzduší přiměřeně zohledněna v dalších politikách EU a zda byla dostatečně podporována z fondů EU a v) byla veřejnost dobře informována o otázkách kvality ovzduší.

15

Zaměřili jsme se na ustanovení směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší týkající se lidského zdraví a znečišťující látky s největším zdravotním dopadem: PM, NO₂, SO₂ a O₃ (viz bod 3)¹⁹.

16

Zaměřili jsme se na městské oblasti, kde má znečišťování ovzduší největší vliv na zdraví (viz bod 2). Zkoumali jsme, jak šest městských center v EU řešilo tento problém a jak využilo financování z programů v rámci politiky soudržnosti EU a programu LIFE (viz rámeček 4)²⁰.

17

Audit zahrnoval období od přijetí směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší v roce 2008 do března 2018. Zkoumali jsme návrh politiky a monitorování provádění směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ze strany Komise prostřednictvím přezkumu dokumentů, pohovorů se zaměstnanci a kontroly databází v Komisi a agentuře EEA. Abychom prověřili provádění směrnice a projektů EU v oblasti kvality ovzduší členskými státy, uskutečnili jsme kontroly na místě, přezkoumali projektovou dokumentaci a dotazovali se místních subjektů (vnitrostátních a místních orgánů, příjemců projektů a dalších zúčastněných stran občanské společnosti) v šesti vybraných městech a v hlavních městech příslušných členských států. Při provádění auditní činnosti v Polsku jsme spolupracovali s Nejvyšším kontrolním úřadem (NIK)²¹. Přihlíželi jsme k odbornému poradenství týkajícímu se koncepce, provádění a monitorování směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší. Také jsme se podíleli na mezinárodním spojeném auditu kvality ovzduší EUROSAI.

Zjištění

Normy směrnice jsou mírnější, než by odpovídalo důkazům o vlivu znečištění ovzduší na zdraví

18

Normy EU týkající se ochrany zdraví uvedené ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší řeší krátkodobé i dlouhodobé dopady na zdraví²². Omezují počet krátkodobých (denních a hodinových) překročení hodnot koncentrací a rovněž vyžadují, aby roční průměry byly nižší než definované hodnoty. Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší uvádí, že „[…] [by měly být stanoveny] vhodné cíle pro kvalitu vnějšího ovzduší s ohledem na příslušné normy, pokyny a programy Světové zdravotnické organizace“²³.

19

Avšak limity kvality vnějšího ovzduší v EU jsou mnohem slabší než pokyny WHO pro PM_2,5 a SO₂ a jsou slabší pro PM₁₀ (roční průměr) a pro ozon. Pro PM₁₀ (denní hodnoty) a NO₂ jsou normy EU sladěny s pokyny WHO a za určitých okolností připouští překročení limitů. Tabulka 1 obsahuje srovnání pokynů WHO v oblasti kvality ovzduší a norem EU a v rámečku 5 jsou vysvětleny rozdíly mezi pokyny a normami.

Tabulka 1

Normy kvality ovzduší EU a pokyny WHO

Znečišťující látka	Období	Pokyny WHO μg/m3	Mezní hodnoty směrnice EU o kvalitě vnějšího ovzduší μg/m3	Kolikrát za rok může dojít k překročení norem EU
NO2	1 rok	40	40	–
	1 hodina	200	200	18
O3	8 hodin	100	120	25
PM10	1 rok	20	40	–
	24 hodin	50(a)	50	35
PM2,5	1 rok	10	25	–
	24 hodin	25	–	–
SO2	24 hodin	20	125	3
	1 hodina	–	350	24
	10 minut	500	–	–

(a) WHO doporučuje plnění tohoto pokynu na 99 % (tři překročení limitu).

20

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší byla první směrnicí stanovující mezní hodnoty pro PM_2,5, nikoli však první, kterou se upravují koncentrace PM₁₀, NO₂, SO₂ a O₃. Vzhledem k tomu, že nezavádí žádné změny hodnot stanovené směrnicemi, které aktualizuje²⁶, mezní hodnoty pro PM₁₀, NO₂ a SO₂ jsou v současnosti už 20 let staré²⁷ a cílové hodnoty pro O₃ jsou 15 let staré²⁸.

21

Normotvůrci EU oslabili návrh Komise z roku 1997 tím, že stanovili vyšší mezní hodnoty či počet jejich možného překročení²⁹. Cílová hodnota pro O₃ ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší je volnější než v minulosti³⁰.

22

WHO považuje PM_2,5 za nejškodlivější látku znečišťující ovzduší³¹. Pokyny WHO uvádějí krátkodobou hodnotu pro PM_2,5, avšak směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší nikoli. To znamená, že norma EU vychází pouze z ročního průměru, takže vysoké a škodlivé emise PM_2,5 z vytápění domácností v zimě jsou vyváženy nižšími úrovněmi emisí v letním období (viz rámeček 1). Roční mezní hodnota stanovená ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší (25 μg/m³) představuje více než dvojnásobek hodnoty doporučené v pokynech WHO (10 μg/m³). Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší zavádí možnost zvýšení mezní hodnoty na 20 μg/m³, ale Komise tak při přezkumu této otázky v roce 2013 neučinila.

23

Denní mezní hodnota pro SO₂ v EU je více než šestinásobkem hodnoty doporučené v pokynech WHO. I když téměř všechny členské státy dodržují denní limity EU (viz obrázek 6), EEA zdůrazňuje, že ještě v roce 2015 bylo 20 % obyvatel měst v EU vystaveno koncentracím, které překračují hodnotu doporučenou v pokynech WHO³². Vzhledem k obecnému dodržování nenáročných mezních hodnot pro SO₂ stanovených ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší Komise přijala donucovací opatření pouze proti jednomu členskému státu (Bulharsku, viz příloha III).

24

Stanovení velmi nenáročných norem má vážné důsledky pro podávání zpráv a donucovací opatření, zejména pro SO₂ a PM_2,5 (viz body 22 až 23). Například místa, kde jsou koncentrace SO₂ podstatně vyšší než hodnoty doporučené v pokynech WHO, splňují podmínky stanovené ve směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší, takže nejsou nucena zřizovat tolik měřicích stanic, mohou oznamovat údaje z menšího počtu míst a často se nemusejí ve svých plánech kvality ovzduší zabývat řešením koncentrací SO₂.

25

Podle odhadů Komise si přímé náklady na splnění požadavků vyplývajících z návrhu směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší vyžádají od 5 do 8 miliard EUR, přičemž peněžně vyjádřené zdravotní přínosy v roce 2020 se odhadují od 37 do 119 miliard EUR ročně. Komise dospěla k závěru, že přínosy politiky kvality ovzduší výrazně překročily náklady na provedení³³.

26

V roce 2013 provedla WHO přezkum důkazů o zdravotních hlediscích znečištění ovzduší. V něm doporučila Komisi, aby zajistila pravidelné přezkoumávání důkazů o účincích látek znečišťujících ovzduší na zdraví a dopadů na kvalitu ovzduší. V rámci svého přezkumu WHO zjistila, že vědecké důkazy podporují přísnější mezní hodnoty v EU pro PM₁₀ a PM_2,5 a regulaci krátkodobých průměrů (např. za 24 hodin) pro PM_2,5. Tento přezkum měl za cíl podpořit přezkum politik kvality ovzduší EU provedený Komisí v roce 2013, nevedl však k žádné změně původních mezních hodnot směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší.

27

Nedávno několik odborných lékařských organizací vyzvalo EU, aby zohlednila nejnovější vědecké důkazy podporující přísnější normy a zavedení nové krátkodobé normy pro PM_2,5³⁴.

Většina členských států neprovedla účinně směrnici o kvalitě vnějšího ovzduší

28

V roce 2016 porušilo 13 členských států mezní hodnoty pro PM³⁵, 19 mezní hodnoty pro NO₂³⁶ a jeden mezní hodnoty pro SO₂³⁷. Všech 28 členských států EU s výjimkou Estonska, Irska, Kypru, Lotyšska, Litvy a Malty porušilo jednu nebo více těchto mezních hodnot (viz obrázek 7).

29

Obrázek 8 porovnává koncentrace PM a NO₂ v každém z navštívených měst s mezními hodnotami EU³⁸. Koncentrace látek znečišťujících ovzduší se celkově snížily – nejvýrazněji u PM₁₀ –, stále však překračují alespoň jednu z mezních hodnot směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ve všech městech. Konkrétně v Krakově (PM) a Sofii (PM_2,5) nebylo od roku 2009 dosaženo téměř žádného pokroku. V Bruselu a Miláně se mezi lety 2012 a 2016 koncentrace NO₂ nezměnila (viz příloha II). Některá zlepšení vyplývající ze stanovených hodnot však nemusí být důsledkem lepší kvality ovzduší, jak je vysvětleno v bodech 32 a 33.

a ustanovení týkající se měření kvality ovzduší poskytují takovou míru flexibility, která činí ověřování obtížným

30

Přesné stanovení hodnoty úrovní znečištění ovzduší je důležité, protože slouží jako soubor podmínek, na jejichž základě členské státy přijímají opatření na snížení znečištění. Přesné a srovnatelné údaje o znečištění jsou navíc pro Komisi důležité, aby mohla zvažovat použití donucovacích opatření (viz bod 49).

31

Pro účely směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší členské státy měří kvalitu ovzduší prostřednictvím sítě monitorovacích stanic vybavených zařízeními (místa odběru vzorků), která analyzují a stanovují hodnoty úrovně několika látek znečišťujících ovzduší⁴⁰. Mnohé členské státy zveřejňují úrovně kvality ovzduší na internetových stránkách pro informování veřejnosti. Členské státy musí zasílat ověřené údaje Komisi jednou ročně. Na jejich základě Komise posuzuje soulad se směrnicí. Členské státy jsou povinny vypracovat plány kvality ovzduší, pokud z ověřených údajů vyplývá, že znečištěním byly překročeny limity směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší.

32

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší stanoví kritéria pro minimální počet míst odběru vzorků a jejich umístění. Avšak ustanovení týkající se umístění těchto míst odběru obsahují celou řadu kritérií a poskytují takovou míru flexibility, která může činit ověřování obtížnějším. Tato kritéria vyžadují, aby členské státy umísťovaly místa odběru vzorků do míst, „v nichž se vyskytují nejvyšší koncentrace“ (stanice zaměřené na dopravu nebo průmyslové lokality) i jiných oblastí, které jsou „reprezentativní pro expozici městského obyvatelstva obecně“⁴¹ (s pozaďovými lokalitami). V důsledku toho členské státy nemusí nutně stanovovat hodnoty kvality ovzduší v blízkosti hlavních průmyslových zařízení nebo hlavních městských dopravních tras. Dodržování směrnice může být jednodušší, je-li počet dopravních nebo průmyslových stanic nízký. Rámeček 6 ukazuje, že postupy se v šesti městech, která jsme navštívili, liší⁴².

33

Minimální počet míst odběru vzorků se odvíjí od počtu obyvatel žijících v jednotlivých zónách kvality ovzduší. Všechna města, která jsme navštívili, měla více monitorovacích míst, než požaduje směrnice. Tato mimořádná měření nemusí být zahrnuta mezi oficiální údaje vykazované členskými státy ani v případě, že jsou při nich stanoveny vysoké úrovně znečištění (viz rámeček 7). Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ukládá členským státům zachovat místa odběru vzorků, kde byla překročena hodnota PM₁₀, ale tato povinnost se nevztahuje na jiné znečišťující látky (zejména NO₂ a PM_2,5)⁴³.

34

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší neukládá žádné konkrétní sledování v problematických pohraničních oblastech. Účinné řešení znečišťování ovzduší přecházející hranice států vyžaduje koordinovaná opatření. Pokud by např. byly prosazeny zákony o kvalitě pohonných hmot v Ostravě, jejich účinek na zlepšení kvality ovzduší se projeví jen v případě, že opatření podniknou i sousední oblasti Polska. Pokud se tak nestane, lidé budou mít stále možnost využívat levné, málo kvalitní pohonné hmoty nakoupené za hranicemi. Podle článku 25 směrnice členské státy vyzvou Komisi k veškeré spolupráci týkající se přeshraničního znečištění vzduchu. Navštívené členské státy, které jsou nejvíce postiženy přeshraničním znečištěním, nepovažovaly příslušná ustanovení směrnice za užitečná a ve svých plánech kvality ovzduší neprováděly žádné koordinované akce. Komisi o intervenci nepožádaly.

35

V roce 2017 členské státy, které jsme navštívili, většinou vykazovaly údaje včas. Včasné vykazování údajů o kvalitě ovzduší je důležité jak pro členské státy, za účelem přijetí příslušných opatření ke snížení znečištění ovzduší, tak pro Komisi, aby mohla dříve začít vymáhat dodržování předpisů členskými státy. Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ukládá členským státům, aby poskytovaly ověřené roční hodnoty do 30. září následujícího roku⁴⁴. Dřívější směrnice však ukládaly členským státům povinnost předkládat Komisi zprávu do šesti měsíců od doby stanovení hodnot⁴⁵. Technologický vývoj v posledních letech (např. e-Reporting) umožňuje předkládání zpráv dříve.

zatímco plány kvality ovzduší nejsou koncipovány jako účinný monitorovací nástroj

36

Pokud dojde k porušení směrnice, členské státy musejí vypracovat plány kvality ovzduší k řešení daného problému (viz bod 9). Skutečné zlepšení kvality ovzduší závisí na schopnosti členských států realizovat rychlá a účinná opatření ke snížení emisí pomocí dobře vypracovaných plánů kvality ovzduší.

Opatření plánů kvality ovzduší bývají často špatně cílená

37

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ukládá, aby plány kvality ovzduší stanovily vhodná opatření zajišťující, že doba, po kterou znečištění ovzduší přesahuje limity, bude co nejkratší. Provedli jsme přezkum plánů kvality ovzduší v navštívených městech.

38

Na základě naší analýzy plánů kvality ovzduší jsme stanovili tři hlavní důvody, které omezují jejich účinnost. Tyto důvody spočívají ve zjištění, že opatření v plánech kvality ovzduší:

• nebyla cílená a nemohla být rychle provedena v oblastech, kde byly stanoveny nejvyšší koncentrace,
• nemohla v krátkodobém horizontu přinést zásadní výsledky, protože přesahovala pravomoci místních orgánů, které jsou odpovědné za jejich provádění, nebo byla koncipována jako dlouhodobá,
• nebyla podložena odhady nákladů nebo nebyla financována.

39

V rámečku 8 jsou uvedeny příklady nedostatků vyskytujících se v plánech kvality ovzduší, které ohrožují cíl snížení koncentrací látek znečišťujících ovzduší.

40

I když plány kvality ovzduší uváděly hlavní zdroje znečištění, neobsahovaly vždy konkrétní opatření, jak emise řešit. Například nejnovější plány kvality ovzduší v Krakově obsahují pouze omezená opatření, která snižují průmyslové emise – jež jsou hlavním zdrojem znečištění NO₂, zatímco plány kvality ovzduší v Sofii neuvádějí žádné opatření, které by snižovalo emise z domácností – jež jsou hlavním zdrojem znečištění PM (viz rámeček 4).

41

Plány kvality ovzduší často navrhují opatření, která nemají přímý dopad na snížení koncentrací látek znečišťujících ovzduší, jako jsou opatření pro správní zjednodušení, hodnocení nebo průzkumy. Rovněž jsme zjistili, že plány kvality ovzduší nehodnotily nákladovou efektivitu opatření.

42

Dosažení cílů kvality ovzduší někdy vyžaduje obtížná politická rozhodnutí. Například používání osobních vozidel je jedním z hlavních zdrojů znečištění ovzduší v Bruselu, Stuttgartu a Miláně a nejúčinnější opatření by bylo omezení jejich používání.

Plány kvality ovzduší upřednostňují množství informací nad jejich kvalitou

43

Všech šest měst, která jsme navštívili, již vytváří plány kvality ovzduší po dlouhou dobu. Plány se obvykle vytvářejí na období čtyř až pěti let. Směrnice o kvalitě ovzduší neukládá členským státům, aby podávaly Komisi zprávy o provádění svých plánů kvality ovzduší nebo je aktualizovaly, jestliže přijímají nová opatření nebo jestliže je pokrok viditelně nedostatečný. Členské státy musí aktualizovat své plány kvality ovzduší, pouze pokud na konci období plánu kvalita ovzduší stále nesplňuje normy.

44

Vzhledem k tomu, jak často se vyskytují vysoké úrovně znečištění, připravují členské státy velký počet plánů kvality ovzduší. Plány kvality ovzduší, které jsme zkoumali, byly dlouhé⁴⁶ a často neobsahovaly všechna příslušná plánovaná nebo přijatá opatření v oblasti kvality ovzduší⁴⁷. Členské státy rovněž na žádost Komise předkládají více dokumentů obsahujících dodatečná opatření.

45

Příprava plánů kvality ovzduší je zdlouhavý proces. Plány, které členské státy posílají Komisi, se obvykle zabývají porušením limitů znečištění ovzduší, k nimž došlo před více než dvěma lety⁴⁸, ale neposkytují žádné informace o dalším postupu.

46

Výše uvedené faktory se kombinují, takže monitorování činnosti členských států Komisí se stává obtížné. Monitorování, jak se směrnice provádí, bylo proto pomalejší.

47

Přetrvávající, i když klesající vysoké úrovně znečištění (viz obrázek 4) ukazují, že vytváření plánů kvality ovzduší nestačilo k zajištění dodržování směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší a co nejrychlejšímu snížení znečištění. To ve svých nedávných rozsudcích potvrdil Evropský soudní dvůr (ESD) (viz bod 52).

Komise se při kontrole dodržování směrnice potýká s omezeními a proces jejího prosazování je pomalý

48

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ukládá Komisi povinnost monitorovat a prosazovat provádění směrnice členskými státy. Členské státy však nemusí podávat zprávy o provádění svých plánů kvality ovzduší ani je aktualizovat, jestliže přijímají nová opatření nebo jestliže je pokrok nedostatečný (viz bod 43). Některá ustanovení směrnice jsou svou povahou obtížně ověřitelná (např. zajištění, aby členské státy plnily své povinnosti s ohledem na informování veřejnosti, nebo kontrola umístění více než čtyř tisíc monitorovacích stanic).

49

Jelikož limity znečištění ovzduší bývají často překračovány, Komise vypracuje výčet nejzávažnějších případů porušení norem a zahájí dialog s členskými státy, dokud se nerozhodne, zda postup ukončí, nebo nedojde k závěru, že členský stát nepředložil dostatečně ambiciózní a přesvědčivá opatření. V této fázi může Komise vůči členskému státu zahájit řízení o nesplnění povinnosti.

50

Od ledna 2018 zahájila Komise v důsledku znečištění PM 16 řízení o nesplnění povinnosti, z toho 13 kvůli NO₂, jedno kvůli SO₂ a dvě další řízení o nesplnění povinnosti se týkala monitorování znečištění ovzduší (viz příloha III).

51

Analyzovali jsme probíhající řízení o nesplnění povinnosti vztahující se k šesti městům, která jsme navštívili⁴⁹. Všech šest členských států požádalo o prodloužení lhůt pro dosažení některých mezních hodnot podle článku 22⁵⁰. V důsledku toho může být řízení o nesplnění povinnosti zahájeno až poté, co Komise rozhodne o těchto žádostech o prodloužení lhůt.

52

Komise byla ve čtyřech případech⁵¹ úspěšná a dosáhla příznivých rozhodnutí proti členským státům z důvodu překročení mezních hodnot znečištění ovzduší, jež však členskému státu neukládala, aby přijal nápravná opatření. V důsledku toho Komise přehodnotila svůj přístup a nedávno vyhrála soudní řízení proti Bulharsku (dne 5. dubna 2017) a Polsku (dne 22. února 2018)⁵². Ve svých rozsudcích Soudní dvůr potvrdil, že pouhé přijetí plánu kvality ovzduší pro dosažení souladu s touto směrnicí nestačí, a rozhodl, že Bulharsko a Polsko nesplnily svou povinnost zajistit, aby bylo období překročení limitů co možná nejkratší. Z obrázku 9 je patrné, že postoupení těchto případů týkajících se porušení mezních hodnot PM₁₀ Soudnímu dvoru trvalo Komisi od šesti do osmi let⁵³. Pro uplatnění finančních sankcí se musí Komise znovu obrátit na Soudní dvůr se žádostí o nové rozhodnutí⁵⁴. Řízení o nesplnění povinnosti kvůli překročení mezních hodnot NO₂ byla zahájena mnohem později a dosud žádná věc nebyla postoupena Soudnímu dvoru. Co se týče ozonu, žádné řízení o nesplnění povinnosti neprobíhá⁵⁵.

53

Členské státy mají na předložení svých plánů kvality ovzduší více než dva roky poté, co zjistí porušení limitů kvality ovzduší. Vzhledem k tomu, že následná jednání v rámci řízení o nesplnění povinnosti mezi členskými státy a Komisí trvaly v některých případech déle než pět let, je velmi pravděpodobné, že během tohoto období členské státy své plány kvality ovzduší aktualizují. To vyžaduje, aby Komise prověřila aktualizované plány kvality ovzduší. V důsledku toho trvá nejméně sedm let od okamžiku původního nesplnění povinnosti, než Komise věc postoupí Soudnímu dvoru.

54

Celkově jsme zjistili, že zdlouhavý postup dosud nezajišťuje dodržování směrnice.

Některé politiky EU dostatečně neodrážejí význam znečištění ovzduší

55

Mnohé politiky EU mají dopad na látky znečišťující ovzduší, a tím i na kvalitu ovzduší, zejména politiky v oblasti změny klimatu, energetiky, dopravy a mobility, průmyslu a zemědělství.

56

Ke snížení emisí mohou přispět i cíle rámce politiky v oblasti klimatu a energetiky do roku 2030, tj. snížení emisí skleníkových plynů o 40 %, získávání alespoň 27 % energie z obnovitelných zdrojů a zlepšení energetické účinnosti alespoň o 27 %. V jedné situační zprávě z roku 2017 jsme uvedli, že jednou z hlavních výzev, jimž čelí opatření EU v oblasti energetiky a změny klimatu, je přechod EU na nízkouhlíkové zdroje energie a že tato transformace energetiky může nabídnout přínosy v oblasti kvality ovzduší⁵⁶.

57

Vozidla se vznětovým motorem představovala pro výrobce automobilů v EU jeden z klíčových prvků při plnění povinností snižování emisí oxidu uhličitého (CO₂)⁵⁷, protože produkují nižší emise CO₂ než vozidla s benzinovým motorem. Technologický vývoj a normy EURO⁵⁸ výrazně snížily emise CO₂ a PM z těchto vozidel, při snižování emisí NO_X však takto úspěšné nebyly. Je řadu let známo⁵⁹, že skutečné emise NO_X byly vyšší než emise vznikající za zkušebních podmínek. Skandál „dieselgate“, který byl odhalen, když inspektoři v USA zjistili podezřelé údaje při inspekci vozidel, upozornil na rozsah a příčiny těchto nesrovnalostí⁶⁰. Před vypuknutím skandálu dieselgate Evropská komise začala pracovat na realističtějším zkušebním postupu v EU. Vzhledem k faktorům shodnosti však v praxi emisní limit normy Euro 6 pro emise 80 mg NO_X na km (který normotvůrci EU schválili v roce 2007 a jehož provedení bylo plánováno na rok 2014) nebude pro účely zkoušky emisí v reálném provozu muset být splněn dříve než v roce 2023⁶¹.

58

Zdanění pohonných hmot podporuje prodej motorové nafty ve všech členských státech kromě Maďarska a Spojeného království⁶². Přestože nákupy nových vozidel se vznětovým motorem klesly po skandálu dieselgate, přibližně 40 % všech vozidel na silnici v EU je poháněno naftou⁶³. Vzhledem k tomu, že silniční doprava a zvláště vozidla se vznětovým motorem jsou jedním z hlavních zdrojů emisí NO₂ (viz obrázek 3), je snaha o jejich snižování komplikovaná.

59

Politiky EU v oblasti změny klimatu podporují, aby biomasa tvořila jeden z obnovitelných zdrojů energie⁶⁴. Směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů⁶⁵ z roku 2009 požaduje, aby EU do roku 2020 pokrývala alespoň 20 % své celkové potřeby energie z obnovitelných zdrojů. Financování z EU pro projekty biomasy se více než zdvojnásobilo⁶⁶. V naší zvláštní zprávě č. 5/2018 nazvané Energie z obnovitelných zdrojů pro udržitelný rozvoj venkova jsme uvedli, že spalování dřevní biomasy může také vést k vyšším emisím určitých škodlivých látek znečišťujících ovzduší. Agentura EEA poukázala na podobný problém⁶⁷.

60

Používání neúčinných kotlů nebo topných zařízení na tuhá paliva zhoršuje problém znečištění ovzduší prostřednictvím místního vytápění. EU stanovila normy ke zlepšení účinnosti těchto zařízení (směrnice o ekodesignu⁶⁸ a její prováděcí nařízení), tyto normy však budou platit až pro nová zařízení v roce 2022.

61

Směrnice o průmyslových emisích je hlavním nástrojem EU, jímž se upravují emise látek znečišťujících ovzduší z průmyslových zařízení (viz příloha I). Směrnice umožňuje členským státům stanovit méně přísné mezní hodnoty emisí, pokud by uplatňování nejlepších dostupných technik (BAT) vedlo k „nepřiměřeně vyšším nákladům“ ve srovnání s environmentálními přínosy. Směrnice také umožňuje určité „nástroje pružnosti“ ve formě výjimek z limitů stanovených pro velká spalovací zařízení. Například 15 členských států⁶⁹ přijalo „přechodné národní plány“, které umožňují stanovit vyšší emisní stropy do roku 2020, některým zařízením centrálního zásobování teplem byla udělena zvláštní výjimka do roku 2023 a další zařízení nemusejí uplatňovat nejlepší dostupné techniky, pokud omezí svůj provoz a budou uzavřena do roku 2024.

62

Zemědělství je v EU zdrojem 94 % emisí amoniaku (NH₃)⁷⁰. Amoniak je jedním z prekurzorů PM. Agentura EEA uvádí, že emise NH₃ ze zemědělství přispívají k výskytu vysokých koncentrací PM v některých regionech Evropy, jež porušují mezní hodnoty směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší pro PM₁₀⁷¹.

63

Přestože politiky EU upravují zemědělské postupy⁷², pokrok v oblasti snižování emisí látek znečišťujících ovzduší ze zemědělství je velmi pomalý⁷³, přičemž emise NH₃ se od roku 2012 dokonce zvýšily⁷⁴. Agentura EEA konstatuje, že navzdory existenci technicky a ekonomicky životaschopných opatření, jako jsou opatření v oblasti agronomické, živočišné výroby nebo energie, je třeba, aby byla zaváděna v rozsahu a intenzitě, která je nezbytná pro dosažení významného snížení emisí⁷⁵.

a financování z EU je užitečné, ale ne vždy cílené

64

Zkoumali jsme, jak program LIFE, Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a Fond soudržnosti (FS) podporovaly opatření ke zlepšení kvality ovzduší v šesti členských státech, které jsme navštívili.

Program LIFE

65

EU podporuje kvalitu ovzduší prostřednictvím svého programu LIFE⁷⁶. Zkoumali jsme šest projektů programu LIFE týkajících se kvality ovzduší v Německu, Itálii a Polsku⁷⁷. Jednalo se o projekty Právní kroky v rámci programu LIFE – právní kroky v oblasti čistého ovzduší, jež podporovaly účastníky občanské společnosti, kteří by například mohli podat soudní žalobu ve snaze o zlepšení kvality ovzduší⁷⁸ (viz bod 73). Využití rozpočtu programu LIFE na podporu občanskoprávních žalob na úrovni členských států představuje novou, nákladově efektivní a rychlou cestu, která může přimět členské státy a města k podpoře politiky kvality ovzduší.

66

Od roku 2014 podporují integrované projekty programu LIFE plánování politik kvality ovzduší tím, že se využívají další dostupné fondy EU. Integrovaný projekt například podpořil provádění malopolského plánu kvality ovzduší v Polsku. Tento plán zahrnoval informační kampaň určenou občanům regionu ke zvýšení povědomí o nebezpečí kouře z kotlů na tuhá paliva (viz plakát na obrázek 10, kde je napsáno: „kouřem ze svého kotle zabíjíte“).

Financování politiky soudržnosti

67

Většina financování z EU v oblasti kvality ovzduší pochází z EFRR a FS. Některá opatření se výslovně zaměřují na snížení znečištění ovzduší, mnohá opatření, která mají stanovena jiné cíle (např. čistou městskou dopravu nebo energetickou účinnost), mohou mít z kvality ovzduší rovněž prospěch.

68

Dostupné vyhrazené financování⁷⁹ se zvýšilo z 880 milionů EUR v programovém období 2007–2013 na 1,8 miliardy EUR v období 2014–2020, což však představuje méně než 1 % celkové podpory na politiku soudržnosti. Tyto prostředky byly použity ve třech z členských států, které jsme navštívili, ale pouze v Polsku tyto částky mezi předchozím a současným programovým obdobím významně vzrostly. V České republice zůstalo financování stabilní, zatímco v Bulharsku výrazně pokleslo (viz tabulka 2).

Tabulka 2

Financování určené na kvalitu ovzduší v Bulharsku, České republice a v částech Polska

(v milionech EUR)	2007/2013	2014/2020	Rozdíl
Bulharsko	120	50	–58 %
Česká republika	446	454	+2 %
Polsko(1)	140	368	+163 %

(1) Částky z operačního programu Infrastruktura a životní prostředí a regionálního operačního programu Malopolsko.

Zdroj: Evropská komise a členské státy.

69

Zjistili jsme případy, kdy členské státy neupřednostnily toto financování na projekty zaměřené na hlavní zdroje a znečišťující látky zjištěné v zónách kvality ovzduší, které jsme navštívili (viz rámeček 4). Například žádné projekty se nezaměřují na snížení emisí z vytápění domácností v Sofii (významný zdroj emisí PM)⁸⁰.

70

Zjistili jsme také, že projekty financované z EU nebyly dostatečně dobře podpořeny plány členských států na zlepšení kvality ovzduší. Například v Krakově probíhá program výměny kotlů, aniž by vnitrostátní orgány omezovaly dostupnost neúčinných kotlů a uhlí nízké kvality.

71

Také jsme nalezli dobré příklady projektů financovaných z EU, které byly vhodně cílené a přímo přispívaly ke snižování místních emisí, jak vyplývá z plánů kvality ovzduší členských států. Jednalo se například o nahrazení starých autobusů se vznětovými motory autobusy s pohonem na stlačený zemní plyn (CNG) a o výměnu kotlů v Ostravě. Některé projekty měly také za cíl modernizaci neúčinných domácích systémů vytápění (v Krakově) a veřejné dopravy (v Krakově a Sofii). Do roku 2013 existovaly projekty na snížení průmyslových emisí v Krakově a Ostravě (významný zdroj emisí PM a NO_X)⁸¹.

Rostoucí úloha občanské akce

72

Agentura EEA považuje informovanost veřejnosti za jeden za zásadních prvků řešení problému znečištění ovzduší a snížení jeho škodlivých dopadů⁸² a WHO zdůrazňuje, že „zlepšením transparentnosti a širokým sdílením kvalitních informací ve městech se dále posílí schopnost lidí produktivně se podílet na rozhodovacích procesech“⁸³. Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší stanoví varovné prahové hodnoty SO₂, NO₂ a O₃, nikoli však pro PM⁸⁴, a ukládá členským státům povinnost zveřejňovat podrobné informace⁸⁵. Občané tak mohou sehrát klíčovou úlohu při monitorování provádění směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší členskými státy, zejména pokud výsledky zahrnují obtížné politické volby. Aktivita na místní úrovni je důležitá, ale vyžaduje veřejné povědomí: občané mohou být zapojeni do politiky a podnikat aktivní kroky, včetně případné změny vlastního chování, pouze pokud jsou dobře informovaní.

73

O rostoucím významu činnosti občanů svědčí i nedávné případy soudních žalob, které podali občané a nevládní organizace na své vnitrostátní orgány. V České republice, Německu, Francii, Itálii a ve Spojeném království rozhodly vnitrostátní soudy ve prospěch práva občanů na čistý vzduch a uložily dotčeným členským státům, aby přijaly další opatření na řešení znečištění ovzduší.

ale práva veřejnosti na přístup ke spravedlnosti nejsou ve směrnici výslovně chráněna

74

Právo na spravedlnost, informace o životním prostředí a účast veřejnosti na rozhodování v záležitostech životního prostředí je zakotveno v Aarhuské úmluvě, jejíž jsou EU a jejích 28 členských států smluvními stranami⁸⁶. Zjistili jsme, že jiné směrnice v oblasti ochrany životního prostředí obsahují výslovná ustanovení, která zaručují práva občanů na spravedlnost, zatímco směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší nikoli⁸⁷.

75

Vnitrostátní právní předpisy se značně liší a organizace občanské společnosti pojmenovaly překážky, jimž občané v některých členských státech čelí při hledání přístupu ke spravedlnosti.

a informace o kvalitě ovzduší jsou někdy nejasné

76

Kontrolovali jsme informace, které veřejné orgány poskytly online občanům šesti navštívených měst. Za tímto účelem jsme zkoumali indexy kvality ovzduší, informace o zdravotních dopadech znečištění ovzduší, dostupnost údajů o kvalitě ovzduší v reálném čase a další nástroje.

77

Indexy kvality ovzduší jsou nástroje, které mohou občanům poskytovat srozumitelné informace. Pět ze šesti měst, která jsme navštívili, tyto indexy používají. Zjistili jsme, že členské státy, regiony a města definují index kvality ovzduší odlišně, což má za následek různá hodnocení stejné kvality ovzduší (viz např. tabulka 3). Vzhledem k tomu, že škody na lidském zdraví se při stejném znečištění ovzduší nijak neliší, bez ohledu na místo, různé klasifikace pro stejnou kvalitu ovzduší ohrožují důvěryhodnost poskytovaných informací.

Tabulka 3

Indexy kvality ovzduší pro PM₁₀ (k březnu 2018)

Index vycházející z hodnot PM za hodinu/den	0	10	20		30		40	50	60	70		80	90	100	140				180	200+
EEA	dobré		přijatelné			středně dobré		neuspokojivé						velmi neuspokojivé
Brusel	vynikající	velmi dobré	dobré		poměrně dobré		středně dobré	neuspoko-jivé	velmi neuspoko-jivé	špatné		velmi špatné		extrémně špatné
Milán	dobré			přijatelné				průměrné			špatné			extrémně špatné
Krakov	velmi dobré		dobré						středně dobré					dosta-tečné	špatné					velmi špatné
Ostrava	velmi dobré		dobré				přijatelné			vyhovující			neuspokojivé						velmi neuspokojivé
Stuttgart	velmi dobré	dobré	uspokojivé			dostatečné		špatné						velmi špatné
Sofie	dobré							přijatelné						dostatečné				špatné		velmi špatné

Zdroj: EEA a internetové stránky příslušných měst.

78

Jelikož se členské státy nedohodly na používání společného indexu, agentura EEA ve spolupráci s Evropskou komisí nedávno zavedla index pro celé území EU (viz obrázek 11 dole). Pomocí indexu agentury EEA mohou občané porovnávat kvalitu ovzduší v celé Evropě v reálném čase. To není totéž jako posouzení souladu s normami EU (což by vyžadovalo delší datové řady).

79

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší ukládá členským státům, aby informovaly veřejnost o možných zdravotních dopadech znečištění ovzduší. Online informací poskytovaných veřejnými orgány o vlivu znečištění ovzduší na zdraví a o opatřeních, jimiž mohou občané zmírnit rizika, bylo často málo a byly těžko dostupné. Tato skutečnost je o to závažnější, zvážíme-li, že normy EU podceňují rizika, která představuje špatná kvalita ovzduší (viz body 19–27).

80

Členské státy jsou povinné předkládat Komisi údaje o kvalitě ovzduší v reálném čase⁸⁸. V době našeho auditu tak činilo dvacet pět členských států⁸⁹. Ze šesti měst, která jsme navštívili, uváděly na svých internetových stránkách údaje v reálném čase čtyři⁹⁰. Tato města používala řadu nástrojů k informování veřejnosti. V tabulce 4 jsou uvedeny příklady osvědčených postupů, jež města používají k informování občanů.

Tabulka 4

Osvědčené postupy v oblasti informování občanů

Prostorové mapy používající modelování	Brusel, Milán, Ostrava
Oznámení v době, kdy znečištění dosahuje nejvyšších hodnot (formou SMS nebo e-mailu atd.)	Brusel, Krakov, Ostrava
Aplikace pro chytré telefony	Ostrava, Krakov
Zobrazovací panely na veřejných místech (ulice, metro)	Krakov, Sofie
Datové řady pro analýzu ke stažení	Brusel, Stuttgart, Milán, Krakov
Systém včasného varování před výskytem PM založený na předpovědích počasí	Stuttgart

81

Ačkoli většina měst, která jsme navštívili, vytvářela indexy kvality ovzduší a zveřejňovala údaje o kvalitě ovzduší v reálném čase a některá z nich zavedla i další osvědčené postupy, dospěli jsme k závěru, že kvalita informování veřejnosti nebyla tak zřejmá ani užitečná jako v případě informací poskytovaných jinými evropskými městy⁹¹.

Závěry a doporučení

82

Podle Světové zdravotnické organizace je znečištění ovzduší největším rizikem pro zdraví v EU. To dle odhadů agentury EEA způsobuje každoročně zhruba 400 000 předčasných úmrtí, přičemž jeho účinkům jsou zvláště vystaveni lidé v městských oblastech. Mezi nejškodlivější látky znečišťující ovzduší patří částice, oxid dusičitý, oxid siřičitý a přízemní ozon. Základním kamenem politiky EU v oblasti čistého ovzduší je směrnice o kvalitě ovzduší z roku 2008, protože stanoví koncentrační limity pro znečišťující látky ve vzduchu, který dýcháme.

83

Dospěli jsme k závěru, že opatření EU na ochranu lidského zdraví před znečištěním ovzduší nevedla k očekávaným dopadům. Značné lidské a hospodářské náklady znečištění se dosud neodrazily v přiměřených opatřeních v celé EU.

84

Ačkoli kvalitě ovzduší prospělo snižování emisí, na zdraví občanů má stále znečištění ovzduší značný vliv. Některé normy EU v oblasti kvality ovzduší jsou mírnější, než by odpovídalo důkazům o vlivu znečištění ovzduší na zdraví. Členské státy tyto normy často nedodržují a nepřijaly dostatečně účinná opatření ke zlepšení kvality ovzduší. Monitorování a následné vymáhání ze strany Komise nevedlo k účinným změnám. Zjistili jsme, že některé politiky EU dosud dostatečně neodrážejí význam zlepšování kvality ovzduší, přičemž konstatujeme, že financování z EU poskytuje užitečnou podporu. Občané mohou sehrát klíčovou roli při monitorování provádění směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší členskými státy, jak je patrné z úspěšných soudních řízení v několika členských státech, přičemž povědomí a informovanost veřejnosti se zvyšovaly. V následujících bodech jsou popsány naše hlavní závěry a příslušná doporučení.

85

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší vycházejí z norem kvality ovzduší, které jsou v současnosti 15 až 20 let staré. Některé z těchto norem jsou mnohem mírnější než pokyny Světové zdravotnické organizace. Normy navíc umožňují častější překračování limitů a nezahrnují žádnou krátkodobou normu pro PM_2,5, což je velmi škodlivá látka znečišťující ovzduší (viz tabulka 1 a body 18–26). Odborníci na zdraví podporují zavedení přísnějších norem v EU (viz bod 27). Stanovení slabých norem nevytváří správný rámec pro ochranu lidského zdraví. Díky tomu jsou některé oblasti, kde je špatná kvalita ovzduší, v souladu s právem EU.

86

I když se situace zlepšuje, většina členských států stále nedodržuje normy EU v oblasti kvality ovzduší (body 28–29).

87

Pokud jde o stanovení hodnot kvality ovzduší, zjistili jsme, že neexistují dostatečné záruky, že členské státy měří kvalitu ovzduší na správných místech. Vzhledem k nepřesně stanoveným kritériím ve směrnici nemusely členské státy nutně stanovovat hodnoty koncentrací v blízkosti hlavních městských silnic nebo velkých průmyslových areálů (viz body 32–34), které přitom byly významnými zdroji znečištění. Konstatujeme, že lhůta pro členské státy na předkládání údajů Komisi podle směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší je méně přísná než lhůta ve starších směrnicích (bod 35).

88

Zjistili jsme, že členské státy nepřijaly dostatečně účinná opatření k co nejrychlejšímu zlepšení kvality ovzduší. Kvalita plánů kvality ovzduší členských států byla celkově nedostatečná a plány obsahovaly špatně cílená opatření. Často byly poznamenány slabým řízením (například nedostatečnou koordinací mezi celostátními a místními orgány), neobsahovaly výpočet nákladů nebo financování a neposkytovaly informace o skutečném dopadu přijatých opatření na kvalitu ovzduší. Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší neukládá členským státům, aby informovaly Komisi o provádění svých plánů. Nedostatečný pokrok ve zlepšování kvality ovzduší ukazuje na potřebu účinnějších opatření (viz body 36–47).

89

Při monitorování plnění ze strany členských států čelí Komise omezením. Členské státy nemají povinnost podávat zprávy o provádění svých plánů kvality ovzduší. Některá ustanovení směrnice jsou obtížně ověřitelná a Komise dostává stovky plánů kvality ovzduší a rozsáhlé soubory údajů, které je třeba přezkoumat. Zjistili jsme, že Komise stíhala členské státy u Soudního dvora, když se domnívala, že vážně porušily směrnici (viz body 48–50). Tato donucovací opatření jsou však zdlouhavá a navzdory několika příznivým rozsudkům (body 51–54) jsou limity kvality ovzduší nadále často porušovány.

Doporučení 1 – Účinnější opatření Komise

Aby účinněji přispívala ke zlepšování kvalitu ovzduší, měla by Komise:

1. sdílet osvědčené postupy z členských států, které ve svých plánech kvality ovzduší úspěšně zohlednily požadavky směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší, týkající se oblastí jako informace relevantní pro účely monitorování, cílená, rozpočtově zajištěná a krátkodobá opatření ke zlepšení kvality ovzduší a plánované snížení úrovní koncentrace na konkrétních místech;
2. aktivně řídit každou fázi řízení o nesplnění povinnosti za účelem zkrácení doby před vyřešením případů nebo před jejich postoupením Soudnímu dvoru;
3. napomáhat členským státům, které jsou nejvíce postiženy znečišťováním ovzduší přecházejícím hranice států v EU, v jejich spolupráci a společných činnostech včetně zavádění příslušných opatření do jejich plánů kvality ovzduší.

Termín pro splnění doporučení: 2020.

90

Naše závěry týkající se norem kvality ovzduší, opatření členských států ke zlepšení kvality ovzduší a následného monitorování a vymáhání a povědomí a informovanosti veřejnosti (viz níže) nás přivádí k doporučení, aby Komise zvážila ambiciózní aktualizaci směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší, která je nadále významným nástrojem v úsilí o čistší vzduch.

Doporučení 2 – Ambiciózní aktualizace směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší

Komise by při přípravě svého návrhu pro normotvůrce měla řešit tyto otázky:

1. zvážit aktualizaci mezních a cílových hodnot EU (pro PM, SO₂ a O₃) v souladu s nejnovějšími pokyny WHO, snížit počet, kolikrát mohou koncentrace překročit normy (pro PM, NO₂, SO₂ a O₃) a stanovit krátkodobé mezní hodnoty pro PM_2,5 a varovné prahové hodnoty pro PM;
2. zlepšit plány kvality ovzduší, zejména jejich zaměřením na výsledky a stanovením požadavku na roční předkládání zpráv o jejich provádění a na jejich aktualizaci, kdykoli je to zapotřebí. Počet plánů kvality ovzduší na zónu kvality ovzduší by měl být omezen;
3. přesnost požadavků na umístění měřicích stanic zaměřených na průmyslové lokality nebo na dopravu s cílem lépe stanovit hodnoty nejvyšší expozice obyvatelstva znečištěnému ovzduší a stanovení minimálních počtů měřicích stanic pro každý typ (stanice zaměřené na dopravu nebo průmyslové či pozaďové lokality);
4. možnost, aby Komise mohla požadovat další monitorovací místa, považuje-li to za nezbytné v zájmu lepšího stanovení hodnot znečištění ovzduší;
5. posunutí data (v současnosti 30. září roku n+1) alespoň do 30. června n+1 pro oznamování ověřených údajů a výslovný požadavek, aby členské státy poskytovaly aktuální údaje (v reálném čase);
6. výslovná ustanovení, která zajistí práva občanů na přístup ke spravedlnosti.

Termín pro splnění doporučení: 2022.

91

Mnoho politik EU má dopad na kvalitu ovzduší. Vzhledem k významným lidským a ekonomickým nákladům na znečištění ovzduší se domníváme, že důležitost tohoto problému se dosud dostatečně neodráží v určitých politikách EU. Politiky EU, jako jsou politiky v oblasti klimatu, energie, dopravy, průmyslu a zemědělství, obsahují prvky, jež mohou být škodlivé pro čistý vzduch (viz body 55–63).

92

Na opatření týkající se kvality ovzduší je přímo vyčleněno necelé 1 % financování politiky soudržnosti EU. Nicméně další činnosti v rámci politiky soudržnosti mohou nepřímo přispívat ke zlepšení kvality ovzduší. Zjistili jsme, že projekty financované z EU nebyly dostatečně dobře cílené a nebyly podporovány plány členských států na zlepšení kvality ovzduší, avšak zaznamenali jsme také několik zdárných příkladů. Viděli jsme, jak projekty LIFE pomohly občanům podniknout kroky směřující ke zlepšení kvality ovzduší v členských státech a lépe zacílit činnosti financované z EU (body 64–71).

Doporučení 3 – Upřednostňování a zohledňování otázek kvality ovzduší v politikách EU

Aby se kvalita ovzduší hlouběji začlenila do politik EU, měla by Komise vypracovat hodnocení:

1. dalších politik EU, které obsahují prvky, jež mohou mít nepříznivý vliv na čistotu vzduchu, a přijmout opatření k lepšímu sladění těchto politik s cílem kvality ovzduší;
2. skutečného využití příslušných finančních prostředků, které jsou k dispozici na podporu dosahování cílů EU v oblasti kvality ovzduší, při řešení emisí látek znečišťujících ovzduší, zejména PM, NO_X a SO_X.

Termín pro splnění doporučení: 2022.

93

Povědomí a informovanost veřejnosti hrají klíčovou úlohu při řešení problémů souvisejících se znečištěním ovzduší. V poslední době se občané více zajímají o otázky kvality ovzduší a obracejí se na vnitrostátní soudy, které v několika členských státech rozhodly ve prospěch práva občanů na čistý vzduch (body 72 a 73). Zjistili jsme však, že na rozdíl od jiných směrnic v oblasti ochrany životního prostředí neobsahuje směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší žádná konkrétní ustanovení, která by zaručila práva občanů na přístup ke spravedlnosti (viz bod 74). Rovněž jsme zjistili, že kvalita informací o kvalitě ovzduší poskytovaných občanům byla někdy nejasná (viz body 76–81).

Doporučení 4 – Zlepšení povědomí a informovanosti veřejnosti

Aby se zlepšila kvalita informací pro občany, měla by Komise:

1. s pomocí odborníků na zdraví stanovit a vypracovat výčet nejdůležitějších informací, které by Komise a orgány členských států měly poskytovat občanům (včetně informací o dopadech na zdraví a doporučení ohledně chování);
2. podporovat členské státy, aby přijaly osvědčené postupy pro komunikaci s občany a zapojení občanů do záležitostí týkajících se kvality ovzduší;
3. zveřejňovat hodnocení zón kvality ovzduší s nejlepším a nejhorším pokrokem dosaženým každý rok a sdílet osvědčené postupy uplatňované na nejúspěšnějších místech;
4. vytvořit internetový (online) nástroj umožňující občanům ohlašovat porušování kvality ovzduší a poskytovat zpětnou vazbu Komisi v otázkách souvisejících s opatřeními členských států týkajícími se kvality ovzduší;
5. podporovat členské státy, aby vytvářely uživatelsky přívětivé nástroje pro přístup široké veřejnosti k informacím o kvalitě ovzduší a jejím monitorování (např. aplikace pro chytré telefony a/nebo specializované stránky v sociálních médiích);
6. spolu s členskými státy usilovat o dohodu ohledně harmonizace indexů kvality ovzduší.

Cílové datum realizace: 2022.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos A. Milionis, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 11. července 2018.

Glosář a zkratky

Amoniak (NH₃): Bezbarvý, štiplavý plyn

BAT: „nejlepšími dostupnými technikami (best available techniques)“ se rozumí nejúčinnější a nejpokročilejší stadium vývoje činností a jejich provozních metod dokládající praktickou vhodnost určité techniky jako základu pro stanovení mezních hodnot emisí a dalších podmínek povolení, jejichž smyslem je předejít vzniku emisí, nebo pokud to není proveditelné, tyto emise omezit, a zabránit tak nepříznivým dopadům na životní prostředí jako celek.

Benzo(a)pyren (BaP): BaP je pevná látka vypouštěná v důsledku neúplného spalování fosilních paliv a biopaliv. Jeho hlavními zdroji jsou vytápění domácností (zejména spalování dřeva a uhlí), výroba elektřiny v elektrárnách, spalování odpadu, výroba koksu a výroba oceli.

Částice (PM): Pevné a kapalné částice rozptýlené ve vzduchu. V závislosti na velikosti se PM dělí na hrubé částice (PM₁₀) a jemné částice (PM_2,5).

Černý uhlík: Černý uhlík je jednou ze složek PM_2,5, vzniká při neúplném spalování paliv, přičemž k hlavním zdrojům patří doprava a vytápění domácností.

DALY: Ztracená léta života v důsledku nemoci (Disability Adjusted Life Years)

EEA: Evropská agentura pro životní prostředí

ESD: Soudní dvůr Evropských společenství

Kontrola účelnosti: Komplexní hodnocení politiky z hlediska toho, zda regulační rámec určité oblasti politiky odpovídá danému účelu.

Nemetanové těkavé organické sloučeniny (NMVOC): Označení nemetanové těkavé organické sloučeniny zahrnuje mnoho různých chemických sloučenin, jako např. benzen, etanol, formaldehyd, cyklohexan nebo aceton.

Nízkoemisní zóna: Nízkoemisní zóny jsou vymezené oblasti, do nichž je omezen přístup některým znečišťujícím vozidlům, nebo jsou tato vozidla od přístupu do takto vymezených oblastí odrazována, za účelem zlepšení kvality ovzduší v těchto oblastech.

Oxid dusičitý (NO₂): Žlutohnědý jedovatý plyn; oxid dusíku (NO_X).

Oxid siřičitý (SO₂): Jedovatý bezbarvý plyn; oxid síry (SO_X).

Oxid uhličitý (CO₂): CO₂ je bezbarvý plyn, který je nejvýznamnějším skleníkovým plynem v zemské atmosféře. Do atmosféry se uvolňuje většinou spalováním fosilních paliv.

Ozon (přízemní ozon, O₃): Bezbarvý plyn s ostrým zápachem, který není přímo vypouštěn do atmosféry, ale je tvořen chemickou reakcí znečišťujících látek v přítomnosti slunečního světla.

PKO: Plán kvality ovzduší

Předčasná úmrtí: Úmrtí, ke kterým dochází předtím, než osoba dosáhne standardní střední délky života pro danou zemi a pohlaví.

Rozptylové podmínky: Rozptylové podmínky jsou ukazatelem schopnosti atmosféry ředit látky znečišťující ovzduší.

Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší: Směrnice o kvalitě vnějšího ovzduší (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. L 152, 11. 6. 2008, s. 1))

Směrnice o národních emisních stropech: Směrnice o národních emisních stropech (směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2284 ze dne 14. prosince 2016 o snížení národních emisí některých látek znečisťujících ovzduší, o změně směrnice 2003/35/ES a o zrušení směrnice 2001/81/ES (Úř. věst. L 344, 17. 12. 2016, s. 1)).

Směrnice o průmyslových emisích: Směrnice o průmyslových emisích (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. L 334, 17. 12. 2010, s. 17) (přepracované znění)

Stlačený zemní plyn (CNG): Stlačený zemní plyn je zemní plyn skladovaný za vysokého tlaku, který lze použít místo benzinu, propanu nebo motorové nafty.

Těkavé organické sloučeniny: Těkavé organické sloučeniny jsou organické chemikálie, které se snadno vypařují.

WHO: Světová zdravotnická organizace

µg/m³: mikrogramů na metr krychlový (měrná jednotka koncentrace znečišťující látky ve vzduchu)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá člen EÚD Nikolaos Milionis. Audit vedl člen Účetního dvora Janusz Wojciechowski a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Kinga Wiśniewská-Daneková, atašé kabinetu Katarzyna Radecká-Morozová, vyšší manažer Colm Friel, vedoucí úkolu João Coelho, zástupce vedoucího úkolu Frédéric Soblet a auditoři Vivi Niemenmaaová, Blanka Happachová, Jan Kubát, Joachim Otto, Lorenzo Pirelli, Radostina Simeonovová a Anna Zalegová a asistentka Rachel O’Dohertyová. Jazykovou podporu zajišťovali Hannah Critophová, Marek Říha, Mila Todorovová a Mark Smith.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0606-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/253354	QJ-AB-18-019-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-0640-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/446249	QJ-AB-18-019-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://publications.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs/home?) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.