EU-rättens ABC - Mars 2023

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

AKS	Afrika, Karibien och Stillahavsområdet
ECB	Europeiska centralbanken
EEG	Europeiska ekonomiska gemenskapen
EG	Europeiska gemenskapen
EG-fördraget	Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen
EKSG	Europeiska kol- och stålgemenskapen
Eppo	Europeiska åklagarmyndigheten
ESM	Europeiska stabilitetsmekanismen
EU	Europeiska unionen
EU-fördraget	Fördraget om Europeiska unionen
EUF-fördraget	Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Euratom	Europeiska atomenergigemenskapen
Europakonventionen	Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna)
Nato	Nordatlantiska fördragsorganisationen
OECD	Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
OEEC	Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete
OSSE	Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
REU	Rättsfallssamling

TIDSLINJE

26 juni 1945: Förenta nationernas stadga undertecknas i San Francisco.

9 september 1946: Winston Churchill håller tal i Zürich om fördelarna med Europas förenta stater.

17 mars 1948: Fördraget om upprättandet av Västeuropeiska unionen undertecknas i Bryssel.

4 april 1949: Nordatlantiska fördraget om upprättande av Nato undertecknas i Washington.

16 april 1949: Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete bildas i Paris.

5 maj 1949: Fördraget om upprättandet av Europarådet undertecknas i Strasbourg.

9 maj 1950: Robert Schuman presenterar sin deklaration om Europeiska kol- och stålgemenskapen som första etapp i upprättandet av en europeisk federation.

4 november 1950: Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna undertecknas i Rom.

18 april 1951: Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG-fördraget) undertecknas av Belgien, Västtyskland, Frankrike, Italien, Luxemburg och Nederländerna i Paris – för en period på 50 år.

23 juli 1952: EKSG-fördraget träder i kraft.

1 juni 1955: En utrikesministerkonferens hålls i Messina som förberedelse inför EEG-fördraget.

25 mars 1957: Fördragen om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG-fördraget) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) undertecknas av Belgien, Västtyskland, Frankrike, Italien, Luxemburg och Nederländerna i Rom (Romfördraget).

1 januari 1958: Romfördraget träder i kraft.

4 januari 1960: Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta) inrättas i Stockholm av Danmark, Förenade kungariket, Norge, Portugal, Schweiz, Sverige och Österrike.

14 december 1960: Konventionen om Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling undertecknas i Paris.

8 april 1965: Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna (fusionsfördraget) undertecknas.

1 juli 1967: Fusionsfördraget träder i kraft.

1 januari 1973: Danmark, Irland och Förenade kungariket ansluter sig till Europeiska gemenskaperna.

1 augusti 1975: Slutakten från konferensen för säkerhet och samarbete i Europa undertecknas i Helsingfors.

18 december 1978: Det europeiska monetära systemet inrättas.

7–10 juni 1979: Första direkta valet till Europaparlamentet hålls.

1 januari 1981: Grekland ansluter sig till Europeiska gemenskaperna.

1 januari 1985: Grönland lämnar EEG.

14 juni 1985: Schengenavtalet om gradvist avskaffande av kontroller vid de inre gränserna ingås mellan Belgien, Frankrike, Västtyskland, Luxemburg och Nederländerna.

1 januari 1986: Portugal och Spanien ansluter sig till Europeiska gemenskaperna.

1 juli 1987: Den europeiska enhetsakten träder i kraft

3 oktober 1990: Östtyskland ansluter sig till Förbundsrepubliken Tyskland och integreras i Europeiska gemenskaperna.

7 februari 1992: Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) undertecknas i Maastricht.

2 maj 1992: Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) undertecknas i Porto.

1 januari 1993: Den europeiska inre marknaden bildas.

1 november 1993: Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) träder i kraft.

1 januari 1994: EES-avtalet träder i kraft.

1 januari 1995: Österrike, Finland och Sverige ansluter sig till Europeiska unionen.

1 mars 1995: Schengenkonventionen träder i kraft (ytterligare medlemmar fram till mars 2001: Danmark, Grekland, Spanien, Italien, Österrike, Portugal, Finland och Sverige).

16 juli 1997: Europeiska kommissionen offentliggör programmet Agenda 2000 som syftar till att utvidga EU.

2 oktober 1997: Amsterdamfördraget undertecknas.

12 december 1997: EU:s utvidgnings­process påbörjas av Europeiska rådet i Luxemburg.

1 oktober 1998: Europolkonventionen (om polissamarbete i EU) träder i kraft.

1 januari 1999: Den gemensamma europeiska valutan, euron, införs.

1 maj 1999: Amsterdamfördraget träder i kraft.

24 mars 2000: Lissabonstrategin för ekonomisk, social och miljömässig förnyelse av EU antas.

8 december 2000: Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna proklameras högtidligt.

26 februari 2001: Nicefördraget undertecknas.

1 januari 2002: Eurosedlar och euro­mynt införs som betalningsmedel.

28 februari 2002: Inrättande av Eurojust (sedan 2019 Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete).

1 februari 2003: Nicefördraget träder i kraft.

1 maj 2004: Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien ansluter sig till EU.

29 oktober 2004: Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa undertecknas.

Maj/juni 2005: Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa förkastades i folkomröstningar i Frankrike (54,7 % röstar nej) och Nederländerna (61,7 % röstar nej).

1 januari 2007: Bulgarien och Rumänien ansluter sig till EU.

1 januari 2007: Euron införs i Slovenien.

1 mars 2007: Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter inrättas.

12 december 2007: EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna proklameras högtidligt av Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen i Strasbourg.

13 december 2007: Lissabonfördraget undertecknas.

21 december 2007: Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern träder in i Schengenområdet.

1 januari 2008: Euron införs i Cypern och Malta.

12 juni 2008: Den första folkomröstningen om Lissabonfördraget hålls i Irland (53,4 % röstar nej).

12 december 2008: Schweiz ansluter sig till Schengenområdet.

1 januari 2009: Euron införs i Slovakien.

2 oktober 2009: Den andra folkomröstningen om Lissabonfördraget hålls i Irland (67,1 % röstar ja).

1 december 2009: Lissabonfördraget träder i kraft.

1 december 2009: Europeiska rådets första ordförande (Herman Van Rompuy), unionens första höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (Catherine Ashton).

21 juni 2010: Europeiska utrikestjänsten inrättas.

1 januari 2011: Euron införs i Estland.

1 januari 2011: Europeiska myndigheten för finansiell tillsyn lanseras.

25 mars 2011: Europluspakten för samordning av den ekonomiska politiken i den ekonomiska och monetära unionen antas.

19 december 2011: Liechtenstein ansluter sig till Schengenområdet.

30 januari 2012: 25 medlemsstater enas om ett fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom den ekonomiska och monetära unionen.

2 februari 2012: Fördraget om inrättande av Europeiska stabilitetsmekanismen undertecknas.

1 juli 2013: Kroatien ansluter sig till EU.

1 januari 2014: Euron införs i Lettland.

18 september 2014: En folkomröstning hålls om Skottlands självständighet: 55,3 % röstade nej, 44,7 % röstade ja.

1 januari 2015: Euron införs i Litauen.

12 mars 2015: Islands ansökan om EU-medlemskap dras formellt tillbaka.

23 juni 2016: Folkomröstning om utträde ur EU hålls i Förenade kunga­riket (51,9 % röstade för att lämna EU).

30 december 2016: Parisavtalet om klimatförändringar träder i kraft i EU efter att ha ratificerats av medlemsstaterna.

29 mars 2017: Premiärminister Theresa May anmälde formellt Förenade kungarikets avsikt att lämna EU.

31 januari 2020: Förenade kunga­riket lämnar EU efter 47 års medlemskap.

9 maj 2020: Schumandeklarationens 70-årsjubileum firas.

1 januari 2021: Förenade kungariket lämnar EU:s inre marknad och tull­union samt all EU-politik och alla handelsavtal efter övergångsperiodens utgång. De ersätts av avtalet om handel och samarbete mellan EU och Förenade kungariket.

10 mars 2021: Europaparlamentet, rådet och kommissionen undertecknar den gemensamma förklaringen om konferensen om Europas framtid.

28 juni 2021: EU antar sin första klimatlag.

1 januari 2023: Euron införs i Kroatien (tjugonde medlemmen i euroområdet).

1 januari 2023: Kroatien ansluter sig till Schengenområdet.

FRÅN PARIS TILL LISSABON VIA ROM, MAASTRICHT, AMSTERDAM OCH NICE

Ända fram till strax efter andra världskrigets slut byggde det politiska livet i våra länder fortfarande nästan uteslutande på nationella författningar (grundlagar) och lagar. Dessa ställde i våra demokratiska länder upp uppföranderegler som medborgarna och även staten och dess institutioner var tvungna att respektera. Det var först Europas fullständiga sammanbrott och den gamla kontinentens ekonomiska och politiska förfall som skapade förutsättningarna för en nystart och gav ny kraft åt idén om en ny europeisk ordning.

Sammantaget uppvisar efterkrigstidens ansträngningar att uppnå europeisk integration en förvirrande bild av komplexa och svåröverskådliga organisationer. Till exempel existerar Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Atlantpaktsorganisationen (Nato), Europarådet och Europeiska unionen sida vid sida, utan några riktiga kontakter med varandra.

Denna mångfald av europeiska sammanslutningar får struktur först när man gör sig en konkret bild av vilka konkreta målsättningar som döljer sig bakom dem. De kan delas in i tre stora grupper:

Den första gruppen: de europeisk-atlantiska organisationerna

De europeisk-atlantiska organisationerna har vuxit fram ur den samhörighet som uppstod efter andra världskriget mellan Förenta staterna och Europa. Därför var det ingen tillfällighet att efterkrigstidens första europeiska organisation, Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC), som grundades 1948, tillkom på initiativ av Förenta staterna. Den dåvarande amerikanske utrikesministern George Marshall uppmanade 1947 de europeiska staterna att samordna sitt ekonomiska återuppbyggnadsarbete. Till detta arbete erbjöd han Förenta staternas stöd och det omsattes i Mar­shallplanen, vilken kom att lägga grunden till den snabba återuppbyggnaden av Västeuropa. OEEC:s främsta uppgift var till en början att avreglera handeln mellan staterna. År 1960, då Kanada och Förenta staterna anslöt sig, kompletterades målsättningarna med ekonomiskt stöd till tredje världen genom utvecklingshjälp. OEEC blev sedan OECD, som nu har 38 medlemmar.

1949 grundades Nato som en militär allians med Kanada och Förenta staterna. Målet med Nato är gemensamt försvar och stöd. Pakten utformades som en del av ett gemensamt försvarsbälte för att stävja sovjetiskt inflytande. Efter järnridåns fall 1989 och den efterföljande upplösningen av Sovjetunionen har organisationen i ökad omfattning tagit på sig uppgiften att hantera kriser och främja stabilitet. Nato har 31 medlemsländer och består av 22 EU-medlemsstater (inte Irland, Cypern, Malta, Österrike och Sverige) samt Albanien, Förenade kungariket, Förenta staterna, Island, Kanada, Montenegro, Nordmakedonien, Norge och Turkiet. För att stärka det säkerhetspolitiska samarbetet mellan de europeiska länderna bildades 1954 Västeuropeiska unionen (VEU). VEU utgjorde startpunkten för en säkerhets- och försvarspolitik i Europa. Men dess roll har inte vidareutvecklats och de flesta av dess befogenheter har överförts till andra internationella institutioner, framför allt Nato, Europarådet och EU. Följaktligen upplöstes VEU den 30 juni 2011.

Den andra gruppen: Europarådet och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Kännetecknande för den andra gruppen europeiska organisationer är att deras struktur är sådan att så många stater som möjligt ska kunna medverka. Därför har man medvetet accepterat att dessa organisationer inte kan sträcka sig längre än till det traditionella mellanstatliga samarbetet.

En av dessa organisationer är Europarådet, som grundades som politisk organisation den 5 maj 1949 och nu har 46 medlemmar, inbegripet alla nuvarande EU-medlemsstater. I Europarådets stadgar finns inga hänvisningar till någon strävan efter en federation eller union, inte heller föreskrivs något överlåtande eller någon sammanslagning av delar av den nationella suveräniteten. Beslut i alla viktiga frågor kräver enhällighet, vilket innebär att varje land har vetorätt. Därigenom är Europarådet till sin konstruktion ett organ för internationellt samarbete.

Europarådet har antagit en lång rad konventioner i ekonomiska, kulturella, socialpolitiska och rättsliga frågor. Den viktigaste av dem, och också den mest kända, är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades den 4 november 1950. Alla 46 medlemmar i Europarådet är nu parter i konventionen. Genom denna konvention skapades inte enbart en för medlemsstaterna i praktiken tillämpbar minimistandard för skydd av de mänskliga rättigheterna, utan man förankrade även ett rättsskyddssystem, som genom de organ som inrättades i Strasbourg – den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter och den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) – kan avkunna domar mot brott mot de mänskliga rättigheterna i medlemsstaterna med stöd av konventionen.

Till denna grupp hör även Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), som bildades 1994 och som fortsätter det arbete som påbörjades vid konferensen för säkerhet och samarbete i Europa. OSSE, som för närvarande har 57 deltagande stater, följer de principer och mål som lades fast i Helsingforsavtalet från 1975 och i Parisstadgan 1990. Dit hör, vid sidan av främjandet av förtroendeskapande åtgärder mellan de europeiska staterna, även bildandet av en ”säkerhetsstruktur”, som ska göra det möjligt att bilägga konflikter med fredliga medel.

Den tredje gruppen: Europeiska unionen

Den tredje gruppen europeiska organisationer utgörs av Europeiska unionen (EU). Det grundläggande nya med EU, jämfört med traditionella internationella förbindelser mellan stater, är att medlemsstaterna avstår delar av sitt självbestämmande till EU, som förses med egna maktbefogenheter oberoende av medlemsstaterna. I sitt utövande av dessa befogenheter har EU rätt att utfärda europeiska rättsakter, vars rättsverkan likställs med nationella lagar i enskilda stater.

Grunden till bildandet av EU lade den dåvarande franska utrikesministern Robert Schuman genom sin förklaring av den 9 maj 1950, där han presenterade den plan som han och Jean Monnet hade utvecklat för att förena den europeiska kol- och stålindustrin i en europeisk kol- och stålgemenskap (EKSG). Det var ett historiskt initiativ till förmån för ett ”organiserat och levande Europa”, som är oumbärligt för civilisationen och utan vilket ”[v]ärldsfreden kan […] upprätthållas”.

”Schumanplanen” blev en realitet i och med att de sex grundarstaterna (Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland) den 18 april 1951 i Paris undertecknade fördraget om upprättandet av EKSG (även kallat Parisfördraget), vilket trädde i kraft den 23 juli 1952. Denna gemenskap inrättades för en period av 50 år och när upprättandefördraget löpte ut den 23 juli 2002 ”integrerades” den i Europeiska gemenskapen. I anslutning till detta bildade samma stater genom undertecknandet av Romfördragen den 25 mars 1957 några år senare Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom), som inledde sin verksamhet den 1 januari 1958, när fördragen trädde i kraft.

Bildandet av Europeiska unionen genom Maastrichtfördraget var en ny etapp på vägen mot ett politiskt integrerat Europa. Detta fördrag, som undertecknades redan den 7 februari 1992 i Maastricht, men som på grund av vissa hinder vid ratificeringen (det danska folket gav sitt samtycke först i en andra folkomröstning och det fördes talan mot det tyska parlamentets godkännande vid författningsdomstolen) inte kunde träda i kraft förrän den 1 november 1993. Fördraget betecknas i själva fördragstexten som ”en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”. Det innehåller upprättandeakten för Europeiska unionen, dock utan att fullborda denna. Europeiska unionen ersatte inte Europeiska gemenskapen utan placerade i stället denna under samma tak som ny politik och nya samarbetsformer. Härav följer de ”tre pelare” som EU vilar på. Den första pelaren bestod av Europeiska gemenskapen: EEG (ny benämning: EG), EKSG (fram till 2002) och Euratom. Den andra pelaren bestod av samarbete mellan medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den tredje pelaren omfattade samarbete mellan medlemsstaterna inom områdena rättsliga och inrikes frågor.

En första vidareutveckling av EU kom redan med Amsterdam- och Nicefördragen, som trädde i kraft den 1 maj 1999 respektive den 1 februari 2003. Tanken med dessa fördragsreformer var att bibehålla EU:s handlingsförmåga även om antalet medlemsstater utökades väsentligt. I de båda fördragen låg fokus därför i första hand på institutionella reformer. Jämfört med tidigare reformer var den politiska viljan att fördjupa den europeiska integrationen förhållandevis svag.

Detta väckte kritik från många olika håll och därför inleddes en debatt om EU:s framtid och institutionella struktur. Som en följd antog stats- och regeringscheferna den 5 december 2001 en deklaration om Europeiska unionens framtid i belgiska Laeken. Här åtog sig EU att bli mer demokratiskt, öppet och effektivt och att öppna dörren för en konstitution. Som ett första steg för att uppnå detta mål fick ett konvent under ledning av den förre franska presidenten Valéry Giscard d’Estaing i uppgift att utarbeta ett europeiskt konstitutionellt fördrag. Den 18 juli 2003 överlämnades konventets förslag till ”fördrag om upprättande av en konstitution för Europa” officiellt till Europeiska rådets ordförande. Förslaget antogs med diverse ändringar av stats- och regeringscheferna i Bryssel den 17–18 juli 2004.

Genom denna konstitution skulle det gamla EU och EG övergå till en ny, enda europeisk union, som skulle grunda sig på ett enda konstitutionellt fördrag. Endast Europeiska atomenergigemenskapen skulle kvarstå som en fristående gemenskap, och skulle liksom tidigare vara nära knuten till det nya EU. Men detta försök att anta en konstitution kullkastades i ratificeringsprocessen av medlemsstaterna. Efter att väljarna inledningsvis hade röstat för fördraget i 13 av de dåvarande 25 medlemsstaterna avslogs det genom folkomröstningar i Frankrike (54,7 % nejröster med ett valdeltagande på 69,34 %) och Nederländerna (61,7 % nejröster med ett valdeltagande på 63 %).

Efter en reflektionsperiod på nära två år lyckades man få till stånd ett nytt reformpaket under det första halvåret 2007. Detta reformpaket utgör ett formellt avsteg från tanken på en europeisk konstitution, där alla befintliga fördrag skulle upphävas och ersättas med en enda text med namnet ”fördraget om upprättande av en konstitution för Europa”. I stället utarbetades ett reformfördrag, som liksom Maastricht-, Amsterdam- och Nicefördragen införde grundläggande ändringar i de befintliga EU-fördragen, i syfte att öka EU:s handlingsförmåga både i och utanför unionen, stärka dess demokratiska legitimitet och effektivisera EU:s verksamhet i största allmänhet. Enligt gammal god tradition uppkallades detta reformfördrag efter platsen där det undertecknades: Lissabonfördraget. Detta fördrag utarbetades ovanligt snabbt. Anledningen var framför allt att stats- och regeringscheferna redan i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Bryssel den 21–22 juni 2007 ingående hade angett hur och i vilken omfattning de förändringar som hade förhandlats fram för reformfördraget skulle integreras i de befintliga fördragen. Detta tillvägagångssätt var ovanligt: här inskränkte de sig inte enbart till att ge allmänna riktlinjer som skulle genomföras av en regeringskonferens, utan utformade själva innehåll och struktur för de ändringar som skulle genomföras och angav ofta exakt hur en bestämmelse skulle formuleras.

Särskilt omdiskuterade frågor var avgränsningen av behörigheter mellan EU och medlemsstaterna, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens fortsatta utveckling, de nationella parlamentens nya roll i integrationsprocessen, införlivandet av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i EU-rätten samt eventuella framsteg inom det polisiära och rättsliga samarbetet i brottmål. Resultatet blev att 2007 års regeringskonferens hade begränsat med eget handlingsutrymme och endast hade befogenhet att genomföra de önskade ändringarna tekniskt sett. Redan den 18–19 oktober 2007 kunde regeringskonferensen avsluta sitt arbete och Europeiska rådet, som samtidigt hade sammanstrålat för ett informellt sammanträde i Lissabon, gav sitt politiska godkännande.

Fördraget undertecknades slutligen i Lissabon den 13 december 2007 under högtidliga former av stats- och regeringschefer från EU:s dåvarande 27 medlemsstater (Kroatien anslöt sig inte till EU förrän 2013). Men även för detta fördrag skulle det visa sig bli en mycket svår ratificeringsprocess. Till skillnad från det konstitutionella fördraget ratificerades Lissabonfördraget visserligen i Frankrike och Nederländerna, men därefter hindrades ratificeringsprocessen till att börja med vid en första omröstning den 12 juni 2008 i Irland (53,4 % nejröster med ett valdeltagande på 53,1 %). Först efter ett antal rättsliga försäkringar givits om (den begränsade) räckvidden för det nya fördraget fick Irlands medborgare en ny chans att tycka till om Lissabonfördraget genom en andra folkomröstning i oktober 2009. Den här gången fick det ett brett stöd från den irländska befolkningen (67,1 % jaröster med ett valdeltagande på 59 %). Framgångarna i den irländska folkomröstningen banade också väg för att Lissabonfördraget kunde ratificeras i Polen och Tjeckien. I Polen krävde president Kaczyński ett ja i den irländska folkomröstningen för att han skulle underteckna ratificeringsdokumentet. Även den tjeckiska presidenten Václav Klaus ville först avvakta och se hur det gick i den irländska folkomröstningen, men ställde därefter ett särskilt krav för att underteckna ratificeringsdokumentet: de s.k. Beneš-dekreten från 1945 (som innebär att inga krav kan ställas på de före detta tyska områdena i Tjeckien) skulle inte påverkas av Lissabonfördraget, framför allt av den stadga om de grundläggande rättigheterna som hade införts i EU-fördraget. När man hade funnit en lösning på detta krav undertecknade Klaus ratificeringsdokumentet den 3 november 2009. Därmed var ratificeringsprocessen avslutad och Lissabonfördraget kunde träda i kraft den 1 december 2009.

Genom Lissabonfördraget förenades Europeiska unionen och Europeiska gemenskapen i Europeiska unionen. Uttrycket ”gemenskapen” ersattes konsekvent med uttrycket ”unionen”. Europeiska unionen ersatte och tog vid efter Europeiska gemenskapen. EU-rätten präglas emellertid fortfarande av följande tre fördrag:

Gällande EU-fördrag

EU-fördraget och EUF-fördraget har samma rättsliga ställning och inget av dem är över- eller underordnat det andra. Det är nödvändigt att uttryckligen klargöra detta eftersom regleringsnivåerna i de båda fördragen och det nya namnet på det som tidigare var EG-fördraget (fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) ger intrycket att EU-fördraget utgör en form av konstitution eller grundlag, medan EUF-fördraget förefaller vara utformat som ett genomförandefördrag. Varken EU-fördraget eller EUF-fördraget är av formell konstitutionell karaktär. De begrepp som generellt sett används i fördragen avspeglar detta förändrade synsätt i förhållande till det tidigare konstitutionsprojektet: uttrycket ”författning” används inte längre, det som tidigare kallades ”EU:s utrikesminister” kallas nu ”unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik” och benämningarna ”lag” och ”ramlag” används inte längre. De ändrade fördragen innehåller inte heller några artiklar där EU-symboler som flaggan eller hymnen nämns. EU-rättens företräde fastställs inte uttryckligen i någon fördragsbestämmelse, utan framgår liksom tidigare av en förklaring som hänvisar till rättspraxis från Europeiska unionens domstol som är relevant för frågan om företräde.

EU-medlemskap

Efter Förenade kungarikets utträde har EU nu 27 medlemsstater. Dessa omfattar de länder som från början var EEG:s sex grundarstater, dvs. Belgien, Tyskland (efter de två tyska staternas återförening den 3 oktober 1990 också det tidigare DDR), Frankrike, Italien, Luxemburg och Nederländerna. Den 1 januari 1973 anslöt sig Danmark (nu ej inbegripet Grönland, vars befolkning i en folkomröstning i februari 1982 med knapp majoritet röstade emot att ön skulle förbli medlem av EG), Irland och Förenade kungariket (som sedan lämnade EU den 31 januari 2020) till gemenskapen. Norges planerade anslutning avslogs i en folkomröstning i oktober 1972 (53,5 % nejröster).

EU:s så kallade sydutvidgning inleddes med att Grekland blev medlem den 1 januari 1981, följt av Spanien och Portugal den 1 januari 1986. Den 1 januari 1995 blev sedan Österrike, Finland och Sverige medlemmar i EU. Norge stannade utanför, precis som 22 år tidigare, till följd av ett knappt ”nej” från befolkningen, som i en folkomröstning med 52,4 % nejröster på nytt motsatte sig ett norskt EU-medlemskap. Den 1 maj 2004 anslöt sig baltstaterna Estland, Lettland och Litauen, de öst- och mellaneuropeiska länderna Tjeckien, Ungern, Polen, Slovenien och Slovakien liksom de båda Medelhavsöarna Cypern och Malta till EU. Bara lite drygt två år senare fortsatte östutvidgningen med anslutningen av Bulgarien och Rumänien den 1 januari 2007.

Kroatien blev den nyaste EU-medlemsstaten den 1 juli 2013. Unionens befolkning har ökat till dagens 447 miljoner medborgare. Denna historiska EU-utvidgning utgör kärnan i en lång process som har lett fram till återföreningen av ett Europa som har varit splittrat i mer än ett halvt sekel till följd av järnridån och det kalla kriget. Dessa utvidgningar återspeglar framför allt viljan att skapa fred, stabilitet och ekonomiskt välstånd på en enad europeisk kontinent.

EU är också öppet för anslutning av ytterligare länder, förutsatt att de uppfyller anslutningskriterierna som fastställdes av Europeiska rådet i Köpenhamn 1993:

• Politiska kriterier. Kandidatlandet ska ha uppnått en institutionell stabilitet, demokrati, rättsstatsprincipen, garantier för mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.
• Ekonomiska kriterier. En fungerande marknadsekonomi som kan hantera konkurrenstrycket och marknadskrafterna i EU.
• Rättsliga kriterier. Förmåga att fullgöra de skyldigheter som följer av EU-medlemskapet, inbegripet godtagande av målen avseende en politisk, ekonomisk och monetär union.

Anslutningsförfarandet består av tre etapper, som måste godkännas av alla nuvarande EU-medlemsstater:

1. Ett land erbjuds möjlighet till medlemskap.
2. Ett land får officiell status som kandidatland när det har uppfyllt anslutningsvillkoren – men detta innebär inte nödvändigtvis att formella förhandlingar har påbörjats.
3. Formella anslutningsförhandlingar inleds med kandidatlandet. Vid dessa nås överenskommelser om arrangemang och förfaranden för antagande av tillämplig EU-lagstiftning.

När förhandlingarna och de åtföljande reformerna har slutförts på ett tillfredsställande sätt för båda parter fastställs resultaten och villkoren för anslutningen i ett anslutningsfördrag. För det första måste Europaparlamentet ge sitt samtycke till anslutningsfördraget genom en absolut majoritet av dess ledamöter. Sedan måste rådet ge sitt – enhälliga – godkännande. Därefter måste anslutningsfördraget undertecknas av alla EU:s stats- och regeringschefer och av anslutningslandet. Anslutningsfördraget måste sedan ”ratificeras” av EU-medlemsstaterna och anslutningslandet i enlighet med respektive författningsmässiga bestämmelser. Genom deponeringen av ratifikationsinstrumenten är anslutningsförfarandet slutfört och anslutningsfördraget träder i kraft. Anslutningslandet blir då en medlemsstat.

Anslutningsförhandlingar förs för närvarande med Turkiet (sedan 2005), Montenegro (sedan 2012), Serbien (sedan 2014), samt Albanien och Nordmakedonien (sedan 2022).

Turkiet lämnade in sin medlemsansökan den 14 april 1987. Förbindelserna mellan EU och Turkiet sträcker sig dock längre tillbaka än så. Redan 1963 ingicks ett associeringsavtal mellan EEG och Turkiet, där en eventuell framtida anslutning nämndes. År 1995 bildades en tullunion och i december 1999 beslöt Europeiska rådet i Helsingfors att Turkiet skulle få officiell status som kandidatland. Detta var ett uttryck för övertygelsen om att det här landet har grunddragen för ett demokratiskt system, även om mycket fortfarande återstår att göra inom området för mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter. Med stöd av en rekommendation från kommissionen gav slutligen Europeiska rådet klartecken för att anslutningsförhandlingarna kunde inledas med Turkiet i december 2004. Förhandlingarna inleddes i oktober 2005, men är fortfarande svåra. Detta beror delvis på landets fortsatta brister när det gäller mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen, mediefrihet och korruptionsbekämpning. En annan försvårande omständighet är att förhandlingar om åtta kapitel först kan inledas när Turkiet har ratificerat tilläggsprotokollet om Cypern till Ankaraavtalet. De kapitel som redan har behandlats kan inte heller avslutas förrän tilläggsprotokollet har ratificerats. Slutmålet för dessa förhandlingar är anslutning, men det finns ingen garanti för att detta mål kommer att uppnås.

Island lämnade in sin medlemsansökan den 17 juli 2009. Anslutningsförhandlingar inleddes formellt 2010. Till en början gjordes goda framsteg även här, men efter ett regeringsskifte avstannade de innan de slutligen övergavs helt. Island drog tillbaka sin ansökan om medlemskap den 12 mars 2015.

Under 2022 beviljade EU Bosnien och Hercegovina, Moldavien och Ukraina status som kandidatland. Möjlighet till framtida EU-medlemskap har även erbjudits Kosovo (¹) och Georgien. ¹

Möjlighet ges också till utträde ur EU. I EU-fördraget har det införts en utträdesklausul (artikel 50), som gör det möjligt för en medlemsstat att lämna unionen. Ett sådant utträde är inte kopplat till något särskilt villkor, utan det enda som krävs är ett avtal mellan EU och den medlemsstat det gäller om hur utträdet ska gå till. Om man inte lyckas uppnå något sådant avtal träder utträdet i kraft två år efter landets anmälan om utträde. Det finns dock inga bestämmelser om att utesluta en medlemsstat från EU mot dess vilja, inte heller vid allvarliga och återkommande brott mot fördragen.

Möjligheten att lämna unionen användes tidigare än vad någon hade förväntat sig. I en folkomröstning den 23 juni 2016 om Förenade kungarikets medlemskap i EU röstade 51,9 % av det brittiska folket (med ett röstdeltagande på 72,2 %) emot att stanna kvar i Europeiska unionen. Detta ledde till att Förenade kungariket den 29 mars 2017 till Europeiska rådet lämnade in en formell anmälan om utträde ur EU och Europeiska atomenergigemenskapen. Den 31 januari 2020, tre år efter den brittiska folkomröstningen och efter mycket stormiga förhandlingar om utträdesavtalet, var Förenade kungarikets utträde ur EU, efter 47 års EU-medlemskap, till slut ett faktum. När övergångsperioden löpte ut den 31 december 2020 lämnade Förenade kungariket EU helt den 1 januari 2021, och lämnade därmed EU:s inre marknad, tullunion, EU-politik och EU:s handelsavtal. De framtida förbindelserna mellan EU och Förenade kungariket som ett land utanför EU fastställs i det bilaterala handels- och samarbetsavtalet. Tillsammans med det utträdesavtal som reglerar villkoren för utträdet och den politiska förklaring som fastställer ramen för förhandlingarna om de framtida förbindelserna mellan Förenade kungariket och Europeiska unionen utgör handels- och samarbetsavtalet en viktig del i utträdesprocessen.

I utträdesavtalet är det två punkter som kräver särskild uppmärksamhet:

• Problemet med gränsen mot Irland

För att undvika en hård gräns mellan Nordirland och Irland krävde EU en nödlösning, den så kallade backstop-planen, som i själva verket dock skulle ha tvingat praktiskt taget hela Förenade kungariket in i en tullunion med EU. Denna möjlighet riskerade att omöjliggöra ett avtal, men i sista stund nåddes en överenskommelse som båda sidor kunde godta. I ett protokoll till utträdesavtalet anges otvetydigt att Nordirland är en del av Förenade kungarikets tullområde. Handelsavtal som Förenade kungariket ingår efter övergångsperiodens utgång och landets utträde ur EU:s tullunion kommer utan begränsningar även att gälla i Nordirland. Nordirland kommer därför att ha en gräns mot Irland och därmed mot EU:s inre marknad och tullunion, vilket i teorin också skulle kräva varukontroller vid den gränsen. Detta skulle dock strida mot långfredagsavtalet (Belfastavtalet) från 1998, som undertecknades efter 30 år av våld i Nordirland (den konflikt som kallas ”the Troubles”). I utträdesavtalet fastställdes därför att tullgränsen mellan Förenade kungariket och EU skulle flyttas ut i havet mellan Förenade kunga­riket och Nordirland. Nordirland omfattas därför fortfarande av alla EU:s tillämpliga tull- och marknadsbestämmelser, till exempel förordningarna om rörlighet för varor, hälsostandarder, produktionsstandarder, villkor för försäljning av jordbruksprodukter, moms- och punktskattebestämmelser samt reglerna om kontroll av statligt stöd. Varor som tillverkas i Nordirland kan föras in i Irland (och därifrån föras till vilken plats som helst i EU) utan gränskontroller. Alla andra varor och produkter som importeras till Nordirland kommer att kontrolleras av den brittiska tullen i hamnar eller på flygplatser. Huvudsyftet är att avgöra om dessa varor och produkter endast är avsedda för den brittiska marknaden, eller om det finns ”risk” att de via Irland förs in på EU:s marknadsområde. En gemensam kommitté kommer att åta sig att fastställa gränser för denna ”risk” utifrån vissa kriterier (produktens beskaffenhet och värde, användning för direkt konsumtion eller för vidare bearbetning, sannolikhet för missbruk osv.) och föreskriva undantag. Tullbehandlingen kommer sedan att fastställas utifrån vilket tullområde varorna anses tillhöra. Om varorna är avsedda för den nordirländska marknaden kommer de brittiska tullbestämmelserna att gälla fullt ut. Om det å andra sidan finns en ”risk” att de aktuella varorna kommer att dyka upp på EU:s inre marknad kommer i stället EU:s tullregler att gälla. Efter övergångsperioden kan det nordirländska parlamentet med enkel majoritet vart fjärde år ta ställning till om det vill fortsätta att tillämpa EU:s regler. Om svaret blir nej kommer EU:s regler att upphöra att gälla i Nordirland efter ytterligare två år. I så fall måste man under en tvåårsperiod hitta en annan lösning för att undvika en fysisk gräns mellan Nordirland och Irland.

• Ömsesidiga medborgerliga rättigheter

Med tanke på att 3,2 miljoner EU-medborgare är bosatta i Förenade kunga­riket och att 1,2 miljoner brittiska medborgare bor i EU har det ömsesidiga skyddet av medborgarnas rättigheter högsta prioritet. Enligt utträdesavtalet kommer de EU-medborgare och brittiska medborgare som före övergångsperiodens utgång (den 31 december 2020) hade utnyttjat sin rätt att bosätta sig på EU:s respektive Förenade kungarikets territorium och som fortsätter att vara bosatta där, att livet ut åtnjuta alla rättigheter som de hade före utträdet. Dessa rättigheter omfattar även dessa medborgares familjemedlemmar. De kan således fortsätta att bo, arbeta eller studera där även efter det att övergångsperioden har löpt ut. Deras make eller maka, barn eller barnbarn som bor i ett annat land kan när som helst flytta till den familjemedlemmens territorium. De behåller även alla rättigheter till hälso- och sjukvård och andra sociala förmåner. Det ömsesidiga erkännandet av yrkeskvalifikationer garanteras. All diskriminering på grund av nationalitet kommer att fortsätta att vara förbjuden, även efter övergångsperiodens slut. Medborgarna har fullständig rätt till likabehandling, särskilt när det gäller lika rättigheter och möjligheter när det gäller tillgång till sysselsättning och utbildning. Dessa rättigheter kommer dock inte längre att gälla automatiskt. I stället måste EU-medborgarna till exempel ha bevisat sin status som bosatta i Förenade kungariket senast i juni 2021. Om tidsfristen överskreds kan denna status endast erhållas om det finns särskilda skäl för den sena ansökan.

Handels- och samarbetsavtalet undertecknades den 30 december 2020. Det tillämpades provisoriskt från och med den 1 januari 2021 och trädde slutligen i kraft den 1 maj 2021.

Genom handels- och samarbetsavtalet upprättas bland annat ett omfattande handelspartnerskap. I grund och botten bygger detta partnerskap på ett frihandelsavtal som varken föreskriver tullar eller kvoter, och därför undviker betydande handelsbegränsningar. Ett sådant partnerskap kräver dock också rättvisa ramvillkor, och därför har parterna enats om långtgående bestämmelser för att garantera rättvis konkurrens. Detta gäller både statligt stöd och standarder för konsumentskydd, skydd för arbetstagare, miljö och klimat. Det kan dock inte bli fråga om något verkligt ekonomiskt partnerskap om de framtida förbindelserna bara omfattar handelsfrågor. EU och Förenade kungariket har därför också enats om en ram för sitt framtida samarbete på många andra områden: tjänster, yrkeskvalifikationer, offentlig upphandling, miljö- och energifrågor, godstransporter med flyg, till sjöss och på järnväg samt bestämmelser om social trygghet eller forskning och utveckling. Avtalet kommer också att ligga till grund för Förenade kunga­rikets deltagande i ett antal EU-program i framtiden. För att återspegla EU:s och Förenade kungarikets nära förbindelser och geografiska närhet upprättas genom avtalet också ett nära säkerhetspartnerskap för att underlätta samarbetet när det gäller rättsliga och inrikes frågor. Detta innebär till exempel att parterna kommer att fortsätta att ha ett nära samarbete för att bekämpa brottslighet och gemensamt arbeta för att bekämpa penningtvätt, gränsöverskridande brottslighet och terrorism, till exempel inom Europol (Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning). I avtalet regleras dessutom ömsesidigt utbyte av uppgifter, till exempel passageraruppgifter eller belastningsregister. I motsats till vad EU hade önskat innehåller avtalet inga bestämmelser om utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete. EU och Förenade kungariket kommer att förbli viktiga samarbetspartner inom Nato, OSSE och FN.

EUROPEISKA UNIONENS GRUNDLÄGGANDE VÄRDEN

Ett enat Europa byggdes utifrån grundläggande idéer och värden, som medlemsstaterna godkänt i artikel 2 i EU-fördraget och som EU:s institutioner har fått i uppdrag att omsätta i praktiken. Till dessa grundläggande värden hör respekt för människans värdighet, jämlikhet, frihet och solidaritet. EU bygger på principerna om frihet, demokrati, rättsstaten samt skyddet av mänskliga rättigheter, principer som är gemensamma för alla medlemsstater.

Dessa värden är inte endast en ledstjärna för de länder som vill gå med i EU i framtiden. Straffåtgärder kan i enlighet med artikel 7 i EU-fördraget också vidtas mot medlemsstater som allvarligt och ihållande åsidosätter dessa värden och grundprinciper. Till att börja med måste alla stats- och regeringschefer i Europeiska rådet enhälligt slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter EU:s värden och principer. Detta beslut fattas av stats- och regeringscheferna, på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från kommissionen och efter att Europaparlamentet lämnat sitt samtycke. Europeiska unionens råd får sedan med kvalificerad majoritet fatta beslut om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrå­gavarande medlemsstaten har enligt EU-fördraget och EUF-fördraget, inbegripet rösträtten i rådet. Medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen ska även fortsättningsvis vara bindande för den staten. I samband med detta ska särskild hänsyn tas till de konsekvenser som detta får för medborgarnas och företagens rättigheter och skyldigheter.

Europeiska unionen som fredsbevarare

Inget annat skäl för europeisk integration är starkare än strävan efter fred (jfr artikel 3 i EU-fördraget). Två världskrig utkämpades under 1900-talet mellan stater som nu är medlemmar i EU. Därför är en europeisk politik samtidigt också en fredens politik. Genom bildandet av EU lades grunden för en europeisk fredsordning, som omöjliggör krig mellan dess medlemsstater. De mer än 70 åren av fred i Europa bevisar detta. Denna fredsordning blir starkare ju fler europeiska länder som ansluter sig. De senaste utvidgningarna av EU har haft stor betydelse i detta avseende. År 2012 mottog EU Nobels fredspris för främjande av fred, försoning, demokrati och mänskliga rättigheter i Europa.

Men freden i Europa får inte tas för given, vilket Rysslands oprovocerade och oberättigade militära angrepp mot Ukraina visar. Snarare måste unionen spela en fredsskapande roll utanför den fredszon som skapats inom EU. Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet mellan medlemsstaterna bör ge ökade möjligheter till detta.

Integration och jämlikhet som ledmotiv

Integration är ett ledmotiv. Dagens problem kan bara bemästras om de europeiska länderna uttalar sig och agerar i samförstånd, samtidigt som deras mångfald bevaras. Många anser att fred i Europa och i världen, demokrati och rättsstatsprincip, ekonomiskt välstånd och social trygghet inte kan uppnås och säkras för framtiden utan europeisk integration. Klimatförändringar, arbetslöshet, otillräcklig tillväxt, trygg energiförsörjning och miljöföroreningar är sedan lång tid tillbaka inte längre nationella problem och kan följaktligen inte heller lösas på det nationella planet. Det är endast inom ramen för EU som en stabil ekonomisk ordning kan skapas och endast genom gemensamma europeiska ansträngningar som en internationell ekonomisk politik kan skapas som kan förbättra den europeiska ekonomins konkurrenskraft och samtidigt hjälpa till att nå klimatmålen och bidra till social rättvisa. Utan inre sammanhållning kan inte Europa hävda sitt politiska och ekonomiska oberoende gentemot den övriga världen och inte heller säkerställa sitt inflytande i världen och deltagande i världspolitiken.

Integration kan endast bestå där jämlikhet råder. Ingen EU-medborgare får behandlas sämre eller diskrimineras på grund av sitt medborgarskap. Diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionsnedsättning, ålder eller sexuell läggning måste bekämpas. Stadgan om de grundläggande rättigheterna går längre än så: här anges även diskriminering på grund av hudfärg, genetiska egenskaper, språk, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet eller börd. Alla EU-medborgare är också lika inför lagen. För medlemsstaterna betyder likabehandlingsprincipen att ingen av dem har företräde framför de andra och att givna olikheter, t.ex. länders olika storlek och befolkningstal samt strukturella skillnader, måste beaktas i enlighet med denna princip.

De grundläggande friheterna

Fred, integration och jämlikhet medför samtidigt också frihet. Genom att 27 stater nu har gått samman och det gemensamma området därigenom blivit större säkerställs också rörelsefrihet över nationsgränserna. Det handlar framför allt om fri rörlighet för arbetstagare, etableringsfrihet, frihet att tillhandahålla tjänster, samt fri rörlighet för varor och kapital. Dessa grundläggande friheter säkerställer företagarens rätt till fritt beslutsfattande, arbetstagarens rätt att fritt välja arbetsplats och konsumentens rätt att fritt välja mellan de mest skiftande produkter. Den fria konkurrensen gör det möjligt för företagare att erbjuda varor och tjänster till en ojämförligt mycket större kundkrets. Arbetstagaren får möjlighet att söka och byta arbete inom hela EU i enlighet med sina önskemål och intressen. Konsumenten kan välja ut de billigaste och bästa varorna ur ett varuutbud som blir mycket större till följd av den ökade konkurrensen.

I anslutningsfördragen fastställs ofta övergångsbestämmelser för ett lands anslutning till EU, och i synnerhet med avseende på arbetstagares fria rörlighet, frihet att tillhandahålla tjänster och etableringsfrihet. Genom dessa regler ges ”gamla” EU-medlemsstater möjlighet att tillämpa nationella lagar eller befintliga bilaterala avtal för att i upp till sju år kontrollera utövandet av dessa grundläggande friheter för medborgare i nya medlemsstater.

Solidaritetsprincipen

Solidaritet är en nödvändig motvikt till frihet, eftersom utövandet av friheter utan hänsynstagande alltid sker på någon annans bekostnad. Därför måste en EU-ordning, för att den ska kunna bestå, alltid erkänna solidariteten hos sina medlemmar som en grundläggande princip och rättvist fördela såväl fördelarna, dvs. välståndet, som kostnaderna och bördorna mellan sina medlemmar.

Respekt för den nationella identiteten

Medlemsstaternas nationella identitet ska respekteras. Medlemsstaterna ska inte ”lösas upp” i Europeiska unionen, utan bidra med sina respektive nationella egenarter. Just mångfalden av nationella egenarter och identiteter ger EU dess moraliska styrka, som i sin tur ligger till grund för främjandet av det gemensammas bästa.

Behovet av säkerhet

För att säkerställa dessa grundläggande värden krävs säkerhet. Inte minst efter terroristattackerna mot USA den 11 september 2001 och de allt fler och grymmare terroristattacker i Europa har kampen mot terrorism och organiserad brottslighet i Europa åter blivit en prioriterad fråga. Det polisiära och rättsliga samarbetet fördjupas kontinuerligt och skyddet av EU:s gemensamma yttre gränser har förstärkts.

I ett europeiskt perspektiv handlar säkerhet även om den sociala tryggheten för alla medborgare i EU, om trygga arbetsplatser samt trygghet vid affärsbeslut, som fattas utifrån förutsättningen att de ekonomiska ramvillkoren kommer att fortsätta gälla. EU-institutionerna uppmanas därför att göra unionsmedborgarnas och företagens framtid förutsebar för dem och skapa varaktighet åt de förhållanden som de är beroende av.

Grundläggande rättigheter

EU:s grundläggande värden och begrepp omfattar även de enskilda medborgarnas grundläggande rättigheter. Europas historia har i mer än två århundraden kännetecknats av en ständig strävan efter att stärka skyddet av de grundläggande rättigheterna. De grundläggande fri- och rättigheterna har sin utgångspunkt i 1700-talets mänskliga och medborgerliga rättigheter och är fast förankrade i de flesta civiliserade staters författningar. Detta gäller särskilt för EU:s medlemsstater, vars rättssystem bygger på rättsstatsprincipen samt respekt för individens värde, frihet och möjlighet till utveckling. Dessutom finns ett flertal internationella överenskommelser om skydd av mänskliga rättigheter, där den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har en särställning i Europa.

Först 1969 utvecklade EU-domstolen en fast rättspraxis som skulle fungera som ram för grundläggande rättigheter. Dessförinnan vägrade domstolen att ta upp talan som rörde grundläggande rättigheter med hänvisning till att den inte behandlar frågor som hör till nationell författningsrätt. Denna inställning blev domstolen tvungen att ändra, inte minst på grund av sitt eget motiverade beslut om EU-rättens företräde framför nationell rätt, eftersom detta företräde endast kan tillämpas om EU-rätten av egen kraft kan säkerställa ett skydd av grundläggande rättigheter som är likvärdigt med det skydd som ges i nationella författningar.

Utgångspunkt för denna rättspraxis var domen i målet Stauder, där käranden var mottagare av stöd till krigsoffer och såg det som en kränkning av sitt människovärde och likabehandlingsprincipen att han var tvungen att uppge sitt namn när han skulle registrera sig för att köpa smör till extrapris till julen. Domstolen hade redan genom sin tolkning av unionslagstiftningen kommit till slutsatsen att det inte var nödvändigt att uppge namnet, och att den därigenom egentligen inte behövde pröva om det förelåg något brott mot de grundläggande rättigheterna eller ej. Men domstolen konstaterade ändå avslutningsvis att respekten för de grundläggande rättigheterna hör till de allmänna principerna i EU:s rättsordning och att det är domstolens uppgift att värna dessa. Därigenom hade domstolen för första gången bekräftat att EU har ett regelverk för grundläggande rättigheter.

Domstolen utvecklade till en början garantierna för de grundläggande rättigheterna ur ett antal bestämmelser i fördragen. Detta gäller främst de många diskrimineringsförbuden, som vart och ett ger uttryck för olika aspekter av den allmänna principen om jämlikhet. Här kan nämnas förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet (artikel 18 i EUF-fördraget), bekämpning av diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionsnedsättning, ålder eller sexuell läggning (artikel 10 i EUF-fördraget), jämställande av varor och personer inom ramen för de fyra friheterna (varuhandel – artikel 34 i EUF-fördraget, fri rörlighet för arbetstagare – artikel 45 i EUF-fördraget, etableringsfrihet – artikel 49 i EUF-fördraget, fri rörlighet för tjänster – artikel 57 i EUF-fördraget), fri konkurrens (artikel 101 och följande artiklar i EUF-fördraget) samt principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete (artikel 157 i EUF-fördraget). Garanterad är dessutom uttryckligen föreningsfriheten (artikel 169 i EUF-fördraget), rätten att göra framställningar (artikel 24 i EUF-fördraget) och skyddet av affärs- och yrkeshemligheter (artikel 339 i EUF-fördraget).

Dessa inledande försök att tillvarata de grundläggande rättigheterna genom EU-rätten har fortlöpande utvecklats av domstolen. Detta sker genom att domstolen erkänner allmänna rättsprinciper, som konkretiseras genom att domstolen använder sig dels av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, dels av de internationella överenskommelser om skydd av mänskliga rättigheter som medlemsstaterna skrivit under. Det senare gäller i första hand den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som i hög grad har bidragit till att konkretisera de grundläggande rättigheterna i EU och mekanismerna för att tillvarata dessa rättigheter. Med utgångspunkt i denna konvention har domstolen såsom grundläggande rättigheter som garanteras av EU-rättsordningen bekräftat t.ex. rätten till egendom, rätten att fritt utöva sitt yrke, hemmets okränkbarhet, yttrandefrihet, rätten till privatliv, familjeskyddet (t.ex. rätten för anhöriga till migrerande arbetstagare att flytta med), ekonomisk frihet och religions- och åsiktsfrihet samt en rad grundläggande rättigheter gentemot myndigheter, t.ex. rätten till opartisk och rättvis domstolsprövning, den ur common law härstammande rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient (”legal privilege”), förbudet mot dubbla straff samt skyldigheten att motivera EU-rättsakter.

Särskild betydelse har principen om likabehandling, som det ofta hänvisas till i tvister. Enkelt uttryckt innebär detta att lika fall ska behandlas lika, såvida det inte finns objektiva skäl att behandla dem olika. Tack vare domstolens rättspraxis omfattar EU-rätten dessutom ett stort antal rättsstatliga principer som är nära besläktade med de grundläggande rättigheterna. Störst praktisk betydelse har i detta sammanhang proportionalitetsprincipen. Den innebär att en avvägning måste göras mellan mål och medel för att försöka hitta en balans mellan dem som inte är alltför betungande för medborgaren. Till de övriga grundläggande rättigheter som EU-rätten vilar på hör allmänna förvaltningsrättsliga principer och ett korrekt rättsförfarande (due process): berättigade förväntningar måste skyddas, retroaktiv rättstillämpning som är till nackdel för den enskilde eller som innebär indragning av legitimt förvärvade rättigheter är förbjuden och rätten till ett korrekt rättsförfarande och en rättvis prövning måste garanteras i kommissionens administrativa förfaranden och i domstolens förfaranden. En särställning intar även kravet på större insyn, som innebär att beslut ska fattas så öppet som möjligt och så nära medborgarna som möjligt. En viktig del av denna insyn är rätten för alla EU-medborgare och alla juridiska personer med säte i en medlemsstat att få tillgång till rådets och kommissionens handlingar. Dessutom ska samtliga bidrag till fysiska eller juridiska personer från EU-budgeten redovisas. Det finns särskilda databaser för detta, som alla EU-medborgare har fri tillgång till.

Domstolen har visserligen utfört ett stort arbete med att slå fast oskrivna grundläggande rättigheter, men detta förfarande medförde en allvarlig nackdel när det gäller att garantera ”grundläggande europeiska rättigheter”. Domstolen var nämligen alltid begränsad till det enskilda fallet. Detta kunde få till följd att den inte var i stånd att ur de allmänna rättsprinciperna utveckla grundläggande rättigheter för alla områden där detta är nödvändigt eller önskvärt. Den kunde inte heller fastställa ett skydd av grundläggande rättigheter som till omfattning och begränsning var tillräckligt allmänna och samtidigt differentierade. Följaktligen kunde EU:s institutioner inte tillräckligt exakt avgöra om de löpte risk att bryta mot en grundläggande rättighet eller inte. Inte heller kunde berörda EU-medborgare utan vidare i varje fall avgöra om någon av deras grundläggande rättigheter hade kränkts.

Länge sågs EU:s anslutning till Europakonventionen som en utväg. I sitt yttrande 2/94 hade domstolen dock konstaterat att EU, med utgångspunkt i EU-rättens dåvarande konstruktion, inte hade befogenhet att ansluta sig till konventionen. Domstolen konstaterade att respekten för de mänskliga rättigheterna visserligen är en förutsättning för EU:s rättmätiga handlande, men att en anslutning till konventionen skulle medföra betydande ändringar av det nuvarande unionssystemet, genom att det skulle innebära att EU skulle ingå i ett folkrättsligt system med en annan institutionell struktur och behöva införliva alla konventionens bestämmelser i EU:s rättsordning. En sådan ändring av systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna i EU, vilket skulle få grundläggande institutionella följder för såväl EU som medlemsstaterna, hade enligt domstolen en författningsrättslig dimension och skulle därmed gå utöver de dispositiva handlingsbefogenheter som sörjs för i artikel 352 i EUF-fördraget. I och med Lissabonfördraget åtgärdades detta problem. EU:s anslutning till konventionen föreskrivs nu uttryckligen i artikel 6.2 i EU-fördraget. Anslutningsförhandlingar återupptogs skyndsamt 2010. Under våren 2013 nåddes en överenskommelse om utkastet till anslutningsavtal. Kommissionen skickade detta utkast till domstolen och efterfrågade ett yttrande om dess förenlighet med EU-rätten. I sitt yttrande 2/13 fastslog domstolen att utkastet till avtal om EU:s anslutning till Europakonventionen, i dess föreslagna form, inte var förenligt med EU-rätten, eftersom det på ett antal punkter fanns risk för att EU-rättens särdrag och självständighet skulle påverkas negativt.

Transportföretaget Schmidberger begärde att Österrike, vars myndigheter inte hade förbjudit demonstrationen, skulle betala skadestånd för den förlust som åsamkats företaget till följd av stängningen. Domstolen fastställde att underlåtenheten att förbjuda demonstrationen begränsade den fria rörligheten men att den kunde motiveras på objektiva grunder. Den angav att beslutet respekterade demonstranternas grundläggande rättigheter till yttrande- och mötesfrihet, som garanteras genom den österrikiska författningen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolen fastställde att de österrikiska myndigheterna därmed inte kunde anses ha begått ett lagbrott som skulle leda till skadeståndsansvar.

Här handlade en betydande del av kritiken om att EU-domstolen vid en anslutning till Europakonventionen skulle behöva följa Europadomstolens beslut. Unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik skulle också bli föremål för Europadomstolens övervakning vad gäller mänskliga rättigheter. Domarna ansåg att detta stred mot EU:s centrala strukturella principer. Även om EU efter detta beslut fortfarande har en teoretisk möjlighet att ansluta sig till Europakonventionen är det för närvarande i praktiken uteslutet, eftersom ett antal tekniska detaljer i anslutningsutkastet först måste ändras.

Oberoende av EU:s anslutning till Europakonventionen togs genom Lissabonfördraget ytterligare ett avgörande steg för att skapa en gemensam författningsmässig rätt för EU och föra upp skyddet av de grundläggande rättigheterna på en ny nivå. Genom en ny artikel om grundläggande rättigheter (artikel 6 i EU-fördraget) måste åtgärder från EU-institutioner och medlemsstater, när dessa avser tillämpning och genomförande av EU-rätten, följa Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som görs bindande på EU-nivå genom en hänvisning i den artikeln. Stadgan om de grundläggande rättigheterna bygger på ett förslag som utarbetades av ett konvent bestående av 16 företrädare för stats- och regeringscheferna, kommissionens ordförande, 16 ledamöter från Europaparlamentet och 30 företrädare från de nationella parlamenten (två från var och en av de dåvarande 15 medlemsstaterna) under ledning av Roman Herzog. Detta förslag proklamerades högtidligt som ”Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna” av Europaparlamentets talman och ordförandena för rådet och kommissionen vid upptakten till Europeiska rådets möte i Nice den 7 december 2000. I samband med förhandlingarna om en europeisk konstitution omarbetades denna stadga och gjordes till en integrerad del av det konstitutionella fördraget av den 29 oktober 2004. Sedan arbetet med det konstitutionella fördraget gått i stöpet proklamerades stadgan om de grundläggande rättigheterna på nytt som en självständig rättsakt med namnet ”Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna” av Europaparlamentets talman och ordförandena för rådet och kommissionen i Strasbourg den 12 december 2007. I EU-fördraget hänvisas numera till denna version av stadgan i bindande form. Det innebär att stadgan om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande och att de grundläggande rättigheternas tillämplighet fastställs i EU-rätten. Detta gäller emellertid med undantag för Polen, som inte ville anta stadgans system för grundläggande rättigheter eftersom man då befarade att landet skulle tvingas att ge upp eller åtminstone ändra vissa nationella ståndpunkter som särskilt gällde religions- eller trosfrågor. Polen är därför inte bundet av stadgans grundläggande rättigheter, utan liksom tidigare endast av domstolens rättspraxis.

METODERNA FÖR ATT ENA EUROPA

Europeiskt enande kännetecknas av två olika koncept för att definiera hur länderna i Europa samverkar: samarbete och integration. Fördjupat samarbete har kommit att bli ytterligare en metod.

Samarbete mellan medlemsstaterna

Samarbetets kärna består i att även om medlemsstaterna är villiga att gå utöver nationella gränser för att samarbeta med andra medlemsstater så kommer de endast att göra detta om deras nationella suveränitet av principskäl bibehålls. Därför syftar åtgärderna för enande inte till att skapa en ny, gemensam stat, utan är i stället begränsade till att knyta samman suveräna stater för att bilda en federation av stater vars nationella strukturer bevaras (förbund). Europarådets och OECD:s arbetsmetoder är förenliga med samarbetsprincipen.

Integrationskonceptet

Integrationskonceptet är en avvikelse från den traditionella parallella förekomsten av nationalstater. Det traditionella synsättet att staters suveränitet är okränkbar och odelbar ger vika för övertygelsen att det ofullkomliga systemet för mänsklig och nationell samexistens, det nationella systemets inneboende otillräcklighet och de många exemplen i Europas historia på stater som utövat sin makt över andra (hegemoni) endast kan övervinnas om de enskilda nationalstaternas respektive suveränitet förs samman för att skapa en gemensam suveränitet i en överstatlig gemenskap (federation) på en högre nivå.

EU är ett resultat av detta integrationskoncept, dock utan sammansmältning av respektive lands nationella suveränitet. Medlemsstaterna var nämligen inte beredda att överge sina nationalstaters struktur – som de precis hade återtagit och sedan konsoliderat efter andra världskriget – till förmån för ett europeiskt förbund. Sålunda fanns återigen ett behov av en kompromiss, som utan att behöva skapa ett europeiskt förbund säkerställde mer än bara samarbete mellan staterna. Lösningen gick ut på att stegvis fylla igen luckorna mellan bibehållandet av nationell självständighet och ett europeiskt förbund. Medlemsstaterna behövde inte ge upp sin suveränitet helt och hållet, utan endast övertygelsen om dess odelbarhet. Sålunda handlade det inledningsvis endast om att identifiera områden där medlemsstaterna var villiga att frivilligt avstå från en del av sin suveränitet till förmån för en gemenskap som stod över dem alla. De tre grundfördragen – EKSG, E(E)G och Euratom – återspeglar resultatet av dessa ansträngningar.

I dessa fördrag och dagens EU-fördrag specificeras de områden där suveräna rättigheter har överförts till EU. I detta sammanhang ges inte EU eller dess institutioner någon allmän befogenhet att vidta åtgärder för att förverkliga målen i fördragen, utan befogenheternas slag och omfattning fastställs i respektive fördragsbestämmelse (principen om specifik tilldelning av befogenheter). Därmed har medlemsstaterna fortfarande överblick och kontroll över överföringen av sina egna befogenheter.

Fördjupat samarbete

Det fördjupade samarbetet utgör grunden för den praktiska omsättningen av idén om integration i flera hastigheter. Tanken är att även en relativt liten grupp av medlemsstater ges möjlighet att öka integrationen inom ett specifikt område som faller inom ramen för EU:s behörighet, utan att hindras av de medlemsstater som är motvilliga eller ovilliga att göra detta.

Villkoren och förfarandena för att utnyttja denna möjlighet var ursprungligen mycket strikta (Amsterdamfördraget), men de luckrades upp en aning mot bakgrund av EU:s utvidgning (Nicefördraget). I Lissabonfördraget kombineras de tidigare bestämmelserna om fördjupat samarbete i artikel 20 i EU-fördraget (ramvillkor) och i artiklarna 326–334 i EUF-fördraget (kompletterande villkor, deltagande, förfaranden, omröstningsregler).

Reglerna för fördjupat samarbete kan sammanfattas enligt följande:

• Sådant samarbete får endast ske inom ramen för EU:s befintliga behörighet och måste tjäna till att främja unionens mål och stärka den europeiska integrationsprocessen (artikel 20 i EU-fördraget). Samarbetet kan därför inte avhjälpa de brister i den ekonomiska och monetära unionen som är inbyggda i EU-fördragens arkitektur. Fördjupat samarbete får inte undergräva den inre marknaden eller EU:s ekonomiska eller sociala sammanhållning. Det får vidare inte utgöra ett hinder för eller diskriminering vid handel mellan medlemsstater eller snedvrida konkurrensen (artikel 326 i EUF-fördraget). Behörigheterna, rättigheterna, skyldigheterna och intressena för de medlemsstater som inte deltar i samarbetet måste respekteras (artikel 327 i EUF-fördraget).
• Ett fördjupat samarbete måste stå öppet för alla medlemsstater. Dessutom måste medlemsstaterna tillåtas delta i samarbetet när som helst, förutsatt att de följer de beslut som fattas inom ramen för det fördjupade samarbetet. Kommissionen och medlemsstaterna måste säkerställa att så många medlemsstater som möjligt deltar i det fördjupade samarbetet (artikel 328 i EUF-fördraget).
• Fördjupat samarbete får endast genomföras som en sista utväg, när det har fastställts inom rådet att målen för ett sådant samarbete inte kan uppnås inom en rimlig tidsperiod genom att utnyttja de relevanta bestämmelserna i fördragen. Det krävs minst nio medlemsstater för att upprätta ett fördjupat samarbete (artikel 20.2 i EU-fördraget).
• Akter som antas inom ramen för fördjupat samarbete anses inte vara en del av EU:s regelverk. Dessa akter är direkt tillämpliga endast i de medlemsstater som deltar i beslutsprocessen (artikel 20.4 i EU-fördraget). De medlemsstater som inte deltar i förfarandet får dock inte hindra genomförande av dessa akter.
• Andra utgifter för fördjupat samarbete än förvaltningskostnader ska bäras av de deltagande medlemsstaterna, om inte rådet med enhällighet bland alla sina medlemmar och efter att ha hört Europaparlamentet beslutar något annat (artikel 332 i EUF-fördraget).
• Rådet och kommissionen ska se till att de åtgärder som vidtas inom ramen för ett fördjupat samarbete är samstämmiga med unionens politik och verksamhet i övrigt (artikel 334 i EUF-fördraget).

I praktiken används detta instrument allt oftare: För första gången i EU:s historia utnyttjade medlemsstaterna förfarandet för fördjupat samarbete för att skapa en bestämmelse som gör det möjligt för makar med skilda nationaliteter att välja tillämplig lag för äktenskapsskillnad. Efter att ett förslag från kommissionen i detta syfte 2006 inte fick det enhälliga godkännande i rådet som krävdes, gav rådet sitt tillstånd till att fortskrida genom fördjupat samarbete genom ett beslut av den 12 juli 2010. På grundval av ett nytt förslag från kommissionen kom 14 medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Luxemburg, Ungern, Malta, Österrike, Portugal, Rumänien och Slovenien) först överens om sådana bestämmelser för äktenskapsskillnad eller hemskillnad för makar med olika medborgarskap. Till dessa länder anslöt sig senare även Litauen (2014), Grekland (2015) och Estland (2018). Resultatet fastställs i förordning (EU) nr 1259/2010 om genomförande av ett fördjupat samarbete om tillämplig lag för äktenskapsskillnad och hemskillnad. Detta fördjupade samarbete utökades under 2016 med förordning (EU) 2016/1103 om genomförande av ett fördjupat samarbete på området för domstols behörighet, tillämplig lag samt erkännande och verkställighet av domar i mål om makars förmögenhetsförhållanden.

Ett annat fall där fördjupat samarbete genomförts gäller patentskydd i Europa. Utan Spanien och Kroatien, och i och med Italiens efterföljande anslutning, kom totalt 25 EU-medlemsstater överens om fördjupat samarbete för att skapa ett enhetligt patentskydd. Förordning (EU) nr 1257/2012 om genomförande av ett fördjupat samarbete för att skapa ett enhetligt patentskydd och förordning (EU) nr 1260/2012 när det gäller tillämpliga översättningsarrangemang trädde ikraft den 20 januari 2013. Bestämmelserna kommer dock endast att gälla efter det att avtalet om en enhetlig patentdomstol har trätt i kraft. För att detta ska ske måste det ratificeras av minst 13 medlemsstater.

Slutligen inrättades även Europeiska åklagarmyndigheten som ett resultat av det fördjupade samarbetet. Genom Lissabonfördraget fick EU befogenhet att inrätta en sådan myndighet (artikel 86 i EUF-fördraget) genom en förordning som antas enhälligt av rådet efter Europaparlamentets godkännande. Genom förordning (EU) 2017/1939 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten utnyttjade rådet slutligen denna befogenhet inom ramen för det fördjupade samarbetet, eftersom den nödvändiga enhälligheten i rådet inte kunde uppnås. Hittills har 22 medlemsstater deltagit i detta fördjupade samarbete.

EUROPEISKA UNIONENS FÖRFATTNING

Alla samhällen har en författning. Genom författningen fastställs det politiska systemets struktur. I den anges hur de olika delarna hänger ihop med varandra och med helheten. I den fastställs också de gemensamma målsättningarna och reglerna för hur bindande beslut ska fattas. Eftersom EU är ett förbund av stater, till vilket bestämda uppgifter och funktioner överförts, måste dess författning kunna ge svar på samma frågor som en nationell författning.

Medlemsstaterna styrs av två övergripande organisationsprinciper: rättsstatsprincipen och demokrati. Om EU vill följa dessa principer måste allt som den gör ha en rättslig och demokratisk grund: grundande, organisation, behörighet, funktion, medlemsstaternas och deras institutioners ställning och medborgarnas ställning.

Misslyckandet med det konstitutionella fördraget av den 29 oktober 2004 innebär att EU:s ”författning” fortfarande inte har fastställts i ett övergripande författningsdokument, som författningarna i merparten av EU:s medlemsstater. I stället framgår den av summan av alla bestämmelser och grundläggande värden som de styrande har fastslagit vara bindande. Dessa normer återfinns i de olika europeiska fördragen eller i de rättsakter som har antagits av EU-institutionerna eller i domstolens rättspraxis, men kan också bygga på sedvänja.

Europeiska unionens rättsliga natur

Alla försök att definiera EU:s rättsliga natur måste inledas med att studera dess karakteristiska egenskaper. EU:s rättsliga natur utarbetades redan 1963 och 1964 i två grundläggande domar i Europeiska gemenskapens domstol, med avseende på dåvarande Europeiska gemenskapen, men det gäller även för Europeiska unionen med dess nuvarande struktur.

Van Gend & Loos

I denna rättstvist anhängiggjorde det nederländska transportföretaget Van Gend & Loos inför en nederländsk domstol en talan mot den nederländska tullförvaltningen, som belagt en import från Tyskland av en kemisk produkt med en högre tull än den som uttagits vid den tidigare importen. Företaget såg i detta förfaringssätt ett brott mot före detta artikel 12 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG-fördraget), som förbjöd medlemsstaterna att införa nya respektive höja befintliga tullar mellan medlemsstaterna. Den nederländska domstolen sköt upp förfarandet och bad domstolen om ett förhandsavgörande om räckvidden och de rättsliga följderna av ovannämnda artikel i EEG-fördraget.

Domstolen tog tillfället i akt att göra några grundläggande konstateranden om EEG:s rättsliga natur. I sin dom konstaterade EU-domstolen att

EEG-fördragets mål, som är att upprätta en gemensam marknad vars funktion direkt berör medborgarna i gemenskapen, innebär att fördraget är något mer än ett avtal som enbart skapar ömsesidiga skyldigheter mellan de avtalsslutande staterna. Denna uppfattning bekräftas av fördragets ingress, som utöver statsledningarna avser folken. På ett mera konkret sätt bekräftas uppfattningen av att det upprättats institutioner med självständiga befogenheter vars utövande berör såväl medlemsstaterna som deras medborgare. […] Slutsatsen av detta måste bli att gemenskapen utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån staterna, låt vara på begränsade områden, har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under.”

Costa mot E.N.E.L.

Redan ett år senare kunde domstolen fördjupa sin analys i mål 6/64, Costa mot E.N.E.L. Sakförhållandena var följande: År 1962 förstatligade Italien elproduktionen och elförsörjningen och överförde de olika elbolagens anläggningar till elverket E.N.E.L. Costa ansåg att han i sin egenskap av ägare till aktier i det förstatligade aktiebolaget Edison Volta gått miste om sin aktieutdelning och vägrade att betala sin elräkning som uppgick till 1 926 lire. Inför en domstol i Milano motiverade Costa sitt agerande bland annat med att lagen om förstatligande bröt mot en rad bestämmelser i EEG-fördraget. För att bedöma detta svaromål från Costa ställde domstolen diverse frågor till EG-domstolen och bad den tolka EEG-fördraget. I sin dom slog domstolen fast följande angående EEG:s rättsliga natur:

Till skillnad från vanliga internationella fördrag infördes genom EEG-fördraget en särskild rättsordning som införlivades i medlemsstaternas rättssystem […] och som är bindande för deras domstolar. Genom EEG-fördraget upprättade medlemsstaterna en gemenskap med obegränsad varaktighet, utrustad med egna institutioner, rättssubjektivitet, rättskapacitet, behörighet att uppträda internationellt som ställföreträdare och, i synnerhet, med verksamma befogenheter som härrör från en kompetensbegränsning eller en överföring av staternas uppgifter till gemenskapen. Därigenom har staterna […] inskränkt sina suveräna rättigheter och skapat ett regelverk som är tillämpligt på deras medborgare och på dem själva.”

Baserat på dessa detaljerade iakttagelser drog domstolen följande slutsatser:

Av dessa faktorer sammantagna följer att den rätt som uppkommit ur fördraget och som härrör från en autonom källa alltså inte, till följd av sin självständiga och särpräglade karaktär, kan rättsligt befinna sig i konflikt med någon som helst nationell lagtext utan att förlora sin gemenskapskaraktär och utan att den rättsliga grunden för själva gemenskapen sätts i fråga. Den överföring som staterna företagit från sin nationella rättsordning till förmån för gemenskapsrättsordningen av rättigheter och skyldigheter i överensstämmelse med fördragets bestämmelser, medför således en definitiv inskränkning av staternas suveräna rättigheter. En senare ensidig rättsakt som är oförenlig med gemenskapsbegreppet kan inte gälla framför denna inskränkning.”

Enligt dessa domar kännetecknas EU:s särskilda rättsliga natur i regel av följande faktorer:

• Den institutionella strukturen, som garanterar att beslutsfattandet i EU också präglas eller påverkas av kollektiva europeiska intressen, dvs. de EU-intressen som lagts fast i målen.
• Att befogenheter överlåtits till EU:s institutioner i större omfattning än i andra internationella organisationer, och att dessa befogenheter i stor utsträckning omfattar områden som normalt varit förbehållna staterna.
• Att en egen rättsordning skapats, som är oberoende av medlemsstaternas rättsordningar.
• Att EU-rätten är direkt tillämplig, vilket innebär att EU-rättens bestämmelser helt och enhetligt är tillämpliga i alla medlemsstater och ger såväl medlemsstaterna som deras medborgare både rättigheter och skyldigheter.
• EU-rättens företräde, vilket säkerställer att EU-rätten varken kan upphävas eller ändras av nationell rätt och att den i fall av konflikt med nationell rätt har företräde.

EU är således en självständig sammanslutning av suveräna stater med egna suveräna rättigheter och en rättsordning som är oavhängig medlemsstaternas och överordnad såväl medlemsstaterna som deras medborgare vad gäller de uppgifter som tilldelats EU.

Det finns också både likheter och skillnader mellan EU och å ena sidan internationella organisationer av traditionellt slag och å andra sidan förbundsstatsliknande sammanslutningar.

EU är i sig ingen färdig konstruktion, utan snarare ett ”system i vardande”, vars slutgiltiga utformning ännu inte kan förutses.

Det EU har gemensamt med de traditionella internationella organisationerna är att det har bildats utifrån folkrättsliga fördrag. Men EU har redan avlägsnat sig långt från dessa folkrättsliga rötter. EU:s grundfördrag har lett till att det har inrättats en självständig union med egna suveräna rättigheter och befogenheter. Medlemsstaterna har överlåtit en del av sina befogenheter till unionen och överfört dem till EU så att de kan utövas gemensamt.

Dessa skillnader mellan EU och traditionella internationella organisationer gör EU till mer av en statsbildning. Särskilt det faktum att medlemsstaterna avstått en del av sin suveränitet till förmån för EU ses som en indikation på att Europeiska unionen redan har en federal struktur. Denna uppfattning tar dock ingen hänsyn till att EU-institutionernas befogenheter är begränsade till vissa områden och till att nå de mål som fastställs i fördragen. De kan följaktligen inte på samma sätt som stater fritt välja sina mål och uppfylla alla de krav som en modern stat i dag ställs inför. EU saknar också de all­omfattande befogenheter som är kännetecknande för en stat, och även befogenheten att skaffa sig nya befogenheter (befogenhet över befogenhet).

Följaktligen är EU varken en internationell organisation av klassiskt slag eller ett statsförbund, utan en självständig enhet någonstans däremellan. I det juridiska språkbruket har denna särställning kommit att betecknas av begreppet ”övernationell organisation”.

Europeiska unionens uppgifter

De uppgifter som har överförts till EU påminner mycket om en nationell författningsordning. Till skillnad från de flesta internationella organisationer är det inte fråga om att överföra exakt definierade tekniska uppgifter som handhas av ett internationellt organ, utan snarare om verksamhetsområden som i sin helhet rör själva livet i medlemsstaterna.

EU har ett brett ansvarsområde som omfattar såväl ekonomiska, sociala som politiska uppgifter.

Ekonomiska uppgifter

I fokus för de ekonomiska uppgifterna står inrättandet av en gemensam marknad, där medlemsstaternas nationella marknader sammanförs och där alla varor och tjänster kan saluföras och säljas enligt samma villkor som på en nationell marknad. Denna gemensamma marknad ska alla EU-medborgare ha fri och lika tillgång till. Tanken på att inrätta en gemensam marknad förverkligades i princip genom programmet om fullbordandet av den inre marknaden 1992, som initierades av den dåvarande ordföranden för Europeiska kommissionen, Jacques Delors, och därefter godkändes av stats- och regeringscheferna, i vilket EU-institutionerna lyckades fastställa en rättslig ram för en fungerande inre marknad. Denna ram har sedan fyllts med innehåll genom de nationella införlivandeåtgärderna, vilket innebär att den inre marknaden har blivit verklighet. Denna inre marknad märks även i det dagliga livet, i synnerhet vid resor inom EU, där man sedan länge har slutat med pass- och varukontroller vid gränserna.

Den inre marknaden stöds genom Ekonomiska och monetära unionen. EU:s uppgift inom den ekonomiska politiken är inte att fastställa och driva en europeisk ekonomisk politik, utan att samordna de olika medlemsstaternas ekonomiska politik så att en eller flera medlemsstaters ekonomiska beslut inte får några negativa konsekvenser för den inre marknadens funktion. Man beslutade därför att införa en stabilitets- och tillväxtpakt, som fastställer detaljerade kriterier som medlemsstaterna ska beakta när de utarbetar sina budgetpolitiska beslut. I annat fall kan kommissionen utfärda varningar och vid alltför stora budgetunderskott under en längre tid kan rådet också besluta om sanktioner.

Under den globala ekonomiska och finansiella krisen stärktes samarbetet inom den ekonomiska politiken på EU-nivå ytterligare från 2010 till 2012. Samordningen av den ekonomiska politiken på EU-nivå kompletterades av en permanent krismekanism, som främst består av följande delar: stärkande av kommissionens roll, införande av nya automatiska korrigeringsmekanismer, inrättade av samordning av ekonomisk politik på högsta politiska nivå, gemensam samordning inom ramen för den europeiska planeringsterminen med striktare rapporteringsskyldigheter för medlemsstaterna, stärkande av de nationella parlamentens och Europaparlamentets roll samt fastställande av frivilliga åtaganden i nationell lag.

Kärnan i denna nya krismekanism utgörs av den europeiska planeringsterminen. Den europeiska planeringsterminen är en cykel under vilken EU-medlemsstaterna samordnar sin ekonomiska politik och finanspolitik. Dess fokus är årets första sex månader, därav namnet ”termin”. Under den europeiska planeringsterminen anpassar medlemsstaterna sin budgetpolitik och sin ekonomiska politik till överenskomna mål och regler på EU-nivå. Målet med den europeiska planeringsterminen är därför att bidra till att säkerställa sunda offentliga finanser, att främja ekonomisk tillväxt samt att förhindra alltför stora makroekonomiska obalanser i EU.

November och december utgör förberedelsefasen, som omfattar en analys av situationen och uppföljning av föregående år. Under den här perioden genomför Europeiska kommissionen en analys av budget- och strukturpolitiken genom den årliga tillväxtöversikten, utarbetar rekommendationer för euroområdet och utvärderar makroekonomiska obalanser i rapporten om förvarningsmekanismen. Fas 1, som sträcker sig från januari till mars, omfattar politiska riktlinjer på EU-nivå. Europeiska unionens råd granskar tillväxtöversikten och antar slutsatser, medan Europaparlamentet avger ett yttrande över sysselsättningen. Därefter ger Europeiska rådet (stats- och regeringscheferna) politiska riktlinjer. Därutöver identifierar man i rapporten om förvarningsmekanismen länder med potentiella makroekonomiska obalanser som kräver fördjupad granskning. Under fas 2, från april till juni, beskriver medlemsstaterna sina specifika mål, prioriteringar och planer, vilka utgör grunden för att Europeiska kommissionen ska kunna utarbeta landspecifika rekommendationer. Europeiska unionens råd enas om slutliga landspecifika rekommendationer som godkänns av Europeiska rådet och antas av Europeiska unionens råd. Under fas 3 äger genomförandet rum. Medlemsstaterna tar hänsyn till rekommendationerna när de fattar nationella budgetbeslut för det kommande året. En ny cykel börjar igen mot slutet av året, när kommissionen ger en översikt över den ekonomiska situationen i sin årliga tillväxtöversikt för det kommande året.

En ny cykel börjar igen mot slutet av året, när kommissionen ger en översikt över den ekonomiska situationen i sin årliga tillväxtöversikt för det kommande året.

Källa: https://www.consilium.europa.eu/sv/policies/european-semester/

Inom den monetära politiken är det nu liksom tidigare EU:s uppgift att införa en gemensam valuta i EU och att styra valutafrågorna centralt. Vissa framgångar har redan uppnåtts inom det här området. Den 1 januari 1999 infördes euron som enhetlig europeisk valuta i de medlemsstater som uppfyllde de fastställda konvergenskriterierna (inflationstakt: 1,5 %, offentligt underskott = årlig ny belåning: 3 %, statsskuld: 60 %, långfristig räntenivå: 2 %). Dessa länder var Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal och Finland. Den 1 januari 2002 ersattes den nationella valutan i dessa stater med eurosedlar och euromynt. Sedan dess har deras dagliga betalningar och finansiella transaktioner gjorts i en enda valuta – euron. Under de följande åren uppfyllde allt fler medlemsstater kriterierna för att införa euron: Grekland (1 januari 2001), Slovenien (1 januari 2007), Cypern (1 januari 2008), Malta (1 januari 2008), Slovakien (1 januari 2009), Estland (1 januari 2011), Lettland (1 januari 2014), Litauen (1 januari 2015) och slutligen Kroatien (1 januari 2023). Euroområdet – dvs. de länder som har euron som valuta – omfattar nu 20 medlemsstater.

I princip är även de återstående medlemsstaterna skyldiga att införa euron som sin nationella valuta så snart de uppfyller konvergenskriterierna. Det enda undantaget är Danmark, som har sett till att få en undantagsklausul, som gör att landet själv kan avgöra om och när prövningsförfarandet för ett deltagande i den gemensamma valutan ska inledas. Sverige, som inte har någon undantagsklausul, är ett specialfall. Dess införande av euron beror i stället på huruvida kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB) rekommenderar Sveriges deltagande till rådet. Om en sådan rekommendation görs och godkänns av rådet kommer Sverige inte att kunna vägra att delta.

Alla farhågor till trots har euron utvecklats till en stark och internationellt erkänd valuta som också fungerar som en fast länk mellan medlemsstaterna och euroområdet. Inte ens statsskuldkrisen med början 2010 förändrade detta. Snarare tvärtom. EU hanterade krisen genom att införa tillfälliga stöd­mekanismer, som 2013 permanent ersattes av Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Som ett permanent ramverk för krishantering förser ESM medlemsstaterna i euroområdet med externt finansiellt stöd, med en faktisk utlåningskapacitet på 500 miljarder euro. Euroområdets medlemsstater får bara ta emot det finansiella stödet enligt strikta villkor, som syftar till rigorösa budgetåtstramningar och återspeglas i ett ekonomiskt anpassningsprogram. Detta program ska förhandlas fram av kommissionen och Internationella valutafonden i nära samarbete med ECB. Tack vare ESM har EU kapacitet att agera för att försvara euron, även vid scenarier med stora påfrestningar. Mekanismen speglar det gemensamma intresset och solidariteten inom euroområdet på ett tydligt sätt, såväl som varje medlemsstats enskilda ansvar inför de övriga.

Vid sidan av den ekonomiska och monetära politiken har EU uppgifter inom många andra ekonomiska politikområden. Det gäller framför allt klimat- och energipolitik, jordbruks- och fiskeripolitik, transportpolitik, konsumentpolitik, struktur- och sammanhållningspolitik, forsknings- och utvecklingspolitik, rymdpolitik, miljöpolitik, hälsopolitik, handelspolitik och energipolitik.

Sociala uppgifter

När det gäller socialpolitik tillkommer det också EU att forma den sociala dimensionen av den inre marknaden och att säkerställa att fördelarna med den ekonomiska integrationen inte bara kommer dem som är aktiva i ekonomin till del. Ett första led i detta har varit att införa ett socialt trygghetssystem för migrerande arbetstagare. Med ett sådant system ska ingen arbetstagare som har arbetat i mer än en medlemsstat och som därför omfattas av olika socialförsäkringssystem behöva drabbas av en sämre socialförsäkring (ålderspension, invaliditetspension, sjukvård samt familje- och arbetslöshetsförmåner). Eftersom arbetslösheten har legat på oroväckande nivåer i flera år har en annan prioriterad uppgift inom socialpolitiken varit att utveckla en europeisk sysselsättningsstrategi. Medlemsstaterna och EU uppmanas därför att utarbeta en sysselsättningsstrategi och att särskilt främja kompetensutveckling, utbildning och flexibilitet för arbetstagarna. Dessutom ska arbetsmarknaderna anpassas till de ekonomiska förändringarna. Främjandet av sysselsättning ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse och kräver att medlemsstaterna samordnar sina nationella åtgärder i rådet. EU ska bidra till en hög sysselsättningsnivå genom att uppmuntra samarbete mellan medlemsstaterna samt genom att stödja och, när så krävs, komplettera deras åtgärder. I samband med detta ska medlemsstaternas befogenheter respekteras.

Politiska uppgifter

Inom det faktiska politiska området har EU uppgifter som rör kampen mot klimatförändringar, EU-medborgarskapet, politiken för straffrättsligt samarbete samt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

EU för en ambitiös politik på hemmaplan och har ett nära samarbete med internationella partner för att bekämpa klimatförändringar. Klimatåtgärder är kärnan i den europeiska gröna given – ett långtgående åtgärdspaket med allt från stora sänkningar av växthusgasutsläppen till investeringar i banbrytande forskning och innovation och naturskydd i EU. De första klimatinitiativen i den gröna given består bland annat av följande:

• En europeisk klimatlag som ska befästa 2050-målet om klimatneutralitet i EU-rätten.
• En europeisk klimatpakt som ska involvera allmänheten och alla delar av samhället i klimatarbetet.
• En klimatmålsplan för 2030 som ska minska nettoutsläppen av växthusgaser med minst 55 % till 2030.
• En ny EU-strategi för klimatanpassning som ska göra EU till ett klimattåligt samhälle till 2050, dvs. fullt anpassat till klimatförändringarnas oundvikliga effekter.

EU-medborgarskapet innebär att rättigheter och intressen ytterligare har förstärkts för medborgarna i EU:s medlemsstater. De kan röra sig fritt inom EU (artikel 21 i EUF-fördraget), har rösträtt och är valbara vid kommunala val (artikel 22 i EUF-fördraget), har rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd från alla medlemsstater när de befinner sig i tredje land (artikel 23 i EUF-fördraget), har rätt att göra framställningar till Europaparlamentet (artikel 24 i EUF-fördraget) och har i kombination med det allmänna diskrimineringsförbudet rätt att i varje medlemsstat bli behandlade på samma sätt som denna medlemsstat behandlar sina egna medborgare (artikel 20.2 jämfört med artikel 18 i EUF-fördraget).

När det gäller det straffrättsliga samarbetet har EU framför allt i uppgift att utföra uppgifter som är av gemensamt europeiskt intresse, som att bekämpa organiserad brottslighet och människohandel samt väcka åtal för brott. Den organiserade brottsligheten kan inte längre bekämpas effektivt på nationell nivå, utan det krävs gemensamma insatser på EU-nivå. Två lovande åtgärder har redan vidtagits i och med direktivet om bekämpning av illegal penningtvätt och inrättandet av Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), som varit verksam sedan 1998 (artikel 88 i EUF-fördraget). Europol har varit en EU-byrå sedan 2010, och är nu känd som Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning. Här handlar det också om att underlätta och påskynda samarbetet vid rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut, underlätta utlämning mellan medlemsstater, fastställa minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder när det gäller organiserad brottslighet, terrorism, människohandel och sexu­ellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotika- och vapenhandel, penningtvätt och korruption (artikel 83 i EUF-fördraget).

Ett av de största framstegen inom EU:s rättsliga samarbete var inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo). Den inrättades av rådet med Europaparlamentets samtycke genom förordning (EU) 2017/1939 som en del av ett fördjupat samarbete mellan 22 medlemsstater. I juni 2021, tre år efter att Eppo-förordningen trätt i kraft, inledde Eppo sin verksamhet efter ett beslut från kommissionen på grundval av ett förslag från den europeiska chefsåklagaren. Eppo har sitt säte i Luxemburg. Eppo ska verka på såväl central som decentraliserad nivå. Den centrala nivån ska bestå av ett centralt åklagarkontor, bestående av kollegiet, de permanenta avdelningarna, den europeiska chefsåklagaren, de biträdande europeiska chefsåklagarna, de europeiska åklagarna och den administrativa direktören. Den decentraliserade nivån ska bestå av europeiska delegerade åklagare, som ska vara placerade i medlemsstaterna. Eppo ska vara ansvarig för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. I detta avseende ska Eppo genomföra utredningar samt driva åtal och utöva en åklagares uppgifter i medlemsstaternas behöriga domstolar till dess att ärendet har avslutats. Eppo ska säkerställa att dess verksamhet är förenlig med de rättigheter som erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Hela dess verksamhet ska följa rättsstatsprincipen och proportionalitetsprincipen. Eppo ska genomföra sina utredningar på ett opartiskt sätt och söka allt relevant bevismaterial, dvs. bevisning som kan tala till såväl den misstänktes eller tilltalades fördel som nackdel.

Ytterligare ett framsteg är den europeiska arresteringsordern, som gäller i hela EU sedan januari 2004. Arresteringsordern får utfärdas för alla personer som anklagas för ett brott som kan leda till fängelse i minst tolv månader. Den europeiska arresteringsordern har ersatt de tidigare tidsödande utlämningsförfarandena.

Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har EU framför allt i uppgift att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oberoende, stärka EU:s och dess medlemsstaters säkerhet, bevara världsfreden och öka den internationella säkerheten, främja demokrati, rättsstatsprincipen och det internationella samarbetet, skydda de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt bygga upp ett gemensamt försvar.

Eftersom Europeiska unionen inte är någon statsbildning kan dessa uppgifter endast genomföras stegvis. Utrikespolitiken, och särskilt säkerhetspolitiken, tillhör av tradition det område där medlemsstaterna särskilt värnar om att behålla sin suveränitet. Det är dessutom svårt att definiera gemensamma intressen på detta område, eftersom Frankrike är det enda EU-land som fortfarande har kärnvapen. Ett annat problem är att alla medlemsstater inte ingår i försvarspakten Nato. Beslut som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fattas därför för närvarande främst inom ramen för det mellanstatliga samarbetet. Med tiden har det emellertid utvecklats en rad självständiga verktyg som gett det mellanstatliga samarbetet en fast rättslig ram.

Mot bakgrund av den föränderliga säkerhetsmiljön inleddes en process för närmare samarbete på säkerhets- och försvarsområdet inom ramen för den globala strategin för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik. Medlemsstaterna har enats om att utvidga EU:s arbete på detta område och har insett att närmare samordning, ökade investeringar i försvar och samarbete för att utveckla försvarskapaciteten är avgörande för att uppnå detta. Detta är huvudsyftet med det permanenta strukturerade samarbetet i säkerhets- och försvarsfrågor, i enlighet med artiklarna 42.6 och 46 i EU-fördraget och protokoll nr 10 till detta. Genom det permanenta strukturerade samarbetet kan medlemsstaterna mer effektivt ta itu med säkerhetsutmaningar och arbeta vidare med att ytterligare integrera och fördjupa försvarssamarbetet inom ramen för EU. Den 11 december 2017 tog rådet ett historiskt steg när det antog beslutet om upprättande av permanent strukturerat samarbetet och om fastställande av förteckningen över deltagande medlemsstater. Totalt 25 medlemsstater har valt att delta i det permanenta strukturerade samarbetet: Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Estland, Irland, Grekland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Italien, Cypern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Österrike, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Finland och Sverige.

Europeiska unionens befogenheter

Europeiska unionens grundfördrag ger inte EU-institutionerna någon generell befogenhet att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå målen i fördragen. I stället läggs i respektive kapitel handlingsbefogenheternas omfattning fast i detalj. Principiellt sett gäller att EU och EU-institutionerna inte själva har rätt att besluta om sina rättsliga grunder och befogenheter: principen om tilldelade befogenheter gäller alltjämt (artikel 2 i EUF-fördraget). Medlemsstaterna har valt denna väg för att kunna behålla översikten över och kontrollera överlåtandet av de egna befogenheterna.

Omfattningen av de enskilda befogenheter som överförs på detta sätt varierar med den typ av uppgifter som har överlåtits till EU. Befogenheter som inte uttryckligen har överförts till EU fortsätter att ligga hos medlemsstaterna. I EU-fördraget klargörs uttryckligen att frågor som rör nationell säkerhet fortfarande ska vara medlemsstaternas exklusiva befogenhet.

Detta väcker förstås frågan om hur EU:s och medlemsstaternas befogenheter avgränsas. Denna avgränsning görs utifrån tre olika befogenhetskategorier:

• EU har exklusiv befogenhet (artikel 3 i EUF-fördraget) inom områden där man kan anta att en åtgärd på EU-nivå är effektivare än en åtgärd som någon medlemsstat vidtar utan samordning. Dessa områden är exakt avgränsade och omfattar tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, den gemensamma handelspolitiken och delar av den gemensamma fiskeripolitiken. Inom dessa politikområden får endast EU lagstifta och anta rättsligt bindande akter. Medlemsstaterna får bara göra detta själva efter bemyndigande från EU eller för att genomföra unionens akter (artikel 2.1 i EUF-fördraget).
• EU har delad befogenhet med medlemsstaterna (artikel 4 i EUF-fördraget) inom områden där ett agerande från EU:s sida kan ge ett mervärde jämfört med om medlemsstaterna vidtar åtgärder på egen hand. En sådan delad befogenhet gäller för bestämmelserna om den inre marknaden, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, jordbruk och fiske, miljö, transporter, transeuropeiska nät, energiförsörjning, samt området frihet, säkerhet och rättvisa. Den delade befogenheten omfattar också gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet inom folkhälsofrågor, forskning och teknisk utveckling, rymden, utvecklingssamarbete, samt humanitärt bistånd. Inom samtliga dessa områden har EU den första rätten att utöva sin befogenhet, som emellertid bara omfattar de delar som regleras genom Europeiska unionens relevanta instrument och inte hela politikområdet. Medlemsstaterna utövar sin befogenhet i den mån som EU inte har utövat sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet (artikel 2.2 i EUF-fördraget). Det sistnämnda fallet gäller när de behöriga EU-institutionerna beslutar att upphäva en lagstiftningsakt, framför allt för att följa subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Rådet kan också, på initiativ av en eller flera ledamöter, uppmana kommissionen att lägga fram förslag om upphävande av en rättsakt.
• Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget): När de stödjande befogenheterna utövas får EU endast vidta åtgärder för att samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. I samband med detta får EU inte genomföra någon harmonisering av de nationella bestämmelserna inom de områden där de stödjande befogenheterna ska utövas (artikel 2.5 i EUF-fördraget). Det är fortfarande medlemsstaterna som ansvarar för den rättsliga utformningen, vilket innebär att de har stor handlingsfrihet. Denna befogenhetskategori omfattar skydd och förbättring av människors hälsa, industripolitik, kultur, turism, utbildning (även yrkesutbildning), ungdomsfrågor och idrott, civilskydd och administrativt samarbete. När det gäller ekonomisk politik och sysselsättningspolitik bekräftar medlemsstaterna uttryckligen att deras nationella åtgärder måste samordnas inom EU.

Utöver dessa särskilda handlingsbefogenheter ger EU-fördragen också EU-institutionerna möjlighet att vidta åtgärder om detta är nödvändigt för att den inre marknaden ska fungera eller för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids (jfr artikel 352 i EUF-fördraget – så kallad dispositiv befogenhet eller flexibilitetsklausul). Dessa artiklar ger dock inte institutionerna allmän befogenhet att utföra uppgifter som ligger utanför de mål som anges i fördragen. De får inte heller utvidga sina egna befogenheter på bekostnad av medlemsstaterna. Tidigare utnyttjades de möjligheter som dessa befogenheter erbjuder i praktiken mycket ofta, eftersom EU under årens lopp ständigt kommit att ställas inför nya uppgifter som man inte hade förutsett när grundfördragen slöts och för vilka inga motsvarande befogenheter hade tilldelats. De främsta exemplen på detta finns framför allt inom miljö- och konsumentskydd samt inrättandet av Europeiska regionala utvecklingsfonden, som ska bidra till att minska klyftan mellan de mer och de mindre utvecklade områdena inom EU. På dessa områden har det dock slagits fast särskilda befogenheter. Genom denna uttryckliga reglering har de dispositiva befogenheternas praktiska betydelse minskat avsevärt. För att utöva dessa befogenheter krävs Europaparlamentets godkännande.

Slutligen förfogar EU-institutionerna över andra möjligheter för att vidta sådana åtgärder, om de skulle visa sig nödvändiga för ett effektivt och klokt utövande av de befogenheter som uttryckligen tilldelats dem (underförstådda befogenheter). Särskild betydelse har dessa möjligheter på området för yttre förbindelser. På så sätt kan EU också ålägga länder utanför EU eller andra internationella organisationer skyldigheter på områden som omfattas av befogenheter som tilldelats EU. Ett tydligt exempel på detta är EU-domstolens dom i förenade målen 3, 4 och 6/76, Kramer m.fl. Målet handlade om EU:s behörighet att samarbeta med internationella organisationer för att fastställa fångstkvoter och, där det ansågs lämpligt, åta sig skyldigheter i frågan enligt internationell rätt. Eftersom detta inte uttryckligen reglerades i EU-fördraget härledde domstolen den externa behörighet som EU behövde från dess interna behörighet för fiskeripolitiken inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

EU:s utövande av dessa befogenheter omfattas dock av subsidiaritetsprincipen, som hämtats från den katolska socialläran och som genom sin förankring i EU-fördraget (artikel 5.3 i EU-fördraget) närmast upphöjts till författning. Denna princip består av två delar, en positiv och en negativ: Den positiva – behörighetsskapande – delen för EU innebär att unionen ska agera när de eftersträvade målen lättare kan uppnås på unionsnivå, medan den negativa – begränsande – delen betyder att EU inte ska vidta åtgärder när det räcker att medlemsstaterna förverkligar de fastställda målen. Detta förutsätts automatiskt för de områden där EU har exklusiv behörighet, och därför behövs inga subsidiaritetskontroller på dessa områden. För alla andra ansvarsområden betyder det i praktiken dock att alla EU-institutioner, men särskilt kommissionen, alltid måste visa att det verkligen behövs gemensamma regler eller åtgärder. Man skulle här fritt kunna citera Montesquieu: När det inte är nödvändigt för EU att vidta åtgärder, är det nödvändigt att inte vidta åtgärder. Om det visas att EU-regler behövs blir nästa fråga i vilken omfattning och i vilken form. Svaret härrör från proportionalitetsprincipen, som fastställs i EU-fördraget i samband med befogenhetsbestämmelserna (artikel 5.4 i EU-fördraget). Enligt denna princip ska det genom en granskning kunna fastställas att ett visst rättsligt instrument verkligen är nödvändigt och att inga andra åtgärder är tillräckligt effektiva. Detta betyder framför allt att rambestämmelser, minimiföreskrifter och ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas befintliga föreskrifter är att föredra framför överdrivet detaljerade rättsliga föreskrifter och att harmoniserade rättsliga föreskrifter i möjligaste mån bör undvikas.

Europeiska rådet består av stats- och regeringscheferna för de 27 EU-länderna tillsammans med Europeiska rådets ordförande och kommissionens ordförande. Europeiska unionens råd består av 27 ministrar, en för varje medlemsstat. Europaparlamentet består av 705 ledamöter. Europeiska kommissionen består av 27 ledamöter, en för varje medlemsstat. Europeiska regionkommittén har 329 ledamöter. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har 326 ledamöter. Europeiska unionens domstol består av 27 domare vid domstolen (en från varje medlemsstat) och 54 domare vid tribunalen (två domare från varje medlemsstat). Europeiska revisionsrätten har 27 ledamöter, med en ledamot per medlemsstat. Europeiska centralbanken består av 19 ledamöter som företräder centralbankerna i medlemsstaterna i euroområdet. Europeiska investeringsbanken har en styrelse med 27 ledamöter, med en ledamot från varje medlemsstat.

De nationella parlamenten kan nu också kontrollera att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna följs. Det har därför införts ett system för tidig varning, som innebär att när de nationella parlamenten tar emot ett europeiskt lagstiftningsförslag har de åtta veckor på sig att lämna ett motiverat yttrande. I detta yttrande ska de ange varför EU-lagstiftningsförslaget i fråga inte uppfyller kraven på subsidiaritet och proportionalitet. Om detta yttrande stöds av minst en tredjedel av de nationella parlamentens röster (där varje nationellt parlament har två röster, vid kammarsystem gäller en röst per kammare), måste den institution som står bakom förslaget (i regel Europeiska kommissionen) omarbeta sitt förslag. Efter denna omarbetning kan förslaget bibehållas, ändras eller dras tillbaka. Om Europeiska kommissionen bestämmer sig för att bibehålla förslaget måste den i ett särskilt yttrande motivera varför den anser att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Detta motiverade yttrande, liksom de nationella parlamentens motiverade yttranden, överlämnas till EU-lagstiftaren och ska beaktas i lagstiftningsförfarandet. Om EU-lagstiftaren anser att förslaget inte följer subsidiaritetsprincipen, genom en majoritet av 55 % av ledamöterna i rådet eller en majoritet av de avgivna rösterna i Europaparlamentet, faller förslaget.

Europeiska unionens institutioner och organ

En annan fråga som uppkommer i samband med EU:s ”författning” rör dess organisation: Vilka är EU:s institutioner? Eftersom EU har funktioner som vanligtvis åligger stater uppkommer frågan om EU även i likhet med medlemsstaterna har en regering, ett parlament, en statlig förvaltning och ett rättsväsende. Det fanns en avsikt med att genomförandet av de uppgifter som ålagts EU och styrandet av integrationsprocessen inte överläts uteslutande åt medlemsstaterna eller samarbetet på internationell nivå. EU förfogar tvärtom över ett institutionellt system som gör att det kan ge nya impulser till och skapa nya målsättningar för det europeiska integrationsarbetet, samt att på de särskilda områden som omfattas av dess behörighet anta lagstiftning som är bindande för alla medlemsstater.

Huvudaktörerna inom EU:s institutionella system är EU:s institutioner, nämligen Europaparlamentet, Europeiska rådet, Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken samt Europeiska revisionsrätten. I EU:s institutionella system finns också andra EU-organ som Europeiska investeringsbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska regionkommittén.

Institutioner

Europaparlamentet (artikel 14 i EU-fördraget)

Europaparlamentet representerar folken i EU:s medlemsstater. Det har vuxit fram ur Europeiska kol- och stålgemenskapens gemensamma församling, Europeiska ekonomiska gemenskapens församling och Europeiska atomenergigemenskapens församling, som förenades till en enda församling genom 1957 års konvention om vissa gemensamma institutioner för de europeiska gemenskaperna (första fusionsfördraget). Namnet ändrades officiellt till Europaparlamentet först i samband med att EG-fördraget ändrades genom EU-fördraget (Maastrichtfördraget). Denna namnändring innebar dock endast att den benämning som länge använts och som härrörde från den namnändring som församlingen själv genomförde 1958 fick officiell status.

Sammansättning och val

Fram till 1979 var företrädarna i Europaparlamentet nationella parlamentsledamöter som hade utsetts till Europaparlamentet. Först efter flera fruktlösa försök verkställdes den bestämmelse som hade lagts fast redan i fördragen, om att Europaparlamentets företrädare för folken i medlemsstaterna ska väljas genom allmänna direkta val. De första direkta valen till Europaparlamentet ägde rum i juni 1979. För att motsvara mandatperiodens längd äger de direkta valen sedan dess rum vart femte år. Efter decennier av arbete infördes slutligen en enhetlig valordning genom akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet från 1976. Denna reformerades sedan väsentligt genom akten om direkta val från 2002. Enligt denna akt ska varje medlemsstat fortfarande fastställa sitt eget valförfarande, men tillämpa samma grundläggande demokratiska regler:

• Allmänna och direkta val.
• Proportionell representation.
• Fria och hemliga val.
• Minimiålder (rösträttsåldern är 18 år i alla medlemsstater utom i Österrike och Malta, där minimiåldern för att få rösta är 16 år, och i Grekland, där minimiåldern har fastställts till 17 år).
• En mandatperiod på fem år som kan förlängas.
• Oförenlighet i fråga om tjänster (Europaparlamentets ledamöter får inte ha två ämbeten samtidigt, som domare, åklagare eller minister, och omfattas dessutom av det egna landets lagar, vilket kan medföra ytterligare begränsningar för vilka uppdrag eller ämbeten som kan kombineras).
• Valdatum.
• Jämställdhet mellan kvinnor och män.

I vissa länder är det obligatoriskt att rösta (Belgien, Grekland och Luxemburg).

År 2009 trädde dessutom en enhetlig ledamotsstadga i kraft. Denna nya stadga innehåller tydliga regler och klargör vilka villkor som gäller för Europaparlamentsledamöternas arbete. Den innebär också att alla ledamöter får enhetlig lön, som betalas ur EU-budgeten.

Genom de direkta valen har parlamentet fått en demokratisk legitimitet och kan göra anspråk på att vara företrädare för EU:s medborgare. Det räcker emellertid inte enbart med att det finns ett direktvalt parlament för att uppfylla det grundläggande kravet på en demokratisk författning, där statens makt utgår från folket. För det krävs även insyn i beslutsprocessen, representativa beslutande organ, parlamentarisk kontroll och legitimitet inför parlamentet för de EU-institutioner som deltar i beslutsprocessen. Även på det här området har det skett stora framsteg under de senaste åren. Det är inte bara Europaparlamentets befogenheter som har utökats kontinuerligt, utan i Lissabonfördraget fastställs också att EU ska arbeta enligt principen om representativ demokrati. Detta innebär att alla EU-medborgare är direkt representerade i EU-parlamentet och har rätt att aktivt delta i EU:s demokratiska liv. Därigenom vill man uppnå att besluten på EU-nivå fattas så öppet och nära medborgarna som möjligt. De politiska partierna på EU-nivå bidrar till att forma en europeisk identitet och föra fram EU-medborgarnas vilja. Om man ska nämna någon brist i EU:s nuvarande demokratiska system skulle det i så fall vara att Europaparlamentet – till skillnad från parlamenten i den nationella modellen av parlamentarisk demokrati – inte väljer någon regering som är ansvarig inför parlamentet.

Men anledningen till denna brist är helt enkelt att EU inte har någon regering i traditionell mening. Det är i stället rådet och kommissionen som delar på de regeringsfunktioner som anges i EU-fördragen. Med Lissabonfördraget fick Europaparlamentet dock omfattande befogenheter i samband med utnämningen av kommissionen: bl.a. är det Europaparlamentet som väljer kommissionens ordförande efter förslag från Europeiska rådet och det är också parlamentet som har rätt att rösta igenom hela kommissionärskollegiet (så kallad investiturrätt). Däremot har parlamentet inget motsvarande inflytande över rådets sammansättning. Rådet är underställt parlamentarisk kontroll endast i den meningen att dess medlemmar i egenskap av nationella ministrar kontrolleras av parlamenten i sina hemländer.

Europaparlamentets roll i EU:s lagstiftningsprocess har stärkts betydligt. I och med att medbeslutandeförfarandet upphöjdes till ordinarie lagstiftningsförfarande för EU har parlamentet i princip blivit medlagstiftare vid sidan av rådet. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan Europaparlamentet föreslå ändringar av rättsakter under flera behandlingar och inom vissa gränser också se till att dessa antas av rådet. En EU-rättsakt godkänns inte om inte parlamentet och rådet är eniga.

Parlamentet har dessutom av tradition spelat en viktig roll i samband med budgetförfarandet. Med Lissabonfördraget utökades parlamentets budgetbefogenheter ytterligare och parlamentet ska nu godkänna den fleråriga budgetplanen och har medbeslutandebefogenheter i fråga om samtliga utgifter.

Europaparlamentet har också rätt till samtycke för alla viktiga internationella avtal gällande områden som omfattas av medbeslutandeförfarandet, liksom för anslutningsfördrag som sluts med nya medlemsstater och som fastställer anslutningsvillkoren.

Europaparlamentets kontrollfunktioner har också utökats betydligt under årens lopp. Kontrollen fungerar på så sätt att kommissionen måste svara på parlamentets frågor, förklara sina ståndpunkter inför parlamentet vid offentliga debatter i plenum och årligen förelägga det en årsrapport om EU:s verksamhet. Parlamentet kan anta förslag till misstroendevotum med två tredjedels majoritet och på så sätt tvinga kommissionen att avgå (artikel 234 i EUF-fördraget). Flera förslag till misstroendevotum har lagts fram i Europaparlamentet, men hittills har inget fått den majoritet som krävs (²). Eftersom även rådet i praktiken också svarar på frågor från parlamentet har detta skapat möjlighet till direkt politisk debatt med två viktiga institutioner.

Dessa möjligheter för parlamentet att utöva politisk kontroll har nu förstärkts med ytterligare kontrollmekanismer. Parlamentet kan också undersöka överträdelser eller missförhållanden inom EU genom att tillsätta undersökningskommittéer. En sådan kommitté tillsattes t.ex. i juni 2016 mot bakgrund av Panamadokumenten, som innehöll avslöjanden om offshorebolag och deras hemliga ägare. Dess uppgift var att undersöka möjliga brott mot EU-rätten i samband med penningtvätt, skatteflykt och skatteundandragande. En annan undersökningskommitté, som också inrättades 2016, hanterade fordonsutsläppsskandalen. Parlamentet inrättade även i juni 2020 en undersökningskommitté om djurtransporter i EU, för att undersöka överträdelser av EU:s förordning om transport av levande djur (förordning (EG) nr 1/2005). Dessutom har varje EU-medborgare och varje juridisk person enligt fördragen rätt att göra framställningar till parlamentet, vilka behandlas i dess ständiga utskott för framställningar. Slutligen har parlamentet också utnyttjat sin möjlighet att utse en Europeisk ombudsman med befogenhet att ta emot klagomål om missförhållanden i EU-institutionernas eller EU-organens verksamhet, med undantag för domstolen. Ombudsmannen får genomföra undersökningar och ska informera den berörda institutionen och lämna en rapport till parlamentet om sina undersökningar.

Säte

Parlamentet har sitt säte i Strasbourg där de tolv månatliga plenarsammanträdena, inklusive budgetsammanträdet, hålls. Extra plenarsammanträden hålls i Bryssel, där även utskotten sammanträder. Parlamentets generalsekretariat är dock baserat i Luxemburg. Europeiska rådets beslut om dessa lokaliseringar från 1992 bekräftas genom protokoll nr 6 till Lissabonfördraget. Resultatet av detta beslut är att Europaparlamentets ledamöter och vissa tjänstemän och anställda måste pendla mellan Strasbourg, Bryssel och Luxemburg – en mycket dyr affär.

Europeiska rådet (artikel 15 i EU-fördraget)

Stats- och regeringscheferna samt ordförandena för rådet och kommissionen möts i Europeiska rådet i Bryssel minst två gånger på sex månader.

Sammansättning och uppgifter

Med Lissabonfördraget infördes ämbetet Europeiska rådets ordförande. Till skillnad från ordförandeskapet, har Europeiska rådets ordförande ett europeiskt uppdrag och inte ett nationellt. Uppdraget löper på två och ett halvt år och ska utövas på heltid. Det ska vara en framträdande person som väljs till ordförande. Denna ordförande väljs av Europeiska rådets ledamöter genom kvalificerad majoritet och kan omväljas en gång. Ordföranden har till uppgift att förbereda och följa upp Europeiska rådets möten och representerar också EU på internationella toppmöten om utrikes- och säkerhetspolitik.

Europeiska rådets verksamhet omfattar inte lagstiftning. Dess funktion består i att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna för hur EU ska agera. Dessa tar formen av slutsatser som antas enhälligt och innehåller grundläggande politiska beslut och riktlinjer för rådet och kommissionen. Initiativ från Europeiska rådet ligger till exempel även bakom Ekonomiska och monetära unionen, Europeiska monetära systemet, de direkta valen till Europaparlamentet och nya staters inträde i unionen.

Europeiska unionens råd (artikel 16 i EU-fördraget)

Sammansättning och ordförandeskap

I Europeiska unionens råd är medlemsstaternas regeringar representerade. Var och en av de 27 medlemsstaterna sänder en företrädare som i regel – men inte nödvändigtvis – är minister eller statssekreterare specialiserad på de frågor som ska behandlas. Det är viktigt att denna person har befogenhet att fatta bindande beslut för sin medlemsstats regering. Det faktum att regeringarna kan representeras på olika sätt innebär alltså att det inte finns några ständiga rådsmedlemmar. Företrädarna varierar alltefter vilka frågor som behandlas och omfattar tio olika rådskonstellationer.

Rådet (utrikes frågor) hanterar både EU:s insatser utomlands i enlighet med Europeiska rådets strategiska riktlinjer och säkerställer att EU:s insatser är konsekventa och samstämmiga. Rådet (allmänna frågor) samordnar rådets arbete i dess olika konstellationer och förbereder, tillsammans med Europeiska rådets ordförande och Europeiska kommissionen, Europeiska rådets möten. Rådets ordförandeskap – med undantag för rådet (utrikes frågor), för vilket den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik innehar ordförandeposten – innehas av alla medlemsstater i tur och ordning under en sexmånadersperiod. Turordningen bestäms genom enhälligt beslut av rådet. Ordförandeskapet växlar varje år den 1 januari och den 1 juli (2020: Kroatien, Tyskland, 2021: Portugal, Slovenien, 2022: Frankrike, Tjeckien, 2023: Sverige, Spanien). På grund av de förhållandevis täta bytena av ordförandeskap baseras arbetet på ett program som utarbetas i samförstånd med de båda efterföljande ordförandeskapen och alltså gäller under en period av 18 månader (så kallat teamordförandeskap). Ordförandeskapets främsta uppgift är att organisera rådets och de biträdande kommittéernas arbete. Vid sidan av detta har rådets ordförandeskap också en politisk betydelse, genom att den medlemsstat som innehar ordförandeskapet för rådet får ett ökat anseende i världsopinionens ögon. Detta ger framför allt de mindre medlemsstaterna en möjlighet att spela en politisk roll på samma nivå som ”de stora” och att profilera sig i Europapolitiken.

Rådets arbete förbereds av ett stort antal förberedande organ (kommittéer och arbetsgrupper) som består av företrädare från medlemsstaterna. De viktigaste förberedande organen är de ständiga representanternas kommitté (Coreper I och II), som vanligtvis sammanträder minst en gång i veckan.

Rådet stöds av ett generalsekretariat som lyder under en generalsekreterare som utses av rådet.

Rådet har sitt säte i Bryssel.

Uppgifter

Rådet har följande fem huvudsakliga uppgifter:

• Rådets uppgifter är i första hand att lagstifta, vilket det gör tillsammans med Europaparlamentet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
• Dessutom ska rådet säkerställa samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik.
• Det utarbetar EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik på grundval av riktlinjer som fastställs av Europeiska rådet.
• Rådet ansvarar för att sluta avtal mellan EU och länder utanför EU eller internationella organisationer.
• På grundval av ett förslag från kommissionen upprättar rådet också en budget, som därefter måste godkännas av Europaparlamentet. Det är också rådet som rekommenderar parlamentet att bevilja kommissionen ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten.

Rådet utnämner också ledamöterna i Europeiska revisionsrätten, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Europeiska regionkommittén.

Förhandlingar och beslutsfattande i rådet

Vid rådets överläggningar sammanjämkas medlemsstaternas respektive intressen och EU-intresset. Även om det främst är medlemsstaternas intressen som förs fram i rådet, så ska rådets medlemmar samtidigt ta hänsyn till målen och behoven i EU som helhet. Rådet är en EU-institution och inte en regeringskonferens. Därför är inte heller målet för rådets överläggningar att finna den minsta gemensamma nämnaren mellan medlemsstaterna, utan att uppnå optimal jämvikt mellan EU-intresset och de enskilda medlemsstaternas intressen.

Rådet diskuterar och fattar beslut om handlingar och utkast endast om de finns tillgängliga på alla de 24 officiella språken (bulgariska, danska, engelska, estniska, finska, franska, grekiska, iriska, italienska, kroatiska, lettiska, litauiska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, rumänska, slovakiska, slovenska, spanska, svenska, tjeckiska, tyska och ungerska). Vid brådskande ärenden kan avsteg göras från dessa regler, om man enhälligt kommer överens om det. Detta gäller även ändringsförslag som läggs fram och diskuteras under rådets sammanträde.

Enligt EU-fördragen tillämpas majoritetsprincipen vid omröstning i rådet. Normalt sett räcker kvalificerad majoritet (artikel 16.3 i EU-fördraget). Enkel majoritet, där varje rådsmedlem har en röst, tillämpas bara inom vissa områden, i synnerhet förfarandefrågor (enkel majoritet för 27 medlemsstater uppnås med 14 röster).

Enligt systemet med dubbel majoritet uppnås kvalificerad majoritet när kommissionens förslag stöds av minst 55 % av rådets medlemmar, dock minst 15 medlemsstater som tillsammans företräder minst 65 % av unionens befolkning (artikel 16.4 i EU-fördraget) (³).

För att förhindra att några få medlemsstater med liten folkmängd blockerar antagandet av beslut har det bestämts att en blockerande minoritet måste bestå av minst fyra medlemsstater som företräder minst 35 % av unionens befolkning. Systemet kompletteras av en tilläggsmekanism: Om en blockerande minoritet inte kan uppnås kan beslutsförfarandet senareläggas. I detta fall blir inte nästa steg omröstning i rådet, utan rådet fortsätter sina överläggningar under en ”skälig tidsperiod”, om så begärs av ledamöter i rådet som motsvarar minst 75 % av befolkningen eller minst 75 % av det antal medlemsstater som krävs för att bilda en blockerande minoritet.

För beslut på särskilt känsliga politiska områden föreskrivs enhällighet enligt fördragen. Det går emellertid inte att förhindra ett beslut genom att lägga ned sin röst. Enhällighet gäller fortfarande för beslut på skatteområdet, rörande arbetstagares sociala trygghet och skydd, fastställande av en medlemsstats eventuella åsidosättande av en fördragsprincip, och för fastställande av principer för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och genomförandet av densamma, liksom vissa beslut rörande det polisiära och straffrättsliga samarbetet.

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (artikel 18 i EU-fördraget)

EU:s utrikesrepresentant har inte blivit den utrikesminister för EU som man tänkte sig i konstitutionsprojektet, men ämbetets ställning i institutionsstrukturen har stärkts och utökats betydligt. EU:s utrikesrepresentant har en bas både i rådet, där han eller hon är ordförande för rådskonstellationen utrikes frågor, och i kommissionen, där han eller hon är vice ordförande för yttre förbindelser. Utrikesrepresentanten utnämns av Europeiska rådet med kvalificerad majoritet och utnämningen ska sedan godkännas av kommissionens ordförande. Representanten bistås av Europeiska utrikestjänsten, som inrättades 2011 genom en sammanslagning av rådets och kommissionens avdelningar för utrikespolitik och en integrering av diplomater från nationella diplomatkårer.

Europeiska kommissionen (artikel 17 i EU-fördraget)

Sammansättning

Europeiska kommissionen består av 27 ledamöter, en från varje medlemsstat, vilket betyder att 27 kommissionsledamöter (med olika funktioner) för närvarande är verksamma i kommissionen (artikel 17.4 i EU-fördraget). Efter ett beslut i Europeiska rådet verkställdes inte bestämmelsen i artikel 17.5 i EU-fördraget om att minska kommissionens storlek till två tredjedelar av antalet medlemsstater från och med den 1 november 2014.

Kommissionen leds av en ordförande, som har en stark ställning inom kommissionen. Ordföranden är inte längre endast ”den främste bland jämlikar”, utan har en mer framträdande ställning genom att ange riktlinjer för kommissionens uppgifter och även besluta om kommissionens interna organisation (artikel 17.6 a och b i EU-fördraget). Ordföranden har därmed både behörighet att ange riktlinjer och kontroll över organisationen. Med denna befogenhet ansvarar ordföranden för att säkerställa att de åtgärder som vidtas av kommissionen är samstämmiga och effektiva, och följer kollegialitetsprincipen, som i synnerhet återspeglas av det faktum att beslut fattas som ett kollegialt organ (artikel 250.1 i EUF-fördraget). Ordföranden strukturerar och fördelar kommissionens ansvarsområden mellan dess ledamöter, och får ändra denna ansvarsfördelning under kommissionens mandatperiod (artikel 248 i EUF-fördraget). Ordföranden utser de verkställande vice ordförandena och de andra vice ordförandena, med undantag för unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som redan är vice ordförande i kommissionen på tjänstens vägnar. Vidare föreskrivs uttryckligen att en kommissionsledamot ska avgå om ordföranden begär detta (artikel 17.6 andra stycket i EU-fördraget). Slutligen återspeglas ordförandens framstående ställning även av att den har rätt att höras angående valet av andra kommissionsledamöter och att den har en plats i Europeiska rådet. Sedan december 2019 har Europeiska kommissionen för första gången letts av en kvinnlig ordförande, Ursula von der Leyen.

Under ledning av en vice ordförande finns det sex grupper av kommis­sionsledamöter vars uppgift, oavsett kollegialitetsprincipen, är att övervaka och driva arbetet med de viktigaste politiska prioriteringarna:

• Den europeiska gröna given, under ledning av verkställande vice ordförande Frans Timmermans.
• Ett Europa rustat för den digitala tidsåldern, under ledning av verkställande vice ordförande Margrethe Vestager.
• En ekonomi för människor, under ledning av verkställande vice ordförande Valdis Dombrovskis.
• Ett starkare Europa i världen, under ledning av den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik Josep Borrell Fontelles.
• Främjande av vår europeiska livsstil, under ledning av vice ordförande Margaritis Schinas.
• En ny satsning på demokrati i Europa, under ledning av vice ordförande Věra Jourová.

Kommissionens ordförande och ledamöter tillsätts för en mandatperiod på fem år. I samband med detta tillämpas investiturförfarandet. Detta förfarande ändrades genom Lissabonfördraget i artikel 17.7 i EU-fördraget. Förfarandet består av flera etapper. Först nomineras ordföranden och sedan väljs de personer ut som ska utnämnas till ledamöter av kommissionen. I ett tredje steg utnämns kommissionens ordförande, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik samt övriga ledamöter av kommissionen officiellt.

Efter att ha hållit vederbörliga samråd föreslår Europeiska rådet, genom agerande med kvalificerad majoritet, en kandidat till posten som kommissionens ordförande för Europaparlamentet. Resultatet i valet till Europaparlamentet måste beaktas vid valet av kandidat till ordförandeposten. Detta nya krav syftar till att öka politiseringen av kommissionen och innebär i slutändan att de politiska grupper som innehar en majoritet i parlamentet uppbär väsentlig vikt vid nomineringen av ordföranden.

Efter att ordföranden valts antar Europeiska rådet med konsensus (artikel 15.4 i EU-fördraget) en förteckning över de övriga personer som det avser att utnämna till ledamöter av kommissionen. Denna förteckning upprättas i enlighet med medlemsstaternas förslag. Personerna bör väljas mot bakgrund av deras allmänna kompetens och europeiska engagemang och de bör vara helt oberoende i utövandet av sina uppdrag. För att utnämna unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik räcker kvalificerad majoritet (artikel 18.1 i EU-fördraget). Rådet och kommissionens tillträdande ordförande måste komma överens om kandidaterna. Utnämningen av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik kräver till och med den nominerade kommissionsordförandens uttryckliga godkännande. De övriga ledamöterna av kommissionen kan inte utnämnas om den tillträdande ordföranden lägger in sitt veto.

När ordföranden har valts och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik samt de övriga ledamöterna av kommissionen har nominerats är kollegiet föremål för parlamentets godkännande. De nominerade kommissionsledamöterna måste dock först svara på frågor från parlamentsledamöterna under en utfrågning. Frågorna gäller vanligtvis de ämnen som faller inom det planerade ansvarsområdet och deras personliga inställning till EU:s framtid. Efter att parlamentet har lämnat sitt godkännande, för vilket det är tillräckligt med enkel majoritet, utnämns ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen av Europeiska rådet, som agerar med kvalificerad majoritet. Kommissionen påbörjar sina arbetsuppgifter så snart ledamöterna har utnämnts.

Europeiska kommissionen har sitt säte i Bryssel.

Uppgifter

Kommissionen är framför allt motorn i EU-politiken. Kommissionen är startpunkten för alla åtgärder som vidtas av EU, eftersom den lägger fram förslag till EU-lagstiftning för rådet (s.k. initiativrätt). Kommissionen får inte utföra denna uppgift efter eget gottfinnande, utan är skyldig att handla i EU:s intresse. Även parlamentet (artikel 225 i EUF-fördraget), rådet (artikel 241 i EUF-fördraget) och en grupp EU-medborgare inom ramen för ett medborgarinitiativ (artikel 11.4 i EU-fördraget), har möjlighet att uppmana kommissionen att utarbeta förslag. Kommissionen har primära lagstiftningsbefogenheter endast på enstaka områden (t.ex. vad gäller unionsbudgeten, strukturfonderna, undanröjande av skattemässig diskriminering, tillhandahållande av finansiering samt stöd- och skyddsbestämmelser). Betydligt mer omfattande är dock den befogenhet att genomföra EU-bestämmelser som parlamentet och rådet tilldelar kommissionen (artikel 290 i EUF-fördraget).

Kommissionen är dessutom fördragens väktare och därmed EU-rättens väktare. Den kontrollerar hur medlemsstaterna tillämpar och genomför EU:s primär- och sekundärrätt. Vid överträdelser av EU-rätten inleder kommissionen ett överträdelseförfarande och för vid behov ärendet vidare till domstolen (artikel 258 i EUF-fördraget). Kommissionen ingriper även om fysiska eller juridiska personer överträder EU-rätten, i synnerhet konkurrensrätten, och utdömer kännbara påföljder. Kampen mot missbruket av EU-bestämmelserna har under de senaste åren kommit att bli en stor del av kommissionens arbete.

Rollen som väktare är nära förbunden med uppgiften att företräda EU:s intressen. Kommissionen får i princip inte företräda några andra intressen än EU:s. Under de ofta svåra förhandlingarna i rådet måste kommissionen ständigt försöka att göra EU:s intressen gällande och finna kompromisser som beaktar dessa. Kommissionen fungerar även som medlare mellan medlemsstaterna, något den är särskilt lämpad och kvalificerad för genom sin neutralitet.

Slutligen fungerar kommissionen, om än i begränsad omfattning, som verkställande organ. Detta gäller framför allt på konkurrenslagstiftningsområdet, där kommissionen bedriver samma typ av verksamhet som en normal förvaltningsmyndighet. Den kontrollerar fakta, godkänner eller förbjuder och fattar vid behov beslut om sanktioner. Liknande befogenheter har kommissionen vad gäller EU:s strukturfonder och budgeten. I regel är det dock medlemsstaterna själva som ska se till att EU-bestämmelserna tillämpas i enskilda fall. Denna lösning, som valts i EU-fördragen, har den fördelen att den främmande realitet som EU-systemet fortfarande utgör för medborgarna, kommer närmare dem inom ramen för det invanda nationella systemet.

Europeiska unionens domstol (artikel 19 i EU-fördraget)

Inget system kan överleva utan en oberoende myndighet som övervakar dess bestämmelser. I en union av stater finns även risk för att de gemensamma bestämmelserna tolkas och tillämpas olika i medlemsstaterna, om de övervakas av de nationella domstolarna. Då skulle den enhetliga tillämpningen av EU-rätten i alla medlemsstater komma att ifrågasättas. Detta är anledningen till att en domstol inrättades redan 1952, när den första gemenskapen (EKSG) bildades. År 1957 blev domstolen även rättsinstans för de båda andra gemenskaperna (E[E]G och Euratom). Europeiska unionens domstol har sitt säte i Luxemburg.

Den är i dag EU:s rättsliga instans. Domstolens arbete är organiserat i följande två nivåer:

• EU-domstolen, som är den högsta domstolen i EU:s domstolssystem (artikel 253 i EUF-fördraget).
• Tribunalen (artikel 254 i EUF-fördraget).

För att minska domstolens börda och för att förbättra rättsskyddet i EU inrättade rådet 2004 en specialdomstol för personalmål knuten till tribunalen (se artikel 257 i EUF-fördraget). År 2015 beslutade EU-lagstiftaren dock att gradvis öka antalet domare vid tribunalen (till 54 år 2020) och att till denna överföra personaldomstolens jurisdiktion. Personaldomstolen avskaffades sålunda den 1 september 2016.

Domstolen är den högsta dömande makten i alla frågor som rör övervakning av EU-rätten. Dess generella uppgift är att ”säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen”.

Denna allmänna beskrivning omfattar tre grundläggande områden:

• Kontroll av hur EU-rätten tillämpas, både med avseende på agerandet inom EU-institutionerna vid genomförandet av fördragsbestämmelserna och med avseende på hur medlemsstaterna och medborgarna fullgör sina skyldigheter enligt EU-rätten.
• Tolkning av EU-rätten.
• Vidareutveckling av EU-rätten.

Domstolen utför dessa uppgifter inom ramen för sin rättstillämpande funktion och inom ramen för sin funktion som juridisk rådgivare. Den juridiska rådgivningen tar sig uttryck i bindande yttranden om överenskommelser som EU vill ingå med länder utanför EU eller internationella organisationer. Avgjort viktigare är dock domstolens funktion som dömande organ. Inom ramen för denna funktion utför domstolen uppgifter som i medlemsstaternas rättsordningar är uppdelade på olika typer av domstolar. Följaktligen fattar domstolen beslut som författningsdomstol vid tvister mellan EU-institutionerna och vid kontroll av EU-lagstiftningens lagenlighet, som förvaltningsdomstol för att kontrollera förvaltningsåtgärder som vidtagits av kommissionen, eller indirekt av medlemsstaternas myndigheter (på grundval av EU-rätten), som arbets- och socialdomstol för frågor som rör fri rörlighet och social trygghet för arbetstagare samt jämställdhet i arbetslivet, som skattedomstol i frågor som gäller giltighet och tolkning av bestämmelser i direktiv inom skatte- och tullrätten, och som civilmålsdomstol vad gäller skadeståndsanspråk och vid tolkning av bestämmelser om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område.

Tribunalen

Antalet fall som hänskjuts till domstolen ökar ständigt. De kommer troligen att fortsätta att öka med tanke på de tvister som kan uppstå till följd av de många direktiv som i samband med den inre marknaden har antagits och har införlivats i medlemsstaternas nationella rätt. Ytterligare oklarheter som slutligen måste utredas av domstolen kan redan nu förutses i samband med EU-fördraget. För att avlasta domstolen inrättades därför redan 1988 ytterligare en domstol, förstainstansrätten, numera tribunalen.

Tribunalen är ingen ny EU-institution, utan del av institutionen Europeiska unionens domstol. Trots det är den oavhängig domstolen och även organisatoriskt skild från den. Den har ett eget kansli och egna rättegångsregler. För att skilja målen åt anges mål som anhängiggjorts i tribunalen med ett ”T” (= Tribunal) framför (t.ex. T-1/20), medan mål som behandlats i domstolen kännetecknas av ett ”C” (= Court) (t.ex. C-1/20).

Tribunalen var tidigare endast behörig att behandla en begränsad omfattning av mål, men har numera följande behörigheter:

• Som första instans, dvs. under domstolens rättsliga kontroll, har tribunalen behörighet i ärenden som rör ogiltighets- och passivitetstalan från fysiska och juridiska personer mot en EU-institution, ärenden som väcks av en medlemsstat mot kommissionen och/eller rådet inom områdena subventioner, antidumpning och genomförandebefogenheter, avgöranden med stöd av en skiljedomsklausul i avtal som har ingåtts av EU eller för dess räkning samt för skadeståndskrav på EU.
• Tribunalen har även möjlighet att lämna förhandsavgöranden inom vissa sakområden. Hittills har emellertid denna möjlighet inte utnyttjats.

Europeiska centralbanken (artiklarna 129 och 130 i EUF-fördraget)

Europeiska centralbanken, med säte i Frankfurt am Main, är navet i den ekonomiska och monetära unionen. ECB ansvarar för att europeiska unionens valuta, euron, är stabil och styr penningmängden för denna valuta (artikel 128 i EUF-fördraget).

För att ECB ska kunna fullgöra dessa uppgifter garanteras dess oberoende genom en rad bestämmelser. Varken ECB eller någon medlems­stats centralbank får ta emot instruktioner från EU-institutioner, medlemsstaternas regeringar eller andra myndigheter när de utövar sina befogenheter och fullgör sina uppgifter och skyldigheter. EU-institutionerna och medlemsstaternas regeringar förbinder sig att avhålla sig från varje försök till påverkan (artikel 130 i EUF-fördraget).

Europeiska centralbankssystemet består av ECB och medlemsstaternas centralbanker (artikel 129 i EUF-fördraget). Det ska utforma och genomföra EU:s monetära politik och har ensamrätt vad gäller att tillåta sedel- och myntutgivning inom EU. Det ska dessutom förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver och främja ett väl fungerande betalningssystem inom unionen (artikel 127.2 i EUF-fördraget).

Europeiska revisionsrätten (artiklarna 285 och 286 i EUF-fördraget)

Europeiska revisionsrätten inrättades den 22 juli 1975 och inledde sin verksamhet i Luxemburg i oktober 1977. Den har nu upphöjts till EU-institution (artikel 13 i EU-fördraget). Den består för närvarande av 27 ledamöter, en från varje medlemsstat. Ledamöterna utses av rådet för en tidsperiod på sex år. Efter att ha hört Europaparlamentet ska rådet anta den förteckning över ledamöter som föreslås av respektive medlemsstat med kvalificerad majoritet (artikel 286.2 i EUF-fördraget). Revisionsrätten väljer själv en ordförande bland sina ledamöter för en tid av tre år. Ordföranden kan återväljas.

Revisionsrätten har till uppgift att pröva om EU:s inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Revisionsrättens faktiska vapen är att den kan offentliggöra resultaten. Den ska efter utgången av varje budgetår sammanställa resultaten av sina granskningar i en årsrapport som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning och på så sätt görs tillgänglig för den europeiska allmänheten. Den kan även när som helst ta ställning i specifika frågor i en särskild rapport som också publiceras i Europeiska unionens officiella tidning.

Rådgivande organ

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (artikel 301 i EUF-fördraget)

Genom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är företrädare för olika grupper på det ekonomiska och sociala området, särskilt arbetsgivare och arbetstagare, jordbrukare, transportföretag, affärsmän, hantverkare, fria yrken och chefer för små och medelstora företag, representerade på institutionell nivå inom EU. Även konsumenter, miljöorganisationer och andra intresseföreningar kan göra sina röster hörda i kommittén.

Kommittén består av högst 350 ledamöter (för närvarande 326) från de mest representativa organisationerna i de enskilda medlemsstaterna. Rådet utser ledamöterna på fem år utifrån den förteckning med kandidater som föreslås av respektive medlemsstat.

Fördelningen per land är enligt följande:
Tyskland, Frankrike, Italien	24
Spanien, Polen	21
Rumänien	15
Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Ungern, Nederländerna, Österrike, Portugal, Sverige	12
Danmark, Irland, Kroatien, Litauen, Slovakien, Finland	9
Lettland, Slovenien	7
Estland	6
Cypern, Luxemburg, Malta	5

Ledamöterna är indelade i tre grupper (arbetsgivare, arbetstagare och företrädare för det civila samhället). De yttranden som antas i plenum utarbetas av fackgrupper. Dessutom samarbetar kommittén nära tillsammans med Europaparlamentets olika utskott och expertgrupper.

Kommittén ska i vissa fall rådfrågas under lagstiftningsförfarandet. Dessutom avger kommittén yttranden på eget initiativ. Kommitténs yttranden är en syntes av ståndpunkter som ibland kan ligga mycket långt ifrån varandra. Yttrandena har stor betydelse för rådet och kommissionen genom att de på detta sätt kan få reda på vilka ändringar som önskas av de grupper som direkt berörs av ett förslag.

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har sitt säte i Bryssel.

Europeiska regionkommittén (artikel 305 i EUF-fördraget)

Genom EU-fördraget (Maastrichtfördraget) inrättades ett nytt rådgivande organ vid sidan av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén: Europeiska regionkommittén. Denna kommitté är liksom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén inte en EU-institution i egentlig mening, eftersom den endast har rådgivande uppgifter. Dess uppgift är inte att fatta rättsligt bindande beslut på samma sätt som EU-institutionerna (parlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen, domstolen, Europeiska centralbanken, revisionsrätten).

Europeiska regionkommittén består liksom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén av högst 350 ledamöter (för närvarande har den 329 ledamöter). Ledamöterna är företrädare för regionala och lokala organ i medlemsstaterna. De ska ha valts till ett regionalt eller lokalt organ eller vara politiskt ansvariga inför ett sådant organ.

Fördelningen per land är enligt följande:
Tyskland, Frankrike, Italien	24
Spanien, Polen	21
Rumänien	15
Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Ungern, Nederländerna, Österrike, Portugal, Sverige	12
Danmark, Irland, Kroatien, Litauen, Slovakien, Finland	9
Estland, Lettland, Slovenien	7
Cypern, Luxemburg	6
Malta	5

Kommittén ska höras av rådet eller kommissionen på ett antal områden (obligatoriskt samråd), i synnerhet när det gäller utbildning, kultur, folkhälsa, transeuropeiska nät, transport, telekommunikation och energiinfrastruktur, ekonomisk och social sammanhållning, sysselsättningspolitik samt sociallagstiftning. Europeiska regionkommittén hörs också regelbundet av rådet och utan rättslig förpliktelse i olika lagstiftningsfrågor (fakultativt samråd).

Europeiska regionkommittén har sitt säte i Bryssel.

Europeiska investeringsbanken (artikel 308 i EUF-fördraget)

EU har finansieringsinstitutet Europeiska investeringsbanken i Luxemburg till sitt förfogande för att åstadkomma ”en balanserad och störningsfri utveckling” i EU. Bankens uppgift är att inom alla ekonomiska sektorer bevilja lån och garantier, särskilt för utveckling av mindre utvecklade regioner, modernisering eller omställning av företag eller skapande av nya arbetstillfällen samt för projekt av gemensamt intresse för flera medlemsstater.

EUROPEISKA UNIONENS RÄTTSORDNING

Den ”EU-författning” som beskrivs ovan, och särskilt dess grundläggande värden, är mycket abstrakt och behöver konkretiseras ytterligare i EU-rätten. Det innebär att EU är en rättslig företeelse i två olika hänseenden: den har skapats genom lagstiftning och den är en union med rättslig grund.

Europeiska unionen som rättslig konstruktion och union med rättslig grund

Det som framför allt skiljer EU från tidigare försök som gjorts att ena Europa är att enandet varken sker genom våld eller underkastelse, utan genom lagstiftning. Endast en gemenskap som bygger på fria beslut har en chans att bestå, en gemenskap som bygger på grundläggande värden som frihet och jämlikhet och som bevaras och förverkligas genom lagstiftning. Det är på denna grundval som grundfördragen vilar i form av upprättandeakter för Europeiska unionen.

Men EU är inte bara en rättslig konstruktion utan försöker också uppnå sina mål enbart genom lagstiftning. EU är en union med rättslig grund. Den ekonomiska och sociala samlevnaden mellan folken i medlemsstaterna regleras inte med makt utan med unionsrätten. EU-rätten utgör grunden för det institutionella systemet. Den reglerar förhållandet mellan EU-institutionerna och deras beslutsförfaranden. Den ger dem handlingsmöjlighet genom förordningar, direktiv och beslut, som är bindande för medlemsstaterna och deras medborgare. Därmed ställs varje enskild EU-medborgare i centrum. EU:s rättsordning påverkar i allt större utsträckning EU-medborgarnas dagliga liv. Den ger den enskilda medborgaren rättigheter och skyldigheter, vilket innebär att varje person i egenskap av medborgare i en stat respektive i EU omfattas av rättsordningar på olika nivåer, i likhet med vad som gäller i federala system. Som alla rättsordningar har även EU:s rättsordning ett inbyggt rättsskyddssystem för tvister om EU-rätten och för dess genomförande. I EU-rätten fastställs även förhållandet mellan EU och medlemsstaterna. Medlemsstaterna måste vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra de skyldigheter som de har enligt fördragen eller som är ett resultat av åtgärder som vidtagits av EU-institutionerna. Det åligger dem att hjälpa EU att genomföra sina uppgifter och avstå från alla åtgärder som skulle kunna hindra förverkligandet av målen i fördragen. Medlemsstaterna ansvarar för alla skador som EU-medborgarna åsamkas till följd av överträdelser av EU-rätten.

EU-rättens rättskällor

Begreppet ”rättskälla” har två olika innebörder. Det beskriver ursprungligen orsaken till att en rätt uppkommit, dvs. det ger motiveringen till denna rätt. I denna betydelse är rättskällan till EU-rätten viljan att bevara freden och att skapa ett bättre Europa genom närmare ekonomiska band, det som utgör EU:s båda hörnstenar. I det juridiska språkbruket avser begreppet ”rättskälla” däremot en rätts ursprung och förankring.

Europeiska unionens grundfördrag som primär EU-rätt

Som första rättskälla räknas EU:s grundfördrag inklusive bilagor och protokoll samt senare kompletteringar och ändringar. Grundfördragen inklusive kompletteringar och ändringar – särskilt Maastricht-, Amsterdam-, Nice- och Lissabonfördragen samt de olika anslutningsfördragen – innehåller grundläggande rättsliga bestämmelser om målsättningar, EU:s organisation och funktionssätt samt delar av den ekonomiska lagstiftningen. Detsamma gäller för Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som har samma rättsliga ställning som fördragen sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget (artikel 6.1 i EU-fördraget). De anger därmed EU:s konstitutionella ramar som EU-institutionerna måste fylla med lagstiftning och administrativa åtgärder i unionens intresse. Eftersom denna lagstiftning skapats direkt av medlemsstaterna, kallas dessa bestämmelser på juridiskt språk primär EU-rätt.

EU-rättens rättskällor är följande: 1. Primärrätt, såsom EU-fördragen, stadgan om de grundläggande rättigheterna och allmänna (författningsmässiga) rättsprinciper. 2. Folkrättsliga avtal som EU har slutit. 3. Sekundärrätt, såsom lagstiftningsakter (förordningar, direktiv, beslut), icke-lagstiftningsakter (vanliga rättsakter, delegerade akter, genomförandeakter), icke-bindande instrument (rekommendationer och yttranden) och akter som inte är rättsakter (interinstitutionella avtal, resolutioner, förklaringar och åtgärdsprogram). 4. Allmänna rättsprinciper. 5. Överenskommelser mellan medlemsstaterna, så som internationella överenskommelser och beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet.

Europeiska unionens rättsakter som sekundär EU-rätt

EU:s andra viktiga rättskälla, som skapas när EU-institutionerna utövar sina befogenheter på grundval av fördragen, kallas sekundär EU-rätt.

Den består av lagstiftningsakter, icke-lagstiftningsakter (vanliga rättsakter, delegerade akter, genomförandeakter), icke-bindande instrument (yttranden, rekommendationer) och andra handlingar som inte är rättsakter (t.ex. interinstitutionella avtal, resolutioner, förklaringar, åtgärdsprogram). Med lagstiftningsakter (artikel 289 i EUF-fördraget) avses rättsakter som antas i enlighet med ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande. Delegerade akter (artikel 290 i EUF-fördraget) är rättsakter som saknar lagkaraktär, men har en allmän och bindande giltighet och kan användas för att ändra eller komplettera vissa mindre betydelsefulla bestämmelser i en lagstiftningsakt. Detta görs i så fall av kommissionen, som måste få uttrycklig befogenhet för detta i en lagstiftningsakt. Om enhetliga villkor behöver fastställas för genomförandet av EU:s bindande rättsakter görs detta genom motsvarande genomförandeakter, som normalt utfärdas av kommissionen, men undantagsvis också av rådet (artikel 291 i EUF-fördraget). EU-institutionerna kan utfärda rekommendationer och yttranden i form av icke-bindande instrument. Slutligen finns en rad olika handlingar som inte är rättsakter som EU-institutionerna kan använda för att anta icke bindande åtgärder och uttalanden eller reglera EU:s och dess institutioners interna arbete, t.ex. avtal eller överenskommelser mellan institutionerna eller interna arbetsordningar.

Dessa lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter kan förekomma i många olika former. De viktigaste formerna räknas upp och definieras i en särskild sammanställning (artikel 288 i EUF-fördraget). Rättsligt bindande akter inbegriper här förordningar, direktiv och beslut. Vad gäller icke bindande rättsakter inbegriper sammanställningen rekommendationer och yttranden. Men denna uppräkning är ingalunda uttömmande. Till den sekundära EU-rätten räknas även andra rättsakter som inte kan inordnas i denna sammanställning. Detta omfattar bl.a. resolutioner, förklaringar, åtgärdsprogram eller vit- och grönböcker. Skillnaderna mellan de olika rättsakterna i den sekundära EU-rätten är stora när det gäller antagande, rättskraft och adressater. Dessa skillnader kommer att belysas i detalj i ett separat kapitel, ”Europeiska unionens rättsaktssystem”.

Den sekundära EU-rätten uppkommer successivt och fortlöpande. Genom att sekundär EU-rätt antas ges den EU-författning som bildats genom primärrätten ett innehåll, samtidigt som den europeiska rättsordningen genomförs och kompletteras med tiden.

Europeiska unionens internationella avtal

Denna tredje rättskälla hänger samman med EU:s internationella roll. Som en av huvudaktörerna på det internationella planet kan Europa inte begränsa sig till att enbart ta itu med sina egna inre angelägenheter, utan måste sträva efter att utveckla sina ekonomiska, sociala och politiska relationer till andra länder i världen. Därför sluter EU internationella avtal med länder utanför EU (så kallade tredjeländer) och andra internationella organisationer. Följande av sådana avtal är särskilt värda att nämnas:

Associeringsavtal

En associering går avsevärt längre än till att enbart reglera handelspolitiska frågor och är inriktad på ett nära ekonomiskt samarbete med omfattande finansiellt stöd från EU till det berörda landet (artikel 217 i EUF-fördraget). Det finns tre olika typer av associeringsavtal:

Avtal som upprättar särskilda förbindelser mellan vissa EU-medlemsstater och länder utanför EU

Anledningen till att associeringsinstrumentet skapades var främst de utom­europeiska länder och områden som i egenskap av före detta kolonier hade särskilt nära ekonomiska förbindelser med Danmark, Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket. I och med att införandet av en gemensam yttre tullmur inom EU skulle ha stört handelsutbytet med dessa länder och områden var det nödvändigt att införa särskilda bestämmelser. Syftet med en associering är därför att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och områden samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och EU som helhet (artikel 198 i EUF-fördraget). Det finns därför en rad olika förmånsavtal som gör det möjligt att importera varor från dessa länder och områden med helt eller delvis nedsatta tullar. Det finansiella och tekniska stödet från EU administreras genom Europeiska utvecklingsfonden. Det avtal som i praktiken är absolut viktigast är AVS–EU-partnerskapsavtalet som förbinder EU med 70 länder i Afrika, Karibien och Stillahavsområdet. Detta avtal håller för närvarande på att omvandlas till regionala ekonomiska partnerskapsavtal, som successivt ger AVS-länderna fritt tillträde till Europas inre marknad.

Avtal som syftar till att förbereda för ett eventuellt inträde och att skapa en tullunion

Associeringen syftar även till att förbereda för ett lands eventuella inträde i EU. Associeringen är samtidigt ett första steg mot ett egentligt medlemskap och strävan är att närma kandidatlandets ekonomiska förhållanden till förhållandena i EU. Denna strategi håller för närvarande på att genomföras för länderna på västra Balkan (Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Montenegro, Serbien). Här backas anslutningsförfarandet upp av den utökade stabiliserings- och associeringsprocessen, som är det övergripande ramverket för framstegen för länderna på västra Balkan, ända fram till deras anslutning. Stabiliserings- och associeringsprocessen syftar till att uppnå följande tre mål: 1. stabilisering och en snabb övergång till en fungerande marknadsekonomi, 2. främjande av regionalt samarbete, 3. utsikt till medlemskap i EU. Stabiliserings- och associeringsprocessen är baserad på ett progressivt partnerskap där EU erbjuder handelskoncessioner, ekonomiskt och finansiellt stöd samt ett avtalsenligt förhållande i form av stabiliserings- och associeringsavtal. Varje land måste göra specifika framsteg inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen för att uppfylla kraven för ett möjligt medlemskap. Framstegen för länderna på västra Balkan mot ett möjligt EU-medlemskap utvärderas i årliga rapporter.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)

EES-avtalet gör EU:s inre marknad tillgänglig för de kvarvarande Eftaländerna (Island, Liechtenstein och Norge), och genom kravet på övertagande av nära två tredjedelar av EU-rätten läggs en säker grund för att dessa länder eventuellt ska kunna ansluta sig till EU i ett senare skede. Inom EES ska, på grundval av den primära och sekundära EU-rätten (”unionens regelverk”), fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital förverkligas samt enhetliga bestämmelser när det gäller konkurrens och statligt stöd fastställas. Samarbetet på närliggande politiska områden (t.ex. miljöskydd, forskning och utveckling samt utbildning) ska fördjupas.

Samarbetsavtal

Samarbetsavtalen har inte lika stor räckvidd som associeringsavtalen, utan syftar enbart till ett omfattande ekonomiskt samarbete. Sådana avtal binder EU till bl.a. Maghreb-länderna (Algeriet, Marocko och Tunisien), Mashriq-länderna (Egypten, Jordanien, Libanon och Syrien) samt Israel.

Handelsavtal

Det finns dessutom en rad handelsavtal som slutits med ett enskilt land utanför EU, med grupper av länder utanför EU eller inom ramen för internationella handelsorganisationer på det tull- och handelspolitiska området. De viktigaste internationella handelsavtalen är avtalet om upprättandet av Världshandelsorganisationen och de multilaterala handelsavtal som slutits inom dess ramar. Till de viktigaste av dessa hör allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (Gatt), antidumpnings- och subventionskoden, allmänna tjänstehandelsavtalet, avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, samt överenskommelsen om regler och förfaranden för tvistlösning. Bilaterala frihandelsavtal har dock kommit att öka i betydelse på bekostnad av multilaterala avtal. På grund av de oerhörda svårigheter som det innebär att sluta multilaterala liberaliseringsavtal inom ramen för exempelvis Världshandelsorganisationen har alla handelsmakter, inbegripet EU, börjat sluta bilaterala frihandelsavtal. De senaste exemplen är det framgångsrika slutförandet av handelsförhandlingarna med Kanada, Chile, Japan, Mexiko, Singapore, Sydkorea, Vietnam, Mercosurländerna (Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay) och Nya Zeeland och ingåendet av ett partnerskapsavtal mellan EU och organisationen för stater i Afrika, Karibien och Stillahavsområdet (Osaks, tidigare AKS-staterna). Ytterligare handelsförhandlingar pågår, särskilt med Australien, Indien och Indonesien.

Oskrivna rättskällor

De EU-rättskällor som hittills beskrivits har alla det gemensamt att de handlar om skriven EU-rätt. Men som alla andra rättsordningar kan EU:s rättsordning inte uteslutande bestå av skriven rätt, eftersom alla rättsordningar har luckor som måste fyllas genom oskriven rätt.

Allmänna rättsprinciper

Källorna för oskriven EU-rätt utgörs främst av de allmänna rättsprinciperna. Det är bestämmelser som ger uttryck för grundläggande uppfattningar om rätt och rättvisa som alla rättsordningar måste följa. Den skrivna EU-rätten, som i huvudsak endast reglerar ekonomiska och sociala sakförhållanden, kan endast delvis uppfylla detta krav, vilket innebär att de allmänna rättsprinciperna är en av EU:s viktigaste rättskällor. De gör det möjligt att fylla de befintliga luckorna eller utveckla befintlig rätt genom tolkning av rättviseprincipen.

Principerna får effekt när lagen tillämpas, särskilt genom rättskipningen i EU-domstolen inom ramen för de uppgifter som den tilldelas, nämligen att ”säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen”. Huvudpunkter för de allmänna rättsprinciperna är framför allt de rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. De ger bakgrunden mot vilken EU-bestämmelserna kan utvecklas.

Till dessa allmänna rättsprinciper hör inte bara principerna om oberoende och EU-rättens direkta tillämpning och företräde, utan även säkerställande av de grundläggande rättigheterna (åtminstone för Polen, som inte omfattas av stadgan om de grundläggande rättigheterna på grund av ett undantag), proportionalitetsprincipen (som faktiskt omfattas av en positivrättslig bestämmelse i artikel 5.4 i EU-fördraget), principen om berättigade förväntningar, principen om rätt till försvar och principen om medlemsstaternas ansvar vid brott mot EU-rätten.

Sedvanerätt

Till den oskrivna EU-rätten räknas även sedvanerätten. Med sedvanerätt avses rätt som uppkommit genom tillämpning och rättsuppfattning och som kompletterar eller ändrar primär- eller sekundärrätt. Existensen av en sådan EU-sedvanerätt har i princip erkänts. Sedvanerätten på EU-nivå kan dock i praktiken endast växa fram på ett ytterst begränsat sätt. En första begränsning utgörs av det särskilda förfarandet för fördragsändringar (artikel 48 i EU-fördraget). Därigenom utesluts visserligen inte framväxten av en sedvanerätt, men kraven skärps på att kunna styrka att den tillämpats under lång tid och att det finns en motsvarande rättsuppfattning. En ytterligare begränsning för framväxten av en sedvanerätt hos EU-institutionerna är att institutionerna endast kan agera på grundval av fördragen och inte med utgångspunkt i sitt faktiska handlande och sin motsvarande vilja att skapa bindande rätt. Av detta följer att sedvanerätt aldrig kan tillämpas av EU-institutionerna på fördragsrättsnivå, utan på sin höjd av medlemsstaterna inom de ovan beskrivna begränsningarna. EU-institutionernas tillämpning och rättsuppfattning kan dock ligga till grund för tolkning av de rättsliga bestämmelser som dessa institutioner skapat och under vissa omständigheter kan det leda till att den berörda rättsaktens rättsliga och faktiska räckvidd ändras. Men även i detta fall måste de villkor och gränser som ställs upp av den primära EU-rätten följas.

Överenskommelser och avtal mellan EU:s medlemsstater

Som EU:s sista rättskälla kan avtalen mellan medlemsstaterna nämnas. Det rör sig å ena sidan om avtal som sluts för att reglera frågor som har nära samband med EU:s verksamhet, men för vilka ingen behörighet tilldelas EU-institutionerna (t.ex. 2012 års fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen, även kallat finanspakten, som ingicks utan Tjeckien), och å andra sidan om regelrätta internationella avtal (fördrag och konventioner) mellan medlemsstaterna, som särskilt syftar till att undanröja de nationella bestämmelsernas territoriella begränsning och skapa en enhetlig lagstiftning på EU-nivå. Detta har framför allt betydelse inom den internationella privaträtten (t.ex. konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser [1980]).

Europeiska unionens rättsaktssystem

För att EU ska kunna uppnå sina mål krävs att dess organ vidtar åtgärder som gör det möjligt för Europeiska unionen att anpassa de olika ekonomiska, sociala och inte minst miljömässiga förhållandena i de olika medlemsstaterna. EU-lagstiftningen måste därför innehålla en rad rättsliga instrument, som också krävs av och finns tillgängliga för staternas egna organ för att de ska kunna utföra sina nationella uppgifter.

Det uppenbara alternativet, att tillämpa de olika instrument som antagits av medlemsstaterna, ansågs dock inte genomförbart, eftersom de använder olika typer av åtgärder på nationell nivå, och det är osannolikt att en enskild medlemsstats modell skulle tillgodose behov och intressen i EU som helhet. När EEG inrättades stod lagstiftarna inför den svåra uppgiften att utarbeta en rad instrument som var anpassade till gemenskapens strukturer och ansvarsområden. Den första prioriteringen var att bestämma de rättsliga instrumentens form och effekt. Institutionerna skulle ha möjlighet att på ett effektivt sätt, dvs. utan att behöva förlita sig på medlemsstaternas goda vilja, utjämna de olika ekonomiska, sociala och inte minst miljömässiga förutsättningarna i medlemsstaterna, så att bästa möjliga levnadsvillkor skulle kunna skapas för EU-medborgarna. Å andra sidan skulle man inte göra större ingrepp än nödvändigt i de nationella rättsordningarna. Hela EU:s rättsakts- och lagstiftningssystem präglas därför av principen att där det behövs en även i detalj gemensam bestämmelse för alla medlemsstater ska de nationella bestämmelserna ersättas av EU-akter, men där detta inte behövs ska vederbörlig hänsyn tas till medlemsstaternas befintliga rättsordning.

Mot denna bakgrund har ett rättsaktssystem utvecklats, som i olika utsträckning gör det möjligt för EU-institutionerna att påverka de nationella rättsordningarna. Den starkaste formen är att EU-bestämmelser ersätter nationella bestämmelser. Därefter kommer EU-bestämmelser med vars hjälp EU-institutionerna endast indirekt kan påverka medlemsstaternas rättsordningar. Vidare finns möjligheten att vidta åtgärder gentemot en fastställd adressat för att reglera ett konkret fall. Slutligen föreskrivs också rättsakter som inte är bindande för medlemsstaterna eller EU-medborgarna.

Ser man på rättsakterna utifrån vem de riktar sig till och vilken effekt de får i medlemsstaterna kan EU:s rättsaktssystem beskrivas på följande sätt, på grundval av artikel 288 i EUF-fördraget):

EU:s rättsaktssystem kan delas upp enligt följande, i enlighet med artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: Förordningar: dessa gäller för alla medlemsstater samt för fysiska och juridiska personer. De är direkt tillämpliga och till alla delar bindande Direktiv: dessa gäller för alla eller för vissa medlemsstater. De är bindande i förhållande till avsett resultat och direkt tillämpliga endast under vissa förutsättningar. Beslut (typ 1): dessa är riktade till alla eller vissa medlemsstater och vissa fysiska eller juridiska personer. De är direkt tillämpliga och till alla delar bindande. Beslut (typ 2): dessa är inte specifikt riktade till någon adressatkrets och är till alla delar bindande. Rekommendationer: dessa vänder sig till alla eller vissa medlemsstater, andra EU-institutioner och enskilda personer. De är inte bindande. Yttranden: dessa är riktade till alla eller vissa medlemsstater, andra EU-institutioner och obestämda adressatkretsar. De är inte bindande.

Förordningar fungerar som EU-lagar

De rättsakter som ger EU-institutionerna störst befogenhet att gripa in i de nationella rättsordningarna är förordningarna. Dessa kännetecknas av två egenskaper som är ovanliga i internationell rätt:

• Den första är rättsakternas EU-karaktär, vilket innebär att samma lagstiftning införs i hela EU, utan hänsyn till statsgränser, och att den tillämpas fullt ut i alla medlemsstater. En medlemsstat saknar befogenhet att tillämpa en förordning på ett ofullständigt sätt eller att endast välja att tillämpa de bestämmelser som den gillar för att på så sätt se till att ett instrument som medlemsstaten motsatte sig när det antogs eller som den anser strider mot det nationella intresset inte får verkan. Inte heller kan en medlemsstat undgå den obligatoriska tillämpningen av en förordning genom att hänvisa till bestämmelser eller praxis i den inhemska lagstiftningen.
• Den andra är rättsakternas direkta tillämplighet, vilket innebär att de inte behöver införlivas i nationell lagstiftning men medför rättigheter eller skyldigheter för EU-medborgarna på samma sätt som nationell lagstiftning. Medlemsstaterna och deras institutioner och domstolar är direkt bundna av EU-rätten och måste följa denna på samma sätt som nationell lagstiftning.

Likheterna mellan dessa rättsakter och nationell lagstiftning är uppenbara. Om de antas gemensamt av Europaparlamentet och rådet (inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet – mer om det i nästa kapitel, ”Europeiska unionens lagstiftningsförfarande”), kallas de därför lagstiftningsakter. Parlamentet har inget ansvar för förordningar, som endast antas av rådet eller kommissionen, vilket innebär att de, åtminstone ur formell synpunkt, saknar den här typen av lagstiftnings grundläggande kännetecken.

Direktiv

Vid sidan av förordningen är direktivet EU:s viktigaste rättsakt. Direktivet är ett uttryck för strävan att uppnå den nödvändiga enhetligheten i EU-rätten och samtidigt bevara mångfalden av nationella traditioner och strukturer. Det främsta syftet med direktivet är därför, till skillnad från förordningen, inte att skapa en enhetlig rätt utan att uppnå en rättsharmonisering. Tanken är att undanröja motsättningar mellan nationella lagar och förordningar eller gradvis utjämna skillnader, så att lika villkor gäller i alla medlemsstater. Direktivet visar sig därmed vara ett av de grundläggande instrumenten för förverkligandet av den inre marknaden.

Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås, men de nationella myndigheterna får själva bestämma hur de fastlagda målen ska införlivas i det nationella rättssystemet. Tanken med denna form av lagstiftning är att den möjliggör en mildare form av ingrepp i nationella ekonomiska och rättsliga strukturer. Medlemsstaterna kan särskilt ta hänsyn till särskilda nationella omständigheter vid genomförandet av EU-bestämmelserna. Direktivet ersätter inte automatiskt medlemsstaternas nationella lagar, utan medlemsstaterna är i stället skyldiga att anpassa sin nationella lagstiftning till EU-bestämmelserna. Detta kräver som regel ett lagstiftningsförfarande i två steg.

I det första steget fastställs i direktivet det mål som inom en angiven tidsram ska uppnås på EU-nivå av någon medlemsstat eller av alla medlemsstater som direktivet riktar sig till. EU-institutionerna kan fastställa detta mål i sådan detalj att medlemsstaterna inte har något utrymme för egen utformning i sak. Denna möjlighet utnyttjas framför allt i direktiv om tekniska standarder och miljöskydd.

I det andra, nationella steget omsätts de mål som fastställts på EU-nivå i faktiska rättsliga eller administrativa bestämmelser i medlemsstaterna. Även om medlemsstaterna i princip fritt får bestämma form och tillvägagångssätt för att införliva målen i sin nationella lagstiftning, görs en bedömning utifrån vissa EU-kriterier av om de har gjort detta i enlighet med EU-rätten. Här gäller principen att genom införlivandet skapa ett rättsläge som låter de rättigheter och skyldigheter som härrör ur ett direktivs bestämmelser framgå på ett tillräckligt tydligt och bestämt sätt för att ge EU-medborgarna möjlighet att åberopa dessa eller i förekommande fall försvara sig mot dessa inför nationell domstol. För detta måste i regel nationella bindande rättsakter antas eller redan befintliga föreskrifter upphävas eller ändras. En rent administrativ tillämpning är inte tillräcklig, eftersom insynen är otillräcklig och eftersom den är sådan till sin natur att den kan ändras av förvaltningen efter dess eget godtycke.

Direktiven medför i regel inte några direkta rättigheter eller skyldigheter för EU-medborgaren. De riktar sig uttryckligen enbart till medlemsstaterna. Unionsmedborgaren erhåller sina rättigheter och skyldigheter först genom medlemsstatens genomförandebestämmelser för direktivet. Detta saknar betydelse för EU-medborgarna så länge medlemsstaterna faktiskt fullgör sina skyldigheter enligt EU-rättsakterna. Det är dock till nackdel för EU-medborgarna om ett genomförande av målen i direktivet hade inneburit fördelar för dem, men medlemsstaten inte antar eller antar bristfälliga nationella genomförandebestämmelser. För att så långt som möjligt utesluta sådana nackdelar har domstolen i en rad domar fastställt att EU-medborgarna under vissa förutsättningar har rätt att direkt åberopa bestämmelserna i direktiven och göra anspråk på de rättigheter som tillkommer dem enligt dessa, och i förekommande fall hävda dessa i nationell domstol. Förutsättningarna för denna direkta effekt är enligt domstolen följande:

• Bestämmelserna i direktivet måste vara tillräckligt tydliga och entydigt lägga fast EU-medborgarnas/företagens rättigheter.
• Åberopandet av rättigheten får inte vara kopplat till villkor eller skyldigheter.
• Den nationella lagstiftaren får inte ha lämnat något handlingsutrymme vid den innehållsliga utformningen av rätten.
• Tidsfristen för genomförandet av direktivet måste ha löpt ut.

Denna rättspraxis från domstolen om direktivens direkta effekt härrör främst från den allmänna uppfattningen att en medlemsstat handlar tvetydigt och rättsstridigt om den tillämpar sin tidigare lagstiftning utan att ha anpassat den till direktivet. Detta utgör rättsmissbruk från medlemsstatens sida och erkännandet av direktivets direkta effekt syftar till att förhindra detta genom att säkerställa att medlemsstaten inte drar nytta av att bryta mot EU-rätten. Den direkta effekten medför således en sanktion för den berörda medlemsstaten. Här är det viktigt att notera att domstolen hittills endast har tillämpat principen i fall som rör förhållandet mellan den enskilde och medlemsstaten, och då endast i fall där direktivet varit till fördel och inte till nackdel för EU-medborgaren, dvs. när EU-medborgarens ställning enligt den genom direktivet ändrade lagen varit mer fördelaktig än enligt den gamla lagen (s.k. vertikal direkt effekt).

Direktivens direkta effekt i förhållandet mellan EU-medborgare (s.k. horisontell direkt effekt) har däremot inte bekräftats av domstolen. På grund av principens sanktionskaraktär har domstolen lagt fast att den inte gäller förhållandet mellan enskilda, eftersom dessa inte kan ställas till svars för medlemsstaters försummelser. De skyddas tvärtom av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar. Unionsmedborgarna måste kunna förlita sig på att ett direktivs effekt endast berör dem i enlighet med de nationella genomförandebestämmelserna. Domstolen har dock tagit fram en princip för primärrätt enligt vilken innehållet i ett direktiv även gäller för frågor rörande privaträtt, förutsatt att det ger uttryck för det allmänna förbudet mot diskriminering. Domstolens konstruktion går utöver förbudet mot diskriminering, som, såsom uttrycks i respektive direktiv, kräver att nationella myndigheter och i synnerhet nationella domstolar, inom ramen för deras jurisdiktion, tillhandahåller det rättsskydd som enskilda personer har rätt till enligt EU-rätten, samt säkerställer denna lags fulla verkan, och, vid behov, inte tillämpar eventuella bestämmelser som strider mot den principen. Till följd av EU-rättens företräde har förbudet mot diskriminering, såsom det fastställs i respektive direktiv, företräde framför motstridande nationell rätt. Sålunda har domstolen, även om den inte har ifrågasatt sin rättspraxis om bristen på direktivs horisontella effekt, i praktiken dragit den slutsatsen vad gäller förbudet mot diskriminering, i alla fall där det senare uttrycks i ett direktiv. Domstolen har tidigare fastställt att så är fallet för direktiv som anknyter till traditionell diskriminering på grund av nationalitet, kön eller ålder. Detta bör dock gälla för alla direktiv som antas för att bekämpa den slags diskriminering som förtecknas i artikel 19 i EUF-fördraget.

Direktivets direkta effekt innebär inte nödvändigtvis att en bestämmelse i ett direktiv medför rättigheter för den enskilde. Direktivbestämmelserna har snarast en direkt effekt i den meningen att de har en objektivrättslig effekt. För erkännandet av denna effekt gäller samma förutsättningar som för erkännandet av en direkt effekt, med den enda skillnaden att det i stället för en tydligt och exakt avgränsad rätt för EU-medborgaren eller företaget, har fastställts en tydligt och exakt avgränsad skyldighet för medlemsstaterna. Detta innebär att alla nationella organ, dvs. medlemsstaternas lagstiftare, myndigheter och domstolar, är bundna av direktivet och är skyldiga att följa och tillämpa EU-rätten, vilken har företräde. Konkret innebär detta också att det fastställs en skyldighet att tolka den nationella rätten i enlighet med direktivet (”direktivkonform tolkning”) eller att den aktuella direktivbestämmelsen har tillämpningsföreträde framför motstridig nationell rätt. Innan införlivandetiden har löpt ut har direktiven också vissa blockerande effekter för medlemsstaterna. Med avseende på direktivets bindande karaktär och lojalitetsprincipen (artikel 4 i EU-fördraget) är medlemsstaterna redan innan införlivandetiden löper ut skyldiga att avstå från alla åtgärder som allvarligt kan äventyra att direktivets eftersträvade mål inte uppnås.

Slutligen ansåg domstolen 1991 i domarna i förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich och Bonifaci, att medlemsstaterna var skyldiga att betala skadestånd för skada som uppstått till följd av underlåtelse att helt eller delvis införliva ett direktiv. I båda dessa mål väcktes talan mot den italienska staten för underlåtelse att inom föreskriven tid införliva rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Direktivet ska säkerställa arbetstagarnas rätt till lön för tiden innan arbetsgivaren blir insolvent eller uppsägning genomförs på grund av denna insolvens. I detta syfte ska garantifonder inrättas, till vilka arbetsgivarens övriga borgenärer inte ska ha tillgång och till vilka medel ska anskaffas från arbetsgivarna och/eller ur offentliga medel. Domstolen stod här inför problemet att direktivet visserligen syftade till att ge arbetstagarna en individuell rätt till fortsatt lön med medel ur den garantifond som skulle inrättas, men att denna rättighet inte kunde ges direkt effekt, dvs. att den inte kunde åberopas inför nationell domstol, eftersom det, på grund av bristande genomförande av direktivet, inte hade inrättats någon garantifond och att det inte kunde avgöras vem som skulle erlägga lönegarantiersättningen. Domstolen slog fast att den italienska staten var skyldig att betala skadestånd till de berörda arbetstagarna på grund av att den underlåtit att genomföra direktivet och därigenom undanhållit arbetstagarna rättigheter. Även om skadeståndsskyldigheten inte uttryckligen föreskrivs i EU-rätten är den enligt domstolens uppfattning en viktig del av EU:s rättsordning, eftersom dess fulla effekt skulle inskränkas och skyddet av de rättigheter som den ger skulle minskas om EU-medborgarna inte hade möjlighet att kräva skadestånd när deras rättigheter kränks efter att medlemsstaterna handlar i strid med EU-rätten (⁴). ⁴

Beslut

I Lissabonfördraget gjordes ett tillägg till raden av rättsakter i form av ”beslut”. En åtskillnad gjordes mellan två kategorier av beslut: beslut som specificerar till vilka de riktar sig och allmänna beslut, som inte har några specifika adressater (jfr artikel 288.4 i EUF-fördraget). Medan de beslut som specificerar till vilka de riktar sig ersätter de tidigare besluten för reglering av enskilda fall, omfattar de allmänna besluten, som inte har några specifika adressater, en rad instrument som har gemensamt att de inte reglerar enskilda fall. Det är beklagligt att det hänvisas till två mycket olika slag av rättsakter med samma benämning, eftersom de oundvikliga definitionsfrågorna ger upphov till stor rättsosäkerhet. Det skulle ha varit bättre att använda en term för åtgärder som avser enskilda fall, med externt, rättsligt bindande verkan för den enskilde, och att införa ytterligare en term för de andra rättsakterna med bindande verkan.

EU-organen (i synnerhet rådet och kommissionen) använder vanligtvis beslut som specificerar till vilka de riktar sig för att utföra sin verkställande funktion. Sådana beslut kan kräva att en medlemsstat, ett företag eller en EU-medborgare utför eller avstår från att utföra en handling, eller så kan direkta rättigheter ges eller direkta skyldigheter åläggas. Detta motsvarar helt och hållet situationen i medlemsstaternas egna rättssystem. Myndigheterna tillämpar lagstiftningen i ett enskilt fall genom att fatta ett administrativt beslut.

Följande är kännetecknande för detta slags beslut:

• Beslutet har individuell giltighet, vilket skiljer det från förordningen. De eller den som ett beslut riktar sig till måste anges och beslutet är bindande endast för dem. Det är tillräckligt att den berörda mottagaren kan fastställas vid tidpunkten för utfärdandet av beslutet och den kan inte utvidgas på ett senare stadium. Det hänvisas till det faktiska innehållet i beslutet, som ska ha en direkt och individuell inverkan på medborgarnas situation. Även tredje man kan beröras av ett beslut om denne till följd av personliga egenskaper eller särskilda omständigheter, som skiljer denne från andra, påverkas individuellt på liknande sätt som den som beslutet riktar sig till.
• Beslutet är till alla delar bindande, vilket skiljer det från direktivet som är bindande endast med avseende på det resultat som ska uppnås.
• Beslutet är direkt bindande för dem som det riktar sig till. Ett beslut som riktar sig till en medlemsstat kan dessutom under samma förutsättningar som ett direktiv få direkt effekt även för unionsmedborgarna.

Allmänna beslut som inte anger till vilka de riktar sig är till alla delar bindande, även om det inte är tydligt för vilka de är bindande. Detta kan i slutändan endast fastställas utifrån innehållet i varje beslut. För allmänna beslut kan en åtskillnad göras mellan följande typer av instrument:

• Beslut om ändring av fördragsbestämmelser: Dessa beslut är tillämpliga på ett allmänt och abstrakt sätt, dvs. de är bindande för alla institutioner, organ, kontor och byråer inom EU samt för medlemsstaterna. Beslut om förenkling av antagningsförfaranden (artiklarna 81.3 och 192.2 c i EUF-fördraget) och om uppluckring av majoritetskraven (artiklarna 312.2 och 333.1 i EUF-fördraget) bör nämnas här.
• Beslut om konkretisering av fördragsrätt. Dessa beslut har en bindande verkan för hela EU, eller för de relevanta institutionerna, organen, kontoren eller byråerna inom EU vid ett beslut om deras sammansättning. De har ingen yttre verkan för den enskilde.
• Beslut om antagande av lagstiftning inom och mellan institutioner. Dessa beslut är bindande för de institutioner, organ, kontor eller byråer inom EU som påverkas och omfattas av beslutet. Exempel inbegriper institutionernas arbetsordningar (lagstiftning inom institutioner) och interinstitutionella avtal som ingås mellan EU-organ (lagstiftning mellan institutioner).
• Beslut i sammanhanget organisatorisk kontroll. Dessa beslut (t.ex. utnämningar, ersättningar) är bindande för den relevanta innehavaren av kontorsposten eller de relevanta ledamöterna i ett organ.
• Beslut för beslutsfattande. Dessa beslut konkurrerar med förordningar och direktiv men är inte avsedda att ha en extern, rättsligt bindande verkan för den enskilda personen. I princip är deras bindande verkan begränsad till de institutioner som deltar i utfärdandet av desamma, i synnerhet när de avser vägledningar eller riktlinjer för framtida politik. Endast i undantagsfall har de rättslig verkan av ett allmänt och abstrakt slag eller finansiella följder.
• Beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Dessa beslut är rättsligt bindande för EU. Den utsträckning till vilken de är bindande för medlemsstaterna begränsas av särskilda bestämmelser (t.ex. artiklarna 28.2, 28.5 och 31.1 i EU-fördraget). De är inte föremål för domstolens rättspraxis.

Rekommendationer och yttranden

Den sista kategorin rättshandlingar som uttryckligen föreskrivs i unionsfördragen är rekommendationer och yttranden. De gör det möjligt för EU-institutionerna att uttala sig utan bindande verkan, dvs. utan att det medför rättsliga förpliktelser för medlemsstaterna eller unionsmedborgarna.

En rekommendation uppmanar till ett bestämt handlande, utan att vara rättsligt bindande för dem som rekommendationen riktar sig till. Om införandet eller ändringen av en bestämmelse i lag eller annan författning i en medlemsstat exempelvis hotar att snedvrida konkurrensvillkoren på den inre marknaden, kan kommissionen rekommendera de berörda medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att undvika snedvridningen (jfr artikel 117.1 andra meningen i EUF-fördraget).

EU-institutionerna avger däremot yttranden när det är fråga om en bedömning av en aktuell situation eller ett bestämt ärende inom EU eller medlemsstaterna. De fungerar ibland även som förberedelser för senare bindande rättsakter eller ligger till grund för processer i domstolen (jfr artiklarna 258 och 259 i EUF-fördraget).

Rekommendationernas och yttrandenas främsta betydelse ligger på det politiska och moraliska planet. När författarna till fördragen inbegrep dessa rättsakter utgick de från att de som rättsakterna riktar sig till – på grund av EU-institutionernas auktoritet och deras omfattande överblick och sakkunskap, som sträcker sig längre än till enbart nationella förhållanden – frivilligt skulle följa en rekommendation eller att de skulle dra de nödvändiga konsekvenserna av en bedömning av en bestämd situation. Däremot kan rekommendationer och yttranden få indirekta rättsliga konsekvenser genom att de kan utgöra underlag för senare bindande rättsakter, eller att den berörda EU-institutionen skapar ett under vissa omständigheter bindande handlingsmönster för sig själv.

Resolutioner, förklaringar och åtgärdsprogram

Vid sidan av de rättsakter och rättshandlingar som anges i unionsfördragen har EU-institutionerna ytterligare verktyg som de kan använda för att utforma EU:s rättsordning. De viktigaste är resolutioner, förklaringar och åtgärdsprogram.

Resolutioner. Initiativtagare till resolutionerna är parlamentet, Europeiska rådet samt rådet. I resolutioner ges uttryck för gemensamma uppfattningar och åsikter om integrationsprocessen samt om konkreta uppgifter inom och utanför EU. De resolutioner som avser EU:s inre angelägenheter rör t.ex. principiella frågor avseende den politiska unionen, regionalpolitik, energipolitik samt Ekonomiska och monetära unionen, särskilt införandet av valutaunionen. Dessa resolutioner har framför allt politisk betydelse som riktlinjer för rådets framtida arbete. Som gemensamma politiska viljeyttringar underlättar resolutionerna väsentligt eftersträvandet av enighet i rådet. Dessutom säkerställer de en minsta gemensam nämnare för överensstämmelse mellan beslut på EU-nivå och nationell nivå. Denna funktion måste även tillmätas rättslig betydelse, dvs. att resolutionsinstrumentet måste förbli flexibelt och inte får tyngas alltför hårt av rättsliga krav och skyldigheter.

Förklaringar. Förklaringar kan förekomma i två olika former: Om förklaringarna hänför sig till EU:s vidare utveckling, t.ex. förklaringen om EU, förklaringen om demokratin och förklaringen om de grundläggande rättigheterna, har de i stort sett samma betydelse som resolutionerna. De används främst när man vill vända sig till en bred allmänhet eller en bestämd målgrupp. Den andra typen av förklaringar avges i samband med beslutsfattandet i rådet. I dessa ger rådets medlemmar gemensamt eller individuellt uttryck för sina uppfattningar om tolkningen av de rådsbeslut som fattats. Sådana tolkande förklaringar tillämpas ständigt i rådet och utgör ett absolut nödvändigt instrument för rådet att nå kompromisser. Den rättsliga betydelsen av dessa förklaringar måste bedömas utifrån allmänna tolkningsprinciper. Enligt dem är även författarens vilja principiellt avgörande för tolkningen av en bestämmelse. Dock kan detta endast gälla i samma utsträckning som de tolkande förklaringarna har nödvändig offentlighet, eftersom t.ex. sekundär EU-rätt, som ger den enskilde direkta rättigheter, inte kan inskränkas genom ej offentliggjorda sidoöverenskommelser.

Åtgärdsprogram. Dessa program utarbetas på eget initiativ av rådet respektive kommissionen eller på uppmaning av Europeiska rådet. Syftet med dem är att konkretisera de lagstiftningsprogram och allmänna mål som läggs fast i fördragen. Om dessa program uttryckligen föreskrivs i fördragen är EU-institutionerna bundna till det planerade innehållet. Andra program fungerar i praktiken endast som orientering och har inte någon rättsligt bindande effekt. De ger dock uttryck för EU-institutionernas avsikter att handla i enlighet med deras innehåll.

Vitböcker och grönböcker har också avsevärd betydelse i unionen. Vitböcker publiceras av kommissionen och innehåller konkreta förslag till EU-åtgärder inom ett specifikt politikområde. Om vitboken tas emot positivt av rådet kan den utgöra grund för ett åtgärdsprogram inom EU. Exempel på detta inbegriper vitböckerna om EU:s framtid (2017) och artificiell intelligens (2020). Grönböcker avser att stimulera en diskussion om givna ämnen på EU-nivå och utgör grund för offentligt samråd och offentlig debatt om de ämnen som behandlas i grönboken. De kan ge upphov till utarbetande av rättsakter som då skisseras i vitböcker.

Offentliggörande och tillkännagivande

EU:s lagstiftningsakter och rättsligt bindande akter offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, serie L (L = Législation, lagstiftning). De träder i kraft den dag som anges i respektive rättsakt eller, om ingen dag anges, tjugo dagar efter offentliggörandet.

Icke-bindande instrument behöver inte offentliggöras eller tillkännages, men brukar ändå offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, serie C (C = Communications, meddelanden och upplysningar). Alla officiella handlingar från EU:s institutioner, organ och byråer offentliggörs också i serie C.

Lagstiftningsakter som anger till vilka de riktar sig delges dem de riktar sig till och träder i kraft genom denna delgivning.

Europeiska unionens lagstiftningsförfarande

Till skillnad från nationella system, där beslutsfattandet sker i parlamenten, präglades beslutsfattandet i EU under lång tid av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i ministerrådet. Anledningen var helt enkelt att EU inte hade skapats av det europeiska folket utan har medlemsstaterna att tacka för sin existens och struktur. Dessa har inte utan vidare överlåtit delar av sin suveränitet till EU, utan har sammanfört den under förutsättning att de skulle behålla den gemensamma befogenheten att utöva den. I takt med att EU:s integrationsprocess har utvecklats och fördjupats har denna uppdelning av befogenheter i EU:s beslutsprocess, som ursprungligen var inriktad på att försvara medlemsstaternas nationella intressen, dock utvecklats till något mycket mer balanserat tack vare att Europaparlamentets ställning kontinuerligt har stärkts. Så har det ursprungliga förfarandet, i vilket parlamentet endast rådfrågades, först kommit att kompletteras med samarbete med rådet, och så småningom även med parlamentets medbeslutande i EU:s lagstiftningsprocess.

Förfarandet för antagande av lagstiftningsakter sker i följande steg: Europeiska kommissionen lämnar in ett förslag till Europaparlamentet (första behandlingen) för ståndpunkt och till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska regionkommittén för yttrande. Förslagen lämnas sedan över till rådet för en första behandling. Om parlamentet inte föreslår några ändringar eller om rådet godkänner alla ändringar, och efter trepartssamtal mellan parlamentet, rådet och kommissionen, kan lagstiftningsinstrumentet antas. Annars lägger rådet fram sin ståndpunkt till parlamentet och förslaget skickas tillbaka till parlamentet för en andra behandling. Om rådets ståndpunkt godkänns, antas instrumentet med den ordalydelse som motsvarar rådets ståndpunkt. Om rådets ståndpunkt förkastas av en majoritet av ledamöterna av Europaparlamentet, avslutas lagstiftningsförfarandet och instrumentet antas inte. Om en majoritet av parlamentsledamöterna föreslår ändringar, godkänner eller förkastar kommissionen parlamentets ändringar. Förslaget skickas sedan till rådet för en andra behandling. Om rådet godkänner ändringarna med kvalificerad majoritet eller enhällighet så antas rättsakten. Om rådet förkastar ändringarna så skickas förslaget till förlikningskommittén (som består av företrädare för parlamentet och rådet). Om man når en överenskommelse så bekräftas resultatet i en tredje behandling i både parlamentet och rådet. Om förlikningskommittén inte lyckas nå en överenskommelse bedöms instrumentet ha förkastats och lagstiftningsprocessen avslutas.

EU:s lagstiftningsförfarande omorganiserades och omstrukturerades genom Lissabonfördraget. Åtskillnad ska göras mellan följande:

1. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet för antagande av rättsakter (artikel 289.1 i EUF-fördraget), som i huvudsak motsvarar det tidigare medbeslutandeförfarandet och gäller som en allmän regel för lagstiftning på EU-nivå, samt det särskilda lagstiftningsförfarandet (artikel 289.2 i EUF-fördraget), varvid rättsakter antas av Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller av rådet med medverkan av Europaparlamentet.
2. Vissa rättsakter måste genomgå ett godkännandeförfarande i parlamentet innan de kan träda i kraft.
3. Icke-lagstiftningsakter antas genom ett förenklat förfarande.
4. Särskilda förfaranden gäller för antagande av delegerade akter och genomförandeakter.

Beslutsprocessen

Ett förslag utarbetas

Förfarandet inleds normalt av kommissionen, som utarbetar ett förslag till den berörda EU-åtgärden (initiativrätt). Detta sker på den avdelning inom kommissionen som är ansvarig för det berörda området. I samband med detta tar kommissionen ofta också hjälp av rådgivande nationella experter. Avstämningen med nationella experter sker delvis inom ramen för en särskild kommitté eller i form av en tillfällig utfrågning av experter som anordnas av den ansvariga avdelningen inom kommissionen. Kommissionen är emellertid inte bunden till resultaten från överläggningarna med de nationella experterna när den sedan utarbetar förslaget. Det förslag som kommissionen utarbetat och som i detalj fastlägger innehållet och formen för den planerade åtgärden diskuteras av kommissionsledamöterna och antas slutligen med enkel majoritet. Som kommissionens förslag överlämnas det sedan samtidigt till parlamentet och rådet, samt eventuellt för samråd till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska regionkommittén, försett med en utförlig motivering.

Första behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Europaparlamentets talman sänder förslaget på remiss till ansvarigt parlamentsutskott för behandling. Resultatet av utskottsbehandlingen diskuteras i plenum i parlamentet och ett yttrande utformas som innebär ett antagande eller förkastande av förslaget. Yttrandet kan också innehålla ändringsförslag. Europaparlamentet överlämnar därefter sin ståndpunkt till rådet.

Under första behandlingen har rådet följande handlingsmöjligheter:

• Om rådet godkänner parlamentets ståndpunkt ska rättsakten antas i enlighet med ordalydelsen i denna ståndpunkt. I detta fall är lagstiftningsförfarandet avslutat. I praktiken har det blivit till regel att lagstiftningsförfarandet faktiskt avslutas vid den första behandlingen. I detta syfte har man begagnat sig av informella trepartsmöten, där företrädare för parlamentet, rådet och kommissionen är närvarande för att uppnå en godtagbar kompromiss i detta tidiga skede av lagstiftningsprocessen. Dessa trepartsmöten är vanligtvis framgångsrika, vilket innebär att endast mycket kontroversiella lagstiftningsförslag går igenom hela det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
• Om rådet inte godkänner parlamentets ståndpunkt lägger det fram sin ståndpunkt under första behandlingen och överlämnar den till parlamentet.

Rådet ska lämna en fullständig redogörelse till parlamentet för de skäl som ledde till att rådet antog sin ståndpunkt. Kommissionen ska lämna en fullständig redogörelse till parlamentet för sin ståndpunkt.

Andra behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Under andra behandlingen har parlamentet tre månader på sig att agera efter att rådet har översänt sin ståndpunkt. Här finns tre olika handlingsmöjligheter:

1. Om parlamentet godkänner rådets ståndpunkt eller inte avger något yttrande anses den berörda rättsakten vara antagen enligt lydelsen i rådets ståndpunkt.
2. Om parlamentet förkastar rådets ståndpunkt med en majoritet av sina ledamöter betraktas förslaget till rättsakt som icke-antaget och lagstiftningsförfarandet är avslutat.
3. Om parlamentet föreslår ändringar i rådets ståndpunkt med en majoritet av sina ledamöter ska den ändrade texten översändas till rådet och kommissionen. Därefter ska kommissionen yttra sig över ändringarna.

Rådet överväger den ändrade ståndpunkten och har två handlingsmöjligheter inom tre månader efter det att parlamentet har översänt sina ändringar:

1. Rådet godkänner samtliga parlamentets ändringar. I detta fall anses den berörda rättsakten vara antagen. Här räcker det med kvalificerad majoritet om även kommissionen ställer sig bakom parlamentets ändringar. I annat fall måste rådets godkännande av parlamentets ändringar vara enhälligt.
2. Rådet godkänner inte samtliga parlamentets ändringar eller uppnår inte den majoritet som krävs. Detta leder till ett förlikningsförfarande.

Förlikningsförfarande

Förlikningsförfarandet inleds på initiativ av rådets ordförande i samförstånd med Europaparlamentets talman. I centrum står förlikningskommittén, som för närvarande består av 27 företrädare för parlamentet och rådet. Förlikningskommittén har till uppgift att, inom sex veckor från det att den sammankallats, med kvalificerad majoritet komma överens om ett gemensamt utkast baserat på parlamentets och rådets ståndpunkter vid andra behandlingen. Detta innebär en kompromisslösning som ska nås på grundval av ”en bedömning av alla sidor av denna oenighet”. Det handlar dock alltid helt enkelt om att nå en kompromiss mellan två skilda ståndpunkter från parlamentets och rådets sida. Därför kan nya metoder användas som främjar kompromissförfarandet, förutsatt att de passar in i den andra behandlingens övergripande resultat. Det är dock inte möjligt att använda ändringar som inte uppnått den majoritet som krävs vid den andra behandlingen.

Kommissionen deltar i förlikningskommitténs arbete och tar alla initiativ som krävs för att få till stånd en kompromiss mellan parlamentets och rådets ståndpunkter.

Om förlikningskommittén inte godkänner något gemensamt förslag inom sex veckor efter det att den har sammankallats, betraktas förslaget till rättsakt som icke-antaget.

Tredje behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Om förlikningskommittén inom sexveckorsperioden godkänner ett gemensamt utkast ska parlamentet, med en majoritet av de avgivna rösterna, och rådet, med kvalificerad majoritet, anta den berörda rättsakten i enlighet med det gemensamma utkastet inom sex veckor. I annat fall räknas förslaget till rättsakt inte som antaget och lagstiftningsförfarandet avslutas.

Offentliggörande

Den slutliga texten (på EU:s för närvarande 24 officiella språk: bulgariska, danska, engelska, estniska, finska, franska, grekiska, iriska, italienska, kroatiska, lettiska, litauiska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, rumänska, slovakiska, slovenska, spanska, svenska, tjeckiska, tyska och ungerska), undertecknas av parlamentets talman och rådets ordförande och offentliggörs därefter i Europeiska unionens officiella tidning.

Medbeslutandeförfarandet innebär både utmaningar och möjligheter för parlamentet. Det kan bara fungera effektivt om förlikningskommittén når fram till en överenskommelse, men förfarandet innebär ändå en genomgripande förändring av förhållandet mellan parlamentet och rådet. För första gången är de båda institutionerna jämställda i lagstiftningsprocessen. Det är nu upp till parlamentet och rådet att visa att de kan kompromissa och att rikta sin energi på att nå en överenskommelse i förlikningskommittén.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet

Det särskilda lagstiftningsförfarandet kännetecknas vanligtvis av att rådet, som agerar enhälligt på ett förslag från kommissionen, efter samråd med parlamentet fattar ett beslut (t.ex. artikel 308 i EUF-fördraget: Europeiska investeringsbankens stadga), eller av att Europaparlamentet antar en rättsakt efter godkännande från rådet (t.ex. artikel 226 tredje stycket i EUF-fördraget: utövande av undersökningsrätten genom en parlamentarisk undersökningskommitté, artikel 228.4 i EUF-fördraget: villkor för ombudsmannens ämbetsutövning).

Det finns andra former av lagstiftning som skiljer sig från dessa vanliga fall, men som trots detta kan hänföras till det särskilda lagstiftningsförfarandet:

• Beslutsfattande om budgeten (artikel 314 i EUF-fördraget): Förfarandet har detaljerade regler och motsvarar i stort det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
• Rådet fattar majoritetsbeslut om ett förslag från kommissionen efter samråd med parlamentet (eller andra EU-institutioner eller rådgivande organ). Detta var ursprungligen det samrådsförfarande som var det standardmässiga förfarandet på EU-nivå, men som nu endast tillämpas i enstaka fall som ett särskilt lagstiftningsförfarande (se artikel 140.2 i EUF-fördraget: undantag i samband med den ekonomiska och monetära unionen, artikel 128.2 i EUF-fördraget: myntutgivning).
• Rådet fattar beslut utan parlamentets medverkan. Detta är dock ett ovanligt undantag och sker – förutom inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, där parlamentet informeras genom rådets beslut (artikel 36 i EU-fördraget) – endast i mycket specifika fall (se artikel 31 i EUF-fördraget: fastställande av en gemensam tulltaxa, artikel 301.2 i EUF-fördraget: Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs sammansättning).

Politikområden för vilka det föreskrivs ett särskilt lagstiftningsförfarande kan ändras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet genom övergångsklausuler, eller så kan enhällighet i rådet ersättas med kvalificerad majoritet. En åtskillnad ska göras mellan två typer av övergångsklausuler: 1. den allmänna övergångsklausulen som gäller för alla politikområden och som kräver ett enhälligt beslut av Europeiska rådet och 2. specifika övergångsklausuler som gäller för särskilda politikområden (t.ex. den fleråriga budgetramen: artikel 312 i EUF-fördraget, rättsligt samarbete inom familjerätt: artikel 81.3 i EUF-fördraget, fördjupat samarbete: artikel 333 i EUF-fördraget, det sociala området: artikel 153 i EUF-fördraget, miljön: artikel 192 i EUF-fördraget). Dessa klausuler skiljer sig från allmänna övergångsklausuler på så sätt att de nationella parlamenten i allmänhet inte har vetorätt och att beslutet även kan fattas av rådet och inte nödvändigtvis av Europeiska rådet.

Samtyckesförfarande

Samtyckesförfarandet är ett annat förfarande där parlamentet har stort inflytande över EU:s lagstiftningsprocess. Enligt detta kan en rättsakt antas endast om den först har fått parlamentets samtycke. Detta förfarande ger dock inte parlamentet någon möjlighet att direkt påverka de rättsliga bestämmelserna. Parlamentet kan till exempel inte föreslå ändringar eller se till att de godtas under samtyckesförfarandet. Dess roll är begränsad till att godta eller förkasta den rättsakt som läggs fram. Detta förfarande föreskrivs t.ex. i samband med ingående av internationella avtal (artikel 218.6 a i EUF-fördraget), fördjupat samarbete (artikel 329.1 i EUF-fördraget) och för utövande av dispositiva befogenheter (artikel 352.1 i EUF-fördraget). Samtyckesförfarandet kan både utgöra en del av ett särskilt lagstiftningsförfarande för antagande av lagstiftningsakter och av det förenklade lagstiftningsförfarandet för antagande av bindande icke-lagstiftningsakter.

Förfarande för antagande av icke-lagstiftningsakter

Icke-lagstiftningsakter antas genom ett förenklat förfarande där en EU-institution eller ett annat organ antar en rättsakt inom ramen för sin egen befogenhet. Befogenheten att göra detta följer av den relevanta behörighetsgrunden i EU-fördragen.

Detta förfarande gäller till att börja med för (enkla) bindande lagstiftningsakter som antas av en EU-institution inom ramen för dess egen befogenhet (t.ex. kommissionen angående statligt stöd – artikel 108.2 i EUF-fördraget).

Vid ett förenklat förfarande antas även icke-bindande instrument, dvs. särskilt rekommendationer och yttranden från EU-institutioner och rådgivande organ.

Förfarande för antagande av delegerade akter och genomförandeakter

Det har länge varit praxis att parlamentet och rådet tilldelar kommissionen lagstiftnings- och genomförandebefogenheter. De tilldelade befogenheterna har utövats genom inrättande av kommittéförfaranden, inom ramen för vilka parlamentets, rådets, kommissionens och medlemsstaternas inflytande varierar. Det fanns dock ingen tydlig åtskillnad mellan delegeringen av lagstiftningsbefogenheter (lagstiftande makt) och tilldelningen av genomförandebefogenheter (verkställande makt). Genom Lissabonfördraget gjordes äntligen en åtskillnad i primärrätt vad gäller utövandet av lagstiftande och verkställande uppgifter (artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget).

Kommissionens antagande av delegerade akter sker på grundval av ett särskilt tillstånd som ges genom en lagstiftningsakt som antagits av parlamentet och rådet (artikel 290 i EUF-fördraget). Föremålet för delegeringen kan endast vara ändring av vissa icke väsentliga delar av en rättsakt. De väsentliga delarna av ett område får inte vara föremål för en delegering av befogenhet. Detta innebär att grundläggande bestämmelser antas av lagstiftningsmakten själv och inte kan delegeras till den verkställande makten. Detta beaktar principerna om demokrati och maktdelning. Om det handlar om politiskt viktiga beslut med långtgående konsekvenser bör parlamentet och rådet alltid uppbära sitt primära ansvar för lagstiftningen. Detta gäller i synnerhet politiska mål för lagstiftning, val av medel för att uppnå dessa mål samt möjliga följder för bestämmelserna för fysiska och juridiska personer. Vidare får delegerade akter endast ändra eller komplettera en lagstiftningsakt, på så sätt att dess syfte inte äventyras. Slutligen måste de bestämmelser som ska ändras eller kompletteras genom den delegerade akten tydligt specificeras i lagstiftningsakten. Delegerade akter får därför omfatta rättsliga anpassningar till framtida utveckling, såsom förändringar i den tekniska utvecklingsnivån, anpassningar till förutsägbara ändringar av annan lagstiftning eller säkerställande av att bestämmelserna i en lagstiftningsakt tillämpas även när särskilda förhållanden uppstår eller ny information blir känd. Befogenheter får delegeras med tidsbegränsning eller utan tidsbegränsning med möjlighet till återkallande. Utöver möjligheten att återkalla delegeringen av befogenheter får parlamentet och rådet sörja för rätten att framföra invändningar mot ikraftträdandet av kommissionens delegerade akter. Om parlamentet och rådet har delegerat genomförandebefogenheter till kommissionen får den senare anta genomförandeakter. Det föreskrivs ingen möjlighet inom primärrätten för inbegripande av andra institutioner. Kommissionen får dock rådfråga i synnerhet nationella experter, och gör vanligtvis detta i praktiken.

Kommissionens antagande av genomförandeakter (artikel 291 i EUF-fördraget) sker genom ett undantag som utformats från principen om medlemsstaternas ansvar för det administrativa genomförandet av EU-rätten (artikel 197 i EUF-fördraget) och står därför under medlemsstaternas kontroll. Detta är en väsentlig avvikelse från det tidigare rättsläget, då kommittéförfarandet gav parlamentet och rådet medbestämmanderätt vid antagandet av genomförandeåtgärder. Denna förändring speglar det faktum att den tydliga åtskillnaden mellan delegerade akter och genomförandeakter också innebar att rätten till kontroll och medverkan behövde omorganiseras i enlighet därmed. Medan parlamentet och rådet i egenskap av EU-lagstiftare har inflytande över delegerade akter har medlemsstaterna, i linje med sitt ursprungliga ansvar för det administrativa genomförandet av EU-rätten, inflytande över genomförandeakter. I enlighet med sitt lagstiftningsmandat har EU-lagstiftaren (dvs. parlamentet och rådet) fastställt allmänna regler och principer för kontrollmekanismer för utövandet av genomförandebefogenheter i förordning (EU) nr 182/2011 (kommittéförfarandeförordningen). Genom kommittéförfarandeförordningen har antalet kommittéförfaranden minskat till två: det rådgivande förfarandet och granskningsförfarandet. Särskilda bestämmelser om valet av förfarande har införts.

Inom ramen för det rådgivande förfarandet avger en rådgivande kommitté yttranden genom enkel majoritet, som protokollförs. Kommissionen ska i största möjliga mån beakta dessa, men är inte skyldig att göra detta.

Inom ramen för granskningsförfarandet röstar kommittén inom kommittéförfarandet, som består av medlemsstaternas företrädare, om kommis­sionens förslag till genomförandeåtgärder genom kvalificerad majoritet. Om ett förslag godkänns måste kommissionen anta åtgärderna såsom de lagts fram. Om inget beslut fattas på grund av att för få företrädare är närvarande får kommissionen i princip anta sitt förslag. Om kommittén avger ett negativt yttrande eller inte ger sitt godkännande får kommissionen överlämna ett nytt förslag till granskningskommittén eller hänskjuta det ursprungliga förslaget till en omprövningskommitté.

Omprövningskommittén utgör den andra instansen i granskningsförfarandet. Syftet med att hänskjuta ärendet till omprövningskommittén är att nå en kompromiss mellan kommissionen och medlemsstaternas företrädare när det inte är möjligt att komma fram till ett resultat i granskningskommittén. Om omprövningskommittén avger ett positivt yttrande antar kommissionen genomförandeakten. Den får även göra detta om inget yttrande avges.

Europeiska unionens rättsskyddssystem

En union som ser sig som en rättsgemenskap måste också kunna erbjuda enskilda personer ett fullständigt och effektivt rättsskyddssystem. Detta krav uppfylls av EU:s rättsskyddssystem. Genom detta system erkänns den enskildes rätt till ett effektivt rättsskydd av de rättigheter som kan härledas ur EU:s rättsordning. Detta skydd, som är kodifierat i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, är en av de allmänna rättsprinciper som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (artiklarna 6 och 13). Det garanteras genom EU:s rättssystem (domstolen och tribunalen) (artikel 19.1 i EU-fördraget). Här följer en kort presentation av de förfaranden som kan tillämpas i detta sammanhang.

Fördragsbrottstalan (artikel 258 i EUF-fördraget)

Detta förfarande används för att fastställa om en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet som den åläggs enligt EU-rätten. Ärendet kan drivas endast vid Europeiska unionens domstol. Med hänsyn till att det rör sig om en allvarlig anklagelse måste den berörda medlemsstaten ges tillfälle att inkomma med sina synpunkter innan ett förfarande genomförs i domstolen. Om detta inte leder till en lösning av tvisten kan antingen kommissionen (artikel 258 i EUF-fördraget) eller en medlemsstat (artikel 259 i EUF-fördraget) inleda fördragsbrottsärendet vid domstolen. I praktiken tas initiativet i de flesta fall av kommissionen. Domstolen undersöker tvisten och fastställer om fördragsbrott föreligger eller ej. Om så är fallet måste den berörda medlemsstaten vidta de åtgärder som krävs för att uppfylla sina skyldigheter. Om en medlemsstat underlåter att följa en dom som meddelats den har kommissionen möjlighet att begära att domstolen i en andra dom förelägger den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp och/eller vite (artikel 260 i EUF-fördraget). En medlemsstat som fortsätter att åsidosätta domstolens fördragsbrottsdom kan därför räkna med stora ekonomiska påföljder.

Ogiltighetstalan (artikel 263 i EUF-fördraget)

Ogiltighetstalan möjliggör en objektiv domstolskontroll av EU-institutionernas handlingar (abstrakt normkontroll) och ger den enskilde tillgång till EU:s rättsväsende, om än med vissa begränsningar (garanti om individuellt rättsskydd).

Talan kan väckas för alla EU-institutionernas åtgärder som medför bindande rättsverkningar som påverkar klagandens intressen genom att allvarligt inverka på dennes rättsliga ställning. Utöver medlemsstaterna kan Europaparlamentet, rådet, kommissionen, revisionsrätten, ECB och Europeiska regionkommittén också väcka ogiltighetstalan för att tillvarata sina rättigheter.

Däremot kan EU-medborgare och företag väcka talan endast mot beslut som är riktade till dem eller mot beslut som, även om de är riktade till andra, direkt och personligen berör dem. Detta anses av domstolen vara fallet om en person är berörd på sådant sätt att det finns en klar skillnad mellan denna person och andra personer eller företag. Detta kriterium om att vara ”direkt” berörd har till syfte att säkerställa att ett ärende endast hänskjuts till domstolen eller tribunalen om man med säkerhet kunnat konstatera att kärandens rättsliga ställning påverkats negativt och på vilket sätt. Kriteriet om att vara ”personligen” berörd har också till syfte att förhindra actio popularis.

Genom Lissabonfördraget infördes ytterligare en kategori akter gentemot vilka ogiltighetstalan även kan väckas direkt av fysiska eller juridiska personer. Fysiska och juridiska personer kan nu också väcka talan mot en ”regleringsakt”, förutsatt att den ”direkt berör dem och [...] inte medför genomförandeåtgärder”. Genom detta åtgärdas en brist i rättsskyddet som hade påpekats av domstolen i fallet Jégo-Quéré, eftersom rättsskydd tidi­gare inte hade garanterats i fall där, även om en ekonomisk aktör direkt påverkades av en EU-rättsakt, det inte var möjligt att granska lagenligheten i den akten med hjälp av de medel som finns tillgängliga för det syftet: bestridanden via ogiltighetstalan (artikel 263 i EUF-fördraget) hade inte varit framgångsrika på grund av att ingen personligen berördes och förfarandet för förhandsavgöranden (artikel 267 i EUF-fördraget) kunde inte tillämpas på grund av avsaknad av nationella genomförandeåtgärder (förutom i vissa straffrättsliga förfaranden om underlåtenhet att fullgöra åtaganden enligt EU-rätten från den ekonomiska aktörens sida, som det dock måste bortses från eftersom den ekonomiska aktören inte kan förväntas åstadkomma en granskning av lagenligheten genom rättsstridigt handlande). Slutligen kunde skadeståndstalan inte i något fall leda till en lösning i EU-medborgarnas intresse, eftersom en sådan talan inte heller kunde användas för att avlägsna en rättsstridig rättsakt från EU:s rättsordning.

En del av denna brist åtgärdades i och med att det vid talan mot regleringsakter enligt artikel 263.4 i EUF-fördraget inte krävs att akterna ”personligen berör” dem, utan endast att de direkt berör dem och att nationella genomförandeåtgärder saknas.

Begreppet regleringsakter är dock problematiskt. Vid en restriktiv tolkning förstås termen som en hänvisning endast till akter med allmän tillämpning som inte utgör rättsakter. En bredare tolkning omfattar dock alla akter med allmän tillämpning, inbegripet lagstiftningsakter. I sin dom i målet Inuit Tapiriit Kanatami behandlade domstolen båda dessa tillvägagångssätt i detalj och drog, baserat på en grammatisk, historisk och teleologisk tolkning, slutsatsen att regleringsakter endast kan anses vara akter med allmän tillämpning som inte är lagstiftningsakter. Utöver delegerade akter (jfr artikel 290 i EUF-fördraget) och genomförandeakter (jfr artikel 291 i EUF-fördraget) omfattar dessa även direktiv, förutsatt att de är direkt tillämpliga enligt rättspraxis, och beslut av ett abstrakt eller allmänt slag, förutsatt att de inte antagits inom ramen för lagstiftningsförfarandet. Därför har domstolen uppenbarligen gjort en snäv tolkning av begreppet regleringsakt. Domstolen bekräftade denna slutsats i sin dom i andra instans från 2013. Detta är beklagligt när det gäller säkerställandet av ett effektivt rättsskydd, eftersom den fastställda bristen i rättsskyddet endast delvis kan åtgärdas genom tillämpning av det restriktiva tillvägagångssättet.

Även akter från EU:s organ och andra kontor, i synnerhet de från de många byråerna, kan nu granskas med avseende på deras lagenlighet (artikel 263 femte stycket i EUF-fördraget). Därmed åtgärdas en brist i rättsskyddet som tidigare endast bristfälligt avhjälpts i rättspraxis samtidigt som hänsyn tas till det faktum att dessa organ i primärrätten delvis har tilldelats befogenheter som gör det möjligt för dem att anta akter som får rättsverkan i förhållande till tredje part, och att det därför i ett rättsskyddsskyddssystem utan brister måste finnas möjlighet att vidta rättsliga åtgärder även i förhållande till sådana akter.

Om talan är välgrundad ska domstolen/tribunalen förklara den berörda rättsakten ogiltig med retroaktiv verkan. I vissa fall kan domstolen/tribunalen begränsa ogiltighetsförklaringen till den period som inleds med domen. För att garantera de kärande parternas rättigheter och intressen är dessa däremot undantagna från begränsningen av ogiltighetsförklaringen.

Passivitetstalan (artikel 265 i EUF-fördraget)

Denna talan kompletterar rättsskyddet gentemot parlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen och ECB. Det finns ett preliminärt förfarande genom vilket den klagande anmodar institutionen att uppfylla sina skyldigheter. Syftet med en talan som väcks av någon av EU-institutionerna är att ansöka om fastställande av att berörd institution, trots begäran därom, underlåtit att fatta ett av dem erforderligt beslut. Om talan väcks av en EU-medborgare eller ett företag så görs det för att ansöka om ett fastställande av att en EU-institution i strid med fördraget underlåtit att fatta ett beslut som riktar sig till den som väckt talan. I domen konstateras endast att en viss underlåtenhet strider mot EU-rätten. Däremot har domstolen/tribunalen inte befogenhet att i sin dom förplikta till vidtagande av den nödvändiga åtgärden. Den eller de institutioner vars rättsakt har förklarats ogiltig ska endast vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen (artikel 266 i EUF-fördraget).

Skadeståndstalan (artiklarna 268 och 340 andra stycket i EUF-fördraget)

Denna talan ger EU-medborgare, företag och även medlemsstaterna möjlighet att i domstolen kräva ersättning för skada som orsakats av anställda vid EU:s institutioner. Villkoren för att göra EU ansvarigt regleras endast delvis i fördragen, och bestäms i övrigt av gemensamma allmänna rättsprinciper i medlemsstaternas rättsordningar. Dessa principer har utvecklats av domstolen. Enligt domstolens rättspraxis är EU skadeståndspliktigt i följande fall:

1. En EU-institution eller en EU-tjänsteman har begått en olaglig handling i sin tjänsteutövning. En olaglig handling föreligger när det sker en kvalificerad överträdelse av en norm inom EU-rätten som ger den enskilde, ett företag eller en medlemsstat rättigheter eller som har utfärdats för att skydda dessa. Karaktär av skyddsregel har framför allt den inre marknadens grundläggande rättigheter och friheter och principerna om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitet, men även andra direkt tillämpliga rättsregler som medför individuella rättigheter för EU-medborgarna. Överträdelsen är tillräckligt kvalificerad när den agerande EU-institutionen uppenbart och allvarligt har överskridit sina befogenheter. Domstolen grundar sig främst på att det är ett begränsat antal personer som berörs av den olagliga handlingen och på omfattningen av den uppkomna skadan, vilken måste överstiga de normala ekonomiska riskerna för den berörda sektorn.
2. Verklig skada måste ha lidits.
3. Det finns ett orsakssammanhang mellan den orsakade skadan och unionens handlande. Det är inte nödvändigt att bevisa att EU-institutionen har orsakat skadan.
4. Uppsåt eller oaktsamhet behöver inte bevisas.

Talan som väcks av Europeiska unionens tjänstemän (artikel 270 i EUF-fördraget)

Domstolen kan avgöra alla tvister mellan EU och dess anställda eller deras efterlevande inom de gränser som fastställts i tjänsteföreskrifterna eller som följer av anställningsvillkoren. Domstolen har behörighet att avgöra sådana tvister.

Överklagande (artikel 256 i EUF-fördraget)

Förhållandet mellan å ena sidan domstolen och å andra sidan tribunalen är reglerat så att alla avgöranden i tribunalen kan överklagas till domstolen. Detta överklagande kan enbart gälla rättsliga frågor och kan baseras på tribunalens bristande behörighet, på rättegångsfel som kränker den överklagandes intressen eller på att tribunalen har åsidosatt EU-rätten. Om överklagandet gillas och är välgrundat upphäver domstolen tribunalens avgörande. Om ärendet är färdigt för avgörande kan domstolen själv slutligt avgöra ärendet. I annat fall återförvisas ärendet för nytt avgörande till tribunalen, som är bunden av domstolens rättsliga bedömningar.

Interimistiska åtgärder (artiklarna 278 och 279 i EUF-fördraget)

Talan som förs vid domstolen/tribunalen samt överklaganden av tribunalens avgöranden till domstolen föranleder inte automatiskt förordnande av upp­skov med verkställighet. Däremot kan man hos domstolen/tribunalen ansöka om uppskov med verkställigheten av den påtalade rättsakten (artikel 278 i EUF-fördraget) eller om föreskrivande av nödvändiga interimistiska åtgärder (artikel 279 i EUF-fördraget).

Huruvida en ansökan om föreskrivande av interimistiska åtgärder är välgrundad bedöms i rättspraxis enligt följande tre kriterier:

1. Utsikter att käromålet ska gillas (fumus boni juris). Huruvida dessa utsikter är tillräckliga avgörs inom ramen för en summarisk preliminär prövning av de omständigheter som den klagande anfört.
2. Behovet av skyndsamhet. Huruvida dessa utsikter är tillräckliga avgörs inom ramen för en summarisk preliminär prövning av de omständigheter som den klagande anfört. Som bedömningsgrund tillämpas kränkningens art och grovhet samt vilken konkret och slutgiltig negativ inverkan det har på klagandens egendom eller andra föremål för rättsligt skydd. En ekonomisk skada anses i princip vara allvarlig och icke-kompenserbar endast om den inte i sin helhet kan ersättas inom ramen för huvudförfarandet, om detta skulle avgöras till den klagandes förmån.
3. Intresseavvägning. Den negativa inverkan som ett avslag på föreskrivande av interimistiska åtgärder skulle innebära för den klagande vägs mot EU:s intresse av direkt genomförande av åtgärden samt mot den negativa inverkan på tredje man som ett tillstyrkande av den interimistiska åtgärden skulle få.

Förhandsavgörande (artikel 267 i EUF-fördraget)

Genom förfarandet för förhandsavgöranden kan nationella domstolar vända sig till EU-domstolen. När en nationell domstol måste tillämpa EU-rättsliga bestämmelser i en tvist kan den skjuta upp förfarandet och begära att domstolen avgör om den rättsakt som antagits av EU-institutionerna är giltig och/eller hur denna rättsakt och EU-fördragen ska tolkas. Den nationella domstolen ställer då en rättslig fråga till domstolen, som svarar i form av ett beslut, och inte genom t.ex. ett yttrande, för att på så sätt understryka beslutets bindande karaktär. Förfarandet för förhandsavgöranden är dock inte, som de andra förfaranden som beskrivs i detta dokument, ett tvisteförfarande, utan utgör bara en del av ett förfarande som inleds och även avslutas i en nationell domstol.

Syftet med detta förfarande är först och främst att garantera en enhetlig tolkning av EU-rätten och därmed en enhetlig EU-rättsordning. Vid sidan av denna senare funktion har detta förfarande även betydelse för den enskildes rättsskydd. Förutsättningen för att de nationella domstolarna ska kunna utnyttja sin möjlighet att låta pröva om den nationella rätten är förenlig med EU-rätten och att, om den är oförenlig, tillämpa EU-rätten, som ju har företräde och direkt effekt, är att EU-rättens innehåll och räckvidd är tillräckligt entydiga. Denna entydighet kan i regel endast fastställas genom förhandsavgörande från domstolen. Det betyder att förhandsavgörandet ger EU-medborgaren möjlighet att skydda sig mot sådant från sin medlemsstats sida som strider mot EU-rätten och säkerställa att EU-rätten efterlevs vid de nationella domstolarna. På grund av denna dubbla funktion utjämnar förfarandet med förhandsavgöranden i viss utsträckning den enskildes begränsade möjlighet till direkt överklagande hos domstolen och får därigenom central betydelse för den enskildes rättsskydd. Hur pass effektivt detta förfarande är beror dock på de nationella domarnas och domstolarnas benägenhet att begära förhandsavgörande.

Föremål för förhandsavgörande. Domstolen beslutar å ena sidan i frågor som rör tolkningen av EU-rätten och utövar å andra sidan en kontroll av giltigheten i de rättsakter som beslutats av EU-institutionerna. Bestämmelser i nationell rätt kan inte göras till föremål för förhandsavgöranden. Domstolen har inom ramen för sitt förhandsavgörande varken befogenhet att tolka nationell rätt eller att bedöma huruvida den är förenlig med EU-rätten. Detta förbises ofta av dem som lämnar in begäranden om förhandsavgöranden till domstolen. Dessa innehåller ofta direkta frågor om huruvida en nationell rättsbestämmelse är förenlig med en EU-rättslig bestämmelse, eller huruvida en viss EU-bestämmelse är tillämplig i den rättstvist som inletts vid den nationella domstolen. Dessa i sig otillåtna frågor om förhandsavgörande avvisas inte helt av domstolen, utan tolkas som om den domstol som inlämnat begäran ber om kriterier för tolkningen av EU-rätten på det aktuella området, för att i anslutning till det själv kunna bedöma om den nationella rätt som är av betydelse för avgörandet är förenlig med EU-rätten. I det läget tar domstolen, utifrån allt material som den nationella domstolen lagt fram, och särskilt ur motiveringen för begäran om förhandsavgörande, fasta på de element i EU-rätten som kräver en tolkning med hänsyn till föremålet för tvisten.

Rätt att begära förhandsavgörande. Alla domstolar i medlemsstaterna har rätt att begära förhandsavgörande. Begreppet domstol ska i detta sammanhang förstås EU-rättsligt och hänför sig inte till benämningen utan till inrättningens funktion och ställning i medlemsstaternas rättsskyddssystem. Domstolar är enligt denna definition alla oavhängiga inrättningar, dvs. sådana som inte är bundna av instruktioner och som i ett rättsstatligt ordnat förfarande kan avgöra rättstvister med rättsverkan. Enligt detta har i princip även medlemsstaternas författningsdomstolar och tvistlösningsorgan utanför det nationella domstolssystemet denna rätt. Den gäller dock inte för privata skiljedomstolar. Huruvida en nationell domstol använder sin rätt att begära förhandsavgörande är beroende av om denna anser att ett beslut i en fråga rörande EU-rätten krävs för att döma i tvisten. Parterna i tvisten kan bara lägga fram förslag. Domstolen prövar behovet av beslut endast såtillvida att den prövar om det rör sig om en fråga som det kan lämnas förhandsavgörande om, dvs. om den ställda frågan faktiskt berör tolkningen av EU-fördragen eller giltigheten i en handling från en EU-institutions sida. Dessutom prövar den huruvida det rör sig om en äkta rättstvist, dvs. att det inte enbart handlar om hypotetiska eller konstruerade frågeställningar som skulle kunna föranleda domstolen att bara avge ett rättsutlåtande genom att lämna förhandsbesked. Det hör dock till undantagen att domstolen avslår en begäran om förhandsavgörande av dessa skäl, eftersom den, med tanke på den särskilda betydelsen av samarbete mellan rättsliga myndigheter, är återhållsam vid tillämpningen av dessa kriterier. Samtidigt tyder senare rättspraxis på att domstolen har skärpt kraven på att den nationella domstolen ska ge en tillräckligt entydig och uttömmande beskrivning av den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella förfarandet i sin begäran om förhandsavgörande. Skulle sådana uppgifter saknas förklarar sig domstolen inte vara i stånd att göra en korrekt tolkning av EU-rätten och avvisar begäran om förhandsavgörande.

Skyldighet att begära förhandsavgörande. Alla domstolar vars beslut inte kan överklagas enligt nationell rätt måste begära förhandsavgörande. Begreppet överklagande omfattar alla rättsmedel med vars hjälp ett domstolsavgörande kan omprövas, både överklaganden som kan avse såväl sakfrågor som rättsfrågor och överklaganden som är begränsade till rättsfrågor. Däremot tas inte rättsmedel med begränsad eller specifik effekt upp (t.ex. resning, författningsbesvär). Den domstol som är skyldig att begära förhandsavgörande kan då endast bortse från denna skyldighet om frågan inte är viktig för lösningen av tvisten, om den redan varit föremål för ett beslut i domstolen eller om det inte råder något som helst tvivel om hur en bestämmelse i EU-rätten ska tolkas. Däremot föreligger en oinskränkt skyldighet att begära förhandsavgörande om en nationell domstol vill göra gällande att en EU-rättsakt är ogiltig. I denna fråga har domstolen entydigt lagt fast att den har ensamrätt att ogiltigförklara lagstridig EU-rätt. De nationella domstolarna måste därför tillämpa och efterleva EU-rätten tills domstolen har fastställt dess ogiltighet. Ett specialfall utgör domstolar som inom ramen för ett förfarande vidtar interimistiska åtgärder. De har enligt domstolens senare rättspraxis befogenhet att, på vissa villkor, uppskjuta verkställigheten av ett nationellt förvaltningsbeslut som bygger på en EU-förordning, eller att vidta interimistiska åtgärder för att preliminärt fastställa rättsförhållandena utan att beakta en befintlig bestämmelse i EU-rätten.

Underlåtelse att fullgöra sin skyldighet att begära förhandsavgörande är samtidigt ett brott mot unionsfördragen från den berörda medlemsstatens sida som därigenom kan komma att åläggas sanktioner inom ramen för fördragsbrottsförfarandet. De praktiska följderna av ett sådant förfarande är dock mycket begränsade, eftersom den berörda medlemsstatens regering inte kan följa ett eventuellt avgörande från EU-domstolen, i och med att den mot bakgrund av domstolarnas oavhängighet och principen om den delade makten i nationell rätt inte kan ge instruktioner. Den enskilde har större utsikter att erhålla skadestånd för uppkommen skada till följd av att medlemsstaten underlåtit att fullgöra sin skyldighet att begära förhandsbesked, sedan man bekräftat medlemsstaternas EU-rättsliga ansvar för överträdelse av EU-rätten (se kapitlet ”Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten”).

Effekter av ett förhandsavgörande. Förhandsavgörandet, i form av en dom, är direkt bindande för den domstol som har ställt frågan samt övriga domstolar som berörs av tvisten. Dessutom fungerar förhandsavgörandena i praktiken ofta som viktiga prejudikat i liknande förfaranden.

Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten

Medlemsstaternas ansvar för skador som den enskilde tillfogas till följd av att en stat bryter mot EU-rätten har bekräftats av domstolen i dess dom av den 5 mars 1996 i förenade målen C-46/93, Brasserie du pêcheur och C-48/93, Factortame. Denna dom rörande medlemsstats ansvar är en principdom, som till sin betydelse står i rang med domstolens tidiga domar om EU-rättens företräde, om direkt effekt av bestämmelser i EU-rätten och om bekräftande av EU:s grundläggande rättigheter. Domstolen betecknar själv domen som en ”nödvändig följd av den direkta effekten av de gemenskapsbestämmelser vars överträdelse är orsak till den vållade skadan”, och stärker avsevärt den enskildes möjligheter att kräva att såväl den verkställande och lagstiftande som den dömande nationella maktens organ ska följa och tillämpa EU-rätten. Domstolen utvidgar den rättspraxis som den inledde i samband med domarna i förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich och Bonifaci. I de målen var medlemsstaternas ansvar begränsat till fall där den enskilde tillfogats skada till följd av att ett direktiv inte genomförts inom den föreskrivna tidsfristen, vilket gav den enskilde subjektiva rättigheter, men inte medförde någon direkt effekt. Däremot medför denna dom ett allmänt konstaterande att ansvar föreligger, som omfattar alla brott mot EU-rätten som kan tillskrivas staten.

Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten präglas av tre förutsättningar, som i stora drag motsvarar dem som gäller för EU i en jämförbar situation.

1. Den EU-bestämmelse som har överträtts ska syfta till att ge den enskilde rättigheter.
2. Överträdelsen måste vara tillräckligt klar, dvs. att medlemsstaten påtagligt och i avsevärd grad har överträtt gränserna för sin behörighet. Denna bedömning ska göras av de nationella domstolarna, som ensamma är behöriga att fastställa sakförhållanden och kvalificera överträdelserna mot EU-rätten. Trots det ger EU-domstolen de nationella domstolarna vissa riktlinjer i sin dom i målet Brasserie du pêcheur:
   

   [B]land de omständigheter som den behöriga domstolen kan behöva ta hänsyn till, framhålla den överträdda regelns grad av klarhet och precision, omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda regeln lämnas åt de nationella eller de myndigheterna, det begångna fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av en intagen ståndpunkt har kunnat bidra till underlåtenheten samt antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot . En överträdelse av är i vilket fall som helst uppenbart klar då den har fortsatt, trots att det har avkunnats en dom i vilken det ifrågasatta fördragsbrottet fastställs eller det finns ett förhandsavgörande eller en fast rättspraxis från domstolen i frågan, av vilka det framgår att agerandet i fråga utgör en överträdelse.”

3. Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen av den skyldighet som åligger medlemsstaten och den skada som de enskilda har lidit. Det ställs inget krav på att visa att försummelse av EU-rätten har skett (avsiktligt eller av vårdslöshet) som sträcker sig längre än villkoret att överträdelsen måste vara tillräckligt allvarlig.

Domstolen lämnar det utom allt tvivel att ansvarsprinciper som vuxit fram även gäller för den dömande makten. Dess domar kan inte enbart kontrolleras inom ramen för överklagandeförfarandet, utan även – i den mån de tillkommit genom underlåtelse att iaktta eller genom överträdelse av EU-rätten – inom ramen för en skadeståndsprocess som ska föras inför behöriga domstolar i medlemsstaterna. Vid detta förfarande måste det inom ramen för avgörandet om den ifrågasatta domen utgör en överträdelse mot EU-rätten även göras en förnyad prövning av de sakfrågor som berör EU-rätten, utan att den behöriga domstolen kan hänvisa till någon eventuell bindande verkan av den dom som avkunnats av den domstol som påstås ha överträtt EU-rätten. Eventuella frågor från behöriga nationella domstolar om tolkningen av tvistiga EU-bestämmelser och/eller giltighet eller huruvida EU-rätten inte strider mot nationella ansvarsbestämmelser ställs till EU-domstolen, som behandlar dessa inom ramen för ett förhandsavgörande (artikel 267 i EUF-fördraget). Ansvar för felaktigheter som har begåtts av den dömande makten kommer emellertid att utgöra ett undantag. Med tanke på de strikta ansvarsvillkoren kan ansvar endast föreligga när en domstol godtyckligt har satt sig över gällande EU-rätt eller, som i målet C-224/01, Köbler, när en domstol i sista instans fastställer att ett beslut som är till nackdel för EU-medborgaren ska vinna laga kraft, utan att denna domstol tar någon hänsyn till EU-rätten och utan att dessförinnan ha uppmanat EU-domstolen att klargöra det beslutsrelevanta rättsläget inom EU-rätten. I det sistnämnda fallet innebär detta att rättigheterna för den EU-medborgare som åberopar EU-rätten måste skyddas, så att denne får ersättning för den skada som åsamkats av en domstol i sista instans.

EU-RÄTTENS INORDNING I RÄTTSSYSTEMET SOM HELHET

Mot bakgrund av allt som vi lärt oss om EU:s struktur och rättsordning är det inte lätt att inordna EU-rätten i rättssystemet som helhet och dra gränser till andra rättsordningar. Två försök till inordning kan förkastas redan från början: EU-rätten kan varken betraktas som en samling mellanstatliga överenskommelser eller som en del eller ett bihang till nationella rättsordningar.

EU-rätten – en fristående rättsordning

När EU grundades inskränkte medlemsstaterna sin autonomi på lagstiftningsområdet och skapade en fristående rättsordning som är bindande för såväl dem själva som deras medborgare och tillämpas av deras domstolar.

Ett av de mest kända fallen i domstolen var mål 6/64, Costa mot E.N.E.L. från 1964, där Costa motsatte sig förstatligandet av elproduktionen och elförsörjningen och det nya statliga bolaget E.N.E.L.:s övertagande av de tidigare elbolagens verksamheter.

Att EU:s rättsordning är fristående är av grundläggande betydelse för EU, eftersom det förhindrar att nationell lagstiftning urholkar EU-rätten och gör det möjligt att tillämpa den enhetligt i alla medlemsstater. Därför tolkas EU-rättens begrepp utifrån målen för EU:s rättsordning och unionen i allmänhet. Denna definition av begreppen, som är specifik för EU, är absolut nödvändig eftersom de rättigheter som garanteras av EU:s rättsordning skulle hotas om varje medlemsstat själv skulle kunna fatta det slutliga beslutet om tillämpningsområdet för de friheter som garanteras av EU. Som exempel på detta kan nämnas begreppet arbetstagare, som bestämmer räckvidden av rätten till fri rörlighet. Med sitt EU-specifika innehåll kan begreppet arbetstagare i EU-rätten definieras på ett helt annat sätt och avvika från välkända begrepp i medlemsstaternas rättsordningar. Det är också enbart EU-rätten som ligger till grund för EU:s rättsakter, inte nationella lagar och författningar.

Hur beskriver man, mot bakgrund av att EU:s rättsordning är fristående, förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten?

Även om EU-rätten är en fristående rättsordning gentemot medlemsstaternas rättsordningar betyder detta inte att de är strikt rangordnade sinsemellan. Två argument strider mot en så snäv avgränsning av rättsordningarna: för det första berör de människor som i en och samma person är både stats- och unionsmedborgare och för det andra måste man inse att EU-rätten inte kan existera utan att den införlivas i medlemsstaternas rättsordningar. Faktum är att EU:s rättsordning respektive medlemsstaternas rättsordningar är intimt sammanflätade och påverkar varandra ömsesidigt.

Samverkan mellan EU-rätten och nationell rätt

Här omfattar förhållandet mellan EU-rätten och nationell rätt de områden där de två systemen kompletterar varandra. Detta beskrivs tydligt i artikel 4.3 i EU-fördraget:

Denna allmänna princip om lojalt samarbete formulerades eftersom man visste att EU:s rättsordning inte ensam kunde uppnå de mål som sattes upp i samband med att EU bildades. Till skillnad från nationella rättsordningar utgör EU:s rättsordning inget slutet system i sig, utan behöver stöd från nationella rättsordningar för att kunna tillämpas. Alla institutioner i medlemsstaterna – lagstiftande organ, regering (inklusive förvaltning), domstolar – måste därför inse att EU:s rättsordning inte är något främmande, utan att medlemsstaterna och EU-institutionerna bildar en helhet som samverkar solidariskt för att förverkliga de gemensamma målen. EU är därmed inte endast en intressegemenskap, utan framför allt en solidaritetsgemenskap. Av detta följer att medlemsstaterna inte bara måste efterleva EU-fördragen och sekundärrätten utan även genomföra och förverkliga dem. Denna samverkan mellan EU-rätten och den nationella rätten är så mångfacetterad att den kan behöva åskådliggöras med några exempel.

Det första exemplet på hur EU:s rättsordning och de nationella rättsordningarna hänger samman och kompletterar varandra är direktivet, som vi redan stött på i samband med kapitlet om lagstiftningsakter. I och med att direktivet i sig endast förpliktar medlemsstaterna att uppnå ett visst resultat, har de frihet att välja hur och med vilka medel det ska göras i nationell rätt. Vad avser domstolarna skapas en nära bindning inom ramen för förfarandet för förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 i EUF-fördraget. I detta förfarande kan, eller ibland måste, en nationell domstol lägga fram en fråga rörande giltigheten och tolkningen av EU-rätten till domstolen för ett förhandsavgörande, vilket mycket väl kan vara avgörande för att lösa tvisten. Förfarandet för förhandsavgöranden visar å ena sidan att medlemsstaternas domstolar också måste efterleva och tillämpa EU-rätten och å andra sidan att endast domstolen är behörig att tolka och bedöma EU-rättens giltighet. Det ömsesidiga beroendet mellan EU:s rättsordning och de nationella rättsordningarna visar sig slutligen även när det rör sig om att fylla vissa luckor i EU:s rättsordning. Det sker t.ex. genom att EU-rätten hänvisar till befintliga bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar för att komplettera sina egna bestämmelser. En EU-rättslig bestämmelse kan därmed avgöras av en viss paragraf i en nationell rättsordning. Denna princip gäller för allt genomförande av EU-rätten, när denna inte har egna bestämmelser för detta. I alla dessa fall följer de nationella myndigheterna vid genomförandet av EU-rätten bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Denna princip tillämpas givetvis endast om den inte ifrågasätter EU-rättens giltighet och hänsyn tagits till nödvändigheten att EU-rätten tillämpas enhetligt, eftersom man i alla fall måste undvika att de ekonomiska aktörerna behandlas enligt olika och därmed orättvisa kriterier.

Konflikt mellan EU-rätten och nationell rätt

Förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten kännetecknas emellertid även av att EU-rätten och de nationella rättsordningarna ibland krockar eller står i konflikt med varandra. En sådan situation uppstår alltid när en bestämmelse i EU-rätten ger EU-medborgarna direkta rättigheter och skyldigheter som innehållsmässigt strider mot en bestämmelse i den nationella rätten. Bakom denna skenbart enkla problemsituation döljer sig två principiella frågor som rör EU:s struktur, mot vilka EU-rättens existens skulle komma att prövas: EU-rättens direkta tillämplighet och EU-rättens företräde framför den nationella rätt som den står i konflikt med.

EU-rättens direkta tillämplighet i nationell rätt

EU-rättens direkta tillämplighet innebär först och främst att den beviljar direkta rättigheter och ålägger direkta skyldigheter gentemot EU-institutionerna och medlemsstaterna samt EU-medborgarna.

En av domstolens främsta prestationer är att den, trots ett motstånd i början från vissa medlemsstater, genomdrev EU-bestämmelsernas direkta tillämplighet, och därmed säkerställde EU-rättens existens. Utgångspunkten för denna rättskipning var det redan beskrivna fallet med det nederländska transportföretaget van Gend & Loos, som i en nederländsk domstol överklagade en åtgärd som hade vidtagits av den nederländska tullen. Den innebar att tullmyndigheten tagit ut en högre tullsats för import av en kemisk produkt från dåvarande Västtyskland. Lösningen av tvisten hängde ytterst på frågan om även enskilda kan åberopa f.d. artikel 12 i EEG-fördraget, som uttryckligen förbjuder medlemsstaterna att införa nya eller höja befintliga tullar på den gemensamma marknaden. Domstolen beslutade i strid med flera regeringars och generaladvokatens uppfattning, under åberopande av EU:s natur och mål, att samtliga bestämmelser i EU-rätten direkt ska kunna tillämpas. Som motivering anförde domstolen

… att gemenskapen utgör en ny rättsordning […] som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under. På samma sätt som gemenskapsrätten ålägger de enskilda förpliktelser, är den följaktligen även avsedd att oberoende av medlemsstaternas lagstiftning skapa rättigheter som blir en del av de enskildas rättsliga arv ... Rättigheterna uppkommer inte enbart då detta uttryckligen sägs i fördraget, utan även på grund av de skyldigheter som fördraget på ett väl angivet sätt ålägger såväl de enskilda som medlemsstaterna och gemenskapens institutioner.”

Detta uttalande i sig bidrar inte med mycket, eftersom det inte lägger fast vilka bestämmelser i EU-rätten som ska vara direkt tillämpliga. Domstolen behandlade denna fråga först vad gäller bestämmelserna i den primära EU-rätten och konstaterade att enskilda direkt kan omfattas av alla bestämmelser i EU-fördragen som för det första är entydigt formulerade, för det andra är i sig fullständiga och rättsligt fullkomliga samt därför, för det tredje, inte kräver ytterligare åtgärder från medlemsstaterna eller EU-institutionerna för sitt genomförande eller sin effekt.

Detta befanns gälla för f.d. artikel 12 i EEG-fördraget, så att företaget Van Gend & Loos kunde härleda rättigheter ur denna bestämmelse, som den nederländska domstolen var skyldig att garantera, och följdriktigt förklarades den tull som tagits ut i strid med fördraget ogiltig. Domstolen fortsatte därefter att tillämpa detta resonemang när det gäller andra fördragsbestämmelser som är av långt större betydelse för EU-medborgarna än f.d. artikel 12 i EEG-fördraget. Här bör nämnas de domar som handlat om den direkta tillämpligheten av den fria rörligheten (artikel 45 i EUF-fördraget), etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget) och av den fria rörligheten för tjänster (artikel 56 EUF-fördraget).

För garantierna om fri rörlighet beslutade domstolen om direkt tillämplighet i mål 41/74, van Duyn. Sakförhållandena var följande: Den nederländska medborgaren Yvonne van Duyn nekades i maj 1973 tillstånd att resa in i Förenade kungariket, som då var medlemsstat i EU, eftersom hon ville arbeta som sekreterare för scientologikyrkan, en organisation som det brittiska inrikesministeriet betraktade som samhällsfarlig. Under åberopande av föreskrifterna i EU-rätten om fri rörlighet för arbetstagare väckte Yvonne van Duyn talan vid High Court i Förenade kungariket. Hon bad domstolen att fastställa att hon hade rätt att vistas i landet för att utöva ett avlönat arbete och därför skulle tillåtas resa in i landet. På begäran om förhandsavgörande från High Court svarade domstolen att artikel 48 i EEG-fördraget (artikel 45 i EUF-fördraget) var direkt tillämplig och därmed även gav enskilda en rätt som de kan göra gällande vid medlemsstaternas domstolar.

Belgiens Conseil d’État (rådgivande organ i lagfrågor samt högsta förvaltningsdomstol) vände sig till domstolen med frågan om etableringsrättens direkta tillämplighet. En nederländsk advokat, Jean Reyners, hade väckt talan i Conseil d’État. Advokaten åberopade sina rättigheter enligt artikel 52 i EEG-fördraget (artikel 49 i EUF-fördraget). Jean Reyners såg sig tvingad att väcka denna talan efter att han hade vägrats utöva sitt yrke som advokat i Belgien på grund av sin utländska nationalitet, trots att han hade genomgått de nödvändiga belgiska proven. I sin dom av den 21 juni 1974 beslutade domstolen att en ojämlik behandling av de egna medborgarna och medborgare från andra länder vad gäller etableringsrätten inte kunde fortsätta, eftersom artikel 52 i EEG-fördraget var direkt tillämplig efter övergångsperiodens slut och den gav EU-medborgarna rätt att uppta och utöva ett yrke i en annan medlemsstat på samma villkor som landets egna medborgare. Reyners måste med stöd av denna dom tillåtas att vara medlem av det belgiska advokatsamfundet.

I mål 33/74, van Binsbergen hade domstolen också möjlighet att uttryckligen säkerställa den direkta tillämpligheten av friheten att tillhandahålla tjänster. Frågan i detta mål var bland annat om en nederländsk rättsbestämmelse, där det fastställs att endast en person bosatt i Nederländerna kan agera som ombud vid processer i en appellationsdomstol, kunde vara förenlig med de EU-rättsliga bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster. Domstolen svarade negativt på denna fråga med motiveringen att alla inskränkningar i en EU-medborgares rättigheter på grund av hans/hennes nationalitet eller bostadsort strider mot artikel 59 i EEG-fördraget (artikel 56 i EUF-fördraget) och därmed är ogiltiga.

Av stor praktisk betydelse är slutligen även erkännandet av den direkta tillämpligheten av fri rörlighet för varor (artikel 26 i EUF-fördraget), principen om lika lön för kvinnor och män (artikel 157 i EUF-fördraget), det allmänna diskrimineringsförbudet (artikel 45 i EUF-fördraget) och konkurrensfriheten (artikel 101 i EUF-fördraget).

På sekundärrättens område inställer sig frågan om direkt tillämplighet endast i fråga om direktiv och beslut som riktar sig till medlemsstaterna, eftersom den direkta tillämpligheten vad gäller förordningar och beslut som riktar sig till enskilda direkt följer av EU-fördragen (artikel 288 andra och fjärde styckena i EUF-fördraget). Efter 1970 har domstolen i sin rättspraxis utsträckt principen om direkt tillämplighet till att även omfatta direktiv och beslut som riktar sig till medlemsstaterna.

Man kan aldrig nog understryka den praktiska betydelsen av EU-rättens direkta effekt, så som den har berikats och utvecklats av EU-domstolen. Den förbättrar unionsmedborgarnas ställning genom att den omformar de friheter som de tilldelas genom den inre marknaden till rättigheter som de kan göra gällande i nationella domstolar. EU-rättens direkta tillämplighet utgör därmed en av pelarna i EU:s rättsordning.

EU-rättens företräde framför nationell rätt

Den direkta tillämpligheten av en bestämmelse i EU-rätten ger upphov till en annan fråga som är lika grundläggande. Vad händer när en bestämmelse i EU-rätten ger EU-medborgarna direkta rättigheter och skyldigheter som innehållsmässigt strider mot en norm i den nationella rätten?

En sådan konflikt mellan EU-rätten och nationell rätt kan endast lösas om en av de båda rättsordningarna ger vika för den andra. Den skrivna EU-rätten innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om detta. Inte i något av EU-fördragen föreskrivs t.ex. att EU-rätten har företräde framför nationell rätt eller tvärtom. Trots det kan tvisten mellan EU-rätten och den nationella rätten bara lösas om den ena ges företräde framför den andra. Detta skulle innebära att EU-rätten ersatte de nationella bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar som avviker från EU-bestämmelserna. För vad skulle bli kvar av EU-rätten om man ville göra den underordnad den nationella rätten? Nästan ingenting! De EU-rättsliga bestämmelserna skulle kunna upphävas av vilken nationell lagstiftning som helst. Det skulle vara uteslutet med en enhetlig tillämpning av EU-rätten i alla medlemsstater. Det skulle även vara omöjligt för EU att fullgöra de uppdrag som medlemsstaterna överfört på den. EU:s funktion skulle hotas och de stora förhoppningarna om att skapa en europeisk rättsgemenskap skulle grusas.

Ett sådant problem föreligger inte i förhållandet mellan folkrätten och den nationella rätten. Eftersom folkrätten inte är en del av den nationella rättsordningen förrän den inkorporeras eller införlivas avgörs frågan om företräde uteslutande i enlighet med bestämmelser i den nationella rätten. Beroende på vilken rang som den nationella rätten tillmäter folkrätten inom sin rättsordning har den företräde framför författningen, står mellan författningen och vanlig lag eller har endast samma rang som vanlig lag. Förhållandet mellan likställd inkorporerad eller transformerad folkrätt och nationell rätt bestäms enligt regeln om att en senare lag har företräde framför en äldre (lex posterior derogat legi priori). Dessa nationella konflikt­regler kan dock inte tillämpas på förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten, eftersom EU-rätten inte utgör en del av den nationella rättsordningen. En konflikt mellan EU-rätten och nationell rätt kan därför endast lösas inom ramen för EU:s rättsordning.

Det var återigen domstolen som, i strid med vissa medlemsstaters uppfattning, antog principen om att EU-rätten ska ha företräde, vilket är avgörande för EU:s rättsordning. Därmed hade den grundat EU:s rättsordning på en andra pelare, vid sidan om den direkta tillämpligheten, genom att ge den en definitiv rättslig grund.

I målet Costa mot E.N.E.L. gjorde domstolen två viktiga konstateranden om förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten:

1. Medlemsstaterna har definitivt överfört suveräna befogenheter till den gemenskap som de bildat. Senare ensidiga åtgärder skulle därför vara oförenliga med begreppet EU-rätt.

2. En grundprincip i fördraget är att en medlemsstat inte får ifrågasätta EU-rättens ställning som ett system som enhetligt och i sin helhet gäller inom hela EU.

Av detta följer att EU-rätten, som har antagits i enlighet med de befogenheter som fastställs i fördragen, har företräde framför alla bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar som strider mot den. Detta gäller för lagstiftning som antagits före, men även efter, EU-rätten.

Som ett resultat av detta ifrågasatte domstolen med sin dom i målet Costa mot E.N.E.L. inte förstatligandet av den italienska elsektorn, utan konstaterade entydigt att EU-rätten har företräde framför nationell rätt.

Som en rättslig följd av denna företrädesregel är nationell rätt som strider mot EU-rätten inte tillämplig vid konflikt, och nya nationella lagstiftningsakter kan inte komma till stånd så länge den nationella rätten inte är förenlig med EU-rätten.

Sedan dess har domstolen ständigt hållit sig till detta i sin rättspraxis. På en punkt har den dock vidareutvecklat den. Även om domstolen i ovannämnda dom hade ombetts att enbart uttala sig i frågan om EU-rättens företräde framför nationell lagstiftning bekräftade den, vad avser förhållandet mellan EU-rätten och den nationella författningsrätten, principen om EU-rättens företräde. Efter viss inledande tvekan har de nationella domstolarna principiellt sett godtagit domstolens tolkning. I Nederländerna medförde detta inga problem, eftersom EU-rättens företräde framför nationell lag uttryckligen anges i landets författning (artiklarna 65–67). I övriga medlemsstaterna har de nationella domstolarna likaså erkänt principen om EU-rättens företräde framför nationell lag. Författningsdomstolarna i Tyskland och Italien vägrade dock inledningsvis att godta EU-rättens företräde framför nationell författningsrätt, särskilt när det gäller garanterat skydd av de grundläggande rättigheterna. De drog tillbaka sina invändningar först när skyddet av de grundläggande rättigheterna i EU:s rättsordning hade nått en standard som i huvudsak motsvarade den i deras nationella författningar. Den tyska federala författningsdomstolen har alltjämt fortsatt att hysa betänkligheter mot fortsatt integration, något som den har klargjort i sina utlåtanden om Maastrichtfördraget och senast om Lissabonfördraget. Författningsdomstolen har uttryckt sin avsikt att i en s.k. ultra vires-granskning undersöka om EU-institutionernas och EU-organens rättsliga instrument, inklusive domstolens domar, ligger inom ramen för de befogenheter som tilldelats dem eller om EU:s domstolar i själva verket gör en vidare tolkning av fördragen, vilket skulle innebära en otillåten egen fördragsändring. Den federala författningsdomstolen förklarade senare att denna granskning skulle ses som ett led i behovet av att iaktta ”vederbörlig omsorg”, med förbehållet att den endast får göras av den federala författningsdomstolen (och inte av exempelvis andra nationella domstolar), och endast med återhållsamhet och på ett sätt som är öppet för EU-rätten. Till exempel måste den federala författningsdomstolen

1. i princip beakta EU-domstolens beslut som en bindande tolkning av EU-rätten,
2. ge EU-domstolen möjlighet att, innan en ultra vires-akt antas, inom ramen för ett förfarande för förhandsavgörande (artikel 267 i EUF-fördraget), tolka fördragen och besluta om giltigheten och tolkningen av rättsakten i fråga,
3. se till att en granskning görs endast om det är uppenbart att EU-organen har överskridit de befogenheter som tilldelats dem.

Med dessa intrikata villkor finns det skäl att tro att en sådan ultra vires-rättsakt skulle förbli ett teoretiskt begrepp. Verkligheten har dock lärt oss något annat. I sin dom av den 5 maj 2020 om ECB:s stödköpsprogram ansåg den federala författningsdomstolen att ECB genom att köpa statsobligationer överträtt sina befogenheter och brutit mot Tysklands grundlag. En dom om lagligheten i EU:s program för köp av obligationer, som den federala författningsdomstolen tidigare begärt i form av ett förhandsavgörande från EU-domstolen, beskrevs av den federala författningsdomstolen som ”fullständigt obegriplig” när det gäller att kontrollera proportionaliteten i de rättsakter som antagits för genomförandet av programmet, och avvisades därför. Genom denna dom har den federala författningsdomstolen slagit in på en tydlig kollisionskurs med EU-domstolen, samtidigt som den klargör att den själv från fall till fall vill granska EU-rättens företräde framför nationell rätt, som den i ett tidigare beslut själv har ansett vara avgörande för EU:s funktion. Dessutom hyser den uppenbarligen inga betänkligheter över att åsidosätta EU-domstolens dom i frågan. Förhoppningsvis kommer de båda domstolarna snart att kunna överbrygga den spricka som uppstått till följd av domen i den federala författningsdomstolen och åter kunna föra ett nära samarbete präglat av ömsesidig respekt, särskilt eftersom den federala författningsdomstolen inte allvarligt ifrågasätter EU-rättens företräde, inbegripet framför nationell författningsrätt, utan i stället förbehåller sig rätten till slutlig granskning i vissa mycket sällsynta fall. Under helt andra omständigheter förklarade den polska författningsdomstolen i en dom av den 7 oktober 2021 delar av EU-rätten oförenliga med den polska författningen. Enligt Polens författningsdomstol strider EU-domstolens försök att ingripa i Polens rättssystem mot principen om konstitutionellt företräde och Polens suveränitet. I mars 2021 hade EU-domstolen konstaterat att EU har rätt att tvinga medlemsstaterna att åsidosätta enskilda bestämmelser i nationell lagstiftning, inklusive konstitutionell rätt. I konkreta termer var EU-domarna oroade över att förfarandet för utnämningar till Polens högsta domstol skulle kunna strida mot EU-rätten. I så fall skulle EU-domstolen kunna tvinga Polen att upphäva delar av den kontroversiella reformen. Till följd av denna dom klargjorde Europeiska kommissionen omedelbart att de nationella domstolarna, inklusive författningsdomstolarna, inte kunde köpslå om EU-rättsordningens grundläggande principer och att EU-rätten hade företräde framför nationell rätt, inklusive nationell konstitutionell rätt. Kommissionen har hållit alla dörrar öppna i syfte att utnyttja sina befogenheter enligt fördragen och garantera EU-rättens enhetliga tillämpning och integritet.

EU-rättskonform tolkning av nationell rätt

För att undvika att det uppstår en normkonflikt mellan EU-rätt och nationell rätt som ska lösas med företrädesregeln måste dock alla statliga organ i sin konkreta rättstillämpning eller rättspraxis till att börja med utgå från den EU-rätts­konforma tolkningen av nationell rätt.

Modellen med EU-rättskonform tolkning var något som erkändes av domstolen och infördes i EU:s rättsordning relativt sent. Till att börja med ansåg domstolen att det var ändamålsenligt att säkerställa en enhetlig tolkning av nationella bestämmelser inom ett direktivs tillämpningsområde först efter begäran från nationella domstolar, och det var inte förrän 1984 med mål 14/83, von Colson och Kamann som det konstaterades föreligga en skyldighet till direktivkonform tolkning. Här handlade det om att fastställa skadeståndsnivån för diskriminering av kvinnor i samband med anställning. Enligt det tyska regelverket skulle ersättning endast betalas för den förtroendeskada som hade uppstått, men enligt direktiv 76/207/EEG måste den nationella lagstiftningen föreskriva effektiva sanktionsåtgärder för att säkerställa lika möjligheter vid tillträde till anställning. Men eftersom dessa sanktionsåtgärder inte beskrevs mer i detalj kunde direktivet inte anses vara direkt tillämpligt på denna punkt. Risken var att domstolen skulle behöva besluta att även om den nationella lagstiftningen inte uppfyllde kraven enligt EU-rätten fanns det ingen grund för den nationella domstolen att inte beakta den nationella lagstiftningen. Domstolen beslöt därför att de nationella domstolarna var skyldiga att tolka och tillämpa de nationella civilrättsbestämmelserna på ett sådant sätt att de säkerställde effektiva sanktionsåtgärder för diskriminering på grund av kön. En rent symbolisk ersättning skulle inte uppfylla kraven på en effektiv tillämpning av direktivet.

Den rättsliga grunden för en EU-rättskonform tolkning bedömer domstolen vara principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 i EU-fördraget). Den innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av EU-institutioners akter. De nationella myndigheterna är därför också skyldiga att se till att tillämpning och tolkning av nationell rätt, som är sekundär i förhållande till EU-bestämmelserna, ska följa EU-rättens lydelse och syfte (lojalitetsprincipen – förenade målen C-397/01 till C-403-/01, Pfeiffer m.fl.). För de nationella domstolarna avspeglas detta i deras roll som europeiska domstolar genom att de ska säkerställa att EU-rätten tillämpas och följs på ett korrekt sätt.

En särskild form av EU-rättskonform tolkning är den direktivkonforma tolkningen. Den innebär att medlemsstaterna är skyldiga att införliva direktiven. Rättstillämpare och domstolar måste hjälpa till så att varje medlemsstat uppfyller detta krav fullt ut genom att tillämpa en tolkning som följer direktiven. En direktivkonform tolkning gör att det blir en enhetlig rättstillämpning i förhållande till direktiven och garanterar på så sätt att den nationella införlivandelagstiftningen tolkas och tillämpas enhetligt i alla medlemsstater. Därigenom förhindras att det uppstår skillnader på nationell nivå i frågor som precis har harmoniserats i direktivet på EU-nivå.

Den EU-rättskonforma tolkningen av nationell rätt begränsas av den entydiga tolkningen av den nationella bestämmelsen som inte är öppen för tolkning. Även om man enligt EU-rätten är skyldig att tolka den nationella lagstiftningen enligt EU-rätten, får den nationella lagstiftningen inte tolkas contra legem. Detta gäller även om den nationella lagstiftaren uttryckligen motsätter sig att införliva ett direktiv i den nationella lagstiftningen. En sådan konflikt mellan EU-rätt och nationell rätt kan endast lösas genom fördragsbrottsförfarandet (artiklarna 258 och 259 i EUF-fördraget).

SLUTORD

Vilken helhetsbild har vi fått av EU:s rättsordning?

EU:s rättsordning är EU:s egentliga grund och ger den en karaktär av rättsgemenskap. Endast genom att skapa ny lagstiftning och upprätthålla den kan EU:s underliggande mål uppnås. EU:s rättsordning har redan i hög grad bidragit till detta. Det är särskilt tack vare den som 447 miljoner människor lever med en europeisk inre marknad med i det närmaste öppna gränser, ett större varu- och tjänsteutbyte, fri rörlighet för arbetstagare och ett ökat antal företagsetableringar över gränserna. Ett annat historiskt viktigt inslag i EU:s rättsordning är dess fredsbevarande roll. Med målet att upprätthålla fred och frihet ersätter den våld som ett sätt att lösa konflikter med rättsregler som förenar såväl medborgare som medlemsstater i en enda gemenskap. EU:s rättsordning är därför ett viktigt instrument för att skapa och upprätthålla fred.

EU:s rättsordning och den rättsgemenskap som den understödjer kan endast överleva genom att den garanteras och efterlevs, genom att EU-rät­ten är direkt tillämplig och har företräde framför nationell rätt. Dessa båda principer, vars existens och upprätthållande domstolen är fast besluten att försvara, garanterar att EU-rätten tillämpas enhetligt och ges företräde i samtliga medlemsstater.

Det bidrag som EU:s rättsordning ger för att lösa politiska, ekonomiska och sociala problem i medlemsstaterna är ovärderligt, trots sin ofullkomlighet.

CITERAD RÄTTSPRAXIS

Alla beslut från Europeiska unionens domstol återfinns på www.eur-lex.europa.eu. Dessutom ger EUR-Lex dig också fri åtkomst, på EU:s alla 24 officiella språk, till följande:

• EU-rätt (EU-fördrag, förordningar, direktiv, beslut, konsoliderad lagstiftning etc.).
• Förberedande arbete (lagförslag, rapporter, grön- och vitböcker etc.).
• Internationella konventioner.
• Sammanfattningar av EU-lagstiftning som sätter rättsakterna i deras politiska sammanhang.

EU-rättens företräde och rättsliga natur

EU:s behörighet

Rättsakters effekt

Grundläggande rättigheter

Rättsskydd

SLUTKOMMENTARER

⁽¹⁾ Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244 (1999) och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.

² Santerkommissionens avgång 1999 utlöstes av att parlamentet inte ville ge den ansvarsfrihet för budgetförvaltningen. Det misstroendevotum som också riktades mot Santerkommissionen röstades ner, men med relativt knapp marginal.

³ Populationssiffrorna och beräkningen finns tillgängliga via följande länk: https://www.consilium.europa.eu/sv/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁽⁴⁾ Mer information finns i avsnittet ”Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten”.

OM DEN HÄR PUBLIKATIONEN

Publikationen EU-rättens ABC återfinns på internet på https://op.europa.eu/sv/web/general-publications/publications.

Europeiska kommissionen
Generaldirektoratet för kommunikation
Redaktionella tjänster och målgruppsanpassad kommunikation
1049 Bryssel
BELGIEN

Manuskriptet färdigställt i mars 2023

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023

Innehållet i denna publikation återspeglar inte nödvändigtvis Europeiska unionens hållning. De uppgifter och åsikter som återges här är enbart författarens egna.

Print	ISBN 978-92-76-10122-2	doi:10.2775/190982	NA-03-19-655-SV-C
PDF	ISBN 978-92-76-10129-1	doi:10.2775/09687	NA-03-19-655-SV-N
HTML	ISBN 978-92-76-11149-8	doi:10.2775/51269	NA-03-19-655-SV-Q

© Europeiska unionen, 2023

Vidareutnyttjandet av Europeiska kommissionens handlingar regleras enligt kommissionens beslut 2011/833/EU av den 12 december 2011 om vidareutnyttjande av kommissionens handlingar (EUT L 330, 14.12.2011, s. 39). Om inte annat anges får detta dokument vidareutnyttjas enligt villkoren i licensen Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). Detta innebär att vidareutnyttjande är tillåtet förutsatt att källa anges på lämpligt sätt liksom eventuella förändringar.

Tillstånd för användning eller mångfaldigande av delar som inte ägs av Europeiska unionen kan behöva sökas direkt från respektive upphovsrättsinnehavare.

 

EU-rättens ABC

Den rättsordning som skapats av Europeiska unionen formar vår politiska och samhälleliga verklighet. Den enskilde är inte enbart medborgare i sitt land, sin stad eller sin kommun, utan även EU-medborgare.

I EU-rättens ABC av Klaus-Dieter Borchardt undersöks det europeiska projektets rötter och dess utveckling som rättsordning. Texten är ett referensverk inom ämnesområdet.

Den är avsedd för intresserade läsare som vill få en första inblick i hur Europeiska unionen är uppbyggd och i de viktigaste begreppen i den europeiska rättsordningen.