ELi õiguse ABC - märts 2023

KASUTATUD LÜHENDID

AKV	Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkond
ECLI	Euroopa kohtulahendi tunnus
EKP	Euroopa Keskpank
EL	Euroopa Liit
ELi leping	Euroopa Liidu leping
ELTL	Euroopa Liidu toimimise leping
EMSK	Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee
EMÜ	Euroopa Majandusühendus
EPPO	Euroopa Prokuratuur
ESM	Euroopa stabiilsusmehhanism
ESTÜ	Euroopa Söe- ja Teraseühendus
Euratom	Euroopa Aatomienergiaühendus
Euroopa inimõiguste konventsioon	Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon
EÜ	Euroopa Ühendus
EÜ asutamisleping	Euroopa Ühenduse asutamisleping
NATO	Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon
OECD	Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon
OEEC	Euroopa Majanduskoostöö Organisatsioon
OSCE	Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon
SAP	Stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess

KRONOLOOGIA

26. juuni 1945: San Franciscos allkirjastatakse Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikiri

9. september 1946: Winston Chur­chill peab Zürichis kõne Euroopa Ühendriikide eelistest

17. märts 1948: Brüsselis allkirjastatakse Lääne-Euroopa Liidu asutamise leping

4. aprill 1949: Washingtonis asutatakse Põhja-Atlandi lepingu allkirjastamisega NATO

16. aprill 1949: Pariisis asutatakse Euroopa Majanduskoostöö Organisatsioon

5. mai 1949: Strasbourgis allkirjastatakse Euroopa Nõukogu asutamisleping

9. mai 1950: Robert Schuman esitab deklaratsiooni, milles teeb ettepaneku asutada Euroopa Söe- ja Teraseühenduse kui Euroopa Föderatsiooni esimese etapi

4. november 1950: Roomas allkirjastatakse Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon

18. aprill 1951: Belgia, Lääne-Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg ja Madalmaad kirjutavad Pariisis alla Euroopa Söe- ja Teraseühenduse (ESTÜ) asutamislepingule, mis kehtib 50 aastat

23. juuli 1952: ESTÜ asutamisleping jõustub

1. juuni 1955: välisministrid valmistavad Messinas toimunud konverentsil ette EMÜ asutamislepingu

25. märts 1957: Belgia, Lääne-Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg ja Madalmaad kirjutavad Roomas alla Euroopa Majandusühenduse (EMÜ) asutamislepingule ja Euroopa Aatomienergiaühenduse (Euratom) asutamislepingule („Rooma lepingud“)

1. jaanuar 1958: Rooma lepingud jõustuvad

4. jaanuar 1960: Austria, Norra, Portugal, Rootsi, Šveits, Taani ja Ühendkuningriik asutavad Stockholmis Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni

14. detsember 1960: Pariisis allkirjastatakse Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni konventsioon

8. aprill 1965: allkirjastatakse Euroopa ühenduste ühtse nõukogu ja ühtse komisjoni asutamisleping (liitmisleping)

1. juuli 1967: liitmisleping jõustub

1. jaanuar 1973: Euroopa ühendustega ühinevad Iirimaa, Taani ja Ühendkuningriik

1. august 1975: Helsingis allkirjastatakse Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverentsi lõppakt

18. detsember 1978: luuakse Euroopa Rahasüsteem

7.–10. juuni 1979: esimesed Euroopa Parlamendi otsevalimised

1. jaanuar 1981: Euroopa ühendustega ühineb Kreeka

1. jaanuar 1985: Gröönimaa astub Euroopa Majandusühendusest välja

14. juuni 1985: Belgia, Luksemburg, Lääne-Saksamaa, Madalmaad ja Prantsusmaa sõlmivad Schengeni lepingu ühise piirikontrolli järkjärgulise kaotamise kohta

1. jaanuar 1986: Euroopa ühendustega ühinevad Portugal ja Hispaania

1. juuli 1987: jõustub ühtne Euroopa akt

3. oktoober 1990: Ida-Saksamaa ühineb Saksamaa Liitvabariigi ja Euroopa ühendustega

7. veebruar 1992: Maastrichtis allkirjastatakse Euroopa Liidu leping (Maastrichti leping)

2. mai 1992: Portos allkirjastatakse Euroopa Majanduspiirkonna leping (EMP leping)

1. jaanuar 1993: luuakse ühtne turg

1. november 1993: Euroopa Liidu leping (Maastrichti leping) jõustub

1. jaanuar 1994: EMP leping jõustub

1. jaanuar 1995: Euroopa Liiduga ühinevad Austria, Soome ja Rootsi

1. märts 1995: jõustub Schengeni konventsioon (2001. aasta märtsiks liituvad sellega ka Taani, Kreeka, Hispaania, Itaalia, Austria, Portugal, Soome ja Rootsi)

16. juuli 1997: avaldatakse Euroopa Komisjoni „Tegevuskava 2000“, mille eesmärk on ELi laiendada

2. oktoober 1997: allkirjastatakse Amsterdami leping

12. detsember 1997: Euroopa Ülemkogu algatab Luxembourgis Euroopa Liidu laienemisprotsessi

1. oktoober 1998: jõustub Europoli konventsioon (politseikoostöö ELis)

1. jaanuar 1999: võetakse kasutusele Euroopa ühisraha euro

1. mai 1999: Amsterdami leping jõustub

24. märts 2000: võetakse vastu Lissaboni strateegia, mille eesmärk on uuendada ELi majanduslikku ning sotsiaal- ja keskkonnamõõdet

8. detsember 2000: kuulutatakse pidulikult välja Euroopa Liidu põhiõiguste harta

26. veebruar 2001: allkirjastatakse Nice’i leping

1. jaanuar 2002: võetakse maksevahendina kasutusele europangatähed ja -mündid

28. veebruar 2002: asutatakse Eurojust (alates 2019. aastast Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Amet)

1. veebruar 2003: Nice’i leping jõustub

1. mai 2004: ELiga ühinevad Tšehhi, Eesti, Küpros, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Poola, Sloveenia ja Slovakkia

29. oktoober 2004: allkirjastatakse Euroopa põhiseaduse leping

Mai ja juuni 2005: Euroopa põhiseaduse lepingu referendumitel saadakse negatiivne tulemus Prantsusmaal (54,7 % vastuhääli) ja Madalmaades (61,7 % vastuhääli)

1. jaanuar 2007: ELiga ühinevad Bulgaaria ja Rumeenia

1. jaanuar 2007: Sloveenias võetakse kasutusele euro

1. märts 2007: asutatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet

12. detsember 2007: Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon kuulutavad Strasbourgis pidulikult välja põhiõiguste harta

13. detsember 2007: allkirjastatakse Lissaboni leping

21. detsember 2007: Schengeni alaga liituvad Tšehhi, Eesti, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Poola, Sloveenia ja Slovakkia

1. jaanuar 2008: Küprosel ja Maltal võetakse kasutusele euro

12. juuni 2008: Iirimaa esimene referendum Lissaboni lepingu kohta (53,4 % vastuhääli)

12. detsember 2008: Schengeni alaga liitub Šveits

1. jaanuar 2009: Slovakkias võetakse kasutusele euro

2. oktoober 2009: Iirimaa teine referendum Lissaboni lepingu kohta (67,1 % poolthääli)

1. detsember 2009: Lissaboni leping jõustub

1. detsember 2009: valitakse esimene Euroopa Ülemkogu eesistuja (Herman Van Rompuy) ning esimene liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (paruness Catherine Ashton)

21. juuni 2010: asutatakse Euroopa välisteenistus

1. jaanuar 2011: Eestis võetakse kasutusele euro

1. jaanuar 2011: tegevust alustab Euroopa Finantsjärelevalve Asutus

25. märts 2011: majandus- ja rahaliidu majanduspoliitika koordineerimiseks võetakse vastu laiendatud euroala pakt

19. detsember 2011: Schengeni alaga liitub Liechtenstein

30. jaanuar 2012: 25 liikmesriiki lepivad kokku majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingus

2. veebruar 2012: allkirjastatakse Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamisleping

1. juuli 2013: ELiga ühineb Horvaatia

1. jaanuar 2014: Lätis võetakse kasutusele euro

18. september 2014: Šotimaa iseseisvusreferendum: 55,3 % hääletanutest vastu, 44,7 % poolt

1. jaanuar 2015: Leedus võetakse kasutusele euro

12. märts 2015: Island võtab ELiga ühinemise taotluse ametlikult tagasi

23. juuni 2016: Ühendkuningriigi liidust lahkumise referendum (51,9 % lahkumise poolt)

30. detsember 2016: pärast liikmesriikides toimunud ratifitseerimist jõustub Pariisi kliimakokkulepe

29. märts 2017: Ühendkuningriigi peaminister Theresa May annab ametlikult teada riigi kavatsusest EList lahkuda

31. jaanuar 2020: Ühendkuningriik astub pärast 47 aastat EList välja

9. mai 2020: Schumani deklaratsiooni 70. aastapäev

1. jaanuar 2021: Ühendkuningriik lahkub pärast üleminekuperioodi lõppu ELi siseturult, tolliliidust ning kogu ELi valdkondlikust poliitikast ja kaubanduskokkulepetest; neid kokkuleppeid hakkab asendama ELi ja Ühendkuningriigi kaubandus- ja koostööleping

10. märts 2021: Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon allkirjastavad ühisdeklaratsiooni Euroopa tuleviku konverentsi kohta

28. juuni 2021: EL võtab vastu esimese kliimamääruse

1. jaanuar 2023: Horvaatias võetakse kasutusele euro (euroala 20. liige)

1. jaanuar 2023: Schengeni alaga liitub Horvaatia

PARIISIST LISSABONI LÄBI ROOMA, MAASTRICHTI, AMSTERDAMI JA NICE’I

Kuni teise maailmasõja lõpu järgse ajani rajanesid meie riigikontsept ja poliitiline elu pea täielikult riiklikel põhiseadustel ja riiklikul õigusel. Neile tuginedes kehtestati käitumisreeglid, mis olid siduvad mitte ainult meie demokraatlike riikide kodanikele ja parteidele, vaid ka riigile ja selle organitele. Euroopa pidi täielikult kokku kukkuma ning selle poliitika ja majandus alla käima, et tekiksid tingimused uueks alguseks ja uue Euroopa korra mõte saaks taas tiivad.

Üldkokkuvõttes on teise maailmasõja järgsed püüdlused Euroopat ühendada tekitanud palju keerulisi organisatsioone, millel on raske järge pidada. Näiteks eksisteerivad üheskoos Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD), Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (NATO), Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liit, ilma et neil oleks tegelikult mingeid omavahelisi seoseid.

Organisatsioonide mitmekesisuse struktuur saab selgemaks alles siis, kui vaadata nende konkreetseid eesmärke. Selle alusel võib nad jagada kolme rühma.

Esimene rühm: Euroopa-Atlandi organisatsioonid

Need tekkisid pärast teist maailmasõda Ameerika Ühendriikide ja Euroopa alliansi tulemusena. Ei olnud juhus, et esimene sõjajärgse perioodi Euroopa organisatsioon – 1948. aastal asutatud Euroopa Majanduskoostöö Organisatsioon – loodi Ameerika Ühendriikide algatusel. Ameerika toonane riigisekretär George Marshall kutsus 1947. aastal Euroopa riike üles ühendama jõud, et oma majandus uuesti üles ehitada, ning lubas neile abi. Selleks koostati Marshalli plaan, mis pani aluse Lääne-Euroopa kiirele ülesehitamisele. Euroopa Majanduskoostöö Organisatsiooni (OEEC) põhieesmärk oli alguses liberaliseerida riikidevaheline kaubandus. 1960. aastal, mil organisatsiooniga ühinesid ka Ameerika Ühendriigid ja Kanada, lisandus eesmärk edendada arenguabi andmisega kolmanda maailma majanduslikku arengut. Euroopa Majanduskoostöö Organisatsioonist sai Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD), millel on praegu 38 liiget.

1949. aastal loodi Ameerika Ühendriikide ja Kanadaga sõjaline allianss ehk NATO. Selle eesmärk on pakkuda kollektiivkaitset ja -toetust. See loodi üleilmse julgeolekuvööna, mis pidi piirama nõukogude võimu mõju. Pärast raudse eesriide langemist 1989. aastal ja hilisemat Nõukogude Liidu lagunemist on NATO üha enam hakanud tegelema kriiside ohjamise ja stabiilsuse edendamisega. NATOsse kuulub 31 riiki, sealhulgas 22 ELi liikmesriiki (välja arvatud Iirimaa, Küpros, Malta, Austria ja Rootsi) ning Albaania, Ameerika Ühendriigid, Island, Kanada, Montenegro, Norra, Põhja-Makedoonia, Türgi ja Ühendkuningriik. 1954. aastal loodi Lääne-Euroopa Liit, et tugevdada Euroopa riikide julgeolekupoliitilist koostööd. Lääne-Euroopa Liit tähistas Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika algust. Ent kaugemale selle roll ei arenenud ning enamik selle volitustest anti üle teistele rahvusvahelistele organisatsioonidele, nagu NATO, Euroopa Nõukogu ja EL. Seetõttu saadeti Lääne-Euroopa Liit 30. juunil 2011. aastal laiali.

Teine rühm: Euroopa Nõukogu ning Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon

Teise Euroopa organisatsioonide rühma ühine omadus on selline ülesehitus, et nendega saaks liituda võimalikult palju riike. Ühtlasi on teada, et need organisatsioonid ei lähe tavapärasest rahvusvahelisest koostööst kaugemale.

Üks neist organisatsioonidest on Euroopa Nõukogu, mis asutati 5. mail 1949 poliitilise institutsioonina ja millel on praegu 46 liiget (sh kõik ELi praegused liikmesriigid). Selle põhikirjas ei mainita föderaliseerumist ega liiduks saamist, samuti ei ole seal sätestatud suveräänsete õiguste üleandmist ega ühendamist. Otsused kõikide oluliste küsimuste kohta peavad olema ühehäälsed, mis tähendab, et igal riigil on õigus otsus vetostada. Seetõttu on Euroopa Nõukogu loodud vaid rahvusvaheliseks koostööks.

Euroopa Nõukogu on koostanud palju konventsioone majanduse, kultuuri, sotsiaalpoliitika ja õiguse valdkonnas. Neist tähtsaim ja tuntuim on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon, mis võeti vastu 4. novembril 1950 ning millega on praeguseks liitunud kõik Euroopa Nõukogu 46 liiget. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga mitte ainult ei sätestatud inimõiguste kaitsmise miinimumnõuded liikmesriikide jaoks, vaid loodi ka õiguskaitsesüsteem, mille alusel saavad Strasbourgis konventsiooni kohaselt loodud organid (Euroopa Inimõiguste Komisjon ja Euroopa Inimõiguste Kohus) mõista hukka liikmesriikides toimunud inimõiguste rikkumised.

Selles rühmas on ka Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (OSCE), mis asutati 1994. aastal Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverentsi õigusjärglasena. 57 osalevast riigist koosnev Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon peab järgima 1975. aasta Helsingi lõppaktis ja 1990. aasta Pariisi hartas sätestatud põhimõtteid ja eesmärke. Euroopa riikide vahelise usalduse loomise meetmete kõrval on selle eesmärkide hulgas sellise turvavõrgu loomine, mis võimaldaks lahendada konflikte rahumeelselt.

Kolmas rühm: Euroopa Liit

Kolmandasse rühma kuulub Euroopa Liit (EL). Täiesti uudne element, mis eristab ELi tavapärastest rahvusvahelistest riikide ühendustest, on see, et liikmesriigid on loovutanud mõne oma suveräänse õiguse ELile ja andnud sellele ka volitused sõltumatult tegutseda. Nende volituste kasutamisel saab EL võtta vastu omi õigusakte, millel on sama jõud mis riiklikul õigusel konkreetses liikmesriigis.

ELile pani aluse Prantsusmaa toonane välisminister Robert Schuman oma 9. mai 1950. aasta deklaratsiooniga, milles ta esitas koos Jean Monnet’ga koostatud plaani koondada Euroopa söe- ja terasetööstus Euroopa Söe- ja Teraseühenduseks. See oli tema sõnul ajalooliselt tähtis algatus luua organiseerunud ja elujõuline Euroopa, mis on tsivilisatsiooni jaoks hädavajalik ja milleta ei oleks võimalik hoida maailma rahu.

Schumani plaan sai lõpuks teoks, kui kuus asutajariiki (Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg ja Madalmaad) sõlmisid 18. aprillil 1951 Pariisis ESTÜ asutamislepingu (Pariisi leping), mis jõustus 23. juulil 1952. See ühendus asutati 50 aastaks ja liideti asutamislepingu aegumisel (23. juulil 2002) Euroopa Ühendusega. Mõni aasta hiljem astuti järgmine samm, kui 25. märtsil 1957 sõlmiti Rooma lepingud, millega loodi Euroopa Majandusühendus (EMÜ) ja Euroopa Aatomienergiaühendus (Euratom), mis asusid tegutsema asutamislepingute jõustumisel 1. jaanuaril 1958.

Järgmine etapp Euroopa poliitilise ühendamise teel oli Euroopa Liidu loomine Maastrichti lepinguga. Leping allkirjastati Maastrichtis 7. veebruaril 1992, ent selle ratifitseerimisel tekkis mitu probleemi (Taani rahvas kiitis selle heaks alles pärast teist referendumit ja Saksamaal algatati kohtumenetlus, et tunnistada parlamendi heakskiit lepingule põhiseadusvastaseks), mistõttu sai see jõustuda alles 1. novembril 1993. Lepingus endas on mainitud, et see „tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises“. See sisaldas Euroopa Liidu asutamisakti, kuid protsessi ennast sellega lõpule ei viidud. Euroopa Liit ei asendanud Euroopa ühendusi, vaid seadis need uute poliitikadokumentide ja koostöövormidega sama katuse alla. Sellest tulenesidki piltlikult öeldes kolm sammast, millele EL toetub. Esimene sammas oli Euroopa ühendused: EMÜ (nimetati ümber EÜks), Euroopa Söe- ja Teraseühendus (kuni aastani 2002) ja Euratom. Teine sammas oli liikmesriikide koostöö ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames. Kolmas sammas hõlmas liikmesriikide koostööd justiits- ja siseküsimuste valdkonnas.

Järgmiseks sammuks olid Amsterdami ja Nice’i leping, mis jõustusid vastavalt 1. mail 1999 ja 1. veebruaril 2003. Nende reformide eesmärk oli hoida EL toimimisvõimeline ka märgatavalt suurema arvu liikmesriikide korral. Seetõttu keskenduti neis kahes lepingus institutsioonilistele reformidele. Eelmiste reformidega võrreldes oli poliitiline tahe Euroopa lõimumist süvendada suhteliselt väike.

Järgnenud laialdane kriitika viis aruteluni ELi tuleviku ja selle institutsioonilise ülesehituse üle. Selle tulemusena võtsid riigipead ja valitsusjuhid 5. detsembril 2001 Belgias Laekenis vastu Euroopa Liidu tulevikku käsitleva deklaratsiooni, milles EL lubas muutuda demokraatlikumaks, läbipaistvamaks ja mõjusamaks ning panna aluse põhiseaduse koostamisele. Esimese sammuna selle eesmärgi saavutamiseks asutati Euroopa Liidu tuleviku konvent. Selle eesistuja oli Prantsusmaa endine president Valéry Giscard d’Estaing ja selle ülesanne oli koostada Euroopa põhiseadus. Konvendi koostatud Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu esitati Euroopa Ülemkogu eesistujale ametlikult 18. juulil 2003 ning riigipead ja valitsusjuhid võtsid selle mitmesuguste muudatustega vastu 17. ja 18. juulil 2004 Brüsselis.

Põhiseadus pidi muutma senise Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse uueks ühtseks Euroopa Liiduks, mis tugineb ühele põhiseaduse lepingule. Eraldi ühendusena pidi alles jääma vaid Euroopa Aatomienergiaühendus, mis oleks Euroopa Liiduga ka edaspidi tihedalt seotud. Ent see põhiseadusepüüdlus kukkus liikmesriikides ratifitseerimise käigus läbi. Toonasest 25 liikmesriigist 13s hääletati lepingu poolt, aga Prantsusmaa ja Madalmaade elanikud hääletasid referendumil selle vastu (osales vastavalt 69,3 %, kellest 54,7 % oli vastu, ning 63 %, kellest 61,7 % oli vastu).

Pärast pea kaheaastast järelemõtlemisaega alustati 2007. aasta esimeses pooles uute reformide paketiga. Sellega liiguti ametlikult eemale ideest võtta kasutusele Euroopa põhiseadus, mis tühistaks kõik kehtivad aluslepingud, mida hakkaks asendama Euroopa põhiseaduse leping. Koostati hoopis reformileping, millega (nagu ka Maastrichti, Amsterdami ja Nice’i lepingutega) muudeti kehtivaid ELi aluslepinguid olulisel määral, et suurendada ELi võimet tegutseda liidu sees ja sellest väljaspool, selle demokraatlikku legitiimsust ja üldist tegutsemistõhusust. Traditsiooni järgides hakati seda reformilepingut kutsuma allkirjastamiskoha järgi Lissaboni lepinguks. Leping koostati ebaharilikult kiiresti, peamiselt sellepärast, et riigipead ja valitsusjuhid ise sätestasid Euroopa Ülemkogu 21. ja 22. juuni 2007. aasta Brüsseli kohtumise järeldustes üksikasjalikult, kuidas ja mil määral tuleb reformilepingu jaoks läbi räägitud muudatused kehtivatesse aluslepingutesse lisada. Nende tegutsemisviis oli ebatavaline, sest nad ei pannud paika ainult üldisi suundumusi, mida peaks rakendama valitsustevaheline konverents, vaid visandasid ise muudatuste struktuuri ja sisu ning sageli isegi konkreetsete sätete täpse sõnastuse.

Peamised vaidluspunktid olid ELi ja liikmesriikide pädevuse piiritlemine, ühise välis- ja julgeolekupoliitika tulevik, liikmesriikide parlamentide uus roll lõimumises, Euroopa Liidu põhiõiguste harta lisamine liidu õigusesse ning võimalikud edasised sammud kriminaalasjades tehtavas politsei- ja õiguskoostöös. Selle tulemusena ei olnud 2007. aastal kokku tulnud valitsustevahelisel konverentsil kuigi palju manööverdamisruumi ja tal oli vaid õigus vajalikud muudatused tehniliselt rakendada. Konverentsi töö sai tehtud 18.-19. oktoobriks 2007, mil saadi ka poliitiline heakskiit Euroopa Ülemkogult, mis tuli samal ajal Lissabonis mitteametlikult kokku.

Lepingu allkirjastasid Lissabonis 13. detsembril 2007 lõpuks toonase 27 ELi liikmesriigi riigipead ja valitsusjuhid (Horvaatia ühines ELiga alles 2013. aastal). Ent ka selle lepingu ratifitseerimine osutus väga keeruliseks. Ehkki erinevalt Euroopa põhiseaduse lepingust ratifitseeriti Lissaboni leping Prantsusmaal ja Madalmaades, jäi see ratifitseerimata Iirimaal pärast esimest referendumit, mis toimus 12. juunil 2008 (hääletamas käis 53,1 %, kellest 53,4 % oli lepingu vastu). Pärast mitmeid õiguslikke kinnitusi uue aluslepingu kohaldamisala piiratuse kohta kutsuti iirlased teisele referendumile 2009. aasta oktoobris. Seekord sai Lissaboni leping Iirimaa elanikkonnalt laialdase toetuse (hääletamas käis 59 %, kellest 67,1 % hääletas poolt). Iirimaa referendumi edukus pani aluse Lissaboni lepingu ratifitseerimisele ka Poolas ja Tšehhis. Poola president Lech Kaczyński lubas ratifitseerimiskirja allkirjastada ainult siis, kui Iiri referendumil lepingu poolt hääletatakse. Ka Tšehhi president Václav Klaus tahtis algul oodata ära Iiri referendumi tulemuse, ent seejärel nõudis ta ka lisatagatist, et Lissaboni leping ja eelkõige ELi lepingusse lisatud põhiõiguste harta ei mõjuta 1945. aasta Beneši dekreete, millega keelatakse esitada nõudeid Tšehhis varem sakslastele kuulunud alade maa suhtes. Pärast seda, kui tema nõudmisele oli lahendus leitud, kirjutas Klaus ratifitseerimiskirjale 3. novembril 2009 alla. Seega oli Lissaboni leping ratifitseeritud ja võis 1. detsembril 2009 jõustuda.

Lissaboni lepinguga ühendati Euroopa Liit ja Euroopa Ühendus üheks Euroopa Liiduks. Sõna „ühendus“ asendati kõikjal sõnaga „liit“. Euroopa Liit astus Euroopa Ühenduse asemele, olles selle õigusjärglane. Ent liidu õigust kujundavad ikkagi järgmised kolm aluslepingut.

Praegu kehtivad ELi aluslepingud

ELi lepingul ja ELi toimimise lepingul on võrdne õiguslik kaal ning kumbki ei ole teise suhtes ülimuslik. Selline sõnaselge õiguslik selgitus on vajalik, sest kummagi lepingu reguleerimistasand ja endise EÜ lepingu uus nimetus (Euroopa Liidu toimimise leping) jätavad mulje, nagu oleks ELi leping omamoodi põhiseadus või alusleping ning ELi toimimise leping rakendusleping. Samuti ei ole ei ELi leping ega ELi toimimise leping ametlikult oma olemuselt põhiseadused. Varasemast põhiseaduse eelnõust kaugenemist kajastavad üldiselt näiteks neis lepingutes kasutatavad terminid: põhiseadust enam ei mainita, ELi välisministri asemel osutatakse liidu välis­asjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale ning mõistetest „seadus“ ja „raamseadus“ on loobutud. Muudetud aluslepingutes ei ole ka ühtegi artiklit ELi sümboolika (lipp või hümn) kohta. Liidu õiguse ülimuslikkust ei ole lepingutes sõnaselgelt sätestatud – see tuleneb (nagu varemgi) deklaratsioonist, milles viidatakse Euroopa Liidu Kohtu praktikale ülimuslikkuse küsimuses.

Lissaboni lepinguga kaotati ka ELi „kolm sammast“. Ent ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga (sh Euroopa kaitsega) seotud erikord kehtib endiselt ning lepingule lisatud valitsustevahelise konverentsi deklaratsioonides rõhutatakse selle poliitikavaldkonna erilisust ja liikmesriikide konkreetseid kohustusi selles valdkonnas.

ELi liikmesus

Pärast Ühendkuningriigi lahkumist on ELil praegu 27 liikmesriiki. Need on esiteks kuus EMÜ asutajaliiget: Belgia, Saksamaa (sh varasem Ida-Saksamaa pärast kahe Saksamaa ühinemist 3. oktoobril 1990), Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg ja Madalmaad. 1. jaanuaril 1973 liitusid ühendusega Taani (praeguseks ilma Gröönimaata, mis 1982. aasta veebruaris toimunud referendumil otsustas napi häälteenamusega EÜst lahkuda), Iirimaa ja Ühendkuningriik (mis lahkus EList 31. jaanuaril 2020). Norra kavandatud ühinemisega ei oldud 1972. aasta oktoobris riigis toimunud referendumil nõus (53,5 % vastu).

Lõunasuunaline laienemine algas Kreeka ühinemisega 1. jaanuaril 1981 ning lõppes Hispaania ja Portugali ühinemisega 1. jaanuaril 1986. Järgmine ühinemislaine leidis aset 1. jaanuaril 1995, mil ELiga ühinesid Austria, Soome ja Rootsi. Norras korraldatud referendumil jõuti 22 aasta tagusega sarnasele tulemusele: väike enamus (52,4 %) oli Norra ELi liikmeks saamise vastu. 1. mail 2004 ühinesid ELiga Balti riigid Eesti, Läti ja Leedu, Ida- ja Kesk-Euroopa riigid Tšehhi, Ungari, Poola, Sloveenia ja Slovakkia ning kaks Vahemere saart – Küpros ja Malta. Vaid veidi üle kahe aasta hiljem jätkus idasuunaline laienemine Bulgaaria ja Rumeenia ühinemisega 1. jaanuaril 2007.

Horvaatiast sai ELi uusim liige 1. juulil 2013. Liidu rahvaarv on kasvanud praeguseks 447 miljonini. See ajalooliselt tähtis ELi laienemine oli üle poole sajandi raudse eesriide ja külma sõja tõttu lahutatud olnud Euroopa pika taasühendamisprotsessi tippsündmus. Eelkõige näitavad need ühinemised soovi saavutada ühtses Euroopas rahu, stabiilsus ja majanduslik õitseng.

EL on valmis ka teiste riikide ühinemiseks, kui nad täidavad 1993. aastal Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel kehtestatud ühinemiskriteeriumid.

• Poliitilised kriteeriumid: institutsioonide stabiilsus, demokraatia, õigusriik, inimõiguste tagamine ning vähemustest lugupidamine ja nende kaitsmine.
• Majanduslikud kriteeriumid: sellise toimiva turumajanduse olemasolu, mis tuleb toime ELi konkurentsisurve ja turujõududega.
• Õiguslikud kriteeriumid: võime võtta endale ELi liikmesusega kaasnevaid kohustusi (sh nõustumine poliitilise, majandus- ja rahaliidu eesmärkidega).

Ühinemine toimub kolmes etapis, mille peavad heaks kiitma ELi kõik praegused liikmesriigid:

1. riigile pakutakse ühinemisvõimalust;
2. riigile antakse ametlik kandidaatriigi staatus, kui ta on ühinemiskriteeriumid täitnud, ent see ei tähenda veel ametlike läbirääkimiste alustamist;
3. kandidaatriigiga alustatakse ametlikke ühinemisläbirääkimisi, mille käigus lepitakse kokku ELi kehtivate õigusaktide vastuvõtmise kord ja menetlused.

Kui läbirääkimised ja kaasnevad reformid on mõlemale poolele sobivate tulemustega lõpule viidud, esitatakse ühinemislepingus asjaomased tähelepanekud ja määratakse kindlaks ühinemistingimused. Kõigepealt peab Euroopa Parlament andma ühinemislepingule liikmete absoluutse häälteenamusega oma nõusoleku. Seejärel peab oma ühehäälse heakskiidu andma nõukogu. Pärast seda peavad ELi riigipead ja valitsusjuhid ning läbirääkijariik ühinemislepingu allkirjastama. Lõpuks peavad ELi liikmesriigid ja läbirääkijariik ühinemislepingu oma põhiseaduse sätete kohaselt ratifitseerima. Ratifitseerimiskirjade hoiuleandmisega saab ühinemisprotsess läbi ja ühinemisleping jõustub. Läbirääkijariigist saab liikmesriik.

Ühinemisläbirääkimisi peetakse praegu Türgiga (alates 2005. aastast), Montenegroga (alates 2012. aastast), Serbiaga (alates 2014. aastast) ning Albaania ja Põhja-Makedooniaga (alates 2022. aastast).

Türgi esitas liikmeks saamise taotluse 14. aprillil 1987. Ent ELi ja Türgi suhted on kestnud palju kauem. Juba 1963. aastal sõlmisid Türgi ja EMÜ assotsieerimislepingu, milles mainiti liikmeks saamise väljavaadet. 1995. aastal loodi tolliliit ja Euroopa Ülemkogu otsustas 1999. aasta detsembri Helsingi kohtumisel anda Türgile ametliku ühinemiskandidaadi staatuse. Sellega väljendati veendumust, et riigil on olemas demokraatliku süsteemi põhi­omadused, kuigi inimõiguste ja vähemuste kaitse valdkonnas oli veel suuri puudusi. 2004. aasta detsembris lubas Euroopa Ülemkogu komisjoni soovituse alusel lõpuks alustada Türgiga ühinemisläbirääkimisi. Need algasid 2005. aasta oktoobris, ent edenevad visalt. See on osaliselt tingitud riigis püsivatest probleemidest, mis on seotud inimõigustega, õigusriigi põhimõtte järgimisega, meediavabadusega ja korruptsioonivastaste jõupingutustega. Lisaks saab läbirääkimisi kaheksa peatüki üle alustada alles siis, kui Türgi on ratifitseerinud Ankara lepingule lisatud Küprose lisaprotokolli, ja samast tingimusest sõltub ka juba käsitletud peatükkide sulgemine. Läbirääkimiste lõppeesmärk on ühinemine, aga puudub igasugune garantii, et selleni ka jõutakse.

Island esitas liikmeks saamise taotluse 17. juulil 2009. Ühinemisläbirääkimised algasid ametlikult 2010. aastal. Ka nendega tehti algul suuri edusamme, kuid pärast valitsuse vahetumist jäid need toppama ja jäeti lõpuks üldse katki ning 12. märtsil 2015 võttis Island ühinemistaotluse tagasi.

2022. aastal andis EL kandidaatriigi staatuse Bosniale ja Hertsegoviinale, Moldovale ja Ukrainale. ELi liikmeks saamise väljavaadet on pakutud ka Kosovole ¹ ja Gruusiale.

Samuti on kindlaks määratud EList lahkumise võimalus. ELi lepingus on liidust väljaastumise klausel (artikkel 50), mis võimaldab liikmesriigil liidust lahkuda. EList lahkumise tingimusi sätestatud ei ole, vaja on ainult ELi ja asjaomase liikmesriigi kokkulepet väljaastumise korra kohta. Kui sellist kokkulepet ei saavutata, jõustub lahkumine kaks aastat pärast lahkumisteate esitamist ilma kokkuleppeta. Mõnda liikmesriiki vastu selle tahtmist EList välja heita ei ole aga võimalik, isegi juhul, kui riik aluslepinguid oluliselt ja jätkuvalt rikub, sest selle kohta sätted puuduvad.

Lahkumisvõimalust kasutati varem, kui keegi oodata oskas. 23. juunil 2016 Ühendkuningriigis toimunud ELi liikmesuse referendumil hääletas 51,9 % hääletanutest (hääletamas käis 72,2 % elanikkonnast) Euroopa Liitu jäämise vastu. Seetõttu esitas Ühendkuningriik 29. märtsil 2017 Euroopa Ülemkogule ametliku EList ja Euroopa Aatomienergiaühendusest väljaastumise teate. Kolm aastat pärast referendumit ja sellele järgnenud tuliseid läbirääkimisi väljaastumislepingu üle astus Ühendkuningriik 47 liikmesusaasta järel lõpuks 31. jaanuaril 2020 EList välja. Pärast üleminekuperioodi lõppu 31. detsembril 2020 lahkus Ühendkuningriik 1. jaanuaril 2021 EList täielikult. Konkreetsemalt lahkus ta ELi siseturult ja tolliliidust ning väljus ELi valdkonnapoliitikast ja kaubanduskokkulepetest. ELi ja Ühendkuningriigi kui ELi mittekuuluva riigi edasised suhted on sätestatud kahepoolses kaubandus- ja koostöölepingus, mis on koos väljaastumislepingu (mis reguleerib lahkumise tingimusi) ja poliitilise deklaratsiooniga (milles on esitatud Ühendkuningriigi ja Euroopa Liidu tulevaste suhete teemaliste läbirääkimiste raamistik) olulisimaid väljaastumisdokumente.

Eraldi märkimist väärivad väljaastumislepingu kaks aspekti.

• Iiri piiri probleem

Püüdes hoida ära ranget piirikontrolli Põhja-Iirimaa ja Iiri Vabariigi vahel, nõudis EL kaitsemeetmel põhinevat lahendust, mis aga oleks sisuliselt sundinud kogu Ühendkuningriiki tolliliitu jääma. Selline väljavaade ähvardas teha igasuguse kokkuleppe võimatuks, aga viimasel minutil leiti mõlemale poolele vastuvõetav lahendus. Ühes väljaastumislepingu protokollis on sõnaselgelt kirjas, et Põhja-Iirimaa on Ühendkuningriigi tolliterritooriumi osa. Kõik kaubanduskokkulepped, mille Ühendkuningriik sõlmib pärast üleminekuperioodi lõppu ja riigi lahkumist ELi tolliliidust, kehtivad piiranguteta ka Põhja-Iirimaal. Seega on Põhja-Iirimaa ja Iiri Vabariigi ehk liidu siseturu ja tolliliidu vahel piir, mis teoorias nõuaks ka kaupade kontrollimist piiril. See oleks aga vastuolus 1998. aasta suure reede (Belfasti) kokkuleppega, mis sõlmiti pärast 30 aastat kestnud vägivalda Põhja-Iirimaal (Põhja-Iirimaa konflikt, ingl k Troubles). Seetõttu sätestati väljaastumislepingus, et Ühendkuningriigi ja ELi tollipiir hakkab edaspidi kulgema Ühendkuningriigi ja Põhja-Iirimaa vahelisel merel. Seega jäävad Põhja-Iirimaal kehtima kõik ELi tolli- ja turueeskirjad ehk täpsemalt kaubaveonormid, tervisenõuded, tootmisstandardid, põllumajandustoodete müümise kord, käibemaksu- ja aktsiisinormid ning riigiabikontrolli eeskirjad. Põhja-Iirimaal toodetud kaupu võib Iiri Vabariiki sisse vedada (ja sealt kõikjale ELi viia) ilma piirikontrollita. Kõiki teisi kaupu, mida Põhja-Iirimaale imporditakse, kontrollib sadamates ja lennujaamades Ühendkuningriigi toll. Kontrolli peamine eesmärk on teha kindlaks, kas need kaubad on mõeldud ainult mõne Ühendkuningriigi turu jaoks või on oht, et need viiakse Iiri Vabariigi kaudu ELi turule. Selle riski piiritlemisega teatavate kriteeriumide alusel (toote laad ja väärtus, kas see on mõeldud vahetuks tarbimiseks või edasiseks töötlemiseks, kuritarvitamise tõenäosus jne) hakkab tegelema spetsiaalne ühiskomitee, kes näeb ette ka erandeid. Tollikorra üle otsustatakse vastavalt sellele, millisele tolliterritooriumile kaup suunatakse: kui kaup on mõeldud Põhja-Iirimaa turule, kohaldatakse täiel määral Ühendkuningriigi tollieeskirju, aga kui on oht, et kaup satub ELi siseturule, kohaldatakse ELi tollieeskirju. Pärast üleminekuperioodi võib Põhja-Iirimaa parlament iga nelja aasta tagant lihthäälteenamusega otsustada, kas piirkond soovib ELi eeskirjade kohaldamist jätkata või mitte. Negatiivse otsuse korral lõpeb nende kohaldamine Põhja-Iirimaal kahe aasta pärast. Sellisel juhul tuleb kahe aasta jooksul leida muu lahendus, mis hoiaks ära füüsilise piiri tekkimise Iiri Vabariigi ja Põhja-Iirimaa vahele.

• Vastastikused kodanikuõigused

Kuna Ühendkuningriigis elab 3,2 miljonit ELi kodanikku ja ELis 1,2 miljonit Ühendkuningriigi kodanikku, on kodanikuõiguste vastastikuse kaitse küsimus väga tähtis. Väljaastumislepingu kohaselt säilivad enne Brexitit kehtinud õigused kõigil ELi ja Ühendkuningriigi kodanikel, kes kasutasid enne üleminekuperioodi lõppu (31. detsember 2020) ELi või Ühendkuningriigi territooriumil elamise õigust ja elavad seal pärast seda kuupäeva edasi. Nad võivad neid õigusi kasutada kogu oma ülejäänud elu ja need laienevad ka pereliikmetele. See tähendab, et pärast üleminekuperioodi lõppu võivad liidus elavad Ühendkuningriigi kodanikud ja Ühendkuningriigis elavad liidu kodanikud oma elukohariigis edasi elada, töötada ja õppida. Ka selliste kodanike muus riigis elav abikaasa või muus riigis elavad lapsed ja lapselapsed võivad igal ajal nende juurde elama asuda. Samuti säilivad neil kõik õigused saada tervishoiuteenuseid ja sotsiaalhüvitisi. Lisaks on tagatud kutsekvalifikatsiooni vastastikune tunnustamine. Igasugune kodakondsuse alusel diskrimineerimine on keelatud ka pärast üleminekuperioodi. Kodanikke koheldakse täiesti võrdselt, eelkõige on neil võrdsed tööhõive ja haridusega seotud õigused ja võimalused. Need õigused ei kohaldu siiski enam automaatselt. Näiteks pidid ELi kodanikud tõendama Ühendkuningriigis elamist 2021. aasta juuniks. Kui sellest kuupäevast kinni ei peetud, saab Ühendkuningriigis elamist hiljem tõendada ainult juhul, kui hilineti mõjuval põhjusel.

Kaubandus- ja koostööleping allkirjastati 30. detsembril 2020. Seda kohaldati ajutiselt alates 1. jaanuarist 2021 ja lõplikult jõustus see 1. mail 2021.

Kaubandus- ja koostöölepinguga on muu hulgas kehtestatud laiaulatuslik kaubanduspartnerlus. Sisuliselt põhineb see partnerlus vabakaubanduslepingul, mille kohaselt ei kasutata tollimaksu ega kvoote ja mis seetõttu hoiab ära olulised kaubanduspiirangud. Ent selline partnerlus nõuab ka õiglasi raamtingimusi, mistõttu on mõlemad pooled leppinud kokku kaugeleulatuvates eeskirjades, mille eesmärk on tagada aus konkurents. Need eeskirjad hõlmavad riigiabi ning tarbija- ja töötajakaitse, keskkonna ja kliima valdkonda. Tõelisest majanduspartnerlusest ei saa aga juttu olla, kui tulevased suhted piirduvad vaid kaubandusega. Seetõttu on EL ja Ühendkuningriik leppinud kokku ka tulevase koostöö raamistiku paljude teiste valdkondade jaoks: teenused, kutsekvalifikatsioon, riigihanked, keskkonna- ja energiateemad, kaupade lennu-, mere- ja raudteevedu, sotsiaalkindlustus ning teadus- ja arendustegevus. Leping on ühtlasi alus Ühendkuningriigi edaspidisele osalemisele mitmes ELi programmis. ELi ja Ühendkuningriigi tihedate sidemete ja geograafilise läheduse kinnitusena on lepingus ette nähtud tugev julgeolekupartnerlus, mis lihtsustab koostööd justiits- ja siseküsimustes. Täpsemalt tähendab see, et mõlemad pooled jätkavad tihedat koostööd võitluses kuritegevusega ning kooskõlastatud tegutsemist rahapesu, piiriülese kuritegevuse ja terrorismi tõkestamisel, näiteks Europoli (Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet) egiidi all. Peale selle on lepinguga reguleeritud vastastikune andmevahetus, näiteks broneeringuinfo ja karistusandmete vahetamine. ELi soovile vaatamata ei ole lepinguga ette nähtud koostööd välis- ja julgeolekupoliitika vallas. Küll aga jäävad EL ja Ühendkuningriik olulisteks partneriteks NATOs, OSCEs ja ÜROs.

EUROOPA LIIDU PÕHIVÄÄRTUSED

Ühendatud Euroopa vundamendiks seati põhimõtted ja väärtused, millega liikmesriigid on nõustunud ELi lepingu artiklis 2 ning mille muudavad reaalsuseks ELi tegevinstitutsioonid. Nende põhiväärtuste hulgas on inimväärikus, võrdsus, vabadus ja solidaarsus. EL on seadnud endale kindlalt eesmärgiks järgida vabaduse, demokraatia ja õigusriigi põhimõtteid, mida jagavad kõik liikmesriigid, ning kaitsta inimõigusi.

Need väärtused ei ole mitte ainult norm ELiga tulevikus ühineda soovivatele riikidele, vaid liikmesriike saab ELi lepingu artikli 7 kohaselt nende väärtuste ja põhimõtete olulise ja jätkuva rikkumise eest ka karistada. Esiteks peavad riigipead ja valitsusjuhid Euroopa Ülemkogus ühehäälselt otsustama, et ELi väärtusi ja põhimõtteid tõepoolest oluliselt ja jätkuvalt rikutakse. Selle otsuse teevad riigipead ja valitsusjuhid ühe kolmandiku liikmesriikide või Euroopa Komisjoni ettepanekul ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist. Seejärel võib Euroopa Liidu Nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega peatada asjaomase liikmesriigi teatavad ELi lepingust ja ELi toimimise lepingust tulenevad õigused (sh nõukogus hääletamise õigused). Teisalt jäävad asjaomase liikmesriigi aluslepingute kohased kohustused talle endiselt siduvaks. Eritähelepanu pööratakse mõjule, mis avaldub kodanike ja ettevõtete õigustele ja kohustustele.

Euroopa Liit kui rahu tagaja

Euroopa ühendamise suurim ajend on hoida rahu (vt ELi lepingu artikkel 3). Eelmisel sajandil peeti praeguste liidu liikmesriikide vahel kaks maailmasõda. Seega on Euroopa poliitika ühtlasi rahupoliitika. ELi loomisega tekkis Euroopa rahuraamistiku olulisim osa, mis muudab liikmesriikidevahelise sõja võimatuks. Seda kinnitavad rohkem kui 70 rahuaastat. Mida rohkem Euroopa riike ELiga ühineb, seda tugevamaks see rahuraamistik muutub. Viimased ELi laienemised on sellele oluliselt kaasa aidanud. 2012. aastal pälvis Euroopa Liit Nobeli rahupreemia rahu, leppimise, demokraatia ja inimõiguste edendamise eest Euroopas.

Ent nagu näitab Venemaa provotseerimata ja põhjendamatu sõjaline agressioon Ukraina vastu, ei saa rahu Euroopas pidada iseenesestmõistetavaks, vaid EL peaks rahu taastamisega tegelema ka väljaspool liidusisest rahutsooni. Liikmesriikide koostöö välis- ja julgeolekupoliitika vallas peaks selleks häid võimalusi pakkuma.

Ühtsus ja võrdsus kui juhtmotiivid

Ühtsus on üks Euroopa Liidu juhtmotiive. Praegustest suurimatest probleemidest saame jagu, kui Euroopa riigid räägivad ja tegutsevad ühtemoodi, ent säilitavad siiski oma mitmekesisuse. Paljud inimesed arvavad, et Euroopa lõimimiseta ei oleks võimalik tagada rahu Euroopas ega mujal maailmas, demokraatiat ega õigusriiklust, majanduslikku ega sotsiaalset heaolu praegu ega ka tulevikus. Kliimamuutused, töötus, ebapiisav majanduskasv, energiavarustuskindlus ja keskkonnasaaste ei ole ammu enam vaid riigisisesed probleemid ja neid ei saa lahendada vaid riigi tasandil. Ainult ELi raamistikus on võimalik luua stabiilne majanduskord ja ainult Euroopa ühiste jõupingutustega saame tagada rahvusvahelise majanduspoliitika, mis parandab Euroopa majandustulemusi ning aitab samal ajal kaasa kliimaeesmärkide saavutamisele ja sotsiaalsele õiglusele. Seesmise sidususeta ei saaks Euroopa olla ülejäänud maailmast poliitiliselt ja majanduslikult sõltumatu, võita tagasi oma rahvusvahelist mõjuvõimu ega kindlustada oma rolli maailmapoliitikas.

Ühtsus püsib vaid seal, kus valitseb võrdsus. Ühtegi ELi kodanikku ei tohi seada teistest kehvemasse olukorda ega teda tema kodakondsuse pärast diskrimineerida. Erisugune kohtlemine soo, rassi, etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse tõttu tuleb välja juurida. Euroopa Liidu põhiõiguste hartas on sätestatud veelgi enam. Keelatud on ka igasugune diskrimineerimine näiteks nahavärvuse, geneetiliste omaduste, keele, poliitiliste või muude arvamuste, rahvusvähemusse kuulumise, varalise seisundi või sünnipära tõttu. Peale selle on kõik ELi kodanikud seaduse ees võrdsed. Liikmesriikide puhul tähendab võrdsus seda, et ühtegi riiki ei eelistata teisele ning loomulike erinevustega (suurus, rahvaarv ja eri struktuurid) arvestatakse võrdsetel tingimustel.

Põhivabadused

Vabadus tuleneb otseselt rahust, ühtsusest ja võrdsusest. 27 riigi ühendamisel saadud suurema üksuse loomine võimaldab ühtlasi ka vabadust liikuda piiranguteta üle riigipiiride. Selline liikumisvabadus tähendab täpsemalt töötajate liikumisvabadust, asutamisvabadust, teenuste osutamise vabadust ning kaupade ja kapitali vaba liikumist. Need põhivabadused tagavad äriringkondadele otsustamisvabaduse, töötajatele töökoha valimise vabaduse ja tarbijatele võimalikult suure tootevaliku. Konkurentsivabadus võimaldab ettevõtetel pakkuda oma kaupu ja teenuseid võrreldamatult suuremale hulgale potentsiaalsetele klientidele. Töötajad saavad oma soovidest ja huvidest lähtudes otsida ja vahetada töökohta kogu ELi piires. Tarbijad saavad tänu suuremale konkurentsile valida tunduvalt suuremast tootevalikust odavamaid ja parimaid tooteid.

Ent ühinemislepingus on sageli ette nähtud riigi ELiga ühinemise üleminekusätted, eriti sellised, mis puudutavad töötajate vaba liikumist, teenuste osutamise vabadust ja asutamisvabadust. Nende sätete kohaselt saavad ELi senised liikmesriigid reguleerida eespool mainitud põhivabaduste kasutamist uute liikmesriikide kodanike poolt kuni seitsme aasta jooksul oma siseriikliku õiguse või olemasolevate kahepoolsete kokkulepete alusel.

Solidaarsuse põhimõte

Solidaarsus on vajalik vabaduse korrektiiv, sest vabaduste hoolimatu kasutamine toimub alati teiste arvelt. Seepärast tuleb ELi raamistiku säilimiseks alati olulise põhimõttena tähtsustada selle liikmete solidaarsust ning jagada liikmete vahel võrdselt ja õiglaselt nii eeliseid, st heaolu, kui ka raskusi.

Rahvuslikust identiteedist lugupidamine

Liikmesriikide rahvuslikust identiteedist peetakse lugu. Liikmesriigid ei peaks ELi sulanduma, vaid andma sellele omi jooni. Just see riiklike erisuste ja identiteetide mitmekesisus annab ELile moraalse autoriteedi, mida kasutatakse ELi kui terviku heaks.

Turvalisuse vajadus

Kõik põhiväärtused olenevad lõpuks julgeolekust. Iseäranis pärast Ameerika Ühendriikide ründamist 11. septembril 2001 ja sellepärast, et Euroopas toimub üha enam aina julmemaid terroriakte, on liidus taas fookusesse tõusnud võitlus terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Tihendatakse politsei- ja õiguskoostööd ning tugevdatud on ELi välispiiride kaitset.

Ent julgeolek tähendab Euroopas ka kõigi ELis elavate inimeste sotsiaalkaitset, töökohakindlust ning üldiste majanduslike ja äritingimuste turvalisust. Selleks on kutsutud ELi institutsioone looma stabiilsed tingimused, mis muudavad kodanike ja ettevõtete tuleviku prognoositavaks.

Põhiõigused

ELi keskmes olevad põhiväärtused ja mõisted hõlmavad ka ELi kodanike põhiõigusi. Euroopa ajalugu on üle 200 aasta iseloomustanud pidev püüd tagada parem põhiõiguste kaitse. Alates inim- ja kodanikuõiguste deklareerimisest 18. sajandil on põhiõigused ja kodanikuvabadused leidnud kindla koha enamiku tsiviliseeritud riikide põhiseaduses. Eriti kehtib see ELi liikmesriikide kohta, sest nende õigussüsteem on üles ehitatud õigusriigi põhimõttele ning indiviidi inimväärikuse, vabaduse ja enesearengu austamisele. Olemas on ka palju rahvusvahelisi inimõiguste kaitset käsitlevaid konventsioone, milles seas Euroopa jaoks on eriline tähendus Euroopa inimõiguste konventsioonil.

Ühine põhiõiguste raamistik tekkis Euroopa Liidu Kohtu praktika alusel suhteliselt hilja – 1969. aastal. Enne seda oli Euroopa kohus keeldunud arutamast kõiki põhiõigustega seotud hagisid põhjendusega, et tal pole vaja tegeleda riikide põhiseaduse kohaldamisalasse kuuluvate asjadega. Ent kohus oli sunnitud oma seisukohta muutma, eeskätt sellepärast, et ta ise on liidu õiguse ülimuslikkuse kehastus, aga seda ülimuslikkust on võimalik kindlalt kehtestada ainult siis, kui liidu õigus ise suudab tagada põhiõiguste kaitse samasuguse õigusliku jõuga, nagu see on võimalik riikide põhiseaduse alusel.

Selline kohtupraktika algas Stauderi kohtuasjaga, mille raames väitis sõjaohvritele mõeldud sotsiaaltoetuste saaja, et see, et ta pidi jõulude ajal alandatud hinnaga või (nn jõuluvõi) ostmiseks ütlema oma nime, rikub tema inimväärikust ja võrdsuse põhimõtet. Kuigi kohus jõudis liidu õigusnormi tõlgendamisel järeldusele, et abisaajalt nime küsimine ei ole vajalik ning seega ei olnud põhiõiguse rikkumise küsimust enam vaja arutada, deklareeris ta lõpetuseks siiski, et ka põhiõiguste austamine on üks ELi õiguskorra olulisi põhimõtteid, mida Euroopa Kohtul tuleb kaitsta. See oli esimene kord, kui Euroopa Kohus tunnistas, et ELil on olemas oma põhiõiguste raamistik.

Algul tuletas kohus põhiõiguste kaitse meetmed mitmest aluslepingute sättest, seda just erinevate diskrimineerimiskeeldude puhul, mis puudutavad üldise võrdsuspõhimõtte konkreetseid aspekte. Näiteks võib tuua kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu (ELTLi artikkel 18), võitluse diskrimineerimisega soo, rassi, etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel (ELTLi artikkel 10), kaupade või isikute võrdse kohtlemise seoses nelja põhivabadusega, st kaupade vaba liikumise (ELTLi artikkel 34), isikute vaba liikumise (ELTLi artikkel 45), asutamisvabaduse (ELTLi artikkel 49) ja teenuste osutamise vabaduse (ELTLi artikkel 57), samuti konkurentsivabaduse (ELTLi artikkel 101 jj) ning meeste ja naiste võrdse töötasu (ELTLi artikkel 157). Sõnaselged kaitsemeetmed on veel ette nähtud ühinemisvabaduse (ELTLi artikkel 169), petitsiooni esitamise õiguse (ELTLi artikkel 24) ning äri- ja ametisaladuse (ELTLi artikkel 339) jaoks.

Euroopa Kohus on neid algseid püüdeid liidu õiguse kaudu põhiõigusi kaitsta pidevalt edasi arendanud ja täiendanud. Selleks on tunnustatud ja kohaldatud üldisi õiguslikke põhimõtteid, kasutades ühelt poolt liikmesriikide põhiseaduste ühiseid kontseptsioone ja teiselt poolt rahvusvahelisi inimõiguste kaitse konventsioone, millega liikmesriigid on ühinenud. Viimaste seas on olulisim Euroopa inimõiguste kaitse konventsioon, mis on aidanud kujundada ELis kehtivate põhiõiguste sisu ja nende kaitsmise mehhanisme. Selle põhjal on kohus tunnistanud mitu õigust ja vabadust liidu õigusega tagatud põhiõigusteks: omandiõigus, kutsevabadus, kodu puutumatus, arvamusvabadus, üldised isikuõigused, perekonnakaitse (nt võõrtöötaja pereliikmete õigus tema juures elada), majandusvabadus ja usuvabadus ning mitmesugused põhilised menetlusõigused, nagu õigus nõuetekohasele kohtumenetlusele, advokaadi ja kliendi vahelise kirjavahetuse konfidentsiaalsus (mis on üldise õiguse süsteemiga riikides tuntud konfidentsiaalse suhtluse (privileged communications) nime all), sama rikkumise eest kahekordse karistamise keeld ja nõue esitada ELi õigusakti põhjendused.

Üks eriti tähtis põhimõte, millele kohtuvaidlustes sageli toetutakse, on võrdse kohtlemise põhimõte. Lihtsustatult tähendab see, et sarnaseid juhtumeid tuleb käsitleda ühtemoodi, kui ei ole ühtegi objektiivselt põhjendatud alust neid eristada. Euroopa Kohtu lahendid on andnud ELile ka suure poolpõhiseadusliku õiguse kogumi. Praktikas on seejuures kõige olulisem proportsionaalsuse põhimõte, mis tähendab, et eesmärke ja abinõusid tuleb omavahel võrrelda ja püüda hoida neid tasakaalus, et mitte panna kodanikule liigset koormat. Teised olulised põhimõtted, millele liidu õigus tugineb, on haldusõiguse üldpõhimõtted ja nõuetekohase menetluse kontseptsioon: õiguspäraseid ootusi tuleb kaitsta, keelatud on kehtestada tagasiulatuvaid sätteid, millega pannakse kohustusi või võetakse ära legitiimselt saadud hüvesid, ning komisjoni haldusmenetluses ja Euroopa Kohtu menetlustes tuleb kaitsta õigust nõuetekohasele menetlusele – seda nimetatakse loomuõiguseks. Eriti väärtuslikuks peetakse ka suuremat läbipaistvust, mis tähendab, et otsuseid tuleb teha võimalikult avalikult ja kodanikule võimalikult lähedal. Läbipaistvuse üks oluline tahk on, et iga ELi kodanik või liikmesriigis registreeritud juriidiline isik võib tutvuda nõukogu ja komisjoni dokumentidega. Samuti tuleb avaldada kõik füüsilistele ja juriidilistele isikutele ELi eelarvest antud toetused ja subsiidiumid. Selleks seatakse sisse andmebaasid, millele pääsevad ligi kõik ELi kodanikud.

Tunnustades Euroopa Kohtu saavutusi kirjutamata põhiõiguste arendamisel, tuleb siiski märkida, et Euroopa põhiõiguste tuletamisel oli üks suur miinus: kohus pidi piirduma vaid konkreetse kohtuasjaga. Seetõttu ei olnud võimalik arendada üldistest õiguslikest põhimõtetest välja põhiõigusi kõigis valdkondades, kus see paistis olevat vajalik või soovitav. Samuti ei saanud kohus määrata kindlaks põhiõiguste kaitse ulatust ja piire nii üldiselt ja eristavalt kui vajalik. Sellepärast ei saanud ELi institutsioonid piisavalt täpselt hinnata, kas on oht, et nad rikuvad põhiõigusi, või mitte. Ka ei olnud ELi kodanikel alati võimalik lihtsalt hinnata, kas nende põhiõigusi on rikutud.

Pikka aega arvati, et selle probleemi lahendab ELi ühinemine Euroopa inimõiguste konventsiooniga. Ent Euroopa Kohus otsustas oma arvamuses 2/94, et liidu õiguse kohaselt ei olnud ELil toona sellega ühinemise pädevust. Kohus sedastas, et ELi õigusaktid saavad olla seaduslikud vaid siis, kui need austavad inimõigusi, ent konventsiooniga ühinemine tähendaks olulisi muudatusi liidu kehtivas inimõiguste kaitse süsteemis, sest EL astuks konkreetsesse rahvusvahelisse institutsioonilisse süsteemi ja peaks võtma kõik konventsiooni sätted ELi õiguskorda üle. Kohus asus seisukohale, et ELi inimõiguste kaitse süsteemi muutmisel koos sama põhjalike institutsiooniliste järelmitega ELi enda ja liikmesriikide jaoks oleks põhiseaduslik mõõde, mistõttu jääks see väljapoole ELTLi artikli 352 kohaseid volitusi. Selle puuduse kõrvaldas Lissaboni leping. ELi ühinemine kõnealuse konventsiooniga on nüüd sõnaselgelt sätestatud ELi lepingu artikli 6 lõikes 2. 2010. aastal alustatigi ühinemisläbirääkimisi. 2013. aasta kevadeks jõuti ühinemislepingu eelnõus kokkuleppele. Komisjon saatis selle eelnõu Euroopa Kohtule, küsides arvamust selle kohta, kas leping on kooskõlas ELi õigusega. Kohus jõudis oma arvamuses 2/13 järeldusele, et eelnõus esitatud kujul ei ole leping ELi ühinemise kohta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga ELi õigusega kooskõlas, sest see võib mitmes punktis ohustada ELi õiguse erijooni ja autonoomiat.

Transpordifirma Schmidberger nõudis Austria Vabariigilt, kelle ametiasutused ei olnud kogunemist keelanud, kiirtee blokeerimise tõttu tekkinud kahju hüvitamist. Euroopa Kohus leidis, et kogunemise keelamata jätmisega takistati kaupade vaba liikumist, aga see otsus võis olla objektiivselt õigustatud. Ta märkis, et otsusega austati meeleavaldajate sõna- ja kogunemisvabaduse põhiõigusi, mis on tagatud Austria põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste konventsiooniga. Kohtu sõnul ei saanud seega Austria ametiasutustele ette heita õiguse niisugust rikkumist, mis võib kaasa tuua vastutuse.

Olulise punktina toodi kriitikas välja asjaolu, et kui EL ühineks Euroopa inimõiguste konventsiooniga, peaks Euroopa Kohus alluma Euroopa Inimõiguste Kohtu otsustele ning Euroopa Inimõiguste Kohus teeks inimõiguste seisukohast järelevalvet ka kogu liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika üle. Kohtunikud olid seisukohal, et see on vastuolus ELi tähtsate struktuuripõhimõtetega. Kuigi teoreetiliselt jääb Euroopa Liidu ühinemine Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga pärast seda otsust ikkagi võimalikuks, on see tegelikkuses esialgu välistatud, sest enne tuleb eelnõus muuta paljusid tehnilisi üksikasju.

Olenemata sellest, kas EL Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga ühineb, oli Lissaboni leping veel üks otsustav samm ELi ühise põhiseadusliku õiguse loomise poole, sest sellega seati põhiõiguste kaitse ELis uuele alusele. Uue põhiõigusteteemalise artikliga (ELi lepingu artikkel 6) allutati ELi institutsioonide ja liikmesriikide tegevus liidu õiguse kohaldamisel Euroopa Liidu põhiõiguste hartale, mis muudeti selles artiklis mainimisega ELi tasandil õiguslikult siduvaks. Põhiõiguste harta põhineb eelnõul, mille oli koostanud konvent, kuhu kuulusid liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide 16 esindajat ning Euroopa Komisjoni presidendi esindajad, 16 Euroopa Parlamendi liiget ja 30 riikide parlamentide liiget (kaks kõigist 15 liikmesriigist) ning mida juhatas professor Roman Herzog. Euroopa Parlamendi president, nõukogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni president kuulutasid selle eelnõu 7. detsembril 2000 Nice’is toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise alguses pühalikult Euroopa Liidu põhiõiguste hartaks. Euroopa põhiseaduse üle peetud läbirääkimiste ajal põhiõiguste hartat muudeti ja sellest sai 29. oktoobri 2004. aasta Euroopa põhiseaduse lepingu lahutamatu osa. Pärast lepingu läbikukkumist kuulutasid Euroopa Parlamendi president, nõukogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni president põhiõiguste harta 12. detsembril 2007 Strasbourgis taas pühalikult Euroopa Liidu põhiõiguste hartaks, ent seekord eraldiseisva õigusaktina. ELi lepingus viidatakse sellele harta versioonile kui siduvale õigusaktile. Seega on põhiõiguste harta õiguslikult siduv ja selles on ühtlasi sätestatud põhiõiguste kohaldatavus liidu õiguses. Poola suhtes see siiski ei kehti, sest Poola ei tahtnud harta põhiõiguste süsteemi kasutusele võtta, kuna kartis, et peab loobuma teatavatest riiklikest seisukohtadest (eelkõige usuküsimustes) või neid vähemalt muutma. Seega ei ole hartast tulenevad põhiõigused Poola jaoks siduvad, vaid Poola peab endiselt juhinduma Euroopa Kohtu põhiõigustealasest kohtupraktikast.

EUROOPA ÜHENDAMISE MEETODID

Euroopa ühendamist iseloomustavad kaks eri käsitust sellest, kuidas Euroopa riigid koos tegutsevad: koostöö ja integratsioon. Lisameetodina on välja kujunenud tõhustatud koostöö.

Liikmesriikide koostöö

Koostöö tähendab sisuliselt, et liikmesriigid on valmis tegutsema koos üle riigipiiride, kuid säilitavad seejuures põhimõtteliselt oma riikliku suveräänsuse. Seetõttu ei ole koostööl põhineva ühendamise eesmärk luua uus riik, vaid piirdutakse suveräänsete riikide ühendamisega föderatsiooniks, milles säilivad riiklikud struktuurid (konföderatsioon). Koostöö põhimõtet järgitakse ka Euroopa Nõukogu ja OECD töömeetodites.

Integratsioon

Integratsioon teeb lõpu rahvusriikide tavapärasele paralleelsele eksistentsile. Senine arusaam, et riikide suveräänsus on puutumatu ja jagamatu, annab teed veendumusele, et inimeste ja riikide kooseksisteerimise kord ei ole täiuslik ja riiklik süsteem on sisuliselt ebapiisav, ning Euroopa ajaloos on palju juhtumeid, kus üks riik allutab teise riigi enda võimule (hegemoonia), aga sellest kõigest saab jagu, kui riikide suveräänsus koondatakse üheks ja sulandub riikideüleseks ühenduseks (föderatsioon).

EL on sellise integreerumise tulemus, aga ELis ei ole riikide suveräänsus sulandunud. Liikmesriigid ei olnud nimelt valmis loobuma pärast teist maailmasõda uuesti taastatud ja konsolideeritud rahvusriikidest Euroopa liitriigi kasuks. Seega tuli järjekordselt leida kompromiss, mille tulemus oleks midagi enamat kui riikidevaheline koostöö, aga mis ei tähendaks Euroopa liitriigi loomist. Lahendus seisnes riikide iseseisvuse säilitamise ja Euroopa liitriigi loomise vahelise vastuolu järkjärgulises ületamises. Liikmesriigid ei pidanud loobuma kogu oma suveräänsusest, vaid ainult veendumusest, et nende suveräänsus on jagamatu. Niisiis selgitati alguses ainult välja, millistes valdkondades on liikmesriigid valmis vabatahtlikult loobuma osast oma suveräänsusest nende suhtes ülimusliku ühenduse kasuks. Selle tulemuseks olid kolm asutamislepingut: Euroopa Söe- ja Teraseühenduse, E(M)Ü ja Euratomi leping.

Neis ja ELi praegustes aluslepingutes on sätestatud valdkonnad, milles on suveräänsed õigused loovutatud ELile. ELile ja selle institutsioonidele ei ole seejuures antud üldisi volitusi võtta aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikke meetmeid, vaid tegutsemisvolituste laad ja ulatus on sätestatud vastavates aluslepingute sätetes (piiratud volituste põhimõte). Sel moel saavad liikmesriigid oma volituste loovutamist paremini jälgida ja kontrollida.

Tõhustatud koostöö

Tõhustatud koostööga on loodud alus eri kiirusega toimuva integratsiooni idee ellurakendamisele. Sellega on antud ka suhteliselt väikestele liikmesriikide rühmadele võimalus mõnes ELi pädevusse kuuluvas valdkonnas paremini integreeruda, ilma et seda takistaksid teised liikmesriigid, kes sama teha ei taha.

Selle meetodi kasutamise tingimused ja kord olid alguses (Amsterdami leping) väga ranged, aga ELi laienemist arvestades muudeti need veidi leebemaks (Nice’i leping). Lissaboni lepinguga koondati varasemad tõhustatud koostöö sätted ELi lepingu artiklisse 20 (raamtingimused) ning ELTLi artiklitesse 326–334 (lisatingimused, osalemine, menetlused, hääletamisreeglid).

Tõhustatud koostöö reeglid on kokkuvõtlikult järgmised.

• Sellist koostööd võib teha ainult ELi pädevuse piires, see peab aitama kaasa liidu eesmärkide saavutamisele ja tugevdama Euroopa integratsiooni (ELi lepingu artikkel 20). Seepärast ei saa selle abil kaotada majandus- ja rahaliidu puudusi, mis kätkevad ELi aluslepingute ülesehituses. Tõhustatud koostöö ei tohi õõnestada ELi siseturgu ega majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust. Ka ei tohi see takistada liikmesriikidevahelist kaubandust, põhjustada selles diskrimineerimist ega moonutada konkurentsi (ELTLi artikkel 326). Austada tuleb koostöös mitteosalevate liikmesriikide pädevust, õigusi, kohustusi ja huve (ELTLi artikkel 327).
• Tõhustatud koostöös peavad saama osaleda kõik seda soovivad liikmesriigid. Peale selle tuleb liikmesriikidel lubada koostööga liituda igal ajal, kui liitujad järgivad tõhustatud koostöö raames langetatud otsuseid. Komisjon ja liikmesriigid peavad hoolitsema selle eest, et tõhustatud koostöös osaleks võimalikult palju liikmesriike (ELTLi artikkel 328).
• Tõhustatud koostööd võib alustada vaid viimase võimalusena, kui nõukogu on kindlaks teinud, et sellise koostöö eesmärke ei saa saavutada mõistliku aja jooksul asjaomaseid aluslepingute sätteid järgides. Tõhustatud koostöös osalevate liikmesriikide miinimumarv on üheksa (ELi lepingu artikli 20 lõige 2).
• Tõhustatud koostöö raames vastu võetud õigusakte ei käsitata liidu õigustiku osana. Neid kohaldatakse vahetult ainult otsustamisprotsessis osalenud liikmesriikides (ELi lepingu artikli 20 lõige 4). Liikmesriigid, kes protsessis ei osale, ei tohi aga nende õigusaktide rakendamist takistada.
• Tõhustatud koostööst tulenevad kulud (v.a halduskulud) kaetakse osalevate liikmesriikide eelarvevahenditest, kui nõukogu liikmed ei otsusta pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist ühehäälselt teisiti (ELTLi artikkel 332).
• Nõukogu ja komisjon peavad tagama, et kogu tõhustatud koostöö raames toimuv tegevus on kooskõlas liidu muu poliitikaga (ELTLi artikkel 334).

Praktikas kasutatakse seda võimalust aina sagedamini. Esimest korda ELi ajaloos kasutasid liikmesriigid tõhustatud koostööd, et kehtestada õigusnorm, mille kohaselt saavad eri riikide kodanikest abikaasad valida, millise riigi õiguse kohaselt lahutada. Komisjoni sellesisulises 2006. aasta ettepanekus nõukogu üksmeelele ei jõudnud, andis aga loa tõhustatud koostööks oma 12. juuli 2010. aasta otsusega. Komisjoni uue ettepaneku alusel leppisid eri kodakondsusega abikaasade lahutust käsitlevates normides kokku 14 liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Läti, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Portugal, Rumeenia ja Sloveenia), kellele lisandusid hiljem veel Leedu (2014), Kreeka (2015) ja Eesti (2018). Tulemus on sätestatud määruses (EL) nr 1259/2010 tõhustatud koostöö rakendamise kohta abielulahutuse ja lahuselu suhtes kohaldatava õiguse valdkonnas. Tõhustatud koostööd laiendati 2016. aastal määrusega (EL) 2016/1103, millega rakendatakse tõhustatud koostööd kohtualluvuse, kohaldatava õiguse ning otsuste tunnustamise ja täitmise valdkonnas abieluvararežiime käsitlevates asjades.

Järgmine tõhustatud koostöö juhtum oli Euroopa patendikaitse valdkonnas. 25 ELi liikmesriiki, sealhulgas Itaalia, kes ühines sellega veidi hiljem, ning välja arvatud Hispaania ja Horvaatia, leppisid kokku tõhustatud koostöös, et luua ühtne patendikaitse. Määrus (EL) nr 1257/2012 tõhustatud koostöö rakendamise kohta ühtse patendikaitse loomise valdkonnas ja määrus (EL) nr 1260/2012 kohaldatava tõlkekorralduse kohta jõustusid 20. jaanuaril 2013. Ent kohaldama hakatakse neid alles siis, kui on jõustunud ühtset patendikohut käsitlev leping. Selleks peab lepingu ratifitseerima vähemalt 13 liikmesriiki.

Ka Euroopa Prokuratuur (EPPO) loodi tõhustatud koostöö tulemusena. Lissaboni lepinguga anti ELile volitused luua selline prokuratuur pärast Euroopa Parlamendilt saadud nõusolekut nõukogus ühehäälselt vastu võetud määrusega (ELTLi artikkel 86). Kuna nõukogus ei olnud võimalik üksmeelele jõuda, kasutas nõukogu neid volitusi tõhustatud koostöö raames määrusega (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel. Seni osaleb selles koostöös 22 liikmesriiki.

EUROOPA LIIDU PÕHISEADUS

Igal ühiskondlikul ühendusel on põhiseadus. Selle abil määratakse kindlaks poliitilise süsteemi ülesehitus (st kuidas selle eri osad üksteise ja tervikuga suhestuvad), ühised eesmärgid ja siduvate otsuste tegemise reeglid. Niisiis peab ELi kui üsna spetsiifiliste ülesannete ja funktsioonidega ühenduse põhiseadus lahendama samad küsimused nagu riigi põhiseadus.

Liikmesriikide poliitika juhindub kahest kõige tähtsamast põhimõttest: õigus(riiklus) ja demokraatia. Selleks et järgida põhinõudeid, nagu õigus ja demokraatia, peab ELi kogu tegevus olema nii õiguse kui ka demokraatia seisukohalt legitiimne: selle asutamise alused, ülesehitus, volitused, tegutsemisviisid ning liikmesriikide, nende institutsioonide ja kodanike positsioon.

Pärast 29. oktoobri 2004. aasta Euroopa põhiseaduse lepingu läbikukkumist ei eksisteeri Euroopa põhiseadus ikka veel ühe kõikehõlmava põhiseadusliku dokumendina nagu enamiku selle liikmesriikide põhiseadused, vaid selle moodustavad kõik reeglid ja põhiväärtused, mida võimulolijad enda jaoks siduvaks peavad. Need reeglid sisalduvad osaliselt Euroopa aluslepingutes, ELi institutsioonide koostatud õigusaktides ja Euroopa Kohtu praktikas, ent osaliselt põhinevad need ka tavadel.

Euroopa Liidu õiguslik olemus

ELi õigusliku olemuse uurimisel tuleb alustada sellele iseloomulikest tunnustest. Kuigi need iseloomulikud tunnused pandi paika kahes pretsedenti loovas Euroopa Kohtu otsuses, mis tehti 1963. ja 1964. aastal Euroopa Majandusühenduse kohta, kehtivad need ka praeguse Euroopa Liidu jaoks.

Van Gend & Loos

Selles kohtuvaidluses kaebas Hollandi transpordiettevõte Van Gend & Loos kohtusse Madalmaade tolli, kes oli kehtestanud Saksamaalt pärineva kemikaali jaoks varasemast suurema imporditollimaksu. Ettevõtte arvates rikuti sellega Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu (EMÜ asutamisleping) artiklit 12, millega oli keelatud liikmesriikide vahel uusi imporditollimakse kehtestada või olemasolevaid suurendada. Madalmaade kohus peatas menetluse ja küsis Euroopa Kohtult, milline on EMÜ asutamislepingu eelnimetatud artikli kohaldamisala ja õiguslikud tagajärjed.

Euroopa Kohus kasutas selles kohtuasjas võimalust sedastada mitu üliolulist tähelepanekut EMÜ õigusliku olemuse kohta. Euroopa Kohus märkis oma otsuses järgmist:

EMÜ asutamislepingu eesmärk – luua ühisturg, mille toimimine puudutab otseselt üksikisikuid ühenduses – eeldab, et see leping on enamat kui kokkulepe, millega lepinguosaliste riikide vahel luuakse lihtsalt vastastikused kohustused. Seda arusaama kinnitab asutamislepingu preambul, milles ei mainita mitte ainult valitsusi, vaid ka inimesi. [---] Konkreetsemalt kinnitab seda niisuguste organite loomine, millele on antud suveräänsed õigused, mille kasutamine mõjutab nii liikmesriike kui ka nende kodanikke.[---] Sellest tuleb teha järeldus, et ühendus moodustab rahvusvahelises õiguses uue õiguskorra, mille huvides riigid, ehkki vähestes valdkondades, on piiranud oma suveräänseid õigusi ja mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud.“

Costa vs. ENEL

Vaid aasta hiljem andis kohtuasi 6/64 Costa vs. ENEL Euroopa Kohtule võimaluse sõnastada oma seisukoht veelgi täpsemalt. Selle kohtuasja faktilised asjaolud olid järgmised. 1962. aastal riigistas Itaalia elektri tootmise ja jaotamise ning andis elektriettevõtete varad üle riiklikule elektriametile ENEL. Üks riigistatud ettevõtte Edison Volta aktsionär Flaminio Costa arvas, et teda on dividendidest ilma jäetud ja keeldus sellepärast tasumast 1 926 Itaalia liiri suurust elektriarvet. Milano vahekohtus põhjendas Costa oma käitumist muu hulgas sellega, et riigistamine rikkus mitut EMÜ asutamislepingu sätet. Costa kaitseväidete hindamiseks palus kohus Euroopa Kohtul tõlgendada mitmesuguseid EMÜ asutamislepingu aspekte. Euroopa Kohus sedastas oma otsuses seoses EMÜ õigusliku olemusega järgmist:

Erinevalt tavalistest rahvusvahelistest lepingutest on EMÜ asutamisleping loonud omaenda õiguskorra, mis [---] muutus liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks ja mida nende kohtud on kohustatud kohaldama. Luues piiramata kestusega ühenduse, millel on omaenda institutsioonid, juriidilise isiku staatus, õigusvõime ja võime esindada end rahvusvahelisel tasandil, täpsemalt öeldes reaalne pädevus, mis tuleneb riikide pädevuse piiramisest või volituste üleandmisest ühendusele, on liikmesriigid piiranud oma suveräänseid õigusi [---] ja loonud seega õiguse, mis on kohaldatav nii nende kodanike kui ka nende endi suhtes.“

Põhjalike tähelepanekute alusel jõudis kohus järgmisele järeldusele:

[---] tuleneb, et asutamislepingu kui iseseisva õigusallika alusel loodud õigusele ei saa kohus selle õiguse erilise ja ainulaadse olemuse tõttu eelistada mis tahes siseriiklikke õigusnorme, ilma et see õigus minetaks ühenduse õigusele omase olemuse ja ilma et seataks kahtluse alla ühenduse enda õiguslik alus. Kui riigid annavad asutamislepingust tulenevad õigused ja kohustused oma siseriiklikust õiguskorrast üle ühenduse õiguskorda, tähendab see iseenesest nende suveräänsete õiguste püsivat piiramist, mille suhtes ei saa ülimuslik olla hilisem ühepoolne ühenduse mõistega kokkusobimatu akt.“

Neid kohtuotsuseid arvestades on ELi erilist õiguslikku olemust iseloomustavad tunnused järgmised:

• institutsiooniline ülesehitus, mis tagab, et ELi tegevust iseloomustab Euroopa üldine huvi (st see kajastab eesmärkides sätestatud ELi huvi või seda mõjutab selline ELi huvi);
• teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega võrreldes suurem volituste loovutamine ELi institutsioonidele, kusjuures see hõlmab ka valdkondi, milles riigid tavaliselt oma suveräänsetest õigustest ei loobu;
• liikmesriikide õiguskorrast eraldiseisva, oma õiguskorra kehtestamine;
• liidu õiguse otsekohaldatavus, mis tähendab liidu õiguse sätete täielikku ja ühtset kohaldamist kõikides liikmesriikides ning õiguste ja kohustuste kehtestamist nii liikmesriikidele kui ka nende kodanikele;
• liidu õiguse ülimuslikkus, mis tagab, et liidu õigust siseriikliku õigusega ei tühistata ega muudeta ning siseriikliku õigusega tekkiva vastuolu korral eelistatakse liidu õigust.

Niisiis on EL autonoomne üksus, millel on oma suveräänsed õigused ja õiguskord, mis on liikmesriikidest sõltumatu ning mida nii liikmesriigid kui ka nende kodanikud peavad ELi pädevusvaldkondades järgima.

ELi iseloomustavatel tunnustel on ka sarnasusi ja erinevusi ühelt poolt tavaliste rahvusvaheliste organisatsioonidega ning teiselt poolt föderaalsete struktuuridega.

EL ei ole veel valmis, vaid on pidevas arengus ja selle lõplikku kuju ei ole võimalik veel ette ennustada.

Tavaliste rahvusvaheliste organisatsioonidega sarnaneb EL seetõttu, et ka tema tekkis rahvusvaheliste lepingute tulemusena. Sellest saati on EL aga palju muutunud. Seda sellepärast, et ELi asutamise lepingud on viinud suveräänsete õiguste ja kohustustega sõltumatu liidu loomiseni. Liikmesriigid on loovutanud liidule mõned oma suveräänsed õigused, et neid oleks võimalik ühiselt kasutada.

Selliste ELi ja tavapärase rahvusvahelise organisatsiooni vaheliste erinevuste tõttu on liit muutumas riigi sarnaseks. Liikmesriikide suveräänsete õiguste osalist loovutamist on käsitatud märgina sellest, et ELil on juba föderaalne struktuur. Ent selles käsituses ei võeta arvesse, et ELi institutsioonidel on aluslepingutes sätestatud eesmärkide poole püüdlemise volitused vaid teatavates valdkondades. See tähendab, et neil puudub suveräänse riigi vabadus eesmärke valida ja nad ei ole ka loodud tänapäeva riikide probleeme silmas pidades. ELil ei ole kõikehõlmavat jurisdiktsiooni, nagu see on suveräänsetel riikidel, ega volitust võtta endale uusi vastutusalasid (pädevust pädevuse üle).

Seetõttu ei ole EL rahvusvaheline organisatsioon selle tavapärases mõistes ega ka riikide ühendus, vaid nende kahe mudeli vahele jääv autonoomne üksus. Õigusringkondades kasutatakse selle kohta praegu terminit „rahvusülene organisatsioon“.

Euroopa Liidu ülesanded

ELile usaldatud ülesannete loend meenutab väga riigi põhiseaduslikku korda. Tegemist ei ole kitsalt piiritletud tehniliste ülesannetega, nagu see on tavaline rahvusvaheliste organisatsioonide puhul, vaid pädevusvaldkondadega, mis tervikuna vaadates on omased riiklusele.

ELile usaldatud ülesannete loetelu on väga lai ning hõlmab majanduslikke, sotsiaalseid ja poliitilisi meetmeid.

Ülesanded majandusvaldkonnas

ELi ülesanded majandusvaldkonnas keskenduvad sellise ühisturu loomisele, mis ühendab liikmesriikide turud, kus kõiki kaupu ja teenuseid saab pakkuda ja müüa samadel tingimustel nagu riikide siseturul ning kuhu on vaba pääs kõigil ELi kodanikel. Ühisturu loomise plaan tehti sisuliselt teoks 1992. aasta siseturu väljakujundamise programmiga, mille algatas komisjoni toonane president Jacques Delors ning mille kiitsid heaks riigipead ja valitsusjuhid. ELi institutsioonidel on õnnestunud sätestada korrektselt toimiva ühisturu õigusraamistik. Sellele raamistikule on vahepeal konkreetsema sisu andnud riiklikud ülevõtmismeetmed ning selle tulemusena on ühtne turg praeguseks juba reaalsus. Ühtse turu mõju on tunda ka igapäevaelus, eriti ELis reisides, sest riikide piiridel enam ammu inimesi ega kaupu ei kontrollita.

Siseturgu toetab majandus- ja rahaliit. ELi majanduspoliitiline ülesanne ei ole kehtestada ega järgida Euroopa majanduspoliitikat, vaid koordineerida hoopis riikide majanduspoliitikat, et ühe või mitme liikmesriigi poliitilised otsused selles valdkonnas ei kahjustaks ühtse turu toimimist. Selleks on võetud vastu stabiilsuse ja kasvu pakt, milles on liikmesriikide jaoks sätestatud täpsed kriteeriumid, millele nende eelarvepoliitilised otsused peavad vastama. Kui need kriteeriumidele ei vasta, võib Euroopa Komisjon teha hoiatusi, ja pideva ülemäärase eelarvepuudujäägi korral võib nõukogu määrata karistusi.

Üleilmse majandus- ja finantskriisi ajal tugevdati ELi tasandi majanduspoliitikaalast koostööd aastatel 2010–2012 veelgi. Majanduspoliitika koordineerimist ELi tasandil täiendati alalise kriisiohjemehhanismiga, mis koosneb peamiselt järgmisest: komisjoni rolli tugevdamine, uute automaatsete korrigeerimismehhanismide kehtestamine, majanduspoliitika koordineerimise sisseseadmine kõige kõrgemal poliitilisel tasandil, ühine koordineerimine Euroopa poolaasta raames koos liikmesriikide täidetavate rangemate aruandekohustustega, riikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi rolli suurendamine ning vabatahtlikult võetud kohustuste sätestamine riiklikus õiguses.

Selle uue kriisiohjemehhanismi keskmes on Euroopa poolaasta ehk tsükkel, mille jooksul ELi liikmesriigid oma majandus- ja eelarvepoliitikat koordineerivad. Keskendutakse peamiselt aasta esimesele kuuele kuule – sellest ka nimetus „semester“. Euroopa poolaasta jooksul kooskõlastavad liikmesriigid oma eelarve- ja majanduspoliitika ELi tasandil kokkulepitud eesmärkide ja reeglitega. Euroopa poolaasta eesmärk on seega aidata kaasa riigi rahanduse usaldusväärsuse tagamisele, soodustada majanduskasvu ja hoida ära ülemäärase makromajandusliku tasakaalustamatuse teke ELis.

Novembris ja detsembris leiab aset ettevalmistav etapp, milles analüüsitakse olukorda ja võetakse eelmise aastaga seotud järelmeetmeid. Sel ajal teeb Euroopa Komisjon iga-aastase kestliku majanduskasvu analüüsi, mille raames hindab eelarve- ja struktuuripoliitikat, samuti koostab ta soovitused euroala jaoks ning häiremehhanismi aruande, milles hindab makromajanduslikku tasakaalustamatust. Esimeses etapis, mis kestab jaanuarist märtsini, antakse ELi tasandi poliitikasuuniseid. Euroopa Liidu Nõukogu vaatab iga-aastase kestliku majanduskasvu analüüsi läbi ja võtab vastu oma järeldused ning Euroopa Parlament esitab arvamuse tööhõivesuuniste kohta. Seejärel annab Euroopa Ülemkogu (riigipead ja valitsusjuhid) poliitikasuunised. Lisaks tehakse häiremehhanismi aruandes kindlaks riigid, kus esineb võimalik makromajanduslik tasakaalustamatus, mis vajab põhjalikku analüüsi. Teises etapis (aprillist juunini) esitavad liikmesriigid oma konkreetsed eesmärgid, prioriteedid ja kavad, mille alusel Euroopa Komisjon koostab riigipõhised soovitused. Euroopa Liidu Nõukogu lepib kokku lõplikes riigipõhistes soovitustes, mille kinnitab Euroopa Ülemkogu ja mille Euroopa Liidu Nõukogu võtab seejärel vastu. Kolmandas etapis toimub rakendamine. Liikmesriigid võtavad soovitusi arvesse järgmise aasta eelarvet puudutavate otsuste tegemisel. Uus tsükkel algab jälle aasta lõpus, mil komisjon koostab järgmise aasta kestliku majanduskasvu analüüsi ja annab selles ülevaate majanduse olukorrast.

Uus tsükkel algab jälle aasta lõpus, mil komisjon koostab järgmise aasta kestliku majanduskasvu analüüsi ja annab selles ülevaate majanduse olukorrast.

Allikas: https://www.consilium.europa.eu/et/policies/european-semester/

ELi ülesanne rahapoliitika valdkonnas oli ja on võtta ELis kasutusele ühisraha ja ohjata rahaküsimusi tsentraalselt. Selles valdkonnas on juba saavutatud mõningast edu. 1. jaanuaril 1999 võeti kehtestatud lähenemiskriteeriumid täitnud liikmesriikides Euroopa ühisrahana kasutusele euro. Need kriteeriumid olid järgmised: inflatsioon kuni 1,5 %, valitsemissektori eelarve puudujääk = aasta jooksul lisandunud võlgnevus kuni 3 %; valitsemissektori võlg kuni 60 % ja pikaajaline intressimäär kuni 2 %. Esimesed euro kasutusele võtnud liikmesriigid olid Belgia, Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Austria, Portugal ja Soome. 1. jaanuaril 2002 asendati nende riikide oma raha eurorahatähtede ja -müntidega. Sellest ajast alates on nende igapäevased maksed ja finantstehingud toimunud vaid üht valuutat – eurot – kasutades. Järgnenud aastatel suutis üha rohkem liikmesriike täita euro kasutuselevõtu kriteeriumid: Kreeka (1. jaanuar 2001), Sloveenia (1. jaanuar 2007), Küpros (1. jaanuar 2008), Malta (1. jaanuar 2008), Slovakkia (1. jaanuar 2009), Eesti (1. jaanuar 2011), Läti (1. jaanuar 2014), Leedu (1. jaanuar 2015) ja viimasena Horvaatia (1. jaanuar 2023). Euroalasse (riigid, kelle rahaühik on euro) kuulub praegu 20 liikmesriiki.

Põhimõtteliselt peavad ka teised liikmesriigid euro omavaluutana kasutusele võtma, kui lähenemiskriteeriumid on täidetud. Ainuke erand on Taani, kes kasutas loobumisklauslit ja võib otsustada, kas ja millal alustada ühisrahaga ühinemise kriteeriumide täidetuse kontrollimise menetlust. Rootsi, kel loobumisklauslit ei ole, on aga erijuhtum. Euro kasutuselevõtmine oleneb seal sellest, kas komisjon ja Euroopa Keskpank (EKP) soovitavad nõukogule Rootsi osalemist või mitte. Kui selline soovitus tehakse ja nõukogu selle heaks kiidab, ei saa Rootsi osalemisest keelduda.

Eurost on kõhklustest hoolimata saanud tugev ja rahvusvaheliselt tunnustatud valuuta, mis ühendab ühtlasi kindlalt kõiki euroala liikmesriike. Seda ei muutnud isegi 2010. aastal alanud riigivõlakriis. Vastupidi – EL võttis kriisile vastuseks kasutusele ajutised tugimehhanismid, mis 2013. aastal asendati Euroopa stabiilsusmehhanismiga (ESM). ESM kui alaline kriisilahendusraamistik saab laenata euroala liikmesriikidele välise rahalise abina kuni 500 miljardit eurot. Euroala liikmesriigid võivad sellist abi saada rangetel tingimustel, mille eesmärk on riigi eelarvet põhjalikult konsolideerida. Need tingimused kajastuvad majanduslikus kohandamisprogrammis, milles lepivad tihedas koostöös EKPga kokku komisjon ja Rahvusvaheline Valuutafond (IMF). ESMi abil on EL võimeline eurot kaitsma ka kõige karmimate stsenaariumide korral. Selles kajastuvad selgelt euroala ühised huvid ja solidaarsus ning iga liikmesriigi individuaalne vastutus teiste ees.

Majandus- ja rahapoliitika kõrval on ELil kohustusi veel paljudes muudes majanduspoliitika valdkondades, mille hulka kuuluvad eelkõige kliima- ja energia-, põllumajandus- ja kalandus-, transpordi-, tarbija-, struktuuri- ja ühtekuuluvus-, teadus- ja arendus-, kosmose-, keskkonna-, tervishoiu- ja kaubanduspoliitika.

Ülesanded sotsiaalvaldkonnas

Sotsiaalpoliitikas on ELi ülesanne kujundada ka ühtse turu sotsiaalset poolt ning hoolitseda selle eest, et majandusintegratsioonist ei saaks kasu ainult majanduses osalejad. Ühe esimese sammuna on kavas luua sotsiaalkindlustussüsteem võõrtöötajate jaoks. Tänu sellele ei ole töötajad, kes on töötanud mitmes liikmesriigis ja kelle suhtes on seetõttu kohaldatud mitut sotsiaalkindlustussüsteemi, sotsiaalkaitse aspektis (vanaduspension, invaliidsuspension, tervishoid, perehüvitised, töötushüvitised) teistest halvemas olukorras. Veel üks tähtis ülesanne sotsiaalpoliitika valdkonnas on töötada ELis juba aastaid valitsenud murettekitavat töötuse olukorda arvestades välja Euroopa tööhõivestrateegia. Liikmesriigid ja EL peavad koostama tööhõivestrateegia ning edendama eelkõige tööjõu oskuslikkust, koolitatust ja kohanemisvõimet. Samuti peavad nad kohandama oma tööturge majanduses toimuvate muutustega. Tööhõive edendamine on ühistes huvides ja selleks peavad liikmesriigid oma riiklikke meetmeid nõukogus kooskõlastama. EL aitab kõrge tööhõivetaseme saavutamisele kaasa, soodustades liikmesriikidevahelist koostööd ning täiendades vajaduse korral liikmesriikide pädevuspiire austades nende meetmeid.

Ülesanded poliitikas

Konkreetsed poliitikavaldkonnad, millega EL tegeleb, on võitlus kliimamuutustega, ELi kodakondsus, kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö poliitika ning ühine välis- ja julgeolekupoliitika.

EL võitleb kliimamuutuste vastu ambitsioonika poliitikaga liidu piires ja tiheda koostööga, mida tehakse rahvusvaheliste partneritega. Kliimameetmed on Euroopa rohelise kokkuleppe keskmes. Tegemist on kõikehõlmava meetmepaketiga, mille eesmärgid ulatuvad kasvuhoonegaaside heitkoguste märkimisväärsest vähendamisest tippteadusesse ja -innovatsiooni investeerimise ning Euroopa looduskeskkonna säilitamiseni. Esimesed roheleppe alusel võetud kliimameetmed on

• Euroopa kliimamäärus, millega kinnistatakse liidu õiguses ELi 2050. aasta kliimaneutraalsuse eesmärk;
• Euroopa kliimapakt, millega kaasatakse kliimameetmetesse kodanikud ja kõik ühiskonna osad;
• 2030. aasta kliimaeesmärgi kava, mille kohaselt vähendatakse kasvuhoonegaaside netoheidet 2030. aastaks vähemalt 55 %;
• ELi uus kliimamuutustega kohanemise strateegia, mille eesmärk on muuta Euroopa ühiskond 2050. aastaks kliimamuutuste suhtes vastupanuvõimeliseks ja kliimamuutuste möödapääsmatute tagajärgedega täielikult kohanenuks.

ELi kodakondsuse kehtestamisega on liikmesriikide kodanike õigusi ja huve ELis veelgi tugevdatud. Kodanikel on õigus ELi piires vabalt ringi liikuda (ELTLi artikkel 21), õigus hääletada kohalikel valimistel ja seada üles ka enda kandidatuur (ELTLi artikkel 22), õigus saada kolmandates riikides kaitset kõigi liikmesriikide diplomaatidelt ja konsulaarametnikelt (ELTLi artikkel 23), õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole (ELTLi artikkel 24) ning üldise diskrimineerimiskeeluga seotud õigus olla kõikides liikmesriikides koheldud nende riikide kodanikega samamoodi (ELTLi artikli 20 lõige 2 koos artikliga 18).

Kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas täidab EL peamiselt ülesandeid, mis on Euroopa kui terviku huvides. Eelkõige võitleb ta organiseeritud kuritegevuse vastu ning aitab ennetada inimkaubandust ja võtta isikuid kuritegude eest vastutusele. Võitlust organiseeritud kuritegevusega ei saa enam tulemuslikult pidada ainuüksi riigi tasandil. Vaja on hoopis ühiselt tegutseda ELi tasandil. Kaks väga positiivset sammu on juba tehtud: vastu on võetud rahapesuvastane direktiiv ja loodud on Euroopa politseiasutus Europol, mis on tegutsenud alates 1998. aastast (ELTLi artikkel 88). Europol on olnud ELi amet alates 2010. aastast ja seda nimetatakse nüüd Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ametiks. Lisaks püütakse hõlbustada ja kiirendada kohtumenetlustega seotud koostööd ja otsuste täitmist, lihtsustada liikmesriikidevahelist väljaandmist ning kehtestada kuriteokoosseisu tunnuste ja karistustega seotud miinimumnormid järgmistes valdkondades: organiseeritud kuritegevus, terrorism, inimkaubandus ning naiste ja laste seksuaalne ärakasutamine, ebaseaduslik uimasti- ja relvakaubandus, rahapesu ja korruptsioon (ELTLi artikkel 83).

Üks silmapaistvamaid edusamme ELi õigusalases koostöös on olnud Euroopa Prokuratuuri asutamine. Nõukogu tegi seda pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist 22 liikmesriigi tõhustatud koostöö raames, võttes vastu määruse (EL) 2017/1939. Kolm aastat pärast Euroopa Prokuratuuri määruse jõustumist alustas prokuratuur 2021. aasta juunis oma tegevust vastavalt komisjoni otsusele, mis põhines Euroopa peaprokuröri ettepanekul. Euroopa Prokuratuuri asukoht on Luxembourgis. Euroopa Prokuratuuril on keskne tasand ja detsentraliseeritud tasand. Keskseks tasandiks on keskasutus, mis koosneb kolleegiumist, alalistest kodadest, Euroopa peaprokurörist, Euroopa peaprokuröri asetäitjatest, Euroopa prokuröridest ja haldusdirektorist. Detsentraliseeritud tasand koosneb liikmesriikides asuvatest Euroopa delegaatprokuröridest. Euroopa Prokuratuur vastutab ELi finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise, kuritegude toimepanijatele ja neist osavõtjatele süüdistuste esitamise ning nende kohtus vastutusele võtmise eest. Sellega seoses toimetab Euroopa Prokuratuur uurimisi, esitab süüdistusi ning täidab liikmesriikide pädevates kohtutes prokuröri ülesandeid kuni kriminaalasja lõpliku lahendamiseni. Euroopa Prokuratuur austab oma tegevuses põhiõiguste hartas sätestatud õigusi. Euroopa Prokuratuur juhindub kogu oma tegevuses õigusriigi ja proportsionaalsuse põhimõttest. Euroopa Prokuratuur toimetab oma uurimisi erapooletult ja püüab leida kõik asjakohased tõendid olenemata sellest, kas need on süüd kinnitavad või süüst vabastavad.

Veel üks edusamm on olnud Euroopa vahistamismäärus, mida on kasutatud kogu Euroopas 2004. aasta jaanuarist alates. Vahistamismääruse võib välja anda kõigi isikute kohta, kelle toime pandud kuriteo eest määratav miinimumkaristus on üle ühe aasta pikkune vangistus. Vahistamismäärus asendab varasemaid aeganõudvaid väljaandmismenetlusi.

Ühises välis- ja julgeolekupoliitikas on ELi ülesandeks kaitsta liidu ühiseid väärtusi, põhihuve ja sõltumatust, tugevdada ELi ja selle liikmesriikide julgeolekut, aidata tagada üleilmset rahu ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut, edendada demokraatiat, õigusriigi põhimõtet ja rahvusvahelist koostööd, kaitsta inimõigusi ja põhivabadusi ning luua ühine kaitse.

Kuna EL ei ole riik, saab neid ülesandeid täita vaid järk-järgult. Tavaliselt tahavad liikmesriigid välispoliitikas ja iseäranis julgeolekupoliitikas oma suveräänsuse säilitada. Teine põhjus, miks on selles valdkonnas keeruline ühishuve välja selgitada, on see, et ainus ELi riik, kellel on veel tuumarelvi, on Prantsusmaa. Lisaks ei kuulu kõik liikmesriigid NATOsse. Seetõttu tehakse enamik ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonna otsuseid endiselt riikidevahelise koostöö raames. Vahepeal on aga tekkinud mitmesuguseid iseseisvaid tööriistu, mis asetavad riikidevahelise koostöö tugevale õiguslikule alusele.

Julgeolekukeskkonna muutumist arvestades algatati ELi üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegiaga tihedam julgeoleku- ja kaitsealane koostöö. Liikmesriigid on kokku leppinud ELi tegevuse laiendamises selles valdkonnas ning mõistnud, et selleks on hädavajalik tegevust tugevamini koordineerida, investeerimist kaitsesse suurendada ja kaitsevõime arendamisega seotud koostööd tihendada. See on julgeoleku- ja kaitseküsimustes tehtava alalise struktureeritud koostöö põhieesmärk (vt ELi lepingu artikli 42 lõige 6, artikkel 46 ja protokoll nr 10). Alaline struktureeritud koostöö aitab suurendada liikmesriikide tulemuslikkust julgeolekuprobleemide lahendamisel ning kaitsekoostöö suuremal lõimimisel ja tugevdamisel ELis. Nõukogu võttis alalise struktureeritud koostöö sisseseadmist käsitleva otsuse ja koostöös osalejate loetelu vastu 11. detsembril 2017, astudes sellega ajalooliselt tähtsa sammu. Alalises struktureeritud koostöös on otsustanud osaleda kokku 25 liikmesriiki: Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Eesti, Iirimaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Horvaatia, Itaalia, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Madalmaad, Austria, Poola, Portugal, Rumeenia, Sloveenia, Slovakkia, Soome ja Rootsi.

Euroopa Liidu volitused

Euroopa Liidu asutamise lepingutega ei ole ELi institutsioonidele antud üldist volitust võtta lepingu eesmärkide saavutamiseks kõikvõimalikke meetmeid, vaid nende konkreetsed volitused on sätestatud igas peatükis eraldi. Peamine põhimõte on see, et EL ja selle institutsioonid ei või oma õigusliku aluse ega pädevuse üle ise otsustada. Endiselt kehtib spetsiifiliste volituste andmise põhimõte (ELTLi artikkel 2). Liikmesriigid on valinud sellise meetodi, et nende volituste loovutamine oleks selgem ja ohjatavam.

Spetsiifilised volitused hõlmavad eri küsimusi, mis olenevad ELile antud ülesannete laadist. Volitused, mida ELile loovutatud ei ole, jäävad liikmesriikide ainupädevusse. ELi lepingus on näiteks sõnaselgelt kirjas, et riikliku julgeoleku küsimused jäävad liikmesriikide ainupädevusse.

See tekitab loomulikult küsimuse, et kus jookseb ELi ja liikmesriikide pädevuse vaheline piir. See piir tõmmatakse kolme pädevuskategooria alusel.

• ELi ainupädevus (ELTLi artikkel 3) valdkondades, kus võib eeldada, et ELi tasandi meede on tulemuslikum kui mõne liikmesriigi oma, mida ei ole teistega kooskõlastatud. Need valdkonnad on selgelt sätestatud: tolliliit, liidu siseturu toimimiseks vajalike konkurentsireeglite kehtestamine, euroala riikide rahapoliitika, ühine kaubanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitika teatavad osad. Neis poliitikavaldkondades võib õiguslikult siduvaid akte koostada ja vastu võtta ainult Euroopa Liit. Liikmesriigid võivad seda teha ainult ELi volitusel või ELi õigusaktide rakendamiseks (ELTLi artikli 2 lõige 1).
• ELi ja liikmesriikide jagatud pädevus (ELTLi artikkel 4) valdkondades, kus ELi tasandi meetmed annavad liikmesriikide meetmetele lisaväärtuse. EL ja liikmesriigid jagavad pädevust järgmistes valdkondades: siseturureeglid, majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus, põllumajandus ja kalandus, keskkond, transport, üleeuroopalised võrgud, energiavarustus ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala. Jagatud pädevus hõlmab ka üldise ohutuse küsimusi rahvatervise valdkonnas, teadusuuringuid ja tehnoloogiaarendust, kosmost, arengukoostööd ja humanitaarabi. Kõigis neis valdkondades võib EL kasutada oma pädevust esimesena, aga ainult asjaomases Euroopa Liidu õigusaktis sätestatud küsimustes, mitte kogu valdkonnas. Liikmesriigid kasutavad oma pädevust niivõrd, kuivõrd EL ei ole oma pädevust kasutanud või kuivõrd ta on otsustanud selle kasutamise lõpetada (ELTLi artikli 2 lõige 2). Viimati nimetatud olukord tekib, kui asjaomased ELi institutsioonid on otsustanud mõne seadusandliku akti kehtetuks tunnistada, eelkõige eesmärgiga tagada subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimine. Seadusandliku akti kehtetuks tunnistamise ettepaneku võib paluda komisjonil esitada ka nõukogu mõne oma liikme ettepanekul.
• Toetavate meetmete võtmise pädevus (ELTLi artikkel 6). ELi pädevus võtta toetavaid meetmeid piirdub liikmesriikide meetmete koordineerimise või täiendavate meetmete võtmisega. Asjaomase valdkonna riiklikku õigust EL ühtlustada ei saa (ELTLi artikli 2 lõige 5). Niisiis lasub õigusaktide koostamise vastutus endiselt liikmesriikidel, kel on seetõttu märkimisväärne tegutsemisvabadus. Sellesse pädevuskategooriasse kuuluvad inimeste tervise kaitse ja edendamine, tööstus, kultuur, turism, haridus, noored, sport, kutseõpe, elanikkonnakaitse ja halduskoostöö. Tööhõive ja majanduspoliitika valdkonnas möönavad liikmesriigid sõnaselgelt vajadust koorineerida riiklikke meetmeid ELi tasandil.

Peale nende spetsiifiliste volituste on ELi aluslepingutes antud institutsioonidele volitused tegutseda ka siis, kui see on vajalik ühtse turu toimimiseks või moonutamata konkurentsi tagamiseks (vt ELTLi artikkel 352 – paindlikkuse klausel). Sellega ei ole aga antud institutsioonidele üldist volitust täita ülesandeid, mis ei ole aluslepingutes sätestatud eesmärkide saavutamiseks vajalikud, ning ELi institutsioonid ei saa laiendada oma volitusi liikmesriikide volituste arvelt. Tegelikkuses kasutati selliste volitustega antud võimalusi varem väga sageli, sest EL seisis tihti silmitsi uute ülesannetega, mida asutamislepingutes nende koostamise ajal ette aimata ei osatud, mistõttu ei olnud neis sätestatud ka vastavaid volitusi. Näiteks võib tuua keskkonnasektori ja tarbijakaitse valdkonna või siis Euroopa Regionaalarengu Fondi asutamise, et ühtlustada ELi rohkem ja vähem arenenud piirkondade arengutaset. Neis valdkondades on nüüdseks ette nähtud spetsiifiline pädevus. Seetõttu on paindlikkuse klausli praktiline tähtsus oluliselt vähenenud. Selle klausli kohaste volituste kasutamiseks tuleb saada Euroopa Parlamendilt heakskiit.

Lisaks eeltoodule on ELil veel volitused võtta meetmeid, mis on vajalikud sõnaselgelt loovutatud volituste tulemuslikuks ja asjalikuks kasutamiseks (kaudsed volitused). Sellised volitused on osutunud eriti tähtsaks välissuhetes. Need annavad ELile võimaluse võtta kohustusi ELi mittekuuluvate riikide või teiste rahvusvaheliste organisatsioonide ees valdkondades, mis kuuluvad ELile antud ülesannete loetellu. Suurepärane näide sellest on Euroopa Kohtus arutatud kohtuasi Kramer jt. Selles käsitleti ELi pädevust teha püügikvootide määramisel koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega ja võtta vajaduse korral rahvusvahelise õiguse alusel vastavaid kohustusi. Kuna ELi lepingus konkreetset sätet ei olnud, tuletas kohus ELi vajaliku välispädevuse tema sisepädevusest kalanduspoliitikas, mida rakendatakse ühise põllumajanduspoliitika raames.

Oma volituste rakendamisel peab EL järgima katoliiklikust sotsiaaldoktriinist üle võetud subsidiaarsuse põhimõtet, mis ELi lepingusse kinnistatuna on omandanud peaaegu põhiseadusliku staatuse (ELi lepingu artikli 5 lõige 3). Sellel on kaks tahku: positiivne väide, et EL peab tegutsema, kui eesmärki saab paremini saavutada liidu tasandil (see suurendab liidu volitusi), ning negatiivne väide, et liit ei tohi tegutseda, kui liikmesriigid suudavad eesmärgi piisavalt saavutada eraldi tegutsedes (see piirab liidu volitusi). Subsidiaarsust tuleb automaatselt eeldada kõigis valdkondades, milles ELil on ainupädevus, mistõttu ei ole neil juhtudel selle põhimõtte täitmist kontrollida vaja. Teistes valdkondades tähendab see aga seda, et kõik ELi institutsioonid (iseäranis komisjon) peavad alati tõendama, et ühised normid ja ühised meetmed on tõepoolest vajalikud. Montesquieud parafraseerides võib öelda, et kui ELi meedet ei ole vaja, on vaja see võtmata jätta. Kui vajadus liidu õigusnormide järele on tõendatud, puudutab järgmine küsimus nende õigusjõudu ja vormi. Vastus tuleneb proportsionaalsuse põhimõttest, mis on sätestatud ELi lepingus koos pädevussätetega (ELi lepingu artikli 5 lõige 4). Selle põhimõtte kohaselt tuleb konkreetse õigusakti vajadust põhjalikult hinnata, selgitamaks välja, ega sama tulemust ei ole võimalik saavutada vähem piiravate abinõudega. Eelkõige tähendab see, et väga üksikasjalikele õigusnormidele tuleks eelistada raamistikke, miinimumnõudeid ja liikmesriikide kehtivate normide vastastikust tunnustamist, ning kui vähegi võimalik, tuleks ühtlustavaid õigusnorme vältida.

Riikide parlamendid võivad nüüd subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimist ka kontrollida. Selleks on kehtestatud varajase hoiatamise süsteem, mis võimaldab riikide parlamentidel esitada ELi seadusandliku ettepaneku edastamisele järgneva kaheksa nädala jooksul põhjendatud seisukoha, milles on selgitatud, miks asjaomane seadusandlik ettepanek subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele ei vasta. Kui sellist põhjendatud seisukohta toetab riikide parlamentidele määratud häältest vähemalt kolmandik (igal parlamendil on kaks häält, kodade süsteemi korral üks hääl koja kohta), peab seadusandliku ettepaneku teinud institutsioon (tavaliselt Euroopa Komisjon) ettepaneku uuesti läbi vaatama. Pärast läbivaatamist võib ettepanekuga jätkata, seda muuta või selle tagasi võtta. Kui komisjon otsustab eelnõuga jätkata, peab ta esitama põhjendatud arvamuse, milles selgitab, miks eelnõu on tema arvates subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. Põhjendatud arvamus saadetakse koos riikide parlamentide põhjendatud arvamustega ELi seadusandjale, et viimane saaks neid seadusandlikus menetluses arvesse võtta. Kui ELi seadusandja on nõukogu liikmete 55 % enamusega või Euroopa Parlamendis hääletanute enamusega seisukohal, et ettepanek ei ole subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas, siis ettepanekuga enam edasi ei tegeleta.

Euroopa Ülemkogu koosneb kahekümne seitsme liikmesriigi riigipeadest või valitsusjuhtidest koos Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni presidendiga. Euroopa Liidu Nõukogu koosneb kahekümne seitsmest ministrist, kes kõik esindavad oma liikmesriiki. Euroopa Parlamendi koosseisu kuulub 705 liiget. Euroopa Komisjonil on 27 liiget – üks igast liikmesriigist. Regioonide Komiteel on 329 liiget. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel on 326 liiget. Euroopa Liidu Kohtu moodustavad 27 Euroopa Kohtu kohtunikku (üks igast liikmesriigist) ja 54 Üldkohtu kohtunikku (kaks kohtunikku igast liikmesriigist). Euroopa Kontrollikojal on 27 liiget, üks igast liikmesriigist. Euroopa Keskpanka on koondunud euroala üheksateistkümne liikmesriigi keskpankade presidendid. Euroopa Investeerimispangal on kahekümne seitsmest liikmest koosnev juhatajate nõukogu, millesse kuulub igast liikmesriigist üks liige.

Euroopa Liidu institutsioonid ja organid

Veel üks küsimus, mis tekib seoses Euroopa Liidu põhiseadusega, on liidu organisatsiooniline struktuur. Mis on ELi institutsioonid? Kuna EL täidab funktsioone, mis on tavaliselt omased riigile, siis kas tal on valitsus, parlament, haldusasutused ja kohtud, nagu liikmesriikides tavaline? ELile pandud ülesannete täitmist ja integratsiooniprotsessi juhtimist ei ole teadlikult jäetud ainult liikmesriikide initsiatiivi ja vastutuse või rahvusvahelise koostöö hooleks. ELil on institutsiooniline süsteem, mis võimaldab anda Euroopa ühendamiseks uusi stiimuleid ja seada uusi eesmärke ning kehtestada ELi vastutusalasse kuuluvates valdkondades kõigile liikmesriikidele ühtmoodi siduvaid õigusakte.

ELi institutsioonilise süsteemi olulisimad osalised on Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Kohus, Euroopa Keskpank ja Euroopa Kontrollikoda. Institutsioonilise süsteemi abiorganid on Euroopa Investeerimispank, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Euroopa Regioonide Komitee.

Institutsioonid

Euroopa Parlament (ELi lepingu artikkel 14)

Euroopa Parlament esindab ELi kodanikke. See on kasvanud välja ESTÜ ühisassambleest, EMÜ assambleest ja Euratomi assambleest, mis ühendati 1957. aasta konventsiooniga Euroopa ühenduste teatavate ühiste institutsioonide kohta (esimene liitmisleping). Ametlikult nimetati see Euroopa Parlamendiks ümber alles EÜ asutamislepingut muutva ELi lepinguga (Maastrichti leping), ent sellega kajastati ainult reaalset kasutust, sest assamblee muutis oma nime Euroopa Parlamendiks juba 1958. aastal.

Koosseis ja valimine

Kuni 1979. aastani valiti Euroopa Parlamendi liikmed riikide parlamentidest ja delegeeriti nad siis Euroopa Parlamenti. Aluslepingutega oli küll ette nähtud, et Euroopa Parlamendi liikmeid valivad liikmesriikide kodanikud üldistel otsevalimistel, kuid esimesed otsevalimised toimusid alles 1979. aasta juunis, sest mitu varasemat algatust olid edutud. Sellest ajast alates on valimisi korraldatud iga viie aasta tagant – see ongi parlamendi koosseisu ametiaja pikkus. Pärast aastakümneid kestnud jõupingutusi kehtestati 1976. aastal lõpuks Euroopa Parlamendi saadikute otseseid ja üldisi valimisi käsitleva õigusaktiga ühtne valimismenetlus, mida seejärel reformiti 2002. aastal põhjalikult otsevalimiste õigusaktiga. Selle kohaselt määrab iga liikmesriik oma valimiskorra, peab aga järgima samu demok­raatlikke põhireegleid:

• üldised otsevalimised;
• proportsionaalne esindatus;
• vaba salajane hääletus;
• vanuse alampiir (hääletusõigus tekib kõigis liikmesriikides alates 18aastaseks saamisest (v.a Austrias ja Maltal (16) ja Kreekas (17));
• pikendatav viieaastane ametiaeg;
• ametikohtade ühitamatus (Euroopa Parlamendi liikmed ei tohi töötada samal ajal kahel ametikohal, nt kohtunikuna, prokurörina või ministrina; lisaks sellele kohaldatakse ka nende koduriigi õigust, mis võib lubatud ametikohtade valikut veelgi piirata);
• valimiste kuupäev;
• naiste ja meeste võrdõiguslikkus.

Mõnes riigis (Belgia, Luksemburg ja Kreeka) on hääletamine kohustuslik.

Peale selle jõustus 2009. aastal Euroopa Parlamendi liikmete ühtne põhimäärus, mis muutis parlamendiliikmete töö tingimused läbipaistvamaks ja sisaldab selgeid reegleid. Sellega kehtestati ka Euroopa Parlamendi liikmetele ühtne palk, mida makstakse ELi eelarvest.

Otsevalitud parlamendil on nüüd demokraatlik legitiimsus ja ta võib end õigusega pidada ELi kodanike esindajaks. Otsevalitud parlamendi pelk olemasolu ei rahulda siiski demokraatliku põhiseaduse põhinõuet, mille kohaselt peab kogu avalik võim lähtuma rahvast. Otsustusprotsessi läbipaistvuse ja otsuseid tegevate institutsioonide esindatuse kõrval eeldab see veel parlamendi kontrollivat funktsiooni ja parlamendi poolt otsustamisprotsessis osalevatele ELi institutsioonidele antavat legitiimsust. Ka siin on viimastel aastatel palju saavutatud. Peale selle, et Euroopa Parlamendi õigusi on pidevalt laiendatud, on Lissaboni lepingus sõnaselgelt sätestatud ELi kohustus järgida oma tegevuses esindusdemokraatia põhimõtet. Selle tulemusena on kõik Euroopa Liidu kodanikud Euroopa Parlamendis otseselt esindatud ja nad saavad ELi demokraatlikus elus aktiivselt osaleda. Nii peaks olema tagatud, et ELi tasandi otsused tehakse võimalikult avalikult ja inimestele võimalikult lähedal. ELi tasandi parteid peaksid aitama kaasa Euroopa identiteedi kujundamisele ja väljendama ELi kodanike tahet. ELi demokraatias on praegu puudu vaid see, et erinevalt riikide parlamentidest ei vali Euroopa Parlament valitsust, kes talle aru annab.

Osutatud puuduse põhjus on lihtsalt asjaolu, et ELil ei olegi valitsust selle tavatähenduses. Selle asemel täidavad ELi aluslepingutes sätestatud valitsemisega sarnaseid ülesandeid oma tööjaotuse alusel nõukogu ja komisjon. Lissaboni lepinguga on aga Euroopa Parlamendile antud komisjoni koosseisu küsimuses laialdased volitused alates sellest, et parlament valib Euroopa Ülemkogu soovituse alusel komisjoni presidendi, kuni selleni, et parlament kiidab heaks kogu volinike kolleegiumi (ametisse nimetamise õigus). ELi nõukogu koosseisu üle parlamendil sellist mõjuvõimu ei ole. Nõukogu liikmete üle teevad parlamentaarset kontrolli ainult liikmesriikide parlamendid, kellele nõukogu liikmed annavad aru oma riigi ministritena.

Euroopa Parlamendi roll ELi õigusloomes on oluliselt suurenenud. See, et kaasotsustamismenetlus on seatud seadusandliku tavamenetlusega samale tasemele, on muutnud parlamendi sisuliselt nõukoguga võrdseks kaasseadusandjaks. Seadusandlikus tavamenetluses on parlamendil võimalik esitada eri lugemiste käigus õigusaktide muudatusettepanekuid ning lisaks saada neile ettepanekutele teatavates piirides ka nõukogu nõusolek. ELi õigusakte ei saa vastu võtta, kui parlament ja nõukogu ei ole üksmeelel.

Tavaliselt on Euroopa Parlamendil olnud tähtis roll ka eelarvemenetluses. Lissaboni lepinguga laiendati parlamendi eelarvepädevust veelgi, sätestades, et mitmeaastasele rahastamiskavale tuleb saada parlamendi heakskiit ja et parlamendil on kaasotsustamisõigus kõigi kulutuste üle.

Euroopa Parlamendil on õigus anda oma nõusolek kõigile kaasotsustamisvaldkonda kuuluvatele rahvusvahelistele lepingutele ja uute liikmesriikidega sõlmitavatele ühinemislepingutele, milles on sätestatud liitu vastuvõtmise tingimused.

Ka Euroopa Parlamendi järelevalvevolitused on aja jooksul oluliselt suurenenud. Neid kasutatakse peamiselt nii, et komisjon peab parlamendile aru andma, kaitsma parlamendi ees oma ettepanekuid ja esitama parlamendile arutamiseks ELi iga-aastase tegevusaruande. Parlament võib oma liikmete kahekolmandikulise häälteenamusega kiita heaks umbusalduse avaldamise ettepaneku, sundides nii komisjoni täies koosseisus ametist lahkuma (ELTLi artikkel 234). Parlament on selliseid ettepanekuid esitanud mitu korda, kuid ükski neist ei ole nõutavat häälteenamust saanud ². Kuna liidu praktikas vastab parlamendi küsimustele ka nõukogu, on parlamendil võimalus pidada vahetut poliitilist arutelu kahe olulise institutsiooniga.

Euroopa Parlamendi järelevalvevolitusi on hiljem veelgi suurendatud. Parlamendil on nüüd õigus moodustada eriuurimiskomisjone, mis uurivad väidetavaid liidu õiguse rikkumisi ja haldusomavoli. Üks selline komisjon moodustati 2016. aasta juunis seoses Panama dokumentidest ilmnenud teabega offshore-äriühingute ja nende salajas hoitud omanike kohta. Selle komisjoni ülesanne on uurida võimalikke liidu õiguse rikkumisi rahapesu, maksustamise vältimise ja maksudest kõrvalehoidmise valdkonnas. Teine uurimiskomisjon, mis moodustati samuti 2016. aastal, tegeles sõidukite heitkoguste skandaaliga. Viimasena moodustas Euroopa Parlament 2020. aasta juunis loomade liidusisese vedamise uurimiskomisjoni, et uurida elusloomade vedu käsitlevate liidu õigusnormide (määrus (EÜ) nr 1/2005) rikkumisi. Aluslepingutes on sätestatud ka kõigi füüsiliste ja juriidiliste isikute õigus esitada parlamendile petitsioon, millega hakkab tegelema alaline petitsioonikomisjon. Samuti on parlament kasutanud talle antud õigust määrata ametisse Euroopa Ombudsman, kellele saab esitada kaebusi ELi institutsioonide ja organite (v.a Euroopa Kohus) haldusomavoli kohta. Ombudsman võib asja uurida, peab sellest teavitama ka asjaomast institutsiooni või organit ning esitama parlamendile uurimise tulemuste kohta aruande.

Asukoht

Euroopa Parlamendi asukoht on Strasbourgis, kus peetakse 12 igakuist täiskogu istungjärku (sh eelarveistungjärk). Lisatäisistungjärgud peetakse Brüsselis, kus kohtuvad ka komisjonid. Parlamendi peasekretariaat tegutseb aga hoopis Luxembourgis. Euroopa Ülemkogu 1992. aasta otsust selliste asukohtade kohta kinnitati Lissaboni lepingu protokolliga nr 6. Selle otsuse tulemusena peavad parlamendiliikmed ja mõned parlamendi ametnikud ja töötajad reisima Strasbourgi, Brüsseli ja Luxembourgi vahet. See on väga kulukas.

Euroopa Ülemkogu (ELi lepingu artikkel 15)

Riigipead ja valitsusjuhid, ülemkogu eesistuja ja komisjoni president kohtuvad Brüsselis Euroopa Ülemkogus vähemalt kaks korda poolaastas.

Koosseis ja ülesanded

Lissaboni lepinguga loodi Euroopa Ülemkogu eesistuja ametikoht. Euroopa Ülemkogu eesistujal on erinevalt eesistujariigist mitte riiklik, vaid n-ö Euroopa mandaat. Eesistuja on ametis kaks ja pool aastat ning töötab täistööajaga. Eesistujaks nimetatud isik peab olema väljapaistev isiksus ja ta valitakse Euroopa Ülemkogu liikmete kvalifitseeritud häälteenamusega. Teda on võimalik üks kord tagasi valida. Eesistuja ülesandeks on valmistada ette Euroopa Ülemkogu kohtumisi ja võtta järelmeetmeid ning esindada ELi rahvusvahelistel välis- ja julgeolekupoliitika tippkohtumistel.

Euroopa Ülemkogul puudub seadusandlik funktsioon. Selle institutsiooni ülesanne on määrata kindlaks ELi poliitika üldsuunised. Need esitatakse järeldustena, mis võetakse vastu konsensusega ja sisaldavad peamisi poliitilisi otsuseid või juhiseid ja suuniseid nõukogule või komisjonile. Sel moel on Euroopa Ülemkogu suunanud tööd majandus- ja rahaliidu, Euroopa Rahasüsteemi, Euroopa Parlamendi otsevalimiste ja mitmesugustes liiduga ühinemise küsimustes.

Euroopa Liidu Nõukogu (ELi lepingu artikkel 16)

Koosseis ja eesistumine

Euroopa Liidu Nõukogu koosseisu kuuluvad liikmesriikide valitsuste esindajad. Kõik 27 liikmesriiki saadavad ühe esindaja, kes üldjuhul on käsitletava valdkonna minister või riigisekretär. Oluline on, et sellisel esindajal oleksid volitused tegutseda oma valitsuse nimel siduval viisil. See, et valitsusi saab esindada mitmel moel, tähendab, et nõukogus ei ole alalisi liikmeid, vaid nõukogul on käsitletavatest teemadest olenevalt kümme eri koosseisu.

Välisasjade nõukogu kujundab Euroopa Ülemkogu strateegilisi suuniseid järgides ELi välistegevust ning hoolitseb selle eest, et ELi välistegevus toimuks põhimõtteühtselt. Üldasjade nõukogu koordineerib nõukogu eri koosseisude tööd ning valmistab koos ülemkogu eesistuja ja Euroopa Komisjoniga ette ülemkogu kohtumisi. Nõukogu eesistujariigiks on kõik liikmesriigid järgemööda, igaüks kuus kuud (v.a välisasjade nõukogu puhul, mille eesistuja on liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja). Eesistumise järjekorra üle otsustab nõukogu ühehäälselt. Eesistujariik vahetub igal aastal 1. jaanuaril ja 1. juulil (2020: Horvaatia ja Saksamaa, 2021: Portugal ja Sloveenia, 2022: Prantsusmaa ja Tšehhi, 2023: Rootsi ja Hispaania). Kuna eesistujariigid vahetuvad kiiresti, tegutsevad nad kahe järgmise eesistujariigiga kokku lepitud tööprogrammi alusel, mis kehtib 18 kuud (eesistujariikide kolmik). Eesistujariigi peamine ülesanne on koordineerida üldiselt nõukogu ja sellele sisendeid andvate komiteede tööd. Eesistumisel on lisaks poliitiline tähtsus, sest nõukogu eesistujariik mängib rolli ka maailma tasandil ning väiksematel liikmesriikidel on seega võimalus end maailma suurtega võrdsena tunda ja Euroopa poliitikasse oma jälg jätta.

Nõukogu tööd valmistab ette hulk liikmesriikide esindajatest koosnevaid ettevalmistavaid organeid (komiteed ja töörühmad). Neist olulisim on alaliste esindajate komitee (COREPER I ja II), mis kohtub vähemalt kord nädalas.

Nõukogu abistab peasekretariaat, mida juhib nõukogu määratud peasekretär.

Nõukogu asukoht on Brüsselis.

Ülesanded

Nõukogul on järgmised viis põhiülesannet.

• Nõukogu ülim prioriteet on õigusloome, millega tegeletakse koos Euroopa Parlamendiga seadusandliku tavamenetluse kohaselt.
• Samuti on nõukogu ülesanne tagada liikmesriikide majanduspoliitika koordineeritus.
• Ta kujundab Euroopa Ülemkogu suuniseid järgides ELi ühist välis- ja julgeolekupoliitikat.
• Nõukogu ülesanne on sõlmida lepinguid ühelt poolt ELi ja teiselt poolt kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide vahel.
• Ta valmistab komisjoni kavandatud projekti alusel ette eelarve, mille peab heaks kiitma ka Euroopa Parlament. Peale selle esitab nõukogu Euroopa Parlamendile soovituse eelarve täitmise heakskiitmise kohta.

Samuti on tema ülesanne nimetada ametisse Euroopa Kontrollikoja, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Euroopa Regioonide Komitee liikmed.

Nõukogu läbirääkimised ja otsustamisprotsess

Nõukogus saavutatakse tasakaal eri liikmesriikide ja ELi huvide vahel. Kuigi liikmesriigid kaitsevad nõukogus peamiselt enda huve, on neil ühtlasi kohustus arvestada Euroopa Liidu kui terviku eesmärkide ja vajadustega. Nõukogu on ELi institutsioon, mitte valitsustevaheline konverents. Seega ei püüta nõukogu aruteludes jõuda liikmesriikide vähima võimaliku ühisosani, vaid ELi ja liikmesriikide huvide tasakaaluni.

Nõukogu arutelud ja otsused puudutavad ainult neid dokumente ja eelnõusid, mis on kättesaadavad 24 ametlikus keeles (bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeles). Kui asi on kiireloomuline, võib seda reeglit ühehäälse otsusega eirata. See kehtib ka istungi jooksul esitatud ja arutatavate muudatusettepanekute kohta.

ELi aluslepingute kohaselt järgib nõukogu hääletamisel häälteenamuse reeglit – üldjuhul piisab kvalifitseeritud häälteenamusest (ELi lepingu artikli 16 lõige 3). Lihthäälteenamust, mille puhul on igal nõukogu liikmel üks hääl, kasutatakse ainult mõnes valdkonnas, eriti menetlusküsimuste korral (27 liikmesriigi hääletamisel on lihthäälteenamus vähemalt 14 häält).

Topeltenamuse süsteemi korral saadakse kvalifitseeritud häälteenamus siis, kui komisjoni ettepanekut toetab nõukogu liikmetest vähemalt 55 %, kes esindavad vähemalt 15 liikmesriiki, kes omakorda esindavad vähemalt 65 % ELi elanikkonnast (ELi lepingu artikli 16 lõige 4) ³.

Et väiksema rahvaarvuga liikmesriigid ei saaks otsuse vastuvõtmist blokeerida, peab blokeeriv vähemus koosnema vähemalt neljast liikmesriigist, kes esindavad vähemalt 35 % ELi elanikkonnast. Seda süsteemi täiendab lisamehhanism: kui blokeerivat vähemust ei saavutata, võib otsustamise ajutiselt peatada. Sellisel juhul nõukogu hääletama ei hakka, vaid jätkab veel mõistliku aja jooksul läbirääkimisi, kui seda nõuavad nõukogu liikmed, kes esindavad vähemalt 75 % blokeeriva vähemuse saavutamiseks vajalikust elanikkonnast või vähemalt 75 % liikmesriikidest.

Eriti tundlikes poliitikavaldkondades tehtavad otsused peavad aluslepingute kohaselt olema ühehäälsed. Otsuse vastuvõtmist seejuures hääletamata jätmisega blokeerida ei saa. Otsus peab olema ühehäälne sellistes valdkondades nagu maksud, töötajate sotsiaalkaitse ja sotsiaalkindlustus, liidu põhiväärtuste rikkumine liikmesriigi poolt ning ühise välis- ja julgeolekupoliitika põhimõtete kindlaksmääramine ja sellise poliitika rakendamine, samuti tuleb ühehäälselt teha teatavad otsused politsei- ja õiguskoostöö raames.

Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (ELi lepingu artikkel 18)

Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgest esindajast ei ole saanud ELi välisministrit, nagu põhiseaduse projektis kavandati, aga tema positsiooni institutsioonilises ülesehituses on märgatavalt tugevdatud ja laiendatud. Kõrge esindaja kuulub nii nõukokku (välisasjade nõukogu eesistujana) kui ka komisjoni (välisasjade eest vastutava asepresidendina). Kõrge esindaja nimetab kvalifitseeritud häälteenamusega ja Euroopa Komisjoni presidendi nõusolekul ametisse Euroopa Ülemkogu. Teda abistab Euroopa välisteenistus, mis asutati 2011. aastal. Sellesse koondati nõukogu ja komisjoni välispoliitika talitused ning kaasati ka riikide diplomaatiliste teenistuste diplomaadid.

Euroopa Komisjon (ELi lepingu artikkel 17)

Koosseis

Euroopa Komisjonil on 27 liiget – üks igast liikmesriigist. See tähendab, et praegu tegutseb komisjonis 27 eri funktsioone täitvat volinikku (ELi lepingu artikli 17 lõige 4). ELi lepingu artikli 17 lõiget 5, mille kohaselt oleks alates 1. novembrist 2014 tulnud vähendada komisjoni suurust kahe kolmandikuni liikmesriikidest, Euroopa Ülemkogu otsuse alusel siiski ei aktiveeritud.

Komisjoni juhib president, kellel on volinike kolleegiumis tugev positsioon. Ta ei ole enam lihtsalt üks võrdsete seas, vaid esikohal, sest kehtestab komisjoni töö suunised ja otsustab komisjoni sisemise korralduse üle (ELi lepingu artikli 17 lõike 6 punktid a ja b). Niisiis on presidendil suuniste väljaandmise volitused ja korralduslik kontroll komisjoni üle. Selliste õigustega president peab tagama, et komisjoni tegevus oleks põhimõtteühtne ja tõhus ning vastaks kollegiaalsuse printsiibile, mis kajastub eelkõige selles, et otsuseid tehakse kollegiaalse koguna (ELTLi artikli 250 lõige 1). President otsustab komisjoni struktuuri üle ja jaotab selle ülesanded liikmete vahel. Ta võib komisjoni liikmete vastutusalasid ametiaja jooksul ka muuta (ELTLi artikkel 248). President nimetab ametisse juhtivad ja muud asepresidendid (v.a liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kes juba on oma ametikoha tõttu komisjoni asepresident). Peale selle on sõnaselgelt sätestatud, et komisjoni liige peab presidendi nõudmisel tagasi astuma (ELi lepingu artikli 17 lõike 6 teine lõik). Presidendi tähtsust näitab ka see, et tal on õigus olla ära kuulatud komisjoni teiste liikmete valimise küsimuses ja et ta kuulub Euroopa Ülemkogusse. 2019. aasta detsembrist alates on Euroopa Komisjonil esimene naispresident – Ursula von der Leyen.

Asepresidentide alluvuses on kuus volinike rühma, kelle ülesanne on kollegiaalsuse põhimõttest hoolimata edendada tööd olulisimate poliitiliste prioriteetidega ja selle töö järele valvata:

• Euroopa roheline kokkulepe – juhtiv asepresident Frans Timmermans;
• digiajastule vastav Euroopa – juhtiv asepresident Margrethe Vestager;
• inimeste hüvanguks toimiv majandus – juhtiv asepresident Valdis Dombrovskis;
• Euroopa maailmapositsiooni tugevdamine – välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja Josep Borrell Fontelles;
• euroopaliku eluviisi edendamine – asepresident Margaritis Schinas;
• uus hoog Euroopa demokraatiale – asepresident Věra Jourová.

Komisjoni president ja liikmed määratakse ametisse viieks aastaks. Nende ametissenimetamise korda on muudetud Lissaboni lepinguga (ELi lepingu artikli 17 lõige 7). Ametisse nimetamine toimub mitmes etapis. Kõigepealt nimetatakse ametisse president ning seejärel valitakse komisjoni liikmete kandidaadid. Kolmandas etapis nimetatakse komisjoni president, liidu välis­asjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ning teised komisjoni liikmed ametlikult ametisse.

Pärast konsulteerimist võtab Euroopa Ülemkogu kvalifitseeritud häälteenamusega vastu otsuse, millega tehakse Euroopa Parlamendile ettepanek komisjoni presidendi kandidaadi kohta. Presidendi ametikoha täitja valimisel tuleb arvestada Euroopa Parlamendi valimiste tulemusega. Selle uue nõude eesmärk on suurendada komisjoni politiseeritust. Kokkuvõttes tähendab see, et parlamendi enamuse fraktsioonidel on presidendi määramisel suur tähtsus.

Pärast presidendi valimist võtab Euroopa Ülemkogu konsensusega (ELi lepingu artikli 15 lõige 4) vastu komisjoni teiste liikmete nimekirja, mis on koostatud liikmesriikide ettepanekute alusel. Need inimesed tuleks valida üldise pädevuse ja Euroopale pühendumise alusel ning nad peaksid olema oma ametikohustuste täitmisel täiesti sõltumatud. Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ametisse nimetamiseks piisab ülemkogus kvalifitseeritud häälteenamusest (ELi lepingu artikli 18 lõige 1). Ülemkogu peab komisjoni ametisseastuva presidendiga kandidaatide suhtes kokkuleppele jõudma. Kõrge esindaja ametisse nimetamiseks on koguni kindlasti vaja komisjoni presidendi kandidaadi sõnaselget nõusolekut. Teisi komisjoni liikmeid ei saa ametisse nimetada, kui ametisseastuv president nad vetostab.

Kui president on valitud ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja teised komisjoni liikmed on määratud, hääletab Euroopa Parlament nende kui terviku heakskiitmise üle. Ent enne peavad volinikukandidaadid vastama ärakuulamisel Euroopa Parlamendi liikmete küsimustele. Need hõlmavad tavaliselt volinikukandidaatide kavandatud vastutusalasse jäävaid teemasid ja nende isiklikku arvamust ELi tuleviku kohta. Pärast seda, kui parlament on heakskiidu andnud (selleks piisab lihthäälteenamusest), nimetab Euroopa Ülemkogu komisjoni presidendi ja teised komisjoni liikmed kvalifitseeritud häälteenamusega ametisse. Komisjon hakkab oma ametikohustusi täitma kohe pärast ametisse nimetamist.

Euroopa Komisjoni asukoht on Brüsselis.

Ülesanded

Komisjon on eelkõige ELi poliitika eestvedaja. Tema algatab kõik Euroopa Liidu meetmed, sest komisjon on see, kes peab esitama nõukogule ELi õigusaktide ettepanekud ja eelnõud (algatusõigus). Komisjon ei saa oma tegevust ise valida, vaid peab tegutsema, kui seda nõuavad ELi huvid. Ettepaneku koostamist võivad komisjonilt paluda ka Euroopa Parlament (ELTLi artikkel 225), nõukogu (ELTLi artikkel 241) ja kodanikualgatusega ka ELi kodanikud (ELi lepingu artikli 11 lõige 4). Komisjonil on esmased volitused õigusloomet algatada vaid teatavates kindlates valdkondades (nt ELi eelarve, struktuurifondid, maksualase diskrimineerimise vastased meetmed, rahastamine, kaitseklauslid). Märksa ulatuslikumad on aga Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt komisjonile antud volitused ELi eeskirjade rakendamiseks (ELTLi artikkel 290).

Komisjon on ka aluslepingute ja seeläbi liidu õiguse valvur. Ta teeb järelevalvet selle üle, kuidas liikmesriigid ELi esmaseid ja teiseseid õigusakte rakendavad ja kohaldavad, ning algatab liidu õiguse rikkumise korral rikkumismenetluse (ELTLi artikkel 258) ja esitab asja vajaduse korral Euroopa Kohtusse. Komisjon sekkub ka siis, kui mõni füüsiline või juriidiline isik rikub liidu õigust (eriti konkurentsi valdkonnas), ja määrab ranged karistused. Viimastel aastatel on ELi eeskirjade kuritarvitamise ärahoidmisest saanud komisjoni töö olulisim osa.

Valvuri rolliga on tihedalt seotud ELi huvide esindamine. Põhimõtteliselt ei või komisjon tegutseda mitte kellegi teise kui ainult ELi huvides. Komisjon peab pidevalt püüdma maksma panna ELi huve ja leidma selleks kompromisslahendusi, mistõttu tuleb tal sageli pidada nõukoguga keerulisi läbirääkimisi. Sel juhul tegutseb komisjon ka liikmesriikide vahendajana, kelleks ta sobib eriti hästi oma neutraalsuse tõttu.

Lõpetuseks on komisjon ka täitevorgan, kuigi piiratud määral. Eriti peab see paika konkurentsiõiguse valdkonnas, kus komisjon tegutseb tavapärase haldusorganina, kes kontrollib asjaolusid, annab heakskiidu või kehtestab keelu ning vajaduse korral määrab sanktsioone. Komisjoni volitused on laiaulatuslikud ka struktuurifondide ja ELi eelarve valdkonnas. Reeglina peavad aga liikmesriigid ise hoolitsema selle eest, et ELi eeskirju konkreetsetel juhtudel kohaldatakse. Sellise ELi aluslepingutes valitud lahenduse eelis on, et inimestele tuuakse neile veel võõras ELi süsteem lähemale nende oma riikliku süsteemi tuttava toimimise kaudu.

Euroopa Liidu Kohus (ELi lepingu artikkel 19)

Igasugune süsteem püsib vaid siis, kui selle reeglite järgimise üle teeb järelevalvet sõltumatu amet. Riikide liidu puhul lisandub oht, et ühiseid reegleid, mille täitmist kontrollivad siseriiklikud kohtud, tõlgendatakse ja kohaldatakse riigiti erinevalt. See seaks ohtu kõigis liikmesriikides liidu õiguse ühetaolise kohaldamise. Sellepärast asutati 1952. aastal, kohe pärast esimese ühenduse (ESTÜ) loomist Euroopa Ühenduse Kohus. 1957. aastal sai sellest ka kahe teise ühenduse (E(M)Ü ja Euratom) kohtuorgan. Euroopa Liidu Kohtu asukoht on Luxembourgis.

Praegu on see ELi kohtuorgan. See tegutseb kahel tasandil:

• Euroopa Kohus kui ELi kõrgeima astme kohus (ELTLi artikkel 253) ja
• Üldkohus (ELTLi artikkel 254).

Euroopa Kohtu koormuse vähendamiseks ja ELis õiguskaitse parandamiseks moodustas nõukogu Üldkohtu juurde 2004. aastal avaliku teenistuse asjade erikohtu (vt ELTLi artikkel 257). 2015. aastal aga otsustas ELi seadusandja suurendada Üldkohtu kohtunike arvu järk-järgult 54ni (2020. aastaks) ning anda sellele Avaliku Teenistuse Kohtu pädevused. Seetõttu saadeti viimane 1. septembril 2016 laiali.

Liidu õiguse küsimustes on kõrgeim kohtuorgan Euroopa Kohus. Üldiselt on selle ülesanne tagada, „et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austatakse õigust“.

Selline vastutusalade üldkirjeldus hõlmab kolme põhivaldkonda:

• liidu õiguse kohaldamise järelevalve – nii seoses ELi institutsioonide käitumisega aluslepingute sätete rakendamisel kui ka seoses liidu õiguse kohaste nõuete täitmisega liikmesriikide ja üksikisikute poolt;
• liidu õiguse tõlgendamine;
• liidu õiguse edasiarendamine.

Nende ülesannete täitmisel annab kohus õigusnõu ja langetab otsuseid. Õigusnõu antakse siduvate arvamustena selliste lepingute kohta, mida EL tahab sõlmida kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega. Õigusemõistja roll on aga palju tähtsam. Selles rollis käsitleb Euroopa Kohus asju, mis määrataks liikmesriikides olenevalt riiklikust süsteemist eri liiki kohtule. Ta tegutseb konstitutsioonikohtuna, kui on vaja arutada ELi institutsioonide vahelisi vaidlusi või kontrollida õigusaktide õiguspärasust; halduskohtuna, kui on vaja kontrollida komisjoni või liikmesriikide ametiasutuste haldusakte, millega kohaldatakse ELi õigusakte; töövaidluskomisjonina, kui on vaja tegeleda liikumisvabaduse, sotsiaalkindlustuse ja võrdsete võimalustega; fiskaalkohtuna, kui on vaja menetleda maksu- ja tolliõiguse valdkonna direktiivide kehtivuse ja tõlgendamise asju, ning tsiviilkohtuna, kui tema poole pöördutakse kahjunõudega või kui ta tõlgendab tsiviil- ja kaubandusasjades tehtud otsuste täitmise tagamise sätteid.

Üldkohus

Euroopa Kohtule esitatud kohtuasjade arv on pidevalt kasvanud ja kasvab ka edaspidi, kuna vaidluste tekkimise potentsiaal on suur – ühtse turu valdkonnas on vastu võetud väga palju direktiive, mille liikmesriigid on oma õigusesse üle võtnud. On juba näha märke, et ELi lepingust on tõusetunud veelgi küsimusi, mille peab lahendama Euroopa Kohus. Sellepärast asutatigi 1988. aastal Üldkohus, kes peaks Euroopa Kohtu töökoormust vähendama.

Üldkohus ei ole uus ELi institutsioon, vaid Euroopa Liidu Kohtu osa. Ent organisatsioonilises mõttes on see ikkagi Euroopa Kohtust eraldi seisev autonoomne organ. Sel on oma kohtukantselei ja kodukord. Üldkohtus menetletavate kohtuasjade numbris on T-täht (Tribunal) (nt T-1/20), Euroopa Kohtus menetletavate kohtuasjade numbris aga C-täht (Court) (nt C-1/20).

Kui algselt kuulusid Üldkohtu pädevusse ainult teatavad kohtuasjad, siis praeguseks on sel järgmised ülesanded.

• Esimese astme kohtuna (st mis allub Euroopa Kohtu õiguslikule järelevalvele) võib Üldkohus teha otsuseid füüsiliste või juriidiliste isikute poolt ELi organi vastu esitatud tühistamis- ja tegevusetushagide kohta, liikmesriikide poolt nõukogu ja/või komisjoni vastu esitatud hagide kohta subsiidiumide, dumpinguvastase võitluse ja rakendusvolitustega seotud asjades, ELi (nimel) sõlmitud lepingus sisalduva vahekohtuklausli kohta ning ELi vastu esitatud kahju hüvitamise hagide kohta.
• Samuti on ette nähtud, et Üldkohtule saab teatavates valdkondades anda eelotsuste tegemise pädevuse, kuid seda võimalust ei ole veel kasutatud.

Euroopa Keskpank (ELTLi artiklid 129 ja 130)

Maini-äärses Frankfurdis asuv Euroopa Keskpank on majandus- ja rahaliidu kese. Selle ülesanne on hoida Euroopa Liidu ühisraha stabiilsena ja otsustada ringluses oleva raha koguse üle (ELTLi artikkel 128).

Selleks on EKP sõltumatus tagatud mitme õigusnormiga. Ei EKP ega riigi keskpank ei või oma volituste kasutamisel ega kohustuste täitmisel võtta vastu juhiseid ELi institutsioonidelt, liikmesriikide valitsustelt ega muult organilt. ELi institutsioonid ega liikmesriikide valitsused ei tohi püüda EKPd mõjutada (ELTLi artikkel 130).

Euroopa Keskpankade Süsteemi moodustavad EKP ja liikmesriikide keskpangad (ELTLi artikkel 129). Süsteemi ülesanne on ELi rahapoliitika määratlemine ja rakendamine ning sel on ainuõigus anda luba ELis pangatähtede ja müntide emiteerimiseks. Peale selle haldab Euroopa Keskpankade Süsteem liikmesriikide valuutareserve ja tagab maksesüsteemide tõrgeteta toimimise (ELTLi artikli 127 lõige 2).

Euroopa Kontrollikoda (ELTLi artiklid 285 ja 286)

Euroopa Kontrollikoda asutati 22. juulil 1975 ja alustas tööd Luxembourgis 1977. aasta oktoobris. Nüüdseks on sellest saanud ELi institutsioon (ELi lepingu artikkel 13). Sellel on liikmesriikide praegusele arvule vastavalt 27 liiget. Nad määrab kuueks aastaks ametisse nõukogu, kes kiidab pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist kvalifitseeritud häälteenamusega heaks liikmesriikide ettepanekute alusel koostatud liikmete nimekirja (ELTLi artikli 286 lõige 2). Liikmed valivad endi seast kolmeks aastaks kontrollikoja presidendi, kelle võib tagasi valida.

Kontrollikoja ülesanne on kontrollida, kas kogu tulu on laekunud ning kõik kulutused tehtud seaduslikult ja korrektselt ning kas finantsjuhtimine on olnud usaldusväärne. Koja peamine relv on õigus kontrolli tulemused avalikustada. Uurimistulemused avaldatakse iga eelarveaasta lõpus kokkuvõtlikult aastaaruandes, mis avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Ka võib kontrollikoda koostada igal ajal mõne konkreetse finantsjuhtimisvaldkonna kohta eriaruandeid, mis samuti avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas.

Nõuandvad organid

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (ELTLi artikkel 301)

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (EMSK) otstarve on tagada erinevate majanduslike ja sotsiaalsete rühmade (eriti tööandjate ja töötajate, põllumajandustootjate, vedajate, kaupmeeste, käsitööliste, vabade elukutsete esindajate ning VKEde juhtide) esindatus ELi institutsioonis. See on ka tarbijate, keskkonnarühmituste ja ühenduste foorum.

EMSKs on kuni 350 liiget (praegu 326), kes on valitud iga liikmesriigi kõige esindavamatest organisatsioonidest. Nad nimetab viieks aastaks ametisse nõukogu, kes võtab vastu iga liikmesriigi ettepanekute alusel koostatud liikmete nimekirja.

Kohtade jaotus on järgmine:
Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia	24
Hispaania, Poola	21
Rumeenia	15
Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Kreeka, Ungari, Madalmaad, Austria, Portugal, Rootsi	12
Taani, Iirimaa, Horvaatia, Leedu, Slovakkia, Soome	9
Läti, Sloveenia	7
Eesti	6
Küpros, Luksemburg, Malta	5

Liikmed on jagatud kolme rühma: tööandjad, töötajad ja teised kodanikuühiskonna esindajad. Täiskogu istungitel vastu võetavad arvamused koostavad uurimisrühmad. EMSK teeb ka tihedat koostööd Euroopa Parlamendi komisjonidega.

Mõnel juhul tuleb EMSKga seadusandliku menetluse käigus konsulteerida. Samuti koostab see arvamusi omal algatusel. Need on vahel väga erinevate arvamuste kokkuvõtted, mis on nõukogule ja komisjonile erakordselt kasulikud selleks, et näha, milliseid muudatusi ettepanekust otseselt mõjutatud rühmad soovivad.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee asukoht on Brüsselis.

Euroopa Regioonide Komitee (ELTLi artikkel 305)

Euroopa Liidu (Maastrichti) lepinguga loodi koos EMSKga veel üks uus nõuandev organ – Euroopa Regioonide Komitee. Sarnaselt EMSKga ei ole see rangelt võttes ELi institutsioon, sest selle funktsioon on vaid nõu andmine. Komitee ülesanne ei ole koostada õiguslikult siduvaid otsuseid, nagu seda teevad täieõiguslikud ELi institutsioonid (Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, komisjon, Euroopa Kohus, EKP, kontrollikoda).

Sarnaselt EMSKga on Euroopa Regioonide Komitees kuni 350 liiget (praegu 329), kes on liikmesriikide piirkondlike ja kohalike asutuste esindajad, kes on saanud sinna ametisse valimiste tulemusena või kannavad valitud organi ees poliitilist vastutust.

Kohtade jaotus on järgmine:
Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia	24
Hispaania, Poola	21
Rumeenia	15
Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Kreeka, Ungari, Madalmaad, Austria, Portugal, Rootsi	12
Taani, Iirimaa, Horvaatia, Leedu, Slovakkia, Soome	9
Eesti, Läti, Sloveenia	7
Küpros, Luksemburg	6
Malta	5

On mitu valdkonda, mille asjus nõukogu või komisjon peab regioonide komiteega konsulteerima (kohustuslik konsulteerimine): haridus, kultuur, rahvatervis, üleeuroopalised võrgud, transpordi-, side- ja energiataristu, majanduslik ja sotsiaalne ühtekuuluvus, tööhõivepoliitika ja sotsiaalõigusnormid. Nõukogu konsulteerib Euroopa Regioonide Komiteega regulaarselt paljude erinevate õigusaktieelnõude asjus, ilma et tal oleks selleks juriidilist kohustust (mittekohustuslik konsulteerimine).

Ka Euroopa Regioonide Komitee asukoht on Brüsselis.

Euroopa Investeerimispank (ELTLi artikkel 308)

ELi tasakaalustatud ja kindlale arengule aitab finantsasutusena kaasa Luxembourgis asuv Euroopa Investeerimispank. Pank annab laene ja garantiisid kõigis majandusharudes, eelkõige selleks, et edendada vähem arenenud piirkondade arengut, moderniseerida või reorganiseerida ettevõtteid, luua uusi töökohti ja toetada liikmesriikide ühishuviprojekte.

EUROOPA LIIDU ÕIGUSKORD

Eespool kirjeldatud ELi põhiseadus ja eriti selles kajastuvad põhiväärtused on iseenesest väga abstraktsed ning liidu õigusega on vaja anda neile täpsem sisu. See muudab ELi õiguslikuks reaalsuseks kahes mõttes: see on loodud õigusega ja see tugineb õigusele.

Euroopa Liit kui õigusega loodud ja õigusel põhinev liit

EL on täiesti uudne ja eristub varasematest Euroopa ühendamise katsetest selle poolest, et see ei toimi mitte jõu või allutamise, vaid lihtsalt õiguse abil. Sest kestev saab olla ainult vabast tahtest sündinud ühtsus – sellistele põhiväärtustele nagu vabadus ja võrdsus tuginev ühtsus, mida kaitseb ja muudab reaalsuseks õigus. Sellel veendumusel põhinevad ka Euroopa Liidu aluslepingud.

Ent EL ei ole mitte ainult õigusega loodud, vaid tegutseb oma eesmärkide saavutamisel samuti vaid õiguse abil. Tegu on õigusel põhineva liiduga. Liikmesriikide inimeste igapäevast majandus- ja sotsiaalelu ei määra mitte jõuga hirmutamine, vaid liidu õigus. See on institutsioonilise süsteemi alus. Selles on sätestatud ELi institutsioonide otsuste tegemise kord ja omavahelised suhted. See annab institutsioonide käsutusse ka vahendid – määruste, direktiivide ja otsuste kujul – liikmesriikidele ja nende kodanikele siduvate õigusaktide kehtestamiseks. Seega on ELis kõige olulisemal kohal just inimesed. ELi õiguskorral on nende igapäevaelule järjest suurem otsene mõju. See annab neile õigusi ja paneb neile kohustusi, nii et nii oma riigi kui ka ELi kodanikena peavad nad järgima erineva tähtsusega õiguskordi (nagu föderaalriigis). Nagu kõigis teisteski õiguskordades, on ELis olemas sõltumatu õiguskaitsesüsteem, mis annab võimaluse saada liidu õiguselt abi ja tagada täitmine. Liidu õiguses on määratletud ka ELi ja liikmesriikide suhe. Liikmesriigid peavad võtma kõik vajalikud meetmed, et tagada aluslepingutest või ELi institutsioonide tegevusest tulenevate kohustuste täitmine. Nad peavad aitama kaasa ELi ülesannete täitmisele ja hoiduma meetmetest, mis võiksid aluslepingutes sätestatud eesmärkide saavutamise ohtu seada. Liikmesriigid vastutavad ELi kodanike ees igasuguse kahju eest, mis on tekitatud liidu õiguse rikkumise tõttu.

Euroopa Liidu õiguse allikad

Õiguse allikas tähendab kahte asja. Algses tähenduses viitab see õigusnormi tekkimise põhjusele ehk sellele, miks mingi norm loodi. Selle määratluse kohaselt on liidu õiguse allikaks kaks ELi nurgakivi – soov hoida rahu ja luua parem Euroopa, kasutades selleks tihedamaid majanduslikke sidemeid. Õigus­keeles aga tähendab õiguse allikas õiguse lähekohta ja sätestamist.

Euroopa Liidu asutamislepingud kui esmane liidu õiguse allikas

Esimeseks liidu õiguse allikaks selles tähenduses on ELi asutamislepingud koos nende juurde kuuluvate mitmesuguste lisade, liidete ja protokollidega ning hilisemate muudatuste ja täiendustega. Need asutamislepingud, neid muutvad ja täiendavad dokumendid (peamiselt Maastrichti, Amsterdami, Nice’i ja Lissaboni leping) ning erinevad ühinemislepingud sisaldavad peamisi sätteid ELi eesmärkide, korralduse ja töömeetodite kohta ning liidu majandusõiguse osi. Sama kehtib ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta kohta, millel on Lissaboni lepingu jõustumisest alates olnud aluslepingutega sama õigusjõud (ELi lepingu artikli 6 lõige 1). Niisiis määravad need ELi elu põhiseadusliku raamistiku, millele annavad oma seadusandliku ja haldustegevusega ELi huvides täpsema sisu ELi institutsioonid. Aluslepinguid kui vahetult liikmesriikide loodud õigusakte tuntakse õigusringkondades liidu esmase õigusena.

Liidu õiguse allikad on järgmised: 1) esmased õigusaktid, nagu ELi aluslepingud, põhiõiguste harta ja (põhiseadusliku) õiguse üldpõhimõtted; 2) ELi rahvusvahelised lepingud; 3) teisesed õigusaktid, nagu seadusandlikud aktid (määrused, direktiivid, otsused), muud kui seadusandlikud aktid (lihtõigusaktid, delegeeritud õigusaktid, rakendusaktid), mittesiduvad vahendid (arvamused ja soovitused) ning aktid, mis ei ole õigusaktid (institutsioonidevahelised kokkulepped, resolutsioonid, deklaratsioonid ja tegevusprogrammid); 4) õiguse üldpõhimõtted; 5) liikmesriikidevahelised konventsioonid, näiteks rahvusvahelised lepingud ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate otsused.

Euroopa Liidu õigusaktid kui teisene liidu õiguse allikas

Õigust, mille on loonud neile antud volitusi kasutades ELi institutsioonid, nimetatakse teiseseks õiguseks, mis on teine tähtis liidu õiguse allikas.

See koosneb seadusandlikest aktidest, muudest kui seadusandlikest aktidest (lihtõigusaktid, delegeeritud õigusaktid, rakendusaktid), mittesiduvatest vahenditest (arvamused, soovitused) ning muudest aktidest, mis ei ole õigusaktid (nt institutsioonidevahelised kokkulepped, resolutsioonid, deklaratsioonid, tegevusprogrammid). Seadusandlikud aktid (ELTLi artikkel 289) on õigusaktid, mis on vastu võetud seadusandliku tava- või erimenetluse teel. Delegeeritud õigusaktid (ELTLi artikkel 290) on muud kui seadusandlikud aktid, mis on üldkohaldatavad ja siduvad ning täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi. Need võtab vastu komisjon, aga talle tuleb seadusandliku aktiga delegeerida vastavad volitused. Kui õiguslikult siduvate ELi õigusaktide rakendamiseks on vaja ühetaolisi tingimusi, koostatakse rakendusaktid. Seda teeb tavaliselt komisjon, aga erandjuhtudel võib seda teha ka nõukogu (ELTLi artikkel 291). ELi institutsioonid võivad välja anda soovitusi ja arvamusi – mittesiduvaid vahendeid. Lõpetuseks on veel terve hulk akte, mis ei ole õigusaktid ja millega saavad ELi institutsioonid anda välja mittesiduvaid meetmeid ja avaldusi või millega reguleeritakse ELi või institutsiooni enda sisest toimimist (nt institutsioonidevahelised kokkulepped või kodukord).

Need seadusandlikud ja muud kui seadusandlikud aktid võivad olla väga erinevat laadi. Tähtsaimad neist on koos kirjeldusega loetletud ELTLi artiklis 288. Siduvatest õigusaktidest on loetletud määrused, direktiivid ja otsused. Mittesiduvatest õigusaktidest on loetletud soovitused ja arvamused. See loetelu ei ole aga lõplik, sest on veel palju õigusakte, mis ei sobi ühtegi eelnimetatud kategooriasse. Näiteks resolutsioonid, deklaratsioonid, tegevusprogrammid ning valged ja rohelised raamatud. Samuti erinevad õiguslikud vahendid ehk õigusdokumendid märkimisväärselt nende koostamiseks kasutatava menetluse, nende õigusmõju ja adressaatide poolest. Seda selgitatakse lähemalt Euroopa Liidu tegevusvahendeid käsitlevas jaos.

Siduvad õigusaktid

Liidu teisese õiguse loomine on pidev protsess. Sellega äratatakse ELi aluslepingutest tulenev esmane õigus ellu ning luuakse ja laiendatakse Euroopa õiguskorda.

Euroopa Liidu rahvusvahelised lepingud

Kolmas liidu õiguse allikas on seotud ELi rahvusvahelise rolliga. Maailma ühe keskusena ei saa Euroopa piirduda vaid enda siseasjadega, vaid peab tegelema ka välismaailmaga seotud majanduslike, sotsiaalsete ja poliitiliste suhetega. Seetõttu sõlmib EL kolmandate (ehk ELi mittekuuluvate) riikidega ja rahvusvaheliste organisatsioonidega rahvusvahelise õiguse kohaseid lepinguid, millest väärivad eraldi ära märkimist alljärgnevad.

Assotsieerimislepingud

Assotsieerimine on midagi palju enamat kui lihtsalt kaubanduspoliitika reguleerimine ning hõlmab tihedat majanduslikku koostööd ja laialdast rahalist abi ELilt (ELTLi artikkel 217). Assotsieerimislepingud võib jagada kolmeks.

Lepingud, millega hoitakse erisidemeid teatavate liikmesriikide ja ELi mittekuuluvate riikide vahel

Üks konkreetne assotsieerimislepingu loomise põhjus oli asjaolu, et väljaspool Euroopat on riike ja territooriume, millega Madalmaadel, Prantsusmaal, Taanil ja Ühendkuningriigil on oma koloniaalmineviku tõttu eriti tihedad majanduslikud sidemed. Kui EL oleks kehtestanud välisriikide jaoks ühtse tollimaksu, oleks see nende territooriumidega toimuvat kaubandust tõsiselt kahjustanud. Seega oli vaja erikorda. Assotsieerimise eesmärk on niisiis edendada nende riikide ja territooriumide majanduslikku ja sotsiaalset arengut ning sisse seada tihedad majandussidemed nende ja ELi kui terviku vahel (ELTLi artikkel 198). Selle tulemusena on sõlmitud palju erinevaid sooduskaubanduslepinguid, mis võimaldavad asjaomastest riikidest ja territooriumidest kaupade importimisel kasutada kas vähendatud või nullmääraga tollimaksu. Rahalist ja tehnilist abi andis EL Euroopa Arengufondi kaudu. Päriselus on kaugelt kõige tähtsam leping ELi ja AKV partnerlusleping, mille EL sõlmis 70 riigiga Aafrikast, Kariibi mere ja Vaikse ookeani (AKV) piirkonnast. Seda tehakse praegu ümber piirkondliku majanduspartnerluse lepinguteks, millega antakse AKV riikidele järgemööda vaba pääs Euroopa siseturule.

Lepingud, millega valmistatakse ette võimalikku Euroopa Liiduga ühinemist või tolliliidu moodustamist

Assotsieerimiskorda kasutatakse ka siis, kui tahetakse riike võimalikuks ELiga ühinemiseks ette valmistada. See on ühinemiseelne etapp, mille käigus saab taotlejariik enda majandust ELi omale lähendada. Seda strateegiat kasutatakse praegu Lääne-Balkani riikide puhul (Bosnia ja Hertsegoviina, Kosovo, Montenegro, Serbia). Ühinemisprotsessi toetatakse laiaulatusliku stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessiga (SAP), mis on Lääne-Balkani riikide ühinemiseelse lähenemise üldraamistik. SAPil on kolm eesmärki: 1) stabiliseerimine ja kiire üleminek toimivale turumajandusele; 2) piirkondliku koostöö edendamine; 3) väljavaade saada ELi liikmeks. SAP põhineb progresseeruval partnerlusel, mis hõlmab ELi-poolseid kaubanduskontsessioone, majanduslikku ja rahalist toetust ning lepingulist suhet stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingute kaudu. Iga riik peab SAPi raames konkreetseid edusamme tegema, et täita võimaliku liikmesuse nõudeid. Lääne-Balkani riikide edenemist võimaliku ELi liikmesuse teel hinnatakse aastaaruannetes.

Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) leping

EMP leping toob Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni ülejäänud liikmed (Island, Liechtenstein ja Norra) ELi siseturule. Lepingu kohaselt peavad need riigid üle võtma peaaegu kaks kolmandikku ELi õigusaktidest, mistõttu on sellega pandud tugev alus nende ühinemisele ELiga. Acquis communautaire’i (liidu esmase ja teisese õiguse) kohaselt peaks kaupade, isikute, teenuste ja kapitali liikumine olema EMPs vaba, konkurentsi- ja riigiabireeglid ühtsed ning koostöö üld- ja valdkondlikus poliitikas (keskkond, teadus- ja arendustegevus, haridus) tihedam.

Koostöölepingud

Need ei ole nii kaugeleulatuvad kui assotsieerimislepingud, sest nende ainus eesmärk on intensiivne majanduskoostöö. ELil on sellised lepingud näiteks Magribi riikidega (Alžeeria, Maroko ja Tuneesia), Mašriki riikidega (Egiptus, Jordaania, Liibanon ja Süüria) ning Iisraeliga.

Kaubanduslepingud

ELil on ka tollimaksude ja kaubanduspoliitika valdkonnas märkimisväärne arv kaubanduslepinguid konkreetsete kolmandate riikide, nende rühmade või rahvusvaheliste kaubandusorganisatsioonidega. Kõige tähtsamad rahvusvahelised kaubanduslepingud on Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamisleping ja sellest tulenevad mitmepoolsed kaubanduslepingud, sealhulgas eelkõige 1994. aasta üldine tolli- ja kaubanduskokkulepe, subsiidiumide ja tasakaalustavate tollimaksude koodeks, teenustekaubanduse üldleping, intellektuaalomandi õiguste kaubandusaspektide leping ning vaidluste lahendamist reguleerivate eeskirjade ja protseduuride käsituslepe. Ent mitmepoolsete kokkulepete asemel sõlmitakse üha enam kahepoolseid vabakaubanduslepinguid. Kuna mitmepoolseid vabakaubanduslepinguid on näiteks Maailma Kaubandusorganisatsiooni raames tohutult keeruline sõlmida, on kõik kaubandusjõud, sealhulgas EL, otsustanud sõlmida kahepoolseid vabakaubanduslepinguid. Viimased edukalt lõppenud läbirääkimised toimusid selles valdkonnas Jaapani, Kanada, Lõuna-Korea, Mehhiko, Mercosuri riikide (Argentina, Brasiilia, Paraguay ja Uruguay), Singapuri, Tšiili, Uus-Meremaa ja Vietnamiga. Samuti sõlmiti partnerlusleping ELi ning Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikide organisatsiooni (AKVRO, endised AKV riigid) vahel. Läbirääkimised on veel käimas Austraalia, India ja Indoneesiaga.

Kirjutamata õiguse allikad

Seni loetletud liidu õiguse allikate ühine tunnus on see, et tegemist on kirjutatud õigusega. Ent nagu kõik õigussüsteemid ei saa ka ELi õiguskord koosneda üksnes kirjutatud reeglitest – alati leidub lünki, mille täitmiseks tuleb vaadata kirjutamata õigust.

Õiguse üldpõhimõtted

Liidu õiguse kirjutamata allikad on õiguse üldpõhimõtted. Need on reeglid, milles kajastuvad õiguse ja õigluse elementaarsed kontseptsioonid, mida peab järgima iga õigussüsteem. Liidu kirjutatud õigus käsitleb valdavalt vaid majandus- ja sotsiaalküsimusi ning sellega on võimalik sätestada vastavaid reegleid ainult piiratud määral, mis tähendab, et õiguse üldpõhimõtted on ELis üks olulisimaid õiguse allikaid. Need aitavad täita lünki ja vastata olemasoleva õiguse tõlgendamise küsimustele kõige õiglasemalt.

Neid põhimõtteid viiakse ellu õiguse kohaldamisel, eriti Euroopa Liidu Kohtu otsustega, sest tema peab tagama, et aluslepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel peetakse kinni seadusest. Õiguse üldpõhimõtete väljaselgitamise peamised lähtepunktid on põhimõtted, mis on liikmesriikide õiguskordades ühised. See moodustab tausta, mida silmas pidades saab välja töötada probleemi lahendamiseks vajalikud ELi eeskirjad.

Peale liidu õiguse autonoomia, vahetu kohaldatavuse ja ülimuslikkuse on õiguslikeks põhimõteteks veel põhiõiguste tagamine (vähemalt Poola jaoks, kelle suhtes ei kohaldata loobumisklausli tõttu põhiõiguste hartat), proportsionaalsuse põhimõte (mis on reguleeritud positiivse sättega – ELi lepingu artikli 5 lõige 4), õigustatud ootuste kaitse, õigus tulemuslikule ärakuulamisele ning põhimõte, et liikmesriigid vastutavad liidu õiguse rikkumise eest.

Tavaõigus

ELi kirjutamata õigus hõlmab ka tavaõigust ehk tavapärast ja aktsepteeritud käitumist, millest on saanud õigusvaldkonnas tava ning mis täiendab või muudab esmaseid või teiseseid õigusakte. Põhimõtteliselt tunnistatakse liidu õiguses tavaõiguse kinnistumise võimalikkust. Ent sellisele kinnistumisele on liidu õiguse tasandil märkimisväärseid piiranguid. Esiteks on aluslepingute muutmiseks kehtestatud spetsiaalne kord (ELi lepingu artikkel 48). See küll ei välista tavaõiguse võimalikku tekkimist, aga teeb tava pikaaegse järgimise ja tunnistamise kriteeriumi täitmise palju keerulisemaks. Teine takistus tavaõiguse kinnistumisele ELi institutsioonides on see, et institutsiooni tegevus on seaduslik ainult aluslepingutest tulenevalt, mitte ei olene institutsiooni tegelikust käitumisest ega õigussuhte loomise tahtest. See tähendab, et aluslepingute tasandil ei saa ELi institutsioonid mingil juhul tavaõigust kinnistada; äärmisel juhul saavad seda teha liikmesriigid – ja sedagi vaid eelmainitud rangetel tingimustel. Ent ELi institutsioonide õigusnormide tõlgendamisel saab tugineda menetlustele ja tavadele, mida ELi institutsioonid järgivad ja õiguse osaks peavad, ning see võib asjaomase õigusakti õiguslikke tagajärgi ja kohaldamisala muuta. Seejuures tuleb aga silmas pidada ka ELi esmastest õigusaktidest tulenevaid tingimusi ja piiranguid.

Liikmesriikidevahelised kokkulepped ja lepingud

Viimaseks liidu õiguse allikaks on liikmesriikidevahelised kokkulepped ja lepingud. Selliseid kokkuleppeid võib sõlmida ELi tegevusega tihedalt seotud küsimuste lahendamiseks, kuid ELi institutsioonidele ei anta nendega volitusi (näiteks majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping ehk 2012. aasta „fiskaalkokkulepe“, mis sõlmiti ilma Tšehhita). Samuti on liikmesriigid sõlminud täieulatuslikke rahvusvahelisi kokkuleppeid (aluslepingud ja konventsioonid), mille eesmärk on eelkõige vältida territoriaalselt piiratud kokkulepete puudusi ja luua õigus, mida kohaldatakse ühetaoliselt kogu ELis. See on oluline eelkõige rahvusvahelise eraõiguse valdkonnas (näiteks lepinguliste kohustuste suhtes kohaldatava õiguse konventsioon (1980)).

Euroopa Liidu tegevusvahendid

ELi taotletavate eesmärkide saavutamiseks peavad tema organid võtma meetmeid, mis võimaldavad Euroopa Liidul ühtlustada liikmesriigiti erinevaid majanduslikke, sotsiaalseid ja ka keskkonnatingimusi. Liidu õiguses peavad seega olema kehtestatud sellised õigusaktid nagu need, mis on ka riikide enda organitele vajalikud ja kättesaadavad oma riigisiseste ülesannete täitmiseks.

Loogilist varianti kohaldada liikmesriikidest üle võetud õigusaktide valikut ei peetud siiski võimalikuks, sest riigi tasandil kasutatavad tegevusvahendid on riigiti erinevad ning ühe konkreetse liikmesriigi mudeli kasutuselevõtmine ei oleks tõenäoliselt kooskõlas ELi kui terviku vajaduste ja huvidega. EMÜ loomise ajal seisid seadusandjad seega silmitsi keerulise ülesandega töötada välja mitmesugused õigusaktid, mis oleks kooskõlas ühenduse struktuuride ja kohustustega. Esmajärjekorras tuli otsustada, milline peaks olema nende õigusaktide vorm ja mõju. Ühest küljest pidi institutsioonidel olema võimalik ühtlustada liikmesriikide erinevaid majanduslikke, sotsiaalseid ja ka keskkonnatingimusi ning teha seda tulemuslikult – st sõltumata liikmesriikide heast tahtest –, et luua kõikidele ELi kodanikele võimalikult head elamistingimused. Teisest küljest ei tohtinud institutsioonid aga sekkuda riikide õiguskordadesse rohkem kui hädavajalik. Seepärast tugineb kogu ELi õigusloomesüsteem põhimõttele, et kui kõigis liikmesriikides peab kehtima täpselt sama kord, tuleb siseriiklik kord asendada ELi õigusaktidega, aga kui selline vajadus puudub, tuleb nõuetekohaselt arvestada liikmesriikides kehtiva õiguskorraga.

Seda silmas pidades töötati välja mitmesugused tegevusvahendid, mis võimaldavad ELi institutsioonidel liikmesriikide õiguskordasid erinevas ulatuses mõjutada. Kõige äärmuslikum on see, kui liikmesriigi õigusnormid asendatakse ELi omadega. Vähem äärmuslik on kasutada liidu õigusnorme, millega ELi institutsioonid mõjutavad liikmesriikide õiguskordasid ainult kaudselt. Peale selle on võimalik konkreetse juhtumi puhul rakendada meetmeid, mis mõjutavad üksnes kindlaksmääratud või tuvastatavat adressaati. Samuti on ette nähtud sellised õigusaktid, mis ei ole liikmesriikidele ega ELi kodanikele siduvad.

Kui uurida õigusakte selle põhjal, kellele need on adresseeritud ja missugune on nende tegelik mõju liikmesriikidele, siis on ELi õigusaktide süsteem ELTLi artiklist 288 lähtudes alljärgnev.

Euroopa Liidu õigusaktide süsteemi võib Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 288 alusel jaotada järgmiselt. Määrused. Neid kohaldatakse kõigi liikmesriikide ning füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes. Need on vahetult kohaldatavad ja tervikuna siduvad. Direktiivid. Neid kohaldatakse kõigi või konkreetsete liikmesriikide suhtes. Need on saavutatava tulemuse seisukohast siduvad ja ainult teatavatel tingimustel vahetult kohaldatavad. Otsused (esimene tüüp). Need on suunatud kõigile või konkreetsetele liikmesriikidele ning konkreetsetele füüsilistele või juriidilistele isikutele. Need on vahetult kohaldatavad ja tervikuna siduvad. Otsused (teine tüüp). Need ei ole suunatud konkreetsetele sihtrühmadele ja on tervikuna siduvad. Soovitused. Need on suunatud kõigile või konkreetsetele liikmesriikidele, muudele ELi organitele ja üksikisikutele. Need ei ole siduvad. Arvamused. Need on suunatud kõigile või konkreetsetele liikmesriikidele, muudele Euroopa Liidu organitele ja määratlemata sihtrühmadele. Need ei ole siduvad.

Määrused kui Euroopa Liidu „seadused“

Õigusaktid, millega ELi institutsioonid saavad riiklikku õiguskorda kõige enam sekkuda, on määrused. Neid iseloomustavad kaks rahvusvahelises õiguses üsna ebatavalist omadust:

• esiteks liiduülesus, mis tähendab, et määrused tagavad riigipiire arvestamata ühesuguse õiguse kogu ELis ja kehtivad kõikides liikmesriikides täielikult. Liikmesriigil pole õigust kohaldada määrust osaliselt või valida välja üksnes meelepärased sätted ja tagada seeläbi, et õigusaktidel, millele liikmesriik oli vastuvõtmise ajal vastu või mis on vastuolus tajutavate riiklike huvidega, ei ole õigusmõju. Samuti ei ole liikmesriigil võimalik määruse kohustuslikust kohaldamisest kõrvale hoida siseriikliku õiguse sätetele või tavadele tuginedes;
• teiseks vahetu kohaldatavus, mis tähendab, et neid õigusakte pole vaja liikmesriigi õigusesse üle võtta, vaid nendega antakse ELi kodanikele õigused või kohustused samamoodi nagu liikmesriigi õigusega. Liidu õigus on liikmesriikidele ning nende valitsusasutustele ja kohtutele vahetult siduv ning nad peavad seda järgima samamoodi nagu siseriiklikku õigust.

Neil õigusaktidel on ilmselgelt sarnasusi liikmesriikide seadustega. Kui Euroopa Parlament ja nõukogu võtavad need vastu ühiselt (seadusandliku tavamenetluse teel – vt jagu „Õigusloomeprotsess Euroopa Liidus“), nimetatakse neid seadusandlikeks aktideks. Ainult nõukogu või Euroopa Komisjoni vastu võetavate määruste puhul ei kuulu Euroopa Parlament vastutajate ringi ning vähemalt menetluslikust küljest lähtudes ei ole sellistel määrustel seadusandlike aktide põhitunnuseid.

Direktiivid

Direktiiv on määruse kõrval Euroopa Liidu kõige olulisem õigusakt. Ühelt poolt püütakse sellega tagada liidu õiguses vajalik ühetaolisus, teiselt poolt aga säilitada riiklike traditsioonide ja struktuuride mitmekesisus. Seega ei ole direktiivi peamine eesmärk mitte õiguse ühtsus – nagu määrusel –, vaid õiguse ühtlustamine. Ühtlustamisega tuleb kõrvaldada vastuolud liikmesriikide õigusnormide vahel või kaotada vähehaaval ebakõlad, et kõigis liikmesriikides kehtiksid võimalikult suures ulatuses sarnased olulised tingimused. Direktiiv on üks ühtse turu väljakujundamise põhilistest vahenditest.

Direktiiv on saavutatava eesmärgi seisukohast liikmesriikidele siduv, kuid see jätab riigi ametiasutustele vabaduse otsustada, kuidas kokkulepitud ELi eesmärk liikmesriigi õiguskorda üle võetakse. Selline õigusakt töötati välja, kuna see võimaldab leebemat sekkumist liikmesriikide majanduslikku ja õiguslikku struktuuri. Eelkõige saavad liikmesriigid arvestada liidu õigusnormide rakendamisel riigi eriasjaoludega. Seega ei asenda direktiiv liikmesriikide õigusakte, vaid paneb liikmesriikidele kohustuse kohandada oma siseriiklikku õigust vastavalt liidu õigusnormidele. See tingib enamasti kaheetapilise õigusloomeprotsessi.

Esimeses etapis tehakse adressaatidele, st ühele või mitmele liikmesriigile või kõikidele liikmesriikidele, kohustuslikuks direktiiviga taotletav eesmärk, mis tuleb kindlaksmääratud tähtaja jooksul ELi tasandil saavutada. ELi institutsioonid saavad tegelikult sõnastada eesmärgi nii üksikasjalikult, et ei jäta liikmesriikidele manööverdamisruumi, ning seda on tehnilisi standardeid ja keskkonnakaitset käsitlevates direktiivides ka tehtud.

Teises, riiklikus etapis võtavad liikmesriigid ELi tasandil kehtestatud eesmärgi üle oma õigus- või haldusnormidesse. Kuigi liikmesriigid saavad ELi kohustuste siseriiklikku õigusesse ülevõtmise vormi ja vahendeid põhimõtteliselt vabalt valida, hinnatakse ELi kriteeriumide alusel, kas need on üle võetud kooskõlas liidu õigusega. Kehtib üldpõhimõte, et saavutada tuleb õiguslik olukord, kus direktiivist tulenevad õigused ja kohustused on piisavalt selgelt ja kindlalt äratuntavad, et ELi kodanikel oleks võimalik neile siseriiklikes kohtutes tugineda või neid seal vajaduse korral vaidlustada. Selleks on üldjuhul vaja võtta vastu kohustuslikud siseriiklikud õigusnormid või kehtivad õigusnormid kehtetuks tunnistada või neid muuta. Ainuüksi halduspraktikast ei piisa, kuna asjaomased ametiasutused võivad seda oma parema äranägemise järgi muuta ning see ei pälvi ka piisavat üldsuse tähelepanu.

Üldjuhul ei omistata direktiiviga ELi kodanikele vahetult õigusi ega kohustusi; direktiiv on sõnaselgelt adresseeritud ainult liikmesriikidele. Kodanike õigused ja kohustused tulenevad alles nendest meetmetest, mida liikmesriikide ametiasutused võtavad direktiivi rakendamiseks. See pole kodanike jaoks nii kaua oluline, kui liikmesriigid täidavad oma liidu õigusest tulenevaid kohustusi. ELi kodanikele avaldub aga negatiivne mõju, kui direktiivis sätestatud eesmärgi täitmine oleks neile kasulik, kuid liikmesriik ei võta eesmärgi saavutamiseks vajalikke rakendusmeetmeid või teeb seda puudulikult. Euroopa Kohus on keeldunud sellist negatiivset mõju lubamast ja on korduvalt otsustanud, et sellistel juhtudel võivad ELi kodanikud siseriiklikele kohtutele esitatud hagides tugineda direktiivi või soovituse vahetule õigusmõjule, et kasutada neile direktiiviga antud õigusi. Euroopa Kohus kirjeldab vahetut õigusmõju järgmiselt:

• ELi kodanike/ettevõtjate õigused peavad olema direktiivi sätetes kindlaks määratud piisavalt selgelt ja täpselt;
• õiguste kasutamine ei ole tingimuslik;
• riiklikele seadusandjatele ei tohi kehtestatavate õigusnormide sisu osas jätta manööverdamisruumi;
• direktiivi rakendamiseks ette nähtud aeg peab olema möödunud.

Euroopa Kohtu otsused vahetu õigusmõju kohta põhinevad üldisel seisukohal, et liikmesriik toimib vastuoluliselt ja õigusvastaselt, kui ta kohaldab oma varasemat õigust ilma seda direktiivi nõuetele kohandamata. Niiviisi rikub liikmesriik õigust. Selle takistamiseks tunnustatakse direktiivi vahetut õigusmõju, mis tagab, et liikmesriik ei saa liidu õiguse rikkumisest kasu. Selles mõttes on direktiividel õigusvastaselt käitunud liikmesriigile karistusliku iseloomuga vahetu õigusmõju. Osutatud kontekstis on oluline, et Euroopa Kohus on kohaldanud seda põhimõtet üksnes kodaniku ja liikmesriigi vahelistes vaidlustes ning üksnes siis, kui direktiiv tuli kodanikule kasuks, mitte kahjuks – teisisõnu siis, kui direktiivi alusel muudetud õigus pani kodaniku varasema õigusega võrreldes soodsamasse olukorda (nn vertikaalne vahetu õigusmõju).

Euroopa Kohus ei ole aga tunnustanud direktiivide vahetut õigusmõju kodanikevahelistes suhetes (nn horisontaalne vahetu õigusmõju). Vahetu õigusmõju karistusliku iseloomu tõttu on Euroopa Kohus seisukohal, et see mõju ei puuduta üksikisikutevahelisi suhteid, kuna üksikisikud ei saa vastutada liikmesriigi tegevusetuse tagajärgede eest. Selle asemel saavad üksikisikud tugineda õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetele. Kodanikud peavad saama olla kindlad selles, et direktiivi õigusmõju saavutatakse riiklike rakendusmeetmetega. Euroopa Kohus on aga arendanud välja esmase õiguse põhimõtte, mille järgi on direktiivi sisu kohaldatav ka eraõiguslikes suhetes, kui see täpsustab üldist diskrimineerimiskeeldu. See Euroopa Kohtu põhimõte läheb kaugemale diskrimineerimiskeelust, mis kohustab asjaomaste direktiivide kohaselt riikide ametiasutusi ja eelkõige siseriiklikke kohtuid tagama oma pädevuste raames õiguskaitse, mis tuleneb üksikisikute jaoks liidu õigusest, ning tagama liidu õiguse täieliku toimimise, jättes vajaduse korral selle keeluga vastuolus olevad siseriiklikud õigusnormid kohaldamata. Liidu õiguse ülimuslikkusele tuginedes on seega asjaomastes direktiivides sätestatud diskrimineerimiskeeld sellega vastuolus oleva siseriikliku õiguse suhtes ülimuslik. Ehkki Euroopa Kohus ei sea direktiivide puuduva horisontaalse õigusmõju valdkonnas oma kohtupraktikat kahtluse alla, on ta tegelikkuses jõudnud kõigil juhtudel, kus direktiiv täpsustab diskrimineerimiskeeldu, diskrimineerimiskeelu osas samale järeldusele. Sellist täpsustamist on Euroopa Kohus siiani tunnustanud direktiivide puhul, mis käsitlesid tavapärast diskrimineerimist kodakondsuse, soo või ka vanuse alusel. See peaks aga kehtima kõigi direktiivide puhul, mis võetakse vastu ELTLi artiklis 19 loetletud diskrimineerimisviiside vastu võitlemiseks.

Direktiivi vahetu õigusmõju ei tähenda tingimata, et direktiivi säte annab üksikisikule õigusi. Tegelikult on direktiivi sätetel vahetu õigusmõju siis, kui neil on objektiivne õigusmõju. Selle mõju tunnustamisel kehtivad samad tingimused kui vahetu õigusmõju tunnustamisel; ainus erand seisneb selles, et selle asemel, et kehtestada selged ja täpsed õigusnormid ELi kodanikele või ettevõtjatele, kehtestatakse selge ja täpne kohustus liikmesriikidele. Sellisel juhul on direktiiv siduv kõigile institutsioonidele, st liikmesriikide seadusandjale, haldusasutustele ja kohtutele, ning nad peavad seda automaatselt järgima ja kohaldama seda ülimusliku liidu õigusena. Konkreetselt on neil seega ka kohustus tõlgendada siseriiklikku õigust kooskõlas direktiividega või käsitada prioriteetsena direktiivi asjaomast sätet, millega siseriiklik õigus on vastuolus. Lisaks on direktiividel liikmesriikidele teatav piirav mõju – isegi enne ülevõtmisperioodi lõppu. Arvestades direktiivi siduvust ja liikmesriikide kohustust aidata kaasa ELi ülesannete täitmisele (ELi lepingu artikkel 4), peavad liikmesriigid enne ülevõtmisperioodi lõppu hoiduma kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada direktiivi eesmärgi saavutamist.

Euroopa Kohus tunnustas juba liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90 Francovich ja Bonifaci 1991. aastal tehtud kohtuotsustes liikmesriikide kohustust hüvitada direktiivide täielikust või osalisest ülevõtmata jätmisest põhjustatud kahju. Mõlemad kohtuasjad algatati Itaalia vastu, kuna ta ei olnud õigel ajal üle võtnud nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitse kohta tööandja maksejõuetuse korral, mille eesmärk oli kaitsta töötaja õigust töötasule ajavahemikul, mis eelnes maksejõuetusele ja vallandamisele maksejõuetuse tõttu. Sel eesmärgil tuli moodustada tagatisfondid, millele võlausaldajatel puudus ligipääs ning mille vahendid pidid tulema tööandjatelt ja/või avaliku sektori asutustelt. Euroopa Kohus pidi lahendama probleemi, mis seisnes selles, et kuigi kõnesoleva direktiivi eesmärk oli anda töötajatele subjektiivne õigus töötasu edasimaksmisele loodava tagatisfondi vahenditest, ei saanud siseriiklikud kohtud seda õigust vahetult kohaldada, st sellele riigi ametiasutuste vastu tugineda, kuna direktiivi ülevõtmise meetmete puudumise tõttu polnud tagatisfondi loodud ja ei olnud võimalik kindlaks määrata, kes oli maksejõuetuse korral võlgnik. Euroopa Kohus otsustas, et Itaalia oli direktiivi ülevõtmata jätmise tõttu jätnud töötajad ilma nende õigustest ja vastutas seega kahju hüvitamise eest. Kahjutasu maksmise kohustust pole küll liidu õiguses sõnaselgelt kehtestatud, kuid Euroopa Kohus on seisukohal, et see on ELi õiguskorra lahutamatu osa, sest kui ELi kodanikel ei oleks võimalust nõuda ja saada oma õiguste rikkumise eest hüvitist juhul, kui liikmesriik on tegutsenud liidu õigusega vastuolus, poleks õiguskorra täielik toimimine tagatud ja sellel põhinevad õigused poleks kaitstud ⁴.

Otsused

Lissaboni lepinguga lisandusid õigusaktide valikusse otsused. Eristada saab kaht otsuste kategooriat: otsused, milles on märgitud adressaat, ning üldised otsused, milles ei ole adressaati märgitud (vt ELTLi artikli 288 neljas lõik). Otsused, milles on märgitud adressaat, asendavad varasemad üksikjuhtumite reguleerimise otsused, kuid üldised otsused, milles ei ole adressaati märgitud, hõlmavad mitmesuguseid vahendeid, millele on ühine see, et nendega ei reguleerita üksikjuhtumeid. On kahetsusväärne, et sama nimetusega viidatakse kahele väga erinevale õigusaktile, kuna vältimatud määratlemisega seotud probleemid põhjustavad suurt õiguskindlusetust. Parem oleks olnud kasutada üht terminit üksikjuhtumite puhul kasutatavate meetmete kohta, millel on isikule väline ja õiguslikult siduv mõju, ning võtta kasutusele uus termin teiste siduvate õigusaktide jaoks.

ELi institutsioonid (eelkõige nõukogu ja komisjon) kasutavad oma täidesaatva funktsiooni täitmiseks tavaliselt otsuseid, milles on märgitud adressaat. Selliste otsustega võidakse liikmesriigilt, ettevõttelt või ELi kodanikult nõuda teatavat tegevust või teatavast tegevusest hoidumist ning anda talle õigusi või panna talle kohustusi. Liikmesriikide endi õiguskordades on olukord täpselt sama: ametiasutused kohaldavad konkreetsete juhtumite korral õigusnorme haldusotsustega.

Sellise otsuse põhitunnuseid võib kirjeldada alljärgnevalt.

• Seda eristab määrusest individuaalne kohaldatavus: otsuse adressaadid tuleb selles nimetada ja otsus on siduv üksnes nende suhtes. Piisab sellest, kui adressaatide kategooria on otsuse vastuvõtmise ajal tuvastatav ning nende ringi ei saa tulevikus laiendada. Kindlaks tuleb määrata otsuse tegelik sisu, millel peab olema kodaniku olukorrale vahetu ja individuaalne mõju. Ka kolmandad isikud võivad kuuluda otsuse kohaldamisalasse, kui nad on oma isiklike omaduste või neid teistest eristavate asjaolude tõttu mõjutatud ja kui nad on seetõttu tuvastatavad nagu adressaatki.
• Otsust eristab direktiivist see, et otsus on tervikuna siduv (seevastu direktiivis sätestatakse üksnes saavutatav eesmärk).
• Otsus on selle adressaatidele vahetult siduv. Liikmesriigile adresseeritud otsusel võib tegelikult olla kodanikele samasugune vahetu mõju nagu direktiivil.

Üldised otsused, milles ei ole adressaati märgitud, on tervikuna siduvad, kuigi pole selge, kellele need siduvad on. Selle saab kindlaks teha üksnes iga otsuse sisu järgi. Üldiste otsuste puhul võib eristada järgmisi liike.

• Otsused aluslepingu sätete muutmiseks: neid otsuseid kohaldatakse üldiselt ja abstraktselt, st need on siduvad kõigile ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele. Nimetada võib otsuseid vastuvõtumenetluste lihtsustamiseks (ELTLi artikli 81 lõige 3 ja artikli 192 lõike 2 punkt c) või häälteenamuse nõuete lihtsustamiseks (ELTLi artikli 312 lõige 2 ja artikli 333 lõige 1).
• Otsused lepinguõiguse konkretiseerimiseks: neil otsustel on siduv mõju kogu ELile või asjaomastele liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele nende koosseisu käsitleva otsuse korral; neil ei ole välismõju üksikisikutele.
• Otsused institutsioonisisese ja institutsioonidevahelise õiguse vastuvõtmiseks: need otsused on siduvad asjaomastele ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele. Näidetena võib nimetada institutsioonide kodukordi (institutsioonisisene õigus) ning ELi institutsioonide vahel sõlmitavaid institutsioonidevahelisi kokkuleppeid (institutsioonidevaheline õigus).
• Otsused organisatsioonilise kontrolli raames: need otsused (nt ametisse nimetamised, tasustamine) on siduvad vastavatele ametiisikutele või organite liikmetele.
• Otsused poliitika kujundamiseks: need otsused konkureerivad määruste ja direktiividega, kuid nende eesmärk ei ole avaldada õiguslikult siduvat välismõju üksikisikule. Põhimõtteliselt piirdub nende siduv mõju nende vastuvõtmisel osalevate institutsioonidega, eelkõige kui need otsused käsitlevad edasise poliitika suundi või suuniseid. Ainult erandjuhul on neil üldine ja abstraktne õiguslik toime või finantstagajärjed.
• Ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsused: need otsused on ELile õiguslikult siduvad. Otsuste siduv mõju liikmesriikide suhtes on piiratud erisätetega (nt ELi lepingu artikli 28 lõiked 2 ja 5 ning artikli 31 lõige 1). Nende suhtes ei kehti Euroopa Kohtu praktika ülimuslikkus.

Soovitused ja arvamused

Viimane aluslepingutes sõnaselgelt sätestatud õiguslike meetmete kategooria on soovitused ja arvamused. Need võimaldavad ELi institutsioonidel väljendada liikmesriikidele ja mõnel juhul ka üksikisikutele seisukohti, mis ei ole siduvad ega tekita adressaatidele mingeid juriidilisi kohustusi.

Soovitustega kutsutakse adressaati üles teataval viisil käituma, kuid ei kohustata teda selleks juriidiliselt. Näiteks juhul, kui liikmesriigi õigus- või haldusnormi vastuvõtmine või muutmine põhjustab konkurentsi moonutamist siseturul, võib komisjon soovitada asjaomasele riigile meetmeid, mis on asjakohased sellise moonutuse vältimiseks (vt ELTLi artikli 117 lõike 1 teine lause).

Arvamusi esitavad seevastu ELi institutsioonid siis, kui nad hindavad ELis või konkreetsetes liikmesriikides valitsevat olukorda või sealseid suundumusi. Mõnel juhul on need mõeldud ka hilisemate õiguslikult siduvate õigusaktide vastuvõtmiseks valmistumiseks või toimivad Euroopa Kohtusse pöördumise eeltingimusena (vt ELTLi artiklid 258 ja 259).

Soovituste ja arvamuste tegelik tähendus avaldub poliitilisel ja moraalsel tasandil. Aluslepingute autorid lähtusid nende õigusaktide kasutuselevõtmisel ootusest, et võttes arvesse ELi institutsioonide autoriteeti ning nende paremat ülevaadet ja põhjalikke teadmisi tingimustest, mis jäävad riiklikust kitsamast raamistikust väljapoole, järgivad soovituste adressaadid soovitusi vabatahtlikult ja reageerivad asjakohaselt ELi institutsioonide hinnangule konkreetse olukorra kohta. Siiski võib soovitustel ja arvamustel olla kaudne õigusmõju, kui need loovad hilisemate siduvate õigusaktide jaoks eeltingimused või vastav liidu institutsioon end nendega seob, luues seega õiguspärased ootused, mis tuleb täita.

Resolutsioonid, deklaratsioonid ja tegevusprogrammid

Lisaks aluslepingutes nimetatud õigusaktidele on ELi institutsioonidel ELi õiguskorra vormimiseks ja kujundamiseks veel mitmesuguseid tegevusvahendeid. Kõige olulisemad neist on resolutsioonid, deklaratsioonid ja tegevusprogrammid.

Resolutsioonid. Resolutsioone võivad teha Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu ja nõukogu. Resolutsioonides väljendatakse ühiseid arvamusi ja kavatsusi, pidades silmas üldist integratsiooniprotsessi ning konkreetseid ülesandeid ELis ja sellest väljaspool. ELi sisemise toimimise kohta tehtud resolutsioonides on käsitletud näiteks poliitilise liidu põhimõttelisi küsimusi, regionaalpoliitikat, energiapoliitikat ning majandus- ja rahaliitu (eriti Euroopa rahasüsteemi). Nende resolutsioonide peamine panus seisneb selles, et need aitavad anda nõukogu tulevasele tööle poliitilise suuna. Ühise poliitilise tahte väljendusena muudavad resolutsioonid oluliselt lihtsamaks konsensuse saavutamise nõukogus ning tagavad vähemalt minimaalse kooskõla ELi ja liikmesriikide otsustushierarhiate vahel. Neid funktsioone tuleb arvestada ka nende õigusliku tähenduse hindamisel, st resolutsioonid peaksid jääma paindlikuks vahendiks ning neid ei tohi liiga kammitseda õiguslike nõuete ja kohustustega.

Deklaratsioonid. Deklaratsioone on kaht liiki. Kui deklaratsioonid on seotud ELi edasise arenguga, nagu näiteks deklaratsioonid ELi, demokraatia või põhiõiguste ja -vabaduste kohta, on need enam-vähem võrdväärsed resolutsioonidega. Selliseid deklaratsioone kasutatakse eeskätt siis, kui on vaja pöörduda laia sihtrühma või konkreetse adressaatide ringi poole. Lisaks on deklaratsioone, mis esitatakse nõukogu otsustusprotsessi raames ja mis sisaldavad kõigi või üksikute nõukogu liikmete seisukohti nõukogu otsuste tõlgendamise kohta. Sellised tõlgendusdeklaratsioonid kuuluvad nõukogu tavapärasesse praktikasse ning on kompromisside saavutamiseks hädavajalikud. Nende õigusliku tähenduse hindamisel tuleks lähtuda tõlgendamise aluspõhimõtetest, mille kohaselt peaks õigusnormi sisu tõlgendamisel igal juhul olema määrav selle koostaja tahe. See põhimõte kehtib aga ainult juhul, kui deklaratsioonid saavad vajaliku üldsuse tähelepanu; see on nii, kuna näiteks ELi teiseseid õigusakte, mis annavad üksikisikutele vahetuid õigusi, ei saa piirata avalikustamata teiseste kokkulepete alusel.

Tegevusprogrammid. Neid programme koostavad nõukogu ja komisjon omal algatusel või Euroopa Ülemkogu initsiatiivil ning need on mõeldud aluslepingutes sätestatud õigusloomekavade ja üldeesmärkide rakendamiseks. Kui programm on aluslepingutes sõnaselgelt ette nähtud, on asjaomased sätted ELi institutsioonide jaoks programmi kavandamisel siduvad. Seevastu teisi programme peetakse praktikas lihtsalt üldsuunisteks, mis ei ole õiguslikult siduvad. Siiski näitavad need seda, milliseid meetmeid ELi institutsioonid kavandavad.

Liidus on märkimisväärse tähtsusega ka valged raamatud ja rohelised raamatud. Komisjoni avaldatavad valged raamatud sisaldavad konkreetseid ettepanekuid ELi meetmete kohta konkreetses poliitikavaldkonnas. Kui nõukogu suhtub valgesse raamatusse pooldavalt, võib see moodustada ELi tegevusprogrammi aluse. Selle näideteks on valged raamatud Euroopa tuleviku kohta (2017) ja tehisintellekti kohta (2020). Roheliste raamatute eesmärk on ergutada ELi tasandil arutelu konkreetsetel teemadel ning need on aluseks avalikule konsultatsioonile ja mõttevahetusele rohelises raamatus käsitletavate teemade üle. Need võivad anda tõuke seadusandlikele muudatustele, mida seejärel selgitatakse valgetes raamatutes.

Avaldamine ja teatavakstegemine

ELi seadusandlikud ja õiguslikult siduvad aktid avaldatakse Euroopa Liidu Teataja L-seerias (L = legislation ehk õigusaktid). Need õigusaktid jõustuvad nendes nimetatud kuupäeval või selle täpsustamata jätmise korral kahekümnendal päeval pärast avaldamist.

Mittesiduvate vahendite avaldamise ja teatavakstegemise kohustus puudub, kuid need avaldatakse tavaliselt Euroopa Liidu Teataja C-seerias (C = communication ehk teave ja teatised). Kõik ELi institutsioonide, organite ja asutuste ametlikud dokumendid avaldatakse samuti C-seerias.

Seadusandlikud aktid, milles on märgitud adressaat, tehakse teatavaks neile, kellele need on adresseeritud, ning jõustuvad sellisel teatavakstegemisel.

Õigusloomeprotsess Euroopa Liidus

Riigis väljendatakse rahva tahet tavaliselt parlamendis, ent ELi tahet väljendasid pikka aega nõukogus kohtunud liikmesriikide valitsuste esindajad. Põhjus oli lihtne – nimelt ei olnud ELi loomisel aluseks „Euroopa rahvas“, vaid liit, ja selle struktuur loodi liikmesriikide ühise panusena. See ei käinud nii, et liikmesriigid andsid osa oma suveräänsusest lihtsalt ELile üle, vaid nad koondasid selle teadmisega, et neile jääb ühine õigus seda teostada. ELi integratsiooni arengu ja süvenemise käigus on algselt liikmesriikide siseriiklike huvide kaitseks mõeldud volituste jagamine ELi otsustusprotsessis tasakaalustunud ning Euroopa Parlamendi positsioon on pidevalt tugevnenud. ELi õigusloomeprotsessis täiendati algset üksnes Euroopa Parlamendiga konsulteerimise menetlust kõigepealt Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahelise koostööga ning seejärel anti Euroopa Parlamendile kaasotsustamisõigus.

ELi seadusandlik menetlus korraldati ja struktureeriti ümber Lissaboni lepinguga. Eristada tuleb järgmist:

1. seadusandlik tavamenetlus seadusandlike aktide vastuvõtmiseks (ELTLi artikli 289 lõige 1), mis sisuliselt vastab varasemale kaasotsustamismenetlusele ja mida kohaldatakse ELi tasandi õigusloomes enamikul juhtudel, ning seadusandlik erimenetlus (ELTLi artikli 289 lõige 2), mille puhul võtab seadusandlikud aktid vastu Euroopa Parlament nõukogu osavõtul või nõukogu Euroopa Parlamendi osavõtul;
2. teatavad õigusaktid, mis peavad enne nende jõustumist läbima Euroopa Parlamendis nõusolekumenetluse;
3. muud kui seadusandlikud aktid, mis võetakse vastu lihtsustatud menetlusega;
4. erimenetlused, mis on kehtestatud delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vastuvõtmiseks.

Seadusandlike aktide vastuvõtmise menetlus toimub järgmistes etappides. Euroopa Komisjon esitab ettepanekud Euroopa Parlamendile seisukoha saamiseks (esimene lugemine) ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele arvamuse saamiseks. Seejärel edastatakse ettepanekud nõukogule esimeseks lugemiseks. Kui parlament muudatusettepanekuid ei esita või kui nõukogu kiidab kõik muudatusettepanekud heaks, võib õigusakti pärast parlamendi, nõukogu ja komisjoni kolmepoolseid läbirääkimisi vastu võtta. Muul juhul esitab nõukogu parlamendile oma seisukoha ja ettepanek saadetakse parlamenti teiseks lugemiseks tagasi. Kui nõukogu seisukoht kiidetakse heaks, võetakse õigusakt vastu sõnastuses, mis vastab nõukogu seisukohale. Kui Euroopa Parlamendi liikmete enamus lükkab nõukogu seisukoha tagasi, jõuab õigusloomeprotsess lõpule ja õigusakti vastu ei võeta. Kui Euroopa Parlamendi liikmete enamus esitab muudatusettepanekuid, kiidab komisjon need heaks või lükkab tagasi. Seejärel saadetakse ettepanek teiseks lugemiseks nõukogusse. Kui nõukogu kiidab muudatusettepanekud kvalifitseeritud häälteenamusega või ühehäälselt heaks, võetakse õigusakt vastu. Kui nõukogu lükkab muudatusettepanekud tagasi, edastatakse ettepanek lepituskomiteele (see koosneb parlamendi ja nõukogu esindajatest). Kui saavutatakse kokkulepe, kinnitavad nii parlament kui ka nõukogu tulemust kolmandal lugemisel. Kui lepituskomitee kokkuleppele ei jõua, loetakse õigusakt tagasilükatuks ning õigusloomeprotsess lõpetatakse.

Menetluse kulg

Ettepaneku koostamise etapp

Menetluse algatab põhimõtteliselt alati komisjon, kes koostab ettepaneku võetava ELi meetme kohta (tal on algatusõigus). Ettepaneku valmistab ette konkreetse valdkonna eest vastutav komisjoni talitus, kes konsulteerib sageli ka liikmesriikide ekspertidega. Konsultatsioonid toimuvad mõnikord aruteludena spetsiaalselt selleks moodustatud komiteedes; teise võimalusena võivad komisjoni asjakohased talitused esitada ekspertidele küsimusi. Komisjon ei ole siiski kohustatud oma ettepanekute koostamisel nõustuma riiklike ekspertide nõuannetega. Komisjoni koostatud eelnõu, milles määratakse kindlaks võetavate meetmete sisu ja vormi kõik üksikasjad, esitatakse tervikuna komisjoni liikmetele ja selle vastuvõtmiseks piisab lihthäälteenamusest. Nüüd on see „komisjoni ettepanek“, mis esitatakse koos üksikasjaliku seletuskirjaga ühel ajal Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning konsulteerimisvajaduse korral ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Euroopa Regioonide Komiteele.

Esimene lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Euroopa Parlamendi president saadab ettepaneku vastutavale parlamendikomisjonile läbivaatamiseks. Selle komisjoni arutelude tulemust arutatakse Euroopa Parlamendi täiskogu istungil ja see esitatakse arvamuses, millega võidakse ettepanek heaks kiita, see tagasi lükata või esitada muudatusettepanekuid. Seejärel edastab Euroopa Parlament oma seisukoha nõukogule.

Nõukogu võib nüüd esimesel lugemisel toimida järgmiselt.

• Kui ta kiidab Euroopa Parlamendi seisukoha heaks, on asjaomane õigusakt sellele seisukohale vastavas sõnastuses vastu võetud ja õigusloomeprotsess on sellega lõpule jõudnud. Tegelikkuses on vahepeal tavaks saanud, et õigusloomeprotsess jõuab tõepoolest lõpule juba esimese lugemisega. Selleks on kasutatud nn mitteametlikku kolmepoolset kohtumist, mis tähendab, et Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni esindajad istuvad ühe laua taga ja püüavad leida juba varajases õigusloomeprotsessi etapis kõigile vastuvõetava kompromissi. Kolmepoolsed läbirääkimised on tavaliselt edukad, mis tähendab, et kogu seadusandliku tavamenetluse peavad läbima ainult väga vastuolulised seadusandlikud projektid.
• Kui nõukogu ei kiida Euroopa Parlamendi seisukohta heaks, võtab ta vastu oma esimese lugemise seisukoha ja edastab selle parlamendile.

Nõukogu teavitab Euroopa Parlamenti täielikult kõikidest põhjustest, mille tõttu ta oma seisukoha vastu võttis. Komisjon teavitab Euroopa Parlamenti täielikult oma seisukohast.

Teine lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Alates nõukogu seisukoha edastamisest on Euroopa Parlamendil kolm kuud aega, et:

1. kiita nõukogu seisukoht heaks või jätta otsus tegemata – sel juhul loetakse asjaomane õigusakt vastuvõetuks nõukogu seisukohale vastavas sõnastuses, või
2. lükata oma liikmete häälteenamusega nõukogu seisukoht tagasi – sel juhul loetakse kavandatav õigusakt vastu võtmata jäetuks ja õigusloomeprotsess lõpeb, või
3. teha oma liikmete häälteenamusega muudatusi nõukogu seisukohas – sel viisil muudetud tekst edastatakse nõukogule ja komisjonile, kes esitab nende muudatuste kohta oma arvamuse.

Nõukogu arutab muudetud seisukohta ning pärast Euroopa Parlamendi muudatuste kättesaamist on tal kolm kuud aega, et:

1. kiita kõik Euroopa Parlamendi muudatused heaks – sel juhul loetakse asjaomane õigusakt vastuvõetuks. Kui ka komisjon on muudatustega nõus, piisab kvalifitseeritud häälteenamusest, vastasel juhul saab nõukogu kiita Euroopa Parlamendi muudatused heaks ainult ühehäälse otsusega, või
2. otsustada, et ta ei kiida kõiki Euroopa Parlamendi muudatusi heaks, või kui selleks puudub vajalik häälteenamus – sel juhul algatatakse lepitusmenetlus.

Lepitusmenetlus

Lepitusmenetluse algatab nõukogu eesistuja Euroopa Parlamendi presidendi nõusolekul. Selle keskmes on lepituskomitee, mille moodustavad praegu 27 Euroopa Parlamendi esindajat ja 27 nõukogu esindajat. Lepituskomitee ülesanne on jõuda kokkuleppele ühise teksti suhtes, tehes kuue nädala jooksul alates kokkukutsumisest Euroopa Parlamendi ja nõukogu teise lugemise seisukohtade alusel otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Seejuures on tegemist kompromisslahendusega, mis leitakse „kõiki lahknevuse külgi käsitledes“. Alati on aga tegemist vaid kompromissiga Euroopa Parlamendi ja nõukogu lahknevate seisukohtade vahel. Seejuures võidakse kasutada ka uusi elemente, mis lihtsustavad kompromissi leidmist, kui need sobivad teise lugemise üldtulemusega kokku. Seevastu ei ole võimalik kasutada muudatusi, mis ei saanud teisel lugemisel nõutavat häälteenamust.

Komisjon võtab lepituskomitee menetlusest osa ning teeb kõik vajalikud algatused selleks, et lähendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu seisukohti.

Kui lepituskomitee kuue nädala jooksul alates kokkukutsumisest ühist teksti heaks ei kiida, loetakse asjaomane õigusakt vastuvõtmata jäetuks.

Kolmas lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Kui lepituskomitee kiidab kuue nädala jooksul heaks ühise teksti, jääb antud häälte enamusega otsustavale Euroopa Parlamendile ja kvalifitseeritud häälteenamusega otsustavale nõukogule kummalegi heakskiitmisest alates kuuenädalane tähtaeg, et asjaomane õigusakt ühise teksti kohaselt vastu võtta. Kui nad seda ei tee, loetakse kavandatud õigusakt vastuvõtmata jäetuks ja õigusloomeprotsess on lõppenud.

Avaldamine

Lõplikule tekstile (ELi 24 praeguses ametlikus keeles – bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeles) kirjutavad alla Euroopa Parlamendi president ja nõukogu eesistuja ning seejärel avaldatakse õigusakt Euroopa Liidu Teatajas.

Kaasotsustusmenetlus on Euroopa Parlamendi jaoks ühtaegu nii proovikivi kui ka võimalus. Selle menetluse edukaks toimimiseks on vaja leida lepituskomitee üksmeel. Samas muudab kaasotsustusmenetlus põhjalikult Euroopa Parlamendi ja nõukogu suhet. Need kaks institutsiooni on nüüd õigusloomeprotsessis võrdsel positsioonil ning Euroopa Parlament ja nõukogu peavad tõendama oma kompromissivõimet ja suunama oma energia kokkuleppe saavutamisele lepituskomitees.

Seadusandlik erimenetlus

Seadusandlikku erimenetlust iseloomustab üldjuhul see, et nõukogu otsustab ühehäälselt komisjoni ettepaneku põhjal pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist (nt ELTLi artikkel 308 – Euroopa Investeerimispanga põhikiri) või et Euroopa Parlament võtab õigusakti vastu pärast nõukogult heakskiidu saamist (nt ELTLi artikli 226 kolmas lõik – uurimisõiguse kasutamine Euroopa Parlamendi uurimiskomisjoni poolt; ELTLi artikli 228 lõige 4 – tingimused, mis reguleerivad ombudsmani kohustuste täitmist).

Lisaks on ka muid õigusloome vorme, mis erinevad nendest tavapärastest juhtudest, kuid mille saab siiski arvata seadusandlike erimenetluste hulka:

• otsuste tegemine eelarve kohta (ELTLi artikkel 314): menetlus on reguleeritud üksikasjalikult ja vastab suures osas seadusandlikule tavamenetlusele;
• nõukogu otsustab komisjoni ettepaneku põhjal häälteenamusega pärast Euroopa Parlamendiga (või teiste ELi institutsioonide ja nõuandvate organitega) konsulteerimist. See oli algselt nõuandemenetlus, mis oli alguses ELi tasandi seadusandlik tavamenetlus, ent nüüd kasutatakse seda ainult üksikjuhtudel seadusandliku erimenetlusena (nt ELTLi artikli 140 lõige 2 – erandid majandus- ja rahaliidu raames; ELTLi artikli 128 lõige 2 – müntide emissioon);
• nõukogu otsustab ilma Euroopa Parlamendi osaluseta. See on siiski harv erand ning väljaspool ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonda, kus Euroopa Parlamenti teavitatakse nõukogu otsustest (ELi lepingu artikkel 36), esineb seda ainult väga üksikutel juhtudel (nt ELTLi artikkel 31 – ühise tollitariifistiku kehtestamine; ELTLi artikli 301 teine lõik – Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee koosseis).

Poliitikavaldkonnad, mille jaoks on ette nähtud seadusandlik erimenetlus, saab nn sillaklauslitega üle viia seadusandlikku tavamenetlusse või saab nõukogu ühehäälse otsuse asendada kvalifitseeritud häälteenamusega. Eristada tuleb kahte liiki sillaklausleid: 1) üldine sillaklausel, mis kehtib kõigile poliitikavaldkondadele ja mille kohaldamine peab toimuma Euroopa Ülemkogu ühehäälse otsusega, ning 2) erilised sillaklauslid, mis kehtivad teatavatele poliitikavaldkondadele (nt mitmeaastane finantsraamistik – ELTLi artikkel 312; õigusalane koostöö perekonnaõiguses – ELTLi artikli 81 lõige 3; tõhustatud koostöö – ELTLi artikkel 333; sotsiaalvaldkond – ELTLi artikkel 153; keskkond – ELTLi artikkel 192). Need klauslid erinevad üldistest sillaklauslitest selle poolest, et riikide parlamentidel ei ole üldjuhul vetoõigust ning otsuse võib vastu võtta ka nõukogu ja seda ei pea ilmtingimata tegema Euroopa Ülemkogu.

Nõusolekumenetlus

Teine peamine viis Euroopa Parlamenti ELi õigusloomeprotsessi kaasata on nõusolekumenetlus, mis tähendab, et õigusakti saab vastu võtta ainult Euroopa Parlamendi eelneva nõusoleku korral. See menetlus ei anna siiski Euroopa Parlamendile võimalust õigusnormide sisu otseselt mõjutada. Näiteks ei saa Euroopa Parlament teha muudatusettepanekuid ega tagada nende vastuvõtmist nõusolekumenetluses, vaid peab piirduma esitatud õigusakti heakskiitmise või tagasilükkamisega. Kõnealune menetlus on ette nähtud rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks (ELTLi artikli 218 lõike 6 punkt a), tõhustatud koostööks (ELTLi artikli 329 lõige 1) või lepingu täiendamise õiguse teostamiseks (ELTLi artikli 352 lõige 1). Nõusolekumenetlus võib olla nii seadusandliku erimenetluse osa õigusaktide vastuvõtmiseks kui ka lihtsustatud seadusandliku menetluse osa muude kui seadusandlike siduvate aktide vastuvõtmiseks.

Menetlus muude kui seadusandlike aktide vastuvõtmiseks

Muid kui seadusandlikke akte võetakse vastu lihtsustatud menetlusega, mille käigus ELi institutsioon või muu organ võtab õigusakti vastu oma volituste raames. Õigus selleks tuleneb vastavast pädevuse alusest ELi aluslepingutes.

See menetlus kehtib kõigepealt (lihtsate) siduvate seadusandlike aktide puhul, mille ELi institutsioon võtab vastu oma volituste raames (näide: komisjoni otsus seoses riigiabiga, ELTLi artikli 108 lõige 2).

Lihtmenetlusega võetakse vastu ka mittesiduvaid vahendeid, eelkõige ELi institutsioonide ning nõuandvate organite soovitusi ja arvamusi.

Menetlus delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vastuvõtmiseks

Euroopa Parlamendi ja nõukogu jaoks on pikka aega olnud tavapärane anda komisjonile seadusandlikke ja rakendamisvolitusi. Delegeeritud volituste rakendamiseks on moodustatud komiteemenetluse komiteesid, milles Euroopa Parlamendi, nõukogu, komisjoni ja liikmesriikide mõju oli erinev. Puudus aga selge eristus seadusandlike volituste (seadusandliku võimu) delegeerimise ja rakendusvolituste (täidesaatva võimu) delegeerimise vahel. Lissaboni lepinguga sätestati see seadusandlike ja täidesaatvate ülesannete täitmise kauaoodatud eristus esmases õiguses (ELTLi artiklid 290 ja 291).

Delegeeritud õigusaktid võtab vastu komisjon erivolituse alusel, mis on talle antud Euroopa Parlamendi ja nõukogu vastu võetud seadusandliku aktiga (ELTLi artikkel 290). Delegeerida saab üksnes volitust muuta seadusandliku akti teatud mitteolemuslikke osi; õigust sätestada valdkonna olemuslikke aspekte ei või delegeerida. See tähendab, et põhisätted tuleb seadusandlikul võimul ise vastu võtta ja seda ei tohi delegeerida täidesaatvale võimule. Sellega võetakse arvesse demokraatia ja võimude lahususe põhimõtet. Euroopa Parlament ja nõukogu peaksid oma esmast vastutust õigusloome eest alati ise kandma, kui tegemist on poliitiliselt tähtsate otsustega, millel on kaugeleulatuvad tagajärjed. See kehtib eelkõige seadusandliku tegevuse poliitiliste eesmärkide püstitamise, nende eesmärkide saavutamise vahendite valiku ning õigusnormide võimaliku mõju kohta füüsilistele ja juriidilistele isikutele. Lisaks sellele tohib seadusandlikku akti delegeeritud õigusaktidega ainult muuta või täiendada, et mitte selle eesmärki kahjustada. Samuti tuleb seadusandlikus aktis selgelt kindlaks määrata sätted, mida delegeeritud õigusaktiga muudetakse või täiendatakse. Seetõttu võivad delegeeritud õigusaktid hõlmata õiguse kohandamist tulevaste arengusuundadega, näiteks tehnika taseme muutustega, ühtlustamist teiste õigusaktide kavandatavate muudatustega või seadusandliku akti sätete kohaldamise tagamist ka eriolukordade tekkimise või uue teabe ilmnemise korral. Volitusi võib delegeerida tähtajaliselt, ja tähtajatu delegeerimise korral võib olla nähtud ette õigus delegeerimine tagasi võtta. Lisaks volituste delegeerimise tagasivõtmise võimalusele võivad Euroopa Parlament ja nõukogu ette näha ka õiguse esitada vastuväiteid komisjoni delegeeritud õigusaktide jõustumise suhtes. Kui Euroopa Parlament ja nõukogu on delegeerinud rakendamisvolituse komisjonile, võib komisjon rakendusakte vastu võtta. Teiste institutsioonide kaasamine ei ole esmase õiguse kohaselt ette nähtud. Siiski on komisjon volitatud konsulteerima eelkõige riiklike ekspertidega, mida ta üldjuhul ka teeb.

Rakendusaktide vastuvõtmine komisjoni poolt (ELTLi artikkel 291) on kavandatud erandina põhimõttest, et ELi õigusaktide halduslik rakendamine kuulub liikmesriikide pädevusse (ELTLi artikkel 197), ning on seetõttu liikmesriikide kontrolli all. See on märkimisväärne erinevus võrreldes varasema õigusliku olukorraga, mille kohaselt oli Euroopa Parlamendil ja nõukogul komiteemenetluses õigus teha ühiselt otsus rakendusmeetmete vastuvõtmiseks. See muudatus kajastab asjaolu, et delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide selge eristamine eeldas ka kontrolli- ja osalemisõiguste vastavat ümberkorraldamist. Euroopa Parlamendil ja nõukogul on liidu seadusandjana juurdepääs delegeeritud õigusaktidele, aga rakendusaktide puhul seevastu lasub vastutus liikmesriikidel kooskõlas nende algse vastutusega liidu õiguse haldusliku rakendamise eest. Liidu seadusandja (st Euroopa Parlament ja nõukogu) on kooskõlas oma seadusandlike volitustega kehtestanud määruses (EL) nr 182/2011 (komiteemenetluse määrus) üldeeskirjad ja -põhimõtted rakendamisvolituste teostamise suhtes kohaldatavate kontrollimehhanismide kohta. Määrusega vähendati komiteemenetluste arvu kahele: nõuandemenetlus ja kontrollimenetlus. Kehtestatud on menetluse valiku erisätted.

Nõuandemenetluses võtab nõuandekomitee lihthäälteenamusega vastu arvamused, mis protokollitakse. Komisjon peaks neid võimalikult suurel määral arvesse võtma, kuid ta ei ole selleks kohustatud.

Kontrollimenetluses hääletab liikmesriikide esindajatest koosnev komiteemenetluse komitee kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni rakendusmeetmete eelnõu üle. Heakskiitmise korral peab komisjon meetmed esitatud kujul vastu võtma. Kui kvoorumi puudumise tõttu otsust ei tehta, võib komisjon põhimõtteliselt oma eelnõu vastu võtta. Komitee negatiivse arvamuse või heakskiidu puudumise korral võib komisjon esitada kontrollimenetluse komiteele uue eelnõu või esitada apellatsioonikomiteele algse eelnõu.

Apellatsioonikomitee on kontrollimenetluses teine instants. Apellatsioonikomitee poole pöördumise eesmärk on saavutada komisjoni ja liikmesriikide esindajate vahel kompromiss, kui kontrollimenetluse komitees ei ole võimalik tulemust saavutada. Kui apellatsioonikomitee esitab positiivse arvamuse, võtab komisjon rakendusakti vastu. Ta võib seda teha ka siis, kui arvamust ei esitata.

Euroopa Liidu õiguskaitsesüsteem

Liit kui õigusel põhinev ühendus peab oma kodanikele võimaldama täieliku ja tõhusa õiguskaitsesüsteemi. Euroopa Liidu õiguskaitsesüsteem täidab selle nõude. Selles tunnustatakse üksikisiku õigust liidu õigusest tulenevate õiguste tõhusale kohtulikule kaitsele. See põhiõiguste harta artiklis 47 kodifitseeritud kaitse kuulub nende õiguse üldpõhimõtete hulka, mis tulenevad liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest ning Euroopa inimõiguste konventsioonist (artiklid 6 ja 13). See garanteeritakse ELi õigussüsteemiga (Euroopa Kohtu ja Üldkohtuga – ELi lepingu artikli 19 lõige 1). Selleks on olemas hulk menetlusi, mida on kirjeldatud allpool.

Rikkumismenetlused (ELTLi artikkel 258)

Selle menetluse käigus tehakse kindlaks, kas liikmesriik on jätnud täitmata liidu õigusest tuleneva kohustuse. Menetlus toimub üksnes Euroopa Liidu Kohtus. Arvestades selle süüdistuse tõsidust, tuleb enne Euroopa Kohtu poole pöördumist algatada eelmenetlus, milles antakse asjaomasele liikmesriigile võimalus oma seisukoht esitada. Kui vaidlust selles etapis ei lahendata, võib kas komisjon (ELTLi artikkel 258) või ka teine liikmesriik (ELTLi artikkel 259) esitada hagi Euroopa Kohtule. Praktikas teeb seda enamasti komisjon. Euroopa Kohus uurib kaebust ja teeb kindlaks, kas aluslepingut on rikutud või mitte. Kui tuvastatakse rikkumine, peab lepingut rikkunud liikmesriik võtma nõuete täitmiseks vajalikud meetmed. Kui liikmesriik ei täida tema suhtes tehtud kohtuotsust, on komisjonil võimalus nõuda asjaomaselt liikmesriigilt teise kohtuotsusega trahvina põhisumma ja/või karistusmakse tasumist (ELTLi artikkel 260). Seega on aluslepingu rikkumise kohta tehtud kohtuotsuse jätkuval eiramisel liikmesriigile märkimisväärsed rahalised tagajärjed.

Tühistamishagi (ELTLi artikkel 263)

Tühistamishagi võimaldab ELi institutsioonide ja organite toimingute objektiivset kohtulikku kontrollimist (abstraktne kohtulik kontroll) ning annab kodanikule võimaluse, kuigi teatud piirangutega, juurdepääsuks ELi õigusemõistmisele (üksikisiku õiguskaitse tagamine).

Tühistamishagi saab esitada ELi institutsioonide ja organite kõigi meetmete peale, millel on siduv õigusmõju ja mis kahjustavad tõenäoliselt hageja huve, halvendades tema õiguslikku seisundit. Tühistamishagi võivad liikmesriikide kõrval esitada ka Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon, Euroopa Kontrollikoda, EKP ja Euroopa Regioonide Komitee, kui nad tuginevad sellele, et rikutud on neile antud õigusi.

Kodanikud ja ettevõtjad võivad seevastu tühistamishagi esitada ainult neid endid puudutavate otsuste või selliste otsuste kohta, mis on küll teistele isikutele adresseeritud, kuid mõjutavad neid otseselt ja individuaalselt. Euroopa Kohus leiab, et see on nii juhul, kui isik on mõjutatud nii konkreetselt, et ta eristub selgelt teistest üksikisikutest või ettevõtjatest. „Otsese“ mõju kriteeriumi eesmärk on tagada, et Euroopa Kohtu või Üldkohtu poole pöördutakse alles siis, kui hageja õigusliku seisundi kahjustamine ja kahjuliku mõju laad on selgelt tuvastatud. „Individuaalsuse“ nõue peaks lisaks välistama nn populaarhagide (actio popularis) esitamise.

Lissaboni lepinguga kehtestati veel üks kategooria akte, mille peale saavad ka füüsilised ja juriidilised isikud vahetult tühistamishagi esitada. Füüsilisel ja juriidilisel isikul on nüüd ka õigus esitada hagi „üldkohaldatava akti“ vastu, kui see „puudutab teda otseselt ega sisalda rakendusmeetmeid“. Selle uue kategooriaga suleti juba Üldkohtu poolt Jégo-Quéré kohtuasjas välja toodud „õiguskaitselünk“, kuna varem ei olnud kohtulik kaitse tagatud sellistel juhtudel, kus ELi õigusakt mõjutas ettevõtjat küll otseselt, kuid tal ei olnud võimalik lasta selle õiguspärasust kättesaadavate õiguskaitsevahenditega kontrollida: vaidlustamine tühistamishagi raames (ELTLi artikkel 263) oli seni ebaõnnestunud isikliku puutumuse puudumise tõttu; eelotsusemenetlust (ELTLi artikkel 267) ei saadud kohaldada riiklike rakendusmeetmete puudumise tõttu (välja arvatud teatavates kriminaalmenetlustes, mis käsitlesid liidu õigusest tulenevate kohustuste mittejärgimist ettevõtja poolt, ent seda ei saa arvesse võtta, kuna ettevõtjalt ei saa oodata õiguspärasuse kontrollimist õigusvastase käitumise teel); ka kahju hüvitamise hagi ei saanud niikuinii viia ELi kodaniku huvides oleva lahenduseni, kuna sellega ei saa kõrvaldada õigusvastast õigusakti ELi õiguskorrast.

Kuna ELTLi artikli 263 neljandas lõigus loobuti üldkohaldatavate õigusaktide vaidlustamise puhul „isikliku puutumuse“ nõudest ning selle asemel nõutakse ainult otsest puutumust ja siseriiklike rakendusmeetmete puudumist, on osa sellest lüngast täidetud.

„Üldkohaldatavate aktide“ tähendus tekitab siiski küsimusi. Kitsa tõlgenduse kohaselt mõistetakse nende all ainult selliseid üldise kehtivusega õigusakte, mis pole seadusandlikud aktid; seevastu laia tõlgenduse kohaselt mõistetakse nende all kõiki üldise kehtivusega õigusakte, sealhulgas seadusandlikke akte. Üldkohus käsitles mõlemat tõlgendamisviisi põhjalikult oma otsuses Inuit Tapiriit Kanatami kohtuasjas ning jõudis grammatilise, ajaloolise ja teleoloogilise tõlgenduse alusel järelduseni, et „üldkohaldatavateks aktideks“ saab pidada ainult selliseid üldise kehtivusega õigusakte, mis ei ole seadusandlikud aktid. Nende hulka kuuluvad lisaks delegeeritud õigusaktidele (vt ELTLi artikkel 290) ja rakendusaktidele (vt ELTLi artikkel 291) ka direktiivid, kui need kehtivad kohtupraktika järgi vahetult, aga ka abstraktsed ja üldised otsused, kui need ei ole vastu võetud seadusandliku menetluse teel. Seega on selge, et Üldkohus tõlgendab üldkohaldatavust kitsalt. Apellatsioonkaebuse kohta tehtud 2013. aasta otsuses kinnitas Euroopa Kohus seda järeldust. Tõhusa õiguskaitse tagamise seisukohast on see kahetsusväärne, kuna tuvastatud õiguskaitselünga saab piirava lähenemisviisiga ainult osaliselt täita.

Ka ELi organite ja muude ametite, eelkõige paljude asutuste õigusaktide õiguspärasust saab nüüd kontrollida (ELTLi artikli 263 viies lõik). Seega on kõrvaldatud siiani kohtupraktikaga üksnes hädapäraselt täidetud õiguskaitselünk ning ka esmases õiguses võetakse arvesse asjaolu, et mõnele neist organitest on antud volitused, mis võimaldavad neil teha toiminguid, millel on kolmandate isikute suhtes õigusmõju, nii et ka nende toimingute puhul peab lünkadeta õiguskaitsesüsteemi huvides olema tagatud võimalus pöörduda kohtusse.

Kui hagi on põhjendatud, võib Euroopa Kohus või Üldkohus tunnistada õigusakti tagasiulatuvalt tühiseks. Teatud juhtudel võib tunnistada selle tühiseks vaid alates kohtuotsuse väljakuulutamise kuupäevast. Hagejate õiguste ja huvide kaitsmiseks võidakse aga selline piirang tühiseks tunnistamise suhtes kohaldamata jätta.

Tegevusetushagi (ELTLi artikkel 265)

See hagi täiendab Euroopa Parlamendi, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, komisjoni ja EKP vastu pakutavat õiguskaitset. Kõigepealt tuleb algatada eelmenetlus, milles hageja nõuab asjaomaselt institutsioonilt kohustuse täitmist. Institutsioonide vastu algatatud hagi eesmärk on teha kindlaks, et asjaomane organ on rikkunud aluslepingut, jättes nõutud otsuse tegemata. Kui hagi on esitanud ELi kodanik või ettevõtja, on eesmärk tuvastada, et ELi institutsioon on rikkunud aluslepingut, jättes üksikotsuse neile adresseerimata. Kohtuotsuses järeldatakse lihtsalt, et tegevusetus oli õigusvastane. Euroopa Kohus ega Üldkohus pole volitatud nõudma otsuse tegemist: pool, kelle suhtes kohtuotsus tehti, on kohustatud võtma üksnes kohtuotsuse täitmiseks vajalikke meetmeid (ELTLi artikkel 266).

Kahju hüvitamise hagid (ELTLi artikkel 268 ja artikli 340 teine lõik)

Kodanikel ja ettevõtjatel, samuti liikmesriikidel, kes kannavad kahju ELi töötajate vea tõttu, on võimalus esitada kahju hüvitamise hagi Euroopa Kohtule. ELi vastutuse alus ei ole aluslepingutes täielikult sätestatud ja seda reguleeritakse ka liikmesriikide õiguse ühiste üldpõhimõtete alusel. Neile on andnud täpsema sisu Euroopa Kohus, kes on asunud seisukohale, et kahjuhüvitise väljamõistmiseks peavad olema täidetud järgmised tingimused.

1. ELi institutsiooni või tema töötaja poolt on ametiülesannete täitmisel toime pandud õigusvastane tegu. Õigusvastase teoga on tegemist juhul, kui rikutakse raskelt liidu õigusnormi, mis annab üksikisikule, ettevõtjale või liikmesriigile õigused või on kehtestatud tema kaitseks. Kaitsvad õigusnormid on eeskätt põhiõigused ja siseturu põhivabadused või õiguspäraste ootuste kaitse ning proportsionaalsuse põhimõtted, aga ka iga muu vahetult kohaldatav õigusnorm, mis annab ELi kodanikule subjektiivsed õigused. Rikkumine on piisavalt raske, kui asjaomane institutsioon on oma kaalutlusõiguse piire märkimisväärselt ületanud. Euroopa Kohus lähtub eelkõige nende isikute arvust, keda õigusvastane meede puudutab, ning tekkinud kahju ulatusest, mis peab ületama vastavas majandusharus põhjendatult eeldatavate äririskide piire.
2. Kantud on tegelikku kahju.
3. ELi institutsiooni tegevuse ja tekitatud kahju vahel on põhjuslik seos.
4. Tahtluse või hooletuse tõendamine pole vajalik.

Euroopa Liidu töötajate hagid (ELTLi artikkel 270)

Ka ELi ja selle töötajate või surnud töötaja pereliikmete vahel töösuhtega seoses tekkinud vaidluste lahendamiseks võib pöörduda Euroopa Kohtusse. Nende hagide menetlemise pädevus on Üldkohtul.

Apellatsioonimenetlus (ELTLi artikkel 256)

Euroopa Kohtu ja Üldkohtu vaheline suhe on selline, et Üldkohtu otsuste peale Euroopa Kohtule kaebuse esitamise õigus on üksnes õigusküsimustes. Apellatsioonkaebuse aluseks võib olla Üldkohtu pädevuse puudumine, apellatsioonkaebuse kaebuse esitaja huve kahjustav menetlusnormide rikkumine või liidu õiguse rikkumine Üldkohtu poolt. Kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja vastuvõetav, tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse. Kui kohtuasi on kohtuotsuseks valmis, võib Euroopa Kohus ise otsuse teha; vastasel juhul peab ta saatma asja tagasi Üldkohtusse, kelle jaoks on Euroopa Kohtu õiguslik hinnang siduv.

Esialgne õiguskaitse (ELTLi artiklid 278 ja 279)

Euroopa Kohtule või Üldkohtule hagi esitamisel ega nende kohtute otsuste peale apellatsioonkaebuste esitamisel ei ole peatavat toimet. Siiski on võimalik esitada Euroopa Kohtule või Üldkohtule taotlus vaidlusaluse õigusakti kohaldamise peatamiseks (ELTLi artikkel 278) või ajutiste meetmete määruse vastuvõtmiseks (ELTLi artikkel 279).

Ajutiste meetmete vastuvõtmise taotluse põhjendatust hinnatakse kohtutes järgmise kolme kriteeriumi alusel.

1. Põhikohtuasja lahendamise väljavaated (fumus boni juris). Kohus hindab seda taotleja esitatud väidete kokkuvõtliku eelkontrolli raames.
2. Kohtumääruse kiireloomulisus. Seda hinnatakse selle järgi, kas taotletav määrus on vajalik raske ja korvamatu kahju vältimiseks. Hindamiskriteeriumideks on seejuures rikkumise laad ja raskusaste ning selle konkreetne ja pöördumatu kahjulik mõju taotleja varale ja muudele õiguslikult kaitstud hüvedele. Rahalist kahju peetakse raskeks ja korvamatuks ainult siis, kui seda pole võimalik taotlejale isegi põhikohtuasja võidu korral hüvitada.
3. Huvide kaalumine. Ajutiste meetmete määruse vastuvõtmisest keeldumise korral taotlejale tekkida võivat kahjulikku mõju võrreldakse ELi huvidega meetme viivitamatul rakendamisel, samuti kahjuliku mõjuga kolmandatele isikutele ajutiste meetmete määruse vastuvõtmise korral.

Eelotsused (ELTLi artikkel 267)

Eelotsusemenetluse raames saavad siseriiklikud kohtud pöörduda liidu õiguse kohta nõu küsimiseks Euroopa Kohtu poole. Siseriiklik kohus võib juhul, kui ta peab tema menetluses oleva kohtuasja puhul kohaldama liidu õiguse sätteid, selle menetluse peatada ning küsida Euroopa Kohtult selgitusi selle kohta, kas asjaomane ELi õigusakt on kehtiv ja/või kuidas tuleb seda õigusakti ja aluslepinguid tõlgendada. Euroopa Kohus vastab kohtuotsuse vormis, mitte näiteks nõuandva arvamuse vormis; see näitab tema otsuse siduvust. Eelotsusemenetlus ei ole erinevalt teistest siin kirjeldatud menetlustest mõeldud õigusvaidluse kohtulikuks lahendamiseks, vaid on ainult osa menetlusest, mis algab ja lõpeb siseriiklikus kohtus.

Selle menetluse eesmärk on eelkõige tõlgendada ühetaoliselt liidu õigust ja tagada seega ELi õiguskorra ühtsus. Lisaks viimati nimetatud funktsioonile on menetlus oluline ka üksikisikute õiguste kaitsmiseks. Liikmesriikide kohtud saavad hinnata siseriikliku õiguse kooskõla liidu õigusega ja kohaldada vastuolu korral liidu õigust (mis on ülimuslik ja vahetult kohaldatav) üksnes siis, kui liidu õigusnormide sisu ja ulatus on piisavalt selgelt piiritletud. Selle selguse saab tavaliselt tagada ainult Euroopa Kohtu eelotsuse abil, mis tähendab, et eelotsusemenetlus annab ELi kodanikele võimaluse vaidlustada oma liikmesriigi tegevus, mis on liidu õigusega vastuolus, ja tagada siseriiklikes kohtutes liidu õiguse kohaldamine. Selle topeltfunktsiooniga kompenseerib eelotsusemenetlus teatud määral eraisikute piiratud võimaluse hagi otseseks esitamiseks Euroopa Kohtus ning on seega üksikisikute õiguskaitses keskse tähtsusega. Nimetatud menetluse edukus sõltub aga kokkuvõttes liikmesriikide kohtunike ja kohtute valmidusest esitada kohtuasjas eelotsusetaotlus.

Eelotsusetaotluse ese: Euroopa Kohus otsustab ELi õigusaktide tõlgendamise üle ja kontrollib ELi institutsioonide õigusaktide kehtivust. Eelotsus ei saa käsitleda siseriiklikke õigusnorme. Euroopa Kohtul ei ole eelotsusemenetluse raames volitust ei liikmesriigi õigust tõlgendada ega selle kokkusobivust liidu õigusega hinnata. See asjaolu jäetakse Euroopa Kohtule esitatud küsimustes sageli tähelepanuta, soovides, et kohus käsitleks paljusid küsimusi, mis puudutavad konkreetselt siseriiklike ja liidu õigusnormide kokkusobivust, või otsustaks liidu õiguse konkreetse sätte kohaldatavuse üle liikmesriigi kohtus pooleliolevas menetluses. Kuigi need küsimused on tegelikult vastuvõetamatud, ei suuna Euroopa Kohus neid lihtsalt tagasi siseriiklikule kohtule, vaid tõlgendab talle esitatud küsimust kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlust asjaomaste liidu õigusnormide tõlgendamise põhi- või oluliste kriteeriumide kohta, võimaldades seeläbi siseriiklikul kohtul ise hinnata siseriikliku ja liidu õiguse kooskõla. Seejuures tegutseb Euroopa Kohus nii, et keskendub esitatud dokumentides ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustes nendele liidu õiguse aspektidele, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada.

Eelotsusetaotluse esitamise õigus: eelotsusetaotluse esitamise õigus on kõikidel liikmesriikide kohtutel. Mõistet „liikmesriikide kohtud“ tuleks tõlgendada liidu õiguse kohaselt ning selle all pole mõeldud mitte õigus­asutuse nimetust, vaid funktsiooni ja positsiooni liikmesriigi õiguskaitsesüsteemis. Seega on kohtud kõik sõltumatud institutsioonid (st nad ei tegutse kellegi juhiste alusel), kellel on õigusriigis õigus vaidlusi nõuetekohases menetluses lahendada. Selle määratluse kohaselt on liikmesriikide konstitutsioonikohtutel ja väljaspool riigi kohtusüsteemi asuvatel vaidlusi lahendavatel asutustel, kuid mitte eraõiguslikel vahekohtutel, õigus oma juhtumitega Euroopa Kohtu poole pöörduda. See, kas siseriiklik kohus kasutab eelotsusetaotluse esitamise õigust, oleneb liidu õiguse alaste küsimuste asjakohasusest vaidluse lahendamisel ning seda otsustab liikmesriigi kohus ise. Vaidluse pooled võivad eelotsusetaotluse esitamist ainult taotleda, mitte nõuda. Euroopa Kohus kontrollib asjakohasust ainult sellest seisukohast, kas tegemist on eelotsust võimaldava küsimusega (st kas esitatud küsimus käsitleb tõepoolest ELi aluslepingute tõlgendamist või ELi institutsiooni õigusakti õiguslikku kehtivust) või kas tegemist on tegeliku õigusvaidlusega (st ega Euroopa Kohtu õigusliku arvamuse saamiseks eelotsuses pole esitatud ainult hüpoteetilisi või selliseid küsimusi, mis on seotud juba lahendatud õigusküsimustega). Euroopa Kohus keeldub küsimuse käsitlemisest neil põhjustel küll erandlikult, sest õigusasutustevahelise koostöö erilist tähtsust silmas pidades ei ole kohus nende kriteeriumide kohaldamisel liiga nõudlik. Sellest hoolimata näitab uuem kohtupraktika, et Euroopa Kohus on eelotsusetaotlusele esitatavaid nõudeid karmistanud, suhtudes väga rangelt juba varem kehtestatud nõudesse, et eelotsusetaotlus peab sisaldama algse menetluse faktilise ja õigusliku tausta piisavalt selget ja üksikasjalikku selgitust, ning selle teabe puudumise korral teatab Euroopa Kohus, et ei ole suuteline liidu õigust nõuetekohaselt tõlgendama ning lükkab eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse tõttu tagasi.

Eelotsusetaotluse esitamise kohustus: eelotsusetaotluse esitamise kohustus on igal liikmesriigi kohtul, kelle otsust ei saa siseriikliku õiguse järgi edasi kaevata. Edasikaebamisõiguse mõiste hõlmab kõiki õiguskaitsevahendeid, millega saab kontrollida kohtu tehtud otsuses nii faktilisi kui ka õiguslikke asjaolusid (apellatsioonkaebus) või ka ainult õiguslikke asjaolusid (kassatsioonkaebus). See ei hõlma aga tavapäraseid õiguskaitsevahendeid, millel on piiratud ja konkreetne mõju (nt uus menetlus, põhiseaduskaebus). Eelotsusetaotluse esitamise kohustusega kohus võib eelotsusetaotluse esitamisest loobuda ainult siis, kui eelotsusetaotluse küsimus ei ole kohtuasja tulemuse jaoks oluline, Euroopa Kohus on sellele juba vastanud või puuduvad põhjendatud kahtlused liidu õiguse tõlgendamise osas. Eelotsusetaotluse esitamise kohustus on aga tingimusteta, kui küsimuse all on ELi õigusakti kehtivus. Sellega seoses on Euroopa Kohus selgelt väljendanud, et tal on ainsana õigus lükata õigusvastased liidu õigusnormid tagasi. Seepärast peavad siseriiklikud kohtud kohaldama ja järgima liidu õigust, kuni Euroopa Kohus tunnistab selle kehtetuks. Erikord kehtib esialgse õiguskaitse andmise juhtumeid menetlevate kohtute suhtes. Euroopa Kohtu hiljutiste otsuste kohaselt on neil kohtutel teatud tingimustel õigus ELi määrusel põhineva riikliku haldusakti täitmine peatada või võtta kehtivat liidu õigusnormi eirates vastu ajutiste meetmete määrusi, et määrata kindlaks õigussuhete esialgne korraldus.

Eelotsusetaotluse esitamise kohustuse rikkumine kujutab endast ELi aluslepingute rikkumist, mille tõttu võidakse algatada asjaomase liikmesriigi suhtes rikkumismenetlus. Sellise sammu tegelik mõju on siiski väga piiratud, võttes arvesse seda, et asjaomase liikmesriigi valitsus ei saa võimalikku Euroopa Kohtu otsust järgida, kuna kohtute sõltumatust ja võimude lahususe põhimõtet silmas pidades pole tal võimalik siseriiklikele kohtutele juhiseid anda. Nüüd, kus on tunnustatud põhimõtet, et liikmesriigid on liidu õiguse kohaselt vastutavad liidu õiguse eiramise eest (vt jagu „Liikmesriikide vastutus liidu õiguse rikkumise korral“), on üksikisikutel suurem edulootus sellise kahju hüvitamise nõudmisel, mis võis tekkida, kuna asjaomane liikmesriik ei täitnud oma eelotsusetaotluse esitamise kohustust.

Eelotsuse mõju: kohtuotsuse vormis tehtav eelotsus on vahetult siduv eelotsusetaotluse esitanud kohtule ning kõigile teistele kohtutele, kes sama kohtuasja menetlevad. Peale selle on eelotsustel praktikas märkimisväärne mõju pretsedendina hilisemate samalaadsete kohtuasjade jaoks.

Liikmesriikide vastutus liidu õiguse rikkumise korral

Euroopa Kohus kinnitas oma 5. märtsi 1996. aasta otsuses liidetud kohtuasjades C-46/93 Brasserie du pêcheur ja C-48/93 Factortame põhimõtte, et liikmesriik vastutab talle omistatava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest. See oli pretsedenti loov kohtuotsus, mis kuulub ühte ritta Euroopa Kohtu varasemate otsustega liidu õiguse ülimuslikkuse, liidu õigusnormide vahetu kohaldatavuse ja liidu põhiõiguste tunnustamise kohta. Euroopa Kohus ise on selles kohtuotsuses märkinud, et õigus kahju hüvitamisele tuleneb „otseselt vahetust õigusmõjust, mis omistatakse ühenduse õigusnormidele, mille rikkumine põhjustas kahju“, ning see suurendab märkimisväärselt üksikisiku võimalusi avaldada survet liidu õiguse järgimiseks ja kohaldamiseks kõigi kolme riigivõimu haru (seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim) riiklikele organitele. See kohtuotsus on liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90 Francovich ja Bonifaci Euroopa Kohtu poolt tehtud otsuse edasiarendus. Kui varasemad kohtuotsused piirasid liikmesriikide vastutuse juhtudega, kus üksikisikud kandsid kahju seetõttu, et õigel ajal polnud üle võetud direktiivi, mis andis neile subjektiivsed õigused, kuid ei olnud otseselt neile adresseeritud, kehtestati selles kohtuotsuses üldise vastutuse põhimõte, mis hõlmab liidu õiguse mis tahes rikkumist, mis on omistatav liikmesriigile.

Liikmesriikide vastutusel liidu õiguse rikkumise eest on kolm tingimust, mis on suuresti samasugused nagu need, mida kohaldatakse sarnases olukorras ELi suhtes:

1. rikutud liidu õigusnormi eesmärk peab olema anda üksikisikule õigusi;
2. rikkumine peab olema piisavalt raske, st liikmesriik peab olema oma kaalutlusõiguse piire selgelt ja märkimisväärselt ületanud. Selle hindamise kohustus on siseriiklikel kohtutel, kellel on ainuvastutus asjaolude kindlakstegemise ja liidu õiguse rikkumiste raskuse hindamise eest. Sellest hoolimata annab Euroopa Kohus kohtuasjas Brasserie du pêcheur tehtud otsuses siseriiklikele kohtutele järgmised põhimõttelised suunised:
   

   Selles küsimuses võib pädev kohus muu hulgas arvestada rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet, kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud norm jätab siseriiklikele või ametiasutustele, liikmesriigi kohustuste rikkumise või põhjustatud kahju tahtlikku või mittetahtlikku iseloomu, õigusnormi rikkumise vabandatavat või mittevabandatavat iseloomu, asjaolu, et mõne institutsiooni suhtumine võis aidata kaasa tegevusetusele või õigusega vastuolus olevate meetmete või praktika rakendamisele või säilitamisele. Igal juhul on õiguse rikkumine ilmselge juhul, kui see kestis edasi, hoolimata kohtuotsusest, millega liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine on tuvastatud, Euroopa Kohtu eelotsusest või antud valdkonnas väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt kõnesolev käitumine on õigusvastane.“;

3. liikmesriigi kohustuse rikkumise ja kahju kannatanud isikule tekkinud kahju vahel peab olema otsene põhjuslik seos. Lisaks liidu õiguse piisavalt raske rikkumise tuvastamisele ei ole vaja tõendada süüd (tahtlust või hooletust).

Euroopa Kohus on selgelt väljendanud, et tema välja töötatud põhimõtted vastutuse tuvastamiseks kehtivad ka kolmanda riigivõimuharu, st kohtute kohta. Nende kohtuotsuseid ei saa nüüd läbi vaadata mitte üksnes järjestikustes apellatsiooniastmetes, vaid – kui need on vastu võetud liidu õigust eirates või rikkudes – ka liikmesriikide pädevatele kohtutele esitatud kahju hüvitamise hagi raames. Niisuguses menetluses tuleb vaidlusaluse kohtuotsuse puhul liidu õiguse rikkumise asjaolude väljaselgitamisel uuesti vaadata läbi ka liidu õiguse sisulised küsimused, ilma et asjaomane kohus saaks tugineda selle erikohtu otsuse siduvale mõjule, kelle poole on kohtuasjaga pöördutud. Kohus, kelle poole pädevad siseriiklikud kohtud peaksid pöörduma liidu õigusnormide tõlgendamise ja/või kehtivuse ning ka liikmesriikide vastutuskordade ja liidu õiguse ühilduvuse küsimustes, on taas Euroopa Kohus, kellele saab esitada küsimusi eelotsusemenetluses (ELTLi artikkel 267). Vastutus kohtuotsusega toime pandud rikkumise eest jääb siiski erandiks. Vastutuse rangeid tingimusi silmas pidades tuleb vastutus kõne alla ainult siis, kui kohus eirab liidu õigust tahtlikult või, nagu kohtuasjas C-224/01 Köbler, kui viimase astme kohus teeb liidu õigust eirates üksikisikule kahjuliku otsuse, ilma et ta oleks eelnevalt taotlenud Euroopa Kohtult selgitust otsuse jaoks olulise, liidu õigust käsitleva olukorra kohta. Viimati mainitud juhul on liidu õigusele tuginevate ELi kodanike õiguste kaitseks oluline, et neile hüvitataks viimase astme kohtu tekitatud kahju.

EUROOPA LIIDU ÕIGUSE KOHT ÜLDISES ÕIGUSSÜSTEEMIS

Kõige selle põhjal, mida me oleme ELi struktuuri ja õiguskorra kohta teada saanud, ei ole ikkagi lihtne määrata, kuhu liidu õigus peaks üldises õigussüsteemis asetuma ning kust jooksevad selle ja teiste õiguskordade piirid. Kaks võimalikku liigitusviisi tuleb kohe välistada. Nii nagu liidu õigust ei saa mõista kui üksnes rahvusvaheliste kokkulepete kogumit, ei saa seda vaadelda ka liikmesriikide õiguskorra osa või lisana.

Euroopa Liidu õiguskorra autonoomia

ELi loomisega piirasid liikmesriigid oma seadusandlikku suveräänsust ja lõid eraldiseisva õigusnormide kogumi, mis on siduv neile, nende kodanikele ja nende kohtutele.

Üks tuntumaid Euroopa Kohtu kohtuasju on 1964. aasta kohtuasi 6/64 Costa vs. ENEL, milles F. Costa vaidlustas elektrienergia tootmise ja jaotamise riigistamise ning sellega seoses endiste elektriettevõtete tegevuse üleandmise uuele avaliku sektori ettevõttele ENEL.

ELi õiguskorra autonoomia on ELi jaoks olemuslikult väga oluline, kuna ainult tänu sellele saab takistada siseriiklikust õigusest tulenevat liidu õiguse nõrgendamist ning tagada liidu õiguse ühetaoline kohaldamine kogu liidus. Seepärast tõlgendatakse liidu õiguse mõisteid lähtuvalt ELi õiguskorra ja üldisemalt liidu eesmärkidest. Selline liidu eripärast lähtuv tõlgendamine on hädavajalik, kuna liidu õigusega on tagatud konkreetsed õigused ja ilma selleta oleksid need ohus, sest iga liikmesriik võiks sel juhul tõlgendada mõisteid erinevalt ning ise sisustada vabadusi, mis peaksid olema liidu õigusega tagatud. Näitena võib tuua mõiste „töötaja“, mis on liikumisvabaduse mõiste ulatuse jaoks otsustava tähtsusega. ELi sisustatud „töötaja“ mõiste võib erineda liikmesriikide õiguskorras tuntud ja kasutatavatest mõistetest. Samuti on ELi õigusaktide mõõdupuuks üksnes liidu õigus ise, mitte siseriiklikud õigusaktid ega riigi põhiseadusõigus.

Kuidas aga kirjeldada ELi õiguskorra autonoomia taustal liidu õiguse ja liikmesriigi õiguse suhet?

Kuigi liidu õigus kujutab endast liikmesriikide õiguskordadest eraldi seisvat õiguskorda, oleks eksitav pidada liidu õiguskorda ja liikmesriikide õiguskordi geoloogiliste kihtide taoliselt üksteise peal olevateks kihtideks. Asjaolu, et neid kohaldatakse samade isikute suhtes, kellest saavad seega samal ajal nii liikmesriigi kui ka ELi kodanikud, välistab nende õiguskordade nii jäiga piiritlemise. Teiseks eirab selline lähenemisviis asjaolu, et liidu õigus saab olla osa meie igapäevast üksnes siis, kui see on osa liikmesriikide õiguskorrast. Tegelikkuses on ELi õiguskord ja liikmesriikide õiguskorrad üksteisega tihedalt põimunud ja üksteisest sõltuvad.

Liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse koostoime

Liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse suhte see aspekt puudutab selliseid valdkondi, kus need kaks õiguskorda teineteist täiendavad. ELi lepingu artikli 4 lõikes 3 on kirjeldatud seda küllaltki selgelt:

Lojaalse koostöö üldpõhimõtte sõnastamisel teadvustati, et ainuüksi ELi õiguskorraga ei ole võimalik ELi asutamisega püstitatud eesmärke täielikult saavutada. Erinevalt liikmesriikide õiguskordadest ei kujuta ELi õiguskord endast suletud süsteemi, vaid selle toimimiseks on vaja liikmesriikide õiguskordade tuge. Kõik kolm riigivõimu haru – seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim – peavad seega jõudma arusaamisele, et ELi õiguskord ei ole „väline“ süsteem ning et liikmesriigid ja ELi institutsioonid on ühiste eesmärkide saavutamiseks moodustanud lahutamatu terviku. EL ei põhine ühendusena pelgalt huvidel, vaid ennekõike solidaarsusel. Sellest järeldub, et liikmesriikide ametiasutused ei pea ELi aluslepinguid ja teiseseid õigusakte mitte ainult järgima, vaid ka rakendama ja ellu viima. Nende kahe süsteemi vastastikune mõju on nii mitmekülgne, et selle selgitamiseks tuleb esitada mõni näide.

Esimene näide selle kohta, kuidas ELi ja liikmesriikide õiguskorrad omavahel seotud on ja üksteist täiendavad, on direktiiv, mida on juba käsitletud peatükis õigusaktide kohta. Direktiivis endas kehtestatakse liikmesriikidele siduvalt vaid saavutatav tulemus, kuid selle üle, kuidas ja milliste vahenditega see tulemus saavutatakse, otsustavad liikmesriikide ametiasutused siseriiklike õigusnormidega. Õigusvaldkonnas on need kaks süsteemi seotud ELTLi artiklis 267 osutatud eelotsusemenetluses, mille kohaselt siseriiklikud kohtud võivad esitada või mõnikord peavad esitama liidu õiguse tõlgendamise ja kehtivuse kohta küsimusi Euroopa Kohtule, kelle otsus võib olla neis kohtutes pooleli oleva vaidluse lahendamisel otsustava tähtsusega. Kaks asja on väljaspool kahtlust: esiteks, et liikmesriikide kohtud peavad järgima ja kohaldama liidu õigust, ning teiseks, et liidu õiguse tõlgendamine ja kehtivuse üle otsustamine kuulub Euroopa Kohtu ainupädevusse. ELi ja liikmesriikide õiguse omavahelist seotust näitab ka see, mis juhtub, kui täita tuleb lüngad liidu õiguses: liidu õigusnormide täiendamiseks osutatakse liidu õiguses õigusnormidele, mis on kehtestatud liikmesriikide õiguses. Seega määravad ühest hetkest alates liidu õigusnormi saatuse vastavad siseriiklikud õigusnormid. See põhimõte kehtib kõigi liidu õigusest tulenevate kohustuste suhtes, kui liidu õiguses ei ole täitmise tagamiseks kehtestatud oma norme. Kõikidel sellistel juhtudel rakendavad liikmesriikide ametiasutused liidu õigust oma siseriiklike õigusnormidega. See põhimõte eeldab aga, et säilitatakse liidu õiguse ühetaoline kohaldamine, sest oleks täiesti vastuvõetamatu kohaldada kodanike ja ettevõtjate suhtes eri kriteeriume ning kohelda neid seega ebaõiglaselt.

Liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse vastuolu

Liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahelist suhet iseloomustab aga ka see, et ELi õiguskord ja liikmesriikide õiguskorrad kohati põrkuvad ehk on üksteisega vastuolus. Selline olukord tekib alati siis, kui liidu õiguse säte annab ELi kodanikule otseseid õigusi ja paneb talle otseseid kohustusi, kuid selle sisu on mõne siseriikliku õigusnormiga vastuolus. Selles näiliselt lihtsas probleemis peitub kaks ELi ülesehitusega seotud põhimõttelist küsimust ning oli möödapääsmatu, et vastustest sai ELi õiguskorra eksisteerimise proovikivi: liidu õiguse vahetu kohaldatavus ja liidu õiguse ülimuslikkus sellega vastuolus oleva siseriikliku õiguse suhtes.

Liidu õiguse vahetu kohaldatavus siseriikliku õiguse suhtes

Vahetu kohaldatavuse põhimõte tähendab, et liidu õigus annab õigusi ja paneb kohustusi vahetult nii ELi institutsioonidele ja liikmesriikidele kui ka ELi kodanikele.

Euroopa Kohtu üks väljapaistvamaid saavutusi on liidu õiguse vahetu kohaldatavuse tagamine, vaatamata mõne liikmesriigi esialgsele vastuseisule, ja seega ELi õiguskorra olemasolu kindlustamine. Kohtu sellekohane kohtupraktika sai alguse juba mainitud kohtuasjast, nimelt Madalmaade transpordiettevõtte Van Gend & Loos kohtuasjast. Äriühing esitas Madalmaade kohtule hagi Madalmaade tolli vastu, kes oli suurendanud ühe Lääne-Saksamaalt imporditava keemiatoote tollimaksu. Lõppkokkuvõttes peeti menetluse tulemuse jaoks otsustavaks küsimust, kas ka üksikisikud võivad tugineda EMÜ asutamislepingu artiklile 12, millega liikmesriikidel sõnaselgelt keelati ühisturul uusi tollimakse kehtestada ja olemasolevaid tollimakse tõsta. Vastupidiselt mitme valitsuse ja Euroopa Kohtu kohtujuristi nõuandele otsustas Euroopa Kohus liidu olemusele ja eesmärkidele tuginedes, et liidu õiguse sätted olid kõigil juhtudel vahetult kohaldatavad. Otsuse põhjendustes märkis Euroopa Kohus järgmist:

[---] ühendus moodustab rahvusvahelises õiguses uue õiguskorra, [---] mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud. Sõltumata liikmesriikide õigusaktidest ühenduse õigus mitte ainult ei kohusta üksikisikuid, vaid on kavandatud andma neile ka õigusi [---]. Kõnealused õigused ei teki mitte üksnes siis, kui need on sõnaselgelt antud asutamislepinguga, vaid ka kohustuste tõttu, mille asutamisleping paneb selgelt määratletud viisil nii üksikisikutele kui ka liikmesriikidele ning ühenduse institutsioonidele.“

Sellest lakoonilisest märkusest ei ole siiski eriti palju kasu, sest jääb lahtiseks, millised liidu õiguse sätted on vahetult kohaldatavad. Euroopa Kohus pidas selles küsimuses esmajoones silmas ELi esmaseid õigusakte ja leidis, et üksikisikute suhtes saavad olla vahetult kohaldatavad kõik sellised ELi aluslepingute sätted, mis on i) tingimusteta sõnastatud, ii) täielikud ja õiguslikus mõistes iseseisvad ning seega iii) ei vaja täitmiseks või õiguslikuks toimeks liikmesriikide või ELi institutsioonide edasisi meetmeid.

Kohus leidis, et need tingimused olid ka endise EMÜ asutamislepingu artikli 12 puhul täidetud ja et ettevõte Van Gend & Loos võis seega tugineda sellest tulenevatele õigustele, mida Madalmaade kohus pidi kaitsma, mistõttu Madalmaade kohus tunnistas aluslepingut rikkudes sisse nõutud tollimaksu kehtetuks. Kohus kohaldas seda arutluskäiku hiljem ka muude EMÜ asutamislepingu sätete suhtes, mis on ELi kodanikele palju suurema tähtsusega kui artikkel 12. Esile võib tõsta eelkõige kohtuotsused, mis käsitlesid liikumisvabadust (ELTLi artikkel 45), asutamisvabadust (ELTLi artikkel 49) ja teenuste osutamise vabadust (ELTLi artikkel 56) käsitlevate sätete vahetut kohaldamist.

Liikumisvabadust puudutavate tagatiste kohta tegi Euroopa Kohus kohtuasjas 41/74 van Duyn otsuse, millega ta tunnistas need vahetult kohaldatavaks. Selle kohtuasja faktilised asjaolud olid järgmised. Madalmaade kodanikku Y. van Duyni keelduti 1973. aasta mais lubamast toona ELi liikmesriigiks olnud Ühendkuningriiki, et asuda sekretärina tööle Saientoloogia Kirikus, mida siseministeerium pidas „ühiskonnaohtlikuks“ organisatsiooniks. Tuginedes töötajate liikumisvabadust käsitlevatele liidu õigusnormidele, esitas Y. van Duyn kõrgele kohtule hagi, paludes tuvastada, et tal on õigus viibida Ühendkuningriigis töötamise eesmärgil ja saada luba Ühendkuningriiki sisenemiseks. Euroopa Kohus vastas kõrge kohtu eelotsuse küsimusele, et EMÜ asutamislepingu artikkel 48 (praegune ELTLi artikkel 45) on vahetult kohaldatav ja annab seega üksikisikutele õigused, mille tagamiseks nad võivad pöörduda liikmesriigi kohtusse.

Belgia Conseil d’État palus Euroopa Kohtul tuvastada, kas sätted, mis tagavad asutamisvabaduse, on vahetult kohaldatavad. Conseil d’État pidi tegema otsuse hagi kohta, mille esitas Madalmaade jurist J. Reyners, kes soovis kaitsta oma EMÜ aluslepingu artiklist 52 (ELTLi artikkel 49) tulenevaid õigusi. J. Reyners tundis, et on sunnitud esitama hagi, kuna tal ei lubatud tema välismaise kodakondsuse tõttu tegutseda Belgias advokaadi kutsealal, kuigi ta oli sooritanud Belgias vajalikud eksamid. Euroopa Kohus leidis 21. juuni 1974. aasta otsuses, et kodanike ja välismaalaste ebavõrdset kohtlemist seoses asutamisega ei saa enam jätkata, kuna EMÜ asutamislepingu artikkel 52 oli olnud alates üleminekuperioodi lõpust vahetult kohaldatav ning annab seega ELi kodanikele õiguse alustada ja jätkata tööd teises liikmesriigis samamoodi, nagu seda said teha selle riigi kodanikud. Selle kohtuotsuse tulemusel tuli anda J. Reynersile õigus tegutseda Belgias advokaadi kutsealal.

Kohtuasjas 33/74 van Binsbergen anti Euroopa Kohtule võimalus konkreetselt tuvastada teenuste osutamise vabadust käsitlevate sätete vahetu kohaldatavus. See menetlus puudutas muu hulgas küsimust, kas teenuste osutamise vabadust käsitlevate liidu õigusnormidega oli kooskõlas Madalmaade õigusnorm, mille kohaselt võisid apellatsioonikohtus esindajana tegutseda ainult isikud, kelle alaline elukoht on Madalmaades. Euroopa Kohus otsustas, et see ei ole nimetatud õigusnormidega kooskõlas, kuna kõik piirangud, mida ELi kodanike suhtes võidakse nende kodakondsuse või elukoha tõttu kohaldada, on vastuolus EMÜ asutamislepingu artikliga 59 (ELTLi artikkel 56) ja seega tühised.

Praktikas on väga tähtis ka kaupade vaba liikumist (ELTLi artikkel 26), meeste ja naiste võrdse tasustamise põhimõtet (ELTLi artikkel 157), üldist diskrimineerimiskeeldu (ELTLi artikkel 45) ja konkurentsivabadust (ELTLi artikkel 101) käsitlevate sätete vahetu kohaldatavuse tunnustamine.

Teiseste õigusaktide puhul tekib vahetu kohaldatavuse küsimus ainult direktiivide ja liikmesriikidele adresseeritud otsuste korral, kuna määruste ja üksikisikutele adresseeritud otsuste vahetu kohaldatavus tuleneb juba ELi aluslepingutest (ELTLi artikli 288 teine ja neljas lõik). Euroopa Kohus on alates 1970. aastast laiendanud vahetu kohaldatavuse põhimõtteid ka direktiivide ja liikmesriikidele adresseeritud otsuste sätetele.

Liidu õiguse vahetul kohaldatavusel on sel kujul, nagu Euroopa Kohus on seda arendanud ja rakendanud, praktiline tähtsus, mida vaevalt saab üle hinnata. See parandab üksikisiku seisundit, sest ühisturuga seotud vabadustest saavad õigused, mis on siseriiklikes kohtutes kaitstavad. Liidu õiguse vahetu kohaldatavus on seega üks ELi õiguskorra tugisammastest.

Liidu õiguse ülimuslikkus liikmesriikide õiguse suhtes

Liidu õigusnormide vahetu kohaldatavus viib järgmise, samuti põhjapaneva küsimuseni: mis juhtub, kui liidu õigusnorm annab ELi kodanikule vahetuid õigusi ja kohustusi, mis on vastuolus liikmesriigi õigusnormiga?

Selline vastuolu liidu ja liikmesriigi õiguse vahel laheneb ainult siis, kui üht neist kahest ei kohaldata. ELi õigusaktides ei ole selle olukorra kohta ühtegi sõnaselget sätet. Üheski ELi aluslepingus pole sätet, milles oleks näiteks öeldud, et siseriiklik õigus on allutatud liidu õigusele või vastupidi. Sellegipoolest saab vastuolu liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel lahendada vaid nii, et tunnustatakse liidu õiguse ülimuslikkust ja liikmesriikide õiguskordades asendatakse liidu õigusnormidega kõik neist erinevad siseriiklikud õigusnormid. Lõppude lõpuks jääks ELi õiguskorrast väga vähe alles, kui see oleks allutatud siseriiklikule õigusele. Liidu õigusnormidest oleks võimalik mis tahes siseriikliku õigusaktiga mööda minna. Liidu õiguse ühetaoline ja võrdne kohaldamine kõigis liikmesriikides ei oleks enam mõeldav. Samuti oleks ELil võimatu täita ülesandeid, mille liikmesriigid on talle usaldanud. See seaks ohtu ELi toimimise ja muudaks suurtest ootustest hoolimata lootusetuks katse ehitada üles ühine Euroopa õiguse süsteem.

Rahvusvahelise õiguse ja siseriikliku õiguse vahelises suhtes sellist probleemi ei ole. Kuna rahvusvaheline õigus saab riigi õiguskorra osaks alles selle ülevõtmisel inkorporeerimis- või ülevõtmisaktiga, otsustatakse ülimuslikkuse küsimuse üle ainuüksi siseriikliku õiguse sätete alusel. Olenevalt sellest, milline on rahvusvahelise õiguse koht riiklikus õiguskorras, võib see olla riigi põhiseadusõigusest kõrgemal, jääda riigi põhiseadusõiguse ja tavaliste õigusaktide vahele või olla riigi õigusaktidega lihtsalt samal tasemel. Inkorporeeritud või üle võetud rahvusvahelise õiguse ja siseriikliku õiguse vahelist suhet reguleerib põhimõte, mille kohaselt hiljem vastu võetud õigusnormid on ülimuslikud varem kehtinud õigusnormide suhtes (lex posterior derogat legi priori). Neid siseriiklikke kollisiooninorme ei kohaldata aga liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahelises suhtes, sest liidu õigus ei ole ühegi liikmesriigi õiguskorra osa. Mis tahes vastuolu liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel saab lahendada üksnes ELi õiguskorra alusel.

Eeltoodut silmas pidades tuli Euroopa Kohtul – vaatamata mitme liikmesriigi vastuseisule – kinnitada liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtet, mis on ELi õiguskorra olemasoluks hädavajalik. Seeläbi sai ELi õiguskord vahetu kohaldatavuse kõrval teise samba, mis tegi sellest lõpuks kandva õiguskorra.

Kohtuasjas Costa vs. ENEL tegi Euroopa Kohus kaks olulist tähelepanekut liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahelise suhte kohta.

Esiteks on liikmesriigid lõplikult andnud suveräänsed õigused üle enda loodud ühendusele ning hilisemad ühepoolsed meetmed oleksid vastuolus liidu õiguse mõistega.

Teiseks on aluslepingu põhimõte, et ükski liikmesriik ei saa seada kahtluse alla liidu õiguse staatust süsteemina, mis on kogu ELis ühetaoliselt ja üldiselt kohaldatav.

Sellest järeldub, et liidu õigus, mis kehtestati kooskõlas aluslepingutes sätestatud volitustega, on sellega vastuolus olevate liikmesriikide õigusaktide suhtes ülimuslik. Liidu õigus ei ole mitte ainult kõrgemal varasemast siseriiklikust õigusest, vaid sellel on ka hilisematele õigusaktidele piirav mõju.

Kokkuvõttes ei seadnud Euroopa Kohus oma otsusega kohtuasjas Costa vs. ENEL kahtluse alla mitte Itaalia elektritööstuse riigistamist, vaid kinnitas otsustavalt liidu õiguse ülimuslikkust siseriikliku õiguse suhtes.

Ülimuslikkuse nõude õiguslik tagajärg on, et õigusaktide konflikti korral ei ole enam kohaldatav siseriiklik õigus, mis on vastuolus liidu õigusega, ja uusi siseriiklikke õigusakte on võimalik vastu võtta vaid siis, kui need on kooskõlas liidu õigusega.

Sellest ajast alates on Euroopa Kohus seda järeldust järjekindlalt kinnitanud ja ta on seda ka ühes aspektis edasi arendanud. Costa kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus üksnes liidu õiguse ülimuslikkust tavaliste siseriiklike õigusaktide suhtes, aga ta on kinnitanud ülimuslikkuse põhimõtet ka seoses liidu õiguse ja riigi põhiseadusõigusega. Pärast algset kõhklust nõustusid siseriiklikud kohtud põhimõtteliselt Euroopa Kohtu tõlgendusega. Madalmaades ei saanud probleemi tekkidagi, kuna selle riigi põhiseaduses on liidu õiguse ülimuslikkus siseriiklike õigusaktide suhtes sõnaselgelt sätestatud (artiklid 65–67). Teistes liikmesriikides on siseriiklikud kohtud samuti tunnustanud põhimõtet, et liidu õigus on siseriikliku õiguse suhtes ülimuslik. Saksamaa ja Itaalia konstitutsioonikohtud keeldusid aga alguses nõustumast liidu õiguse ülimuslikkusega riigi põhiseadusõiguse suhtes, eelkõige seoses põhiõiguste kaitse tagamisega. Nad võtsid oma vastuväited tagasi alles pärast seda, kui põhiõiguste kaitse ELi õiguskorras oli saavutanud taseme, mis vastas sisuliselt nende põhiseadusega tagatud tasemele. Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus oli edasise integratsiooni suhtes siiski endist viisi kahtleval seisukohal, nagu ta on selgelt väljendanud oma otsustes Maastrichti lepingu ja hiljem Lissaboni lepingu kohta, esitades „ultra vires-kontrolli“ argumendi, mille kohaselt Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus kavatseb uurida, kas ELi institutsioonide ja organite õigusaktid, sealhulgas Euroopa Kohtu otsused, jäävad neile antud suveräänsete volituste piiridesse või kas tegelikult tõlgendavad ELi kohtud aluslepinguid ulatuslikumalt, mis tähendaks aluslepingu lubamatut autonoomset muutmist. Seejärel liigitas konstitutsioonikohus selle ultra vires-kontrolli „vajalikuks hoolsuseks“, kuigi tingimusega, et seda kontrolli võib teha ainult tema ise (ja mitte näiteks teised siseriiklikud kohtud) ning seda üksnes mõõdukalt ja liidu õigusele avatult. Eelkõige:

1. konstitutsioonikohus peab põhimõtteliselt võtma Euroopa Kohtu otsuseid arvesse liidu õiguse siduva tõlgendusena;
2. enne ultra vires-akti vastuvõtmist tuleb anda Euroopa Kohtule võimalus eelotsusemenetluse raames (ELTLi artikkel 267) tõlgendada lepingut ning teha otsus asjaomase õigusakti kehtivuse ja tõlgendamise kohta;
3. kontrolli kohaldatakse üksnes juhul, kui on ilmne, et liidu organite meetmega on ületatud neile antud pädevusi.

Selline tihe tingimuste võrgustik lubaks iseenesest arvata, et mis tahes ultra vires-õigusakt jääb vaid teoreetiliseks. Tegelikkus on aga näidanud muud. Oma 5. mai 2020. aasta otsuses EKP erakorralise varaostukava kohta kritiseeris Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus riigivõlakirjade ostmist EKP poolt, leides, et sellega ületati pädevust ja rikuti Saksamaa põhiseadust. Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus leidis, et võlakirjade ostu kava liidu õigusega kooskõla kohta Euroopa Kohtult eelotsusetaotluse alusel saadud otsus oli ostukava rakendamiseks vastu võetud õigusaktide proportsionaalsuse kontrolli osas „absoluutselt arusaamatu“, ning lükkas seetõttu selle eelotsuse tagasi. Oma otsusega liigub konstitutsioonikohus ilmselgelt Euroopa Kohtu praktikast eemale, väljendades samas selgelt, et ta soovib ise igal üksikjuhul eraldi kontrollida liidu õiguse kohaldamise ülimuslikkust siseriikliku õiguse suhtes, kuigi ta on oma varasemas otsuses pidanud sellist ülimuslikkust ELi toimimise jaoks hädavajalikuks. Lisaks on selge, et ta on valmis selles küsimuses Euroopa Kohtu otsuseid eirama. Loodetavasti suudavad need kaks kohut peagi Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohtu otsusega tekitatud lõhe ületada ning leida taas tee kindla koostöö ja vastastikuse austuse juurde, eelkõige kuna konstitutsioonikohus ei sea tugeva kahtluse alla liidu õiguse ülimuslikkust, sealhulgas riigi põhiseadusõiguse suhtes, vaid jätab endale õiguse lõplikule kontrollile teatavatel väga harvadel juhtudel. Olukord on teistsugune Poola konstitutsioonikohtu 7. oktoobri 2021. aasta otsuse puhul, millega tunnistati liidu õiguse teatavad osad Poola põhiseadusega vastuolus olevaks. Poola konstitutsioonikohus leidis, et Euroopa Kohtu katsega sekkuda Poola kohtusüsteemi rikuti põhiseaduse ülimuslikkuse põhimõtet ja Poola suveräänsust. 2021. aasta märtsis leidis Euroopa Kohus, et ELil on õigus kohustada liikmesriike eirama siseriikliku õiguse, sealhulgas riigi põhiseadusõiguse konkreetseid sätteid. Täpsemalt olid ELi kohtunikud mures, et Poola kõrgeimasse kohtusse ametisse nimetamise menetlus võib olla vastuolus liidu õigusega. See tähendanuks, et Euroopa Kohus saaks sundida Poolat tühistama osa vastuolulisest reformist. Pärast seda kohtuotsust selgitas Euroopa Komisjon kohe, et liikmesriikide kohtud, sealhulgas konstitutsioonikohtud, ei saa kaubelda Euroopa õiguskorra aluspõhimõtete üle ning et liidu õigus on siseriikliku õiguse, sealhulgas riigi põhiseadusõiguse suhtes ülimuslik. Komisjon on jätnud kõik oma võimalused avatuks, et kasutada talle aluslepingutega antud volitusi ning tagada liidu õiguse ühetaoline kohaldamine ja terviklikkus.

Liikmesriigi õiguse tõlgendamine kooskõlas liidu õigusega

Selleks et vältida ülimuslikkuse põhimõtte kohaldamisest tulenevat vastuolu liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel, peavad kõik konkreetselt õigust rakendavad või selle üle otsuseid tegevad riigiasutused kõigepealt lähtuma siseriikliku õiguse tõlgendusest, mis on kooskõlas liidu õigusega.

Liidu õigusega kooskõlas oleva tõlgendamise kontseptsiooni tunnustamine Euroopa Kohtu poolt ja selle inkorporeerimine ELi õiguskorda võttis üsna kaua aega. Kui algselt oli Euroopa Kohus pidanud asjakohaseks tagada siseriiklike õigusaktide kooskõla direktiiviga üksnes siis, kui siseriiklikud kohtud seda taotlesid, siis 1984. aastal kinnitas ta kohtuasjas 14/83 von Colson ja Kamann esimest korda kohustust tõlgendada siseriiklikku õigust kooskõlas direktiividega. See kohtuasi käsitles töölevõtmisel naiste diskrimineerimise korral määratava kahjuhüvitise suurust. Kui asjakohastes Saksa õigusnormides oli ette nähtud hüvitise maksmine ainult õiguspärase ootuse täitmata jätmisega tekitatud kahju eest, siis direktiivis 76/207/EMÜ on sätestatud, et siseriiklikus õiguses tuleb ette näha tõhusad karistused, et tagada võrdsed võimalused töö saamisel. Kuna aga karistusi ei olnud täpsustatud, ei saanud direktiivi selles punktis vahetult kohaldatavaks pidada ning oli oht, et Euroopa Kohus peab tegema otsuse, mille kohaselt siseriiklikus õiguses küll ei järgitud liidu õigust, aga siseriiklikel kohtutel puudus alus jätta siseriiklik õigus arvesse võtmata. Seetõttu otsustas Euroopa Kohus, et siseriiklikud kohtud on kohustatud tõlgendama ja kohaldama siseriiklikke õigusakte tsiviilasjades nii, et soolise diskrimineerimise eest on ette nähtud tõhusad karistused. Puhtalt sümboolne hüvitis ei vasta direktiivi tõhusa kohaldamise nõudele.

Euroopa Kohus leiab, et siseriikliku õiguse liidu õigusega kooskõlas tõlgendamise õiguslik alus on lojaalse koostöö üldpõhimõte (ELi lepingu artikli 4 lõige 3). Selle kohaselt peavad liikmesriigid kasutama kõiki asjakohaseid üld- või erimeetmeid, et tagada ELi lepingust või ELi institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine. See tähendab ka seda, et liikmesriikide ametiasutused peavad liidu õiguse ülimuslikkusele alluva siseriikliku õiguse kohaldamisel ja tõlgendamisel juhinduma liidu õiguse sõnastusest ja eesmärgist (koostöökohustus – liidetud kohtuasjad C-397/01–C-403/01 Pfeiffer jt). Siseriiklike kohtute puhul kajastab seda kohustust nende roll Euroopa kohtutena, kes tagavad liidu õiguse nõuetekohase kohaldamise ja järgimise.

Üks siseriikliku õiguse liidu õigusega kooskõlas oleva tõlgendamise erivorm on direktiividega kooskõlaline tõlgendamine, mille alusel liikmesriigid on kohustatud direktiive rakendama. Õiguspraktikud ja kohtud peavad aitama liikmesriikidel seda kohustust täielikult täita, kohaldades direktiividega kooskõlalise tõlgendamise põhimõtet. Direktiividega kooskõlalise tõlgendamisega tagatakse siseriikliku õiguse kohaldamise tasandil kooskõla direktiividega ning seega riikliku ülevõtmisõiguse ühetaoline tõlgendamine ja kohaldamine kõikides liikmesriikides. Sellega hoitakse ära liidu tasandil äsja direktiiviga ühtlustatud küsimuste erinev käsitlemine liikmesriikide tasandil.

Siseriikliku õiguse liidu õigusega kooskõlalise tõlgendamise piirangud tulenevad siseriikliku õiguse ühemõttelisest sõnastusest, mida pole võimalik mitmeti tõlgendada; kuigi liidu õiguses on sätestatud kohustus tõlgendada siseriiklikku õigust kooskõlas liidu õigusega, ei saa siseriiklikku õigust tõlgendada contra legem. See kehtib ka juhtudel, kui liikmesriigi seadusandja keeldub sõnaselgelt direktiivi siseriiklikku õigusesse üle võtmast. Seeläbi tekkinud konflikti liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel saab lahendada ainult menetlusega, mis aluslepingust tulenevate kohustuste täitmata jätmise tõttu asjaomase liikmesriigi suhtes algatatakse (ELTLi artiklid 258 ja 259).

JÄRELDUSED

Missugune on üldpilt ELi õiguskorrast?

ELi õiguskord on liidu tõeline alus, mis tagab liidule tegutsemiseks ühise õigussüsteemi. Ainult uut õigust luues ja seda säilitades on võimalik saavutada ELi põhieesmärgid. ELi õiguskord on andnud sellesse juba suure panuse. Paljuski ongi just see uus õiguskord teinud võimalikuks, et Euroopa siseturg on tänu enamjaolt avatud piiridele, ulatuslikule kaupade ja teenustega kauplemisele, töötajate rändele ja ettevõtetevaheliste piiriüleste sidemete suurele arvule juba muutunud 447 miljoni inimese igapäevaelu osaks. ELi õiguskorra teine ajalooliselt oluline tunnusjoon on selle roll rahu tagamisel. Rahu ja vabaduse tagamisel asendab see jõu kui konfliktide lahendamise viisi õigusnormidega, mis liidavad nii üksikisikud kui ka liikmesriigid ühtseks kogukonnaks. ELi õiguskord on seega oluline rahu tagamise ja loomise vahend.

ELi õiguskord ja sellel põhinev õigusühendus jäävad püsima vaid siis, kui selle õiguskorra järgimine ja kaitse on tagatud kahe nurgakiviga, milleks on liidu õiguse vahetu kohaldatavus ja liidu õiguse ülimuslikkus liikmesriigi õiguse suhtes. Mõlemad põhimõtted, mille olemasolu ja säilitamist kaitseb kindlameelselt Euroopa Kohus, tagavad liidu õiguse ühetaolise ja prioriteetse kohaldamise kõigis liikmesriikides.

Kuigi ELi õiguskord ei ole täiuslik, on selle panus Euroopa Liidu liikmesriikide poliitiliste, majanduslike ja sotsiaalsete probleemide lahendamisse hindamatu väärtusega.

VIIDATUD KOHTUPRAKTIKA

Kõigi Euroopa Liidu Kohtu otsustega saab tutvuda internetis (www.eur-lex.europa.eu). Lisaks võimaldab EUR-Lex ELi 24 ametlikus keeles tasuta juurdepääsu järgmisele:

• liidu õigus (ELi aluslepingud, määrused, direktiivid, otsused, konsolideeritud õigusaktid jne);
• ettevalmistavad aktid (seadusandlikud ettepanekud, aruanded, rohelised ja valged raamatud jne);
• rahvusvahelised konventsioonid;
• ELi õigusaktide kokkuvõtted, millega asetatakse õigusaktid nende poliitilisse konteksti.

Liidu õiguse olemus ja ülimuslikkus

ELi volitused

Õigusaktide mõju

Põhiõigused

Õiguskaitse

JÄRELMÄRKUSED

¹ Kõnealune nimetus ei piira seisukohti staatuse suhtes ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 (1999) ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

² Santeri komisjoni tagasiastumine 1999. aastal oli tingitud sellest, et parlament keeldus selle finantsjuhtimisele heakskiitu andmast. Umbusalduse avaldamise ettepanek, mis oli samuti esitatud, ei läinud läbi, kuigi puudu jäi väga vähe hääli.

³ Rahvaarvu ja häälte kalkulaatoriga saab tutvuda aadressil https://www.consilium.europa.eu/et/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁴ Rohkem üksikasju on esitatud jaos „Liikmesriikide vastutus liidu õiguse rikkumise korral“.

TAUSTTEAVE

Väljaandega „ELi õiguse ABC“ saab tutvuda internetis aadressil https://op.europa.eu/et/publications.

Euroopa Komisjon
Teabevahetuse peadirektoraat
Toimetamine ja sihipärane teavitustegevus
1049 Brüssel
BELGIA

Käsikiri valmis 2023. aasta märtsis

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2023

Käesolevas väljaandes esitatud teave ja arvamused on üksnes autori omad ega pruugi kajastada Euroopa Liidu ametlikku arvamust.

Print	ISBN 978-92-76-10153-6	doi:10.2775/93538	NA-03-19-655-ET-C
PDF	ISBN 978-92-76-10148-2	doi:10.2775/9324	NA-03-19-655-ET-N
HTML	ISBN 978-92-76-11132-0	doi:10.2775/279072	NA-03-19-655-ET-Q

© Euroopa Liit, 2023

Euroopa Komisjoni dokumentide taaskasutamise põhimõtteid rakendatakse vastavalt komisjoni 12. detsembri 2011. aasta otsusele 2011/833/EL komisjoni dokumentide taaskasutamise kohta (ELT L 330, 14.12.2011, lk 39). Kui ei ole märgitud teisiti, on käesoleva dokumendi taaskasutamine lubatud Creative Commons Attribution 4.0 Internationali (CC BY 4.0) litsentsi alusel (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui on viidatud allikale ja märgitud kõik muudatused.

Teabe taasesitamine on lubatud tingimusel, et viidatakse allikale. Selliste elementide kasutamiseks või taasesitamiseks, mis ei kuulu Euroopa Liidule, võib olla vaja taotleda luba otse asjaomaselt õiguste omajalt.

 

ELi õiguse ABC

Euroopa Liidu loodud õiguskord kujundab meie poliitikat ja ühiskonda. Üksikisikud ei ole üksnes oma riigi, linna või piirkonna kodanikud, vaid ka ELi kodanikud.

Professor Klaus-Dieter Borchardti „ELi õiguse ABC“ on parim terviklik teatmeteos, milles käsitletakse Euroopa projekti algeid ja selle arenemist õiguskorrana.

See on mõeldud kõigile huvitatud lugejatele, kes soovivad saada esmase ülevaate Euroopa Liidu struktuurist ja Euroopa õiguskorra alustest.