ABC práva EU - březen 2023

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK

AKT	Afrika, Karibik a Tichomoří
ECB	Evropská centrální banka
EHS	Evropské hospodářské společenství
EHSV	Evropský hospodářský a sociální výbor
EPPO	Úřad evropského veřejného žalobce
ES	Evropské společenství
ESM	Evropský mechanismus stability
ESUO	Evropské společenství uhlí a oceli
EU	Evropská unie
EÚLP	Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (Evropská úmluva o lidských právech)
Euratom	Evropské společenství pro atomovou energii
MEP	Poslanec Evropského parlamentu
NATO	Organizace Severoatlantické smlouvy
OBSE	Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě
OECD	Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OEEC	Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci
SAP	proces stabilizace a přidružení
Sb. rozh.	Sbírka rozhodnutí Soudního dvora a Tribunálu
SFEU	Smlouva o fungování Evropské unie
Smlouva o ES	Smlouva o založení Evropského společenství
Smlouva o EU / SEU	Smlouva o Evropské unii

CHRONOLOGICKÝ PŘEHLED

26. června 1945: Podpis Charty Organizace spojených národů v San Franciscu

9. září 1946: Projev Winstona Chur­chilla v Curychu o přínosech Spojených států evropských

17. března 1948: Podpis Smlouvy o založení Západoevropské unie v Bruselu

4. dubna 1949: Podpis Severoatlantické smlouvy o založení NATO ve Washingtonu

16. dubna 1949: Založení Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci v Paříži

5. května 1949: Podpis Smlouvy o založení Rady Evropy ve Štrasburku

9. května 1950: Prohlášení Roberta Schumana k založení Evropského společenství uhlí a oceli jako prvního kroku evropské federace

4. listopadu 1950: Podpis Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v Římě

18. dubna 1951: Podpis Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (Smlouva o ESUO) v Paříži Belgií, Spolkovou republikou Německo, Francií, Itálií, Lucemburskem a Nizozemskem – doba trvání 50 let

23. července 1952: Vstup Smlouvy o ESUO v platnost

1. června 1955: Konference ministrů zahraničních věcí v Messině při přípravě Smlouvy o EHS

25. března 1957: Podpis smluv o založení Evropského hospodářského společenství (Smlouva o EHS) a Evropského společenství pro atomovou energii (Smlouva o ESAE) v Římě Belgií, Spolkovou republikou Německo, Francií, Itálií, Lucemburskem a Nizozemskem (Římské smlouvy)

1. ledna 1958: Vstup Římských smluv v platnost

4. ledna 1960: Založení Evropského sdružení volného obchodu ve Stock­holmu Dánskem, Norskem, Portu­galskem, Rakouskem, Spojeným královstvím, Švédskem a Švýcarskem

14. prosince 1960: Podpis Dohody o Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj v Paříži

8. dubna 1965: Podpis Smlouvy o vytvoření jednotné Rady a jednotné Komise Evropských společenství (Smlouva o jednotných orgánech)

1. července 1967: Vstup Smlouvy o jednotných orgánech v platnost

1. ledna 1973: K Evropským společenstvím přistupují Dánsko, Irsko a Spojené království

1. srpna 1975: Podpis závěrečného aktu Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě v Helsinkách

18. prosince 1978: Zřízení Evropského měnového systému

7.–10. června 1979: První přímé volby do Evropského parlamentu

1. ledna 1981: Přistoupení Řecka k Evropským společenstvím

1. ledna 1985: Vystoupení Grónska z Evropského hospodářského společenství

14. června 1985: Schengenská dohoda mezi Belgií, Francií, Lucembur­skem, Spolkovou republikou Německo a Nizozemskem o postupném odstraňování kontrol na hranicích

1. ledna 1986: Přistoupení Portugalska a Španělska k Evropským společenstvím

1. července 1987: Vznik Jednotného evropského aktu

3. října 1990: Přistoupení Německé demokratické republiky ke Spolkové republice Německo a začlenění do Evropských společenství

7. února 1992: Podpis Smlouvy o Evropské unii v Maastrichtu (Maa­strichtská smlouva)

2. května 1992: Podpis Dohody o Evropském hospodářském prostoru (Dohoda o EHP) v Portu

1. ledna 1993: Vznik jednotného evropského trhu

1. listopadu 1993: Vstup Smlouvy o Evropské unii v platnost (Maa­strichtská smlouva)

1. ledna 1994: Vstup Dohody o EHP v platnost

1. ledna 1995: Přistoupení Finska, Rakouska a Švédska k Evropské unii

1. března 1995: Vstup Schengenské úmluvy v platnost (další členové do března 2001: Dánsko, Řecko, Španělsko, Itálie, Rakousko, Portugalsko, Finsko a Švédsko)

16. července 1997: Zveřejnění programu Evropské komise Agenda 2000 o rozšíření EU

2. října 1997:Podpis Amsterodamské smlouvy

12. prosince 1997: Zahájení procesu rozšíření Evropské unie Evropskou radou v Lucemburku

1. října 1998: Vstup Úmluvy o Europolu (policejní spolupráce v EU) v platnost

1. ledna 1999: Zavedení jednotné evropské měny „euro“

1. května 1999: Vstup Amsterodamské smlouvy v platnost

24. března 2000: Přijetí Lisabonské strategie pro hospodářskou, sociální a ekologickou obnovu EU

8. prosince 2000: Slavnostní vyhlášení Listiny základních práv Evropské unie

26. února 2001: Podpis Niceské smlouvy

1. ledna 2002: Zavedení eurobankovek a euromincí jako platebního prostředku

28. února 2002: Zřízení Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust, od roku 2019 Agentura Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech)

1. února 2003: Vstup Niceské smlouvy v platnost

1. května 2004: Přistoupení Česka, Estonska, Kypru, Litvy, Lotyšska, Maďarska, Malty, Polska, Slovenska a Slovinska k EU

29. října 2004: Podpis Smlouvy o Ústavě pro Evropu

květen/červen 2005: Odmítnutí Smlouvy o Ústavě pro Evropu v referendech ve Francii (54,7 % hlasů proti) a Nizozemsku (61,7 % hlasů proti)

1. ledna 2007: Přistoupení Bulharska a Rumunska k EU

1. ledna 2007: Přijetí eura ve Slovinsku

1. března 2007: Zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva

12. prosince 2007: Slavnostní vyhlášení Listiny základních práv Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí ve Štrasburku

13. prosince 2007: Podpis Lisabonské smlouvy

21. prosince 2007: Vstup Česka, Estonska, Litvy, Lotyšska, Maďarska, Malty, Polska, Slovenska a Slovinska do schengenského prostoru

1. ledna 2008: Přijetí eura na Kypru a na Maltě

12. června 2008: První referen­dum v Irsku o Lisabonské smlouvě (53,4 % hlasů proti)

12. prosince 2008: Švýcarsko se připojuje k schengenskému prostoru

1. ledna 2009: Přijetí eura na Slovensku

2. října 2009: Druhé referendum v Irsku o Lisabonské smlouvě (67,1 % hlasů pro)

1. prosince 2009: Vstup Lisabonské smlouvy v platnost

1. prosince 2009: Herman van Rompuy se stává prvním předsedou Evropské rady; baronka Catherine Ashtonová se stává první vysokou představitelkou Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku

21. června 2010: Zřízení Evropské služby pro vnější činnost

1. ledna 2011: Přijetí eura v Estonsku

1. ledna 2011: Evropský orgán pro finanční dohled zahajuje svou činnost

25. března 2011: Přijetí Paktu euro plus pro koordinaci hospodářských politik v hospodářské a měnové unii

19. prosince 2011: Lichtenštejnsko se připojuje k schengenskému prostoru

30. ledna 2012: 25 členských států se dohodlo na Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii

2. února 2012: Podpis Smlouvy o zřízení Evropského mechanismu stability

1. července 2013: Přistoupení Chorvatska k EU

1. ledna 2014: Přijetí eura v Lotyšsku

18. září 2014: Referendum o nezávislosti Skotska: 55,3 % hlasů proti, 44,7 % hlasů pro

1. ledna 2015: Přijetí eura v Litvě

12. března 2015: Island formálně stahuje svou žádost o členství v EU

23. června 2016: Referendum o vystoupení Spojeného království z EU (51,9 % hlasů pro)

30. prosince 2016: Vstup Pařížské dohody o změně klimatu v platnost v EU po ratifikaci členskými státy

29. března 2017: Formální oznámení předsedkyně vlády Theresy Mayové o záměru Spojeného království vystoupit z EU

31. ledna 2020: Vystoupení Spojeného království z EU po 47 letech členství

9. května 2020: 70. výročí Schumanovy deklarace

1. ledna 2021 : Po skončení přechodného období opouští Spojené království vnitřní trh a celní unii EU, jakož i všechny politiky a obchodní dohody EU. Nahrazuje je dohoda o obchodu a spolupráci mezi EU a Spojeným královstvím.

10. března 2021: Podpis společného prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise o Konferenci o budoucnosti Evropy

28. června 2021: EU přijala svůj první právní rámec pro klima

1. ledna 2023: Přijetí eura v Chorvatsku (dvacátý člen eurozóny)

1. ledna 2023: Chorvatsko se připojuje k schengenskému prostoru

OD PAŘÍŽE K LISABONU PŘES ŘÍM, MAASTRICHT, AMSTERODAM A NICE

Ještě krátce po konci druhé světové války se náš státní a politický život vyvíjel téměř výhradně na základě vnitrostátních ústav a zákonů. Ty v našich demokratických státech stanovovaly pravidla chování, která byla závazná pro občany, politické strany, ale i pro stát a jeho orgány. Teprve naprosté zhroucení Evropy a její hospodářský a politický úpadek vytvořily předpoklady pro nový začátek a daly tak impuls myšlence nového politického uspořádání.

Pohlédneme-li na celkový obraz evropských snah o sjednocení v poválečném období, uvidíme matoucí a nepřehlednou mozaiku složitých organizací. Tak vedle sebe bez skutečného propojení s ostatními existuje například Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO), Rada Evropy a Evropská unie.

Různorodost evropských institucí získá logickou strukturu teprve tehdy, když si uvědomíme, jakých konkrétních cílů chce která organizace dosáhnout. Lze je rozdělit do tří velkých skupin:

První skupina: Euroatlantické organizace

Euroatlantické organizace vznikly po druhé světové válce na základě spojenectví mezi Spojenými státy a Evropou. Není náhodou, že první poválečnou evropskou organizací byla Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (OEEC), založená v roce 1948, která vznikla z podnětu Spojených států. Tehdejší ministr zahraničí Spojených států George Marshall evropské země v roce 1947 vyzval, aby spojily své úsilí o hospodářskou obnovu. Současně přislíbil podporu USA, kterou představoval „Marshallův plán“ a jež tvořila základ pro rychlou hospodářskou obnovu západní Evropy. Zpočátku byla hlavním cílem OEEC liberalizace obchodu mezi státy. Jako doplňující cíl byla v roce 1960 (v roce přistoupení Kanady a Spojených států) stanovena hospodářská podpora třetího světa, a to prostřednictvím rozvojové pomoci. Z OEEC se poté stala OECD, která má nyní 38 členů.

V roce 1949 byla založena NATO jako vojenský pakt evropských zemí s Kanadou a Spojenými státy. Cílem NATO je společná obrana, případně společná pomoc. NATO byla koncipována jako součást globálního bezpečnostního řetězce k omezení sovětského vlivu. Po pádu „železné opony“ v roce 1989 a následném rozpadu Sovětského svazu se přeměnila spíše na organizaci k zvládání krizí a na podporu stability. NATO má 31 členských zemí, k nimž patří 22 členských států EU (bez Irska, Kypru, Malty, Rakouska a Švédska) a Albánie, Černá Hora, Island, Kanada, Norsko, Severní Makedonie, Spojené království, Spojené státy a Turecko. Za účelem posílení bezpečnostně-politické spolupráce mezi evropskými státy byla v roce 1954 založena Západoevropská unie (ZEU). ZEU vyznačila začátek rozvoje bezpečnostní a obranné politiky v Evropě. Její úloha se však nerozšiřovala, jelikož většina jejích pravomocí byla přenesena na jiné mezinárodní instituce, zejména NATO, Radu Evropy a EU. Dne 30. června 2011 byla proto ZEU zrušena.

Druhá skupina: Rada Evropy a Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě

Pro druhou skupinu evropských organizací je charakteristické, že jejich struktura je vybudována tak, aby umožnila účast co největšímu počtu zemí. Přitom se vědomě počítalo s tím, že tyto organizace nepůjdou dál než k tradiční mezistátní spolupráci.

K těmto organizacím patří Rada Evropy, která byla založena dne 5. května 1949 jako politická organizace a která má dnes 46 členů, mimo jiné všechny stávající členské státy EU. Ve statutu Rady Evropy nenalezneme žádný náznak snah o federalizaci nebo unii, ani se nepředpokládá přenesení či slučování částí národní svrchovanosti členských zemí. V Radě Evropy se o všech zásadních otázkách rozhoduje podle zásady jednomyslnosti. Díky tomu setrvává Rada Evropy v rovině mezistátní spolupráce.

V rámci Rady Evropy bylo přijato mnoho úmluv v oblasti hospodářství, kultury, sociální politiky a práva. Nejdůležitější a zároveň nejznámější je Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) ze dne 4. listopadu 1950; k úmluvě mezitím přistoupilo všech 46 členů Rady Evropy. EÚLP nejenže stanovila pro členské státy minimální normu ochrany lidských práv, nýbrž zároveň vytvořila systém ochrany práv, který umožňuje orgánům, jež byly úmluvou zřízeny ve Štrasburku, jako je Evropská komise pro lidská práva a Evropský soud pro lidská práva, odsoudit porušování lidských práv v jednotlivých členských státech.

Do této skupiny organizací dále patří Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), která byla založena v roce 1994 jako následovník Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě. OBSE, do níž v současnosti patří 57 zemí, se řídí zásadami a cíli stanovenými v Helsinském závěrečném aktu z roku 1975 a Pařížskou chartou z roku 1990. Mezi tyto zásady náleží podpora opatření k zvyšování důvěry mezi evropskými státy či vytvoření „bezpečnostní sítě“ pro mírové řešení sporů.

Třetí skupina: Evropská unie

Třetí skupinu evropských organizací tvoří Evropská unie (EU). Oproti klasickým mezinárodním společenstvím států spočívá zcela nová charakteristika EU v tom, že se členské země vzdaly části své svrchovanosti ve prospěch EU a zároveň ji vybavily pravomocemi, které jsou nezávislé na členských státech. Při vykonávání těchto pravomocí může EU přijímat vlastní právní akty, jež mají stejný účinek jako výsostné akty v jednotlivých státech.

Základní kámen k vytvoření EU položil tehdejší francouzský ministr zahraničí Robert Schuman svou deklarací z 9. května 1950, ve které představil společně s Jeanem Monnetem vypracovaný plán na spojení evropského uhelného a ocelářského průmyslu do Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO). Schumanova deklarace se měla současně stát historickou iniciativou pro „organizovanou a živoucí Evropu“, jež je pro „civilizaci nepostradatelná“ a bez níž „nelze zajistit světový mír“.

„Schumanův plán“ se stal skutečností, když byla mezi šesti zakládajícími státy (Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a Spolková republika Německo) uzavřena Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO, Montánní unie). Stalo se tak 18. dubna 1951 v Paříži (Pařížská smlouva); v platnost pak smlouva vstoupila dne 23. července 1952. Toto Společenství bylo uzavřeno na dobu 50 let a po skončení platnosti zakládající smlouvy bylo dne 23. července 2002 „začleněno“ do Evropského společenství. V návaznosti na to vytvořily tytéž státy o několik let později Římskými smlouvami ze dne 25. března 1957 Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (ESAE, Euratom), která začala fungovat vstupem Smluv v platnost dne 1. ledna 1958.

Založení Evropské unie (EU) Maastrichtskou smlouvou zahájilo novou etapu na cestě k politickému sjednocení Evropy. Tato smlouva, která byla podepsána již 7. února 1992 v Maastrichtu, však kvůli problémům při ratifikaci (souhlas dánského obyvatelstva až ve druhém referendu; ústavní žaloba v Německu na neústavnost souhlasu parlamentu se Smlouvou) vstoupila v platnost až 1. listopadu 1993. Smlouva sama o sobě hovoří jako o „nové etapě v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy“. Obsahuje zakládající akt Evropské unie, ačkoliv sama tento proces nezavršuje. Evropská unie přitom nenastoupila na místo Evropských společenství, nýbrž je spolu s novými politikami a formami spolupráce spojovala pod společnou střechou. To vedlo (obrazně řečeno) ke třem pilířům, na nichž EU spočívá: První pilíř tvořila Evropská společenství: EHS (přejmenované na ES), ESUO (do roku 2002) a Euratom. Druhý pilíř spočíval ve spolupráci členských států v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Třetí pilíř se týkal spolupráce členských států v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí.

Další vývoj přišel v podobě Amsterodamské a Niceské smlouvy, které vstoupily v platnost 1. května 1999, resp. 1. února 2003. Cílem těchto reforem Smluv bylo zachovat schopnost účinně jednat i v EU rozšířené o značný počet nových členských států. Obě Smlouvy proto vedly v prvé řadě k institucionálním reformám. Ve srovnání s předchozími reformami byla politická vůle prohloubit evropskou integraci poměrně slabá.

Následná kritika z různých stran dala podnět k zahájení diskusí o budoucnosti EU a jejím institucionálním uspořádání. Tyto diskuse vyústily v přijetí Deklarace o budoucnosti Evropské unie, která byla hlavami států nebo předsedy vlád vydána dne 5. prosince 2001 v belgickém Laekenu a v níž se EU zavázala stát se demokratičtější, transparentnější a účinnější a otevřít cestu k ústavě. Prvním krokem k dosažení tohoto cíle bylo vypracování Evropské ústavy, jež bylo svěřeno Konventu o budoucnosti Evropy, v jehož čele stál bývalý francouzský prezident Valéry Giscard d’Estaing. Návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu vypracovaný Konventem byl oficiálně předložen předsedovi Evropské rady dne 18. července 2003 a s různými změnami přijat hlavami států a vlád ve dnech 17. a 18. července 2004 v Bruselu.

Tato ústava měla přeměnit dosavadní Evropskou unii a dosavadní Evropské společenství na novou, jedinou Evropskou unii, založenou na ústavní smlouvě. Kromě ní mělo jako další samostatné společenství zůstat zachováno pouze Evropské společenství pro atomovou energii, které však mělo být (stejně jako dosud) úzce spojeno s novou Evropskou unií. Tento pokus o ústavu však v průběhu ratifikace členskými státy ztroskotal. Po počátečním kladném hlasování ve třinácti z tehdejších 25 členských států byla Ústavní smlouva EU odmítnuta v referendech ve Francii (54,7 % hlasů proti při 69,34% účasti) a v Nizozemsku (61,7 % hlasů proti při 63% účasti).

Po skončení fáze zvažování, která trvala téměř dva roky, se teprve v první polovině roku 2007 podařilo nastartovat nový balíček reforem. V tomto balíčku reforem bylo oficiálně upuštěno od myšlenky evropské ústavy, podle níž by byly všechny stávající smlouvy zrušeny a nahrazeny jediným dokumentem s názvem „Smlouva o Ústavě pro Evropu“. Místo toho byla navržena reformní smlouva, která zcela v duchu tradice Maastrichtské, Amsterodamské a Niceské smlouvy provádí podstatné změny stávajících Smluv EU s cílem zvýšit schopnost EU jednat v rámci EU i mimo ni, posílit demokratickou legitimitu a zvýšit celkovou účinnost jednání EU. Rovněž v duchu tradice byla tato reformní smlouva nazvána podle místa svého podpisu: Lisabonská smlouva. To bylo zapříčiněno především skutečností, že hlavy států nebo předsedové vlád na zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 21. a 22. června 2007 v závěrech sami podrobně stanovili, jakým způsobem a v jakém rozsahu mají být změny, které byly dohodnuty pro reformní smlouvu, zapracovány do stávajících smluv. Přitom postupovali zcela neobvykle a neomezili se, jak bývá obvyklé, na obecné cíle, které mají být realizovány mezivládní konferencí, nýbrž sami navrhli strukturu a obsah změn, jež mají být provedeny, přičemž často navrhli přesné znění ustanovení.

K obzvláště sporným otázkám přitom patřilo vymezení pravomocí mezi EU a členskými státy, další rozvoj společné zahraniční a bezpečnostní politiky, nová úloha vnitrostátních parlamentů v procesu integrace, začlenění Listiny základních práv Evropské unie do práva EU a možné pokroky v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Mezivládní konference, která byla svolána v roce 2007, měla proto jen malý manévrovací prostor a mohla pouze provést požadované změny z technického hlediska. Práce konference tak mohla být ukončena již na zasedání ve dnech 18. a 19. října 2007; tato práce získala politický souhlas Evropské rady, která ve stejné době neformálně zasedala v Lisabonu.

Smlouva byla nakonec hlavami států nebo předsedy vlád 27 tehdejších členských států EU (Chorvatsko vstoupilo do EU teprve v roce 2013) slavnostně podepsána v Lisabonu dne 13. prosince 2007. Proces ratifikace této smlouvy se však rovněž ukázal jako mimořádně obtížný. Ačkoliv byla Lisabonská smlouva na rozdíl od Ústavní smlouvy úspěšně ratifikována ve Francii a Nizozemsku, proces ratifikace v Irsku v prvním referendu dne 12. června 2008 nejprve ztroskotal (53,4 % hlasů proti při 53,1% účasti). Teprve po poskytnutí několika právních ujištění ohledně (omezené) oblasti působnosti nové smlouvy hlasovali občané Irska o Lisabonské smlouvě v říjnu 2009 ve druhém referendu. Tentokrát Smlouva získala širokou podporu irského obyvatelstva (67,1 % při 59% účasti). Úspěšný výsledek referenda v Irsku otevřel cestu ratifikaci Lisabonské smlouvy v Polsku a Česku. V Polsku podmínil prezident Kacziński podpis ratifikační listiny úspěšným irským referendem. Rovněž český prezident Václav Klaus chtěl nejprve vyčkat na výsledek irského referenda, poté však podmínil podepsání ratifikační listiny vydáním záruky, že Lisabonskou smlouvou, zejména Listinou základních práv, která byla začleněna do Smlouvy o EU, nebudou dotčeny tzv. Benešovy dekrety z roku 1945, jež vylučují územní nároky na bývalé německé oblasti v Česku. Poté, co byl vyřešen i tento požadavek, prezident Klaus ratifikační listinu dne 3. listopadu 2009 podepsal. Tímto byl úspěšně ukončen proces ratifikace, takže Lisabonská smlouva mohla dne 1. prosince 2009 vstoupit v platnost.

Lisabonská smlouva spojila Evropskou unii a Evropské společenství do jediné Evropské unie. Výraz „Společenství“ byl všeobecně nahrazen výrazem „Unie“. Evropská unie nahradila Evropské společenství a stala se jeho nástupkyní. Právo EU však i nadále spočívá na těchto třech Smlouvách:

Platné smlouvy o EU

Smlouva o EU a SFEU mají stejnou právní sílu a nenacházejí se ve vztahu nadřízenosti nebo podřízenosti. Toto výslovné právní objasnění je nezbytné, jelikož způsob regulace v obou Smlouvách a nový název bývalé Smlouvy o ES (Smlouva o fungování Evropské unie) vyvolávají dojem, že se v případě Smlouvy o EU jedná o druh ústavy nebo o základní smlouvu, zatímco SFEU je spíše prováděcí smlouvou. Smlouva o EU a SFEU nemají formálně povahu ústav. Tuto změnu oproti dřívějšímu návrhu ústavy celkově odrážejí i výrazy použité ve Smlouvách: výraz „ústava“ se nepoužívá; na „ministra zahraničí EU“ se odkazuje jako na „vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ a bylo upuštěno od definice „práva“ a „rámcového práva“. Pozměněné smlouvy rovněž neobsahují žádný článek, v němž by byly zmíněny symboly EU jako vlajka nebo hymna. Přednost práva EU není v žádném ustanovení Smlouvy výslovně uvedena, nýbrž vyplývá (stejně jako dříve) z prohlášení, které v této souvislosti odkazuje na příslušnou judikaturu Soudního dvora Evropské unie.

Členství v EU

Po vystoupení Spojeného království má EU v současné době 27 členských států. K těmto státům patří v první řadě šest zakládajících států EHS, tj. Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Německo (po znovusjednocení obou německých států dne 3. října 1990 zahrnující rovněž území bývalé Německé demokratické republiky) a Nizozemsko. Dne 1. ledna 1973 do Společenství vstoupilo Dánsko (avšak bez Grónska, jehož obyvatelstvo se v únoru roku 1982 těsnou většinou v referendu vyslovilo proti setrvání ostrova v ES), Irsko a Spojené království (které dne 31. ledna 2020 EU opustilo); v Norsku bylo plánované přistoupení k ES odmítnuto v referendu v říjnu 1972 (53,5 % hlasů proti).

Takzvané „jižní rozšíření“ EU bylo zahájeno vstupem Řecka dne 1. ledna 1981 a ukončeno bylo přistoupením Španělska a Portugalska dne 1. ledna 1986. Po jižním rozšíření následoval dne 1. ledna 1995 vstup Rakouska, Finska a Švédska do EU. V Norsku stejně jako před 22 lety ztroskotal pokus o vstup kvůli těsnému „ne“ norského obyvatelstva (52,4 %), jež se v referendu opět vyslovilo proti členství v EU. Dne 1. května 2004 vstoupily do EU pobaltské státy Estonsko, Lotyšsko a Litva, východoevropské a středoevropské státy Česko, Maďarsko, Polsko, Slovinsko a Slovensko a rovněž dva středomořské ostrovy Kypr a Malta. Jen o dva roky později pokračovalo východní rozšíření vstupem Bulharska a Rumunska dne 1. ledna 2007.

Nejmladším členem EU se dne 1. července 2013 stalo Chorvatsko. Počet obyvatel Unie vzrostl na současných 447 milionů. Toto historické rozšíření EU je zásadním prvkem dlouhého procesu, který umožnil znovusjednocení evropských národů, jež byly více než půlstoletí rozděleny železnou oponou a studenou válkou. Za rozšířeními EU stojí především vůle zajistit na sjednoceném evropském kontinentu mír, stabilitu a hospodářský blahobyt.

EU je otevřená přistoupení dalších států, pokud splňují přístupová kritéria, která stanovila Evropská rada v roce 1993 v Kodani.

• Politická kritéria. Stabilita institucí, demokracie, právní stát, zaručení lidských práv a respektování a ochrana menšin.
• Hospodářská kritéria. Existence fungujícího tržního hospodářství, které se dokáže vypořádat s konkurenčními tlaky a tržními silami v EU.
• Právní kritéria. Schopnost převzít závazky vyplývající z členství v EU, včetně souhlasu s cíli politické unie, jakož i hospodářské a měnové unie.

Postup přistoupení má tři fáze, které musí být schváleny všemi stávajícími členskými státy EU:

1. Určité zemi je poskytnuta vyhlídka na členství.
2. Země získá oficiální status kandidátské země, jakmile splní předpoklady pro přistoupení, což však nemusí znamenat, že jsou zahájena oficiální jednání.
3. S kandidátskou zemí jsou zahájena formální přístupová jednání, v jejichž rámci jsou sjednány způsoby a postup převzetí již platných právních předpisů EU.

Jakmile jsou jednání a související reformy ke spokojenosti obou stran ukončeny, jsou v přístupové smlouvě stanoveny výsledky a podmínky přistoupení. Tuto přístupovou smlouvu musí nejdříve schválit Evropský parlament absolutní většinou svých členů. Poté musí udělit souhlas Rada, a to jednomyslně. Podpis přístupové smlouvy pak přísluší hlavám států nebo předsedům vlád členských států EU a přistupující země. Každá přístupová smlouva musí být poté „ratifikována“ členskými státy EU a přistupující zemí podle příslušných ústavních předpisů. Postup přistoupení je ukončen uložením ratifikačních listin a přístupová smlouva vstupuje v platnost. Přistupující země se pak stává členským státem.

Přístupová jednání probíhají v současnosti s Tureckem (od roku 2005), Černou Horou (od roku 2012), Srbskem (od roku 2014) a s Albánií a Severní Makedonií (od roku 2022).

Turecko podalo žádost o členství dne 14. dubna 1987. Vztahy mezi EU a Tureckem však mají ještě delší historii. Již v roce 1963 byla uzavřena dohoda o přidružení mezi EHS a Tureckem, v níž se poukazuje na vyhlídku na členství. V roce 1995 byla založena celní unie a v prosinci 1999 udělila Evropská rada na zasedání v Helsinkách Turecku oficiálně status kandidátské země. To vyjadřovalo přesvědčení, že tato země má základy demokratického systému, ačkoliv dosud existuje značná potřeba změn, pokud jde o dodržování lidských práv a ochranu menšin. Na základě doporučení Komise dala nakonec Evropská rada v prosinci 2004 zelenou zahájení přístupových jednání s Tureckem. Tato jednání byla zahájena v říjnu 2005, jsou však i nadále náročná. Důvodem je na straně jedné stále špatná situace v oblasti dodržování lidských práv, právního státu, svobody sdělovacích prostředků a boje proti korupci. Na straně druhé lze osm kapitol teprve otevřít k jednání a ty, které již byly sjednány, mohou být prozatímně uzavřeny až poté, co Turecko ratifikuje dodatkový protokol o Kypru připojený k Ankarské dohodě o přidružení. Konečným cílem těchto jednání je přistoupení. Neexistuje však žádná záruka, že tohoto cíle bude dosaženo.

Island podal žádost o členství dne 17. července 2009. Jednání o přistoupení byla oficiálně zahájena v roce 2010; nejdříve probíhala dobře, po změně vlády však nejprve vázla a nakonec byla zcela zastavena, načež Island dne 12. března 2015 svou žádost o členství stáhl.

V roce 2022 EU nabídla status kandidátské země Bosně a Hercegovině, Moldavsku a Ukrajině.

Možnost budoucího vstupu do EU byla mimoto nabídnuta Kosovu (¹) a Gruzii.

Bylo však přijato i opatření pro vystoupení z EU. Do Smlouvy o EU byla začleněna doložka o vystoupení (článek 50), která členskému státu umožňuje EU opustit. Pro vystoupení z EU nejsou stanoveny žádné podmínky; nutná je pouze dohoda mezi EU a dotyčným členským státem o podmínkách jeho vystoupení. Pokud takové dohody nelze dosáhnout, nabývá odstoupení účinnosti bez jakékoli dohody dva roky po oznámení záměru vystoupit. Vyloučení členského státu z EU proti jeho vůli se nepředpokládá ani při závažném a trvajícím porušování Smluv.

Možnost vystoupení byla využita dříve, než se očekávalo. Dne 23. června 2016 se v referendu o členství Spojeného království v EU 51,9 % Britů (při 72,2% účasti) vyslovilo proti setrvání Spojeného království v Evropské unii. Na základě toho dne 29. března 2017 Spojené království formálně předložilo Evropské radě oznámení o vystoupení z EU a Evropského společenství pro atomovou energii. Tři roky po referendu ve Spojeném království a po velmi bouřlivých jednáních o dohodě o vystoupení bylo dne 31. ledna 2020 nakonec po 47 letech členství Spojeného království v EU stvrzeno jeho vystoupení z EU. Po skončení přechodného období dne 31. prosince 2020 Spojené království dne 1. ledna 2021 zcela opustilo EU, a především jednotný evropský trh, celní unii, politiky EU a obchodní dohody EU. Budoucí vztahy EU se Spojeným královstvím jakožto třetí zemí jsou stanoveny ve dvoustranné dohodě o obchodu a spolupráci, která je spolu s dohodou o vystoupení upravující základy vystoupení a politickým prohlášením, jež stanoví rámec pro jednání o budoucích vztazích mezi Spojeným královstvím a EU, klíčovým prvkem vystoupení.

Zvláštní pozornost si zaslouží především dva aspekty dohody o vystoupení.

• Problém na irských hranicích

Ve snaze zabránit vzniku tvrdé hranice mezi Severním Irskem a Irskem vyžadovala EU návrh „pojistky“, která by však donutila prakticky celé Spojené království k celní unii s EU. Hrozilo, že dohoda nebude možná, na poslední chvíli však bylo nalezeno ujednání přijatelné pro obě strany. Protokol k dohodě o vystoupení jednoznačně stanoví, že Severní Irsko je součástí celního území Spojeného království. Obchodní dohody, které může Spojené království uzavřít po skončení přechodného období a vystoupení z celní unie EU, platí bez omezení i v Severním Irsku. Severní Irsko bude proto mít hranici s Irskem, a tedy s vnitřním trhem a celní unií EU, což by teoreticky vyžadovalo rovněž kontroly zboží na této hranici. To by však bylo v rozporu s Velkopáteční dohodou (z Belfastu) z roku 1998, která byla podepsána po 30 letech násilí v Severním Irsku, označovaném jako „Troubles“. V dohodě o vystoupení bylo proto sjednáno, že celní hranice mezi Spojeným královstvím a EU bude přesunuta na moře mezi Spojeným královstvím a Severním Irskem. Na Severní Irsko se i nadále vztahují všechny příslušné celní a tržní předpisy EU, zejména předpisy o pohybu zboží, zdravotní normy, výrobní normy, způsoby prodeje zemědělských produktů, předpisy o dani z přidané hodnoty a spotřebních daních a pravidla pro kontrolu státní podpory. Zboží vyrobené v Severním Irsku může být dovezeno do Irska (a z něho na jakékoli místo v EU) bez hraničních kontrol. Veškeré ostatní výrobky a produkty dovážené do Severního Irska budou kontrolovány celními orgány Spojeného království v přístavech nebo na letištích. Přitom je třeba především zjistit, zda jsou tyto výrobky a produkty určeny pouze pro jeden z trhů Spojeného království, nebo zda představují „riziko“ dovozu na trh EU přes Irsko. Smíšený výbor se na základě určitých kritérií (povaha a hodnota výrobku, použití pro přímou spotřebu nebo další zpracování, pravděpodobnost zneužití atd.) vynasnaží toto „riziko“ omezit a stanoví výjimky. Celní režim se poté bude řídit podle přiřazení příslušnému celnímu území: je-li výrobek určen pro trh v Severním Irsku, použijí se v plném rozsahu celní předpisy Spojeného království; pokud na druhé straně existuje „riziko“, že se toto zboží může objevit na vnitřním trhu EU, použijí se celní předpisy EU. Po uplynutí přechodného období může parlament Severního Irska prostou většinou každé čtyři roky rozhodnout, zda chce nadále uplatňovat pravidla EU. V případě zamítavého rozhodnutí pozbudou předpisy EU po uplynutí dalších dvou let v Severním Irsku platnosti. V takovém případě by bylo třeba během dvouleté lhůty nalézt jiné řešení, aby se zabránilo fyzické hranici mezi Severním Irskem a Irskem.

• Vzájemná práva občanů

Vzhledem k tomu, že ve Spojeném království žije 3,2 milionu občanů EU a 1,2 milionu státních příslušníků Spojeného království žije v EU, je jednou z hlavních priorit otázka vzájemné ochrany práv občanů. Podle dohody o vystoupení budou občané EU a občané Spojeného království, kteří využili svého práva pobytu na příslušném území před koncem přechodného období (31. prosince 2020) a kteří zde pobývají i nadále, doživotně požívat všech práv, která měli před vystoupením Spojeného království z EU. Tato práva se vztahují i na rodinné příslušníky těchto občanů. I po skončení přechodného období tam mohou žít, pracovat nebo studovat. Jejich manžel/manželka, děti nebo vnoučata žijící v jiné zemi se mohou kdykoli přestěhovat na území hostitelského státu tohoto rodinného příslušníka. Oprávněným osobám zůstávají zachovány rovněž veškeré nároky na zdravotní péči a jiné dávky sociálního zabezpečení. Je zajištěno vzájemné uznávání odborných kvalifikací. Jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti bude i po skončení přechodného období nadále zakázána. Občané požívají plně rovného zacházení, zejména pokud jde o rovná práva a příležitosti při přístupu k zaměstnání a vzdělání. Tato práva se však již nebudou uplatňovat automaticky. Namísto toho museli například občané EU do června 2021 prokázat svůj status rezidenta ve Spojeném království. V případě zmeškání této lhůty lze takovýto status získat pouze tehdy, existují-li závažné důvody pro pozdní podání žádosti.

Dne 30. prosince 2020 byla podepsána dohoda o obchodu a spolupráci. Od 1. ledna 2021 se uplatňovala prozatímně a definitivně vstoupila v platnost dne 1. května 2021.

Dohoda o obchodu a spolupráci zakládá mimo jiné komplexní hospodářské partnerství. To je v zásadě založeno na dohodě o volném obchodu, která nestanoví cla nebo kvóty, a zabraňuje tudíž významným překážkám obchodu. Takové partnerství však potřebuje rovněž spravedlivé rámcové podmínky. Z tohoto důvodu se obě strany dohodly na dalekosáhlých pravidlech, která zaručí spravedlivou hospodářskou soutěž. Týká se to státní podpory a norem v oblasti ochrany spotřebitele, ochrany pracovníků, životního prostředí a klimatu. Skutečné hospodářské partnerství by však nemohlo existovat, pokud by budoucí vztahy nepřekračovaly rámec obchodních záležitostí. EU a Spojené království se proto dohodly také na rámci budoucí spolupráce v mnoha dalších oblastech: služby; odborné kvalifikace; zadávání veřejných zakázek; otázky životního prostředí a energetiky; letecká, námořní a železniční nákladní přeprava a ustanovení o sociálním zabezpečení a o výzkumu a vývoji. Dohoda bude rovněž sloužit jako základ pro budoucí účast Spojeného království v řadě programů EU. Aby se zohlednila vzájemná provázanost a zeměpisná blízkost mezi EU a Spojeným královstvím, zakládá dohoda rovněž úzké partnerství v oblasti bezpečnosti s cílem usnadnit spolupráci v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Konkrétně to znamená, že obě strany budou i nadále úzce spolupracovat v boji proti trestné činnosti a společně koordinovat boj proti praní peněz, nadnárodní trestné činnosti a terorismu, například prostřednictvím Europolu (Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva). Dohoda upravuje rovněž vzájemnou výměnu údajů, jako jsou například údaje z jmenné evidence cestujících nebo záznamy v rejstříku trestů. V rozporu s přáním EU neobsahuje dohoda žádná ustanovení o spolupráci v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky. EU a Spojené království jsou i nadále důležitými partnery v rámci NATO, OBSE nebo Organizace spojených národů.

ZÁKLADNÍ HODNOTY EVROPSKÉ UNIE

Základy pro vytvoření jednotné Evropy byly vybudovány na základních hodnotách, k nimž se členské státy přihlásily v článku 2 SEU a jejichž uplatňování v praxi je součástí činnosti orgánů EU. K těmto základním hodnotám patří úcta k lidské důstojnosti, rovnost, svoboda a solidarita. EU se výslovně hlásí k ochraně zásad svobody, demokracie a právního státu, které jsou společné všem členským státům, jakož i k ochraně lidských práv.

Tyto hodnoty nejenže představují vodítko pro státy, které chtějí do EU vstoupit v budoucnu, za závažné a trvalé porušování těchto hodnot a zásad ze strany některého členského státu lze podle článku 7 SEU uložit rovněž sankce. K tomu je nejprve zapotřebí jednomyslné zjištění hlav států nebo předsedů vlád v Evropské radě, že dochází k závažnému a trvajícímu porušování hodnot a zásad EU. Toto zjištění učiní hlavy států a předsedové vlád na návrh jedné třetiny členských států nebo na návrh Komise a se souhlasem Evropského parlamentu. Rada Evropské unie pak může kvalifikovanou většinou rozhodnout o pozastavení určitých práv, která vyplývají ze Smlouvy o EU a ze SFEU, u dotčeného členského státu, včetně hlasovacích práv zástupců vlády tohoto státu v Radě. Povinnosti vyplývající ze Smluv jsou naproti tomu pro dotyčný členský stát i nadále závazné. Zvlášť zohledněny jsou rovněž dopady na práva a povinnosti občanů a podniků.

Evropská unie jako záruka míru

Neexistuje větší motiv pro sjednocení Evropy než touha po míru (viz článek 3 SEU). V minulém století proběhly v Evropě mezi státy, které jsou dnes členy EU, dvě světové války. Proevropská politika proto znamená zároveň mírovou politiku. Zřízením EU bylo vytvořeno jádro mírového uspořádání, které znemožňuje vedení války mezi členskými státy. To dokazuje více než 70 let míru v Evropě. Tento mírový pořádek bude tím silnější, čím více evropských států se k EU připojí. V tomto ohledu přispěla poslední rozšíření EU významně k posílení mírového pořádku v Evropě. V roce 2012 obdržela EU za své úsilí o mír, usmíření, demokracii a lidská práva v Evropě Nobelovou cenu míru.

Mír v Evropě však nelze považovat za samozřejmost, jak ukazuje nevyprovokovaná a neoprávněná vojenská agrese Ruska vůči Ukrajině. Unie musí hrát úlohu spíše při budování míru mimo mírovou zónu vytvořenou v rámci EU. Větší možnosti v tomto ohledu by měla nabídnout spolupráce mezi členskými státy v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky.

Jednota a rovnost jako ústřední motivy

Jednota je ústředním motivem. Jen tehdy, budou-li evropské státy při zachování své rozmanitosti vystupovat a jednat společně, mohou být zvládnuty hlavní problémy dnešní doby. Podle názoru mnohých je zajištění míru v Evropě i ve světě, demokracie a právního státu, hospodářského blahobytu a sociálních jistot neuskutečnitelné a v budoucnosti nedosažitelné bez evropské integrace. Změna klimatu, nezaměstnanost, nedostatečný růst, bezpečnost dodávek energie a znečišťování životního prostředí nejsou již dlouhou dobu jen problémy jednotlivých států a nemohou být také v rámci jednotlivých států vyřešeny. Pouze v rámci EU může být zabezpečen stabilní hospodářský pořádek, jen společným evropským úsilím může být dosaženo mezinárodní hospodářské politiky, která zlepší výkonnost evropského hospodářství a zároveň přispěje k dosažení klimatických cílů a upevnění sociální spravedlnosti. Bez vnitřní soudržnosti nemůže Evropa před světem obhájit svou politickou a hospodářskou nezávislost, získat zpět vliv ve světě a zvýšit svou váhu ve světové politice.

Jednota může existovat jenom tam, kde panuje rovnost. Žádný občan EU nesmí být znevýhodňován, tj. „diskriminován“ kvůli své státní příslušnosti. Je nutno bojovat proti rozdílnému zacházení z důvodu pohlaví, rasy, etnického původu, náboženství nebo světového názoru, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace. Listina základních práv Evropské unie jde ještě dále: zakázána je rovněž jakákoli diskriminace založená na barvě pleti, genetických rysech, jazyku, politických názorech či jakýchkoli jiných názorech, příslušnosti k národnostní menšině, majetku nebo narození. Všichni občané EU jsou si před zákonem rovni. Pro členské státy zásada rovnosti znamená, že žádný z nich nemůže být zvýhodňován před ostatními a že přirozeně dané rozdíly, jako je velikost, počet obyvatel či odlišné uspořádání státu, je možno zohlednit výhradně s ohledem na zásadu rovnosti.

Základní svobody

Mír, jednota a rovnost přináší také svobodu. Vytvořením většího prostoru spojením současných 27 států je zároveň zajištěn volný pohyb přes hranice jednotlivých států. Jedná se zejména o volný pohyb pracovníků, svobodu usazování, volný pohyb služeb, zboží a kapitálu. Tyto základní svobody zaručují podnikateli svobodné rozhodování, pracovníkovi svobodnou volbu pracovního místa a spotřebitelům svobodnou volbu mezi nejrozličnějšími výrobky. Volná hospodářská soutěž umožňuje podnikatelům nabízet výrobky nesrovnatelně většímu okruhu potenciálních zákazníků. Pracovník může hledat a měnit pracovní místo podle svých představ a zájmů, a to v rámci celé EU. Spotřebitel si díky rostoucí konkurenci může vybírat z podstatně větší nabídky zboží to nejlevnější a nejlepší.

Smlouva o přistoupení často stanoví přechodná pravidla pro vstup země do EU, zejména pokud jde o volný pohyb pracovníků, volný pohyb služeb a svobodu usazování. Tato pravidla umožňují „starým“ členským státům EU využívat vnitrostátní právo nebo stávající dvoustranné dohody ke kontrole využívání těchto základních svobod pro státní příslušníky nových členských států po dobu až sedmi let.

Zásada solidarity

Solidarita je nutným korektivem svobody, neboť bezohledné využívání svobody vždy probíhá na úkor ostatních. Má-li proto v EU vzniknout stabilní a trvalý pořádek, musí její členové uznávat solidaritu jako základní zásadu a spravedlivě mezi sebou rozdělovat jak výhody, tj. blahobyt, tak i nevýhody.

Respektování národní identity

Národní identita členských států je respektována. Jednotlivé členské státy se nemají v Evropské unii „rozpustit“, ale naopak vnést do EU i svou národní svébytnost. Právě z různorodosti zvláštností a identit jednotlivých členských států čerpá EU svou morální sílu, která je zpětně využívána pro všeobecné blaho.

Potřeba bezpečnosti

Všechny tyto základní hodnoty v konečném důsledku závisejí na bezpečnosti. Zejména po teroristických útocích ve Spojených státech amerických dne 11. září 2001 a po teroristických útocích v Evropě, jejichž počet a brutalita se zvyšuje, se i v Evropě dostává stále více do popředí boj proti terorismu a organizované trestné činnosti. Policejní a justiční spolupráce se neustále prohlubuje a zesiluje se ochrana společných vnějších hranic EU.

Bezpečnost v evropském kontextu však znamená rovněž sociální jistoty všech občanů žijících v EU, jistotu pracovního místa a jistotu podnikatelských opatření, která byla přijata s důvěrou v zachování rámcových hospodářských podmínek. Orgány EU se proto vyzývají, aby občanům a podnikům zajistily předvídatelnou budoucnost a zajistily trvalost podmínek, na nichž závisejí.

Základní práva

K základním hodnotám a idejím, na nichž je EU založena, patří rovněž základní práva jejích jednotlivých občanů. Pro evropskou historii je po více než dvě století charakteristická snaha o posílení ochrany základních práv. Počínaje deklaracemi lidských a občanských práv v 18. století jsou základní práva a občanské svobody pevně zakotveny v ústavách většiny civilizovaných zemí. Ve zvláštní míře to platí pro členské státy EU, jejichž právní řády jsou vybudovány na zásadě dodržování práva, na respektování důstojnosti člověka, svobody a možnosti osobního rozvoje jednotlivce. Existuje množství mezinárodních úmluv o ochraně lidských práv, z nichž pro Evropu má prvořadý význam Evropská úmluva o lidských právech (EÚLP).

Právní řád Společenství zajišťující základní práva se však vytvořil teprve na základě ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie, která začala vznikat až poměrně pozdě, a to v roce 1969. Předtím Soudní dvůr odmítal řešit všechny otázky související se základními právy s odkazem na to, že se těmito problémy nemůže zabývat, jelikož patří do ústavního práva každého členského státu. Tuto představu musel Soudní dvůr revidovat v neposlední řadě proto, že sám obhajoval přednost práva EU před vnitrostátním právem, jelikož tuto přednost lze prosazovat pouze tehdy, je-li právo EU schopno vlastními silami zajistit ochranu základních práv, která je rovnocenná ochraně zajištěné ústavami jednotlivých členských států.

Výchozím bodem této judikatury byl rozsudek ve věci Stauder. Předmětem sporu bylo, že jeden z příjemců podpory pro válečné oběti pokládal za poškození své lidské důstojnosti a porušení zásady rovnosti skutečnost, že při registraci pro vánoční nákup másla za sníženou cenu musí uvést své jméno. Ačkoliv Soudní dvůr už výkladem předpisů EU došel k závěru, že není nutné udávat jméno, a už tím se zkoumání otázky porušení základních práv jeví jako nadbytečné, následně dovodil, že dodržování lidských práv patří k obecným zásadám právního řádu EU, jejichž ochranu musí Soudní dvůr zajišťovat. Tím Soudní dvůr poprvé uznal existenci unijního právního řádu v oblasti základních práv.

Ochranu základních práv Soudní dvůr zpočátku odvozoval z některých ustanovení samotných Smluv. To platí zejména pro časté případy zákazu diskriminace, které vyjadřují jednotlivé aspekty obecné zásady rovnosti. Příkladem může být zákaz jakékoli diskriminace z důvodu státní příslušnosti (článek 18 SFEU); potírání rozdílného zacházení na základě pohlaví, rasy, etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace (článek 10 SFEU); rovné zacházení se zbožím i osobami v oblasti čtyř základních svobod – volný pohyb zboží (článek 34 SFEU), volný pohyb osob (článek 45 SFEU), svoboda usazování (článek 49 SFEU) a volný pohyb služeb (článek 57 SFEU); volná hospodářská soutěž (článek 101 a násl. SFEU) a zásada stejné odměny mužů a žen (článek 157 SFEU). Výslovně zaručena je mimoto ještě svoboda sdružování (článek 169 SFEU), petiční právo (článek 24 SFEU) a ochrana obchodního a profesního tajemství (článek 339 SFEU).

Soudní dvůr tyto prvotní snahy o ochranu základních práv v právu EU trvale rozvíjí a doplňuje o další základní práva. K tomu dochází uznáváním obecných právních zásad, k jejichž konkretizaci využil Soudní dvůr jednak ústavních tradic společných členským státům, a jednak také mezinárodních smluv o ochraně lidských práv, jejichž účastníky jsou členské státy. To platí především pro EÚLP, která výrazně napomohla formulování základních práv v EU i vytvoření mechanismů na jejich ochranu. Na tomto základě uznal Soudní dvůr jako základní práva zaručená právním řádem EU: právo na vlastnictví, právo na svobodnou volbu povolání, nedotknutelnost obydlí, svobodu přesvědčení, všeobecná osobnostní práva, ochranu rodiny (např. v oblasti stěhování rodinných příslušníků za migrujícím pracovníkem), hospodářské svobody a náboženskou svobodu nebo svobodu vyznání a celou řadu základních procesních práv, mezi něž patří například právo na řádný proces, zásada zachování důvěrnosti písemného styku mezi klientem a advokátem (tj. zásada známá z „common law“ (obyčejového práva) označovaná jako „legal privilege“), zákaz dvojího trestu za jedno provinění a požadavek na odůvodnění právních aktů EU.

Zvláštní význam je v právních sporech přisuzován zásadě rovného zacházení. Chceme-li tuto zásadu vyjádřit co nejobecněji, pak lze říci, že podobné právní případy nesmí být posuzovány rozdílně, pokud neexistuje objektivní příčina, která by odlišné zacházení odůvodnila. Díky judikatuře Soudního dvora disponuje právo EU rovněž velkým množstvím kvaziústavních zásad právního státu. Značný praktický význam má zásada proporcionality. Tato zásada znamená, že je nutno vzájemně porovnat sledované cíle a použité prostředky, což zahrnuje aspekty vhodnosti a potřebnosti opatření a zamezení nepřiměřené zátěži. K dalším kvaziústavním obecným právním zásadám patří všeobecné zásady správního práva a právo na řádný proces: například zásada ochrany oprávněných očekávání, zákaz retroaktivity předpisů ukládajících povinnosti či zákaz zrušení nebo odvolání aktů poskytujících výhody a rovněž právo být slyšen, které se uplatňují ve správním řízení u Evropské komise, avšak rovněž v řízení u Soudního dvora. Zvláštní postavení má i snaha o větší transparentnost, což znamená, že rozhodnutí mají být přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Podstatnou součástí této transparentnosti je skutečnost, že každý občan EU i každá právnická osoba se sídlem v některém členském státě mají právo na přístup k dokumentům Rady a Evropské komise. Mimoto musí být fyzické a právnické osoby informovány o veškerých dotacích poskytnutých z rozpočtu EU, a to prostřednictvím databází přístupných každému občanovi EU.

Přes přínos Soudního dvora při vytváření nepsaných evropských základních práv měl tento postup zásadní nevýhodu: Soudní dvůr zůstával omezen na jednotlivé případy. Nemohl proto vytvořit právní zásady na poli základních práv ve všech oblastech, v nichž to je nutné nebo žádoucí. Stejně tak nemohl stanovit všeobecně a diferencovaně rozsah a meze ochrany základních práv. V důsledku toho pak nemohly orgány EU dostatečně přesně odhadnout, kdy hrozí nebezpečí, že poruší nějaké základní právo. Stejně tak ani dotčený občan EU nemohl vždy posoudit, zda došlo k porušení jeho základních práv, či nikoliv.

Za východisko z této situace bylo dlouho považováno přistoupení EU k EÚLP. Ve svém stanovisku 2/94 však Soudní dvůr konstatoval, že za tehdejšího stavu práva EU není EU oprávněna k dané úmluvě přistoupit. Soudní dvůr v této souvislosti poznamenal, že ochrana lidských práv je sice nutnou podmínkou zachování legality jednání EU, přistoupení k této úmluvě by však představovalo podstatnou změnu současného systému Unie, jelikož by tím EU vstoupila do odlišného mezinárodního institucionálního systému, což by znamenalo nutnost převzít všechna ustanovení úmluvy do právního řádu EU. Taková změna systému ochrany lidských práv v EU, která by měla zásadní institucionální dopad jak na EU, tak i na členské státy, se podle názoru Soudního dvora dotýká ústavněprávního rozměru a překračuje tak svou podstatou meze dispozičních pravomocí stanovených v článku 352 SFEU. Tento nedostatek byl odstraněn Lisabonskou smlouvou. Přistoupení EU k EÚLP je nyní výslovně stanoveno v čl. 6 odst. 2 SEU. Přístupová jednání pak byla také v roce 2010 neprodleně zahájena. Počátkem roku 2013 bylo dosaženo shody ohledně návrhu přístupové smlouvy. Komise zaslala tento návrh Soudnímu dvoru EU a vyžádala si stanovisko o jeho souladu s právem EU. Ve svém posudku 2/13 dospěl Soudní dvůr EU k závěru, že návrh dohody o přistoupení EU k EÚLP v plánované podobě není slučitelný s právem EU, neboť s sebou nese riziko, že v řadě ohledů nepříznivě ovlivní zvláštnosti a autonomii unijního práva.

Dopravní společnost Schmidberger požadovala od Rakouské republiky, jejíž úřady shromáždění nezakázaly, náhradu škody způsobené zablokováním dálnice. Soudní dvůr konstatoval, že nezakázání tohoto shromáždění představuje překážku volného pohybu zboží, která je však objektivně odůvodněná. Rozhodnutí zohledňovalo ochranu základních práv manifestantů v oblasti svobody projevu a svobody shromažďovací, která jsou zaručena rakouskou ústavou a Evropskou úmluvou o lidských právech. Nelze proto mít za to, že se rakouské orgány dopustily porušení práva zakládajícího odpovědnost.

Důležitým bodem kritiky je to, že by se v případě přistoupení k EÚLP musel Soudní dvůr podřídit rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva a rovněž společná zahraniční a také bezpečnostní politika Unie by v oblasti lidských práv podléhaly dohledu Evropského soudu pro lidská práva. To by bylo podle názoru soudců v rozporu se základními strukturálními zásadami EU. Po tomto rozhodnutí sice zůstává přistoupení Evropské unie k EÚLP i nadále teoreticky možné, prakticky je však prozatím vyloučeno, jelikož před tím by bylo nutno v návrhu na přistoupení změnit řadu technických detailů.

Bez ohledu na přistoupení EU k EÚLP učinila Lisabonská smlouva další rozhodující krok směrem k vytvoření ústavního řádu EU a staví ochranu základních práv v EU na novou úroveň. V novém článku o základních právech (článek 6 SEU) je jednání orgánů EU a členských států, pokud uplatňují a provádějí právo EU, podřízeno Listině základních práv Evropské unie, která odkazem v článku o základních právech vyžaduje právní závaznost na úrovni EU. Tato Listina základních práv je založena na předchozím návrhu, který vypracoval Konvent složený z 16 pověřených hlav států nebo předsedů vlád a předsedy Evropské komise, 16 poslanců Evropského parlamentu a 30 poslanců vnitrostátních parlamentů (po dvou z každého z tehdejších 15 členských států), jemuž předsedal prof. Roman Herzog. Tento návrh byl předsedou Evropského parlamentu, předsedou Rady a předsedou Evropské komise slavnostně prohlášen za „Listinu základních práv Evropské unie“ při zahájení zasedání Evropské rady v Nice dne 7. prosince 2000. V průběhu konzultací o evropské ústavě byla tato Listina základních práv přepracována a stala se nedílnou součástí Ústavní smlouvy ze dne 29. října 2004. Po neúspěchu Ústavní smlouvy byla Listina základních práv jako samostatný právní akt dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku předsedy Evropského parlamentu, Rady a Evropské komise opět slavnostně prohlášena za „Listinu základních práv Evropské unie“. Na toto znění Listiny nyní závazně odkazuje Smlouva o EU. Tím Listina základních práv získala právní závaznost a současně stanoví rozsah platnosti základních práv v právu EU. To však neplatí pro Polsko, neboť tento členský stát se nechtěl podřídit systému základních práv stanovenému v Listině, jelikož se obával, že se kvůli platnosti základních práv stanovených v Listině bude muset vzdát některých národních postojů týkajících se zejména náboženských otázek, či je přinejmenším změnit. Pro Polsko tak nevyplývá vázanost základními právy z Listiny základních práv, nýbrž stejně jako dříve z judikatury Soudního dvora týkající se základních práv.

ZPŮSOBY SJEDNOCENÍ EVROPY

Sjednocení Evropy se vyznačuje dvěma rozdílnými koncepcemi spolupráce evropských států. Tyto přístupy lze označit pojmy spolupráce a integrace. Jako další metoda byla mimoto vytvořena „posílená spolupráce“.

Spolupráce členských států

Podstata spolupráce spočívá v tom, že členské státy jsou sice připraveny spolupracovat s ostatními členskými státy na přeshraničním základě, avšak pouze tehdy, je-li v zásadě zachována jejich státní svrchovanost. Snahy o sjednocení založené na spolupráci se proto nezaměřují na vytvoření nového společného státu, nýbrž se omezují na spojení svrchovaných států ve společenství států, v němž jsou zachovány vnitrostátní struktury (konfederace). Zásadě spolupráce odpovídá způsob práce v rámci Rady Evropy a OECD.

Koncepce integrace

Koncepce integrace prolamuje tradiční koexistenci národních států. Tradiční pojetí nedotknutelnosti a nedělitelnosti svrchovanosti států ustupuje přesvědčení, že nedokonalý řád soužití lidí a států, nedostatečnost vlastních vnitrostátních systémů a mocenské zásahy jednoho státu v jiném státě (hegemonie), které jsou v evropských dějinách četné, lze překonat pouze tehdy, pokud se suverenity jednotlivých států spojí v jedné společné svrchovanosti a sloučí se na vyšší úrovni v nadnárodním společenství (federace).

EU je výtvorem této koncepce integrace, aniž by došlo k sloučení svrchovanosti jednotlivých států. Členské státy nebyly totiž ochotny vzdát se struktury svého národního státu, která byla po druhé světové válce teprve znovu získána a následně upevněna, ve prospěch evropského spolkového státu. Bylo však třeba nalézt kompromis, který by (aniž by bylo nutno zřídit evropský spolkový stát) zajišťoval více než jen pouhou spolupráci států. Řešení spočívalo v postupném odstranění rozporu mezi zachováním samostatnosti jednotlivých národních států a evropským spolkovým státem. Od členských států se nevyžadovalo, aby se zcela vzdaly své svrchovanosti, nýbrž aby se zřekly pouze dogmatu nedělitelnosti. Šlo tudíž především o stanovení toho, ve kterých oblastech činnosti jsou členské státy ochotny vzdát se dobrovolně části své svrchovanosti ve prospěch jim všem nadřazeného společenství. Výsledek těchto snah odrážejí tři Smlouvy o založení ESUO, E(H)S a Euratomu.

V těchto Smlouvách i ve stávajících Smlouvách o EU jsou uvedeny jednotlivě oblasti, v nichž byla na EU přenesena výsostná práva. EU a jejím orgánům přitom nebylo uděleno obecné oprávnění k přijímání opatření, která jsou nezbytná k dosažení cílů stanovených ve Smlouvě, nýbrž druh a rozsah pravomoci jednat vyplývají z příslušných ustanovení Smlouvy (zásada svěřených pravomocí). Takto je vzdání se vlastních pravomocí pro členské státy přehledné a kontrolovatelné.

Posílená spolupráce

Nástrojem posílené spolupráce byl vytvořen základ pro realizaci myšlenky vícerychlostní integrace. I menší okruh členských států má mít možnost pokročit v integraci v určité oblasti, která spadá do pravomoci EU, aniž by jim v tom bránily váhající či odmítající členské státy.

Původně (Amsterodamská smlouva) byly podmínky a postup využití tohoto nástroje stanoveny velmi přísně, s ohledem na rozšíření EU však byly zformulovány o něco otevřeněji (Niceská smlouva). Lisabonská smlouva spojila dosavadní ustanovení o posílené spolupráci v článku 20 SEU (rámcové podmínky) a v článcích 326 až 334 SFEU (doplňující podmínky, přistoupení, postup, pravidla pro hlasování).

Ustanovení o posílené spolupráci lze shrnout následovně.

• Takovouto spolupráci lze využít pouze v rámci stávajících pravomocí EU a musí sloužit k naplnění cílů EU a posilovat proces evropské integrace (článek 20 SEU). Nemá proto odstranit nedostatky hospodářské a měnové unie vyplývající z konstrukce Smluv o EU. Posílená spolupráce nesmí narušovat vnitřní trh ani hospodářskou a sociální soudržnost EU. Nesmí rovněž vytvářet překážku ani diskriminaci v obchodu mezi členskými státy, ani mezi nimi vyvolávat narušení hospodářské soutěže (článek 326 SFEU). Musí zůstat zachovány pravomoci, práva, povinnosti a zájmy členských států, které se spolupráce nezúčastní (článek 327 SFEU).
• Posílená spolupráce musí být otevřena všem členským státům. Členským státům musí být mimoto umožněno, aby se ke spolupráci kdykoli připojily, s výhradou dodržení aktů přijatých v rámci posílené spolupráce ze strany dotčených členských států. Komise a členské státy dbají na to, aby podporovaly účast co největšího počtu členských států na posílené spolupráci (článek 328 SFEU).
• Posílenou spolupráci lze použít až jako poslední prostředek, pokud bylo v rámci Rady shledáno, že cílů této spolupráce nelze dosáhnout v přiměřené lhůtě za použití příslušných ustanovení Smluv. Minimální prahovou hodnotou pro posílenou spolupráci je devět členských států (čl. 20 odst. 2 SEU).
• Právní akty přijaté v rámci posílené spolupráce se nepokládají za součást acquis EU. Tyto právní akty jsou přímo použitelné pouze v členských státech, které se účastnily přijetí rozhodnutí (čl. 20 odst. 4 SEU). Členským státům, které se nezúčastnily, však nic nebrání v jejich provedení.
• Náklady vyplývající z posílené spolupráce, s výjimkou správních nákladů, financují zúčastněné členské státy, pokud všichni členové Rady po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně nerozhodnou jinak (článek 332 SFEU).
• Rada a Komise zajišťují soudržnost mezi činnostmi prováděnými v rámci posílené spolupráce a ostatními politikami Unie (článek 334 SFEU).

V praxi se tento nástroj používá stále častěji: Poprvé v dějinách EU uplatnily členské státy postup posílené spolupráce k úpravě toho, že manželům, kteří mají různou státní příslušnost, je při rozvodu přenechána volba rozhodného práva. Poté, co příslušný návrh Komise z roku 2006 nezískal v Radě potřebnou jednomyslnost, udělila Rada rozhodnutím ze dne 12. července 2010 zmocnění k posílené spolupráci. Na základě nového návrhu Komise se čtrnáct členských států (Belgie, Bulharsko, Německo, Španělsko, Francie, Itálie, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Rakousko, Portugalsko, Rumunsko a Slovinsko) dohodlo na příslušných předpisech týkajících se rozvodu či rozluky manželů, kteří jsou státními příslušníky různých států; k těmto zemím se následně připojily Litva (2014), Řecko (2015) a Estonsko (2018). Výsledkem je nařízení (EU) č. 1259/2010, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky. Tato posílená spolupráce byla v roce 2016 rozšířena o nařízení (EU) 2016/1103 provádějící posílenou spolupráci v oblasti příslušnosti, rozhodného práva a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majetkových poměrů v manželství.

Další případ použití posílené spolupráce se týká patentové ochrany v Evropě. Bez Chorvatska a Španělska a s pozdější účastí Itálie se celkem 25 členských států EU dohodlo na posílené spolupráci k vytvoření jednotné patentové ochrany. Nařízení (EU) č. 1257/2012, kterým se provádí posílená spolupráce v oblasti vytvoření jednotné patentové ochrany a nařízení (EU) č. 1260/2012 o příslušných ustanoveních o překladu vstoupila v platnost dne 20. ledna 2013. Nařízení se však budou uplatňovat až po vstupu dohody o Jednotném patentovém soudu v platnost. K tomu je zapotřebí ratifikace dohody nejméně třinácti členskými státy.

V důsledku posílené spolupráce byl rovněž zřízen Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO). Podle Lisabonské smlouvy byla EU zmocněna zřídit tento úřad (článek 86 SFEU) prostřednictvím nařízení jednomyslně přijatého Radou po získání souhlasu Evropského parlamentu. Rada nakonec této pravomoci využila přijetím nařízení (EU) 2017/1939, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, neboť požadované jednomyslnosti v Radě nebylo možné dosáhnout. Této posílené spolupráce se účastní 22 členských států.

„ÚSTAVA“ EVROPSKÉ UNIE

Každý společenský svazek má svou ústavu. Tato ústava určuje strukturu politického systému, tj. upřesňuje vztahy mezi členy svazku navzájem a k celku, určuje společné cíle a stanoví způsob, jakým jsou přijímána závazná rozhodnutí. „Ústava“ EU jakožto svazku států, jemuž byly svěřeny určité úkoly a funkce, musí být proto s to odpovědět na stejné otázky jako ústava státu.

Fungování státních společenství je určováno dvěma základními zásadami, kterými jsou: právní stát a demokracie. Všechny činnosti EU proto musí být (mají-li odpovídat základním právním a demokratickým požadavkům) jak právně, tak i demokraticky legitimní: vznik, struktura, pravomoci, způsob fungování, postavení členských států a jejich orgánů a postavení občanů.

Na rozdíl od ústav většiny členských států není „ústava“ EU po neúspěchu Ústavní smlouvy ze dne 29. října 2004 stejně jako dříve stanovena v ucelené ústavní listině. Vyplývá ze souhrnu pravidel a základních hodnot, které odpovědné subjekty považují za závazné. Tyto normy jsou zčásti obsaženy v evropských smlouvách, v právních aktech orgánů EU nebo v judikatuře Soudního dvora, částečně jsou však založeny na obyčejích.

Právní charakter Evropské unie

Při určování právního charakteru EU je nutno vycházet z jejích charakteristických vlastností. Ačkoliv právní charakter EU byl stanoven ve dvou stěžejních rozsudcích Soudního dvora z roku 1963 a 1964 s ohledem na tehdejší Evropské hospodářské společenství, tyto rozsudky platí i pro Evropskou unii v její současné podobě.

Rozsudek ve věci Van Gend & Loos

V tomto právním sporu zažalovala holandská přepravní společnost Van Gend & Loos u nizozemského soudu nizozemskou celní správu, která na dovoz chemického výrobku z Německa uvalila vyšší clo oproti předchozímu dovozu. Společnost považovala tento postup za porušení dřívějšího článku 12 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství (Smlouvy o EHS), který členským státům zakazoval zavádění nových a zvyšování již existujících dovozních cel v oblasti společného trhu. Nizozemský soud poté řízení přerušil a předložil věc Soudnímu dvoru k objasnění rozsahu a právních důsledků výše uvedeného článku Smlouvy o EHS.

Soudní dvůr tento spor využil jako příležitost k předložení řady zásadních připomínek týkajících se právního charakteru EHS. Ve svém rozsudku uvedl Soudní dvůr následující:

Z cíle Smlouvy o EHS, kterým je vytvoření společného trhu, jehož fungování se přímo dotýká procesních subjektů Společenství, vyplývá, že tato smlouva je více než dohodou zakládající pouze vzájemné povinnosti mezi smluvními státy. Toto pojetí je potvrzeno preambulí Smlouvy, která se kromě vlád týká i národů, a konkrétněji zřízením orgánů institucionalizujících suverénní práva, jejichž výkon se dotýká jak členských států, tak jejich občanů. […] Z tohoto stavu věcí je třeba vyvodit, že Společenství představuje nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch státy omezily, byť ve vymezených oblastech, svá suverénní práva a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale rovněž jejich příslušníci.“

Rozsudek ve věci Costa v. ENEL

O rok později poskytla věc 6/64, Costa v. ENEL, Soudnímu dvoru příležitost, aby svou analýzu dále prohloubil. V tomto případu šlo o toto: V roce 1962 zestátnila Itálie výrobu a distribuci elektrické energie a přenesla takto získaná aktiva energetických společností na společnost ENEL. Pan Costa se jakožto akcionář společnosti Edison Volta, která patřila k jednomu ze znárodněných podniků, domníval, že byl takto připraven o své dividendy, a následně odmítl zaplatit účet za elektřinu ve výši 1 926 ITL. Před rozhodčím soudem v Miláně obhajoval pan Costa své počínání mimo jiné i tím, že zestátnění odporuje celé řadě ustanovení Smlouvy o EHS. Aby mohl rozhodčí soud vyjádření pana Costy posoudit, předložil Soudnímu dvoru různé otázky týkající se výkladu Smlouvy o EHS. Ve svém rozsudku Soudní dvůr k právnímu charakteru EHS uvedl:

Na rozdíl od běžných mezinárodních smluv Smlouva o EHS zavedla vlastní právní řád, který se stal součástí právních systémů členských států … a který je pro jejich soudy závazný. Založením Společenství na neomezenou dobu, které má vlastní orgány, právní subjektivitu, způsobilost k právním úkonům, způsobilost k mezinárodně právnímu zastoupení a zvláště skutečné pravomoci vyplývající z omezení svrchovaných pravomocí nebo jejich přenosu ze států na Společenství, tyto státy omezily, byť jen v omezených oblastech, svá suverénní práva, a vytvořily tak soubor práva použitelného na své státní příslušníky i na sebe samotné.“

Na základě podrobné argumentace vyvodil Soudní dvůr tyto závěry:

Z toho vyplývá, že právo vytvořené Smlouvou, tedy autonomním pramenem práva, by nemělo být vzhledem ke své zvláštní a původní povaze převáženo vnitrostátními právními předpisy jakéhokoli charakteru, pokud nemá ztratit svůj charakter práva Společenství a pokud nemá být zpochybněn právní základ Společenství samotného. Členské státy tím, že podle ustanovení Smlouvy přenesly práva a povinnosti, jež dosud podléhaly jejich vlastnímu právnímu řádu, na právní řád Společenství, trvale omezily svá svrchovaná práva. Toto omezení nemůže být zpětně zrušeno pozdějšími jednostrannými opatřeními, která jsou neslučitelná s pojetím Společenství.“

Na základě těchto zásadních rozsudků Soudního dvora se jako typické prvky zvláštního právního charakteru EU jeví:

• institucionální struktura, která zajišťuje, že činnosti EU zohledňují společné evropské zájmy, tj. zájmy, které se odrážejí v cílech EU,
• úspěšné přenesení pravomocí na orgány EU, které jde dál, než je zvykem u jiných mezinárodních organizací, a které se rozšiřuje do oblastí, v nichž si státy svá práva obvykle ponechávají,
• vytvoření vlastního právního řádu, který je nezávislý na právních řádech jednotlivých členských států,
• přímá použitelnost práva EU, která znamená plnou a jednotnou platnost práva EU ve všech členských státech a současně umožňuje ukládat povinnosti a přiznávat práva jak členským státům, tak i jejich občanům,
• přednost práva EU, kterou je zajištěno, že právo EU nemůže být vnitrostátním právem zrušeno ani změněno a že v kolizních případech má právo EU přednost před vnitrostátním právem.

EU je tudíž samostatný subjekt s vlastními svrchovanými právy a právním řádem nezávislým na členských státech. Tomuto právnímu řádu jsou v oblastech pravomocí EU podřízeny jak členské státy, tak i jejich občané.

Charakteristické vlastnosti EU určují společné rysy s jinými organizacemi. Tyto vlastnosti však současně ukazují i její odlišnost od obvyklých mezinárodních organizací i od struktur federálního typu.

EU samotná není hotovým útvarem, prochází vývojem a její konečnou podobu nelze dosud předvídat.

S tradičními mezinárodními organizacemi má EU společné pouze to, že rovněž vznikla na základě mezinárodní smlouvy. Od klasického mezinárodního práva se však EU značně vzdálila. Zakládající akty EU vedly totiž k zřízení samostatné Unie s vlastními svrchovanými právy a pravomocemi. Členské státy se ve prospěch této Unie vzdaly části svých svrchovaných práv a přenesly je na EU v zájmu společného uplatňování.

Tyto odlišnosti EU od tradičních mezinárodních organizací ji posouvají směrem k státnímu útvaru. Především částečné vzdání se svrchovanosti členských států ve prospěch EU je považováno za znamení, že EU již vykazuje podobné charakteristiky jako federální státy. Toto pojetí však nezohledňuje skutečnost, že orgány EU mají pravomoci, které směřují pouze k dosažení cílů ve zvláštních oblastech, jak je to stanoveno ve Smlouvách. Na rozdíl od států si proto nemohou své cíle svobodně zvolit a nedokážou se vyrovnat se všemi nároky, které jsou dnes kladeny na moderní stát. EU chybí jak všeobecná příslušnost charakteristická pro státy, tak i pravomoc stanovit nové kompetence.

EU proto není „tradiční“ mezinárodní organizací ani svazkem států, nýbrž spíše samostatný subjekt nacházející se někde mezi těmito dvěma tradičními modely. V právnických kruzích se pro toto zvláštní postavení používá výraz „nadnárodní organizace“.

Úkoly Evropské unie

Seznam úkolů, které jsou na EU přeneseny, velmi silně připomíná ústavní pořádek státu. Přitom se nejedná o přesně vymezené technické úkoly, jak je běžné u ostatních mezinárodních organizací, nýbrž o oblasti činnosti, které celkově vykazují základní atributy státnosti.

Seznam úkolů svěřených EU je velmi rozsáhlý. Zahrnuje úkoly v hospodářské, sociální a politické oblasti.

Úkoly v hospodářské oblasti

Úkoly v hospodářské oblasti se zaměřují na vytvoření společného trhu, který v sobě propojuje vnitrostátní trhy členských států, na němž je možno nabízet a prodávat zboží a služby za stejných podmínek jako na vnitřním trhu a k němuž mají všichni občané EU stejný a volný přístup. Koncepce vytvoření společného trhu byla iniciována někdejším předsedou Evropské komise, Jacquesem Delorsem, a do roku 1992 byla v hlavních obrysech realizována programem k dokončení vnitřního trhu, jenž byl schválen hlavami států nebo předsedy vlád. Orgánům EU se podařilo vytvořit právní rámec pro fungující vnitřní trh. Tento právní rámec byl doplněn vnitrostátními prováděcími opatřeními, takže se vnitřní trh již stal skutečností. I v každodenním životě je fungování vnitřního trhu patrné, zvláště při cestování uvnitř EU, které již dlouho není přerušováno kontrolami osob a zboží na státních hranicích.

Vnitřní trh je doprovázen hospodářskou a měnovou unií. Úkolem EU v oblasti hospodářské politiky není stanovení a uplatňování evropské hospodářské politiky, nýbrž koordinace hospodářských politik členských států tak, aby rozhodnutí jednoho či více členských států v oblasti hospodářské politiky neměla nepříznivé dopady na fungování vnitřního trhu. Za tímto účelem byl přijat Pakt o stabilitě a růstu, který členským státům poskytuje podrobná kritéria, jež musí jejich rozhodování o rozpočtové politice splňovat. Není-li tomu tak, může Evropská komise vydat varování a v případě trvajícího nadměrného rozpočtového schodku může Rada uložit sankce.

V průběhu světové finanční a hospodářské krize byla spolupráce v oblasti hospodářské politiky na úrovni EU v letech 2010–2012 dále posílena. Koordinace hospodářských politik na úrovni EU byla doplněna stálým krizovým mechanismem, který zahrnuje zejména tyto prvky: zvýšení úlohy Komise, zavedení nových automatických nápravných opatření, zakotvení koordinace hospodářských politik na nejvyšší politické úrovni, sladěná koordinace v rámci evropského semestru s posílenými povinnostmi členských států týkajícími se podávání zpráv, posílení úlohy vnitrostátních parlamentů a Evropského parlamentu a rovněž vlastní závazky stanovené ve vnitrostátním právu.

Listopad a prosinec představují přípravnou fázi, která zahrnuje analýzu situace a činnosti navazující na předchozí rok. Během tohoto období provádí Evropská komise analýzu rozpočtových a strukturálních politik prostřednictvím roční analýzy udržitelného růstu, vypracovává doporučení pro eurozónu a ve zprávě mechanismu varování hodnotí makroekonomickou nerovnováhu. Fáze 1, která trvá od ledna do března, zahrnuje politické pokyny na úrovni EU. Rada Evropské unie zkoumá roční analýzu udržitelného růstu a přijímá závěry, zatímco Evropský parlament vydává stanovisko k hlavním směrům politik zaměstnanosti. Evropská rada (hlavy států nebo předsedové vlád) následně poskytuje politické směry. Kromě toho zpráva mechanismu varování identifikuje země s potenciální makroekonomickou nerovnováhou vyžadující hloubkový přezkum. Ve fázi 2 od dubna do června členské státy nastiňují své specifické cíle, priority a plány, na jejichž základě může Evropská komise vypracovat doporučení pro jednotlivé země. Rada Evropské unie se dohodne na konečných doporučeních pro jednotlivé země, která jsou poté potvrzena Evropskou radou a přijata Radou Evropské unie. Fáze 3 nastává při provádění. Členské státy zohledňují doporučení při rozhodování o vnitrostátním rozpočtu na následující rok. Ke konci roku Komise opět poskytne přehled o hospodářské situaci ve své roční analýze růstu pro nadcházející rok a celý cyklus začíná znovu. Evropskou radu tvoří hlavy států nebo předsedové vlád 27 členských států EU, předseda Evropské rady a předsedkyně Komise.

Ke konci roku Komise opět poskytne přehled o hospodářské situaci ve své roční analýze růstu pro nadcházející rok a celý cyklus začíná znovu.

Zdroj: https://www.consilium.europa.eu/cs/policies/european-semester/

Těžištěm tohoto nového krizového mechanismu je „evropský semestr“. „Evropský semestr“ je cyklus, v jehož průběhu členské státy EU vzájemně koordinují svou hospodářskou a fiskální politiku. Vztahuje se v podstatě na prvních šest měsíců v roce – proto označení „semestr“. Během evropského semestru přizpůsobují členské státy svou rozpočtovou a hospodářskou politiku cílům a pravidlům stanoveným na úrovni EU. Evropský semestr tak má přispět k zajištění zdravých veřejných financí, podpoře hospodářského růstu a zamezení přílišným makroekonomickým nerovnováhám v EU.

Úkolem EU v oblasti měnové politiky bylo a je zavést jednotnou měnu v EU a řídit měnové otázky na ústřední úrovni. Prvního dílčího úspěchu v této oblasti již bylo dosaženo. Ode dne 1. ledna 1999 bylo zavedeno euro jako jednotná evropská měna v členských státech, které již splnily stanovená konvergenční kritéria (míra inflace: 1,5 %, schodek veřejných financí = nový roční dluh: 3 %, veřejný dluh: 60 %, dlouhodobá úroková sazba: 2 %). Jednalo se o Belgii, Německo, Španělsko, Francii, Irsko, Itálii, Lucembursko, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko a Finsko. Dne 1. ledna 2002 byly v těchto zemích národní měny nahrazeny eurobankovkami a euromincemi. Od té doby se každodenní platby a peněžní transakce provádějí pouze v jedné měně, kterou je euro. Posléze splnilo kritéria pro zavedení eura stále více členských států: Řecko (1. ledna 2001), Slovinsko (1. ledna 2007), Kypr (1. ledna 2008), Malta (1. ledna 2008), Slovensko (1. ledna 2009), Estonsko (1. ledna 2011), Lotyšsko (1. ledna 2014), Litva (1. ledna 2015) a naposledy Chorvatsko (1. ledna 2023). Tzv. „eurozóna“, v níž jako měna platí euro, v současnosti zahrnuje dvacet členských států.

Rovněž zbývající členské státy jsou v zásadě povinny přijmout euro jako svou národní měnu, jakmile splní konvergenční kritéria. Výjimka platí pouze pro Dánsko, které si vyhradilo „právo na výjimku“, jež mu umožňuje, aby samo rozhodlo, zda a kdy bude zahájeno vyšetřovací řízení v souvislosti s přijetím jednotné měny. Zvláštní případ představuje Švédsko, které „právo na výjimku“ nemá. Vstup do eurozóny však závisí na tom, že Komise a Evropská centrální banka (ECB) účast Švédska doporučí Radě EU. Bude-li takovéto doporučení vydáno a posléze schváleno Radou, nemá Švédsko možnost účast odmítnout.

Navzdory všem pochybnostem se euro stalo silnou a mezinárodně uznávanou měnou, která zároveň představuje pevné pojítko mezi členskými státy eurozóny. Na tom nic nezměnila ani dluhová krize, která začala v roce 2010. Právě naopak: EU na tuto krizi reagovala zavedením časově omezené pojistky, kterou v roce 2013 trvale vystřídal Evropský mechanismus stability (ESM). ESM je jako stálý rámec pro řešení krizí připraven poskytnout členským státům eurozóny vnější finanční pomoc, pro niž je k dispozici efektivní úvěrová kapacita ve výši 500 miliard EUR. Členské státy eurozóny mohou tuto finanční podporu obdržet pouze za přísných podmínek, jejichž cílem je důsledná konsolidace veřejných financí a které jsou vyjádřeny v ekonomickém ozdravném programu sjednaném Komisí a Mezinárodním měnovým fondem, v úzké spolupráci s ECB. ESM zajišťuje EU potřebnou schopnost jednat, aby ochránila euro i za extrémních zátěžových scénářů. Tento mechanismus jasně odráží společný zájem a solidaritu v eurozóně, jakož i individuální odpovědnost každého členského státu před ostatními.

Kromě hospodářské a měnové politiky náleží úkoly EU do celé řady jiných oblastí politiky. K nim patří především politika v oblasti klimatu a energetiky, zemědělská a rybářská politika, dopravní politika, spotřebitelská politika, strukturální politika a politika soudržnosti, politika výzkumu a vývoje, kosmická politika, politika životního prostředí, zdravotní politika, obchodní nebo energetická politika.

Úkoly v oblasti sociální politiky

V oblasti sociální politiky je také úkolem EU zajistit, aby se utvářel rovněž sociální rozměr vnitřního trhu, a dbát na to, aby výhod hospodářské integrace nepožívaly pouze ekonomicky aktivní osoby. Prvním výchozím bodem je například zavedení systému sociálního zabezpečení pro migrující pracovníky. Tento systém zaručuje, že žádný pracovník, který pracoval ve více než jednom členském státě, a proto se na něj vztahují různé systémy sociálního pojištění, nebude znevýhodněn, pokud jde o jeho sociální zabezpečení (starobní důchod, invalidní důchod, zdravotní péče, rodinné dávky, dávky v nezaměstnanosti). Dalším důležitým úkolem v oblasti sociální politiky je vzhledem k nezaměstnanosti v EU, která již řadu let vyvolává obavy, vypracování evropské strategie zaměstnanosti. Členské státy a EU jsou vyzvány, aby vypracovaly strategii zaměstnanosti a zejména aby podporovaly kvalifikace, vzdělávání a flexibilitu pracovních sil; mimoto je nutno přizpůsobit trhy práce požadavkům vyplývajícím z hospodářské změny. Podpora zaměstnanosti se považuje za záležitost, která je ve společném zájmu. To od členských států vyžaduje koordinaci jejich vnitrostátních opatření v Radě EU. EU má k vysoké míře zaměstnanosti přispět podporou spolupráce mezi členskými státy a v případě potřeby doplněním jejich opatření při zohlednění pravomocí členských států.

Úkoly v politické oblasti

Ve vlastní politické oblasti souvisí úkoly EU s bojem proti změně klimatu, občanstvím EU, politikou v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a společnou zahraniční a bezpečnostní politikou.

Evropská unie bojuje proti změně klimatu prostřednictvím ambiciózní politiky doma i v úzké spolupráci s mezinárodními partnery. Ochrana klimatu je ústředním prvkem Zelené dohody pro Evropu, ambiciózního balíčku opatření, jenž sahá od významného snížení emisí skleníkových plynů přes investice do špičkového výzkumu a inovací po zachování přírodního prostředí v Evropě. První iniciativy v oblasti klimatu v rámci Zelené dohody zahrnují:

• evropský právní rámec pro klima, který v právu EU zakotvuje cíl týkající se dosažení klimatické neutrality do roku 2050,
• evropský klimatický pakt k zapojení občanů a všech složek společnosti do opatření v oblasti klimatu,
• plán cílů v oblasti klimatu do roku 2030 ke zvýšení cílů pro dosažení alespoň 55% snížení čistých emisí skleníkových plynů do roku 2030,
• novou strategii EU pro přizpůsobení se změně klimatu, jejímž cílem je učinit z Evropy do roku 2050 společnost odolnou vůči změně klimatu, která je plně přizpůsobena nevyhnutelným důsledkům změny klimatu.

Občanstvím EU byla dále posílena práva a zájmy státních příslušníků členských států v EU. Občané mají právo se v EU svobodně pohybovat (článek 21 SFEU), právo volit a být voleni v obecních volbách (článek 22 SFEU), právo na diplomatickou nebo konzulární ochranu ve třetích zemích poskytovanou všemi členskými státy (článek 23 SFEU), petiční právo k Evropskému parlamentu (článek 24 SFEU) a rovněž mají ve spojení s obecným zákazem diskriminace právo, aby s nimi bylo v každém členském státě zacházeno stejně jako s jeho vlastními státními příslušníky (čl. 20 odst. 2 ve spojení s článkem 18 SFEU).

V oblasti justiční spolupráce v trestních věcech jde především o plnění úkolů ze strany EU, které jsou ve společném evropském zájmu. K nim patří především boj proti organizované trestné činnosti a obchodu s lidmi a trestní řízení. Proti organizované trestné činnosti již nelze účinně bojovat pouze na vnitrostátní úrovni, nýbrž je k tomu zapotřebí společný postup na úrovni EU. První slibná opatření již byla učiněna přijetím směrnice o boji proti nelegálnímu praní peněz a vytvořením Evropského policejního úřadu, „Europolu“, který funguje od roku 1998 (článek 88 SFEU). Europol je agenturou EU od roku 2010 a nyní působí pod názvem Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva. V této oblasti jde rovněž o usnadnění a urychlení spolupráce při soudním řízení a výkonu rozhodnutí, usnadnění vydávání osob mezi členskými státy, stanovení minimálních pravidel týkajících se znaků skutkové podstaty trestného činu a trestů v oblasti organizované trestné činnosti, terorismu, obchodu s lidmi a sexuálního vykořisťování žen a dětí, nedovoleného obchodu s drogami a se zbraněmi, praní peněz a korupce (článek 83 SFEU).

Jedním z nejvýznamnějších úspěchů v oblasti justiční spolupráce EU bylo zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO). Ten zřídila Rada se souhlasem Evropského parlamentu nařízením (EU) 2017/1939 v rámci posílené spolupráce, k níž se připojilo 22 členských států. V červnu 2021, tři roky po vstupu nařízení o úřadu EPPO v platnost, zahájil úřad svou činnost na základě rozhodnutí Komise vydaného na návrh evropského nejvyššího žalobce. Úřad má sídlo v Lucemburku. Úřad je organizován na centrální i na decentralizované úrovni. Centrální úroveň představuje ústředí, které sestává z kolegia, stálých komor, evropského nejvyššího žalobce, náměstků evropského nejvyššího žalobce, evropských žalobců a správního ředitele. Decentralizovanou úroveň představují evropští pověření žalobci, kteří se nacházejí v jednotlivých členských státech. Úřad odpovídá za vyšetřování a trestní stíhání pachatelů a spolupachatelů trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy EU a jejich postavení před soud. Úřad v této souvislosti provádí úkony vyšetřování a trestního stíhání a vykonává před příslušnými soudy členských států úlohu žalobce, dokud není v daném případě vydáno pravomocné rozhodnutí. Úřad zajišťuje, aby byla při výkonu jeho činnosti dodržována práva zakotvená v Listině základních práv. Úřad je při veškeré své činnosti vázán zásadami právního státu a proporcionality. Úřad vede svá vyšetřování nestranně a usiluje o získání veškerých souvisejících důkazů, ať usvědčujících, nebo ospravedlňujících.

Další pokrok představuje evropský zatýkací rozkaz, který v EU platí od ledna 2004. Zatýkací rozkaz lze vydat v případě trestného činu, za nějž je možno uložit minimální trest odnětí svobody na dobu delší než jeden rok. Evropský zatýkací rozkaz nahradil zdlouhavé postupy vydávání.

V rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky má EU zejména za úkol chránit společně uznávané hodnoty, základní zájmy a nezávislost EU; posilovat bezpečnost EU a jejích členských států; zajišťovat světový mír a zvyšovat mezinárodní bezpečnost; podporovat demokracii, právní stát a mezinárodní spolupráci; chránit lidská práva a základní svobody a budovat společnou obranu.

Jelikož EU není státním útvarem, lze tyto úkoly uskutečňovat jen postupně. Zahraniční a především bezpečnostní politika patří tradičně k oblastem, v nichž členské státy obzvláště dbají na zachování suverenity. Dalším důvodem, proč je obtížné definovat společné zájmy v této oblasti, je skutečnost, že Francie je jedinou zemí EU, která má stále jaderné zbraně. Další problém spočívá v tom, že ne všechny členské státy EU jsou členy obranného paktu NATO. Rozhodnutí v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky jsou proto v současnosti přijímána převážně v rámci mezivládní spolupráce. Mezitím však byla vyvinuta řada právních nástrojů, které mezivládní spolupráci dávají pevný právní rámec.

Vzhledem k měnící se bezpečnostní situaci byl prostřednictvím globální strategie zahraniční a bezpečnostní politiky EU zaveden proces užší spolupráce v oblasti bezpečnosti a obrany. Členské státy se dohodly na rozšíření činnosti EU v této oblasti a uznaly, že pro dosažení tohoto cíle je nezbytným předpokladem užší koordinace, větší investice do obrany a spolupráce při rozvoji obranných schopností. To je nejdůležitějším cílem stálé strukturované spolupráce (PESCO) v bezpečnostních a obranných záležitostech, jak je stanoveno v čl. 42 odst. 6 a článku 46 SEU a v protokolu č. 10 k této smlouvě. Prostřednictvím stálé strukturované spolupráce mohou členské státy účinněji řešit bezpečnostní výzvy a dosáhnout pokroku směrem k další integraci a posílení spolupráce v oblasti obrany v rámci EU. Rada dne 11. prosince 2017 přijala rozhodnutí, kterým se zřizuje stálá strukturovaná spolupráce a stanoví seznam zúčastněných členských států, čímž učinila historický krok. Pro účast na stálé strukturované spolupráci se rozhodlo celkem 25 členských států: Belgie, Bulharsko, Česko, Německo, Estonsko, Irsko, Řecko, Španělsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Lotyšsko, Litva, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko, Finsko a Švédsko.

Pravomoci Evropské unie

Smlouvy o založení Evropské unie neudělují orgánům EU všeobecné oprávnění k přijímání všech opatření směřujících k uskutečnění cílů stanovených ve Smlouvách, nýbrž v každé kapitole vyjmenovávají pravomoci určující její činnost. Jako základní zásada platí, že EU a její orgány nemohou samy rozhodovat o právních základech a pravomocích: i nadále platí zásada svěření pravomocí (článek 2 SFEU). Členské státy tuto cestu zvolily proto, aby byl poté, co se vzdaly některých vlastních pravomocí, tento proces přehledný a kontrolovatelný.

Rozsah svěřených pravomocí se velmi liší podle povahy úkolů, jež byly na EU přeneseny v jednotlivých oblastech. Pravomoci, které nebyly na EU přeneseny, zůstávají ve výlučné působnosti členských států. Ve Smlouvě o EU je výslovně objasněno, že ve výlučné pravomoci členských států zůstávají otázky „národní bezpečnosti“.

To samozřejmě nastoluje otázku oddělení pravomocí EU od pravomocí členských států. Toto oddělení pravomocí je založeno na třech kategoriích pravomocí.

• Výlučná pravomoc EU (článek 3 SFEU) v oblastech, u nichž se předpokládá, že opatření na úrovni EU je účinnější než nekoordinované opatření některého z členských států. Tyto oblasti jsou přesně vymezeny a patří k nim celní unie, stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu, měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro, společná obchodní politika a části společné rybářské politiky. Členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny Evropskou unií nebo provádějí-li právní akty EU (čl. 2 odst. 1 SFEU).
• Sdílená pravomoc mezi EU a členskými státy (článek 4 SFEU) v oblastech, v nichž činnost EU přináší vyšší přidanou hodnotu, než by přinesla činnost členských států. Tato sdílená pravomoc je stanovena pro úpravu vnitřního trhu, hospodářskou, sociální a územní soudržnost, zemědělství a rybolov, životní prostředí, dopravu, transevropské sítě, energetiku a prostor svobody, bezpečnosti a práva. Sdílená pravomoc zahrnuje i společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, výzkum a technologický rozvoj, vesmír, rozvojovou spolupráci a humanitární pomoc. Ve všech těchto oblastech může EU vykonávat pravomoc jako první, avšak pouze s ohledem na záležitosti upravené příslušným právním aktem Evropské unie, a nikoli na celou oblast politiky. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji EU nevykonala nebo v jakém se rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat (čl. 2 odst. 2 SFEU). Posledně uvedený případ nastává, pokud se dotyčné orgány EU rozhodnou zrušit určitý legislativní akt, zejména v zájmu dodržení zásady subsidiarity a proporcionality. Rada může Komisi z podnětu jednoho či více členských států vyzvat, aby předložila návrhy na zrušení určitého právního aktu.
• Podpůrné pravomoci (článek 6 SFEU). Při výkonu podpůrných pravomocí se EU zaměřuje výhradně na koordinaci nebo doplnění opatření členských států; EU nesmí v žádném případě harmonizovat vnitrostátní právní předpisy v oblastech, na něž se vztahuje podpůrná pravomoc (čl. 2 odst. 5 SFEU). Odpovědnost za vypracování právních předpisů proto mají členské státy, které tudíž požívají značné volnosti jednání. Tato kategorie pravomocí se vztahuje na ochranu a zlepšování lidského zdraví, průmysl, kulturu, cestovní ruch, vzdělávání, mládež, sport, odborné vzdělávání, civilní ochranu a správní spolupráci. V oblasti hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti členské státy výslovně uznávají, že jejich vnitrostátní opatření musí být v rámci EU koordinována.

Kromě těchto zvláštních oprávnění k jednání Smlouvy o EU otevírají orgánům EU možnost jednat, je-li to nezbytné k dotvoření a fungování vnitřního trhu a rovněž k zajištění nenarušené hospodářské soutěže (viz článek 352 SFEU – tzv. dispoziční pravomoci nebo doložka flexibility). Tím však není orgánům uděleno všeobecné zmocnění, jež by umožňovalo zajišťování úkolů nacházejících se mimo oblast cílů stanovených ve Smlouvách. Orgány EU nemohou rovněž na základě zmocnění k jednání rozšiřovat své pravomoci na úkor členských států. V praxi byly dříve možnosti tohoto zmocnění využívány stále častěji, neboť EU plnila v průběhu let nové a nové úkoly, které při uzavírání zakládajících smluv nebyly předvídány, a pro něž tudíž ve Smlouvách chybělo odpovídající zmocnění pro jednotlivý případ. Poukázat lze především na oblast ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele nebo zřízení Evropského fondu pro regionální rozvoj, jenž má přispívat k snižování rozdílů mezi rozvinutými a méně rozvinutými regiony v EU. Pro tyto oblasti však byla mezitím přijata zvláštní zmocnění. Touto výslovnou úpravou se podstatně snížil praktický význam dispoziční pravomoci. Uplatnění této pravomoci vyžaduje souhlas Evropského parlamentu.

A konečně existují rovněž pravomoci k přijetí opatření, která jsou potřebná k účinnému a smysluplnému výkonu již výslovně udělených pravomocí (pravomoc vyplývající z věcné souvislosti). Zvláštního významu tyto pravomoci dosáhly při zajišťování vnějších vztahů. Podle nich může EU přijmout závazky vůči třetím zemím nebo jiným mezinárodním organizacím v oblastech, které jsou zahrnuty v seznamu úkolů EU. Názorným příkladem je věc Kramer, v níž vydal rozhodnutí Soudní dvůr. V této věci šlo o pravomoc EU spolupracovat s mezinárodními organizacemi při stanovování rybolovných kvót a případně přijímat mezinárodní závazky. Soudní dvůr dovodil potřebnou vnější pravomoc EU (při neexistenci výslovné úpravy ve Smlouvě) z jejích vnitřních pravomocí s ohledem na rybářskou politiku v rámci společné zemědělské politiky.

Při výkonu těchto pravomocí podléhá EU zásadě subsidiarity, která je převzata z katolické sociální nauky a která byla svým zakotvením ve Smlouvě o EU (čl. 5 odst. 3 SEU) vyzdvižena prakticky na ústavní úroveň. Tato zásada má dvě stránky, jednu pozitivní a jednu negativní. Pozitivní stránka, tj. ta, která stimuluje pravomoci EU, říká, že EU má jednat, pokud lze daných cílů „dosáhnout lépe na úrovni Unie“; negativní stránka, tj. zabraňující pravomoci, znamená, že EU nemá jednat v případě, kdy k uskutečnění cílů postačí jednání členských států. V oblastech výlučné pravomoci EU se toto předpokládá automaticky, takže v těchto oblastech není nutná kontrola subsidiarity. Ve všech ostatních oblastech působnosti to naopak v praxi znamená, že všechny orgány EU, především však Komise, musí dokazovat, že je zapotřebí společná úprava a společný postup na úrovni EU. Zde by mohl být parafrázován Montesquieu: Není-li nutné přijmout úpravu na úrovni EU, je nutné ji nepřijímat. Je-li však zjištěna potřeba úpravy na úrovni EU, pak je vhodné položit si otázku týkající se hloubky a druhu těchto opatření. Odpovědí je zde zásada proporcionality, která je v souvislosti s úpravou pravomocí stanovena v čl. 5 odst. 4 SEU. Podle této zásady je nutno zevrubně přezkoumat, zda je právní nástroj nutný a zda by nebyly dostatečně účinné jiné prostředky jednání. To znamená především to, že před příliš podrobnými právními předpisy je třeba upřednostnit rámcové právní předpisy, minimální normy a pravidla vzájemného uznávání vnitrostátních předpisů a vyhnout se pokud možno harmonizačním právním předpisům.

Rada Evropské unie se skládá z 27 ministrů, přičemž každý členský stát je zastoupen jedním ministrem. Evropský parlament se skládá ze 705 poslanců Evropského parlamentu. Evropská komise se skládá z 27 členů, a to po jednom jmenovaném z každého členského státu. Výbor regionů má 329 členů. Evropský hospodářský a sociální výbor má 326 členů. Soudní dvůr Evropské unie se skládá z 27 soudců Soudního dvora (po jednom z každého členského státu) a 54 soudců Tribunálu (po dvou soudcích z každého členského státu). Evropský účetní dvůr má 27 členů, přičemž každý členský stát má jednoho člena. Evropskou centrální banku tvoří 20 guvernérů zastupujících centrální banky členských států eurozóny. Evropská investiční banka má Radu guvernérů složenou z 27 členů (po jednom z každého členského státu).

Dodržování zásady subsidiarity a proporcionality mohou nyní kontrolovat rovněž vnitrostátní parlamenty. Za tímto účelem byl zaveden systém včasného varování, který vnitrostátním parlamentům umožňuje vydat do osmi týdnů od předložení legislativního návrhu EU odůvodněné stanovisko, v němž vyloží, proč není sporný legislativní návrh v souladu s požadavky týkajícími se subsidiarity a proporcionality. Pokud toto odůvodněné stanovisko podpoří nejméně třetina hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům (přičemž každý vnitrostátní parlament má dva hlasy, v případě dvoukomorových systémů má každá komora jeden hlas), musí být dotyčný legislativní návrh znovu přezkoumán orgánem, který jej inicioval (zpravidla Evropská komise). Po tomto přezkumu lze návrh zachovat, pozměnit nebo stáhnout. Jestliže se Komise rozhodne návrh ponechat, musí v odůvodněném stanovisku uvést, proč se domnívá, že daný návrh je v souladu se zásadou subsidiarity. Toto odůvodněné stanovisko a odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů předloží normotvůrci EU ke zvážení v legislativním postupu. Pokud normotvůrce EU zaujme většinou 55 % členů Rady nebo většinou odevzdaných hlasů v Evropském parlamentu stanovisko, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, není legislativní návrh dále zvažován.

Orgány a instituce Evropské unie

Další otázka, která vzniká v souvislosti s „ústavou“ EU, se týká organizace EU: jaké jsou orgány EU? Jelikož EU zajišťuje funkce, jež obvykle náležejí jen státům, vyvstává otázka, zda má rovněž vládu, parlament, správní orgány a soudy, jak je známe z členských států. Plnění úkolů přidělených EU a řízení integračního procesu byly vědomě svěřeny nejen iniciativě a pravomocím členských států nebo mezinárodní spolupráci. EU disponuje místo toho institucionálním systémem, který umožňuje poskytovat evropskému sjednocování nové impulzy, stanovovat nové cíle a vytvářet ve všech oblastech, kde k tomu má EU pravomoc, právo, které je stejně závazné pro všechny členské státy.

Hlavními aktéry institucionálního systému EU jsou orgány – Evropský parlament, Evropská rada, Rada Evropské unie, Evropská komise, Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka a Evropský účetní dvůr. Jako vedlejší instituce existují v institucionálním systému EU ještě Evropská investiční banka, jakož i Evropský hospodářský a sociální výbor a Evropský výbor regionů.

Orgány

Evropský parlament (článek 14 SEU)

Evropský parlament zastupuje občanky a občany EU. Vznikl ze Společného shromáždění ESUO, Shromáždění EHS a Shromáždění Euratomu, jež se dohodou o společných orgánech Evropských společenství z roku 1957 (tzv. první Smlouva o jednotných orgánech) sloučily do jednoho „Shromáždění“. K oficiálnímu přejmenování na „Evropský parlament“ došlo teprve ve chvíli, kdy byla Smlouva o ES pozměněna Smlouvou o Evropské unii (Maastrichtskou smlouvou); tím však došlo pouze k oficiálnímu uznání všeobecně používaného výrazu, jehož používání spočívá na změně názvu provedené Shromážděním, které se v roce 1958 samo přejmenovalo na „Evropský parlament“.

Složení a volby

Zástupci v Evropském parlamentu byli až do roku 1979 členy vnitrostátních parlamentů, z jejichž středu byli vybíráni a vysláni do Evropského parlamentu. Všeobecná a přímá volba poslanců Evropského parlamentu obyvatelstvem členských států, jak se předpokládala již ve Smlouvách, se mohla po mnoha neúspěšných iniciativách uskutečnit teprve v červnu 1979. Volby se nyní konají každých pět let, což odpovídá délce „legislativního období“. Jednotný postup konání voleb byl po mnoha desetiletích snah zaveden teprve aktem o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách v roce 1976 a v roce 2002 byl podstatně pozměněn aktem o přímých volbách. Podle tohoto aktu stanoví každý členský stát stále ještě vlastní volební postup, používá však stejná základní demokratická pravidla:

• všeobecné a přímé volby,
• právo poměrného zastoupení,
• tajné a svobodné volby,
• minimální věk (pro právo volit je ve všech členských státech tento věk stanoven na 18 let s výjimkou Rakouska a Malty, kde je minimální věková hranice pro účast ve volbách 16 let, a Řecka, kde byl minimální věk stanoven na 17 let),
• pětileté funkční období s možností opětovného zvolení,
• neslučitelnost funkcí (poslanci Evropského parlamentu nesmí současně zastávat dva úřady, např. úřad soudce, státního zástupce, ministra; mimoto podléhají zákonům své země, které mohou dále omezit možnost zastávat více úřadů),
• datum voleb,
• rovnost mužů a žen.

V některých zemích je volební účast povinná (Belgie, Lucembursko a Řecko).

V roce 2009 vstoupil mimoto v platnost jednotný statut poslanců Evropského parlamentu, který zajišťuje, že podmínky, za nichž poslanci pracují, jsou transparentnější, a současně obsahuje jasná pravidla. Zavádí rovněž pro všechny poslance jednotný plat, který je vyplácen z rozpočtu EU.

Přímými volbami získal Evropský parlament demokratickou legitimitu a může si tak nárokovat, že „zastupuje občanky a občany EU“. Samotná existence přímo voleného parlamentu však nemůže splnit základní požadavek demokratické ústavy, aby všechna státní moc vycházela z lidu. K tomu patří vedle transparentnosti rozhodovacích procesů a reprezentativnosti rozhodovacích orgánů rovněž parlamentní kontrola a legitimita orgánů EU, které se podílejí na rozhodovacím procesu. I zde bylo v posledních letech dosaženo značného pokroku. Nejenže jsou soustavně rozšiřována práva Evropského parlamentu, Lisabonská smlouva také výslovně zavedla povinnost, aby činnost EU dodržovala zásadu zastupitelské demokracie. Podle této zásady jsou všichni občané Evropské unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu a mají právo aktivně se podílet na demokratickém životě EU. Tím má být zajištěno, že rozhodnutí na úrovni EU jsou přijímána co nejtransparentněji a co nejblíže občanovi. Politické strany na úrovni EU mají přispívat k utváření evropského vědomí a vyjadřovat vůli občanů EU. Pokud se s ohledem na současný demokratický model EU dosud hovoří o deficitu, pak jen potud, že Evropský parlament na rozdíl od toho, jak je tomu ve státním modelu parlamentní demokracie, nevolí vládu, která je odpovědná parlamentu.

Tento „deficit“ však vyplývá z jednoduchého důvodu, že na úrovni EU ne­exi­stuje vláda v obvyklém smyslu. Funkce podobné vládním, které jsou stanoveny ve Smlouvách o Unii, jsou místo toho zajišťovány dělbou práce mezi Radu a Komisi. Lisabonská smlouva však Evropskému parlamentu poskytla rozsáhlé pravomoci při jmenování Komise, které sahají od volby předsedy Komise Parlamentem na návrh Evropské rady po hlasování Parlamentu o schválení sboru komisařů v úplném složení (tzv. „právo investitury“). Evropský parlament však naproti tomu nemá srovnatelný vliv na složení Rady. Ta podléhá parlamentní kontrole jen do té míry, do jaké je každý z jejích členů jakožto ministr podřízen kontrole svého domácího parlamentu.

Podstatně se zvýšila úloha Evropského parlamentu v legislativním postupu EU. Povýšením spolurozhodování na řádný legislativní postup EU se Evropský parlament spolu s Radou stal „spolunormotvůrcem“. V rámci řádného legislativního postupu může Parlament v několika čteních předkládat pozměňovací návrhy k legislativním aktům a rovněž je do jisté míry úspěšně prosadit vůči Radě. Bez dohody mezi Parlamentem a Radou nemůže být přijat žádný právní akt EU.

Tradičně velmi silné postavení má Parlament mimoto v rozpočtovém procesu. Lisabonskou smlouvou byly pravomoci Evropského parlamentu v oblasti rozpočtu ještě rozšířeny tím, že Evropský parlament musí schvalovat víceletý finanční plán a spolurozhoduje o veškerých výdajích.

Evropský parlament má právo vyjádřit svůj souhlas u všech důležitých mezinárodních dohod, jež se týkají oblasti, která podléhá spolurozhodování, a u smluv o přistoupení, které jsou uzavírány s novými členskými státy a které stanoví podmínky přístupu.

Postupem času se značně rozšířily rovněž kontrolní funkce Evropského parlamentu. Kontrola spočívá především v tom, že Komise musí odpovídat na otázky Parlamentu, obhajovat své návrhy při veřejných plenárních debatách a předkládat mu každoročně k projednání „souhrnnou zprávu o činnosti Evropské unie“. Parlament může dvoutřetinovou většinou přijmout návrh na vyslovení nedůvěry Komisi a přinutit ji tak k odstoupení (článek 234 SFEU). Doposud bylo v Parlamentu předloženo několik takových návrhů, žádný z nich však nezískal požadovanou většinu ². Jelikož v praxi klade Parlament otázky i Radě, má Parlament možnost přímého politického dialogu se dvěma důležitými orgány EU.

Tyto možnosti politické kontroly ze strany Parlamentu byly mezitím rozšířeny o další kontrolní mechanismy. Evropský parlament je nyní oprávněn prošetřit údajná porušení práva EU nebo nesprávný úřední postup prostřednictvím vyšetřovacích výborů, výslovně zřízených za tímto účelem. Takovýto výbor byl například zřízen v červnu 2016 při odhalení společností „offshore“ a jejich utajovaných vlastníků prostřednictvím tzv. panamských dokumentů (Panama Papers). Úkolem je prověření případného porušení práva EU v souvislosti s praním peněz, vyhýbáním se daňovým povinnostem a daňovými úniky. Další vyšetřovací výbor, který byl rovněž zřízen v roce 2016, se zabýval skandálem s emisemi z automobilů. V červnu 2020 také Parlament zřídil vyšetřovací výbor pro přepravu zvířat v EU, který má prošetřit porušování nařízení EU o přepravě živých zvířat (nařízení (ES) č. 1/2005). Kromě toho je ve Smlouvách zajištěno právo každého občana a každé právnické osoby obracet se na Parlament s peticemi, které jsou vyřizovány stálým Petičním výborem. Parlament využil rovněž možnost jmenovat evropského veřejného ochránce práv, jenž se zabývá stížnostmi týkajícími se pochybení při činnosti orgánů nebo institucí EU (s výjimkou Soudního dvora). Veřejný ochránce práv smí provádět vyšetřování a zabývat se dotyčným orgánem. Evropskému parlamentu předkládá zprávu o své činnosti.

Sídlo

Evropský parlament má své sídlo ve Štrasburku; tam se odehrává dvanáct plenárních zasedání, která se konají každý měsíc, včetně zasedání o rozpočtu. Dodatečná plenární zasedání se konají v Bruselu, kde probíhají i zasedání výborů. Generální sekretariát Evropského parlamentu se naproti tomu nachází v Lucemburku. Toto určení Evropské rady z roku 1992 bylo potvrzeno v protokolu č. 6 k Lisabonské smlouvě. Výsledkem tohoto rozhodnutí je, že poslanci Evropského parlamentu a část úředníků a zaměstnanců musí cestovat mezi Štrasburkem, Bruselem a Lucemburkem, což je velmi nákladné.

Evropská rada (článek 15 SEU)

Hlavy států nebo předsedové vlád a předsedové Rady a Komise se nejméně dvakrát za šest měsíců scházejí v Bruselu na zasedání Evropské rady.

Složení a úkoly

Lisabonskou smlouvou byl vytvořen úřad předsedy Evropské rady. Předseda Evropské rady nemá na rozdíl od dosavadního předsednictví národní, nýbrž evropský mandát, který po dobu dvou a půl roku vykonává na plný úvazek. Předsedou jsou jmenovány vynikající osobnosti; předseda je volen kvalifikovanou většinou členů Evropské rady, přičemž může být zvolen dvakrát po sobě. Jeho úkol spočívá v přípravě zasedání Evropské rady a přijímání opatření v návaznosti na tato zasedání; mimoto zastupuje EU na mezinárodních vrcholných schůzkách týkajících se zahraniční a bezpečnostní politiky.

Evropská rada nepřijímá právní akty. Její funkce spočívá ve vytýčení hlavních politických směrů pro jednání EU. To se uskutečňuje ve formě tzv. „závěrů“, které jsou přijímány konsensem a které obsahují základní politická rozhodnutí nebo směrnice a pokyny pro práci Rady nebo Komise. Takové podněty Evropské rady byly výchozím bodem například v případě hospodářské a měnové unie, evropského měnového systému, přímých voleb do Evropského parlamentu a při přijímání nových členů.

Rada Evropské unie (článek 16)

Složení a předsednictví

V Radě Evropské unie jsou zastoupeny vlády členských států. Každý z 27 členských států vysílá jednoho zástupce, a to zpravidla, nikoli však nutně ministra (případně jeho náměstka), který je odpovědný za téma, jež má být předmětem jednání. Důležité je, aby osoba zastupující daný členský stát byla zmocněna zavazovat vládu tohoto státu. Různé možnosti zastupování vlád členských států v Radě jasně ukazují, že neexistují stálí členové Rady; Rada místo toho jedná v deseti různých personálních a odborných složeních podle projednávaného tématu.

Rada pro zahraniční věci vytváří vnější činnost EU podle strategických směrů vymezených Evropskou radou a zajišťuje soudržnost činnosti EU. Rada pro obecné záležitosti zajišťuje soudržnost činnosti jednotlivých složení Rady a ve spojení s předsedou Evropské rady a předsedou Evropské komise připravuje zasedání Evropské rady. Předsednictví v Radě zastávají s výjimkou Rady pro zahraniční věci, kterou řídí vysoký představitel EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, jednotlivé členské státy, a to vždy na šest měsíců. Pořadí je určováno jednomyslně Radou. K střídání předsednictví dochází vždy k 1. lednu a k 1. červenci příslušného roku (2020: Chorvatsko, Německo; 2021: Portugalsko, Slovinsko; 2022: Francie, Česko; 2023: Švédsko, Španělsko). Vzhledem k relativně častému střídání předsednictví jedná příslušné předsednictví na základě pracovního programu, jenž je vždy odsouhlasen se dvěma následujícími předsednictvími a platí tak po dobu 18 měsíců (tzv. týmové předsednictví). Úkolem předsednictví v Radě je všeobecná koordinace činnosti Rady a spolupracujících výborů. Zanedbatelný není mimoto ani politický význam předsednictví v Radě, protože členský stát předsedající Radě získává mimořádné postavení na mezinárodní scéně, a především malé členské státy tak mají možnost prosadit se politicky proti „velkým“ a profilovat se v evropské politice.

Činnosti Rady připravuje řada přípravných orgánů (výborů a pracovních skupin), které jsou složeny ze zástupců členských států. Mezi nejdůležitější přípravné orgány patří Výbor stálých zástupců vlád členských států (COREPER I a II), který se zpravidla schází minimálně jednou týdně.

Radu podporuje generální sekretariát, který je podřízen generálnímu tajemníkovi, jehož jmenuje Rada.

Sídlem Rady je Brusel.

Úkoly

Rada má pět hlavních úkolů:

• Prvořadou úlohou Rady je přijímání právních předpisů, které uskutečňuje spolu s Parlamentem v rámci řádného legislativního postupu.
• Rada odpovídá rovněž za koordinaci hospodářských politik členských států.
• Vytváří společnou zahraniční a bezpečnostní politiku EU podle strategických směrů vymezených Evropskou radou.
• Rada je rovněž orgánem odpovědným za uzavírání smluv mezi EU na straně jedné a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi na straně druhé.
• Na základě návrhu Evropské komise sestavuje Rada rozpočet, který však musí schválit Parlament. Rada rovněž Parlamentu doporučuje udělení absolutoria Komisi za plnění rozpočtu.

Rada mimoto jmenuje členy Evropského účetního dvora, Evropského hospodářského a sociálního výboru a Evropského výboru regionů.

Konzultace a rozhodování v Radě

Při zasedáních Rady se vyrovnávají zájmy jednotlivých členských států a zájem EU. I když jsou v Radě prosazovány především zájmy členských států, jsou přesto členové Rady současně povinováni zohledňovat cíle a potřeby Evropské unie jako celku. Rada je orgánem EU, a nikoli mezivládní konferencí. Při zasedáních Rady proto nejde o hledání nejmenšího společného jmenovatele zájmů členských států, nýbrž o optimální rovnováhu mezi zájmem EU a zájmy jednotlivých členských států.

Rada jedná a rozhoduje pouze na základě dokumentů a návrhů, které jsou k dispozici ve 24 úředních jazycích (angličtina, bulharština, čeština, dánština, estonština, finština, francouzština, chorvatština, irština, italština, litevština, lotyština, maďarština, maltština, němčina, nizozemština, polština, portugalština, rumunština, řečtina, slovenština, slovinština, španělština a švédština). Usnese-li se na tom Rada jednomyslně, je možné se od tohoto jazykového pravidla v neodkladném případě odchýlit. Totéž platí i pro pozměňovací návrhy, které jsou předloženy a projednány ještě během zasedání Rady.

Podle smluv o EU se při hlasování v Radě uplatňuje pravidlo většiny – zpravidla stačí kvalifikovaná většina (čl. 16 odst. 3 SEU). Pouze v některých oblastech (zejména v procedurálních záležitostech) postačuje prostá většina, přičemž každý člen Rady má jeden hlas (prostou většinu tak v případě 27 členských států představuje 14 hlasů).

Podle systému dvojí většiny je kvalifikované většiny dosaženo, pokud návrh Komise podpoří nejméně 55 % členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva EU (čl. 16 odst. 4 SEU) ³.

Aby se zabránilo tomu, že několik členských států s nižším počtem obyvatel zablokuje přijetí rozhodnutí, je stanoveno, že blokační menšinu musí tvořit nejméně čtyři členské státy, které zastupují nejméně 35 % obyvatel EU. Tento systém je doplněn následujícím mechanismem: nevytvoří-li se blokační menšina, může být rozhodovací proces pozastaven. V tomto případě Rada nepřikročí k hlasování, nýbrž pokračuje v jednáních po „přiměřenou dobu“, pokud o to požádají členové Rady, kteří zastupují nejméně 75 % obyvatel nebo nejméně 75 % počtu členských států potřebných pro vytvoření blokační menšiny.

Při přijímání rozhodnutí v obzvláště citlivých oblastech politiky předpokládají Smlouvy jednomyslné hlasování. Zdržení se hlasování však nebrání přijetí rozhodnutí. Požadavek na jednomyslnost platí například v oblasti daní, pro pravidla týkající se sociálního zabezpečení a sociální ochrany zaměstnanců, určování porušení základních hodnot Unie ze strany některého členského státu a rozhodnutí o stanovení hlavních zásad a provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky nebo určitá rozhodnutí v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech.

Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (článek 18 SEU)

Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku se nestal ministrem zahraničí EU, jak se plánovalo v návrhu ústavy; přesto je jeho postavení v institucionální struktuře značně posíleno a rozšířeno. Vysoký představitel je tak spjat jak s Radou, kde předsedá v Radě pro zahraniční věci, tak i s Komisí, kde působí jako místopředseda pro zahraniční věci. Vysokého představitele jmenuje kvalifikovanou většinou Evropská rada se souhlasem předsedy Komise. Vysokému představiteli je od roku 2011 nápomocna nově zřízená Evropská služba pro vnější činnost, která vznikla spojením oddělení pro vnější politiku v Radě a Komisi a zapojením diplomatů diplomatických služeb členských států.

Evropská komise (článek 17 SEU)

Složení

Evropská komise se skládá z 27 členů, jednoho člena na každý členský stát, tj. v současnosti působí v Komisi 27 komisařů/komisařek (s různými funkcemi) (čl. 17 odst. 4 SEU). Zmenšení Komise na dvě třetiny počtu členských států od 1. listopadu 2014, jak se předpokládá v čl. 17 odst. 5 SEU, nebylo na základě rozhodnutí Evropské rady aktivováno.

V čele Komise stojí předseda, který zaujímá v rámci kolegia silné postavení. Už není jen „první mezi rovnými“, nýbrž jeho postavení je posíleno tím, že vymezuje směry, v jejichž rámci Komise plní své úkoly, a rozhoduje o vnitřní organizaci Komise (čl. 17 odst. 6 písm. a) a b) SEU). Předseda má tak pravomoc určovat směřování Komise i organizační pravomoc. Je na předsedovi, kterému náležejí tyto pravomoci, aby zajistil soudržnost a výkonnost činnosti Komise a dodržování zásady kolegiality, která se projevuje zejména rozhodováním v kolegiu (čl. 250 odst. 1 SFEU). Předseda strukturuje a přiděluje komisařům oblasti působnosti Komise, přičemž toto rozdělení působnosti se může během funkčního období změnit (článek 248 SFEU). Předseda jmenuje výkonné místopředsedy a další místopředsedy kromě vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je již na základě své funkce současně místopředsedou Komise. Mimoto je výslovně stanoveno, že člen Komise musí odstoupit, pokud jej k tomu předseda vyzve (čl. 17 odst. 6 druhý pododstavec SEU). Výjimečné postavení předsedy se dále projevuje právem na slyšení při volbě ostatních členů Komise a členstvím v Evropské radě. Od prosince 2019 vede Evropskou komisi poprvé předsedkyně, Ursula von der Leyenová.

Pod vedením místopředsedy existuje šest týmů komisařů, jejichž úkolem je bez ohledu na zásadu kolegiality sledovat a prosazovat práci na hlavních politických prioritách:

• Zelená dohoda pro Evropu, za kterou odpovídá výkonný místopředseda Frans Timmermans,
• Evropa připravená na digitální věk, za kterou odpovídá výkonná místopředsedkyně Margrethe Vestagerová,
• hospodářství ve prospěch lidí, za kterou odpovídá výkonný místopředseda Valdis Dombrovskis,
• silnější Evropa ve světě, za kterou odpovídá vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Josep Borell Fontelles,
• podpora evropského způsobu života, za kterou odpovídá místopředseda Margaritis Schinas,
• nový impuls pro evropskou demokracii, za kterou odpovídá místopředsedkyně Věra Jourová.

Předseda a členové Komise jsou jmenováni na pět let. Přitom se používá postup investitury. Tento postup byl nově upraven Lisabonskou smlouvou v čl. 17 odst. 7 SEU. Jedná se o vícestupňový postup. Nejprve je jmenován předseda; následně jsou vybírány osoby, které by měly být jmenovány členy Komise. Ve třetím kroku jsou předseda Komise, vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a ostatní členové Komise oficiálně jmenováni.

Předseda Komise je po náležitých konzultacích navržen Evropskou radou kvalifikovanou většinou Evropskému parlamentu. Při výběru kandidátů na funkci předsedy se přihlíží k výsledku voleb do Evropského parlamentu. Tento nový předpoklad zakládá silnější politizaci Komise. V konečném důsledku to znamená, že jednotlivé frakce v Evropském parlamentu, které mají příslušnou většinu, mají při navrhování předsedy značnou váhu.

Po volbě předsedy přijme Evropská rada „konsensem“ (čl. 15 odst. 4 SEU) podle návrhů jednotlivých členských států sestavený seznam dalších osob, které mají být jmenovány členy Komise. Tyto osoby mají být vybírány podle své celkové způsobilosti a zasazování se o Evropu, přičemž poskytují veškeré záruky nezávislosti. Ke jmenování vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku postačuje kvalifikovaná většina v Radě (čl. 18 odst. 1 SEU). Mezi Radou a zvoleným předsedou Komise musí existovat shoda ohledně kandidátů. Ke jmenování vysokého představitele se dokonce výslovně vyžaduje souhlas kandidáta na předsedu Komise. V případě veta zvoleného předsedy Komise nemohou být ostatní členové Komise jmenováni.

V návaznosti na volbu předsedy a jmenování vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a ostatních členů Komise podléhají tito jako sbor schválení Evropským parlamentem. Kandidáti na komisaře však musí nejprve v rámci slyšení zodpovědět otázky poslanců. Ty se zpravidla týkají věcných témat s ohledem na předpokládanou působnost a osobních stanovisek k budoucnosti EU. Po schválení Evropským parlamentem, pro něž postačuje prostá většina, jsou předseda a ostatní členové Komise jmenováni Evropskou radou, která hlasuje kvalifikovanou většinou. Po jmenování svých členů zahajuje Komise svou činnost.

Sídlem Evropské komise je Brusel.

Úkoly

Komise je v prvé řadě motorem politiky EU. Je výchozím bodem pro každou činnost Evropské unie, neboť je to Komise, kdo musí Radě předkládat návrhy a předlohy právních předpisů EU (to se označuje jako právo iniciativy Komise). Komise si nemůže vybírat svou činnost libovolně. Je povinna jednat, vyžaduje-li to zájem EU. Komisi může k vypracování návrhu vyzvat rovněž Parlament (článek 225 SFEU), Rada (článek 241 SFEU) a taktéž skupina občanů EU (čl. 11 odst. 4 SEU) jménem občanské iniciativy. Původní legislativní pravomoc byla Komisi vyhrazena jen v přesně vymezených oblastech (např. rozpočet EU, strukturální fondy, opatření k odstranění daňové diskriminace, poskytnutí financování, ochranné doložky). Podstatně obsáhlejší jsou naproti tomu přenesené legislativní pravomoci, které byly Komisi svěřeny Radou a Parlamentem k provádění jimi přijatých opatření (článek 290 SFEU).

Komise je také strážkyní Smluv, a tedy i práva EU. Sleduje, jak členské státy uplatňují a provádějí primární a sekundární právní předpisy EU, v případě porušení práva EU zahajuje řízení o porušení Smlouvy (článek 258 SFEU) a v případě potřeby předkládá věc Soudnímu dvoru. Komise zasahuje také v případě porušení práva EU, zejména práva v oblasti hospodářské soutěže, ze strany fyzických a právnických osob a ukládá citelné sankce. Boj proti zneužívání pravidel EU se v posledních letech stal významnou součástí činnosti Komise.

S rolí strážkyně Smluv je úzce spojena i úloha Komise vystupovat jako zástupkyně zájmů EU. Komise nesmí v zásadě sledovat jiné zájmy než zájmy EU. Musí se neustále snažit o to, aby byl při často obtížných jednáních v Radě uplatněn i zájem EU a aby byl nalezen kompromis, který přihlíží k tomuto zájmu. Přitom jí současně připadá úloha prostředníka mezi členskými státy, pro niž je vzhledem ke své neutralitě obzvláště vhodná.

A konečně je Komise (i když jen v omezené míře) výkonným orgánem. To platí především pro oblast hospodářské soutěže, kde Komise zajišťuje činnost běžného správního úřadu. Zkoumá skutkovou podstatu, uděluje povolení a vydává zákazy a případně přijímá rozhodnutí o uložení sankcí. Podobně rozsáhlé jsou pravomoci Komise ještě v oblasti strukturálních fondů a rozpočtu EU. Zpravidla jsou to však členské státy samy, kdo se v jednotlivých případech stará o uplatňování pravidel EU. Toto řešení zvolené Smlouvami o EU má tu výhodu, že občanovi je stále ještě „cizí“ realita pořádku EU přiblížena v rámci a ve známé podobě vnitrostátního systému.

Soudní dvůr Evropské unie (článek 19 SEU)

Jakýkoli pořádek může být trvale stabilní jen tehdy, pokud existuje nezávislá moc, která na něj dohlíží. K tomu se u unie států ještě přidává riziko, že společná pravidla (jsou-li přenechána kontrole vnitrostátních soudů) jsou v každém státě vykládána a uplatňována rozdílně. Tím by se mohlo zpochybnit jednotné uplatňování práva EU ve všech členských státech. Tyto důvody vedly již v roce 1952 při založení prvního Společenství (ESUO) ke zřízení Soudního dvora Společenství. Ten se pak v roce 1957 stal rovněž soudním orgánem pro obě další Společenství (E(H)S a Euratom). Soudní dvůr Evropské unie sídlí v Lucemburku.

V současnosti je soudním orgánem EU. Výkon soudní pravomoci uskutečňují na dvou úrovních:

• Soudní dvůr jako soud nejvyššího stupně v právním řádu EU (článek 253 SFEU) a
• Tribunál (článek 254 SFEU).

V zájmu snížení zátěže Soudního dvora a zlepšení právní ochrany v EU přiřadila Rada v roce 2004 k Tribunálu specializovaný Soud pro veřejnou službu (viz článek 257 SFEU). V roce 2015 se však normotvůrce EU rozhodl počet soudců Tribunálu postupně zvýšit (na 54 soudců v roce 2020) a přenést na Tribunál kompetence Soudu pro veřejnou službu. Ke dni 1. září 2016 byl proto Soud pro veřejnou službu zrušen.

Soudní dvůr má nejvyšší soudní moc ve všech otázkách práva EU. Jeho všeobecnou úlohu lze popsat tak, že „zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění Smluv“.

Toto obecné pojetí úlohy Soudního dvora zahrnuje tři základní oblasti:

• kontrolu uplatňování práva EU jak při provádění ustanovení Smlouvy orgány EU, tak i členskými státy a jednotlivci při plnění povinností uložených jim právem EU,
• výklad práva EU a
• vývoj práva EU.

Tyto úkoly Soudní dvůr zajišťuje v rámci právního poradenství a při soudním rozhodování. Právnímu poradenství se věnuje při vydávání závazných stanovisek k smlouvám, jež hodlá EU uzavřít se třetími zeměmi nebo s mezinárodními organizacemi. Daleko významnější je však jeho funkce jakožto soudního orgánu. V rámci této funkce plní Soudní dvůr úkoly, které jsou v právních řádech členských států rozčleněny do různých soudních odvětví. Soudní dvůr rozhoduje jako ústavní soud při sporech mezi orgány EU a při kontrole zákonnosti právních předpisů EU, jako správní soud při přezkoumávání správních aktů, které vydala Evropská komise nebo nepřímo orgány členských států při uplatňování práva EU, jako soud pro otázky pracovního práva a sociálních věcí v oblasti volného pohybu a sociálního zabezpečení pracovníků a v otázce rovného zacházení s muži a ženami v pracovním životě, jako finanční soud v otázkách, které se týkají platnosti a výkladu ustanovení směrnic v oblasti daňového a celního práva, a jako občanský soud při žalobách o náhradu škody a při výkladu předpisů o uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech.

Tribunál

Počet řízení u Soudního dvora v průběhu let neustále narůstal. A bude i nadále stoupat vzhledem k tomu, kolik potenciálních konfliktů se skrývá v množství směrnic, jež byly přijaty za účelem dotvoření vnitřního trhu a převzaty do vnitrostátního práva členských států. Další sporné otázky, které bude muset v konečném důsledku zodpovědět Soudní dvůr, jsou již dnes předznamenány v souvislosti se Smlouvou o EU. Aby se snížila zátěž Soudního dvora, byl již roku 1988 zřízen další soud.

Tribunál není novým orgánem EU, nýbrž institucí, která je součástí „Soudního dvora EU“. Jedná se však o samostatný subjekt, který je z organizačního hlediska oddělen od Soudního dvora. Má vlastní kancelář a jednací řád. V zájmu rozlišení jsou věci projednávané Tribunálem označeny písmenem „T“ (Tribunál, francouzsky Tribunal) (např. T-1/20), zatímco věci projednávané Soudním dvorem jsou označeny písmenem „C“ (Soud, francouzsky Cour) (např. C-1/20).

Původně byl Tribunál příslušný pouze pro omezený okruh žalob, nyní je však příslušný pro tyto záležitosti:

• V prvním stupni, tj. pod právním dohledem Soudního dvora, je Tribunál příslušný pro žaloby na neplatnost a nečinnost podané fyzickými a právnickými osobami proti orgánu EU, pro žaloby členských států na Radu a/nebo Komisi v oblasti státních podpor, antidumpingových cel a prováděcích pravomocí, pro rozhodnutí na základě rozhodčí doložky obsažené ve smlouvě uzavřené EU nebo jejím jménem a rovněž pro žaloby o náhradu škody podané proti EU.
• Mimoto se předpokládá, že na Tribunál lze v určitých oblastech přenést taktéž příslušnost pro řízení o předběžné otázce; tato možnost však nebyla dosud využita.

Evropská centrální banka (články 129 a 130 SFEU)

Evropská centrální banka se sídlem ve Frankfurtu nad Mohanem tvoří jádro hospodářské a měnové unie. Řídí peněžní zásoby měny Evropské unie, tedy eura, a odpovídá za stabilitu této měny (článek 128 SFEU).

Aby mohla ECB zajišťovat tuto úlohu, je její nezávislost zaručena mnoha ustanoveními. ECB ani centrální banky členských států nesmí při výkonu svých pravomocí a plnění úkolů a povinností přijímat pokyny od orgánů EU, vlád členských států nebo jakýchkoli jiných subjektů. Orgány EU a vlády členských států se zdrží jakéhokoli pokusu o ovlivňování ECB (článek 130 SFEU).

ECB a centrální banky členských států zastřešuje Evropský systém centrálních bank (článek 129 SFEU). Evropský systém centrálních bank stanovuje a provádí peněžní politiku EU; jen on má právo povolovat vydávání bankovek a mincí v EU. Mimoto spravuje také oficiální měnové rezervy členských států a odpovídá za to, že v EU budou bezproblémově fungovat platební systémy (čl. 127 odst. 2 SFEU).

Evropský účetní dvůr (článek 285 a článek 286 SFEU)

Evropský účetní dvůr byl zřízen dne 22. července 1975 a začal fungovat v říjnu 1977 v Lucemburku. Následně byl zařazen mezi orgány EU (článek 13 SEU). Skládá se z 27 členů, což odpovídá současnému počtu členských států. Členové jsou jmenováni vždy na šest let Radou, která po konzultaci s Parlamentem kvalifikovanou většinou přijme seznam členů sestavený podle návrhů podaných každým členským státem (čl. 286 odst. 2 SFEU). Členové volí ze svého středu předsedu Účetního dvora na dobu tří let; opětovné zvolení je možné.

Úkolem Účetního dvora je přezkoumávání zákonnosti a řádnosti příjmů a výdajů EU; kromě toho dohlíží na řádnost finančního řízení. Hlavní zbraní Účetního dvora je možnost zveřejňovat zjištění. Výsledky jeho kontrolní činnosti jsou na konci každého rozpočtového roku shrnuty ve výroční zprávě, která je uveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie a takto je zpřístupněna evropské veřejnosti. Účetní dvůr může mimoto kdykoliv zaujmout ve zvláštní zprávě stanovisko k určitým otázkám, které je rovněž zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.

Poradní instituce

Evropský hospodářský a sociální výbor (článek 301 SFEU)

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) se stará o to, aby byly v EU institucionálně zastoupeny různé skupiny hospodářského a společenského života, zejména zaměstnavatelé a zaměstnanci, zemědělci, dopravci, obchodníci, řemeslníci, zástupci svobodných povolání a vedoucí malých a středních podniků. Ve výboru mohou působit rovněž spotřebitelé, ochránci životního prostředí a spolky.

EHSV se skládá nejvýše z 350 členů (v současnosti je jich 326), kteří pocházejí z nejreprezentativnějších vnitrostátních organizací. Tito členové jsou jmenováni na dobu pěti let Radou, která přijme seznam členů sestavený podle návrhů podaných každým členským státem.

Rozdělení křesel mezi jednotlivými zeměmi vypadá takto:
Německo, Francie, Itálie	24
Španělsko, Polsko	21
Rumunsko	15
Belgie, Bulharsko, Česko, Řecko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko, Švédsko	12
Dánsko, Irsko, Chorvatsko, Litva, Slovensko, Finsko	9
Lotyšsko, Slovinsko	7
Estonsko	6
Kypr, Lucembursko, Malta	5

Poradci jsou rozděleni do tří skupin (zaměstnavatelé, zaměstnanci, zástupci občanské společnosti). Vypracování stanovisek, která je třeba přijmout v plénu, je úkolem „odborných skupin“. Výbor mimoto úzce spolupracuje s výbory Evropského parlamentu.

Výbor musí být v určitých případech konzultován v rámci legislativního procesu. Výbor mimoto zaujímá stanoviska z vlastního podnětu. Stanoviska výboru představují shrnutí výrazně odlišných výchozích pozic. Jsou proto pro Radu a Komisi nanejvýš užitečná, neboť ty se tak mohou dovědět, jaké změny si skupiny přímo dotčené určitým návrhem přejí.

EHSV má sídlo v Bruselu.

Evropský výbor regionů (článek 305 SFEU)

Smlouvou o EU (Maastrichtskou smlouvou) byl vedle již existujícího EHSV zřízen i další poradní orgán: Evropský výbor regionů. Tento výbor je orgánem EU ve vlastním slova smyslu stejně tak málo, jak je tomu u EHSV, jelikož má pouze poradní úlohu. Nepřísluší mu vydávat právně závazná rozhodnutí, jako to mohou činit orgány EU (Parlament, Evropská rada, Rada, Komise, Soudní dvůr, Evropská centrální banka a Účetní dvůr).

Výbor regionů se stejně jako EHSV skládá nejvýše z 350 členů (v současnosti jich je 329). Jedná se o zástupce regionálních a místních orgánů členských států, kteří musí mít mandát na základě voleb udělený orgány, které zastupují, nebo musí být politicky odpovědní volenému shromáždění.

Rozdělení křesel mezi jednotlivými zeměmi vypadá takto:
Německo, Francie, Itálie	24
Polsko, Španělsko	21
Rumunsko	15
Belgie, Bulharsko, Česko, Řecko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko, Švédsko	12
Dánsko, Irsko, Chorvatsko, Litva, Slovensko, Finsko	9
Estonsko, Lotyšsko, Slovinsko	7
Kypr, Lucembursko	6
Malta	5

V řadě oblastí je povinná konzultace ze strany Rady nebo Komise („povinné konzultace“): vzdělávání, kultura, veřejné zdraví, transevropské sítě, dopravní, telekomunikační a energetická infrastruktura, hospodářská a sociální soudržnost, politika zaměstnanosti a právní předpisy v sociální oblasti. Evropský výbor regionů je mimoto Radou pravidelně konzultován v otázkách nejrůznějších legislativních záměrů, aniž by taková povinnost existovala („nepovinné konzultace“).

Evropský výbor regionů má rovněž sídlo v Bruselu.

Evropská investiční banka (článek 308 SFEU)

Jako finanční instituce pro „vyvážený a nerušený rozvoj“ EU slouží Evropské unii Evropská investiční banka se sídlem v Lucemburku. Tato banka má ve všech odvětvích hospodářství poskytovat půjčky a záruky, zejména pro projekty na rozvoj méně rozvinutých oblastí, projekty na modernizaci nebo restrukturalizaci podniků nebo na vytváření nových pracovních míst a projekty společného zájmu více členských států.

PRÁVNÍ ŘÁD EVROPSKÉ UNIE

Výše popsaná „ústava“ EU, a zejména základní hodnoty, které ztělesňuje, jsou velmi abstraktní a vyžadují další konkretizaci v právu EU. Proto je EU jevem práva ve dvojím slova smyslu: je vytvořena na základě práva a zároveň je unií práva.

Evropská unie jako právní výtvor a jako unie práva

To zásadně nové, co EU odlišuje od předchozích pokusů sjednotit Evropu, je skutečnost, že nebyla vytvořena násilím a snahou ovládnout druhé, nýbrž silou práva. Neboť pouze jednota založená na svobodném rozhodování má naději na trvalost – jednota, která spočívá na základních hodnotách jako svoboda a rovnost a která je zajišťována a uskutečňována pomocí práva. Na základě této myšlenky byly vypracovány Smlouvy, kterými byla založena Evropská unie.

EU však není jen právním výtvorem, nýbrž prostřednictvím práva sleduje rovněž své cíle. Je Unií práva. Hospodářské a sociální soužití národů členských států není řízeno silou moci, nýbrž právem Unie. Právo EU je základem jejího institucionálního systému. Určuje postupy přijímání rozhodnutí orgánů EU a upravuje jejich vzájemné vztahy. Dává orgánům nástroj k jednání, a to prostřednictvím nařízení, směrnic a rozhodnutí, jimiž mohou být vydávány právní akty závazné pro členské státy a jejich občany. Tak se i jednotlivec stává součástí EU. Její právní řád ve stále větší míře bezprostředně ovlivňuje jeho každodenní život. Přiznává mu práva a ukládá mu povinnosti, takže je jako státní příslušník některého státu a občan EU podřízen právním řádům různého stupně tak, jak tomu bývá v ústavách federálních států. Jako každý právní řád představuje i právní řád EU uzavřený systém právní ochrany pro případ sporů týkajících se práva EU a pro jeho prosazování. Právo EU určuje taktéž vztah mezi EU a členskými státy. Členské státy musí přijmout veškerá vhodná opatření, aby splnily povinnosti, které vyplývají ze Smluv nebo z jednání orgánů EU. Je povinností členských států usnadňovat fungování EU a zdržet se všeho, co by mohlo ohrozit uskutečňování cílů stanovených ve Smlouvách. Členské státy ručí ve vztahu k občanům EU za všechny škody způsobené porušením práva EU.

Prameny práva Evropské unie

Pojem „pramen práva“ má dvojí význam. V původním slova smyslu označuje důvod vzniku práva, tzn. motivaci k vytvoření práva. V tomto smyslu by pramenem práva EU byla vůle zachovat mír a vytvořit pomocí hospodářského propojení lepší Evropu; což jsou dva motivy, kterým EU vděčí za svou existenci. V právní terminologii se naproti tomu pod pojmem „pramen práva“ rozumí původ a zakotvení práva.

Smlouvy zakládající EU jako primární právo EU

Jako první pramen práva EU je třeba jmenovat smlouvy zakládající EU, včetně k nim připojených dodatků, příloh a protokolů a pozdějších doplňků a změn. Tyto zakládající smlouvy a stejně tak jejich doplňky a změny, především Maastrichtská, Amsterodamská, Niceská a Lisabonská smlouva, jakož i jednotlivé smlouvy o přistoupení obsahují základní ustanovení o cílech, organizaci, způsobu fungování EU a částečně i o hospodářském právu. To platí i pro Listinu základních práv Evropské unie, která má od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost stejnou právní sílu jako Smlouvy (čl. 6 odst. 1 SEU). Tím jsou rámcově stanoveny ústavněprávní podmínky fungování EU, které jsou následně plněny v zájmu EU jejími orgány, jež jsou k tomu vybaveny legislativními a administrativními pravomocemi. Smlouvy jako právní akty bezprostředně vytvořené samotnými členskými státy se v právní terminologii označují jako primární právo EU.

Prameny práva EU jsou tyto: 1) Primární právní předpisy, jako jsou smlouvy EU, Listina základních práv a obecné (ústavní) právní zásady. 2) Mezinárodní smlouvy uzavírané EU. 3) Sekundární právní předpisy, jako jsou legislativní akty (nařízení, směrnice, rozhodnutí), nelegislativní akty (základní právní akty, akty v přenesené pravomoci, prováděcí akty), nezávazné právní akty (doporučení a stanoviska) a akty, které nepředstavují právní akty (interinstitucionální dohody, usnesení, sdělení a akční programy). 4) Obecné právní zásady. 5) Úmluvy mezi členskými státy, jako jsou mezinárodní dohody a rozhodnutí zástupců vlád členských států zasedajících v Radě.

Právní akty Evropské unie jako sekundární právo EU

Právo, jež vzniká výkonem pravomocí svěřených orgánům EU, se označuje jako sekundární právo EU, což je druhý důležitý pramen práva EU.

Toto právo sestává z legislativních aktů, nelegislativních aktů (základní právní akty, akty v přenesené pravomoci, prováděcí akty), nezávazných právních aktů (stanoviska, doporučení) a jiných aktů, které nepředstavují právní akty (např. interinstitucionální dohody, usnesení, sdělení, akční programy). „Legislativními akty“ (článek 289 SFEU) jsou právní akty, které byly přijaty řádným nebo zvláštním legislativním postupem. „Akty v přenesené pravomoci“ (článek 290 SFEU) jsou nelegislativní akty s obecnou a závaznou působností, kterými se doplňují nebo mění některé prvky, jež nejsou podstatné. Přijímá je Komise, která k tomu musí být výslovně zmocněna v legislativním aktu. Jsou-li pro provedení závazných právních aktů EU nezbytné jednotné podmínky, děje se tak prostřednictvím příslušných prováděcích aktů, které vydává zpravidla Komise, výjimečně však také Rada (článek 291 SFEU). Ve formě nezávazných právních aktů mohou orgány EU vydat doporučení a stanoviska. Existuje rovněž celá řada „aktů, které nepředstavují právní akty“ a které orgánům EU umožňují vydávat nezávazná vyjádření a oznámení nebo upravují vnitřní fungování EU či jejích orgánů, jak je tomu například v případě vzájemných dohod nebo interinstitucionálních dohod mezi orgány nebo jejich jednacích řádů.

Box

Vytváření sekundárního práva EU probíhá postupně. Vznik sekundárních právních předpisů uvádí v život primární právo EU, které je tvořeno Smlouvami o EU, a tak je v průběhu doby vytvářen a zdokonalován evropský právní řád.

Mezinárodní dohody Evropské unie

Třetí pramen práva EU souvisí s úlohou EU na mezinárodní úrovni. Jako jedno ze světových center se Evropa nemůže omezit na správu svých vnitřních záležitostí, nýbrž musí udržovat hospodářské, sociální a politické vztahy rovněž s ostatními zeměmi světa. Za tímto účelem uzavírá EU se „státy mimo EU“ (tzv. třetími zeměmi) a jinými mezinárodními organizacemi mezinárodní dohody. Zvláštní zmínku si zaslouží zejména tyto dohody:

Dohody o přidružení

Přidružení výrazně přesahuje úpravu čistě obchodně-politických otázek a je zaměřeno na úzkou hospodářskou spolupráci s dalekosáhlou finanční podporou smluvního partnera ze strany EU (článek 217 SFEU). Lze rozlišovat tři formy dohod o přidružení:

Dohody k udržení zvláštních vztahů některých členských států EU ke třetím zemím

Podnětem k vytvoření nástroje přidružení byly zejména mimoevropské země a území, jež udržovaly s Dánskem, Francií, Nizozemskem a Spojeným královstvím jako jejich bývalé kolonie obzvláště úzké hospodářské vztahy. Jelikož zavedení společných celních sazeb v EU by bylo značně narušilo obchodní výměnu s těmito územími, bylo nutné přijmout zvláštní opatření. Účelem přidružení těchto zemí a území je proto podporovat jejich hospodářský a sociální rozvoj a navazovat úzké hospodářské vztahy mezi nimi a EU jako celkem (článek 198 SFEU). Existuje proto celá řada preferenčních režimů, které umožňují dovoz zboží z těchto zemí a území se sníženou sazbou cla či s osvobozením od cla. Finanční a technická pomoc EU je poskytována prostřednictvím Evropského rozvojového fondu. V praxi je zdaleka nejdůležitější dohodou dohoda o partnerství mezi EU a státy AKT, kterou EU uzavřela se 70 státy v Africe, karibské oblasti a Tichomoří. Tato dohoda je v současnosti převedena na regionálně členěné dohody o hospodářském partnerství, které státům AKT postupně umožňují volný přístup na evropský vnitřní trh.

Dohody za účelem přípravy na možné přistoupení k Evropské unii nebo vytvoření celní unie

Přidružení je využíváno i k přípravě na možný vstup dané země do EU. Přidružení je současně předstupněm vstupu, jehož cílem je přiblížení hospodářských podmínek v kandidátské zemi podmínkám v EU. Tato strategie se v současnosti uplatňuje u zemí západního Balkánu (Bosna a Hercegovina, Kosovo, Černá Hora, Srbsko). Proces přistoupení se vyznačuje rozšířeným procesem stabilizace a přidružení, který tvoří celkový rámec pro připojení zemí západního Balkánu k EU až do budoucího přistoupení. Proces stabilizace a přidružení sleduje tři cíle: 1) stabilizace a rychlá přeměna na fungující tržní hospodářství; 2) podpora regionální spolupráce; 3) vyhlídka na členství v EU. Proces stabilizace a přidružení je založen na pokračujícím partnerství, v jehož rámci nabízí EU obchodní koncese, hospodářskou a finanční podporu a smluvní vazbu ve formě dohody o stabilizaci a přidružení. Každá země musí v rámci procesu stabilizace a přidružení dosáhnout konkrétního pokroku, aby dostála požadavkům případného budoucího členství. Pokrok zemí západního Balkánu na cestě k možnému členství v EU je posuzován ve výročních zprávách.

Dohoda o Evropském hospodářském prostoru (EHP)

Dohodou o EHP se k vnitřnímu trhu EU připojují (zbylé) státy Evropského sdružení volného obchodu (Island, Lichtenštejnsko, Norsko). Tyto státy se zavazují k převzetí téměř dvou třetin práva EU, což představuje pevný základ pro možný pozdější vstup těchto zemí do EU. V rámci EHP se má na základě primárního a sekundárního práva EU („acquis communautaire“) uskutečňovat volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, má se formovat jednotný řád pro hospodářskou soutěž a státní podporu a dále se má prohloubit spolupráce jak v horizontálních, tak i ve vertikálních politikách (např. ochrana životního prostředí, výzkum a vývoj a vzdělávání).

Dohody o spolupráci

Dohody o spolupráci nejdou tak daleko jako dohody o přidružení, jelikož se soustřeďují pouze na intenzivní hospodářskou spolupráci. Takovéto dohody spojují EU například se státy Maghrebu (Alžírsko, Maroko a Tunisko), Mašreku (Egypt, Jordánsko, Libanon a Sýrie) a s Izraelem.

Obchodní dohody

A konečně EU uzavřela velké množství obchodních dohod s jednotlivými třetími zeměmi, se skupinami třetích zemí nebo v rámci mezinárodních obchodních organizací, a to v oblasti celní a obchodní politiky. Nejdůležitějšími mezinárodními obchodními dohodami jsou Dohoda o zřízení Světové obchodní organizace a v jejím rámci uzavřené mnohostranné obchodní dohody, z nichž je nutno jako nejdůležitější zmínit Všeobecnou dohodu o clech a obchodu 1994, Antidumpingový a antisubvenční kodex, Všeobecnou dohodu o obchodu se službami (GATS), Dohodu o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví (TRIPS) a Ujednání o pravidlech a řízení při řešení sporů. Ve stále větší míře mimoto v porovnání s mnohostrannými dohodami nabývají na významu dvoustranné dohody o volném obchodu. Vzhledem k mimořádným potížím spojeným s uzavíráním mnohostranných dohod o liberalizaci například v rámci Světové obchodní organizace se všechny obchodní velmoci, mezi nimi i EU, uchylují k uzavírání dvoustranných dohod o volném obchodu. K nejnovějším příkladům patří úspěšné ukončení obchodních jednání s Kanadou, Chile, Japonskem, Mexikem, Singapurem, Jižní Koreou, Vietnamem, státy Mercosur (Argentinou, Brazílií, Paraguayí a Uruguayí) a Novým Zélandem a rovněž uzavření dohody o partnerství mezi EU a Organizací afrických, karibských a tichomořských států (OAKTS, dříve státy AKT). V současné době probíhají další obchodní jednání zejména s Austrálií, Indií a Indonésií.

Nepsané prameny práva

Doposud uvedené prameny práva EU mají společné to, že se jedná o psané právo. Jako žádný právní řád se ani právní řád EU nemůže skládat výhradně z psaných norem, jelikož v každém právním řádu existují mezery, jež je třeba vyplnit právem nepsaným.

Obecné právní zásady

Nepsaným pramenem práva EU jsou v prvé řadě obecné zásady právní. Jedná se přitom o normy, které vyjadřují základní představy o právu a spravedlnosti, jaké musí splňovat každý právní řád. Psané právo EU, jež upravuje v podstatě pouze hospodářské a sociální záležitosti, může tento požadavek splnit jenom zčásti, takže obecné zásady právní představují jeden z nejdůležitějších pramenů práva EU. S jejich pomocí lze vyplnit existující mezery a ve smyslu zásady spravedlnosti dále rozvíjet výklad práva.

K používání obecných zásad právních dochází při uplatňování práva, zejména při výkonu soudní pravomoci Soudního dvora v rámci jemu svěřeného úkolu „zajistit dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy“. Opěrnými body pro zjišťování obecných zásad právních jsou především společné právní zásady právních řádů členských států. Takto je zajištěn podkladový materiál, na jehož základě lze na úrovni EU odvodit pravidla potřebná pro řešení problému.

K těmto obecným zásadám právním patří vedle ústavních zásad samostatnosti, přímé použitelnosti a přednosti práva EU rovněž zaručení základních práv (přinejmenším pro Polsko, na něž se na základě výjimky nevztahuje Listina základních práv), zásada proporcionality (která mezitím zaznamenala pozitivně právní úpravu v čl. 5 odst. 4 SEU), zásada ochrany legitimního očekávání, právo na obhajobu nebo zásada odpovědnosti členského státu za porušení práva EU.

Obyčejové právo

K nepsanému právu EU patří mimoto rovněž obyčejové právo. Obyčejovým právem se rozumí právo vzniklé na základě právní praxe a právního přesvědčení, které doplňuje či mění primární nebo sekundární právo. Možnost existence obyčejového práva EU je obecně uznávána. Skutečné vytváření obyčejového práva na úrovni práva EU však podléhá podstatným omezením. První omezení vyplývá z existence zvláštního postupu ke změně Smluv (článek 48 SEU). Tím sice není vytváření obyčejového práva zcela vyloučeno, tato skutečnost však zvyšuje požadavky kladené na prokázání dlouhotrvajícího uplatňování a odpovídajícího právního přesvědčení. Dalším omezením při vytváření obyčejového práva orgány EU je skutečnost, že každý akt orgánu EU odvozuje svou platnost výhradně od Smluv, a nemůže se tedy zakládat na skutečném chování orgánu a odpovídající vůli vytvořit určitý právní vztah. Z toho vyplývá, že obyčejové právo na úrovni práva Smluv nemůže v žádném případě vycházet od orgánů EU, nýbrž pouze od členských států za předpokladu splnění výše uvedených přísných podmínek. Právní praxe a právní přesvědčení orgánů EU mohou být ovšem využity v rámci výkladu právních aktů vytvořených těmito orgány, čímž může za určitých okolností dojít ke změně právního a faktického významu daného právního aktu. I zde je však nutno dbát na omezení a podmínky stanovené primárním právem EU.

Dohody a smlouvy mezi členskými státy EU

Jako poslední pramen práva EU je nutno uvést dohody mezi členskými státy. Dohody tohoto druhu mohou být na jedné straně uzavírány v případě, že se jedná o úpravu otázek, které mají sice úzkou souvislost s činností EU, pro něž však nemají orgány EU potřebné pravomoci (například Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii z roku 2012, tzv. rozpočtový pakt, která byla uzavřena bez účasti Česka). Na druhé straně existují mezi členskými státy pravé mezinárodní smlouvy, s jejichž pomocí je překonávána územní omezenost národních úprav a je vytvářeno jednotné právo na úrovni EU. To má význam především v oblasti mezinárodního práva soukromého (například Úmluva o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (1980)).

Právní nástroje Evropské unie

Dosažení cílů, které EU sleduje, vyžaduje jednání jejích orgánů, jež Evropské unii umožňuje vyrovnávat rozdílné a nerovné hospodářské, sociální a v neposlední řadě i ekologické podmínky v členských státech. Unijní právo proto musí stanovit soubor právních nástrojů, jak je to vyžadováno a poskytováno rovněž v případě orgánů jednotlivých států, aby mohly plnit své vnitrostátní úkoly.

Použití tradičních nástrojů členských států však nepřicházelo v úvahu jednoduše proto, že státy používají na vnitrostátní úrovni různé formy opatření a převzetí modelu jednoho členského státu by jen stěží mohlo uspokojit potřeby a zájmy EU. Již v době založení EHS bylo proto nutné vypořádat se s obtížným úkolem spočívajícím v „rozvoji“ právních nástrojů přizpůsobených strukturám a úkolům Společenství. Přitom se kladla zejména otázka, jakého typu tyto právní nástroje budou a jaké mají mít účinky. Zároveň bylo třeba na straně jedné neustále myslet na to, že orgány mají být schopny účinným způsobem (tj. aniž by byly odkázány na dobrou vůli členských států) harmonizovat různorodé hospodářské, sociální a v neposlední řadě ekologické podmínky v členských zemích tak, aby byly vytvořeny co možná nejlepší podmínky pro život občanů EU. Na druhou stranu nemělo být zasahováno do právních řádů členských států více, než je nutné. Legislativní systém EU je tedy založen na zásadě, že tam, kde je pro všechny členské státy (byť by se jednalo o maličkosti) potřebná společná právní úprava, musí dojít k nahrazení vnitrostátní úpravy aktem EU, avšak tam, kde taková nutnost neexistuje, je třeba brát ohled na stávající právní řády členských států.

Na tomto základě se rozvinul soubor nástrojů, který orgánům EU umožňuje působit v rozdílné míře na právní řády jednotlivých členských států. Nejradikálnější formou je nahrazení vnitrostátní úpravy normami EU. Pak následují normy EU, jejichž prostřednictvím orgány EU působí na právní řády členských států jen nepřímo. Dále existuje možnost přijmout za účelem úpravy konkrétního případu opatření vůči jmenovitě určenému nebo určitelnému adresátovi. A konečně existují rovněž právní akty, které neobsahují žádná závazná pravidla pro členské státy ani pro občany EU.

Pohlížíme-li na právní akty z hlediska toho, komu jsou určeny a jaké mají v členských státech právní účinky, je možno systém právních aktů EU podle článku 288 SFEU znázornit takto:

Systém právních nástrojů EU lze na základě článku 288 Smlouvy o fungování Evropské unie rozdělit takto: Nařízení: vztahují se na všechny členské státy a na všechny fyzické i právnické osoby. Jsou přímo použitelná a závazná v celém rozsahu. Směrnice: vztahují se na všechny nebo na konkrétní členské státy. Jsou závazné s ohledem na zamýšlený výsledek a přímo použitelné pouze za zvláštních okolností. Rozhodnutí (typu 1): jsou určena všem nebo konkrétním členským státům a konkrétním fyzickým nebo právnickým osobám. Jsou přímo použitelná a závazná v celém rozsahu. Rozhodnutí (typu 2): nejsou určena konkrétním adresátům a jsou závazná v celém rozsahu. Doporučení: jsou určena všem nebo konkrétním členským státům, ostatním orgánům EU a jednotlivcům. Nejsou závazná. Stanoviska: jsou určena všem nebo konkrétním členským státům, ostatním orgánům EU a neurčitému okruhu adresátů. Nejsou závazná.

Nařízení jako „zákony“ Evropské unie

Právními akty, jejichž prostřednictvím mohou orgány EU nejvýrazněji zasahovat do vnitrostátních právních řádů, jsou nařízení. Lze je charakterizovat dvěma v mezinárodním právu velice neobvyklými vlastnostmi:

• první je jejich unijní charakter, to znamená, že v celé EU bez ohledu na státní hranice prosazují jednotně naprosto stejné právo a platí jednotně a úplně ve všech členských státech. Tak je členským státům odepřena možnost uplatňovat ustanovení daného nařízení neúplně, či zvolit pouze některá ustanovení, a tím zabránit uplatňování ustanovení, s nimiž ten který stát nesouhlasil již v schvalovacím postupu nebo která jsou v rozporu s určitými národními zájmy. Členské státy nemohou rovněž obcházet závaznost nařízení s poukazem na úpravu a praxi ve vnitrostátním právu,
• druhou vlastností je přímá použitelnost, čímž je vyjádřena skutečnost, že nařízení bez zvláštní vnitrostátní prováděcí normy stanoví stejné právo a bezprostředně udělují občanům EU práva a ukládají jim povinnosti. Členské státy, včetně jejich orgánů, soudů a úřadů, stejně jako všechny osoby, jež spadají do osobní působnosti nařízení, jsou právem EU přímo vázány a musí ho dodržovat stejně jako právo vnitrostátní.

Podobnost těchto právních aktů se zákony vnitrostátního práva je nepřehlédnutelná. Pokud jsou nařízení přijímána společně Parlamentem a Radou (tedy „řádným legislativním postupem“ – viz kapitola „Legislativní proces v Evropské unii“), označují se jako „legislativní akty“. Nařízením, která jsou přijímána pouze Radou nebo Evropskou komisí, tato parlamentní spoluodpovědnost chybí, takže (minimálně z formálního hlediska) nevykazují všechny charakteristiky právního předpisu tohoto druhu.

Směrnice

Směrnice představuje vedle nařízení nejdůležitější právní nástroj EU. Směrnice se snaží zajistit nutnou jednotu práva EU na straně jedné a zachování různorodosti zvláštností jednotlivých členských států na straně druhé. Prvořadým cílem směrnice proto není (na rozdíl od nařízení) sjednocování práva, nýbrž jeho harmonizace. Prostřednictvím harmonizace mají být odstraněna rozdílná ustanovení vnitrostátních právních a správních předpisů a rozdíly mají být postupně odstraněny tak, aby v členských státech platily pokud možno stejné hmotněprávní podmínky. Směrnice tak představuje jeden ze základních nástrojů k dotvoření vnitřního trhu.

Směrnice je pro členské státy závazná jen s ohledem na dosažení stanoveného cíle, přenechává jim však volbu formy a prostředků, s jejichž pomocí bude ve vnitrostátním právním řádu tohoto cíle EU dosaženo. Toto zapojení států odráží snahu provádět zásahy do vnitrostátního právního a správního systému mírnou formou. Tak mohou členské státy při uskutečňování cílů práva EU zohlednit své vnitrostátní zvláštnosti. Děje se to tak, že směrnice nenahrazuje automaticky vnitrostátní právní předpis; nýbrž členské státy jsou povinny upravit své vnitrostátní právo podle ustanovení EU. Výsledkem je obecně dvoustupňový legislativní proces:

V prvním stupni je směrnicí závazně stanoven výsledek, o nějž se usiluje na úrovni EU a jehož musí daný adresát, tj. některé nebo všechny členské státy, dosáhnout během stanovené lhůty. Orgány EU mohou tento výsledek předem podrobně určit, takže členské státy nemají žádný prostor pro vlastní věcné úpravy. Tato možnost se využívá zejména v oblasti technických norem nebo při ochraně životního prostředí.

V druhém, vnitrostátním stupni je výsledek stanovený na úrovni EU převeden obsahově do práva členských států. I když členské státy při volbě formy a prostředků pro provádění směrnic požívají v zásadě volnosti, následuje posuzování, zda je daná právní úprava provedena do vnitrostátního práva v souladu s právem EU a podle jejích kritérií. Jako zásada platí, že provedení směrnice musí vytvořit právní stav, který dostatečně jasně a konkrétně vyjadřuje práva a povinnosti obsažené ve směrnici, a tak je občanu EU poskytnuta možnost danou směrnici uplatnit nebo napadnout u soudu. K tomu je zpravidla zapotřebí přijetí závazného vnitrostátního právního aktu nebo zrušení či změna stávajícího právního nebo správního předpisu. Samotná správní praxe nestačí, jelikož ta může být správou libovolně měněna podle povahy věci a navíc nepožívá dostatečné publicity.

Směrnice zpravidla nezakládá bezprostřední práva a povinnosti občanů EU; výslovně se obrací pouze na členské státy. Občanům EU vznikají naproti tomu práva a povinnosti teprve prostřednictvím aktu, jímž je směrnice příslušnými orgány členských států provedena. To je pro občana EU bezvýznamné potud, pokud státy plní své povinnosti vyplývající z právních aktů EU. Nevýhodné je to však pro občana EU v případě, že by uskutečňování cíle stanoveného směrnicí bylo pro něj přínosné, potřebný vnitrostátní prováděcí akt však zcela chybí nebo byl vydán chybně. Aby se toto vyloučilo, Soudní dvůr v ustálené judikatuře rozhodl, že za určitých podmínek se může občan EU bezprostředně dovolávat ustanovení směrnice a nárokovat práva, která mu náležejí, případně je uplatňovat u vnitrostátních soudů. Předpoklady přímého účinku definuje Soudní dvůr takto:

• ustanovení směrnice musí dostatečně jasně a přesně stanovit práva občanů EU a podniků v EU,
• výkon práva nesmí být vázán na žádnou podmínku nebo omezující podmínku,
• vnitrostátním zákonodárcům nesmí být ponechán žádný manévrovací prostor na vlastní zvážení při obsahovém řešení přejímaného práva a
• musí uplynout lhůta pro provedení směrnice.

Tato judikatura Soudního dvora o přímém účinku směrnic spočívá především na úvaze, že členský stát jedná protiprávně, pokud uplatňuje své právo, přestože ho měl patřičně upravit v souladu s ustanoveními směrnice. Proti tomuto nepřípustnému výkonu práva ze strany členského státu působí uznání přímého účinku ustanovení směrnice do té míry, že zamezuje tomu, aby dotyčný členský stát získal díky porušení práva EU nějaké výhody. V tomto smyslu připadá přímému účinku směrnic sankční charakter. Tomuto zařazení odpovídá rovněž skutečnost, že Soudní dvůr uznával přímý účinek směrnic pouze ve vztahu jednotlivce k členskému státu, a to jen tehdy, vyzníval-li přímý účinek ve prospěch občana EU, a nikoli k jeho tíži, tj. pouze v případech, v nichž právo EU poskytuje občanům EU příznivější úpravu, než je úprava v nepřizpůsobeném vnitrostátním právu (tzv. „vertikální přímý účinek“).

Přímý účinek směrnic mezi jednotlivci (tzv. „horizontální přímý účinek“) Soudní dvůr naproti tomu odmítl. Sankční charakter přímého účinku vedl Soudní dvůr ke konstatování, že tento účinek nemůže zasahovat do vztahů mezi soukromými osobami, jelikož ty nelze pokládat za odpovědné za nečinnost členského státu. Soukromé osoby se mohou naopak spolehnout na zásady právní jistoty a ochrany oprávněných očekávání. Občan EU musí mít možnost spolehnout se na to, že směrnice má právní účinky až po přijetí vnitrostátních prováděcích opatření. Soudní dvůr však rozvinul zásadu primárního práva, podle níž se obsah směrnice, pokud představuje konkretizaci obecného zákazu diskriminace, uplatní i na soukromoprávní záležitosti. Konstrukce Soudního dvora přitom vychází ze zákazu diskriminace, který ve své konkretizaci prostřednictvím příslušné směrnice ukládá vnitrostátním orgánům, a zejména vnitrostátním soudům, povinnost zajistit v rámci své působnosti právní ochranu, která pro jednotlivce vyplývá z práva EU, a zaručit plnou účinnost práva EU tím, že se v případě potřeby neuplatní ustanovení vnitrostátního práva, které je v rozporu s tímto zákazem. Na základě přednosti práva EU se proto zákaz diskriminace, jak je upraven v příslušné směrnici, prosazuje proti vnitrostátnímu právu, které je s ním v rozporu. Tímto sice Soudní dvůr nezpochybňuje svou judikaturu týkající se neexistence horizontálního účinku směrnic, ve spojení se zákazem diskriminace ve všech případech, kdy je zákaz diskriminace konkretizován ve směrnici, však fakticky dospěl k témuž výsledku. Takovouto konkretizaci Soudní dvůr dosud uznal u směrnic, jejichž předmětem je typická diskriminace z důvodu státní příslušnosti, pohlaví nebo také věku. Totéž však může platit pro všechny směrnice, které byly vydány k potírání důvodů diskriminace uvedených v článku 19 SFEU.

Přímý účinek směrnice nutně neznamená, že ustanovení směrnice přiznává práva jednotlivci. Ustanovení směrnic mají přímý účinek, pokud mají účinek objektivního práva. Pro uznání tohoto účinku platí stejné předpoklady jako pro uznání přímého účinku s tou výjimkou, že místo jasného a přesného práva občana EU nebo podniku v EU je stanovena jasná a přesná povinnost členského státu. Je-li tomu tak, jsou směrnicí vázány všechny orgány, tj. zákonodárce, správní orgány a soudy členských států, a musí ji dodržovat a přednostně uplatňovat jako právo EU. Konkrétně z toho vyplývá například rovněž povinnost vykládat vnitrostátní právo v souladu se směrnicí nebo při uplatňování přiznat spornému ustanovení směrnice přednost před vnitrostátním právem, které je s ní v rozporu. Směrnice mají mimoto vůči členským státům určité omezující účinky, a to ještě před uplynutím lhůty k jejich provedení. Vzhledem k závazné povaze směrnice se musí členské státy podle zásady loajální spolupráce (článek 4 SEU) ještě před uplynutím lhůty pro provedení zdržet všech opatření, jež by mohla vážně ohrozit dosažení cílů EU, o něž směrnice usiluje.

Soudní dvůr mimoto v rozsudcích ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci, z roku 1991 uznal povinnost členských států nahradit škodu, která byla způsobena chybějící nebo nesprávně převzatou směrnicí. V obou případech šlo o otázku odpovědnosti Itálie za to, že ve stanovené lhůtě neprovedla směrnici Rady 80/987/EHS o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele. Směrnice se týká zajištění nároku pracovníků na mzdu v období před vznikem platební neschopnosti zaměstnavatele, případně před výpovědí z tohoto důvodu. Za tímto účelem měly být vytvořeny záruční fondy, které by byly chráněny před ostatními věřiteli zaměstnavatele a byly by financovány zaměstnavatelem nebo z veřejných zdrojů. Soudní dvůr zde stál před problémem, že cílem této směrnice sice bylo udělit zaměstnancům subjektivní právo na výplatu mzdy z prostředků záručního fondu, který měl být vytvořen, tomuto právu však musela být odepřena přímá použitelnost, tj. uplatnění tohoto práva u vnitrostátních soudů, jelikož v důsledku neprovedení této směrnice nedošlo k vytvoření záručního fondu a navíc nebylo určeno, kdo je v souvislosti s platební neschopností dlužníkem. Pro tento případ Soudní dvůr ve svém rozsudku rozhodl, že italský stát je povinen nahradit dotyčným zaměstnancům způsobenou škodu, jelikož neprovedením směrnice upřel zaměstnancům právo, které jim přiznala směrnice. Povinnost nahradit škodu (ačkoliv není v právu EU přímo stanovena) je podle názoru Soudního dvora nedělitelnou součástí právního řádu EU, jelikož jeho plná účinnost by byla omezena a ochrana jím přiznaných práv snížena, kdyby občané EU neměli možnost získat odškodnění v případě, že jejich práva byla poškozena jednáním členských států, které je v rozporu s právem EU ⁴.

Rozhodnutí

„Rozhodnutími“ zavedla Lisabonská smlouva v seznamu právních aktů novou formu právních aktů. Rozlišují se dvě kategorie rozhodnutí: rozhodnutí, jež jsou určena konkrétním adresátům, a obecná rozhodnutí, která nemají konkrétní adresáty (viz čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU). Zatímco rozhodnutí určená konkrétním adresátům nahrazují dřívější rozhodnutí k úpravě jednotlivých případů, obecná rozhodnutí, která nemají konkrétní adresáty, zahrnují řadu typů úpravy, jejichž společným znakem je to, že jejich účelem není úprava jednotlivého případu. Toto jednotné označení dvou velmi odlišných druhů právních aktů je politováníhodné, neboť kvůli nevyhnutelným problémům s vymezením existuje značná právní nejistota. Bylo by vhodnější zachovat jeden výraz pro opatření, která upravují jednotlivé případy, mají vnější právní účinky a jsou závazná pro jednotlivce, a pro ostatní závazné právní akty zavést další výraz.

Rozhodnutí, která jsou určena konkrétním adresátům, představují typický právní akt, jehož prostřednictvím plní orgány EU (zejména Rada a Komise) svou výkonnou funkci. Prostřednictvím takovéhoto rozhodnutí lze od členského státu, od podniku nebo od občana EU požadovat, aby konal nebo aby se zdržel jednání, přiznávat mu práva nebo ukládat povinnosti. To ostatně odpovídá situaci ve vnitrostátních právních řádech. I zde jsou státní správou vydáním správního aktu závazně stanoveny následky vůči občanům, které vyplývají z použití zákona v konkrétním případě.

Základní charakteristiky této formy rozhodnutí lze popsat takto:

• Rozhodnutí má individuální platnost, čímž se liší od nařízení. Adresáti rozhodnutí musí být individuálně označeni a rozhodnutí je závazné pouze pro ně. Postačí, lze-li okruh dotčených osob určit v době přijetí rozhodnutí s tím, že se tento okruh nebude v budoucnu rozšiřovat. Důležitý je přitom především obsah rozhodnutí, které musí mít schopnost bezprostředně a individuálně ovlivnit postavení občanů. V tomto smyslu mohou být rozhodnutím dotčeny i třetí osoby, a to do té míry, v jaké jsou dotčeny kvůli zvláštním osobním vlastnostem nebo zvláštním okolnostem, které je vyčleňují z okruhu ostatních osob, a činí je tak identifikovatelnými podobně jako adresáta.
• Rozhodnutí je závazné v celém rozsahu, čímž se liší od směrnice, která je závazná jen co do cílů, jichž má být dosaženo.
• Adresáti rozhodnutí jsou jím přímo vázáni. Rozhodnutí určené určitému členskému státu může mít mimoto za stejných podmínek jako směrnice bezprostřední účinek i pro občana.

Obecná rozhodnutí, která nemají konkrétní adresáty, jsou závazná ve všech svých částech, není však zřejmé, koho se závaznost týká. To lze zjistit prostřednictvím obsahu příslušného rozhodnutí. V případě obecných rozhodnutí lze rozlišit tyto typy úpravy:

• Rozhodnutí za účelem změny ustanovení Smlouvy. Tato rozhodnutí platí obecně a abstraktně, tzn. jsou závazná pro všechny orgány EU, instituce a jiné subjekty, jakož i pro členské státy. Uvést lze například rozhodnutí o zjednodušení postupu přijímání (čl. 81 odst. 3 a čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU) nebo o zmírnění požadavků na většinu (čl. 312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 SFEU).
• Rozhodnutí za účelem konkretizace smluvního práva. Tato rozhodnutí mají závazný účinek pro celou EU nebo pro dotčené orgány EU, instituce a jiné subjekty v případě rozhodnutí o jejich složení; pro jednotlivce nemají účinek.
• Rozhodnutí za účelem přijetí předpisů upravujících vztahy v rámci orgánů a mezi orgány. Tato rozhodnutí jsou závazná pro dotčené a zúčastněné orgány EU, instituce a jiné subjekty. K příkladům patří jednací řády orgánů EU (intrainstitucionální právo) a interinstitucionální dohody, které byly uzavřeny mezi orgány EU.
• Rozhodnutí v rámci organizační pravomoci. Tato rozhodnutí (např. jmenování nebo odměna) jsou závazná pro příslušného úředníka nebo člena orgánu.
• Rozhodnutí za účelem tvorby politik. Tato rozhodnutí konkurují nařízením a směrnicím, neusilují však o právně závazné účinky u jednotlivců. Závazný účinek je v zásadě omezen na instituce, které se účastnily přijetí, zejména v případě, jedná-li se o orientaci a hlavní směry budoucí politiky. Jen výjimečně mají obecné a abstraktní právní účinky nebo finanční důsledky.
• Rozhodnutí v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Tato rozhodnutí mají právně závazný účinek pro EU. Vůči členským státům je závazný účinek omezen zvláštními předpisy (např. čl. 28 odst. 2 a 5 a čl. 31 odst. 1 SEU). Nepodléhají judikatuře Soudního dvora.

Doporučení a stanoviska

Poslední kategorií právních aktů, která je výslovně stanovena ve Smlouvách, jsou doporučení a stanoviska. Doporučení a stanoviska umožňují orgánům EU vyjadřovat se nezávazně jak ve vztahu k členským státům, tak i v některých případech ve vztahu k občanům EU, tj. aniž by adresátům přitom vznikaly právní povinnosti.

V doporučeních je adresát vyzván k určitému chování, není však k němu právně povinován. Například v případech, kdy přijetí nebo změna právního či správního předpisu v některém členském státě narušuje podmínky hospodářské soutěže na vnitřním trhu, může Komise dotyčnému státu doporučit vhodná opatření, aby k narušení nedošlo (viz čl. 117 odst. 1 druhá věta SFEU).

Stanoviska zaujímají orgány EU naproti tomu tehdy, jde-li o posouzení současné situace nebo určitých procesů v EU nebo v jednotlivých členských státech. Částečně však slouží rovněž k přípravě pozdějších závazných právních aktů nebo jsou předpokladem řízení u Soudního dvora (viz článek 258 a článek 259 SFEU).

Skutečný význam doporučení a stanovisek spočívá především v politické a morální oblasti. Autoři Smluv vycházeli při přijetí těchto právních aktů z předpokladu, že se dotyční již na základě autority orgánů EU, jejich velkého přehledu přesahujícího státní hranice a jejich znalosti věci dobrovolně podřídí jim určeným doporučením nebo že ze stanoviska k určité situaci vyvodí potřebné důsledky. Doporučení a stanoviska mohou mít ovšem právní účinky nepřímo, a to vytvářejí-li předpoklady pro pozdější závazné právní akty, nebo pokud dotyčný orgán EU sám přijme závaznost daného právního aktu, čímž může za určitých okolností vytvořit oprávněná očekávání.

Usnesení, prohlášení a akční programy

Vedle právních aktů uvedených ve Smlouvách zbývá orgánům EU ještě množství aktů, jejichž prostřednictvím dochází k utváření právního řádu EU. Význam v praxi EU mají především usnesení, prohlášení a akční programy.

Usnesení. Usnesení mohou vydávat Evropský parlament, Evropská rada a Rada. V usneseních jsou vyjadřovány společné názory a záměry s ohledem na celkový vývoj integrace a na konkrétní úkoly uvnitř i vně EU. Předmětem usnesení, která se týkají oblasti vnitřních záležitostí EU, jsou například základní otázky politické unie, regionální politika, energetická politika a hospodářská a měnová unie (zejména zřízení Evropského měnového systému). Tato usnesení mají především politický význam jako orientační prostředek pro budoucí práci Rady. Jako společné vyjádření politické vůle usnadňují usnesení rozhodující měrou nalezení shody v Radě. Mimoto zajišťují minimální míru shody v rozhodování na úrovni EU a na úrovni jednotlivých členských států. Této funkci však musí odpovídat i právní hodnocení usnesení, tj. že tento nástroj musí být pružný a nesmí být přespříliš zatížen právními požadavky a závazky.

Prohlášení. U prohlášení je nutno rozlišovat dvě různé formy: Pokud se prohlášení vztahují k dalšímu vývoji EU, jako například prohlášení o EU, prohlášení o demokracii a prohlášení o základních právech a svobodách, významově odpovídají v podstatě usnesením. Prohlášení tohoto druhu se používají, má-li být oslovena široká veřejnost či určitý okruh adresátů. Vedle toho jsou prohlášení používána i v souvislosti s přijímáním rozhodnutí v Radě. Jedná se o prohlášení, v nichž členové Rady společně nebo jednostranně vyjadřují svůj názor na výklad daných rozhodnutí Rady. Tato interpretační prohlášení představují stálou praxi Rady a jsou tak nepostradatelným prostředkem k dosahování kompromisů v Radě. Právní význam těchto prohlášení je třeba posuzovat podle obecných zásad výkladu. V souladu s nimi je pro výklad určitého ustanovení zásadně směrodatná také vůle tvůrce. To ovšem může platit jen do té míry, do jaké má vysvětlující prohlášení dostatečnou publicitu, jelikož například sekundární právo EU, které poskytuje jednotlivci bezprostřední práva, nemůže být omezeno na základě nezveřejněných vedlejších úmluv.

Akční programy. Tyto programy mohou být vytvářeny z vlastního podnětu Radou nebo Komisí či na popud Evropské rady a slouží ke konkretizaci legislativních programů a obecných cílů, jež jsou stanoveny ve Smlouvách. Jsou-li tyto programy výslovně zmíněny v ustanoveních Smluv, jsou orgány EU těmito ustanoveními vázány při plánování jejich obsahu. Jiné programy jsou však v praxi chápány jako orientační pomůcky, kterým nenáleží žádný právně závazný účinek. Přesto však vyjadřují záměr orgánů EU jednat v souladu s jejich obsahem.

V praxi Unie mají mimoto značný význam bílé knihy a zelené knihy. Bílé knihy zveřejněné Komisí obsahují konkrétní návrhy opatření EU v určité oblasti politiky. Je-li bílá kniha přijata Radou kladně, může tvořit základ akčního programu EU. Příkladem jsou bílé knihy o budoucnosti Evropy (2017) nebo o umělé inteligenci (2020). Zelené knihy mají poskytovat na úrovni EU podněty k zamyšlení nad konkrétními tématy a tvoří základ pro veřejné konzultace a diskusi o tématech, jimiž se zelená kniha zabývá. V některých případech jsou podnětem k vypracování právních předpisů, které jsou poté objasněny v bílých knihách.

Zveřejnění a oznámení

Legislativní akty EU a právně závazné akty se vyhlašují v Úředním věstníku Evropské unie, v řadě L (pro legislativní akty, L jako Législation). Vstupují v platnost ke dni stanovenému v těchto právních aktech nebo dvacátý den po jejich vyhlášení.

Nezávazné právní akty nepodléhají povinnosti týkající se zveřejnění nebo oznámení. Zpravidla jsou však rovněž zveřejňovány v Úředním věstníku Evropské unie, v řadě C („informace a oznámení“, C jako Communication). V řadě C jsou zveřejňovány rovněž všechny úřední dokumenty orgánů, institucí a jiných subjektů EU.

Právní akty určené konkrétním adresátům se oznamují subjektům, jimž jsou určeny, a tímto oznámením nabývají účinku.

Legislativní proces v Evropské unii

Na rozdíl od vnitrostátní roviny, kde je vůle lidu vyjadřována prostřednictvím parlamentu, hráli při tvorbě vůle v EU dlouhou dobu rozhodující úlohu představitelé vlád zastupující členské státy v Radě. Bylo tomu tak z prostého důvodu, že EU nevznikla z nějakého „evropského lidu“, nýbrž za svou existenci a formu vděčí členským státům. Ty se nevzdaly části své svrchovanosti ve prospěch EU, aniž by si zaručily silnou pozici v rozhodovacím procesu EU. Přesto se ale v průběhu rozvoje a prohlubování právního řádu EU trvalým posilováním postavení Evropského parlamentu vytvořil vyváženější systém oproti původnímu, výrazně jednostrannému rozdělení pravomocí v rozhodovacím procesu EU, které bylo zaměřeno na podporu zájmů členských států. Tak byl původní postup, kdy byl Parlament pouze konzultován, doplněn o spolupráci Parlamentu s Radou a nakonec o spolurozhodování Parlamentu v legislativním postupu EU.

Postup přijímání legislativních aktů probíhá v následujících krocích. Evropská komise předkládá návrhy Evropskému parlamentu (první čtení) k vyjádření postoje a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Evropskému výboru regionů k vyjádření stanoviska. Návrhy jsou poté předloženy Radě k prvnímu čtení. Pokud Parlament nenavrhne žádné změny nebo pokud Rada schválí všechny změny, po třístranných jednáních s Parlamentem, Radou a Komisí může být legislativní nástroj přijat. V opačném případě Rada předloží svůj postoj Parlamentu a návrh je vrácen Parlamentu k druhému čtení. Je-li postoj Rady schválen, legislativní nástroj je přijat ve znění, které odpovídá postoji Rady. Pokud je postoj Rady zamítnut většinou poslanců Evropského parlamentu, legislativní proces skončí a legislativní nástroj nebude přijat. Pokud většina poslanců předloží pozměňovací návrhy, Komise tyto pozměňovací návrhy Parlamentu schválí nebo zamítne. Návrh je poté předložen Radě k druhému čtení. Pokud Rada změny schválí kvalifikovanou většinou nebo jednomyslně, akt je přijat. Pokud Rada změny zamítne, je návrh postoupen dohodovacímu výboru (složenému ze zástupců Parlamentu a Rady). Je-li dosaženo dohody, výsledek potvrdí ve třetím čtení jak Parlament, tak Rada. Pokud dohodovací výbor nedosáhne dohody, legislativní nástroj se považuje za zamítnutý, čímž se legislativní proces uzavírá.

Lisabonskou smlouvou byla tvorba právních předpisů v EU nově uspořádána a zformována. Je třeba rozlišovat:

1. Při přijímání legislativních aktů řádný legislativní postup (čl. 289 odst. 1 SFEU), který v podstatě odpovídá dřívějšímu postupu spolurozhodování a používá se obecně při tvorbě právních předpisů na úrovni EU, a zvláštní legislativní postup (čl. 289 odst. 2 SFEU), v jehož rámci jsou legislativní akty přijímány Parlamentem za účasti Rady nebo Radou za účasti Parlamentu.
2. Určité právní akty musí být před tím, než nabudou účinnosti, podrobeny postupu souhlasu v Parlamentu.
3. Nelegislativní akty jsou vydávány zjednodušeným postupem.
4. Pro přijímání právních aktů v přenesené pravomoci a prováděcích právních aktů existují zvláštní postupy.

Průběh celého postupu

Fáze vzniku návrhu

Tento postup zahajuje v zásadě Komise, která vypracovává návrh na přijetí daného opatření EU (právo iniciativy). Návrh připravuje odbor Komise, který se danou oblastí zabývá; v této fázi odbor také často konzultuje odborníky z členských států. Konzultace někdy probíhají formou jednání ve zvláště k tomu zřízených výborech, nebo rovněž formou dotazování odborníků, které provádí příslušné útvary Komise. Při vypracovávání svých návrhů však Komise není povinna se řídit doporučeními odborníků z členských států. Návrh vypracovaný Komisí, který podrobně určuje obsah a formu opatření, která mají být přijata, je projednán členy Komise a může být přijat prostou většinou. Jako „návrh Komise“ je spolu s podrobným odůvodněním současně předán Parlamentu a Radě, a pokud jsou nutné konzultace, rovněž Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Evropskému výboru regionů.

První čtení v Evropském parlamentu a Radě

Předseda Evropského parlamentu předá návrh příslušnému parlamentnímu výboru, aby jej zpracoval. Výsledek konzultací ve výboru je projednán na plenárním zasedání Parlamentu a je vyjádřen ve stanovisku, které může obsahovat souhlas či odmítnutí nebo změny. Parlament pak postoupí svůj postoj Radě.

Rada může v prvním čtení postupovat následovně:

• Pokud Rada schválí postoj Parlamentu, je dotyčný akt přijat ve znění odpovídajícím uvedenému postoji; legislativní postup tím končí. V praxi se mezitím stalo pravidlem, že legislativní postup je ve skutečnosti ukončen již v prvním čtení. K tomu se využívá „neformální trialog“, v jehož rámci sedí u jednoho stolu zástupci Parlamentu, Rady a Komise a již v této počáteční fázi legislativního procesu usilují o jednomyslný kompromis. To se v trialogu daří ve většině případů, takže celým řádným legislativním postupem procházejí pouze velmi sporné legislativní návrhy.
• Pokud Rada postoj Parlamentu neschválí, přijme svůj postoj v prvním čtení a postoupí jej Parlamentu.

Rada podrobně informuje Parlament o důvodech, na základě kterých postoj přijala. Komise podrobně informuje Parlament o svém postoji.

Druhé čtení v Evropském parlamentu a Radě

Evropský parlament má ve druhém čtení do tří měsíců od postoupení postoje Rady tři možnosti.

1. Parlament může schválit postoj Rady nebo nepřijme žádné usnesení: pak se dotyčný právní akt pokládá za přijatý ve znění odpovídajícím postoji Rady.
2. Parlament odmítne postoj Rady většinou hlasů svých členů: pak se navrhovaný právní akt pokládá za nepřijatý a legislativní postup končí.
3. Parlament navrhne většinou hlasů svých členů změny postoje Rady: pozměněný text se pak postoupí Radě a Komisi; Komise k těmto změnám zaujme stanovisko.

Rada projedná pozměněný postoj a do tří měsíců od obdržení změn Parlamentu má dvě možnosti.

1. Rada může schválit všechny změny Parlamentu: pak se dotyčný akt pokládá za přijatý. Souhlasí-li se změnami Parlamentu i Komise, postačuje kvalifikovaná většina; není-li tomu tak, může Rada změny Parlamentu schválit pouze jednomyslně.
2. Rada neschválí všechny změny Evropského parlamentu nebo nedosáhne potřebné většiny: pak je zahájen dohodovací postup.

Dohodovací postup

Dohodovací postup je zahájen předsedou Rady po dohodě s předsedou Evropského parlamentu. Za tímto účelem je zřízen dohodovací výbor, jenž se v současnosti skládá z 27 zástupců Parlamentu a Rady. Dohodovací výbor má za úkol dosáhnout přijetí dohody o společném návrhu kvalifikovanou většinou ve lhůtě šesti týdnů od svého svolání, a to na základě postojů Parlamentu a Rady v druhém čtení. Přitom se usiluje o kompromisní řešení, které má být nalezeno na základě „přezkoumání všech prvků neshody“. Vždy se však jedná spíše o kompromis mezi rozdílnými postoji Parlamentu a Rady. Přitom lze využít také nové prvky, které usnadní hledání kompromisu, pokud zapadají do celkového výsledku druhého čtení. Naproti tomu nejsou možné změny, které ve druhém čtení nedosáhly potřebné většiny.

Komise se účastní jednání dohodovacího výboru a vyvíjí veškerou činnost potřebnou ke sblížení postojů Parlamentu a Rady.

Neschválí-li dohodovací výbor ve lhůtě šesti týdnů od svého svolání společný návrh, pokládá se navrhovaný akt za nepřijatý.

Třetí čtení v Evropském parlamentu a Radě

Schválí-li dohodovací výbor ve lhůtě šesti týdnů společný návrh, mají Parlament, který se usnáší nadpoloviční většinou odevzdaných hlasů, a Rada, která rozhoduje kvalifikovanou většinou, ode dne tohoto schválení šest týdnů na to, aby přijaly navrhovaný akt v souladu se společným návrhem. Pokud tak neučiní, pokládá se navrhovaný akt za nepřijatý a legislativní postup je ukončen.

Zveřejnění

Přijatý právní akt je ve své konečné podobě vypracován v současnosti ve 24 úředních jazycích EU: angličtině, bulharštině, češtině, dánštině, estonštině, finštině, francouzštině, chorvatštině, irštině, italštině, litevštině, lotyštině, maďarštině, maltštině, němčině, nizozemštině, polštině, portugalštině, rumunštině, řečtině, slovenštině, slovinštině, španělštině a švédštině, podepsán předsedy Evropského parlamentu a Rady a následně zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie.

Postup spolurozhodování představuje pro Parlament výzvu a současně příležitost. Má-li být tento postup úspěšný, je sice nutná dohoda v dohodovacím výboru; současně však zásadně mění vztah mezi Parlamentem a Radou. Při legislativním postupu jsou si oba orgány rovny. Je na Parlamentu a Radě, aby prokázaly svou schopnost dospět ke kompromisu a pokud možno se v dohodovacím výboru dohodly na společném návrhu.

Zvláštní legislativní postup

Zvláštní legislativní postup se zpravidla vyznačuje tím, že Rada na návrh Komise po konzultaci s Evropským parlamentem rozhodne jednomyslně (příklad: článek 308 SFEU: statut Evropské investiční banky) nebo že Parlament se souhlasem Rady přijme právní akt (příklady: čl. 226 třetí pododstavec SFEU: pravidla pro výkon vyšetřovacího práva dočasnou vyšetřovací komisí; čl. 228 odst. 4 SFEU: podmínky výkonu funkce veřejného ochránce práv).

Mimoto existují další formy, které neodpovídají těmto obecným případům, přesto je lze přičíst zvláštnímu legislativnímu postupu.

• Rozhodnutí o ročním rozpočtu (článek 314 SFEU): tento postup je podrobně upraven a odpovídá do značné míry řádnému legislativnímu postupu.
• Rada rozhodne na návrh Komise a po konzultaci s Parlamentem (případně dalšími orgány EU a poradními institucemi) většinou. Jedná se o původní postup konzultace, který byl zpočátku řádným postupem při přijímání právních předpisů na úrovni EU, nyní se však uplatňuje spíše jednorázově jako zvláštní legislativní postup (příklady: čl. 140 odst. 2 SFEU: úprava výjimek v rámci hospodářské a měnové unie; čl. 128 odst. 2 SFEU: vydávání mincí).
• Rada rozhoduje bez účasti Parlamentu. To je však vzácná výjimka, která se vyskytuje velmi ojediněle (kromě oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky) tam, kde je Parlament informován o rozhodnutích Rady (článek 36 SEU; příklady: článek 31 SFEU: stanovení společného celního sazebníku; čl. 301 odst. 2 SFEU: složení Evropského hospodářského a sociálního výboru).

Oblasti politiky, pro něž je stanoven zvláštní legislativní postup, lze prostřednictvím tzv. „překlenovacích doložek“ převést na řádný legislativní postup nebo může být jednomyslné hlasování v Radě nahrazeno kvalifikovanou většinou. Rozlišují se dva druhy překlenovacích doložek: 1) obecná překlenovací doložka, která platí pro všechny oblasti politiky a k použití této doložky je zapotřebí jednomyslné rozhodnutí Evropské rady, a (2) zvláštní překlenovací doložky, které platí pro určité oblasti politiky (např. víceletý finanční rámec: článek 312 SFEU; justiční spolupráce v oblasti rodinného práva: čl. 81 odst. 3 SFEU; posílená spolupráce: článek 333 SFEU; sociální oblast: článek 153 SFEU; oblast životního prostředí: článek 192 SFEU). Tyto doložky se od obecných překlenovacích doložek odlišují tím, že vnitrostátní parlamenty nemají zpravidla právo veta a rozhodnutí může také přijmout Rada, a nikoli nutně Evropská rada.

Postup souhlasu

Stejně silnou formu účasti Parlamentu při vytváření práva v rámci EU představuje postup souhlasu. Podle tohoto postupu může být právní akt přijat jen tehdy, pokud předtím získal souhlas Parlamentu. Tento postup však po obsahové stránce nevytváří pro Parlament žádný bezprostřední manévrovací prostor. Evropský parlament například nemůže navrhovat žádné změny ani je nemůže při postupu souhlasu prosazovat, nýbrž je omezen na schválení či odmítnutí navrhovaného právního aktu. Tento postup je určen například pro uzavření mezinárodních dohod (čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU), posílenou spolupráci (čl. 329 odst. 1 SFEU) nebo výkon dispozičních pravomocí (čl. 352 odst. 1 SFEU). Postup souhlasu může být součástí zvláštního legislativního postupu k přijímání legislativních aktů i součástí zjednodušeného postupu k přijímání závazných nelegislativních aktů.

Postup přijímání nelegislativních aktů

Nelegislativní akty jsou přijímány zjednodušeným postupem, kdy orgán EU nebo jiná instituce přijme akt z vlastního podnětu. Oprávnění k tomu vyplývá z příslušného základu pravomoci ve Smlouvách o EU.

Tento postup platí především pro (základní) závazné právní akty, které vydává orgán EU z vlastního podnětu (příklad: rozhodnutí Komise ve věcech státní podpory, čl. 108 odst. 2 SFEU).

Zjednodušeným postupem jsou vydávány rovněž nezávazné právní akty, tedy zejména doporučení a stanoviska orgánů EU a poradních institucí.

Postup přijímání aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů

Přenesení legislativních a prováděcích pravomocí Parlamentem a Radou na Komisi patří již řadu let k běžné praxi. Výkon přenesených pravomocí se doposud uskutečňoval za účasti výborů v rámci postupu projednávání ve výboru, v nichž se vliv Parlamentu, Rady, Komise a členských států projevoval odlišně. Dosud však chybělo jednoznačné oddělení přenesení legislativních pravomocí (legislativní moc) a přenesení prováděcích pravomocí (výkonná moc). Lisabonská smlouva zavedla v primárním právu dlouho očekávané rozlišení mezi výkonem legislativních a exekutivních úkolů (článek 290 a článek 291 SFEU).

Akty v přenesené pravomoci přijímá Komise na základě zvláštního zmocnění prostřednictvím legislativního aktu vydaného Parlamentem a Radou (článek 290 SFEU). Předmětem přenesení pravomoci může být pouze změna určitých nepodstatných prvků legislativního aktu; podstatné prvky dané oblasti jsou z přenesení pravomoci vyloučeny. Tím je vyjádřeno, že základní úpravu přijímá samotná legislativní moc a tato nesmí být přenesena na výkonnou moc. To přihlíží k zásadě demokracie a dělby moci. Evropský parlament a Rada musí dostát své prvořadé odpovědnosti za tvorbu právních předpisů vždy samy, pokud se jedná o politicky významná rozhodnutí značného dosahu. To platí zejména pro stanovení politických cílů zákonodárné činnosti, pro volbu nástrojů k dosažení cílů a rovněž pro možný význam pravidel pro fyzické a právnické osoby. Akty v přenesené pravomoci mohou mimoto legislativní akt pouze měnit či doplnit, neovlivňují tudíž jeho cíl. V legislativním aktu musí být rovněž jednoznačně určena ustanovení, jejichž změna či doplnění mají být umožněny prostřednictvím aktu v přenesené pravomoci. Pro akty v přenesené pravomoci proto přicházejí do úvahy například legislativní úpravy s ohledem na budoucí vývoj, například změny stavu techniky, přizpůsobení předvídatelným změnám jiných právních předpisů nebo zajištění uplatňování ustanovení legislativního aktu i v případě zvláštních okolností nebo nových poznatků. Přenesení pravomoci může být časově omezené nebo v případě, že je časově neomezené, je lze zrušit. Kromě možnosti zrušení přenesení pravomoci mohou Parlament a Rada vznést proti vstupu aktů Komise v přenesené pravomoci v platnost námitku. Pokud Parlament a Rada přenesly na Komisi legislativní pravomoc, může Komise přijímat prováděcí akty. Účast jiných institucí se v primárním právu nepředpokládá. Komise je však oprávněna konzultovat zejména s odborníky z členských států, což bývá v praxi pravidlem.

Přijímání prováděcích aktů Komisí (článek 291 SFEU) je koncipováno jako výjimka ze zásady pravomoci členských států při administrativním provádění práva EU (článek 197 SFEU), a podléhá proto kontrole ze strany členských států. To představuje významnou odchylku od dosavadní právní situace, kdy Parlament a Rada měly při vydávání prováděcích opatření v rámci postupu projednávání ve výborech právo na účast. Tato změna vyplývá ze skutečnosti, že při jednoznačném oddělení aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů je zapotřebí rovněž odpovídající nové uspořádání práva na kontrolu a na účast: zatímco Parlament a Rada jako normotvůrce EU mají přístup k aktům v přenesené pravomoci, v případě prováděcích aktů je tento přístup na členských státech v souladu s jejich přirozenou odpovědností za správní provádění práva EU. Normotvůrci EU (tj. Parlament a Rada) stanovili v souladu se svým zákonným zmocněním obecná pravidla a zásady pro kontrolu výkonu prováděcích pravomocí v nařízení (EU) č. 182/2011 (tzv. „nařízení o postupu projednávání ve výborech“). Toto nařízení omezuje počet postupů projednávání ve výborech na dva: poradní postup a přezkumný postup. Pro volbu postupu jsou stanoveny konkrétní požadavky.

V rámci poradního postupu přijímá poradní výbor prostou většinou stanoviska, která jsou zaprotokolována. Komise má tato stanoviska pokud možno zohlednit, nemusí tak však učinit.

V rámci přezkumného postupu se o návrhu Komise na prováděcí opatření hlasuje v příslušném výboru v rámci postupu projednávání ve výboru, který je složen ze zástupců členských států, kvalifikovanou většinou. V případě schválení musí Komise přijmout opatření tak, jak byla předložena. Není-li kvůli nedosažení kvora rozhodnutí přijato, může Komise svůj návrh v zásadě přijmout. V případě zamítavého stanoviska výboru či neudělení souhlasu může Komise předložit ve výboru pro přezkumný postup nový návrh nebo postoupit původní návrh odvolacímu výboru.

Odvolací výbor představuje v přezkumném postupu druhý stupeň. Cílem postoupení odvolacímu výboru je nalézt kompromis mezi Komisí a zástupci členských států, není-li ve výboru pro přezkumný postup dosaženo výsledku. Vydá-li odvolací výbor kladné stanovisko, Komise prováděcí právní akt přijme. Může tak učinit rovněž tehdy, nevydá-li odvolací výbor žádné stanovisko.

Systém právní ochrany v Evropské unii

Unie, která se považuje za právní společenství, musí poskytnout dotčeným subjektům úplný a účinný systém právní ochrany. Systém právní ochrany v EU odpovídá tomuto požadavku. Uznává právo jednotlivce na účinnou soudní ochranu těch práv, která vyplývají z právního řádu EU. Tato ochrana, která je zakotvena v článku 47 Listiny základních práv, patří k obecným právním zásadám, které vyplývají z ústavních tradic společných členským státům a z Evropské úmluvy o lidských právech (články 6 a 13). Je zaručena soudní pravomocí EU (Soudním dvorem a Tribunálem) (čl. 19 odst. 1 SEU). Za tímto účelem existuje řada řízení, která jsou stručně popsána níže.

Řízení o porušení Smlouvy (článek 258 SFEU)

Toto řízení slouží k zjištění, zda členský stát porušil povinnosti, které mu ukládá právo EU. Toto řízení náleží výlučně do příslušnosti Soudního dvora EU. S ohledem na závažný charakter takové výtky se před podáním žaloby u Soudního dvora provádí předběžné řízení, v němž je dotyčným členským státům dána možnost se k výtce vyjádřit. Jestliže toto řízení nevede k vyřešení sporných otázek, může buď Komise (článek 258 SFEU), nebo jiný členský stát (článek 259 SFEU) podat u Soudního dvora žalobu na porušení Smlouvy. V praxi je obvykle iniciativa na straně Komise. Soudní dvůr přezkoumá sporný případ a určí, zda došlo k porušení Smlouvy, či nikoli. Je-li zjištěno porušení Smlouvy, je dotyčný členský stát povinen napravit zjištěný nedostatek. Pokud se členský stát tomuto rozsudku nepodřídí, má Komise možnost členskému státu, který porušil Smlouvu a který nerespektoval rozsudek Soudního dvora, nechat v druhém rozsudku uložit povinnost zaplatit paušální částku nebo penále (článek 260 SFEU). Pokud tedy členský stát nerespektuje rozsudek Soudního dvora ve věci porušení Smlouvy, může to mít pro něj značné finanční důsledky.

Žaloba na neplatnost (článek 263 SFEU)

Žaloba na neplatnost (nazývaná rovněž odpůrčí žaloba nebo zrušovací žaloba) umožňuje objektivní soudní kontrolu nad činností orgánů EU (abstraktní přezkum zákonnosti) a poskytuje jednotlivci (i když s určitými omezeními) přístup k soudní moci EU (záruka ochrany práv jednotlivců).

Tuto žalobu lze podat proti veškerým aktům orgánů EU, které mají závazné právní účinky a jimiž mohou být nepříznivě dotčeny zájmy žalobce změnou jeho právního postavení. Žalobu mohou vedle členských států, Parlamentu, Rady a Komise podat rovněž Účetní dvůr, Evropská centrální banka a Evropský výbor regionů, pokud se dovolávají porušení práv, která jim byla svěřena.

Naproti tomu občané EU nebo podniky mohou podat žalobu na neplatnost jen proti rozhodnutím, která jsou jim určena nebo která se jich (ačkoliv byla vydána vůči jiným osobám) bezprostředně a osobně dotýkají. Předpoklad osobního dotčení je podle judikatury Soudního dvora splněn tehdy, je-li daná osoba individualizována způsobem, který ji vyjímá z okruhu ostatních osob. Kritériem „bezprostřednosti“ má být zajištěno, že k podání žaloby u Soudního dvora případně u Tribunálu dojde až tehdy, lze-li s jistotou konstatovat jak způsob, tak i existenci poškození právního postavení žalobce. Kritérium „individuálnosti“ má vedle toho vyloučit tzv. „actio popularis“ (žaloby ve veřejném zájmu).

Lisabonskou smlouvou byla mimoto zavedena další kategorie aktů, s ohledem na niž mohou žalobu na neplatnost podat přímo i fyzické nebo právnické osoby. Žalobu mohou fyzické a právnické osoby podat rovněž proti „nařizovacím aktům“, pokud se tyto právní akty žalobců „bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“. Touto novou kategorií byla odstraněna „mezera v právní ochraně“, na kterou Tribunál poukázal v rozsudku ve věci Jégo-Quéré, jelikož doposud nebyla soudní ochrana zajištěna v případech, kdy se právní akt EU sice bezprostředně dotýkal hospodářského subjektu, jeho platnost však nebylo možno přezkoumat stávajícími opravnými prostředky: napadení v rámci žaloby na neplatnost (článek 263 SFEU) dosud ztroskotávalo na neexistenci osobního dotčení; řízení o předběžné otázce (článek 267 SFEU) nebylo možno uplatnit kvůli neexistenci vnitrostátního prováděcího opatření (vyjma v případném trestním řízení kvůli nesplnění povinností vyplývajících z práva EU ze strany hospodářského subjektu, což však nelze vzít v potaz, jelikož od hospodářského subjektu nelze vyžadovat, aby protiprávním jednáním přivodil přezkum platnosti); žaloba o náhradu škody nemohla vést k řešení uspokojujícímu zájmy občana EU, jelikož jejím prostřednictvím nelze z právního řádu EU odstranit nezákonný právní akt.

Tím, že čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU upouští v případě napadení nařizovacích aktů od „osobního dotčení“ a místo toho požaduje pouze bezprostřední dotčení a neexistenci vnitrostátních prováděcích opatření, byla tato mezera částečně odstraněna.

Problémem ovšem je, co se rozumí výrazem „nařizovací akty“. Podle restriktivního výkladu se tímto pojmem dílem rozumějí pouze právní akty s obecnou působností, které nepředstavují legislativní akty, podle širokého výkladu zahrnuje tento pojem dílem všechny právní akty s obecnou působností, mimo jiné i legislativní akty. Tribunál se ve svém rozsudku ve věci Inuit Tapiriit Kanatami oběma těmito přístupy podrobně zabýval a na základě doslovného, historického a teleologického výkladu dospěl k závěru, že za „nařizovací akty“ lze uznat pouze právní akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů. K nim patří kromě aktů v přenesené pravomoci (viz článek 290 SFEU) a prováděcích aktů (viz článek 291 SFEU) i směrnice, pokud jsou podle judikatury přímo použitelné, a rovněž obecná a abstraktní rozhodnutí, jestliže nebyla vydána legislativním postupem. Tribunál jednoznačně vychází z úzkého chápání nařizovací povahy. V rozsudku z roku 2013, který se týkal kasačního opravného prostředku, Soudní dvůr tento výsledek potvrdil. Z hlediska zaručení účinné právní ochrany je to politováníhodné, jelikož zjištěná mezera v právní ochraně může být při restriktivním přístupu odstraněna pouze částečně.

Nyní může být přezkoumána i platnost aktů institucí a jiných subjektů EU, zejména v rostoucí míře využívaných agentur (čl. 263 pátý pododstavec SFEU). Tímto byla odstraněna mezera v právní ochraně, která byla dosud judikaturou vyplněna pouze v případě potřeby, a i v primárním právu je zohledněna skutečnost, že tyto instituce mají částečně pravomoci, které jim umožňují přijímat akty mající právní účinky vůči třetím osobám, takže i proti těmto aktům musí v zájmu systému plné právní ochrany existovat soudní prostředek nápravy.

Je-li žaloba opodstatněná, Soudní dvůr nebo Tribunál prohlásí napadený akt za neplatný od počátku. V odůvodněných případech může Soudní dvůr či Tribunál prohlášení o neplatnosti omezit na dobu od vyhlášení rozsudku. S ohledem na zajištění práv a zájmů žalobců jsou tito ovšem z omezení účinků rozsudku o neplatnosti vyňati.

Žaloba na nečinnost (článek 265 SFEU)

Tato žaloba doplňuje právní ochranu vůči Parlamentu, Evropské radě, Radě, Komisi a Evropské centrální bance. Před podáním žaloby však musí být provedeno předběžné řízení, při němž navrhovatel dotyčný orgán EU vyzve, aby jednal. Předmětem žaloby ze strany orgánů je návrh na zjištění, zda dotyčný orgán porušil Smlouvu tím, že nepřijal určitý právní akt. V případě občanů EU a podniků je předmět žaloby na nečinnost mimoto omezen na návrh na zjištění, zda byla porušena Smlouva tím, že určitý orgán EU nevydal akt jim určený, tj. rozhodnutí adresované navrhovateli. Závěrečným rozsudkem je pouze konstatována protiprávnost nečinnosti. Soudní dvůr ani Tribunál není naproti tomu oprávněn vyslovit ve svém rozsudku povinnost přijmout požadovaná opatření. Strana, proti níž je rozsudek vynesen, je pouze povinna přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora nebo Tribunálu (článek 266 SFEU).

Žaloba o náhradu škody (článek 268 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)

Tato žaloba umožňuje občanům a podnikům, avšak rovněž členským státům, žádat u Soudního dvora EU náhradu škody, která jim vznikla v důsledku chyby zaměstnance EU. Podmínky odpovědnosti EU jsou ve Smlouvách upraveny pouze částečně; řídí se proto obecnými právními zásadami, které jsou společné právním řádům členských států. Tyto zásady byly rozvinuty Soudním dvorem. Podle judikatury Soudního dvora podléhá povinnost EU nahradit škodu těmto podmínkám:

1. Protiprávní jednání orgánu EU nebo jeho zaměstnance při výkonu jeho úřední činnosti. O protiprávní jednání jde v případě závažného porušení normy práva EU, která přiznává jednotlivci, podniku nebo členskému státu určitá práva nebo která byla přijata za účelem jejich ochrany. Povahu ochranné normy mají především základní práva a svobody vnitřního trhu nebo zásada ochrany oprávněných očekávání a zásada proporcionality, avšak rovněž jiné, přímo použitelné právní normy, které občanu EU udělují subjektivní práva. Porušení je dostatečně závažné, pokud orgán EU zjevně a značně překročil své pravomoci. Soudní dvůr posuzuje zejména omezenost počtu osob dotčených protiprávním jednáním a rozsah vzniklé škody, která musí překročit hranici obvyklých hospodářských rizik v daném hospodářském odvětví.
2. Existence škody.
3. Existence příčinné souvislosti mezi vzniklou škodou a jednáním orgánu EU.
4. Není nutné dokazovat úmysl nebo nedbalost.

Žaloby zaměstnanců Evropské unie (článek 270 SFEU)

Soudnímu dvoru EU mohou být předloženy rovněž spory mezi EU a jejími zaměstnanci, případně jejich pozůstalými, které vznikly v rámci služebního poměru. Pro tyto žaloby je příslušný Tribunál.

Řízení o opravných prostředcích (článek 256 SFEU)

Vztah mezi Soudním dvorem a Tribunálem je upraven tak, že proti všem rozhodnutím Tribunálu lze k Soudnímu dvoru podat opravný prostředek, ten je však omezen na právní otázky. Tento opravný prostředek se může opírat o nepříslušnost Tribunálu, o procesní chybu, kterou byly poškozeny zájmy dotyčné strany, nebo o porušení práva EU Tribunálem. Je-li takový opravný prostředek přípustný a opodstatněný, Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu zruší. Je-li případ v dostatečně zralém stádiu, může Soudní dvůr sám rozhodnout; v opačném případě vrátí věc zpět k novému rozhodnutí Tribunálu, který je vázán právním posouzením Soudního dvora.

Předběžná právní ochrana (články 278 a 279 SFEU)

Žaloby podané u Soudního dvora případně u Tribunálu ani odvolání proti rozhodnutím Tribunálu podané k Soudnímu dvoru nemají odkladný účinek. Jako vyrovnávací prostředek existuje možnost podat Soudnímu dvoru či Tribunálu návrh na odklad provádění nebo vykonatelnosti napadeného aktu (článek 278 SFEU) nebo návrh na nařízení předběžného opatření (článek 279 SFEU).

Odůvodněnost návrhu o nařízení předběžných opatření je v právní praxi posuzována podle těchto tří kritérií:

1. Výhled na úspěch v hlavní věci („fumus boni iuris“). Míra předpokládané úspěšnosti je posouzena v rámci souhrnného předběžného přezkoumání argumentů předložených navrhovatelem.
2. Naléhavost opatření. Naléhavost je posuzována podle toho, jestli je požadované opatření potřebné pro odvrácení závažné a nenapravitelné škody na straně žadatele. Jako kritéria pro posouzení přitom slouží druh a závažnost protiprávního jednání a jeho konkrétní a konečné nepříznivé účinky na majetku a jiných právně chráněných hodnotách žadatele. Finanční škoda je považována za závažnou a nenapravitelnou škodu jen tehdy, nemůže-li být v případě vítězství žadatele v hlavním řízení plně nahrazena.
3. Zvážení zájmů. Újmy, které hrozí žadateli při zamítnutí předběžného opatření, jsou uváženy ve vztahu k zájmu EU na okamžité provedení opatření a ve vztahu k újmám, které mohou vzniknout třetím osobám v případě vydání předběžného opatření.

Řízení o předběžné otázce (článek 267 SFEU)

Prostřednictvím řízení o předběžné otázce se mohou vnitrostátní soudy obracet na Soudní dvůr ve věci pokynů k uplatňování práva EU. Vnitrostátní soud může v případě, má-li v rámci příslušného právního sporu uplatnit ustanovení práva EU, toto řízení pozastavit a předložit Soudnímu dvoru otázku, zda je právní akt vydaný orgány EU platný a/nebo jak je třeba tento právní akt a Smlouvy vykládat. Soudce vnitrostátního soudu přitom formuluje právní otázku, na niž Soudní dvůr odpoví formou rozsudku, a nikoli formou stanoviska, čím je i navenek vyjádřen závazný charakter jeho výroku. Řízení o předběžné otázce není nicméně (na rozdíl od ostatních zmiňovaných řízení) sporným řízením směřujícím k rozhodnutí právního sporu, nýbrž představuje pouze část celkového řízení, které začíná u vnitrostátního soudu a tam rovněž končí.

Cílem tohoto řízení je v prvé řadě zajištění jednotného výkladu práva EU, a tím i jednoty právního řádu EU. Kromě této funkce zachování právní jednoty v EU má toto řízení význam též pro ochranu individuálních práv. Zajištění možnosti, vyhrazené vnitrostátním soudům, přezkoumávat slučitelnost vnitrostátního práva s právem EU a v případě jejich neslučitelnosti používat přednostně přímo platné právo EU předpokládá, že obsah a oblast působnosti práva EU jsou dostatečně jasné. Této jasnosti může být zpravidla dosaženo prostřednictvím rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce. To znamená, že řízení o předběžné otázce dává občanu EU možnost bránit se proti konání vlastního státu, které je v rozporu s právem EU, a prosazovat tak právo EU před vnitrostátními soudy. Na základě této dvojí funkce vyrovnává řízení o předběžné otázce v určité míře omezenou možnost přímé žaloby jednotlivce k Soudnímu dvoru, a získává tak ústřední význam pro právní ochranu jednotlivce. Úspěch tohoto řízení však v konečném důsledku závisí na ochotě vnitrostátních soudců a soudů předkládat otázky vyššímu stupni.

Předmět řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr rozhoduje jednak o otázkách výkladu práva EU, a jednak provádí kontrolu platnosti právních aktů orgánů EU. Předmětem předběžného rozhodnutí se nemohou stát ustanovení vnitrostátního práva. Soudní dvůr není v rámci řízení o předběžné otázce oprávněn vykládat vnitrostátní právo ani posuzovat jeho slučitelnost s právem EU. To se často při předkládání otázek Soudnímu dvoru přehlíží. Často se objevují otázky týkající se slučitelnosti vnitrostátního právního předpisu s ustanovením práva EU nebo se otázka týká použitelnosti určité úpravy EU ve sporu, který řeší vnitrostátní soud. Tyto samy o sobě nepřípustné otázky nejsou Soudním dvorem prostě zamítány, nýbrž jsou chápány v tom smyslu, že předkládající soud usiluje v podstatě o výklad příslušného právního předpisu EU, aby mohl následně sám posoudit slučitelnost příslušných vnitrostátních ustanovení s právem EU. Soudní dvůr přitom postupuje tak, že ze všech materiálů předložených vnitrostátním soudem, zvláště ze zdůvodnění rozhodnutí obrátit se na Soudní dvůr, dále rozpracuje ty prvky práva EU, jež s ohledem na předmět daného sporu potřebují výklad.

Oprávnění předložit žádost o předběžné otázce. K předkládání jsou oprávněny všechny „soudy členských států“. Pojem soud je třeba chápat ve smyslu práva EU tak, že nevyjadřuje označení, nýbrž funkci a postavení dané instituce v systému soudní ochrany členských států. Za soudy se tak považují všechny nezávislé instituce, tj. instituce, jež nejsou vázány žádnými pokyny, které v řízení upraveném státem rozhodují právní spory a jejichž rozhodnutí mají právní účinky. K předkládání jsou tak v zásadě oprávněny také ústavní soudy členských států nebo rovněž instituce, které rozhodují spory, i když se nacházejí mimo státní soudní systém, nikoli však soukromé rozhodčí soudy. To, zda vnitrostátní soudce využije svého práva k předložení předběžné otázky, závisí na relevanci otázek práva EU pro předmět sporu u vnitrostátního soudu; o této závažnosti rozhoduje vnitrostátní soudce sám. Strany sporu mohou pouze podávat podněty. Soudní dvůr přezkoumává, zda se jedná o otázku, kterou je možno předložit, tj. zda se položená otázka skutečně týká výkladu Smluv o EU nebo platnosti aktu orgánu EU, nebo zda se jedná o skutečný spor, tedy zda nejde o hypotetickou či vykonstruovanou otázku, která by měla Soudní dvůr přimět k vydání právního stanoviska formou předběžného rozhodnutí. Zamítnutí předkládaných otázek Soudním dvorem z těchto důvodů je výjimkou, jelikož se Soudní dvůr vzhledem k obzvláštnímu významu soudní spolupráce při zkoumání obou těchto hledisek chová do jisté míry zdrženlivě. Přesto však právě nejnovější judikatura ukazuje, že Soudní dvůr zpřísnil požadavky na předkládané otázky do té míry, že se ve svých závěrech velice přesně drží již dříve vzneseného požadavku na dostatečně jasné a podrobné objasnění skutkového a právního pozadí původního řízení a v případě, že tyto údaje nejsou předloženy, se prohlašuje za neschopného podat věcně správný výklad práva EU a žádost o předběžné rozhodnutí zamítá jako nepřípustnou.

Povinnost požádat o rozhodnutí o předběžné otázce. K předložení je povinen každý soud, jehož rozhodnutí již nelze napadnout opravnými prostředky stanovenými vnitrostátním právem. Pojem opravný prostředek zahrnuje všechny opravné prostředky, pomocí nichž může být soudem vydané rozhodnutí přezkoumáno nadřazenou soudní instancí z hlediska skutkového nebo právního (např. odvolání) či pouze v právním ohledu (např. dovolání). Nejedná se přitom o řádné opravné prostředky s omezenými a specifickými účinky (např. obnovení řízení, ústavní stížnosti). Soud, jenž je povinen danou otázku předložit, může od předložení upustit pouze v tom případě, kdy je předkládaná otázka bezvýznamná pro výsledek sporu, nebo v případě, kdy již byla Soudním dvorem rozhodnuta nebo kdy není pochyb o výkladu daného předpisu práva EU. Neomezená povinnost předkládání existuje naproti tomu tehdy, chce-li vnitrostátní soud vycházet z neplatnosti nějakého předpisu práva EU. Soudní dvůr zcela jasně vyjádřil, že pouze on sám může posuzovat protiprávnost práva EU. Vnitrostátní soudy proto musí právo EU uplatňovat a respektovat až do vyjádření Soudního dvora o jeho neplatnosti. Výjimka platí pro soudy, které jsou činné v rámci řízení k zajištění předběžné právní ochrany. Ty jsou podle nejnovější judikatury Soudního dvora při splnění určitých podmínek zmocněny pozastavit výkon vnitrostátního správního aktu, jenž vychází z určitého nařízení EU, nebo přijmout předběžná opatření za účelem předběžné úpravy sporného právního postavení či poměrů při nezohlednění určité úpravy práva EU.

Porušení povinnosti obrátit se na Soudní dvůr představuje současně porušení Smluv o EU, za které je odpovědný dotčený členský stát, jemuž může být uložena sankce prostřednictvím řízení o porušení Smlouvy. Praktické účinky takového jednání jsou ovšem velmi omezené, jelikož vláda dotčeného členského státu nemůže uposlechnout případného rozsudku Soudního dvora, protože s ohledem na nezávislost soudů a zásadu rozdělení moci nemůže dávat soudům žádné příkazy. Poté, co byla uznána odpovědnost členských států podle práva EU za jeho porušení (k tomu viz kapitola „Odpovědnost členských států za porušení práva EU“), se jako slibnější ukazuje možnost jednotlivce požadovat od daného členského státu náhradu škody vzniklou porušením povinnosti obrátit se na Soudní dvůr.

Účinky předběžného rozhodnutí. Předběžné rozhodnutí, které je vydáno ve formě rozsudku, je závazné v prvé řadě pro předkládající soud a pro všechny ostatní soudy, které se budou danou věcí zabývat. Předběžné rozhodnutí má mimoto značné precedentní účinky pro další podobná řízení.

Odpovědnost členských států za porušení práva EU

Odpovědnost členských států za škody, které vznikly jednotlivci porušením práva EU ze strany státu, byla Soudním dvorem v zásadě vyslovena v jeho rozsudku ze dne 5. března 1996 ve spojených věcech C-46/93, Brasserie du pêcheur, a C-48/93, Factortame. Tento rozsudek o odpovědnosti je zásadním rozsudkem, který se svým významem řadí do skupiny dřívějších rozsudků Soudního dvora o přednosti práva EU, o přímém účinku ustanovení práva EU a o uznání základních práv vlastních EU. Soudním dvorem samotným je označován za „nutně vyplývající z přímého účinku právních norem Unie, jejichž porušením byla vzniklá škoda způsobena“, tím se značně posilují možnosti jednotlivce zasazovat se o dodržování a uplatňování práva EU ve vztahu ke státním orgánům všech tří mocí (výkonné, zákonodárné a soudní). Tímto rozsudkem Soudní dvůr rozšiřuje svou judikaturu zavedenou v rozsudku ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci. Zatímco tehdy byla odpovědnost státu omezena na případ, kdy jednotlivci vznikla škoda tím, že nedošlo k včasnému provedení směrnice, která jednotlivci přiznávala subjektivní práva, neobsahovala však žádné přímé účinky, tento rozsudek zavádí obecnou odpovědnost, která zahrnuje každé porušení práva EU, které lze přičíst státu.

Odpovědnost členských států za porušení práva EU je charakterizována třemi předpoklady, jež v podstatě odpovídají předpokladům odpovědnosti, kterým ve srovnatelné situaci podléhá EU.

1. Záměrem normy EU, která byla porušena, musí být přiznání práv jednotlivci.
2. Porušení musí být dostatečně závažné, tj. členský stát musí zjevně a podstatně překročit meze svého uvážení. Toto posouzení je záležitostí vnitrostátních soudů, které jsou jediné příslušné pro zjištění věcného obsahu a závažnosti porušení práva EU. Soudní dvůr však ve svém rozsudku ve věci Brasserie du pêcheur určuje hlavní směry pro orientaci vnitrostátních soudů takto:
   

   Mezi skutečnosti, ke kterým musí příslušný soud v tomto ohledu přihlédnout, patří především stupeň jasnosti a přesnosti porušené normy, rozsah prostoru pro uvážení, který tato norma ponechává orgánům státu nebo [Unie], úmyslná, nebo neúmyslná povaha spáchaného protiprávního jednání a vzniklé škody, omluvitelnost, nebo neomluvitelnost případného nesprávného právního posouzení, skutečnost, že k opomenutí mohlo přispět chování orgánu [Unie], přijetí nebo zachování vnitrostátních opatření nebo zvyklostí, které jsou v rozporu s právem [Unie]. Porušení práva [Unie] je každopádně zjevně dostatečně závažné tehdy, pokud nadále trvá navzdory rozsudku, kterým bylo určeno vytýkané nesplnění povinnosti, rozsudku v řízení o předběžné otázce nebo ustálené judikatuře Soudního dvora v této záležitosti, z nichž vyplývá protiprávnost dotčeného jednání.“

3. Musí existovat bezprostřední příčinná souvislost mezi porušením povinnosti členského státu a vznikem škody postiženým osobám. Není třeba dokazovat zavinění (úmysl nebo nedbalost), které přesahuje dostatečně závažné provinění proti právu EU.

Podle Soudního dvora není pochyb o tom, že zásady odpovědnosti platí i pro třetí moc, tj. pro soudy. Jejich rozsudky jsou tedy přezkoumatelné nejen vyšší instancí, nýbrž navíc pokud byly vydány bez ohledu na právo EU nebo v rozporu s ním, mohou být rovněž předmětem žaloby o náhradu škody u příslušných soudů v členských státech. V tomto řízení musí být v rámci zkoumání porušení práva EU u dotyčného rozsudku znovu přezkoumány rovněž otázky skutkové podstaty týkající se práva EU, aniž by se přitom mohl příslušný soud pouze odvolávat na případnou závaznost rozsudku specializovaného soudu. Partnerem příslušných vnitrostátních soudů pro případné otázky výkladu a/nebo platnosti zpochybněných norem práva EU nebo souladu vnitrostátní úpravy odpovědnosti s právem EU je opět Soudní dvůr, který se touto problematikou může zabývat v rámci řízení o předběžné otázce (článek 267 SFEU). Odpovědnost za porušení práva soudci však zůstává výjimkou. Vzhledem k přísným podmínkám odpovědnosti připadá odpovědnost v úvahu pouze tehdy, pokud soud úmyslně nedbal platného práva EU, nebo pokud jako ve věci C-224/01, Köbler, soud posledního stupně potvrdí rozhodnutí znevýhodňující občany EU, které je v rozporu s právem EU, aniž by předtím Soudní dvůr požádal o objasnění situace s ohledem na právo EU, které je pro toto rozhodnutí podstatné. V posledně uvedeném případě ochrana práv občanů EU, kteří se dovolávají práva EU nutně vyžaduje, aby byla občanům EU nahrazena škoda způsobená soudem posledního stupně.

ZAŘAZENÍ PRÁVA EVROPSKÉ UNIE DO CELKOVÉHO PRÁVNÍHO SYSTÉMU

Po všem, co jsme se dozvěděli o struktuře EU a jejím právním řádu, není zcela jednoduché přidělit právu EU jeho místo v celkovém systému práva a vymezit jeho hranice vůči jiným právním řádům. Dva pokusy o zařazení je nutno již předem zavrhnout. Stejně tak jako nelze právo EU považovat za prostý souhrn mezistátních ujednání, není možné je považovat za část nebo doplněk právních řádů jednotlivých členských států.

Samostatnost právního řádu Evropské unie

Založením EU omezily členské státy svou legislativní svrchovanost a vytvořily samostatný právní řád, který je pro jejich státní příslušníky i pro ně samotné závazný a který musí uplatňovat i jejich soudy.

To konstatoval Soudní dvůr ve svém slavném rozsudku ve věci 6/64, Costa v. ENEL z roku 1964, v níž se pan Costa bránil proti zestátnění výroby a distribuce elektrické energie v Itálii a s tím spojeným převodem provozních zařízení elektroenergetických společností na společnost ENEL.

Samostatnost právního řádu EU má pro existenci EU zásadní význam, jelikož je jedinou zárukou toho, že nedojde k rozmělnění práva EU vnitrostátním právem a že bude zajištěna jednotná platnost práva EU ve všech členských státech. Tak jsou na základě samostatnosti právního řádu EU pojmy práva EU pojímány v zásadě v souladu s jeho požadavky a s cíli Unie. Takové definování pojmů specifické pro Unii je nezbytné, jelikož by práva zaručená právem EU byla ohrožena, pokud by v konečném důsledku mohl každý členský stát sám prostřednictvím stanovení obsahu pojmů určovat oblast působnosti svobod zaručených právem EU. Jako příklad lze uvést třeba pojem „pracovník“, který určuje oblast působnosti práva volného pohybu pracovníků. Obsah tohoto pojmu se může ve specifickém výkladu EU značně lišit od pojmů, které jsou v právních řádech členských států známé a používané. Měřítkem při přezkoumávání právních aktů EU je rovněž výhradně právo EU samo, a nikoli vnitrostátní právní předpisy a ústavní právo.

Jak však lze na základě této samostatnosti právního řádu EU popsat vztah práva EU k vnitrostátnímu právu?

I když právo EU představuje ve vztahu k právním řádům členských států samostatný právní řád, nelze si to představovat tak, že právní řád EU a právní řády členských států tvoří vrstvy jako jednotlivé horniny v zemi. Proti takto strnulému oddělování těchto právních řádů hovoří na jedné straně to, že se týkají týchž osob, jež jsou současně státními příslušníky jednotlivých zemí i občany EU; na druhé straně by analýza prováděná takovým způsobem opomíjela skutečnost, že se právo EU může stát živoucím právem až tehdy, je-li přijato právními řády členských států. Ve skutečnosti jsou vnitrostátní právní řády a právní řád EU propojeny a vzájemně na sobě závislé.

Vzájemné působení práva Evropské unie a vnitrostátního práva

Tento aspekt vztahu mezi právem EU a vnitrostátním právem zahrnuje vztahy, v nichž se právo EU a vnitrostátní právo vzájemně doplňují. Ustanovení čl. 4 odst. 3 SEU popisuje tento vztah velice názorně:

Tato obecná zásada loajální spolupráce byla formulována s vědomím, že samotný právní řád EU není schopen uskutečnit cíle vytyčené založením EU. Na rozdíl od vnitrostátních právních řádů netvoří právní řad EU uzavřený systém, nýbrž potřebuje ke svému provádění jako základ vnitrostátní právní řády. Všechny státní orgány – zákonodárné, vládní (včetně státní správy), soudní – musí proto dojít k poznání, že právní řád EU proti nim nestojí jako něco „vnějšího“ nebo „cizího“, nýbrž že členské státy a orgány EU je třeba vnímat jako celek, který solidárně sleduje společné cíle. EU se tím stává nejen zájmovým společenstvím, nýbrž především také společenstvím založeným na solidaritě. Z toho vyplývá, že Smlouvy o EU a právní přepisy vydané orgány EU k jejich provádění musí orgány členských států nejen dodržovat, nýbrž je rovněž provádět a naplňovat životem. Toto vzájemné působení práva EU a vnitrostátního práva je tak mnohotvárné, že zde může být objasněno pouze na několika důležitých příkladech.

Vyjádřením úzkého propojení a doplnění právního řádu EU vnitrostátními právními řády a naopak vnitrostátních právních řádů právním řádem EU je v prvé řadě systém směrnic, s nímž jsme se setkali již u právních aktů. Zatímco směrnice samotná stanovuje ve formě závazné pro členské státy jen výsledek, jehož je třeba dosáhnout, je na vnitrostátních orgánech, tj. na vnitrostátním právu, jakou formou a pomocí jakých prostředků bude tohoto cíle dosaženo. V oblasti soudnictví je úzké spojení vytvořeno řízením o předběžné otázce podle článku 267 SFEU. V tomto řízení vnitrostátní soudy mohou, případně musí předkládat Soudnímu dvoru k předběžnému rozhodnutí otázky, které se týkají výkladu a platnosti práva EU a které by mohly mít význam pro rozhodnutí v daném řízení. Řízení o předběžné otázce ozřejmuje na jedné straně to, že i soudy členských států musí dodržovat právo EU a uplatňovat je, a na druhé straně, že výklad a posuzování práva EU patří do výlučné pravomoci Soudního dvora. Vzájemná závislost právního řádu EU a vnitrostátních právních řádů se ukazuje konečně také tehdy, jde-li o vyplňování mezer v právním řádu EU. K tomu dochází tak, že právo EU při doplňování vlastních pravidel odkazuje na již existující právní úpravu v právních řádech členských států. Osud právní úpravy EU je tak od určitého bodu určován příslušnými vnitrostátními právními předpisy. Obecně to platí pro celou oblast výkonu práva EU, pokud právo EU nevytvoří vlastní předpisy týkající se výkonu práva EU. Ve všech těchto případech postupují vnitrostátní orgány při provádění práva EU podle ustanovení vnitrostátního práva. Tato zásada ovšem platí jenom potud, jsou-li splněny požadavky na jednotné uplatňování práva EU, jelikož je třeba v každém případě zamezit tomu, aby se s občany a hospodářskými subjekty zacházelo podle rozdílných kritérií, a tudíž nespravedlivě.

Střet mezi právem Evropské unie a vnitrostátním právem

Vztah mezi právem EU a vnitrostátním právem se však vyznačuje rovněž tím, že někdy dojde ke střetu právního řádu EU a vnitrostátního právního řádu. Taková situace vzniká tehdy, pokud některé ustanovení práva EU zakládá bezprostřední práva a povinnosti občanů EU a je-li toto ustanovení obsahově v rozporu s určitou normou vnitrostátního práva. Tehdy se hovoří o kolizi mezi právem EU a vnitrostátním právem. Za tímto na první pohled jednoduchým problémem se skrývají dvě zásadní otázky struktury EU, jejichž zodpovězení je prubířským kamenem, pokud jde o existenci právního řádu EU: přímá použitelnost práva EU a přednost práva EU před vnitrostátním právem, s nímž je v rozporu.

Přímá použitelnost práva Evropské unie ve vnitrostátním právu

Přímá použitelnost práva EU znamená, že kromě orgánů EU a členských států právo EU bezprostředně přiznává práva a ukládá povinnosti také občanům EU.

Prosazení přímé použitelnosti předpisů práva EU přes počáteční odpor některých členských států, a tím i zajištění existence právního řádu EU, patří k nejvýraznějším úspěchům Soudního dvora. Výchozím bodem jeho judikatury byl již popsaný případ nizozemské dopravní společnosti Van Gend & Loos. Společnost se před nizozemským soudem bránila proti zvýšení nizozemského cla na dovoz chemického výrobku ze Spolkové republiky Německo. Výsledek tohoto soudního sporu závisel v konečném důsledku na otázce, zda se i jednotlivec může při zvýšení cla, které odporuje Smlouvě, odvolat na tehdejší článek 12 Smlouvy o EHS, který členským státům výslovně zakazuje zavádění nových a zvyšování stávajících cel v oblasti společného trhu. Soudní dvůr se navzdory radám mnoha vlád a svého generálního advokáta vyslovil s odvoláním na povahu a účel Unie v zásadě pro přímou použitelnost předpisů práva EU. Ve zdůvodnění Soudní dvůr uvedl, že:

Společenství představuje nový právní řád ..., jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale rovněž jejich příslušníci. Právo Společenství, nezávislé na zákonodárství členských států, tudíž nejen ukládá jednotlivcům povinnosti, ale je rovněž určeno k vytváření práv ... Tato práva vznikají nejenom tehdy, když to Smlouva výslovně stanoví, ale také v důsledku povinností, které Smlouva jasně stanoveným způsobem ukládá jak jednotlivcům, tak členským státům a orgánům Společenství.“

Tímto výrokem samotným ještě nebylo získáno mnoho, jelikož zůstala otevřená otázka, které předpisy práva EU jsou přímo použitelné. Soudní dvůr se této otázce věnoval nejprve s ohledem na primární právo EU a konstatoval, že pro jednotlivce mohou být použitelné všechny normy smluv o EU, které: i) jsou formulovány bezpodmínečně; ii) jsou úplné a právně dokonalé, a proto iii) k jejich splnění nebo účinnosti není třeba žádné další činnosti členských států nebo orgánů EU.

Těmto kritériím tehdejší článek 12 Smlouvy o EHS vyhovoval, takže podnik Van Gend & Loos mohl z tohoto předpisu odvozovat práva, jež musel nizozemský soud respektovat, a v důsledku toho prohlásit clo uvalené v rozporu se Smlouvou za neplatné. V důsledku této judikatury uznal Soudní dvůr v následném období přímou použitelnost i v případě dalších ustanovení Smluv, která mají pro občana EU daleko větší význam než článek 12 Smlouvy o EHS. Zdůraznit je třeba rozsudky, v nichž šlo o přímou použitelnost ustanovení o volném pohybu pracovníků (článek 45 SFEU), právu usazování (článek 49 SFEU) a volném pohybu služeb (článek 56 SFEU).

S ohledem na záruky týkající se volného pohybu pracovníků rozhodl Soudní dvůr o přímé použitelnosti ve věci 41/74, van Duyn. V tomto případu šlo o toto: paní van Duyn, nizozemské státní příslušnici, bylo v květnu 1973 zamítnuto povolení vstoupit do Spojeného království jako tehdejšího členského státu EU, protože chtěla pracovat jako sekretářka u scientologické církve, organizace, kterou britské ministerstvo vnitra považovalo za společensky nebezpečnou. S odvoláním na předpisy práva EU o volném pohybu pracovníků podala paní van Duyn žalobu k High Court (Vrchnímu soudu). Požadovala, aby High Court stanovil, že je oprávněna zdržovat se ve Spojeném království za účelem výkonu nesamostatné výdělečné činnosti a že má nárok na povolení ke vstupu do Spojeného království. Na otázku předloženou soudem High Court Soudní dvůr odpověděl, že článek 48 Smlouvy o EHS (nyní článek 45 SFEU) je přímo použitelný, a tím je i jednotlivcům uděleno právo, které může být uplatněno u soudů členských států.

Přímou použitelností práva v oblasti svobody usazování se Soudní dvůr zabýval na základě otázky belgické Conseil d’État (Státní rady). Ta totiž řešila žalobu podanou nizozemským advokátem J. Reynersem, jenž se v ní odvolával na svá práva podle článku 52 Smlouvy o EHS (článek 49 SFEU). Pan Reyners podal žalobu z toho důvodu, že ačkoliv složil požadované belgické zkoušky, byla mu odepřena možnost vykonávat v Belgii advokátní činnost z důvodu cizí státní příslušnosti. Ve svém rozsudku ze dne 21. června 1974 Soudní dvůr v této věci rozhodl, že nerovné zacházení s vlastními státními příslušníky a cizinci v otázce usazování není nadále udržitelné, jelikož článek 52 Smlouvy o EHS je od uplynutí přechodného období přímo použitelný, a poskytuje tak občanům EU právo vykonávat i v jiných členských státech výdělečnou činnost stejně jako státní příslušník daného státu. Na základě tohoto rozsudku musel být pan Reyners připuštěn k výkonu advokátní činnosti v Belgii.

Soudnímu dvoru se ve věci 33/74, Van Binsbergen, naskytla příležitost výslovně konstatovat přímou použitelnost ustanovení o volném pohybu služeb. V tomto řízení šlo mimo jiné o to, zda je nizozemský právní předpis, podle nějž mohou před odvolacím soudem jako právní zástupci vystupovat pouze osoby usazené v Nizozemsku, slučitelný s ustanoveními práva EU o volném pohybu služeb. Soudní dvůr na tuto otázku odpověděl záporně se zdůvodněním, že veškerá omezení, jimž je občan EU podřízen z důvodu své státní příslušnosti nebo pobytu, jsou v rozporu s článkem 59 Smlouvy o EHS (článek 56 SFEU), a jsou proto neplatná.

Velký praktický význam má rovněž uznání přímé použitelnosti ustanovení o volném pohybu zboží (článek 26 SFEU), zásadě stejné odměny mužů a žen (článek 157 SFEU), všeobecném zákazu diskriminace (článek 45 SFEU) a o volné hospodářské soutěži (článek 101 SFEU).

V oblasti sekundárního práva vzniká otázka přímé použitelnosti pouze s ohledem na směrnice a rozhodnutí určená členským státům, jelikož tento účinek pro nařízení a rozhodnutí určená jednotlivcům vyplývá přímo ze Smluv o EU (čl. 288 druhý a čtvrtý pododstavec SFEU). Od roku 1970 rozšířil Soudní dvůr zásady týkající se přímé použitelnosti primárního práva EU rovněž na směrnice a na rozhodnutí určená členským státům.

Přímý účinek práva EU ve formě vytvořené a rozvíjené Soudním dvorem má z praktického hlediska obrovský dopad: zlepšuje postavení jednotlivce tím, že svobody vnitřního trhu vybavil právy, která mohou být prosazována u vnitrostátních soudů. Přímá použitelnost práva EU se tím současně stává jedním z pilířů právního řádu EU.

Přednost práva Evropské unie před vnitrostátním právem

Přímá použitelnost určitého ustanovení práva EU vede k druhé, stejně základní otázce. Co se stane, pokud předpis práva EU zakládá přímá práva a povinnosti občana EU, je však obsahově s rozporu s některou z norem vnitrostátního práva?

Takovýto konflikt mezi právem EU a vnitrostátním právem lze vyřešit pouze tak, že jeden z obou právních řádů ustoupí. Psané právo EU v tomto ohledu neobsahuje žádnou výslovnou úpravu. V žádné ze Smluv o EU není například obsažen předpis, který by stanovil, že právo EU je nadřazeno vnitrostátnímu právu, nebo že je mu naopak podřízeno. Přesto lze vyřešit kolizi mezi právem EU a vnitrostátním právem jen tak, že je právu EU přiznána přednost před vnitrostátním právem, a tím dojde k vytlačení všech předpisů vnitrostátního práva, které se odchylují od práva EU, předpisy EU. Neboť co by zbylo z právního řádu EU, pokud bychom jej chtěli podřadit vnitrostátnímu právu? Téměř nic! Předpisy práva EU by mohly být zrušeny libovolným vnitrostátním předpisem. O jednotné a rovné platnosti práva EU ve všech členských státech by už nemohlo být ani řeči. EU by také nemohla plnit úkoly, které na ni byly přeneseny členskými státy. Funkčnost EU by byla zpochybněna a s velkými nadějemi spojované budování evropského společenství práva zničeno.

Ve vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva takovýto problém neexistuje. Jelikož se mezinárodní právo stává součástí vnitrostátního právního řádu teprve po začlenění nebo transformaci, je o otázce přednosti rozhodováno pouze podle pravidel vnitrostátního práva. Podle postavení, které je vnitrostátním právem mezinárodnímu právu přiděleno ve vnitrostátním právním řádu, má toto buď přednost před ústavním právem, nebo se nachází mezi ústavním právem a běžnými zákony, nebo je na stejné úrovni jako běžné zákony. Vztah začleněného nebo transformovaného mezinárodního práva ke stejně postavenému vnitrostátnímu právu je určen podle pravidla, že později vydaný právní akt nahrazuje předchozí („lex posterior derogat legi priori“). Tato vnitrostátní kolizní pravidla nelze naproti tomu použít v případě vztahu mezi právem EU a vnitrostátním právem, jelikož právo EU není součástí vnitrostátního právního řádu. Konflikt mezi právem EU a vnitrostátním právem proto může být vyřešen pouze ze strany právního řádu EU.

Opět to byl Soudní dvůr, který s ohledem na důsledky pro existenci právního řádu EU prosadil proti vůli některých členských států nevyhnutelnou zásadu přednosti práva EU. Vystavěl tak vedle přímé použitelnosti druhý pilíř právního řádu EU, což umožnilo, aby se tento právní řád stal vskutku nosnou konstrukcí.

Ve výše zmíněném rozsudku ve věci Costa v. ENEL dospěl Soudní dvůr ke dvěma zjištěním, která mají velký význam pro vztah práva EU k vnitrostátnímu právu.

Za prvé, členské státy s konečnou platností přenesly svá svrchovaná práva na Společenství, které vytvořily, a pozdější jednostranná opatření by nebyla slučitelná s pojetím práva EU.

Za druhé, zásadou Smlouvy je skutečnost, že žádný členský stát nesmí zpochybnit status práva EU jako systému, který je jednotně a úplně používán v celé EU.

Z toho vyplývá, že právo EU, které bylo vytvořeno v souladu s pravomocemi stanovenými ve Smlouvách, má přednost před jakýmkoliv právem členských států, které by s ním bylo v rozporu. Nejenže je ve srovnání s dřívějším vnitrostátním právem silnější, nýbrž má rovněž omezující účinek na později přijaté právo.

Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci Costa v. ENEL nakonec zestátnění italské energetiky nezpochybnil, zcela rozhodně však konstatoval přednost práva EU před vnitrostátním právem.

Jako právní důsledek tohoto pravidla o přednosti pro případ kolize platí, že vnitrostátní právo, které je v rozporu s právem EU, je nepoužitelné, a tato skutečnost současně brání vzniku nových legislativních aktů, které jsou neslučitelné s právem EU.

Tohoto zjištění se Soudní dvůr ve své judikatuře trvale přidržoval. Ovšem v jednom bodě ji dále rozvinul. Zatímco se ve výše uvedeném rozsudku ve věci Costa zabýval pouze otázkou přednosti práva EU před vnitrostátními zákony, potvrdil zásadu přednosti také s ohledem na vztah mezi právem EU a vnitrostátním ústavním právem. Vnitrostátní soudy po počátečním váhání stanovisko Soudního dvora v zásadě přijaly. V Nizozemsku nemohly tak jako tak vzniknout potíže, jelikož v nizozemské ústavě je výslovně stanovena přednost práva EU před vnitrostátním právem (články 65 až 67). V ostatních členských státech byla vnitrostátními soudy rovněž uznána zásada přednosti práva EU ve vztahu k běžným vnitrostátním zákonům. Přednost práva EU před vnitrostátním ústavním právem, zejména pokud jde o vnitrostátní úpravu ochrany základních práv, narazila naproti tomu u Ústavních soudů Německa a Itálie zpočátku na odpor. Tento odpor byl potlačen teprve tehdy, když ochrana základních práv v právním řádu EU dosáhla úrovně, která byla v zásadě srovnatelná s ústavami jednotlivých členských států. Německý Spolkový ústavní soud má nicméně stále výhrady vůči pokračující integraci, které zřetelně vyslovil zejména ve svých rozsudcích týkajících se Maastrichtské smlouvy a naposledy Lisabonské smlouvy, a to ve smyslu „přezkumu ultra vires“, přičemž požaduje, aby se ověřilo, zda právní akty přijaté orgány a institucemi EU, včetně rozsudků Soudního dvora, spadají do rámce svrchovaných práv, jež jim byla svěřena, nebo zda prostřednictvím jurisdikce EU existuje širší výklad Smluv, který představuje nepřípustnou autonomní změnu Smlouvy. Spolkový ústavní soud následně tento přezkum ultra vires podmínil požadavkem na „obezřetnost“, podle něhož může být tento přezkum proveden pouze Spolkovým ústavním soudem (a nikoli i jinými vnitrostátními soudy), a to jen uvážlivě a v duchu práva EU. Konkrétně:

1. Spolkový ústavní soud musí považovat rozhodnutí Soudního dvora EU v zásadě za závazný výklad práva EU;
2. před přijetím aktu ultra vires musí mít Soudní dvůr možnost Smlouvu vyložit a rozhodnout o platnosti a výkladu sporného právního aktu v rámci řízení o předběžné otázce (článek 267 SFEU);
3. přezkum je možný pouze tehdy, pokud je zřejmé, že akty orgánů EU byly přijaty mimo rámec svěřených pravomocí.

Při takto husté síti podmínek lze důvodně předpokládat, že takový případ právního aktu ultra vires by měl spíše teoretickou povahu. Realita nám však otevřela oči. Ve svém rozsudku ze dne 5. května 2020 týkajícím se programu nákupu státních dluhopisů Evropskou centrální bankou Spolkový ústavní soud shledal, že nákupy státních dluhopisů ze strany ECB jsou v rozporu s její pravomocí a porušují německou ústavu (Grundgesetz). Rozhodnutí v řízení o předběžné otázce ve věci, kterou Spolkový ústavní soud předložil Soudnímu dvoru a která se týkala legality programu nákupu dluhopisů z hlediska unijního práva, hodnotí Spolkový ústavní soud s ohledem na přezkum přiměřenosti právních aktů přijatých k provedení programu nákupu jako „zcela nepochopitelné“, a tudíž je zamítl. Tímto rozsudkem zaujímá Spolkový ústavní soud vůči Soudnímu dvoru jasný konfrontační přístup a zároveň dává najevo, že chce v každém jednotlivém případě přezkoumat přednost unijního práva před vnitrostátním právem, což v dřívějším rozhodnutí sám považoval za zásadní pro fungování EU, a nezdráhá se ani nedbat rozhodnutí Soudního dvora v dané věci. Je třeba doufat, že se oběma soudům brzy podaří překlenout příkop, který vykopal rozsudek Spolkového ústavního soudu, a vrátit se k loajální spolupráci a vzájemnému respektování, zejména vzhledem k tomu, že Spolkový ústavní soud v zásadě nezpochybňuje přednost práva EU před vnitrostátním ústavním právem, nýbrž si vyhrazuje v některých velmi ojedinělých případech právo na konečnou kontrolu. Jinak je však tomu podle rozsudku polského ústavního soudu ze dne 7. října 2021, v němž polský ústavní soud prohlásil části práva EU za neslučitelné s polskou ústavou. Podle názoru polského ústavního soudu je snaha Soudního dvora vměšovat se do polského soudnictví v rozporu s pravidlem přednosti ústavy a se svrchovaností Polska. Soudní dvůr v březnu 2021 konstatoval, že EU může členským státům uložit, aby nepřihlížely k jednotlivým předpisům vnitrostátního práva, a to i v případě, jedná-li se o ústavní právo. Soudci a soudkyně EU se konkrétně obávali, že by postup obsazení polského nejvyššího soudu mohl být v rozporu s unijním právem. To by mělo za následek, že by Soudní dvůr mohl Polsko přinutit, aby zrušilo části sporné reformy. Komise EU po tomto rozsudku neprodleně objasnila, že základní zásady právního řádu EU nejsou ponechány na vůli vnitrostátních soudů, a to ani ústavního soudu: právo EU má přednost před vnitrostátním právem, včetně vnitrostátního ústavního práva. Komise si ponechala otevřené všechny možnosti, pokud jde o využití jejích pravomocí podle Smluv a zajištění jednotného uplatňování a integrity práva EU.

Výklad vnitrostátního práva v souladu s právem Evropské unie

Aby se při použití pravidla týkajícího se přednosti zamezilo konfliktu mezi právem EU a vnitrostátním právem, musí všechny státní orgány, které uplatňují konkrétní právo nebo judikaturu, vycházet z konformního výkladu vnitrostátního práva v souladu s právem EU.

Koncepce konformního výkladu s právem EU byla Soudním dvorem uznána a začleněna do právního řádu EU relativně pozdě. Poté, co Soudní dvůr původně považoval za účelné zajistit jednotný výklad vnitrostátních právních předpisů v souladu se směrnicí jen tehdy, pokud o to požádaly vnitrostátní soudy, vznikla povinnost týkající se konformního výkladu v souladu se směrnicemi teprve v roce 1984 v rozsudku ve věci 14/83, von Colson a Kamann. V této věci šlo o zjištění výše náhrady škody za diskriminaci žen při přijímání do zaměstnání. Zatímco německý právní předpis poskytoval pouze náhradu škody za porušení legitimního očekávání (zejména čistých nákladů spojených s ucházením se o zaměstnání), směrnice 76/207/EHS požadovala, aby za účelem prosazování rovnosti příležitosti při přístupu k zaměstnání byly ve vnitrostátním právu uloženy účinné sankce. Jelikož však tyto sankce nebyly blíže upřesněny, nemohla být směrnice v tomto ohledu prohlášena za přímo použitelnou, takže hrozilo, že Soudní dvůr vynese rozsudek, v němž sice bude zjištěn rozpor vnitrostátního zákona s právem EU, vnitrostátnímu soudu však neposkytuje žádný základ pro to, aby nebral vnitrostátní předpis v potaz. Soudní dvůr proto rozhodl, že vnitrostátní soudy jsou povinny vnitrostátní předpisy v oblasti občanského práva vykládat a uplatňovat tak, aby byla zaručena účinná sankce za diskriminaci na základě pohlaví. Pouze symbolické odškodnění by požadavky na účinné provedení směrnice nesplňovalo.

Soudní dvůr spatřuje právní základ pro konformní výklad s právem EU v zásadě loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU). Podle této zásady učiní členské státy veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smlouvy o EU nebo z aktů orgánů EU. K tomu patří i to, že vnitrostátní orgány musí uplatňování a výklad vnitrostátního práva, jemuž jsou nadřazeny předpisy EU, uvést do souladu se zněním a účelem práva EU (povinnost loajální spolupráce – rozsudek ve spojených věcech C-397/01 až C-403/01, Pfeiffer a další). V případě vnitrostátních soudů se toto projevuje rovněž v jejich úloze jakožto evropských soudů ve smyslu zabezpečení správného uplatňování a dodržování práva EU.

Zvláštní formou výkladu v souladu s právem EU je konformní výklad v souladu se směrnicemi. V souladu s tím je členským státům uložena povinnost provést směrnice. Subjekty, které používají právo, a soudy mají konformním výkladem v souladu se směrnicemi přispět k tomu, aby dotyčný členský stát této povinnosti plně dostál. Konformní výklad v souladu se směrnicemi slouží k zajištění shody se směrnicemi na úrovni uplatňování práva, čímž zaručuje jednotný výklad a uplatňování vnitrostátních prováděcích předpisů ve všech členských státech. Na vnitrostátní úrovni nemá být diferencováno to, co bylo právě na úrovni EU prostřednictvím směrnice harmonizováno.

Konformní výklad v souladu s právem EU má své meze v jednoznačném znění vnitrostátního ustanovení, které nepřipouští výklad; i přes povinnost vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem EU, která je stanovena v právu EU, nesmí být vnitrostátní právo vykládáno „contra legem“. To platí i v případě, kdy vnitrostátní zákonodárce výslovně odmítne provést směrnici do vnitrostátního práva. Tím vyvolaný konflikt mezi právem EU a vnitrostátním právem lze vyřešit pouze řízením o porušení Smlouvy (článek 258 a článek 259 SFEU).

ZÁVĚR

Jak tedy vypadá celkový obraz právního řádu EU?

Právní řád EU je skutečným základem EU a propůjčuje jí charakter právního společenství. Pouze prostřednictvím vytváření nového práva a jeho dodržováním mohou být uskutečněny cíle, které byly sledovány při založení EU. K tomu již právní řád EU významně přispěl. A v neposlední řadě tomuto novému právnímu řádu vděčíme za to, že se díky v podstatě otevřeným hranicím, značnému obchodu se zbožím a službami, migraci pracovníků a vysokému počtu přeshraničního spojování podniků stal evropský vnitřní trh pro 448 milionů lidí každodenní skutečností. Další, dnes již vskutku historickou charakteristikou právního řádu EU je jeho mírotvorné působení. V důsledku snahy o zajištění míru a svobody nahrazuje násilí jako prostředek při řešení sporů právními pravidly, která jednotlivce i členské státy sdružují do společenství založeného na zásadě solidarity. Právní řád EU se tak stává důležitým nástrojem zajištění a budování míru.

Právní řád EU a právní společenství budované na jeho základě mohou přežít pouze tehdy, je-li zajištěno dodržování a ochrana právního řádu. Takovou zárukou jsou oba pilíře právního řádu Unie: přímá použitelnost práva EU a přednost práva EU před vnitrostátním právem. Obě tyto zásady, jejichž existenci a dodržování s velkou odhodlaností hájí Soudní dvůr, zaručují jednotné a přednostní uplatňování práva EU ve všech členských státech.

Při vší nedokonalosti, která je pro právní řád EU též typická, je přínos právního řádu EU k řešení politických, hospodářských a sociálních problémů členských států Evropské unie neocenitelný.

CITOVANÁ JUDIKATURA

Veškeré rozsudky Soudního dvora Evropské unie jsou k dispozici na internetu na adrese www.eur-lex.europa.eu. Internetové stránky eur-lex.europa.eu mimoto umožňují bezplatný přístup ve 24 úředních jazycích EU

• k právu EU (Smlouvy o EU, nařízení, směrnice, rozhodnutí, konsolidované právní předpisy atd.),
• k přípravné práci (legislativní návrhy, zprávy, zelené a bílé knihy atd.),
• k mezinárodním úmluvám,
• ke shrnutím právních předpisů EU, v nichž jsou právní akty zasazeny do politického kontextu.

Povaha a přednost práva EU

Pravomoci EU

Účinky právních aktů

Základní práva

Právní ochrana

POZNÁMKY NA KONCI TEXTU

¹ Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244/1999 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.

² Odstoupení „Santerovy Komise“ v roce 1999 bylo způsobeno tím, že jí Parlament odmítl udělit absolutorium za plnění rozpočtu; předložený návrh na vyslovení nedůvěry však neuspěl, ačkoliv jen poměrně těsně.

³ Počty obyvatel a výpočet jsou k dispozici na adrese: https://www.consilium.europa.eu/cs/council-eu/voting-system/voting-calculator/

⁴ Podrobnosti viz oddíl „Odpovědnost členských států za porušení práva EU“.

O TÉTO PUBLIKACI

Publikaci ABC práva EU najdete na internetu na adrese https://op.europa.eu/cs/publications

Evropská komise
Generální ředitelství pro komunikaci
Redakční služby a cílená komunikace
1049 Brusel
BELGIE

Rukopis dokončen v březnu 2023

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2023

Obsah této publikace nutně neodráží oficiální názor Evropské unie. Za informace a názory v ní uvedené nese výhradní odpovědnost autor.

Print	ISBN 978-92-76-10133-8	doi:10.2775/509913	NA-03-19-655-CS-C
PDF	ISBN 978-92-76-10147-5	doi:10.2775/075501	NA-03-19-655-CS-N
HTML	ISBN 978-92-76-11135-1	doi:10.2775/632409	NA-03-19-655-CS-Q

© Evropská unie, 2023

Politika opakovaného použití dokumentů Evropské komise se provádí na základě rozhodnutí Komise 2011/833/EU ze dne 12. prosince 2011 o opakovaném použití dokumentů Komise (Úř. věst. L 330, 14.12.2011, s. 39). Není-li uvedeno jinak, je opakované použití tohoto dokumentu povoleno v rámci licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC-BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). To znamená, že opakované použití se povoluje za předpokladu, že je řádně uveden zdroj a jakékoli změny.

Reprodukce je povolena pod podmínkou uvedení zdroje. K veškerému použití nebo reprodukci prvků, které nejsou ve vlastnictví EU, může být nutné získat povolení přímo od příslušných držitelů práv.

 

ABC práva EU

Právní řád vytvořený Evropskou unií ovlivňuje naši politickou a společenskou realitu. Jednotlivec již není pouze občanem své země, svého města či své obce, nýbrž rovněž občanem EU.

Publikace ABC práva EU Prof. Dr. Klause-Dietera Borchardta představuje základní dílo, jež se zabývá mimo jiné počátky evropského sjednocení a jeho vývojem jakožto právního řádu.

Tato publikace je určena všem zainteresovaným čtenářkám a čtenářům, kteří chtějí získat první představu o struktuře Evropské unie a nosných pilířích evropského právního řádu.