Abeceda prava Europske unije - ožujak 2023.

POPIS POKRATA

AKP	Afrika, Karibi i Pacifik
ECR	Zbornik sudske prakse
EEZ	Europska ekonomska zajednica
EGSO	Europski gospodarski i socijalni odbor
EKLJP	Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Europska konvencija o ljudskim pravima)
EPPO	Ured europskog javnog tužitelja
ESB	Europska središnja banka
ESM	Europski stabilizacijski mehanizam
EU	Europska unija
Euratom	Europska zajednica za atomsku energiju
EZ	Europska zajednica
EZUČ	Europska zajednica za ugljen i čelik
MEP	Zastupnik u Europskom parlamentu
NATO	Organizacija Sjevernoatlantskog ugovora
OECD	Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
OEEC	Organizacija za europsku gospodarsku suradnju
OESS	Organizacija za europsku sigurnost i suradnju
PSP	Proces stabilizacije i pridruživanja
UFEU	Ugovor o funkcioniranju Europske unije
Ugovor o EU-u / UEU	Ugovor o Europskoj uniji
Ugovor o EZ-u	Ugovor o osnivanju Europske zajednice

KRONOLOGIJA

26. lipnja 1945.: Potpisivanje Povelje Ujedinjenih naroda u San Franciscu

9. rujna 1946.: Govor Winstona Churchilla u Zürichu o prednostima sjedinjenih europskih država

17. ožujka 1948.: Potpisivanje Ugovora o osnivanju Zapadnoeuropske unije u Bruxellesu

4. travnja 1949.: Potpisivanje Sjevernoatlantskog ugovora o osnivanju NATO-a u Washingtonu

16. travnja 1949.: Osnivanje Organizacije za europsku gospodarsku suradnju u Parizu

5. svibnja 1949.: Potpisivanje Ugovora o osnivanju Vijeća Europe u Strasbourgu

9. svibnja 1950.: Deklaracija Roberta Schumana o stvaranju Europske zajednice za ugljen i čelik kao prve faze osnivanja europske federacije

4. studenoga 1950.: Potpisivanje Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u Rimu

18. travnja 1951.: Belgija, Zapadna Njemačka, Francuska, Italija, Luksemburg i Nizozemska u Parizu potpisuju Ugovor o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik (Ugovor o EZUČ-u) na razdoblje od 50 godina

23. srpnja 1952.: Stupanje na snagu Ugovora o EZUČ-u

1. lipnja 1955.: Konferencija ministara vanjskih poslova u Messini radi pripreme Ugovora o EEZ-u

25. ožujka 1957.: Belgija, Zapadna Njemačka, Francuska, Italija, Luksemburg i Nizozemska u Rimu potpisuju Ugovore o osnivanju Europske ekonomske zajednice (Ugovor o EEZ-u) i Europske zajednice za atomsku energiju (Ugovor o EZAE-u / Ugovor o Euratomu) (Ugovori iz Rima)

1. siječnja 1958.: Stupanje na snagu Ugovorâ iz Rima

4. siječnja 1960.: Austrija, Danska, Norveška, Portugal, Švedska, Švicarska i Ujedinjena Kraljevina u Stockholmu osnovali Europsko udruženje slobodne trgovine (EFTA)

14. prosinca 1960.: Potpisivanje Konvencije o Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj u Parizu

8. travnja 1965.: Potpisivanje Ugovora o osnivanju jedinstvenog Vijeća i jedinstvene Komisije Europskih zajednica (Ugovor o spajanju)

1. srpnja 1967.: Stupanje na snagu Ugovora o spajanju

1. siječnja 1973.: Danska, Irska i Ujedinjena Kraljevina postaju članice Europskih zajednica

1. kolovoza 1975.: Potpisivanje završnog akta Konferencije za europsku sigurnost i suradnju u Helsinkiju

18. prosinca 1978.: Uspostava Europskog monetarnog sustava

7. – 10. lipnja 1979.: Prvi izravni izbori za Europski parlament

1. siječnja 1981.: Pristupanje Grčke Europskim zajednicama

1. siječnja 1985.: Povlačenje Grenlanda iz Europske ekonomske zajednice

14. lipnja 1985.: Schengenski sporazum Belgije, Francuske, Zapadne Njemačke, Luksemburga i Nizozemske o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama

1. siječnja 1986.: Pristupanje Portugala i Španjolske Europskim zajednicama

1. srpnja 1987.: Stupanje na snagu Jedinstvenog europskog akta

3. listopada 1990.: Pristupanje Istočne Njemačke Saveznoj Republici Njemačkoj i integracija u Europske zajednice

7. veljače 1992.: Potpisivanje Ugovora o Europskoj uniji u Maastrichtu (Ugovor iz Maastrichta)

2. svibnja 1992.: Potpisivanje Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (Sporazum o EGP-u) u Portu

1. siječnja 1993.: Začetak europskog jedinstvenog tržišta

1. studenoga 1993.: Stupanje na snagu Ugovora o Europskoj uniji (Ugovora iz Maastrichta)

1. siječnja 1994.: Stupanje na snagu Sporazuma o EGP-u

1. siječnja 1995.: Pristupanje Austrije, Finske i Švedske Europskoj uniji

1. ožujka 1995.: Stupanje na snagu Schengenske konvencije (dodatne članice do ožujka 2001.: Danska, Grčka, Španjolska, Italija, Austrija, Portugal, Finska i Švedska)

16. srpnja 1997.: Objava programa Europske komisije „Agenda 2000” s ciljem proširenja EU-a

2. listopada 1997.: Potpisivanje Ugovora iz Amsterdama

12. prosinca 1997.: Europsko vijeće u Luxembourgu započinje postupak proširenja Europske unije

1. listopada 1998.: Stupanje na snagu Konvencije o Europolu (policijska suradnja u EU-u)

1. siječnja 1999.: Uvođenje jedinstvene europske valute eura

1. svibnja 1999.: Stupanje na snagu Ugovora iz Amsterdama

24. ožujka 2000.: Donošenje Lisabonske strategije za gospodarsku, socijalnu i ekološku obnovu EU-a

8. prosinca 2000.: Svečano proglašenje Povelje Europske unije o temeljnim pravima

26. veljače 2001.: Potpisivanje Ugovora iz Nice

1. siječnja 2002.: Uvođenje novčanica i kovanica eura kao sredstva plaćanja

28. veljače 2002.: Osnivanje Eurojusta (od 2019. Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu)

1. veljače 2003.: Stupanje na snagu Ugovora iz Nice

1. svibnja 2004.: Pristupanje Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Mađarske, Malte, Poljske, Slovenije i Slovačke Europskoj uniji

29. listopada 2004.: Potpisivanje Ugovora o Ustavu za Europu

Svibanj / lipanj 2005.: Odbacivanje Ugovora o Ustavu za Europu na referendumima u Francuskoj (54,7 % glasova protiv) i Nizozemskoj (61,7 % glasova protiv)

1. siječnja 2007.: Pristupanje Bugarske i Rumunjske Europskoj uniji

1. siječnja 2007.: Uvođenje eura u Sloveniji

1. ožujka 2007.: Osnivanje Agencije Europske unije za temeljna prava

12. prosinca 2007.: Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija u Strasbourgu svečano proglašavaju Povelju Europske unije o temeljnim pravima

13. prosinca 2007.: Potpisivanje Ugovora iz Lisabona

21. prosinca 2007.: Ulazak Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Mađarske, Malte, Poljske, Slovenije i Slovačke u schenensko područje

1. siječnja 2008.: Uvođenje eura na Cipru i na Malti

12. lipnja 2008.: Prvi referendum u Irskoj o Ugovoru iz Lisabona (53,4 % glasova protiv)

12. prosinca 2008.: Ulazak Švicarske u schenensko područje

1. siječnja 2009.: Uvođenje eura u Slovačkoj

2. listopada 2009.: Drugi referendum u Irskoj o Ugovoru iz Lisabona (67,1 % glasova za)

1. prosinca 2009.: Stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona

1. prosinca 2009.: Prvi predsjednik Europskog vijeća (Herman Van Rompuy); prvi Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (barunica Catherine Ashton)

21. lipnja 2010.: Osnivanje Europske službe za vanjsko djelovanje

1. siječnja 2011.: Uvođenje eura u Estoniji

1. siječnja 2011.: Osnivanje Europskog tijela za financijski nadzor

25. ožujka 2011.: Prihvaćanje Pakta euro plus za usklađivanje gospodarske politike ekonomske i monetarne unije

19. prosinca 2011.: Ulazak Lihtenštajna u schenensko područje

30. siječnja 2012.: Sporazum 25 država članica o Ugovoru o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji

2. veljače 2012.: Potpisivanje Ugovora o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma

1. srpnja 2013.: Pristupanje Hrvatske Europskoj uniji

1. siječnja 2014.: Uvođenje eura u Latviji

18. rujna 2014.: Referendum o neovisnosti Škotske: 55,3 % glasova protiv, 44,7 % glasova za

1. siječnja 2015.: Uvođenje eura u Litvi

12. ožujka 2015.: Island službeno povlači zahtjev za članstvo u Europskoj uniji

23. lipnja 2016.: Referendum o izlasku Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije (51,89 % glasova za izlazak)

30. prosinca 2016.: Stupanje na snagu Pariškog sporazuma o klimatskim promjenama u Europskoj uniji nakon što su ga ratificirale države članice

29. ožujka 2017.: Službena obavijest premijerke Therese May o namjeri Ujedinjene Kraljevine da istupi iz Europske unije

31. siječnja 2020.: Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije nakon 47 godina članstva

9. svibnja 2020.: 70. godišnjica Schumanove deklaracije

1. siječnja 2021.: Nakon isteka prijelaznog razdoblja Ujedinjena Kraljevina napušta unutarnje tržište i carinsku uniju EU-a te se povlači iz svih politika i trgovinskih sporazuma EU-a. Njih zamjenjuje Sporazum o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine.

10. ožujka 2021.: Europski parlament, Vijeće i Komisija potpisuju Zajedničku izjavu o Konferenciji o budućnosti Europe

28. lipnja 2021.: EU donosi svoj prvi „Zakon o klimi”

1. siječnja 2023.: Uvođenje eura u Hrvatskoj (20. članica europodručja)

1. siječnja 2023.: Ulazak Hrvatske u schengensko područje

OD PARIZA DO LISABONA PREKO RIMA, MAASTRICHTA, AMSTERDAMA I NICE

Neposredno nakon završetka Drugog svjetskog rata naš pojam države i naš politički život još uvijek su se gotovo u potpunosti temeljili na nacionalnim ustavima i zakonima. Na tim temeljima stvarana su pravila ponašanja koja nisu obvezivala samo građane i stranke naših demokratskih država, nego i države i njihova tijela. Tek nakon potpunog kraha Europe i njezina političkog i gospodarskog sloma stvoreni su uvjeti za nov početak te je ideja novog europskog poretka dobila novi poticaj.

Općenito govoreći, koraci prema ujedinjenju Europe nakon Drugog svjetskog rata stvorili su zbunjujuću mješavinu složenih organizacija, čiji je razvoj teško sagledati. Tako, primjerice, istodobno postoje Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD), Organizacija Sjevernoatlantskog ugovora (NATO), Vijeće Europe i Europska unija, a njihov rad nije izravno povezan.

Raznolikost organizacija poprima smislenu strukturu tek kad razmotrimo njihove specifične ciljeve. Možemo ih podijeliti u tri glavne skupine.

Prva skupina: euroatlantske organizacije

Euroatlantske organizacije nastale su iz saveza Sjedinjenih Američkih Država i Europe nakon Drugog svjetskog rata. Nije slučajno da je prva poslijeratna europska organizacija, Organizacija za europsku gospodarsku suradnju (OEEC), osnovana 1948., nastala na inicijativu SAD-a. Tadašnji američki državni tajnik George Marshall pozvao je 1947. europske zemlje da udruže snage u gospodarskoj obnovi te im obećao američku pomoć. To se ostvarilo u obliku Marshallova plana, kojim je stvoren temelj za brzu obnovu zapadne Europe. Isprva je glavni cilj OEEC-a bila liberalizacija trgovine među zemljama. Kad su mu se 1960. pridružili Kanada i SAD, dodan je još jedan cilj, a to je promicanje gospodarskog napretka u zemljama trećeg svijeta kroz razvojnu pomoć. OEEC je tada postao OECD, koji danas ima 38 članica.

NATO je osnovan 1949. kao vojni savez s Kanadom i Sjedinjenim Američkim Državama. Njegov su cilj zajednička obrana i zajednička potpora. Zamišljen je kao dio globalnog sigurnosnog pojasa kojim će se ograničiti sovjetski utjecaj. Nakon pada „željezne zavjese” 1989. i raspada Sovjetskog Saveza, ta je organizacija sve više preuzimala zadaće upravljanja krizom i promicanja stabilnosti. NATO ima 31 zemlju članicu, među kojima su 22 države članice EU-a (sve osim Irske, Cipra, Malte, Austrije i Švedske) te Albanija, Kanada, Island, Crna Gora, Sjeverna Makedonija, Norveška, Turska, Ujedinjena Kraljevina i Sjedinjene Američke Države. Radi jačanja sigurnosne suradnje među europskim državama 1954. stvorena je Zapadnoeuropska unija (ZEU). ZEU je značio početak sigurnosne i obrambene politike u Europi. No, njegova se uloga nije dalje razvijala i većina njegovih ovlasti prenesena je na druge međunarodne institucije, prije svega NATO, Vijeće Europe i EU. Stoga je ZEU 30. lipnja 2011. prestao postojati.

Druga skupina: Vijeće Europe i Organizacija za europsku sigurnost i suradnju

Zajedničko je obilježje druge skupine europskih organizacija ustroj koji omogućuje sudjelovanje što većeg broja zemalja. Pritom se svjesno računalo s tim da te organizacije neće izlaziti iz okvira uobičajene međunarodne suradnje.

Među tim je organizacijama i Vijeće Europe. Osnovano je kao politička institucija 5. svibnja 1949., a danas ima 46 članica, uključujući sve sadašnje države članice EU-a. U njegovu se statutu ne spominje težnja stvaranju federacije ili unije niti se predviđa prijenos ili spajanje suverenih prava. Odluke o svim važnim pitanjima moraju se donijeti jednoglasno, što znači da svaka zemlja ima pravo veta. Prema tome, Vijeće Europe stvoreno je isključivo radi međunarodne suradnje.

Vijeće Europe donijelo je brojne konvencije u području gospodarstva, kulture, socijalne politike i prava. Najvažnija je i najpoznatija od njih Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP) od 4. studenoga 1950. Svih 46 članica Vijeća sada su stranke te konvencije. Konvencijom nije samo propisan minimalni standard zaštite ljudskih prava za države članice, nego je uspostavljen i sustav pravne zaštite koji tijelima osnovanima u Strasbourgu u skladu s Konvencijom (Europska komisija za ljudska prava i Europski sud za ljudska prava) omogućava da osuđuju kršenja ljudskih prava u državama članicama.

Toj skupini organizacija pripada i Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS), osnovana 1994. kao nasljednica Konferencije o europskoj sigurnosti i suradnji. OESS, kojem je dosad pristupilo 57 država, obvezuju načela i ciljevi utvrđeni u Helsinškom završnom aktu iz 1975. i Pariškoj povelji iz 1990. Uz mjere za izgradnju povjerenja među europskim zemljama ti ciljevi obuhvaćaju i stvaranje „zaštitne mreže” da bi se sukobi mogli rješavati mirnim putem.

Treća skupina: Europska unija

Trećoj skupini europskih organizacija pripada Europska unija (EU). Ono što je potpuno novo u Europskoj uniji i što je razlikuje od uobičajenih međunarodnih udruženja država jest to da su joj države članice ustupile dio svoje suverenosti i prenijele joj ovlasti da djeluje neovisno. Pri izvršavanju tih ovlasti EU može donositi europsko zakonodavstvo, koje u pojedinačnim državama ima jednaku snagu kao i njihovi nacionalni zakoni.

Kamen-temeljac EU-a postavio je tadašnji francuski ministar vanjskih poslova Robert Schuman u deklaraciji od 9. svibnja 1950., u kojoj je predstavio plan koji je izradio zajedno s Jeanom Monnetom o ujedinjenju europske industrije ugljena i čelika u Europsku zajednicu za ugljen i čelik. Izjavio je da će to biti povijesna inicijativa za „organiziranu i živu Europu” koja je „nužna za civilizaciju” i bez koje se „ne može održati mir u svijetu”.

Schumanov plan konačno se ostvario sklapanjem Ugovora o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik, koji je šest država osnivačica (Belgija, Njemačka, Francuska, Italija, Luksemburg i Nizozemska) potpisalo 18. travnja 1951. u Parizu (Pariški ugovor) te je stupio na snagu 23. srpnja 1952. Ta je zajednica osnovana na razdoblje od 50 godina te je po isteku njezina osnivačkog ugovora 23. srpnja 2002. „integrirana” u Europsku zajednicu. Nekoliko godina poslije iste su zemlje sklopile Ugovore iz Rima 25. ožujka 1957., kojima su osnovane Europska ekonomska zajednica (EEZ) i Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom). Zajednice su počele s radom stupanjem Ugovora na snagu 1. siječnja 1958.

Stvaranje Europske unije Ugovorom iz Maastrichta bio je daljnji korak na putu prema političkom ujedinjenju Europe. Ugovor je potpisan u Maastrichtu 7. veljače 1992., ali zbog niza prepreka u postupku ratifikacije (Danci su ga odobrili tek nakon drugog referenduma; u Njemačkoj je podnesena ustavna tužba da se odobrenje Ugovora u parlamentu proglasi neustavnim) stupio je na snagu tek 1. studenoga 1993. Ugovor je sam sebe nazivao „novom etapom u procesu stvaranja sve tješnje veze među narodima Europe”. Sadržavao je instrument kojim je osnovana Europska unija, iako taj proces time nije dovršen. Europska unija tada nije zamijenila Europske zajednice, već su one smještene pod isti krov s novim politikama i oblicima suradnje. Tako su nastala „tri stupa” na kojima je izgrađena Europska unija. Prvi stup sastojao se od Europskih zajednica: EEZ-a (koji je preimenovan u EZ), EZUČ-a (do 2002.) i Euratoma. Drugi stup sastojao se od suradnje država članica u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Treći stup uključivao je njihovu suradnju u području pravosuđa i unutarnjih poslova.

Daljnji razvoj ostvaren je u obliku ugovora iz Amsterdama i Nice, koji su stupili na snagu 1. svibnja 1999., odnosno 1. veljače 2003. Tim reformama nastojala se očuvati sposobnost djelovanja čak i u EU-u proširenom znatnim brojem novih članica. Ta su dva ugovora stoga bila usmjerena na institucionalne reforme. U usporedbi s prethodnim reformama, politička volja da se produbi proces europske integracije bila je razmjerno slaba.

Kritike koje su uslijedile s raznih strana potaknule su raspravu o budućnosti Europske unije i njezina institucionalnog ustroja. Zbog toga su 5. prosinca 2001. u Laekenu (Belgija) šefovi država ili vlada donijeli Deklaraciju o budućnosti Europske unije, u kojoj se Europska unija obvezala da će postati demokratičnija, transparentnija i djelotvornija te da će otvoriti put prema donošenju ustava. Prvi korak prema ostvarenju tog cilja bilo je osnivanje Europske konvencije, kojoj je povjerena izrada europskog ustava i kojom je predsjedao bivši francuski predsjednik Valéry Giscard d’Estaing. Nacrt „Ugovora o Ustavu za Europu” koji je sastavila konvencija službeno je podnesen predsjedniku Europskog vijeća 18. srpnja 2003., a šefovi država ili vlada su ga, s raznim izmjenama, donijeli 17. i 18. srpnja 2004. u Bruxellesu.

Ustavom su se dotadašnje Europska unija i Europska zajednica trebale pretvoriti u novu, jedinstvenu Europsku uniju koja bi se temeljila na jedinstvenom ustavnom ugovoru. Samo bi Europska zajednica za atomsku energiju nastavila postojati kao zasebna zajednica, ali bi i dalje bila blisko povezana s novom Europskom unijom. Međutim, pokušaj donošenja ustava doživio je neuspjeh u postupku ratifikacije u državama članicama. Nakon što ga je inicijalno potvrdilo 13 od tadašnjih 25 država članica, ugovor je odbijen na referendumima u Francuskoj (54,7 % glasova protiv, uz odaziv od 69,3 %) i Nizozemskoj (61,7 % glasova protiv, uz odaziv od 63 %).

Nakon razdoblja promišljanja koje je trajalo gotovo dvije godine, u prvoj polovini 2007. predstavljen je novi paket reformi. Taj je paket bio formalni odmak od ideje europskog ustava kojim bi se opozvali svi postojeći ugovori i zamijenili jedinstvenim tekstom pod nazivom „Ugovor o Ustavu za Europu”. Umjesto toga sastavljen je Reformski ugovor, kojim su, kao i ugovorima iz Maastrichta, Amsterdama i Nice, uvedene temeljne promjene u postojeće ugovore EU-a da bi se ojačala sposobnost EU-a da djeluje unutar i izvan Unije, povećao njegov demokratski legitimitet te poboljšala učinkovitost njegova cjelokupnog djelovanja. U skladu s tradicijom, Reformski ugovor nazvan je po mjestu u kojem je potpisan: Ugovor iz Lisabona. Nacrt ugovora izrađen je neobično brzo, ponajprije zbog toga što su šefovi država ili vlada u zaključcima sa sastanka Europskog vijeća održanog 21. i 22. lipnja 2007. u Bruxellesu podrobno opisali kako će se i u kojoj mjeri promjene dogovorene za Reformski ugovor ugraditi u postojeće ugovore. Njihov je pristup bio neobičan jer se nisu ograničili na opće smjernice koje bi potom trebala primijeniti međuvladina konferencija, već su sami odredili strukturu i sadržaj potrebnih izmjena i pritom izravno sastavili formulacije mnogih odredbi.

Glavne sporne točke bile su razgraničenje nadležnosti između EU-a i država članica, budućnost zajedničke vanjske i sigurnosne politike, nova uloga nacionalnih parlamenata u postupku integracije, uključivanje Povelje Europske unije o temeljnim pravima u pravo Unije te mogućnost napretka u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Stoga je međuvladina konferencija, sazvana 2007., imala vrlo malo manevarskog prostora i bila je ovlaštena samo za tehničku provedbu traženih promjena. Međuvladina konferencija završila je s radom do 18. i 19. listopada 2007., a politički ga je odobrilo Europsko vijeće, koje se istodobno neslužbeno sastalo u Lisabonu.

Ugovor su naposljetku službeno potpisali šefovi država ili vlada tadašnjih 27 država članica Europske unije (Hrvatska joj je pristupila tek 2013.) 13. prosinca 2007. u Lisabonu. Međutim, postupak njegove ratifikacije također se pokazao iznimno teškim. Iako je Ugovor iz Lisabona, za razliku od Ugovora o Ustavu za Europu, uspješno ratificiran u Francuskoj i Nizozemskoj, isprva je doživio neuspjeh na prvom referendumu u Irskoj 12. lipnja 2008. (53,4 % glasova protiv uz odaziv od 53,1 %). Tek nakon danih određenih pravnih jamstava u pogledu (ograničenog) područja primjene novog ugovora, irski državljani pozvani su da glasaju o Ugovoru iz Lisabona na drugom referendumu u listopadu 2009. Taj put Ugovor je dobio široku potporu irskog naroda (67,1 % glasova za, uz odaziv od 59 %). Uspjeh referenduma u Irskoj otvorio je vrata za ratifikaciju Ugovora iz Lisabona u Poljskoj i Češkoj. U Poljskoj je predsjednik Kaczyński potpisivanje isprave o ratifikaciji uvjetovao povoljnim ishodom irskog referenduma. I češki predsjednik Václav Klaus prvo je želio pričekati rezultate irskog referenduma, ali potom je potpisivanje isprave o ratifikaciji dodatno uvjetovao jamstvom da Ugovor iz Lisabona, a pogotovo Povelja o temeljnim pravima ugrađena u Ugovor o EU-u, neće utjecati na „Benešove dekrete” iz 1945., kojima je onemogućen povrat zemljišta na područjima Češke koji su prethodno pripadali Njemačkoj. Kad je pronađeno rješenje za taj zahtjev, češki je predsjednik 3. studenoga 2009. potpisao ispravu o ratifikaciji. Time je postupak ratifikacije uspješno završen te je Ugovor iz Lisabona 1. prosinca 2009. mogao stupiti na snagu.

Ugovorom iz Lisabona Europska unija i Europska zajednica spojile su se u jedinstvenu Europsku uniju. Riječ „zajednica” svuda je zamijenjena riječju „unija”. Europska unija zamijenila je i naslijedila Europsku zajednicu. Međutim, pravo Unije i dalje oblikuju sljedeća tri ugovora:

Ugovori EU-a koji su trenutačno na snazi

Ugovor o Europskoj uniji i UFEU imaju jednak pravni status te ni jedan nije nadređen ni podređen drugome. Takvo je eksplicitno pravno pojašnjenje potrebno jer stupanj regulacije u oba ugovora i novi naslov prijašnjeg Ugovora o EZ-u (Ugovor o funkcioniranju Europske unije) ostavljaju dojam da je Ugovor o Europskoj uniji svojevrstan ustav ili temeljni ugovor, a da je UFEU zamišljen kao provedbeni ugovor. Ugovor o Europskoj uniji i UFEU ni po svojoj naravi nisu ustavni ugovori. Pojmovi korišteni u ugovorima prate tu promjenu pristupa u odnosu na prijašnji nacrt ustava: izraz „ustav” više se ne pojavljuje; „ministar vanjskih poslova EU-a” naziva se „visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku” te su izostavljene definicije „zakona” i „okvirnog zakona”. Izmijenjeni ugovori ne sadržavaju ni članke koji se odnose na simbole EU-a, kao što su zastava ili himna. Nadređenost prava Unije nije izričito utvrđena ni u jednom ugovoru, ali, kao i prije, proizlazi iz izjave koja upućuje na sudsku praksu Suda Europske unije koja se odnosi na pitanje nadređenosti.

Ugovorom iz Lisabona napuštaju se i „tri stupa” EU-a. Međutim, na snazi ostaju posebni postupci u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, uključujući europsku obranu. U izjavama međuvladine konferencije koje su priložene ugovoru ističu se posebnost tog područja politike i pojedinačna odgovornost država članica u tom pogledu.

Članstvo u Europskoj uniji

Nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine EU ima 27 država članica. Među njima je prije svega šest država osnivačica EEZ-a, odnosno Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka (uključujući državno područje bivše Istočne Njemačke nakon ujedinjenja dvije Njemačke 3. listopada 1990.). Danska (sada bez Grenlanda, koji se na referendumu u veljači 1982. tijesnom većinom izjasnio da ne želi ostati u EZ-u), Irska i Ujedinjena Kraljevina (koja je istupila iz EU-a 31. siječnja 2020.) pridružile su se Zajednici 1. siječnja 1973. U Norveškoj je planirano pristupanje odbijeno na referendumu u listopadu 1972. (s 53,5 % glasova protiv članstva u EZ-u).

„Proširenje na jug” započelo je 1. siječnja 1981. pristupanjem Grčke, a dovršeno je 1. siječnja 1986. pristupanjem Španjolske i Portugala. U sljedećem proširenju 1. siječnja 1995. EU-u su pristupile Austrija, Finska i Švedska. Norveški je referendum završio istim ishodom kao i onaj 22 godine prije. Tijesna većina (52,4 %) glasala je protiv članstva Norveške u EU-u. Baltičke države Estonija, Latvija i Litva, istočnoeuropske i srednjoeuropske države Češka, Mađarska, Poljska, Slovenija i Slovačka te dvije sredozemne otočne države Cipar i Malta pristupile su EU-u 1. svibnja 2004. Tek nešto više od dvije godine poslije nastavilo se proširenje na istok pristupanjem Bugarske i Rumunjske 1. siječnja 2007.

Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala najnovijom članicom EU-a. Broj stanovnika Unije povećao se na sadašnjih 447 milijuna. To povijesno proširenje EU-a kruna je dugog procesa koji je doveo do ponovnog ujedinjenja europskih naroda koje su više od pola stoljeća dijelili „željezna zavjesa” i hladni rat. Proširenja su prije svega odraz želje da se na ujedinjenom europskom kontinentu osiguraju mir, stabilnost i gospodarsko blagostanje.

EU je otvoren i za pristupanje drugih zemalja, pod uvjetom da ispune kriterije za pristupanje koje je utvrdilo Europsko vijeće u Kopenhagenu 1993.

• Politički kriteriji: stabilnost institucija, demokracija, vladavina prava, zaštita ljudskih prava te poštovanje i zaštita nacionalnih manjina.
• Gospodarski kriteriji: funkcionalno tržišno gospodarstvo koje se može nositi s pritiskom konkurencije i tržišnim silama u EU-u.
• Pravni kriteriji: sposobnost preuzimanja obveza koje proizlaze iz članstva u EU-u, uključujući prihvaćanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije.

Postupak pristupanja sastoji se od tri faze, koje moraju odobriti sve trenutačne države članice EU-a:

1. Zemlji se nudi mogućnost članstva.
2. Zemlja dobiva službeni status kandidata kad ispuni uvjete za pristupanje, što još uvijek ne znači da su otvoreni službeni pregovori.
3. Započinju službeni pregovori o pristupanju sa zemljom kandidatkinjom tijekom kojih se dogovaraju mehanizmi i postupci za donošenje primjenjivog zakonodavstva EU-a.

Kad se pregovori i prateće reforme dovrše na obostrano zadovoljstvo, nalazi i uvjeti za pristupanje propisuju se u ugovoru o pristupanju. Prvo Europski parlament mora dati suglasnost na ugovor o pristupanju apsolutnom većinom svojih članova. Potom Vijeće mora dati jednoglasnu suglasnost. Nakon toga šefovi država ili vlada EU-a i zemlja pristupnica moraju potpisati ugovor o pristupanju, koji zatim moraju „ratificirati” sve države članice EU-a i zemlja pristupnica u skladu sa svojim ustavnim odredbama. Postupak pristupanja završava polaganjem isprave o ratifikaciji i stupanjem na snagu ugovora o pristupanju. Zemlja pristupnica time postaje državom članicom.

Trenutačno su u tijeku pregovori o pristupanju s Turskom (od 2005.), Crnom Gorom (od 2012.), Srbijom (od 2014.) te Albanijom i Sjevernom Makedonijom (od 2022.).

Turska je podnijela zahtjev za članstvo 14. travnja 1987., no, njezini odnosi s EU-om sežu i dalje u prošlost. Još 1963. Turska i EEZ sklopili su sporazum o pridruživanju u kojem se spominjala mogućnost članstva. Godine 1995. stvorena je carinska unija, a u prosincu 1999. Europsko vijeće odlučilo je u Helsinkiju Turskoj službeno dodijeliti status zemlje kandidatkinje. Ta se odluka temeljila na uvjerenju da Turska ima osnovne karakteristike demokratskog sustava, iako je još bilo velikih nedostataka u području ljudskih prava i zaštite manjina. U prosincu 2004. Europsko vijeće konačno je, na temelju preporuke Komisije, dalo zeleno svjetlo za otvaranje pristupnih pregovora s Turskom. Pregovori su započeli u listopadu 2005., ali i dalje nailaze na poteškoće. Djelomice je to zbog slabih rezultata te zemlje u pogledu ljudskih prava, vladavine prava, slobode medija i borbe protiv korupcije, a dodatna je prepreka činjenica da se osam poglavlja može otvoriti tek nakon što Turska ratificira dodatni protokol o Cipru priložen Sporazumu iz Ankare, o čemu ovisi i privremeno zatvaranje već obrađenih poglavlja. Krajnji je cilj tih pregovora pristupanje, ali nema jamstva da će se taj cilj i ostvariti.

Island je podnio zahtjev za članstvo 17. srpnja 2009., a pregovori o pristupanju službeno su otvoreni 2010. I oni su u početku dobro napredovali, ali su, nakon promjene vlasti, usporili te su na koncu potpuno prekinuti, nakon čega je Island 12. ožujka 2015. povukao svoj zahtjev za članstvo.

EU je 2022. dodijelio status zemlje kandidatkinje Bosni i Hercegovini. Moldovi i Ukrajini. Mogućnost budućeg članstva u EU-u ponuđena je i Kosovu(¹) i Gruziji.

Predviđena je i mogućnost povlačenja iz EU-a. U Ugovor o Europskoj uniji uključena je izlazna klauzula (članak 50.) kojom se državi članici omogućava da napusti Uniju. Za povlačenje iz EU-a ne postavljaju se uvjeti, već je potreban samo sporazum između EU-a i predmetne države članice o postupku njezina povlačenja. Ako se taj sporazum ne može postići, povlačenje stupa na snagu bez sporazuma dvije godine nakon obavijesti o namjeri povlačenja. Međutim, ne postoji odredba o isključenju države članice iz EU-a protiv njezine izričite volje, čak ni u slučaju ozbiljnih i učestalih povreda Ugovorâ.

Mogućnost povlačenja iz Unije iskorištena je prije nego što se očekivalo. Na referendumu o članstvu Ujedinjene Kraljevine u Europskoj uniji 23. lipnja 2016. godine 51,9 % građana Ujedinjene Kraljevine (od 72,2 % koliko ih se odazvalo) glasalo je protiv ostanka u Europskoj uniji. Nakon toga je Ujedinjena Kraljevina 29. ožujka 2017. dostavila Europskom vijeću službenu obavijest o povlačenju iz EU-a i Europske zajednice za atomsku energiju. Tri godine nakon referenduma u Ujedinjenoj Kraljevini i burnih pregovora o sporazumu o izlasku, 31. siječnja 2020. konačno je stavljen pečat na povlačenje Ujedinjene Kraljevine nakon 47 godina članstva u EU-u. Istekom prijelaznog razdoblja 31. prosinca 2020. Ujedinjena Kraljevina potpuno je napustila EU 1. siječnja 2021., istupivši time iz unutarnjeg tržišta, carinske unije, politika i trgovinskih sporazuma EU-a. Budući odnosi EU-a i Ujedinjene Kraljevine kao treće zemlje utvrđeni su bilateralnim Sporazumom o trgovini i suradnji, koji je zajedno sa Sporazumom o povlačenju, kojim se uređuju uvjeti izlaska, i Političkom izjavom, kojom se uspostavlja pregovarački okvir za buduće odnose Ujedinjene Kraljevine i Europske unije, najvažniji element povlačenja.

Dva aspekta Sporazuma o povlačenju zahtijevaju osobitu pozornost.

• Problem irske granice

Nastojeći izbjeći stvaranje tvrde granice između Sjeverne Irske i Irske, EU je zahtijevao prijedlog zaštitnog mehanizma, međutim, njime bi se doslovno cijelu Ujedinjenu Kraljevinu prisililo na carinsku uniju s EU-om. Ta je mogućnost ugrožavala postizanje bilo kakvog sporazuma, ali u posljednjem trenutku pronađeno je rješenje prihvatljivo objema stranama. U protokolu uz Sporazum o povlačenju nedvosmisleno se navodi da je Sjeverna Irska dio carinskog područja Ujedinjene Kraljevine. Trgovinski sporazumi koje Ujedinjena Kraljevina zaključi nakon isteka prijelaznog razdoblja i nakon njezina izlaska iz carinske unije EU-a, primjenjivat će se bez ograničenja i u Sjevernoj Irskoj. Sjeverna Irska imat će granicu s Irskom, a samim time i s unutarnjim tržištem i carinskom unijom EU-a, što bi u teoriji zahtijevalo kontrolu robe na toj granici. Međutim, to bi bilo u suprotnosti sa Sporazumom sklopljenim na Veliki petak 1998., potpisanim u Belfastu nakon 30 godina nasilja u Sjevernoj Irskoj. Zbog toga je Sporazumom o povlačenju dogovoreno da se carinska granica između Ujedinjene Kraljevine i EU-a pomakne na more između Ujedinjene Kraljevine i Sjeverne Irske. Tako se na Sjevernu Irsku i dalje primjenjuju svi relevantni carinski i tržišni propisi EU-a, osobito propisi o kretanju robe, zdravstveni standardi, standardi proizvodnje, načini prodaje poljoprivrednih proizvoda, propisi o porezu na dodanu vrijednost i trošarinama te pravila o nadzoru nad državnim potporama. Roba proizvedena u Sjevernoj Irskoj smije se unijeti u Irsku (i iznijeti iz nje bilo kamo u EU) bez graničnih kontrola. Svu ostalu robu i proizvode uvezene u Sjevernu Irsku provjerava carinska služba Ujedinjene Kraljevine u morskim i zračnim lukama. Glavni je cilj utvrditi jesu li roba i proizvodi namijenjeni isključivo tržištu UK-a ili postoji „rizik” od njihova unosa preko Irske na tržište EU-a. Zajednički odbor odredit će granice tog „rizika” na temelju određenih kriterija (priroda i vrijednost proizvoda, uporaba za izravnu potrošnju ili daljnju preradu, vjerojatnost zlouporabe itd.) i predvidjeti izuzeća. Potom će se način carinskog postupanja utvrditi svrstavanjem u odgovarajuće carinsko područje: ako je roba namijenjena sjevernoirskom tržištu, u cijelosti se primjenjuju carinski propisi UK-a; ako pak postoji rizik da se predmetna roba ponovo pojavi na unutarnjem tržištu EU-a, primjenjuju se carinski propisi EU-a. Nakon prijelaznog razdoblja parlament Sjeverne Irske svake četiri godine može odlučiti običnom većinom želi li nastaviti primjenjivati propise EU-a. U slučaju negativne odluke, propisi EU-a prestaju vrijediti u Sjevernoj Irskoj nakon daljnje dvije godine. U tom se slučaju tijekom dvije godine mora pronaći drugo rješenje da bi se izbjegla fizička granica između Sjeverne Irske i Irske.

• Uzajamna zaštita prava građana

Budući da 3,2 milijuna građana EU-a ima boravište u Ujedinjenoj Kraljevini, a 1,2 milijuna državljana UK-a živi u EU-u, pitanje uzajamne zaštite prava građana na vrhu je prioriteta. Prema Sporazumu o povlačenju građani EU-a i građani UK-a koji su ostvarili pravo na boravak u UK-u, odnosno EU-u, prije isteka prijelaznog razdoblja (31. prosinca 2020.) i nastavili živjeti ondje, doživotno će uživati sva prava koja su imali prije Brexita. Ta se prava proširuju i na članove njihovih obitelji. Oni mogu nastaviti živjeti, raditi ili studirati ondje i nakon isteka prijelaznog razdoblja. Njihov supružnik, djeca ili unuci koji žive u nekoj drugoj zemlji mogu se bilo kad preseliti u državu u kojoj živi dotični član obitelji. Korisnici zadržavaju i sva prava na zdravstvenu zaštitu i ostale naknade socijalnog osiguranja. Jamči se uzajamno priznavanje stručnih kvalifikacija. Svaka diskriminacija na temelju državljanstva bit će zabranjena i nakon prijelaznog razdoblja. Građani uživaju jednakost postupanja, osobito u pogledu jednakih prava i mogućnosti u pristupu zapošljavanju i obrazovanju. Međutim, ta se prava više neće primjenjivati automatski. Umjesto toga, građani EU-a morali su, primjerice, dokazati svoj status osobe s boravištem u Ujedinjenoj Kraljevini do lipnja 2021. Ako to nisu učinili u zadanom roku, taj će status moći dobiti samo ako postoje uvjerljivi razlozi zbog kojih su kasnili s podnošenjem zahtjeva.

Sporazum o trgovini i suradnji potpisan je 30. prosinca 2020. Privremeno se primjenjivao od 1. siječnja 2021., a konačno je stupio na snagu 1. svibnja 2021.

Sporazumom o trgovini i suradnji uspostavljeno je, među ostalim, sveobuhvatno trgovinsko partnerstvo. To se partnerstvo u osnovi temelji na sporazumu o slobodnoj trgovini kojim se ne predviđaju carine ni kvote, čime se onemogućuju znatna trgovinska ograničenja. Međutim, takvo partnerstvo zahtijeva i poštene okvirne uvjete pa su stoga obje strane dogovorile dalekosežne propise koji jamče pošteno tržišno natjecanje. To se odnosi na državne potpore kao i na standarde u području zaštite potrošača, zaposlenika, okoliša i klime. Ipak, ne bi moglo biti govora o istinskom gospodarskom partnerstvu da su budući odnosi svedeni samo na pitanja trgovine. Stoga su EU i Ujedinjena Kraljevina dogovorili i okvir buduće suradnje u mnogim drugim područjima kao što su: usluge, stručne kvalifikacije, javna nabava, pitanja okoliša i energetike, zračni, pomorski i željeznički teretni prijevoz te odredbe o socijalnoj sigurnosti i o istraživanju i razvoju. Sporazum će poslužiti i kao osnova za sudjelovanje Ujedinjene Kraljevine u nizu budućih programa EU-a. Zbog bliskih veza EU-a i Ujedinjene Kraljevine i njihove geografske blizine Sporazumom se uspostavlja i blisko sigurnosno partnerstvo da bi se olakšala suradnja u području pravosuđa i unutarnjih poslova. To konkretno znači da će obje strane nastaviti blisko surađivati u borbi protiv kriminala i usklađivati nastojanja u borbi protiv pranja novca, prekograničnog kriminala i terorizma, primjerice pod okriljem Europola (Agencije Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva). Sporazumom se nadalje uređuje međusobna razmjena podataka, na primjer podataka iz evidencije putnika ili kaznene evidencije. Suprotno željama EU-a, Sporazumom se ne predviđa suradnja u vanjskoj i sigurnosnoj politici. EU i Ujedinjena Kraljevina ostat će ključni partneri unutar NATO-a, OESS-a i Ujedinjenih naroda.

TEMELJNE VRIJEDNOSTI EUROPSKE UNIJE

Temelji ujedinjene Europe zasnivaju se na temeljnim idejama i vrijednostima na koje su se države članice obvezale u članku 2. UEU-a, a koje u praksu prenose operativne institucije EU-a. Među tim su temeljnim vrijednostima poštovanje ljudskog dostojanstva, jednakost, sloboda i solidarnost. Ciljevi na koje se EU izrijekom obvezao su očuvanje načela slobode, demokracije i vladavine prava, koja su zajednička svim državama članicama, te zaštita ljudskih prava.

Tim vrijednostima ne trebaju težiti samo zemlje koje se žele pridružiti EU-u. U skladu s člankom 7. UEU-a i državama članicama mogu se izreći kazne za teško i trajno kršenje tih vrijednosti i načela. Za to šefovi država ili vlada u Europskom vijeću prvo moraju jednoglasno utvrditi da država članica teško i trajno krši vrijednosti i načela EU-a. Oni to utvrđuju na temelju prijedloga trećine država članica ili Europske komisije te nakon suglasnosti Europskog parlamenta. Vijeće Europske unije potom može kvalificiranom većinom odlučiti da se dotičnoj državi članici suspendiraju određena prava koja proizlaze iz primjene UEU-a i UFEU-a, uključujući pravo glasa u Vijeću. S druge strane, dotičnu državu članicu i dalje obvezuju odredbe Ugovorâ. Posebna pozornost posvećuje se utjecaju na prava i obveze građana i poduzeća.

Europska unija kao jamac mira

Ne postoji veća motivacija za ujedinjenje Europe od želje za mirom (vidjeti članak 3. UEU-a). U prošlom stoljeću u Europi su se vodila dva svjetska rata između zemalja koje su danas države članice Europske unije. Stoga politika za Europu ujedno znači i politiku za mir. Uspostavom EU-a stvoren je najvažniji dio okvira za mir u Europi, kojim je onemogućen rat između država članica. Dokaz tomu je više od sedamdeset godina mira u Europi. Što se više europskih država pridruži EU-u, to će taj okvir za mir biti čvršći. Posljednja proširenja EU-a uvelike su pridonijela tomu. EU je 2012. dobio Nobelovu nagradu za mir za promicanje mira, pomirenja, demokracije i ljudskih prava u Europi.

No, mir u Europi ne može se uzimati zdravo za gotovo, kao što pokazuje ničim izazvana i neopravdana agresija Rusije na Ukrajinu. Naprotiv, Unija treba imati mirotvornu ulogu izvan zone mira stvorene unutar EU-a. Suradnja država članica u vanjskoj i sigurnosnoj politici trebala bi povećati mogućnosti za to.

Jedinstvo i jednakost kao uvijek prisutne teme

Jedinstvo je uvijek prisutna tema. Najveći problemi današnjice mogu se riješiti samo ako europske zemlje nastupaju i djeluju jednoglasno, ujedno čuvajući svoju različitost. Mnogi smatraju da bez europske integracije ne bi bilo moguće osigurati mir (ni u Europi ni u svijetu), demokraciju, pravo i pravosuđe, gospodarski napredak i socijalnu sigurnost niti bi ih se moglo jamčiti u budućnosti. Klimatske promjene, nezaposlenost, nedovoljan rast, nesigurnost opskrbe energijom i onečišćenje okoliša odavno nisu samo nacionalni problemi i ne mogu se riješiti na nacionalnoj razini. Samo u okviru EU-a može se uspostaviti stabilan gospodarski poredak i samo zajedničkim europskim nastojanjima možemo osigurati međunarodnu gospodarsku politiku koja će unaprijediti europsko gospodarstvo, a ujedno podupirati postizanje klimatskih ciljeva i socijalne pravde. Bez unutarnje kohezije Europa ne može potvrditi svoju političku i gospodarsku neovisnost od ostatka svijeta niti obnoviti svoj utjecaj na međunarodnoj sceni i svoju ulogu u svjetskoj politici.

Jedinstvo može opstati samo ako vlada jednakost. Ni jedan građanin EU-a ne smije se naći u nepovoljnijem položaju, odnosno biti diskriminiran zbog svojeg državljanstva. Treba suzbijati diskriminaciju na osnovi spola, rase, etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije. Povelja Europske unije o temeljnim pravima ne staje na tome: njome je zabranjena i svaka diskriminacija na osnovi boje kože, genetskih osobina, jezika, političkog ili drugog mišljenja, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovine ili rođenja. Osim toga, svi su građani EU-a jednaki pred zakonom. Kad je riječ o državama članicama, načelo jednakosti znači da ni jedna država nema prednost pred drugom, a prirodnim razlikama kao što su veličina, broj stanovnika i različitost struktura mora se pristupati samo u skladu s načelom jednakosti.

Temeljne slobode

Sloboda izravno proizlazi iz mira, jedinstva i jednakosti. Stvaranje većeg entiteta povezivanjem 27 država ujedno omogućuje slobodu kretanja izvan nacionalnih granica. To se osobito odnosi na slobodu kretanja radnika, slobodu poslovnog nastana, slobodu pružanja usluga, slobodno kretanje robe i slobodno kretanje kapitala. Te temeljne slobode poslovnim ljudima jamče slobodu odlučivanja, radnicima slobodan odabir mjesta rada, a potrošačima slobodu izbora iz velike ponude najrazličitijih proizvoda. Sloboda tržišnog natjecanja poduzećima omogućuje da svoju robu i usluge ponude neusporedivo većem krugu potencijalnih klijenata. Radnici mogu tražiti i mijenjati posao prema vlastitim željama i interesima, i to na cijelom području EU-a. Zahvaljujući većoj konkurenciji na tržištu, potrošači mogu birati najjeftinije i najbolje proizvode iz mnogo šire ponude.

Doduše, u slučaju pristupanja EU-u ugovor o pristupanju često sadržava prijelazna pravila za novu članicu, posebno u pogledu slobode kretanja radnika, slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana. Ta pravila omogućuju „starim” državama članicama da na temelju nacionalnog prava ili postojećih bilateralnih sporazuma do sedam godina nadziru kako državljani novih država članica ostvaruju te temeljne slobode.

Načelo solidarnosti

Solidarnost je nužan korektiv slobode jer je bezobzirno iskorištavanje slobode uvijek na štetu drugih. Stoga okvir EU-a, da bi opstao, mora kao temeljno načelo priznavati i solidarnost njezinih članica te među njima ravnopravno i pravedno podijeliti pogodnosti, odnosno blagostanje, ali i teret.

Poštovanje nacionalnog identiteta

Poštuje se nacionalni identitet država članica. Nije zamišljeno da se države članice „izgube” u Europskoj uniji, nego da joj pridonose svojim posebnostima. Upravo iz te raznolikosti nacionalnih obilježja i identiteta Europska unija crpi svoj moralni autoritet, kojim se služi za opće dobro cijele zajednice.

Potreba za sigurnošću

Sve te temeljne vrijednosti u konačnici ovise o sigurnosti. Posebno nakon napada na SAD 11. rujna 2001. te sve brojnijih i bezobzirnijih terorističkih napada u Europi, borba protiv terorizma i organiziranog kriminala u Europi opet je u središtu pozornosti. Policijska i pravosudna suradnja i dalje se učvršćuje, a pojačava se i zaštita vanjskih granica EU-a.

No, sigurnost u europskom kontekstu podrazumijeva i socijalnu sigurnost svih građana koji žive u EU-u, sigurnost radnih mjesta te sigurne opće gospodarske i poslovne uvjete. U tom je smislu zadaća institucija EU-a omogućiti građanima i poduzećima da oblikuju vlastitu budućnost stvaranjem uvjeta o kojima ovise.

Temeljna prava

Temeljne vrijednosti i pojmovi na kojima se zasniva EU uključuju i temeljna prava njegovih građana kao pojedinaca. Povijest Europe već više od 200 godina obilježavaju trajni napori usmjereni na jačanje zaštite temeljnih prava. Počevši od deklaracija o ljudskim i građanskim pravima u 18. stoljeću, temeljna prava i građanske slobode sada su čvrsto ukorijenjeni u ustavima većine civiliziranih država. To posebno vrijedi za države članice EU-a, čiji su pravni sustavi izgrađeni na temelju vladavine prava i poštovanja dostojanstva, slobode i prava na razvoj pojedinca. Postoje i brojne međunarodne konvencije o zaštiti ljudskih prava, od kojih je za Europu iznimno važna Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP).

Sud Europske unije („Sud”) tek je 1969. uspostavio sudsku praksu koja će služiti kao okvir za temeljna prava. Prije toga Sud je odbijao sve postupke koji su se odnosili na temeljna prava s objašnjenjem da se ne treba baviti predmetima koji su obuhvaćeni područjem primjene nacionalnog ustavnog prava. Sud je svoje stajalište morao promijeniti i zbog toga što je i sam bio utjelovljenje nadređenosti prava Unije i njegove prednosti pred nacionalnim pravom. Ta se nadređenost može čvrsto uspostaviti jedino ako je pravo Unije samo po sebi dostatno da zajamči zaštitu temeljnih prava jednakom pravnom snagom kao i nacionalni ustavi.

Početak te sudske prakse bila je presuda u predmetu Stauder, kad je jedan korisnik socijalnih povlastica za žrtve rata zahtjev da se za kupnju maslaca po sniženoj cijeni u božićno vrijeme registrira svojim imenom smatrao povredom svojeg ljudskog dostojanstva i načela jednakosti. Iako je Sud pri tumačenju odredbe EU-a zaključio da primatelji nisu dužni navesti svoje ime te je stoga razmatranje pitanja povrede temeljnog prava zapravo bilo suvišno, konačno je utvrdio da opća temeljna načela pravnog poretka EU-a, koja Sud mora štititi, uključuju poštovanje temeljnih prava. Time je Sud prvi put priznao postojanje okvira temeljnih prava Unije.

U početku je Sud razvijao svoje mjere zaštite temeljnih prava na temelju niza odredbi iz Ugovorâ. To se posebno odnosi na brojne zabrane diskriminacije koje u određenim okolnostima obuhvaćaju pojedine aspekte općeg načela jednakosti. Među njima su zabrana svake diskriminacije na temelju državljanstva (članak 18. UFEU-a), sprečavanje drukčijeg postupanja prema ljudima na temelju spola, rase, etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije (članak 10. UFEU-a), jednako postupanje prema robi ili osobama kad je riječ o četiri temeljne slobode: slobodno kretanje robe (članak 34. UFEU-a), slobodno kretanje osoba (članak 45. UFEU-a), pravo poslovnog nastana (članak 49. UFEU-a) i sloboda pružanja usluga (članak 57. UFEU-a); sloboda tržišnog natjecanja (članak 101. i dalje UFEU-a) te jednake plaće muškaraca i žena (članak 157. UFEU-a). Izričita jamstva predviđena su i za pravo na udruživanje (članak 169. UFEU-a), pravo na predstavke (članak 24. UFEU-a) i čuvanje poslovne tajne (članak 339. UFEU-a).

Te je početne pokušaje zaštite temeljnih prava Sud postupno razvijao i dopunjavao kroz pravo Unije. To je činio priznavanjem i primjenom općih pravnih načela polazeći od pojmova koji su zajednički ustavima država članica i međunarodnih konvencija o zaštiti ljudskih prava čije su države članice stranke. Među njima se ističe Europska konvencija o ljudskim pravima, koja je pridonijela sadržajnom oblikovanju temeljnih prava u EU-u i mehanizama za njihovu zaštitu. Na temelju toga Sud je priznao niz sloboda kao osnovna prava zajamčena pravom Unije: pravo vlasništva, slobodu izbora zanimanja, nepovredivost doma, slobodu mišljenja, opća prava osobnosti, zaštitu obitelji (npr. prava članova obitelji da se pridruže radniku migrantu), gospodarsku slobodu i slobodu vjere ili vjeroispovijesti te niz temeljnih postupovnih prava, kao što su pravo na pravičan sudski postupak, načelo povjerljivosti prepiske između odvjetnika i klijenta (što se u zemljama običajnog prava naziva „povjerljiva komunikacija”), zabrana dvostrukog kažnjavanja za isto kazneno djelo ili obveza navođenja obrazloženja za pravni akt EU-a.

Jedno od posebno važnih načela na koje se redovito poziva u pravnim sporovima jest načelo jednakog postupanja. Jednostavno rečeno, to znači da u sličnim predmetima treba postupati jednako ako ne postoji objektivno opravdan razlog za njihovo razlikovanje. Zahvaljujući sudskoj praksi Suda, EU raspolaže i opsežnim fondom kvaziustavnog prava. U praksi je najvažnije načelo proporcionalnosti. To znači da je potrebno vagati ciljeve i korištena sredstva nastojeći ih održati u ravnoteži tako da građani ne budu previše opterećeni. Među ostalim temeljnim načelima na kojima se temelji pravo Unije su opća načela upravnog prava i pojam pravičnog postupka: moraju se zaštititi legitimna očekivanja, isključena je retroaktivna primjena odredbi kojima se određuju obveze ili ukidaju legitimno stečene pogodnosti, a u upravnim postupcima Komisije i sudskim postupcima Suda mora se osigurati pravičan sudski postupak, odnosno, ono što se tradicionalno naziva općom pravdom. Posebna vrijednost pridaje se i većoj transparentnosti, što znači da bi odluke trebalo donositi na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Važan je aspekt te transparentnosti da svaki građanin EU-a ili svaka pravna osoba registrirana u državi članici ima pristup dokumentima Vijeća ili Komisije. Fizičke ili pravne osobe moraju imati pristup podacima o svim bespovratnim sredstvima i subvencijama iz proračuna EU-a kroz baze podataka dostupne svakom građaninu EU-a.

Uz sve dužno poštovanje prema postignućima Suda u razvoju nepisanih temeljnih prava, takav postupak izvođenja „europskih temeljnih prava” imao je jedan ozbiljan nedostatak: Sud je bio ograničen na određeni predmet. Stoga nije mogao iz općih pravnih načela razvijati temeljna prava za sva područja u kojima se to činilo potrebnim ili poželjnim. Nije mogao ni određivati opseg i ograničenja zaštite temeljnih prava onoliko općenito i specifično koliko je bilo potrebno. Zbog toga institucije EU-a nisu mogle dovoljno precizno procijeniti postoji li opasnost da će prekršiti neko temeljno pravo niti su pogođeni građani EU-a u svakoj situaciji mogli bez daljnjega prosuditi je li povrijeđeno neko od njihovih temeljnih prava.

Dugo se pristupanje EU-a Europskoj konvenciji o ljudskim pravima smatralo rješenjem tog problema. Međutim, u svojem Mišljenju 2/94 Sud je utvrdio da, prema tada važećem pravu EU-a, EU nema nadležnosti za pristupanje konvenciji. Sud je izjavio da je poštovanje ljudskih prava uvjet za zakonitost akata EU-a. Međutim, pristupanje Konvenciji podrazumijevalo bi znatne promjene postojećeg sustava Unije za zaštitu ljudskih prava jer bi EU morao ući u zaseban međunarodni institucionalni sustav i integrirati sve odredbe konvencije u pravni poredak EU-a. Sud je smatrao da bi takva promjena sustava za zaštitu ljudskih prava u EU-u, koja bi imala temeljne institucionalne implikacije i za EU i za države članice, bila od ustavnog značaja i stoga bi prelazila dispozitivne ovlasti iz članka 352. UFEU-a. Taj nedostatak ispravljen je Ugovorom iz Lisabona. Pristupanje Europske unije Konvenciji sada je izrijekom predviđeno u članku 6. stavku 2. UEU-a. Pregovori o pristupanju ponovo su otvoreni 2010. U proljeće 2013. postignut je dogovor o nacrtu ugovora o pristupanju. Komisija je taj nacrt poslala Sudu i zatražila mišljenje o njegovoj sukladnosti s pravom Unije. U svojem Mišljenju 2/13 Sud je zaključio da nacrt ugovora o pristupanju EU-a Europskoj konvenciji o ljudskim pravima u predloženom obliku nije u skladu s pravom Unije jer u nizu elemenata nosi opasnost od nepovoljnog utjecaja na posebna obilježja i autonomiju prava Unije.

S tim u vezi bitna kritička primjedba bila je da će Sud, ako EU pristupi Konvenciji, morati poštovati odluke Europskog suda za ljudska prava i da će i zajednička vanjska i sigurnosna politika Unije podlijegati nadzoru ljudskih prava koji provodi Europski sud za ljudska prava. Suci su smatrali da je to protivno važnim strukturnim načelima EU-a. Iako je, u teoriji, pristupanje Europske unije Konvenciji moguće i nakon te odluke, u praksi je zasad nemoguće jer prije toga treba izmijeniti niz tehničkih pojedinosti u nacrtu ugovora o pristupanju. Neovisno o pristupanju EU-a Europskoj konvenciji o ljudskim pravima Ugovorom iz Lisabona ostvaren je još jedan, odlučujući korak prema stvaranju zajedničkog ustavnog prava za EU te je stvorena nova osnova za zaštitu temeljnih prava u EU-u. Novim člankom o temeljnim pravima (članak 6. UEU-a) djelovanje institucija EU-a i država članica podvrgava se, u mjeri u kojoj primjenjuju i provode pravo Unije, primjeni Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koja upućivanjem u tom članku postaje pravno obvezujuća na razini EU-a. Ta povelja o temeljnim pravima temelji se na nacrtu koji je prethodno sastavila konvencija od 16 predstavnika šefova država ili vlada država članica i predsjednika Europske komisije, 16 članova Europskog parlamenta i 30 članova nacionalnih parlamenata (po dva iz svake od tadašnjih 15 država članica) i kojom je predsjedao prof. Roman Herzog. Taj su nacrt predsjednici Europskog parlamenta, Vijeća i Europske komisije na početku sastanka Europskog vijeća u Nici 7. prosinca 2000. svečano proglasili Poveljom o temeljnim pravima Europske unije. Povelja o temeljnim pravima revidirana je tijekom pregovora o europskom ustavu te je 29. listopada 2004. postala sastavnim dijelom Ugovora o Ustavu za Europu. Nakon neuspjeha tog ugovora predsjednici Europskog parlamenta, Vijeća i Europske komisije Povelju o temeljnim pravima ponovo su 12. prosinca 2007. u Strasbourgu svečano proglasili Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, ovaj put kao zaseban instrument. U Ugovoru o EU-u ta se verzija povelje spominje u obvezujućem obliku. Time Povelja EU-a o temeljnim pravima postaje pravno obvezujuća i njome se utvrđuje primjenjivost temeljnih prava u pravu Unije. Međutim, to se ne odnosi na Poljsku. Ta država članica nije željela prihvatiti sustav temeljnih prava iz Povelje jer se bojala da će se morati odreći nekih nacionalnih stajališta, osobito o pitanjima religije i vjere, ili ih u najmanju ruku izmijeniti. Poljsku stoga, kao i prije, ne obvezuju temeljna prava iz Povelje, već sudska praksa Suda.

NAČINI UJEDINJAVANJA EUROPE

Ujedinjenje Europe obilježavaju dva različita pojma za definiranje načina suradnje europskih država: suradnja i integracija. Pojavio se i dodatni način u obliku pojačane suradnje.

Suradnja država članica

Bit suradnje jest u tome da će države članice, iako su spremne prijeći svoje nacionalne granice da bi surađivale s drugim državama članicama, to doista i činiti samo ako se primjenjuje načelo zaštite njihova nacionalnog suvereniteta. Stoga se naporima usmjerenima na ujedinjenje koji se temelje na suradnji ne nastoji stvoriti nova, jedinstvena država, nego su oni ograničeni na povezivanje suverenih država u federaciju država u kojoj se zadržavaju nacionalne strukture (konfederacija). Način rada Vijeća Europe i OECD-a u skladu je s načelom suradnje.

Pojam integracije

Pojam integracije nadilazi tradicionalno usporedno postojanje nacionalnih država. Tradicionalno stajalište da je suverenitet država nepovrediv i nedjeljiv dovodi do uvjerenja da se manjkav poredak ljudskog i nacionalnog suživota, svojstvena neadekvatnost nacionalnih sustava i mnogo slučajeva u europskoj povijesti da jedna država nameće svoje ovlasti drugoj (tzv. hegemonija) mogu prevladati samo ako se pojedinačni nacionalni suvereniteti objedine u cilju stvaranja zajedničkog suvereniteta i ako se, na višoj razini, spoje u nadnacionalnu zajednicu (federaciju).

EU je tvorevina tog pojma integracije bez spajanja nacionalnih suvereniteta. Države članice nisu se bile spremne odreći strukture svojih nacionalnih država, koju su tek ponovo stekle i konsolidirale nakon Drugog svjetskog rata, u korist europske konfederacije. Stoga je još jednom trebalo pronaći kompromis kojim se, bez obveze stvaranja europske konfederacije, osiguralo više od puke suradnje tih država. Rješenje se sastojalo od postupnog premošćivanja jaza između očuvanja nacionalne neovisnosti i europske konfederacije. Od država članica nije se tražilo da se potpuno odreknu svoje suverenosti, već samo da prestanu vjerovati u njezinu nedjeljivost. Stoga je na početku trebalo samo utvrditi područja u kojima su se države članice bile spremne dobrovoljno odreći dijela svojeg suvereniteta u korist zajednice koja im je svima bila nadređena. Rezultat tih nastojanja odražava se u tri osnivačka ugovora, a to su EZUČ, E(E)Z i Euratom.

U tim ugovorima i u današnjim Ugovorima EU-a navedena su područja u kojima su suverena prava prenesena na EU. U tom kontekstu EU-u i njegovim institucijama ne dodjeljuju se opće ovlasti za poduzimanje mjera koje su nužne za ostvarivanje ciljeva Ugovorâ, već su priroda i opseg ovlasti za djelovanje propisane u odgovarajućim odredbama Ugovora (načelo posebnog prijenosa ovlasti). Na taj način države članice mogu pratiti i nadzirati prepuštanje svojih ovlasti.

Pojačana suradnja

Instrument pojačane suradnje osnova je za provedbu ideje integracije u više brzina. Zasniva se na tome da se čak i razmjerno malim skupinama država članica daje prilika da povećaju svoju integraciju u određenom području koje je u nadležnosti EU-a, a da ih u tome ne sprečavaju države članice koje to nisu voljne ili spremne učiniti.

Budući da su uvjeti i postupci za primjenu tog instrumenta izvorno (Ugovor iz Amsterdama) bili vrlo strogi, malo su ublaženi s obzirom na proširenje EU-a (Ugovor iz Nice). U Ugovoru iz Lisabona kombiniraju se prethodne odredbe o pojačanoj suradnji iz članka 20. UEU-a (okvirni uvjeti) i članaka 326. do 334. UFEU-a (dodatni uvjeti, sudjelovanje, postupci, pravila glasanja).

Pravila za pojačanu suradnju mogu se sažeti na sljedeći način.

• Takva suradnja može biti samo u okviru postojećih nadležnosti EU-a i ona mora služiti za ostvarivanje ciljeva Unije i jačanje procesa europske integracije (članak 20. UEU-a). Ona stoga ne može ublažiti nedostatke ekonomske i monetarne unije koji su prisutni u strukturi Ugovorâ EU-a. Pojačana suradnja ne smije štetiti unutarnjem tržištu ni gospodarskoj i socijalnoj koheziji EU-a. Nadalje, ona ne smije uzrokovati prepreku ili diskriminaciju u trgovini među državama članicama niti narušavati tržišno natjecanje (članak 326. UFEU-a). Moraju se poštovati nadležnosti, prava, obveze i interesi onih država članica koje ne sudjeluju u suradnji (članak 327. UFEU-a).
• Pojačana suradnja mora biti otvorena za sve države članice. Osim toga, u svakom im se trenutku mora dopustiti sudjelovanje pod uvjetom da poštuju odluke donesene u okviru pojačane suradnje. Komisija i države članice moraju osigurati da u pojačanoj suradnji sudjeluje što više država članica (članak 328. UFEU-a).
• Pojačana suradnja može biti samo krajnje sredstvo, kad Vijeće utvrdi da se ciljevi takve suradnje ne mogu ostvariti u razumnom roku primjenom odgovarajućih odredbi Ugovorâ. Za uspostavu pojačane suradnje u njoj mora sudjelovati najmanje devet država članica (članak 20. stavak 2. UEU-a).
• Akti doneseni u okviru pojačane suradnje ne smatraju se dijelom pravne stečevine EU-a. Ti akti izravno su primjenjivi samo u državama članicama koje sudjeluju u postupku donošenja odluka (članak 20. stavak 4 UEU-a). Međutim, države članice koje ne sudjeluju u postupku ne smiju sprečavati provedbu tih akata.
• Troškove nastale provedbom pojačane suradnje, osim administrativnih troškova, snose države članice koje sudjeluju u suradnji, osim ako svi članovi Vijeća nakon savjetovanja s Europskim parlamentom jednoglasno odluče drukčije (članak 332. UFEU-a).
• Vijeće i Komisija osiguravaju koherentnost aktivnosti koje se poduzimaju u okviru pojačane suradnje s drugim politikama i aktivnostima Unije (članak 334. UFEU-a).

Taj se instrument sve češće koristi u praksi. Prvi put u povijesti EU-a države članice iskoristile su postupak pojačane suradnje za donošenje uredbe kojom se supružnicima različitog državljanstva dopušta da izaberu pravo koje će se primjenjivati na razvod. Nakon što Vijeće 2006. nije jednoglasno podržalo prijedlog Komisije u tu svrhu, dalo je odobrenje za pojačanu suradnju odlukom od 12. srpnja 2010. Na temelju novog prijedloga Komisije prvotno se 14 država članica (Belgija, Bugarska, Njemačka, Španjolska, Francuska, Italija, Latvija, Luksemburg, Mađarska, Malta, Austrija, Portugal, Rumunjska i Slovenija) suglasilo s takvim odredbama za razvod ili rastavu supružnika različitog državljanstva. Naknadno su im se pridružile Litva (2014.), Grčka (2015.) i Estonija (2018.). Ishod je propisan u Uredbi (EU) br. 1259/2010 o provedbi pojačane suradnje u području prava primjenljivog na razvod braka i zakonsku rastavu. Ta je pojačana suradnja proširena 2016. Uredbom (EU) 2016/1103 o provedbi pojačane suradnje u području nadležnosti, mjerodavnog prava te priznavanja i izvršenja odluka u stvarima bračnoimovinskih režima.

Još jedan slučaj u kojem je provedena pojačana suradnja odnosi se na patentnu zaštitu u Europi. Bez Španjolske i Hrvatske te uz naknadno sudjelovanje Italije ukupno 25 država članica EU-a pristalo je na pojačanu suradnju na stvaranju jedinstvene patentne zaštite. Uredba (EU) br. 1257/2012 o provedbi pojačane suradnje u području stvaranja jedinstvene patentne zaštite i Uredba (EU) br. 1260/2012 o primjenjivim aranžmanima prevođenja stupile su na snagu 20. siječnja 2013., no, primjenjivat će se tek nakon stupanja na snagu Sporazuma o jedinstvenom sudu za patente. Da bi do toga došlo, taj sporazum mora ratificirati najmanje 13 država članica.

Naposljetku, na temelju pojačane suradnje osnovan je i Ured europskog javnog tužitelja (EPPO). Ugovorom iz Lisabona EU je dobio ovlast za osnivanje takvog ureda (članak 86. UFEU-a) uredbom koju Vijeće donosi jednoglasno uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta. Uredbom (EU) 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja Vijeće je u konačnici iskoristilo tu ovlast u okviru pojačane suradnje jer nije moglo postići potrebnu jednoglasnost. U toj pojačanoj suradnji zasad sudjeluju 22 države članice.

„USTAV” EUROPSKE UNIJE

Svaka društvena organizacija ima ustav. Ustav je sredstvo kojim se određuje struktura političkog sustava, odnosno, međusobni odnos različitih dijelova i njihov odnos prema cjelini, utvrđuju zajednički ciljevi i propisuju pravila za donošenje obvezujućih odluka. Ustav Europske unije kao udruženja država kojem su dodijeljene posebne zadaće i funkcije mora moći odgovoriti na ista pitanja kao i ustav države.

U državama članicama na politički sustav utječu dva glavna načela: vladavina prava i demokracija. Stoga sve aktivnosti EU-a, da bi bile u skladu s temeljnim zahtjevima prava i demokracije, moraju imati i pravni i demokratski legitimitet: elemente na kojima se temelji, strukturu, ovlasti, način na koji funkcionira, položaj država članica i njihovih institucija te položaj građana.

Nakon neuspjeha Ugovora o Ustavu za Europu od 29. listopada 2004., „ustav” Europske unije još uvijek ne postoji u sveobuhvatnom ustavnom dokumentu poput većine ustava njezinih država članica, nego proizlazi iz ukupnosti pravila i temeljnih vrijednosti kojima se oni koji su na vlasti smatraju obvezanima. Ta se pravila djelomično nalaze u europskim Ugovorima, u pravnim instrumentima koje su izradile institucije EU-a ili u sudskoj praksi Suda, ali se dijelom temelje i na običajima.

Pravna priroda Europske unije

Svako razmatranje pravne prirode EU-a mora početi uvidom u njegove karakteristične osobine. One su određene još u dvjema presudama Suda Europske unije iz 1963. i 1964., koje su bile presedani. Odnosile su se na tadašnju Europsku ekonomsku zajednicu, ali još vrijede i za Europsku uniju u njezinu sadašnjem obliku.

Van Gend & Loos

U tom pravnom sporu nizozemski prijevoznik Van Gend & Loos podnio je tužbu protiv nizozemskih carinskih tijela zbog uvođenja carine na uvoz kemijskog proizvoda iz Njemačke koja je bila viša od carina za prethodni uvoz. Poduzeće je to smatralo povredom prijašnjeg članka 12. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (Ugovora o EEZ-u), kojim se zabranjuje uvođenje novih carina ili povećanje postojećih carina među državama članicama. Nizozemski je sud potom obustavio postupak i uputio predmet Sudu tražeći tumačenje područja primjene i pravnih implikacija navedenog članka Ugovora o EEZ-u.

Sud se poslužio tim predmetom da iznese niz temeljnih zaključaka o pravnoj prirodi EEZ-a. U svojoj presudi Sud je izjavio sljedeće:

Cilj Ugovora o EEZ-u, odnosno uspostava zajedničkog tržišta, čije je funkcioniranje od izravnog interesa za zainteresirane strane u Zajednici, podrazumijeva da je taj Ugovor više od sporazuma kojim se samo stvaraju uzajamne obveze među državama ugovornicama. To je stajalište potvrđeno u preambuli Ugovora u kojoj se ne spominju samo vlade, već i narodi. Ono se još konkretnije potvrđuje uspostavom institucija kojima su dodijeljena suverena prava čije ostvarivanje utječe i na države članice i na njihove građane. […] Iz toga se može zaključiti da Zajednica čini novi pravni poredak međunarodnog prava u čiju su korist države ograničile svoja suverena prava, iako u ograničenim područjima, a čiji subjekti obuhvaćaju ne samo države članice već i njihove državljane.“

Costa protiv ENEL-a

Samo godinu dana poslije u predmetu 6/64 Costa protiv ENEL-a Sud Europske unije dobio je priliku podrobnije izložiti svoje stajalište. Predmet se temeljio na sljedećim činjenicama. Italija je 1962. nacionalizirala poduzeća za proizvodnju i distribuciju električne energije i prenijela njihovu imovinu na ENEL, nacionalni odbor za električnu energiju. Kao dioničar trgovačkog društva Edison Volta, jednog od nacionaliziranih društava, g. Costa smatrao je da je lišen svoje dividende i stoga je odbio platiti račun za električnu energiju u iznosu od 1926 lira. U postupku pred arbitražnim sudom u Milanu jedan od argumenata kojim je g. Costa opravdavao svoje ponašanje bio je da je zakonom o nacionalizaciji prekršen niz odredbi Ugovora o EEZ-u. Da bi mogao ocijeniti očitovanje g. Coste, sud je zatražio od Suda Europske unije da protumači različite aspekte Ugovora o EEZ-u. U svojoj je presudi Sud u pogledu pravne prirode EEZ-a izjavio sljedeće:

Za razliku od običnih međunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ-u uspostavio je vlastiti pravni poredak koji je (...) postao sastavni dio pravnih sustava država članica i koji su njihovi sudovi obvezni primjenjivati. Osnivanjem na neodređeno vremensko razdoblje Zajednice koja ima vlastite institucije, osobnost, pravnu sposobnost, sposobnost međunarodnog zastupanja i, točnije, stvarne ovlasti koje proizlaze iz ograničenja nadležnosti ili prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države članice su ograničile svoja suverena prava i tako stvorile pravni sustav koji se primjenjuje kako na njihove državljane, tako i na njih same.

Na temelju tih podrobnih opažanja Sud je donio sljedeći zaključak:

Iz svega navedenog slijedi da nacionalne pravne odredbe, bez obzira na to kako su formulirane, ne mogu imati prvenstvo nad pravom koje proizlazi iz Ugovora, koji je autonoman izvor prava, zbog njegove posebne i originalne prirode, a da pri tome to pravo ne izgubi svoj karakter prava Zajednice i da se pri tome ne dovede u pitanje pravni temelj Zajednice. Prijenos prava i obveza koji proizlaze iz Ugovora iz pravnih sustava država članica u pravni sustav Zajednice povlači za sobom trajno ograničenje njihovih suverenih prava, nad čime ne može prevladati naknadni jednostrani akt koji nije u skladu s idejom Zajednice.

U kontekstu tih presuda elementi koji u cjelini čine posebnu pravnu prirodu EU-a su:

• institucionalni ustroj, koji osigurava da djelovanje EU-a bude obilježeno i općim europskim interesom, odnosno, da se u njemu odražava ili na njega utječe interes EU-a utvrđen u ciljevima
• prijenos ovlasti na institucije EU-a u većoj mjeri nego u drugim međunarodnim organizacijama, proširen i na područja u kojima države obično zadržavaju svoja suverena prava
• uspostava vlastitog pravnog poretka neovisnog o pravnim porecima država članica
• izravna primjenjivost prava Unije, zbog čega su njegove odredbe potpuno i ujednačeno primjenjive u svim državama članicama te i njima i njihovim građanima daju prava i nameću obveze
• nadređenost prava Unije, kojim se osigurava da se pravo Unije ne može ukinuti ili izmijeniti nacionalnim pravom i da u slučaju sukoba ima prednost pred nacionalnim pravom.

EU je prema tome autonoman entitet s vlastitim suverenim pravima i pravnim poretkom koji je neovisan o državama članicama i kojem unutar područja njegove nadležnosti podliježu i same države članice i njihovi državljani.

Neke značajke EU-a po svojoj su prirodi slične značajkama uobičajenog tipa međunarodnih organizacija ili federativnoj strukturi, ali postoji i niz razlika.

Europska unija još nije „gotov proizvod”; i dalje se razvija, a njezin konačan oblik još uvijek se ne može predvidjeti.

Jedino što Europska unija ima zajedničko s tradicionalnim međunarodnim organizacijama jest to da je i ona nastala na temelju međunarodnih ugovora. No, EU je već znatno napredovao od tih početaka. Ugovorima o osnivanju EU-a stvorena je, naime, neovisna Unija s vlastitim suverenim pravima i odgovornostima. Države članice odrekle su se nekih od svojih suverenih ovlasti u korist Unije i prenijele ih na EU da bi se one mogle zajednički ostvarivati.

Zbog tih razlika između EU-a i tradicionalnog tipa međunarodne organizacije status EU-a bliži je statusu pojedinačne države. Djelomično ustupanje suverenih prava država članica smatra se konkretnim znakom da struktura EU-a već ima karakteristike federalne države. Međutim, u tom stajalištu nije uzeto u obzir da institucije EU-a imaju ovlasti samo u nekim područjima da bi mogle ostvarivati ciljeve navedene u Ugovorima. To znači da one ne mogu slobodno birati svoje ciljeve na isti način kao suverena država niti mogu rješavati probleme s kojima se danas suočavaju moderne države. EU nema ni sveobuhvatnu nadležnost koju imaju suverene države, a ni ovlasti da uspostavlja nova područja odgovornosti („nadležnost nad nadležnošću”).

Europska unija stoga nije ni međunarodna organizacija u uobičajenom smislu niti je udruženje država, nego je autonoman entitet negdje između ta dva modela. U pravnim se krugovima danas za to uvriježio pojam „nadnacionalna organizacija”.

Zadaće Europske unije

Popis zadaća povjerenih Europskoj uniji vrlo je sličan ustavnom poretku države. Nije riječ o usko definiranim tehničkim zadaćama kakve obično preuzimaju međunarodne organizacije, nego o područjima nadležnosti koja u cjelini tvore osnovna obilježja državnosti.

Popis zadaća povjerenih Europskoj uniji vrlo je raznolik i obuhvaća gospodarske, socijalne i političke zadaće.

Gospodarske zadaće

Gospodarske zadaće usmjerene su na uspostavu zajedničkog tržišta koje objedinjuje nacionalna tržišta država članica i na kojem se sva roba i sve usluge mogu nuditi i prodavati pod istim uvjetima kao na unutarnjem tržištu te kojem svi građani EU-a imaju jednak i slobodan pristup. Plan stvaranja zajedničkog tržišta u osnovi je ostvaren programom za dovršetak uspostave unutarnjeg tržišta do 1992., koji je pokrenuo tadašnji predsjednik Komisije Jacques Delors te odobrili šefovi država ili vlada. Institucije EU-a uspjele su uspostaviti pravni okvir za pravilno funkcioniranje jedinstvenog tržišta. Taj je okvir u međuvremenu uvelike popunjen nacionalnim mjerama za prenošenje te je jedinstveno tržište već postalo stvarnost. Prednosti jedinstvenog tržišta vidljive su i u svakodnevnom životu, posebno kad se putuje unutar EU-a, gdje su kontrole ljudi i robe na nacionalnim granicama odavno ukinute.

Unutarnje tržište podupire ekonomska i monetarna unija. Zadaća EU-a u gospodarskoj politici nije uspostavljanje europske gospodarske politike i upravljanje njome, već koordinacija nacionalnih gospodarskih politika da odluke jedne ili više država članica ne bi imale negativne posljedice za funkcioniranje jedinstvenog tržišta. U tu svrhu donesen je Pakt o stabilnosti i rastu s detaljnim kriterijima kojih se države članice moraju pridržavati pri donošenju odluka o proračunskoj politici. U suprotnom Europska komisija može izdati upozorenja, a u slučaju trajnog prekomjernog proračunskog deficita Vijeće može izreći i kazne.

Tijekom globalne gospodarske i financijske krize suradnja u području gospodarske politike na razini EU-a dodatno je pojačana od 2010. do 2012. Koordinacija gospodarske politike na razini EU-a dopunjena je trajnim kriznim mehanizmom koji se ponajprije sastoji od sljedećih elemenata: jačanje uloge Komisije, uvođenje novih automatskih korektivnih mehanizama, uspostava koordinacije gospodarskih politika na najvišoj političkoj razini, koordinacija usklađena u europskom semestru sa strožim obvezama izvješćivanja za države članice, jačanje uloge nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta i dobrovoljne obveze koje je potrebno utvrditi u nacionalnom pravu.

Studeni i prosinac su pripremna faza, u kojoj se analiziraju trenutačno stanje i koraci poduzeti na temelju prošlogodišnjih preporuka. U toj fazi Europska komisija provodi analizu proračunskih i strukturnih politika u okviru Godišnjeg pregleda rasta, sastavlja preporuke za europodručje i procjenjuje makroekonomske neravnoteže u izvješću o mehanizmu upozoravanja. Prva faza, koja traje od siječnja do ožujka, uključuje političke smjernice na razini EU-a. Vijeće Europske unije proučava Godišnji pregled rasta i donosi zaključke, a Europski parlament daje mišljenje o smjernicama za zapošljavanje. Zatim Europsko vijeće (šefovi država ili vlada) pruža političke smjernice. Osim toga, mehanizmom upozoravanja utvrđuju se zemlje s potencijalnim makroekonomskim neravnotežama koje treba detaljno preispitati. U drugoj fazi, od travnja do lipnja, države članice utvrđuju svoje posebne ciljeve, prioritete i planove, koji Europskoj komisiji služe kao temelj za sastavljanje preporuka za pojedine zemlje. Vijeće Europske unije daje suglasnost za finalne verzije preporuka za pojedine zemlje, koje zatim potvrđuje Europsko vijeće pa ih Vijeće Europske unije donosi. Treća faza je provedbena. Države članice uzimaju preporuke u obzir pri donošenju nacionalnih proračunskih odluka za sljedeću godinu. Novi ciklus započinje krajem godine, kad Komisija u svojem GPR-u za sljedeću godinu daje pregled gospodarskog stanja.

Novi ciklus započinje krajem godine, kad Komisija u svojem GPR-u za sljedeću godinu daje pregled gospodarskog stanja.

Quelle: https://www.consilium.europa.eu/hr/policies/european-semester/

U središtu ovog novog kriznog mehanizma stoji europski semestar. Europski semestar je ciklus tijekom kojeg države članice EU-a koordiniraju svoju gospodarsku i fiskalnu politiku. Obuhvaća prvih šest mjeseci u godini pa se zato naziva „semestrom”. Tijekom europskog semestra države članice usklađuju svoje proračunske i gospodarske politike s ciljevima i pravilima dogovorenima na razini EU-a. Europski semestar bi stoga trebao pridonijeti stabilnosti javnih financija, poticanju gospodarskog rasta i sprečavanju prekomjerne makroekonomske neravnoteže u EU-u.

Zadaća EU-a u monetarnoj politici bila je i ostala uvesti jedinstvenu valutu u EU-u i centralizirati nadzor monetarnih pitanja. U tom području već je ostvaren određen uspjeh. Dana 1. siječnja 1999. uveden je euro kao jedinstvena europska valuta u državama članicama koje su već ispunile konvergencijske kriterije utvrđene u tu svrhu (stopa inflacije: 1,5 %, državni deficit = novi godišnji dug: 3 %, javni dug: 60 %, dugoročna kamatna stopa: 2 %). To su bile Belgija, Njemačka, Španjolska, Francuska, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Portugal i Finska. Nacionalne valute tih država zamijenjene su 1. siječnja 2002. novčanicama i kovanicama eura. Otada se njihova svakodnevna plaćanja i financijske transakcije obavljaju u samo jednoj valuti – euru. Sljedećih je godina sve više država članica ispunjavalo kriterije za uvođenje eura: Grčka (1. siječnja 2001.), Slovenija (1. siječnja 2007.), Cipar (1. siječnja 2008.), Malta (1. siječnja 2008.), Slovačka (1. siječnja 2009.), Estonija (1. siječnja 2011.), Latvija (1. siječnja 2014.), Litva (1. siječnja 2015.) i naposljetku Hrvatska (1. siječnja 2023.). Takozvano „europodručje”, u kojem je euro službena valuta, danas obuhvaća 20 država članica.

I preostale države članice u načelu imaju obvezu prihvatiti euro kao svoju nacionalnu valutu čim ispune konvergencijske kriterije. Jedina je iznimka Danska, koja je zadržala pravo na izuzeće koje joj omogućuje da odluči hoće li i kada pokrenuti postupak provjere sukladnosti s kriterijima za prihvaćanje jedinstvene valute. Švedska, koja nema klauzulu o izuzeću, poseban je slučaj. Hoće li Švedska uvesti euro ovisi o tome hoće li Komisija i Europska središnja banka (ESB) preporučiti njezino sudjelovanje Vijeću. Ako se izda takva preporuka i Vijeće je odobri, Švedska neće moći odbiti sudjelovanje.

Unatoč svoj skeptičnosti euro se razvio u snažnu i međunarodno priznatu valutu, koja čvrsto povezuje države članice europodručja. To nije promijenila ni kriza državnog duga koja je počela 2010. Upravo suprotno. EU je reagirao na krizu uvođenjem privremenih mehanizama potpore, koji su 2013. trajno zamijenjeni Europskim stabilizacijskim mehanizmom (ESM). Taj mehanizam kao okvir za trajno rješavanje krize osigurava državama članicama europodručja vanjsku financijsku pomoć s efektivnom kreditnom sposobnošću od 500 milijardi eura. Države europodručja mogu tu financijsku pomoć dobiti samo pod strogim uvjetima čiji je cilj stroga financijska konsolidacija i na kojima se temelji program gospodarske prilagodbe koji će Komisija i Međunarodni monetarni fond ispregovarati u bliskoj suradnji s ESB-om. ESM Europskoj uniji daje sposobnost da brani euro, čak i u najtežim situacijama. To je jasan odraz zajedničkog interesa i solidarnosti u europodručju te pojedinačne odgovornosti svake države članice prema ostalima.

Osim gospodarske i monetarne politike, u nadležnosti EU-a su i mnoga druga područja gospodarske politike. To su prije svega klimatska i energetska politika, poljoprivredna i ribarstvena politika, prometna politika, potrošačka politika, strukturna i kohezijska politika, istraživačka i razvojna politika, svemirska politika, politika zaštite okoliša, zdravstvena politika, trgovinska politika i energetska politika.

Socijalne zadaće

U socijalnoj politici EU ima zadaću oblikovati i socijalnu dimenziju jedinstvenog tržišta da prednosti gospodarske integracije ne bi osjećali samo oni koji su aktivni u gospodarstvu. Jedna od polaznih točaka za to bilo je uvođenje sustava socijalne sigurnosti za radnike migrante. Prema tom sustavu radnici koji su radili u više država članica i zbog toga pripadali različitim sustavima socijalnog osiguranja neće biti u nepovoljnom položaju kad je riječ o socijalnoj sigurnosti (starosna mirovina, invalidska mirovina, zdravstvena zaštita, obiteljske naknade, naknade za nezaposlene). Još jedna prioritetna zadaća socijalne politike s obzirom na nezaposlenost u EU-u, koja već godinama izaziva zabrinutost, odnosi se na potrebu oblikovanja europske strategije zapošljavanja. Zbog toga se od država članica i EU-a traži da razviju strategiju zapošljavanja, a posebno da promiču kvalificiranu, osposobljenu i prilagodljivu radnu snagu. Tržišta rada moraju se moći prilagođavati gospodarskim promjenama. Promicanje zapošljavanja smatra se pitanjem od zajedničkog interesa koje od država članica zahtijeva da svoje nacionalne mjere koordiniraju unutar Vijeća. EU će pridonositi visokoj stopi zaposlenosti poticanjem suradnje među državama članicama i, prema potrebi, dopunjavanjem njihovih mjera, ali poštujući njihove nadležnosti.

Političke zadaće

Kad je riječ o politici u užem smislu, EU ima zadaće i u području borbe protiv klimatskih promjena, građanstva Unije, politike o pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima i zajedničke vanjske i sigurnosne politike.

EU se bori protiv klimatskih promjena ambicioznim politikama na razini Unije i u bliskoj suradnji s međunarodnim partnerima. Mjere u području klime u središtu su europskog zelenog plana, ambicioznog paketa mjera koji uključuje ambiciozno smanjenje stakleničkih plinova, ulaganja u najsuvremenija istraživanja i inovacije te očuvanje prirodnog okoliša Europe. Prve inicijative za borbu protiv klimatskih promjena u okviru zelenog plana uključuju:

• Europski zakon o klimi da bi se cilj postizanja klimatske neutralnosti do 2050. ugradio u pravo Unije
• europski klimatski pakt da bi se građane i sve dijelove društva uključilo u borbu protiv klimatskih promjena
• Plan za postizanje klimatskog cilja do 2030. da bi se dodatno smanjile neto emisije stakleničkih plinova za najmanje 55 % do 2030.
• novu strategiju EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama da bi Europa do 2050. postala društvo otporno na klimatske promjene i u cijelosti prilagođeno njihovim neizbježnim utjecajima.

Građanstvo Unije dodatno je ojačalo prava i interese državljana država članica unutar EU-a. Građani uživaju pravo slobodnog kretanja u EU-u (članak 21. UFEU-a), aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima (članak 22. UFEU-a), pravo na zaštitu diplomatskih i konzularnih tijela bilo koje države članice (članak 23. UFEU-a), pravo na predstavke Europskom parlamentu (članak 24. UFEU-a) i, u kontekstu opće zabrane diskriminacije, pravo da sve države članice postupaju prema njima kao prema svojim državljanima (članak 20. stavak 2. u vezi s člankom 18. UFEU-a).

U području pravosudne suradnje u kaznenim stvarima glavna je uloga EU-a izvršavanje zadaća koje su u zajedničkom interesu Europe. To prije svega uključuje borbu protiv organiziranog kriminala, sprečavanje trgovine ljudima i procesuiranje kaznenih djela. Budući da organizirani kriminal više nije moguće učinkovito suzbijati na nacionalnoj razini, potreban je zajednički odgovor na razini EU-a. Već su poduzeta dva vrlo pozitivna koraka: donesena je direktiva o pranju novca i osnovan je Europol, europsko policijsko tijelo koje djeluje od 1998. (članak 88. UFEU-a). Europol je agencija EU-a od 2010. i sad je poznat kao Agencija Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva. Suradnja u tom području uključuje i olakšavanje i ubrzavanje suradnje u sudskim postupcima i izvršavanju odluka, olakšavanje izručenja među državama članicama, uspostavu minimalnih pravila o sastavnim elementima kaznenih djela i kazni u području organiziranog kriminala, terorizma, trgovine ljudima i seksualnog iskorištavanja žena i djece, nezakonite trgovine drogom i oružjem, pranja novca i korupcije (članak 83. UFEU-a).

Jedno od najvažnijih postignuća u području pravosudne suradnje EU-a bilo je osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO). EPPO je osnovalo Vijeće uz suglasnost Europskog parlamenta u skladu s Uredbom (EU) 2017/1939 u okviru pojačane suradnje 22 države članice. U lipnju 2021., tri godine nakon stupanja na snagu uredbe o EPPO-u, EPPO je počeo s radom nakon odluke Komisije na temelju prijedloga glavnog europskog tužitelja. EPPO ima sjedište u Luxembourgu, a funkcionira na središnjoj i na decentraliziranoj razini. Središnja razina sastoji se od središnjeg ureda, koji obuhvaća kolegij, stalna vijeća, glavnog europskog tužitelja, zamjenike glavnog europskog tužitelja, europske tužitelje i upravnog direktora. Decentralizirana razina sastoji se od delegiranih europskih tužitelja koji su smješteni u državama članicama. EPPO je odgovoran za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica protiv počinitelja i sudionika kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. U tom smislu EPPO provodi istrage i poduzima radnje kaznenog progona te obavlja funkcije tužitelja pred nadležnim sudovima država članica do konačnog zaključenja predmeta. EPPO osigurava da se u njegovim aktivnostima poštuju prava utvrđena u Povelji o temeljnim pravima. Ima obvezu poštovati načela vladavine prava i proporcionalnosti u svim svojim aktivnostima. Istrage provodi nepristrano i prikuplja sve relevantne dokaze, bez obzira na to jesu li oni optužujući ili oslobađajući.

Ostvaren je daljnji napredak u pogledu europskog uhidbenog naloga, koji od siječnja 2004. vrijedi u cijelom EU-u. Nalog se može izdati za svakoga tko je optužen za kazneno djelo za koje je minimalna kazna veća od godine dana zatvora. Europskim uhidbenim nalogom zamijenjeni su negdašnji dugotrajni postupci izručenja.

U području zajedničke vanjske i sigurnosne politike glavne zadaće EU-a su zaštita zajedničkih vrijednosti, temeljnih interesa i neovisnosti EU-a, jačanje sigurnosti EU-a i njegovih država članica, osiguravanje mira u svijetu i jačanje međunarodne sigurnosti, promicanje demokracije, vladavine prava i međunarodne suradnje, zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda te uspostava zajedničke obrane.

Budući da EU nije samostalna država, te se zadaće mogu obavljati samo korak po korak. Vanjska, a posebno sigurnosna politika, tradicionalno je područje u kojem je državama članicama osobito stalo zadržati suverenitet. Zajedničke interese u tom području teško je definirati i zbog toga što od svih zemalja EU-a samo Francuska još raspolaže nuklearnim oružjem. Problem je i to što neke države članice nisu članice NATO-a. Stoga se većina odluka u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike trenutačno donosi na temelju suradnje među državama. U međuvremenu je, međutim, nastao niz instrumenata kojima je osiguran čvrst pravni okvir za suradnju među državama.

Zbog promjenjivog sigurnosnog okruženja Globalnom strategijom EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku započet je postupak jačanja suradnje u području sigurnosti i obrane. Države članice suglasile su se s proširenjem djelovanja EU-a u tom području te su potvrdile da je za postizanje tog cilja nužna tješnja suradnja, veća ulaganja u obranu i suradnja u razvoju obrambenih sposobnosti. To je glavni cilj stalne strukturirane suradnje (PESCO) u pitanjima sigurnosti i obrane, kako je predviđeno člankom 42. stavkom 6. i člankom 46. UEU-a te njegovim Protokolom br. 10. U okviru PESCO-a države članice mogu se djelotvornije nositi sa sigurnosnim izazovima i brže napredovati u daljnjoj integraciji i jačanju obrambene suradnje unutar EU-a. Vijeće je 11. prosinca 2017. donijelo odluku o osnivanju PESCO-a i popis njegovih sudionika, što je bio povijesni korak. Za sudjelovanje u PESCO-u odlučilo se 25 država članica: Belgija, Bugarska, Češka, Njemačka, Estonija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Italija, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Nizozemska, Austrija, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Finska i Švedska.

Nadležnosti Europske unije

Ugovori o osnivanju Europske unije ne daju njezinim institucijama opću nadležnost za poduzimanje svih mjera koje su nužne za ostvarivanje ciljeva tih ugovora, već se u svakom poglavlju utvrđuje opseg nadležnosti za djelovanje. Osnovno je načelo da EU i njegove institucije nemaju ovlasti odlučivati o svojoj pravnoj osnovi i nadležnostima nego se i dalje primjenjuje načelo dodjeljivanja nadležnosti u određenom području (članak 2. UFEU-a). Države članice odabrale su tu metodu da bi mogle lakše pratiti i kontrolirati ustupanje svojih ovlasti.

Opseg pitanja obuhvaćenih dodjeljivanjem nadležnosti u određenom području razlikuje se ovisno o prirodi zadaća dodijeljenih EU-u. Nadležnosti koje nisu prenesene na EU ostaju u isključivoj nadležnosti država članica. U Ugovoru o EU-u izričito je navedeno da pitanja nacionalne sigurnosti ostaju u isključivoj nadležnosti država članica.

Tu se, naravno, javlja pitanje razgraničenja nadležnosti EU-a i nadležnosti država članica. Ono se određuje na temelju tri kategorije nadležnosti.

• Isključiva nadležnost EU-a (članak 3. UFEU-a) u područjima u kojima se može pretpostaviti da će mjera na razini EU-a biti učinkovitija od nekoordinirane mjere bilo koje države članice. Ta su područja jasno određena i obuhvaćaju carinsku uniju, uspostavu pravila tržišnog natjecanja nužnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, monetarnu politiku država europodručja, zajedničku trgovinsku politiku i dijelove zajedničke ribarstvene politike. U tim područjima politike samo Europska unija može izrađivati i donositi pravno obvezujuće akte, a države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti EU ili za potrebe provođenja akata EU-a (članak 2. stavak 1. UFEU-a).
• Podijeljena nadležnost između EU-a i država članica (članak 4. UFEU-a) u područjima u kojima djelovanje na razini EU-a ima dodanu vrijednost u odnosu na mjere država članica. Podijeljena nadležnost primjenjuje se u području pravila unutarnjeg tržišta, ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, poljoprivrede i ribarstva, okoliša, prometa, transeuropskih mreža, energetike te u području slobode, sigurnosti i pravde. Osim toga obuhvaća i zajedničku brigu za sigurnost u pitanjima javnog zdravlja, područje istraživanja i tehnološkog razvoja i svemira te razvojne suradnje i humanitarne pomoći. U svim tim područjima Europska unija može prva izvršavati svoju nadležnost, ali samo u pitanjima koja su uređena relevantnim instrumentom Europske unije, a ne u cijelom području politike. Države članice svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvrši svoju nadležnost ili odluči da će je prestati izvršavati (članak 2. stavak 2. UFEU-a). Potonja situacija nastaje kad relevantne institucije EU-a odluče ukinuti zakonodavni akt, posebno radi poštovanja načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Vijeće na inicijativu jedne ili više država članica može zatražiti od Komisije da podnese prijedloge za ukidanje zakonodavnog akta.
• Komplementarna nadležnost (članak 6. UFEU-a): komplementarna nadležnost EU-a ograničena je na koordinaciju ili dopunjavanje mjera država članica; EU ne može usklađivati nacionalne zakone u predmetnim područjima (članak 2. stavak 5. UFEU-a). Prema tome, za izradu zakona i dalje su nadležne države članice, koje pritom imaju znatnu slobodu djelovanja. Ta kategorija nadležnosti obuhvaća zaštitu i poboljšanje zdravlja ljudi, industriju, kulturu, turizam, obrazovanje, mlade, sport, strukovno obrazovanje, civilnu zaštitu i administrativnu suradnju. U području zapošljavanja i gospodarske politike države članice izričito potvrđuju potrebu za koordinacijom nacionalnih mjera unutar EU-a.

Povrh tih posebnih nadležnosti za djelovanje Ugovori EU-a institucijama dodjeljuju i nadležnost za djelovanje kad je to nužno za funkcioniranje jedinstvenog tržišta ili za osiguravanje nenarušenog tržišnog natjecanja (vidjeti članak 352. UFEU-a – dispozitivne ovlasti ili klauzula o fleksibilnosti). No, time se institucijama ne dodjeljuju opće nadležnosti koje bi im omogućile da izvršavaju zadaće koje nisu obuhvaćene ciljevima iz Ugovorâ, a institucije EU-a ne mogu proširivati svoje nadležnosti na štetu nadležnosti država članica. Dosad su se mogućnosti koje donosi ta nadležnost u praksi često koristile jer se EU stalno suočavao s novim zadaćama koje nisu bile predviđene u trenutku sklapanja osnivačkih Ugovora i za koje mu u njima nisu dodijeljene odgovarajuće nadležnosti. Primjeri su zaštita okoliša i potrošača ili uspostava Europskog fonda za regionalni razvoj kao sredstva za smanjivanje razlika između razvijenih i slabije razvijenih regija EU-a. Sada se, međutim, za navedena područja dodjeljuje posebna nadležnost. Te su posebne odredbe značile da se praktična važnost dispozitivnih ovlasti znatno smanjila. Za izvršavanje tih nadležnosti potrebno je odobrenje Europskog parlamenta.

Naposljetku, postoje i nadležnosti za donošenje mjera nužnih za učinkovitu i smislenu provedbu nadležnosti koje su već izričito dodijeljene (implicirane nadležnosti). Te su nadležnosti poprimile posebnu važnost u području vanjskih odnosa. Omogućuju EU-u da preuzme obveze prema trećim zemljama ili drugim međunarodnim organizacijama u područjima koja se nalaze na popisu zadaća povjerenih EU-u. Izvrstan primjer je presuda Suda u predmetu Kramer. Taj se predmet odnosio na nadležnost EU-a da surađuje s međunarodnim organizacijama u određivanju ribarskih kvota i da, prema potrebi, preuzme obveze o tom pitanju u skladu s međunarodnim pravom. Budući da u Ugovoru o EU-u o tome nije postojala posebna odredba, Sud je zaključio da nužna vanjska nadležnost EU-a proizlazi iz njegove unutarnje nadležnosti za ribarstvenu politiku u okviru zajedničke poljoprivredne politike.

EU se pri izvršavanju svojih nadležnosti vodi načelom supsidijarnosti, preuzetim iz rimokatoličke socijalne doktrine, koje je ugrađivanjem u Ugovor o EU-u dobilo gotovo ustavni status (članak 5. stavak 3. UEU-a). Ono ima dvije strane: afirmativnu tvrdnju da EU mora djelovati ondje gdje se ciljevi mogu bolje postići na razini Unije, čime se njezine ovlasti povećavaju, i negativnu tvrdnju da ne smije djelovati ako se ciljevi na zadovoljavajući način mogu postići pojedinačnim djelovanjem država članica, čime joj se ovlasti ograničavaju. To se automatski pretpostavlja u područjima isključive nadležnosti EU-a, zbog čega se u tim područjima može odstupiti od provjere supsidijarnosti. Međutim, kad je riječ o svim ostalim područjima nadležnosti, to u praksi znači da sve institucije EU-a, a posebno Komisija, uvijek moraju dokazivati da postoji stvarna potreba za zajedničkim pravilima i zajedničkim djelovanjem. Da parafraziramo Montesquieua, kad nije nužno da EU poduzme neku mjeru, nužno je da ne poduzme nikakvu mjeru. Ako se pokaže potreba za pravilima EU-a, sljedeće je pitanje koji bi trebao biti njihov intenzitet i oblik. Odgovor proizlazi iz načela proporcionalnosti, koje je utvrđeno u Ugovoru o EU-u u vezi s odredbama o nadležnosti (članak 5. stavak 4. UEU-a). To znači da potrebu za posebnim pravnim instrumentom valja temeljito procijeniti da bi se utvrdilo postoje li manje ograničavajuća sredstva za postizanje istog rezultata. Glavni je zaključak, koji se može općenito donijeti, da okvirni zakoni, minimalni standardi i uzajamno priznavanje postojećih standarda država članica uvijek trebaju imati prednost pred pretjerano detaljnim pravnim odredbama te da bi, kad god je to moguće, trebalo izbjegavati odredbe o usklađivanju.

Europsko vijeće sastoji se od šefova država ili vlada 27 država članica EU-a, predsjednika Europskog vijeća i predsjednika Komisije. Vijeće Europske unije sastoji se od 27 ministara, po jednog iz svake države članice. Europski parlament sastoji se od 705 zastupnika. Europska komisija ima 27 povjerenika, po jednog iz svake države članice. Europski odbor regija ima 329 članova. Europski gospodarski i socijalni odbor ima 326 članova. Sud Europske unije čine 27 sudaca Suda (po jedan iz svake države članice) i 54 suca Općeg suda (po dvoje iz svake države članice). Europski revizorski sud ima 27 članova, po jednog iz svake države članice. Europska središnja banka sastoji se od 20 guvernera koji predstavljaju središnje banke država članica europodručja. Europska investicijska banka ima Vijeće guvernera s 27 članova, po jednim iz svake države članice.

Sada i nacionalni parlamenti mogu provjeravati usklađenost s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. U tu svrhu uveden je sustav ranog upozoravanja, koji nacionalnim parlamentima omogućuje da donesu obrazloženo mišljenje u roku od osam tjedana od podnošenja zakonodavnog prijedloga EU-a, u kojem navode zašto predmetni zakonodavni prijedlog ne ispunjava zahtjeve supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ako to obrazloženo mišljenje podrži najmanje trećina glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (pri čemu svaki nacionalni parlament ima dva glasa, a u slučaju dvodomnog sustava jedan glas po domu), zakonodavni prijedlog mora ponovo preispitati institucija koja ga je podnijela (obično Europska komisija). Nakon tog preispitivanja prijedlog se može zadržati, izmijeniti ili povući. Odluči li zadržati nacrt, Europska komisija mora u obrazloženom mišljenju navesti zašto smatra da je nacrt u skladu s načelom supsidijarnosti. Obrazloženo mišljenje podnosi se zakonodavcu EU-a zajedno s obrazloženim mišljenjima nacionalnih parlamenata da bi se mogli uzeti u obzir u zakonodavnom postupku. Ako zakonodavac EU-a većinom od 55 % članova Vijeća ili većinom glasova u Europskom parlamentu zaključi da zakonodavni prijedlog nije u skladu s načelom supsidijarnosti, on se dalje ne razmatra.

Institucije i tijela Europske unije

Drugo pitanje koje se postavlja u vezi s uređenjem Europske unije pitanje je njezine organizacije. Koje su institucije EU-a? Budući da Europska unija izvršava funkcije koje obično izvršavaju države, ima li ona vladu, parlament, upravna tijela i sudove kakve imaju i države članice? Provedba zadaća povjerenih EU-u i usmjeravanje postupka integracije namjerno se ne prepušta državama članicama ili međunarodnoj suradnji. Europska unija ima institucionalni sustav koji joj omogućuje da daje nove poticaje i ciljeve ujedinjenju Europe i da stvara pravnu stečevinu koja je ujednačena i obvezujuća za sve države članice u pitanjima u njegovoj nadležnosti.

Glavnu ulogu u institucionalnom sustavu Europske unije imaju njezine institucije – Europski parlament, Europsko vijeće, Vijeće Europske unije, Europska komisija, Sud Europske unije, Europska središnja banka i Revizorski sud. Pomoćna tijela u institucionalnom sustavu EU-a su Europska investicijska banka, Europski gospodarski i socijalni odbor te Odbor regija.

Institucije

Europski parlament (članak 14. UEU-a)

Europski parlament predstavlja građane država članica EU-a. Nastao je stapanjem Zajedničke skupštine EZUČ-a, Skupštine EEZ-a i Skupštine Euratoma, koje su združene u „skupštinu” na temelju Konvencije o zajedničkim institucijama Europskih zajednica („prvi Ugovor o spajanju”) iz 1957. Naziv je službeno promijenjen u Europski parlament tek kad je Ugovor o EZ-u izmijenjen Ugovorom o Europskoj uniji (Ugovor iz Maastrichta), iako je tim korakom samo potvrđena već uvriježena uporaba koja datira iz 1958., kad je Skupština sama promijenila svoj naziv u „Europski parlament”.

Sastav i izbori

Do 1979. zastupnici u Europskom parlamentu birani su iz članstva nacionalnih parlamenata, koji su ih delegirali u Europski parlament. Iako su neposredni opći izbori za zastupnike Europskog parlamenta u kojima sudjeluju stanovnici država članica predviđeni u Ugovorima, prvi neposredni izbori održani su tek u lipnju 1979. jer je nekoliko prethodnih inicijativa bilo neuspješno. Izbori se sad održavaju svakih pet godina, što odgovara trajanju jednog „zakonodavnog razdoblja”. Nakon desetljeća uloženih napora Aktom o izboru predstavnika Europskog parlamenta neposrednim općim izborima konačno je 1976. uveden ujednačeni izborni postupak, koji je zatim 2002. temeljito reformiran Aktom o neposrednim izborima. U skladu s tim aktom svaka država članica sama određuje svoj izborni postupak, ali mora primjenjivati ista osnovna demokratska pravila, to su:

• neposredni opći izbori
• proporcionalna zastupljenost
• slobodno i tajno glasanje
• donja dobna granica (za pravo glasa u svim državama članicama je 18, osim u Austriji i na Malti, gdje je 16, te u Grčkoj, gdje je 17)
• petogodišnji mandat s mogućnošću reizbora
• nekompatibilnosti (zastupnici ne mogu istodobno obnašati dvije dužnosti, npr. Dužnost suca, javnog tužitelja, ministra itd.; na njih se primjenjuju i zakoni njihove zemlje, što im može dodatno ograničiti mogućnost da obnašaju više funkcija ili dužnosti)
• datum izbora
• ravnopravnost muškaraca i žena.

U nekim zemljama (Belgija, Luksemburg i Grčka) glasanje je obvezno.

Nadalje, 2009. je stupio na snagu jedinstveni statut zastupnika Europskog parlamenta, koji donosi transparentne uvjete za rad i sadržava jasna pravila. Njime se uvodi i jednaka plaća za sve zastupnike Europskog parlamenta, koja se isplaćuje iz proračuna EU-a.

Sada kad se bira neposredno, Parlament ima demokratski legitimitet i može se reći da uistinu predstavlja građane EU-a. Međutim, puko postojanje neposredno izabranog Parlamenta ne ispunjava temeljni zahtjev demokratskog uređenja, a to je da svaka javna vlast mora potjecati iz naroda. To ne znači samo da postupak donošenja odluka mora biti transparentan i da institucije koje donose odluke moraju biti reprezentativne; potreban je i parlamentarni nadzor te Parlament mora institucijama EU-a koje sudjeluju u postupku donošenja odluka dati legitimitet. I u tom je području proteklih godina ostvaren velik napredak. Ne samo da su se prava Parlamenta stalno proširivala, nego je i Ugovorom iz Lisabona izričito utvrđena obveza da djelovanje EU-a bude u skladu s načelom predstavničke demokracije. Posljedica toga je da su svi građani Europske unije izravno zastupljeni u Parlamentu i imaju pravo aktivno sudjelovati u demokratskom životu EU-a. Osnovni je cilj da se odluke na razini EU-a donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Političke stranke na razini EU-a moraju pridonositi oblikovanju europskog identiteta i izražavati volju građana EU-a. Ako postoji ikakav nedostatak trenutačnog demokratskog modela EU-a, to je činjenica da Europski parlament, za razliku od pravih parlamenata u parlamentarnoj demokraciji, ne bira vladu koja mu je odgovorna.

Međutim, taj se nedostatak može jednostavno objasniti time što na razini EU-a jednostavno ne postoji vlada u uobičajenom smislu. Umjesto toga, funkcije vlade predviđene u ugovorima EU-a izvršavaju Vijeće i Komisija u skladu s određenim oblikom podjele odgovornosti. Usprkos tome, Ugovorom iz Lisabona Parlamentu su povjerene opsežne ovlasti pri imenovanju članova Komisije, od imenovanja predsjednika Komisije na preporuku Europskog vijeća do glasanja u Parlamentu kojim se potvrđuje kolegij povjerenika u punom sastavu (pravo imenovanja). Međutim, Parlament nema takav utjecaj na sastav Vijeća, koje podliježe parlamentarnom nadzoru samo utoliko što svaki od njegovih članova, kao ministar pojedine države, odgovara nacionalnom parlamentu.

Uloga Europskog parlamenta u zakonodavnom postupku EU-a znatno se povećala. Podizanjem postupka suodlučivanja na razinu redovnog zakonodavnog postupka Parlament je postao suzakonodavac zajedno s Vijećem. U redovnom zakonodavnom postupku Parlament ne samo da u više čitanja može predlagati izmjene zakonodavstva, nego, uz određena ograničenja, može osigurati njihovo prihvaćanje u Vijeću. Zakonodavstvo EU-a ne može se donositi bez suglasnosti Parlamenta i Vijeća.

Parlament je tradicionalno imao veliku ulogu u proračunskom postupku. Ugovorom iz Lisabona dodatno su proširene proračunske ovlasti Parlamenta jer je propisano da on mora odobriti višegodišnji financijski plan te su mu dodijeljene ovlasti suodlučivanja o svim rashodima.

Parlament ima pravo davanja suglasnosti za sve važne međunarodne sporazume u područjima u kojima se odluke donose suodlučivanjem i na ugovore o pristupanju sklopljene s novim državama članicama u kojima su propisani uvjeti pristupanja.

S vremenom su se i nadzorne ovlasti Europskog parlamenta znatno povećale. One se ponajprije odnose na činjenicu da Komisija mora odgovarati Parlamentu, braniti svoje prijedloge pred njim i dostavljati mu godišnje izvješće o aktivnostima EU-a na raspravu. Parlament može dvotrećinskom većinom izglasati nepovjerenje Komisiji i tako je prisiliti da kao tijelo podnese ostavku (članak 234. UFEU-a). Parlamentu je dosad podneseno nekoliko takvih prijedloga, ali još ni jedan nije podržala potrebna većina (²) . Budući da u praksi Vijeće također odgovara na parlamentarna pitanja, Parlament ima priliku za izravnu političku raspravu s dvije najvažnije institucije.

Nadzorne ovlasti Parlamenta otad su se još više proširile. On sada ima ovlasti osnivati i posebne istražne odbore za istragu navodnih slučajeva kršenja prava Unije ili nepravilnosti u radu. Takav je odbor osnovan i u lipnju 2016. zbog otkrića tzv. Panamskih dokumenata o offshore poduzećima i njihovim tajnim vlasnicima. Njegova je zadaća istražiti moguće povrede prava Unije povezane s pranjem novca te utajom i izbjegavanjem plaćanja poreza. Još jedan istražni odbor, također osnovan 2016., bavio se skandalom u pogledu emisija vozila. Naposljetku, u lipnju 2020. Europski parlament osnovao je istražni odbor za prijevoz životinja u EU-u da bi istražio povrede Uredbe EU-a o prijevozu živih životinja (Uredba (EZ) br. 1/2005). U Ugovorima je propisano i pravo svake fizičke ili pravne osobe da Parlamentu podnosi predstavke, koje zatim obrađuje stalni Odbor za predstavke. Naposljetku, Parlament je iskoristio svoje ovlasti za imenovanje Europskog ombudsmana, kojem se mogu uputiti pritužbe o nepravilnostima u radu institucija ili tijela EU-a, osim Suda. Europski ombudsman može provoditi istrage, a o tome mora obavijestiti predmetnu instituciju ili tijelo te Parlamentu podnijeti izvješće o njihovu ishodu.

Sjedište

Sjedište Parlamenta je u Strasbourgu, u kojem se održava 12 mjesečnih plenarnih sjednica, uključujući sjednicu o proračunu. Dodatne plenarne sjednice održavaju se u Bruxellesu, u kojem se sastaju i odbori. No, Glavno tajništvo Parlamenta nalazi se u Luxembourgu. Odluka Europskog vijeća o tim lokacijama potvrđena je 1992. u Protokolu br. 6 uz Ugovor iz Lisabona. Posljedica te odluke jest da zastupnici Europskog parlamenta te neki njegovi službenici i zaposlenici moraju putovati između Strasbourga, Bruxellesa i Luxembourga, što je vrlo skupo.

Europsko vijeće (članak 15. UEU-a)

Šefovi država ili vlada te predsjednici Vijeća i Komisije sastaju se u Europskom vijeću u Bruxellesu najmanje dvaput svakih šest mjeseci.

Sastav i zadaće

Ugovorom iz Lisabona osnovan je ured predsjednika Europskog vijeća. Predsjednik Europskog vijeća, za razliku od predsjedništva, nema nacionalni nego europski mandat, koji traje dvije i pol godine. Osoba koja se imenuje predsjednikom mora biti iznimna ličnost, a bira se kvalificiranom većinom glasova članova Europskog vijeća. Predsjednikov mandat može se jednom obnoviti, a među njegovim su zadaćama priprema i praćenje sjednica Europskog vijeća te zastupanje EU-a na međunarodnim sastancima na vrhu u području vanjske i sigurnosne politike.

Europsko vijeće nema zakonodavne funkcije. Njegova je zadaća uspostaviti opće političke smjernice za djelovanje EU-a. One dolaze u obliku „zaključaka”, koji se donose konsenzusom i sadržavaju osnovne političke odluke ili upute i smjernice upućene Vijeću ili Komisiji. Europsko vijeće na taj je način usmjeravalo rad u području ekonomske i monetarne unije, europskog monetarnog sustava, neposrednih izbora za Parlament i niza pitanja povezanih s pristupanjem.

Vijeće Europske unije (članak 16.)

Sastav i predsjedništvo

Vijeće Europske unije se sastoji od predsjednika vlada država članica. Svaka od 27 država članica šalje po jednog predstavnika. U pravilu, iako ne nužno, to je resorni ministar ili pomoćnik ministra nadležan za pitanja o kojima se raspravlja. Važno je da predstavnici imaju ovlasti za djelovanje s obvezujućim učinkom za svoje vlade. Sama činjenica da vlade mogu biti zastupljene na različite načine znači da nema stalnih članova Vijeća, već se predstavnici koji sjede u Vijeću sastaju u deset različitih sastava, ovisno o temi o kojoj se raspravlja.

Vijeće za vanjske poslove bavi se djelovanjem EU-a u inozemstvu u skladu sa strateškim smjernicama Europskog vijeća i osigurava dosljednost i koherentnost djelovanja EU-a. Vijeće za opće poslove koordinira rad Vijeća u njegovim različitim sastavima i, zajedno s predsjednikom Europskog vijeća i Europske komisije, priprema sastanke Europskog vijeća. Predsjedanje Vijećem, osim Vijećem za vanjske poslove, kojim predsjeda Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, naizmjenično preuzimaju države članice svakih šest mjeseci. O redoslijedu predsjedanja jednoglasno odlučuje Vijeće. Predsjedništvo se preuzima 1. siječnja i 1. srpnja svake godine (2020. Hrvatska, Njemačka; 2021. Portugal, Slovenija; 2022. Francuska, Češka; 2023. Švedska, Španjolska). S obzirom na te prilično brze „smjene” svako predsjedništvo postupa prema programu rada dogovorenom sa sljedeća dva predsjedništva, koji vrijedi 18 mjeseci („timsko predsjedništvo”). Predsjedništvo je prije svega odgovorno za opću koordinaciju i usmjeravanje rada Vijeća i njegovih odbora. Ono je važno i u političkom smislu jer država članica koja predsjeda Vijećem ima pojačanu ulogu na svjetskoj sceni, što i malim državama članicama daje priliku da stanu rame uz rame s „velikim igračima” i ostave trag u europskoj politici.

Rad Vijeća priprema povelik broj pripremnih tijela (odbori i radne skupine) sastavljenih od predstavnika država članica. Najvažnije pripremno tijelo je Odbor stalnih predstavnika (Coreper I i II), koji se u načelu sastaje najmanje jednom tjedno.

Vijeće podupire Glavno tajništvo, kojim upravlja glavni tajnik kojeg imenuje Vijeće.

Sjedište Vijeća nalazi se u Bruxellesu.

Zadaće

Vijeće ima pet glavnih zadaća:

• Glavni prioritet Vijeća je zakonodavstvo, koje donosi zajedno s Parlamentom u redovnom zakonodavnom postupku.
• Vijeće je odgovorno i za koordinaciju gospodarske politike država članica.
• Ono razrađuje zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku EU-a na temelju smjernica koje je utvrdilo Europsko vijeće.
• Vijeće je odgovorno za sklapanje sporazuma između EU-a i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija.
• Ono utvrđuje proračun na temelju nacrta Komisije, koji zatim mora odobriti Parlament. Nadalje, Parlamentu daje preporuku o davanju razrješnice Komisiji u pogledu provedbe proračuna.

Osim toga, Vijeće imenuje članove Europskog revizorskog suda, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora te Europskog odbora regija.

Pregovori i donošenje odluka u Vijeću

U Vijeću postoji ravnoteža između pojedinačnih interesa država članica i interesa EU-a. Iako države članice u Vijeću prije svega brane vlastite interese, njegovi članovi istodobno moraju uzeti u obzir ciljeve i potrebe Europske unije u cjelini. Vijeće je institucija EU-a, a ne međuvladina konferencija. Stoga se u odlukama Vijeća ne traži najmanji zajednički nazivnik među državama članicama, nego odgovarajuća ravnoteža između interesa EU-a i država članica.

Vijeće raspravlja i odlučuje samo o dokumentima i nacrtima koji su dostupni na 24 službena jezika (bugarskom, češkom, danskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, grčkom, hrvatskom, irskom, latvijskom, litavskom, mađarskom, malteškom, nizozemskom, njemačkom, poljskom, portugalskom, rumunjskom, slovačkom, slovenskom, španjolskom, švedskom i talijanskom). U hitnim slučajevima moguće je odstupiti od tog pravila jednoglasnim dogovorom. To vrijedi i za prijedloge izmjena koji se razmatraju tijekom sastanka.

U skladu s ugovorima EU-a na glasovanje u Vijeću primjenjuje se pravilo većine – opće je pravilo da je dovoljna kvalificirana većina (članak 16. stavak 3. UEU-a). Obična većina, kad svaki član Vijeća ima jedan glas, primjenjuje se samo u određenim područjima, posebno u postupovnim pitanjima (obična većina za 27 država članica postiže se s 14 glasova).

U skladu sa sustavom dvostruke većine kvalificirana većina dostiže se ako prijedlog Komisije podupre najmanje 55 % članova Vijeća iz najmanje 15 država članica koje predstavljaju najmanje 65 % stanovništva EU-a (članak 16. stavak 4. UEU-a) (³).

Da bi se spriječilo da slabije napučene države članice blokiraju donošenje odluke, blokirajuća manjina mora uključivati najmanje četiri države članice koje predstavljaju najmanje 35 % stanovništva EU-a. Sustav ima dopunski mehanizam: ako se ne postigne blokirajuća manjina, postupak donošenja odluka može se obustaviti. U tom slučaju Vijeće ne glasa, nego nastavlja s pregovorima u razumnom razdoblju ako to zatraže članice Vijeća koje čine najmanje 75 % stanovništva ili najmanje 75 % država članica potrebnih za blokirajuću manjinu.

Za donošenje odluka u posebno osjetljivim političkim područjima u Ugovorima je propisana jednoglasnost. No, donošenje odluke ne može se blokirati suzdržavanjem. Jednoglasno se još uvijek donose odluke u području poreza, socijalne sigurnosti i socijalne zaštite radnika, kojima se utvrđuje je li država članica povrijedila ustavna načela, i odluke kojima se utvrđuju načela za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i njezinu provedbu, ili određene odluke u području policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima.

Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (članak 18. UEU-a)

Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku nije postao ministrom vanjskih poslova EU-a, kako je planirano u ustavnom projektu. Ipak, njegova je uloga u institucijskom ustrojstvu znatno ojačana i proširena. Visoki predstavnik ima ulogu i u Vijeću, u kojem je predsjednik Vijeća za vanjske poslove, i u Komisiji, u kojoj obavlja dužnost potpredsjednika zaduženog za vanjske poslove. Visokog predstavnika imenuje Europsko vijeće kvalificiranom većinom, uz suglasnost predsjednika Komisije. Pomaže mu Europska služba za vanjsko djelovanje, osnovana 2011. spajanjem odjela za vanjsku politiku Vijeća i Komisije te dovođenjem diplomata iz nacionalnih diplomatskih službi.

Europska komisija (članak 17. UEU-a)

Sastav

Europska komisija sastoji se od 27 članova, po jednog iz svake države članice, dakle u Komisiji je trenutačno 27 povjerenika (s različitim funkcijama) (članak 17. stavak 4. UEU-a). U skladu s odlukom Europskog vijeća nije aktivirana odredba članka 17. stavka 5. UEU-a o smanjenju veličine Komisije na dvije trećine broja država članica od 1. studenoga 2014.

Na čelu Komisije nalazi se predsjednik, koji u njoj ima važnu ulogu. Predsjednik više nije tek „prvi među jednakima”, nego ima istaknut položaj jer utvrđuje smjernice za rad Komisije i odlučuje o njezinu unutarnjem ustroju (članak 17. stavak 6. točke (a) i (b) UEU-a). Predsjednik stoga ima ovlasti za davanje smjernica i za ustrojstveni nadzor. U skladu s tim ovlastima odgovoran je osigurati dosljednost i učinkovitost djelovanja Komisije u skladu s načelom kolegijalnosti, koje je posebno vidljivo iz toga što odluke donosi kolegij (članak 250. stavak 1. UFEU-a). Predsjednik strukturira i raspoređuje odgovornosti Komisije i dodjeljuje ih njezinim članovima te ih tijekom mandata Komisije može i preraspodijeliti (članak 248. UFEU-a). Predsjednik imenuje izvršne potpredsjednike i ostale potpredsjednike, osim Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, koji je već po službenoj dužnosti potpredsjednik Komisije. Nadalje, izričito je predviđeno da član Komisije mora podnijeti ostavku ako predsjednik to zatraži (članak 17. stavak 6. drugi podstavak UEU-a). Naposljetku, istaknuti položaj predsjednika odražava se i u njegovu pravu da bude saslušan pri izboru ostalih članova Komisije te u njegovu članstvu u Europskom vijeću. Od prosinca 2019. Europsku komisiju prvi put predvodi predsjednica, Ursula von der Leyen.

Pod vodstvom potpredsjednika djeluje šest timova povjerenika čija je zadaća, bez obzira na načelo kolegijalnosti, nadzirati i unapređivati rad na glavnim političkim prioritetima, a to su:

• europski zeleni plan, pod nadležnošću izvršnog potpredsjednika Fransa Timmermansa
• Europa spremna za digitalno doba, pod nadležnošću izvršne potpredsjednice Margrethe Vestager
• gospodarstvo u interesu građana, pod nadležnošću izvršnog potpredsjednika Valdisa Dombrovskisa
• snažnija Europa u svijetu, pod nadležnošću visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku Josepa Borella
• promicanje europskog načina života pod nadležnošću potpredsjednika Margaritisa Schinasa
• novi poticaj europskoj demokraciji, pod nadležnošću potpredsjednice Věre Jourove.

Predsjednik i članovi Komisije imenuju se na mandat od pet godina primjenom postupka imenovanja, čija su pravila izmijenjena Ugovorom iz Lisabona u članku 17. stavku 7. UEU-a. Postupak se sastoji od nekoliko faza. Prvo se predlaže predsjednik, a zatim se biraju osobe koje će biti imenovane članovima Komisije. U trećem koraku službeno se imenuju predsjednik Komisije, Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i ostali članovi Komisije.

Nakon odgovarajućeg savjetovanja Europsko vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, predlaže Europskom parlamentu kandidata za predsjednika Komisije. Pri izboru kandidata za predsjednika moraju se uzeti u obzir rezultati izbora za Europski parlament. Tim novim zahtjevom nastoji se povećati razina politizacije Komisije. To u konačnici znači da političke skupine koje imaju većinu u Parlamentu imaju znatnu težinu pri imenovanju predsjednika.

Nakon izbora predsjednika Europsko vijeće „konsenzusom” (članak 15. stavak 4. UEU-a) donosi popis ostalih osoba koje planira imenovati članovima Komisije, a koji se sastavlja u skladu s prijedlozima država članica. Kandidate bi trebalo birati na temelju njihove opće kvalificiranosti i opredijeljenosti za Europu te bi trebali potpuno neovisno izvršavati svoje dužnosti. Za imenovanje Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku dostatna je kvalificirana većina u Vijeću (članak 18. stavak 1. UEU-a). Vijeće i izabrani predsjednik Komisije moraju postići dogovor o kandidatima. Za imenovanje Visokog predstavnika potrebna je čak i izričita suglasnost imenovanog predsjednika Komisije. Ostali članovi Komisije ne mogu se imenovati ako izabrani predsjednik uloži veto.

Nakon izbora predsjednika i kandidiranja Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku te ostalih članova Komisije, kolegij povjerenika mora dobiti odobrenje Parlamenta. No, prije toga kandidirani povjerenici moraju tijekom saslušanja odgovoriti na pitanja njegovih zastupnika. Pitanja se u pravilu odnose na teme obuhvaćene predviđenim područjem primjene odgovornosti te na osobne stavove o budućnosti EU-a. Nakon što Parlament da svoje odobrenje, za koje je dovoljna obična većina, Europsko vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, imenuje predsjednika i ostale članove Komisije. Komisija preuzima svoje dužnosti odmah nakon imenovanja njezinih članova.

Sjedište Europske komisije je u Bruxellesu.

Zadaće

Komisija je prije svega pokretačka snaga EU-ove politike. Od nje kreće svako djelovanje Europske unije jer Komisija Vijeću mora podnositi prijedloge i nacrte zakonodavstva Unije (tzv. pravo inicijative Komisije). Komisija ne može sama birati svoje aktivnosti, nego mora djelovati kad to zahtijevaju interesi EU-a. Parlament (članak 225. UFEU-a), Vijeće (članak 241. UFEU-a) i skupina građana EU-a u okviru građanske inicijative (članak 11. stavak 4. UEU-a) također mogu od Komisije zatražiti da sastavi prijedlog. Komisija ima primarne ovlasti predlagati zakonodavstvo u određenim područjima (kao što su proračun EU-a, strukturni fondovi, suzbijanje porezne diskriminacije, financiranje, zaštitne odredbe). Međutim, znatno su šire ovlasti za provedbu pravila EU-a koje su na Komisiju prenijeli Parlament i Vijeće (članak 290. UFEU-a).

Komisija je i čuvarica Ugovora, a time i prava Unije. Ona nadzire primjenu i provedbu primarnog i sekundarnog zakonodavstva EU-a u državama članicama, u slučaju povrede prava Unije pokreće postupke zbog povrede (članak 258. UFEU-a), a prema potrebi predmet upućuje Sudu. Komisija intervenira i ako fizička ili pravna osoba prekrši pravo Unije, pogotovo pravo tržišnog natjecanja, i izriče stroge kazne. Sprečavanje zlouporabe pravila EU-a proteklih je nekoliko godina postalo jedno od glavnih područja njezina rada.

S ulogom čuvarice usko je povezana i zadaća zastupanja interesa Unije. Komisija u načelu ne smije djelovati ni u čijem interesu osim u interesu EU-a. Tijekom pregovora u Vijeću, koji su često zahtjevni, mora stalno nastojati osigurati da interesi EU-a prevladaju i tražiti kompromisna rješenja kojima se taj interes uzima u obzir. Ona pritom ima ulogu posrednika među državama članicama, za koju je, zbog svoje neutralnosti, posebno primjerena i kvalificirana.

Konačno, Komisija je, iako u ograničenoj mjeri, izvršno tijelo. To se posebno odnosi na područje prava tržišnog natjecanja, u kojem Komisija obavlja zadaće sasvim običnog upravnog tijela, provjerava činjenice, izdaje odobrenja ili određuje zabrane te prema potrebi izriče kazne. Ovlasti Komisije u pogledu strukturnih fondova i proračuna EU-a također su dalekosežne. Države članice u pravilu moraju same osigurati da se u pojedinačnim slučajevima primjenjuju pravila EU-a. Prednost je tog rješenja odabranog u Ugovorima EU-a da se građanima još uvijek „strana” realnost sustava EU-a približava kroz način funkcioniranja i u obliku koji im je poznat iz njihovih vlastitih nacionalnih sustava.

Sud Europske unije (članak 19. UEU-a)

Svaki sustav može dugoročno opstati samo ako njegova pravila nadzire neovisno tijelo. K tome, u uniji država postoji rizik da će se zajednička pravila, ako su pod nadzorom nacionalnih sudova, u svakoj državi tumačiti i primjenjivati drukčije. Na taj način bila bi ugrožena ujednačena primjena prava Unije u svim državama članicama. Zbog toga je već 1952., čim je stvorena prva zajednica (EZUČ), osnovan Sud Zajednice, koji je 1957. postao pravosudno tijelo i za druge dvije zajednice (E(E)Z i Euratom). Sjedište Suda Europske unije nalazi se u Luxembourgu.

Danas je on pravosudno tijelo Europske unije. Pravosudni posao sad na dvije razine obavljaju:

• Sud kao najviša instanca pravnog poretka EU-a (članak 253. UFEU-a) i
• Opći sud (članak 254. UFEU-a).

Da bi rasteretilo Sud i poboljšalo pravnu zaštitu u EU-u, Vijeće je 2004. Općem sudu pridružilo specijalizirani službenički sud (vidjeti članak 257. UFEU-a). No, 2015. je zakonodavstvom EU-a propisano da će se broj sudaca Općeg suda povećati (na 54 u 2020.) te da će se na njega prenijeti nadležnost Službeničkog suda. Službenički sud ukinut je 1. rujna 2016.

Sud Europske unije najviše je pravosudno tijelo u području prava Unije. Njegova je općenita zadaća da „osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ”.

Taj općenit opis nadležnosti obuhvaća tri glavna područja:

• nadzor primjene prava Unije, kako u pogledu postupanja institucija EU-a pri provedbi odredbi Ugovora, tako i u pogledu toga ispunjavaju li države članice i pojedinci obveze koje proizlaze iz prava Unije
• tumačenje prava Unije
• daljnje oblikovanje prava Unije.

Aktivnosti Suda pri izvršavanju tih zadaća uključuju i pravno savjetovanje i donošenje presuda. Pravni savjeti pružaju se u obliku obvezujućih mišljenja o sporazumima koje EU želi sklopiti s trećim zemljama ili s međunarodnim organizacijama. No, mnogo je važnija njegova funkcija pravosudnog tijela. Pri izvršavanju te funkcije Sud preuzima predmete koji bi u državama članicama, ovisno o njihovim pravnim sustavima, bili dodijeljeni različitim vrstama sudova. On djeluje kao ustavni sud kad rješava sporove između institucija EU-a ili kad preispituje zakonitost zakonodavnih akata; kao upravni sud kad preispituje upravne akte Komisije ili nacionalnih tijela koja primjenjuju zakonodavstvo EU-a; kao radni sud ili industrijski sud kad se bavi pitanjima slobode kretanja, socijalne sigurnosti i jednakih mogućnosti; kao fiskalni sud kad se bavi pitanjima valjanosti i tumačenja direktiva u području poreznog i carinskog prava; kao građanski sud kad rješava zahtjeve za naknadu štete ili tumači odredbe o izvršenju presuda u građanskim i trgovačkim stvarima.

Opći sud

Broj predmeta upućenih Sudu u stalno se povećavao, a bit će ih još i više jer se zbog brojnih direktiva donesenih u kontekstu jedinstvenog tržišta i prenesenih u nacionalno pravo država članica mogu očekivati novi sporovi. Već ima naznaka da su Ugovorom o Europskoj uniji otvorena nova pitanja koja će u konačnici morati riješiti Sud. Zato je 1988. radi rasterećenja Suda utemeljen Opći sud.

Opći sud nije nova institucija EU-a, nego sastavni dio Suda Europske unije. No, u ustrojstvenom smislu on je ipak autonomno tijelo odvojeno od Suda. Ima vlastiti registar i poslovnik. Predmeti koje rješava Opći sud označavaju se oznakom „T” (Tribunal) (npr. T-1/20), a oni koji se upućuju Sudu označavaju se oznakom „C” (Cour) (npr. C-1/20).

Opći sud u početku je bio nadležan samo za ograničen opseg predmeta, ali sad ima sljedeće zadaće.

• Kao prvostupanjski sud, odnosno pod pravnim nadzorom Suda, Opći sud nadležan je donositi presude u tužbama za poništenje i tužbama zbog propusta koje podnose fizičke i pravne osobe protiv tijela EU-a, u tužbama država članica protiv Vijeća i/ili Komisije u području državnih potpora, mjera trgovinske zaštite (antidampinga) i provedbenih ovlasti, tužbama o arbitražnoj klauzuli sadržanoj u ugovoru koji je sklopio EU ili je sklopljen u njegovo ime i o tužbama za naknadu štete podnesenima protiv EU-a.
• Planira se da se Općem sudu prenese i nadležnost za postupak donošenja prethodne odluke u određenim područjima, ali ta mogućnost još nije iskorištena.

Europska središnja banka (članci 129. i 130. UFEU-a)

Europska središnja banka sa sjedištem u Frankfurtu na Majni u središtu je ekonomske i monetarne unije. Njezina je zadaća održavati stabilnost valute Europske unije, eura, i nadzirati količinu novca u optjecaju (članak 128. UFEU-a).

Da bi mogao izvršavati tu zadaću, ESB-u je neovisnost zajamčena brojnim pravnim odredbama. Pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti ni ESB ni nacionalne središnje banke ne smiju primati naputke od institucija EU-a, vlada država članica ni bilo kojeg drugog tijela. Institucije EU-a i vlade država članica ne smiju pokušavati utjecati na ESB (članak 130. UFEU-a).

Europski sustav središnjih banaka sastavljen je od ESB-a i središnjih banaka država članica (članak 129. UFEU-a). Njegova je zadaća utvrđivanje i provedba monetarne politike EU-a te ima isključivo pravo odobravati izdavanje novčanica i kovanica u EU-u. Upravlja i službenim deviznim pričuvama država članica te osigurava nesmetano funkcioniranje platnih sustava (članak 127. stavak 2. UFEU-a).

Europski revizorski sud (članci 285. i 286. UFEU-a)

Europski revizorski sud osnovan je 22. srpnja 1975., a s radom je započeo u Luxembourgu u listopadu 1977. Otada se razvio u instituciju EU-a (članak 13. UEU-a). Sastoji se od 27 članova, što odgovara trenutačnom broju država članica. Članove na šest godina imenuje Vijeće, koje kvalificiranom većinom i nakon savjetovanja s Parlamentom odobrava popis članova sastavljen u skladu s prijedlozima država članica (članak 286. stavak 2. UFEU-a). Oni iz vlastitih redova biraju predsjednika Revizorskog suda na razdoblje od tri godine. Predsjednik može biti ponovno izabran.

Zadaća je Revizorskog suda ispitati jesu li svi prihodi zaprimljeni i svi rashodi nastali na zakonit i pravilan način te je li se dobro upravljalo financijama. Njegovo je glavno oružje činjenica da može objaviti svoje nalaze. Rezultati njegovih istraga sažimaju se na kraju svake financijske godine u godišnjem izvješću, koje se objavljuje u Službenom listu Europske unije i na taj se način daje na uvid javnosti. Može u bilo koje vrijeme sastavljati i tematska izvješća o posebnim područjima financijskog upravljanja, koja se također objavljuju u Službenom listu.

Savjetodavna tijela

Europski gospodarski i socijalni odbor (članak 301. UFEU-a)

Svrha je Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (EGSO) osigurati zastupljenost različitih gospodarskih i socijalnih skupina (posebno poslodavaca i zaposlenika, poljoprivrednika, prijevoznika, poduzetnika, obrtnika, slobodnih zanimanja i direktora malih i srednjih poduzeća) u nekoj od institucija EU-a. On služi i kao forum za potrošače, skupine za zaštitu okoliša i udruge.

EGSO sastoji se od najviše 350 članova (trenutačno 326) iz redova najreprezentativnijih organizacija svih država članica. Članove na pet godina imenuje Vijeće, koje donosi popis članova sastavljen u skladu s prijedlozima svake države članice.

Mjesta se dodjeljuju na sljedeći način:
Njemačka, Francuska, Italija	24
Španjolska, Poljska	21
Rumunjska	15
Belgija, Bugarska, Češka, Grčka, Mađarska, Nizozemska, Austrija, Portugal, Švedska	12
Danska, Irska, Hrvatska, Litva, Slovačka, Finska	9
Latvija, Slovenija	7
Estonija	6
Cipar, Luksemburg, Malta	5

Članovi su podijeljeni u tri skupine (poslodavci, zaposlenici i ostale stranke koje predstavljaju civilno društvo). Mišljenja koja se donose na plenarnim sjednicama sastavljaju „studijske skupine”. EGSO blisko surađuje i s odborima Europskog parlamenta.

Savjetovanje s EGSO-om u zakonodavnom postupku u određenim je okolnostima obvezno. On izdaje mišljenja i na vlastitu inicijativu. Ta mišljenja predstavljaju sintezu katkad vrlo različitih stajališta te su iznimno korisna za Vijeće i Komisiju jer pokazuju koje bi promjene željele vidjeti skupine na koje prijedlog izravno utječe.

Sjedište EGSO-a je u Bruxellesu.

Europski odbor regija (članak 305. UFEU-a)

Ugovorom o Europskoj uniji (Ugovor iz Maastrichta) osnovano je novo savjetodavno tijelo uz EGSO: Europski odbor regija. Kao ni EGSO, ni on nije institucija u užem smislu jer ima samo savjetodavnu funkciju. Njegova zadaća nije donositi pravno obvezujuće odluke kao što to čine punopravne institucije EU-a (Parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Komisija, Sud Europske unije, ESB, Revizorski sud).

Kao i EGSO, Odbor regija sastoji se od najviše 350 članova (trenutačno ih je 329). Njegovi članovi predstavnici su regionalnih i lokalnih tijela država članica te moraju od tijelâ koje predstavljaju dobiti mandat na temelju izbora ili im moraju politički odgovarati.

Mjesta se dodjeljuju na sljedeći način:
Njemačka, Francuska, Italija	24
Poljska, Španjolska	21
Rumunjska	15
Belgija, Bugarska, Češka, Grčka, Mađarska, Nizozemska, Austrija, Portugal, Švedska	12
Danska, Irska, Hrvatska, Litva, Slovačka, Finska	9
Estonija, Latvija, Slovenija	7
Cipar, Luksemburg	6
Malta	5

Niz je područja u kojima se Vijeće EU-a ili Komisija moraju savjetovati s Odborom regija („obvezno savjetovanje”): obrazovanje, kultura, zdravstvo, transeuropske mreže, prometna, telekomunikacijska i energetska infrastruktura, ekonomska i socijalna kohezija, politika zapošljavanja i socijalno zakonodavstvo. Vijeće se s Europskim odborom regija redovito i bez pravne obveze savjetuje o raznoraznim nacrtima zakonodavnih akata („neobvezno savjetovanje”).

Sjedište Europskog odbora regija također je u Bruxellesu.

Europska investicijska banka (članak 308. UFEU-a)

Za financiranje „ravnomjernog i trajnog razvoja” EU-a Unija ima na raspolaganju Europsku investicijsku banku sa sjedištem u Luxembourgu. EIB osigurava zajmove i jamstva u svim gospodarskim sektorima, posebno za promicanje razvoja slabije razvijenih regija, modernizaciju ili pretvorbu poduzeća ili stvaranje novih radnih mjesta te za pomoć projektima od zajedničkog interesa za više država članica.

PRAVNI POREDAK EUROPSKE UNIJE

Prethodno opisano uređenje Europske unije, a posebno temeljne vrijednosti koje utjelovljuje, na prvi su pogled vrlo apstraktni i moraju se pojasniti pravom Unije. Na taj način EU poprima pravnu stvarnost u dva smisla: on je tvorevina prava i unija utemeljena na pravu.

Europska unija kao pravna tvorevina i unija utemeljena na pravu

Ono što je posve novo u vezi s Europskom unijom i što je razlikuje od ranijih pokušaja ujedinjavanja Europe jest činjenica da ona ne funkcionira primjenom sile ni podčinjavanjem, već jednostavno primjenom prava. Samo jedinstvo utemeljeno na slobodnoj odluci može opstati – jedinstvo koje počiva na temeljnim vrijednostima kao što su sloboda i jednakost te koje je zaštićeno i ostvareno pravom. Na tome se zasnivaju Ugovori kojima je stvorena Europska unija.

Međutim, EU nije samo tvorevina prava, nego i svoje ciljeve ostvaruje isključivo putem prava. On je unija utemeljena na pravu. Zajednički gospodarski i društveni život stanovnika država članica ne uređuje se pod prijetnjom sile, nego pravom Unije. To je temelj institucionalnog sustava. Njime se propisuje postupak donošenja odluka institucija EU-a i uređuje njihov međusobni odnos. Institucijama osigurava sredstva – u obliku uredbi, direktiva i odluka – za donošenje pravnih akata koji su obvezujući za države članice i njihove građane. Time i pojedinci postaju protagonisti EU-a: njegov pravni poredak sve više izravno utječe na njihovu svakodnevicu. Daje im prava i nameće obveze tako da, kao građani i svoje države i EU-a, podliježu hijerarhiji pravnih poredaka, što je fenomen poznat iz federalnih ustava. Kao i svaki drugi pravni poredak, poredak EU-a pruža nezavisan sustav pravne zaštite u svrhu primjene i provedbe prava Unije. U pravu Unije definiran je i odnos između EU-a i država članica. Države članice moraju poduzeti sve odgovarajuće mjere da bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili su posljedica djelovanja institucija EU-a. One moraju olakšati ispunjavanje zadaća EU-a i suzdržati se od mjera kojima bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva Ugovorâ. Države članice odgovaraju građanima EU-a za svaku štetu nastalu povredom prava Unije.

Pravni izvori prava Europske unije

Pojam „pravni izvor” ima dvostruko značenje: u svojem izvornom značenju odnosi se na razlog nastanka zakonske odredbe, odnosno na poticaj za stvaranje pravnog pojma. Prema toj je definiciji „pravni izvor” prava Unije volja da se jačanjem gospodarskih veza očuva mir i stvori bolja Europa, što su dva temelja EU-a. S druge strane, u pravnom govoru „pravni izvor” odnosi se na podrijetlo i utjelovljenje prava.

Osnivački ugovori Europske unije kao primarni izvor prava Unije

Prvi izvor prava Unije u ovom su smislu osnivački ugovori EU-a sa svojim različitim prilozima, dodacima i protokolima te kasnijim dopunama i izmjenama. Ti osnivački ugovori i instrumenti kojima se izmjenjuju i dopunjuju (posebno ugovori iz Maastrichta, Amsterdama, Nice i Lisabona) te razni ugovori o pristupanju sadržavaju osnovne odredbe o ciljevima, organizaciji i načinu rada EU-a te dijelove njegova gospodarskog prava. Isto vrijedi i za Povelju Europske unije o temeljnim pravima, koja od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona ima istu pravnu snagu kao i Ugovori (članak 6. stavak 1. UEU-a). Oni tako tvore ustavni okvir za život EU-a, koji se potom u interesu Unije dopunjava zakonodavnim i administrativnim djelovanjem njezinih institucija. Kao pravni instrumenti koje su izravno stvorile države članice Ugovori se u pravnim krugovima nazivaju primarnim pravom Unije.

Pravni izvori prava Europske unije su: 1. primarno zakonodavstvo, kao što su ugovori EU-a, Povelja o temeljnim pravima i opća načela (ustavnog) prava 2. međunarodni sporazumi EU-a 3. sekundarno zakonodavstvo, kao što su zakonodavni akti (uredbe, direktive, odluke), nezakonodavni akti (jednostavni pravni instrumenti, delegirani akti, provedbeni akti), neobvezujući instrumenti (mišljenja, preporuke) i ostali akti koji nisu pravni akti (npr. međuinstitucijski sporazumi, rezolucije, deklaracije i akcijski programi) 4. opća pravna načela 5. konvencije među državama članicama, kao što su međunarodni sporazumi i odluke predstavnika vlada država članica koji se sastaju u okviru Vijeća.

Pravni instrumenti Europske unije kao sekundarni izvor prava Unije

Zakoni koje donose institucije Unije primjenjujući ovlasti koje su im dodijeljene nazivaju se sekundarno zakonodavstvo te su drugi po važnosti izvor prava Unije.

Ono se sastoji od zakonodavnih akata, nezakonodavnih akata (jednostavni pravni instrumenti, delegirani akti, provedbeni akti), neobvezujućih instrumenata (mišljenja, preporuka) i ostalih akata koji nisu pravni akti (npr. međuinstitucijski sporazumi, rezolucije, deklaracije, akcijski programi). „Zakonodavni akti” (članak 289. UFEU-a) pravni su akti doneseni u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku. Delegirani akti (članak 290. UFEU-a) nezakonodavni su akti opće i obvezujuće primjene za dopunu ili izmjenu određenih sporednih elemenata zakonodavnog akta. Donosi ih Komisija, kojoj se u tu svrhu zakonodavnim aktom mora izričito prenijeti ovlast. Ako su potrebni ujednačeni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata EU-a, oni se postižu odgovarajućim provedbenim aktima, koje u načelu donosi Komisija, a u iznimnim slučajevima Vijeće (članak 291. UFEU-a). Institucije EU-a mogu davati preporuke i mišljenja u obliku neobvezujućih instrumenata. Naposljetku, postoji niz „akata koji nisu pravni akti”, koji institucijama EU-a omogućuju donošenje neobvezujućih mjera i izjava ili kojima se uređuje unutarnje funkcioniranje EU-a ili njegovih institucija, kao što su sporazumi ili dogovori među institucijama ili interni poslovnici.

Ti zakonodavni i nezakonodavni akti mogu imati vrlo različite oblike. Najvažniji od njih popisani su i definirani u članku 288. UFEU-a. Kao obvezujući pravni akti navedene su uredbe, direktive i odluke. Kao neobvezujući pravni akti na popisu se nalaze preporuke i mišljenja. No, taj popis akata nije konačan. Postoji i niz drugih pravnih akata koji se ne uklapaju u posebne kategorije. To su rezolucije, deklaracije, akcijski programi ili bijele i zelene knjige. Među različitim aktima velike su razlike u postupku, pravnom učinku i adresatima, a te će razlike detaljnije biti razmotrene u poglavlju „Sredstva djelovanja Europske unije”.

Sekundarno zakonodavstvo EU-a stvara se postupno. Njime se oživljava primarno zakonodavstvo utemeljeno na Ugovorima EU-a te se postupno gradi i jača europski pravni poredak.

Međunarodni sporazumi Europske unije

Treći izvor prava Unije povezan je s ulogom EU-a na međunarodnoj razini. Kao jedno od svjetskih središta Europa se ne može ograničiti na upravljanje vlastitim unutarnjim poslovima, nego se mora baviti i gospodarskim, socijalnim i političkim odnosima s vanjskim svijetom. EU stoga sklapa sporazume u području međunarodnog prava sa zemljama koje nisu države članice EU-a („trećim zemljama”) i s drugim međunarodnim organizacijama. Posebno vrijedi spomenuti sljedeće sporazume.

Sporazumi o pridruživanju

Pridruživanje je mnogo više od reguliranja trgovinske politike. Ono uključuje i blisku gospodarsku suradnju i opsežnu financijsku pomoć EU-a predmetnoj zemlji (članak 217. UFEU-a). Postoje tri različita tipa sporazuma o pridruživanju.

Sporazumi kojima se uspostavljaju posebne veze između određenih država članica i trećih zemalja

Jedan od razloga za sklapanje sporazuma o pridruživanju bilo je postojanje izvaneuropskih zemalja i područja s kojima su Danska, Francuska, Nizozemska i Ujedinjena Kraljevina zadržale posebno bliske gospodarske odnose kao nasljeđe svoje kolonijalne prošlosti. Uvođenje zajedničke vanjske carinske tarife u EU-u ozbiljno bi narušilo trgovinu s tim područjima, zbog čega su bili potrebni posebni sporazumi. Stoga je svrha pridruživanja promicati gospodarski i socijalni razvoj tih zemalja i područja te uspostavljati bliske gospodarske odnose između njih i EU-a u cjelini (članak 198. UFEU-a). Zbog toga postoji cijeli niz sporazuma o povlaštenoj trgovini koji omogućuju uvoz robe iz tih zemalja i područja po sniženoj ili nultoj carinskoj stopi. Financijska i tehnička pomoć iz EU-a usmjerena je kroz Europski razvojni fond. Daleko najvažniji sporazum u praksi je Sporazum o partnerstvu između EU-a i AKP-a, skupine 70 afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja. Taj se sporazum trenutačno mijenja u regionalne sporazume o gospodarskom partnerstvu, kojima se zemljama AKP-a postupno daje slobodan pristup europskom unutarnjem tržištu.

Sporazumi kao priprema za pristupanje Europskoj uniji ili za uspostavu carinske unije

Sporazumi o pridruživanju koriste se i tijekom priprema zemalja za moguće članstvo u EU-u. Takav sporazum služi kao pripremna faza za pristupanje tijekom koje zemlja podnositeljica zahtjeva može raditi na približavanju svojeg gospodarstva gospodarstvu EU-a. Ta se strategija trenutačno provodi za zemlje zapadnog Balkana (Bosna i Hercegovina, Kosovo, Crna Gora, Srbija). U tom se slučaju proces pristupanja podupire proširenim procesom stabilizacije i pridruživanja (PSP), koji čini ukupni okvir za napredak zemalja zapadnog Balkana sve do njihova pristupanja. PSP ima tri cilja: 1. stabilizacija i brzi prelazak na funkcionalno tržišno gospodarstvo; 2. promicanje regionalne suradnje; 3. izgledi za članstvo u EU-u. PSP se temelji na postupnom partnerstvu u kojem EU nudi trgovinske povlastice, gospodarsku i financijsku potporu i ugovorne odnose u obliku sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Svaka zemlja mora ostvariti određeni napredak u okviru PSP-a da bi ispunila uvjete za moguće članstvo. Napredak zemalja zapadnog Balkana prema mogućem članstvu u EU-u ocjenjuje se u godišnjim izvješćima.

Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru (EGP)

Sporazumom o EGP-u na unutarnje se tržište uvode (preostale) zemlje Europskog udruženja slobodne trgovine (Island, Lihtenštajn i Norveška) te se od njih traži da preuzmu gotovo dvije trećine zakonodavstva EU-a, čime se postavljaju čvrsti temelji za naknadno pristupanje. Na temelju pravne stečevine (primarnog i sekundarnog zakonodavstva EU-a) u EGP-u treba ostvariti slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala, ujednačena pravila tržišnog natjecanja i državnih potpora te pojačanu suradnju u horizontalnim i popratnim politikama (okoliš, istraživanje i razvoj, obrazovanje).

Sporazumi o suradnji

Sporazumi o suradnji nemaju tako dalek doseg kao sporazumi o pridruživanju jer njihov je cilj isključivo pojačana gospodarska suradnja. Takve je sporazume EU primjerice sklopio s državama Magreba (Alžir, Maroko i Tunis), državama Mašreka (Egipat, Jordan, Libanon i Sirija) i s Izraelom.

Trgovinski sporazumi

EU je sklopio i znatan broj trgovinskih sporazuma s pojedinim trećim zemljama, sa skupinama takvih zemalja ili u okviru međunarodnih trgovinskih organizacija povezanih s carinama i trgovinskom politikom. Najvažniji međunarodni trgovinski sporazumi su Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije i multilateralni trgovinski sporazumi koji iz njega proizlaze, uključujući posebno Opći sporazum o carinama i trgovini iz 1994., Sporazum o antidampingu i subvencijama, Opći sporazum o trgovini uslugama, Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva i Dogovor o pravilima i postupcima za rješavanje sporova. No, multilateralne sporazume o slobodnoj trgovini sve češće zamjenjuju bilateralni sporazumi. Zbog velikih teškoća povezanih sa sklapanjem multilateralnih sporazuma o liberalizaciji, npr. u okviru Svjetske trgovinske organizacije, sve trgovinske sile, uključujući EU, odlučuju se na sklapanje bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini. Najnoviji primjeri su uspješno zaključenje pregovora s Kanadom, Čileom, Japanom, Meksikom, Singapurom, Južnom Korejom, Vijetnamom, zemljama Mercosura (Argentina, Brazil, Paragvaj i Urugvaj) i Novim Zelandom te sklapanje Sporazuma o partnerstvu između EU-a i Organizacije afričkih, karipskih i pacifičkih država (OAKPD, ranije države AKP-a) U tijeku su daljnji pregovori, posebno s Australijom, Indijom i Indonezijom.

Izvori nepisanog prava

Zajedničko je obilježje svih dosad spomenutih izvora prava Unije da svi stvaraju pisano pravo. Ipak, poput svih pravnih sustava, pravni poredak EU-a ne može se sastojati samo od pisanih pravila jer će uvijek postojati praznine koje treba popuniti nepisanim pravom.

Opća pravna načela

Nepisani izvori prava Unije opća su pravna načela. To su pravila koja se temelje na osnovnim pravnim i pravosudnim pojmovima koji se moraju poštovati u svakom pravnom sustavu. Pisano pravo Unije većinom se odnosi samo na gospodarska i socijalna pitanja te se njime samo u ograničenoj mjeri mogu propisivati takva pravila, što znači da su opća pravna načela jedan od najvažnijih izvora prava u EU-u. Njima se mogu popunjavati praznine i na najpravedniji način rješavati pitanja povezana s tumačenjem postojećeg prava.

Ta načela imaju učinak kod primjene prava, posebno u presudama Suda, koji je odgovoran za „poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovora”. Glavne referentne točke za utvrđivanje općih pravnih načela ona su načela koja su zajednička pravnim porecima država članica. Ona služe kao podloga za razvoj pravila EU-a potrebnih za rješavanje problema.

Uz načelo autonomije, izravne primjenjivosti i nadređenosti prava Unije ostala pravna načela uključuju jamstvo temeljnih prava (barem za Poljsku, na koju se zbog izuzeća ne primjenjuje Povelja o temeljnim pravima), načelo proporcionalnosti (koje je u međuvremenu uređeno pozitivnom odredbom u članku 5. stavku 4. UEU-a), zaštita legitimnih očekivanja, pravo na odgovarajuće saslušanje i načelo odgovornosti država članica za povrede prava Unije.

Pravni običaj

Nepisano pravo Unije obuhvaća i pravni običaj. Smatra se da on označava praksu koja se primjenjuje i prihvaća, zbog čega je postala pravno utemeljena, te kojom se dopunjava ili izmjenjuje primarno ili sekundarno zakonodavstvo. Mogućnost postojanja pravnog običaja u pravu Unije u načelu se prihvaća. U praksi, međutim, primjena običajnog prava nailazi na znatne prepreke na razini prava Unije. Prva je prepreka postojanje posebnog postupka za izmjene Ugovorâ (članak 48. UEU-a). To ne isključuje mogući nastanak pravnog običaja, ali otežava ispunjavanje kriterija u skladu s kojima neku praksu treba slijediti i prihvaćati tijekom dužeg razdoblja. Druga prepreka za uspostavu pravnog običaja u institucijama EU-a jest činjenica da valjanost djelovanja neke institucije može proizaći samo iz Ugovorâ, a ne iz stvarnog postupanja te institucije ili njezine namjere da stvara pravne odnose. To znači da na razini Ugovorâ pravni običaj ni u kojim okolnostima ne mogu uspostavljati institucije EU-a, nego to mogu samo države članice, i to tek kad ispune navedene stroge uvjete. Međutim, pri tumačenju pravila koja su propisale institucije EU-a, one se mogu pozivati na postupke i praksu koje primjenjuju i koje su prihvaćene kao dio prava, čime se mogu izmijeniti pravne implikacije i područje primjene predmetnog pravnog akta. No, u tom slučaju treba voditi računa i o uvjetima i ograničenjima koja proizlaze iz primarnog zakonodavstva EU-a.

Sporazumi između država članica

Posljednji izvor prava Unije sporazumi su između država članica. Takvi se sporazumi mogu sklapati radi rješavanja pitanja koja su blisko povezana s aktivnostima EU-a, ali za koje nikakve ovlasti nisu prenesene na institucije EU-a (npr. Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj Uniji iz 2012., odnosno „Fiskalni pakt”, koji je sklopljen bez Češke). Postoje i pravi međunarodni sporazumi (ugovori i konvencije) među državama članicama kojima se posebno uklanjaju nedostaci teritorijalno ograničenih dogovora i stvara pravo koje se jednako primjenjuje u cijelom EU-u. To je posebno važno u području privatnog međunarodnog prava (na primjer, Konvencija o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze, 1980.).

Sredstva djelovanja Europske unije

Da bi se ostvarili ciljevi EU-a, njegova tijela moraju poduzimati mjere koje Europskoj uniji omogućuju usklađivanje različitih gospodarskih, socijalnih i, među ostalim, ekoloških uvjeta u državama članicama. Pravo Unije zato mora ponuditi niz pravnih instrumenata kakvi su potrebni i dostupni i tijelima država članica za izvršavanje njihovih nacionalnih zadaća.

Međutim, očita mogućnost da se primijeni niz instrumenata preuzetih od država članica nije dolazila u obzir već i zato što se oni temelje na različitim modelima na nacionalnoj razini, a preuzimanje modela samo jedne države članice teško bi zadovoljilo potrebe i interese cijelog EU-a. Stoga su se već u trenutku osnivanja EEZ-a zakonodavci našli pred teškom zadaćom da „razviju” niz instrumenata usklađenih sa strukturama i odgovornostima Zajednice. Pritom se prvo postavilo pitanje koje bi oblike i učinke ti pravni instrumenti trebali imati. Institucije su morale uskladiti sasvim različite gospodarske, socijalne i ekološke uvjete u državama članicama, i to djelotvorno, ne oslanjajući se na dobru volju država članica, da bi se za sve građane EU-a stvorili što bolji životni uvjeti. S druge strane, nisu se smjele miješati u domaće pravne sustave više nego što je bilo nužno. Stoga je cjelokupni zakonodavni sustav EU-a utemeljen na načelu da kad se u svim državama članica mora primijeniti rješenje jednako do najsitnijih detalja, nacionalne mehanizme potrebno je zamijeniti zakonodavstvom EU-a. Međutim, kad to nije nužno, treba voditi računa o postojećim pravnim porecima u državama članicama.

U tom kontekstu razvijen je niz instrumenata koji su institucijama EU-a omogućili da u različitoj mjeri utječu na nacionalne pravne sustave. Krajnja je mjera zamjena nacionalnih propisa onima Europske unije. Postoje i pravila EU-a kojima institucije EU-a samo posredno utječu na pravne sustave država članica. Da bi se riješilo određeno pitanje, mogu se poduzeti i mjere koje utječu samo na određenog ili odredivog adresata. Naposljetku, predviđeni su i pravni akti koji nisu obvezujući ni za države članice ni za građane EU-a.

Ako promotrimo raspon pravnih instrumenata s obzirom na osobe kojima su upućeni i njihove praktične učinke u državama članicama, možemo ih na temelju članka 288. UFEU-a raščlaniti na sljedeći način.

Sustav pravnih instrumenata EU-a može se raščlaniti na sljedeći način, na temelju članka 288. UFEU-a. Uredbe: primjenjuju se na sve države članice te fizičke i pravne osobe. Izravno primjenjive i u cijelosti obvezujuće. Direktive: primjenjuju se na sve ili na određene države članice. Obvezujuće u pogledu rezultata koji se nastoji postići, a izravno primjenjive samo u određenim okolnostima. Odluke (vrsta 1): upućene svim ili određenim državama članicama i određenim fizičkim ili pravnim osobama. Izravno primjenjive i u cijelosti obvezujuće. Odluke (vrsta 2): nisu izravno upućene nijednom primatelju, a obvezujuće su u cijelosti. Preporuke: upućene svim ili određenim državama članicama, drugim tijelima EU-a i pojedincima. Nisu obvezujuće. Mišljenja: upućena svim ili određenim državama članicama, drugim tijelima EU-a ili neodređenim skupinama primatelja. Nisu obvezujuća.

Uredbe kao „zakoni” Europske unije

Uredbe su pravni akti koji institucijama EU-a omogućuju da najviše interveniraju u nacionalne pravne sustave. Imaju dvije karakteristike koje su u međunarodnom pravu vrlo neuobičajene.

• Prva je njihov karakter na razini EU-a, što znači da se isti zakon donosi za cijelu Uniju, neovisno o nacionalnim granicama, i u cijelosti se primjenjuje u svim državama članicama. Država članica nema ovlasti nepotpuno primjenjivati uredbu ili birati samo one odredbe koje joj odgovaraju da bi osigurala da na snagu ne stupi instrument kojem se protivila u trenutku njegova donošenja ili koji je suprotan onome što smatra svojim nacionalnim interesom. Ona se ne smije ni pozivati na odredbe ili praksu svojeg nacionalnog prava da bi se unaprijed izuzela od obvezne primjene uredbe.
• Druga je izravna primjenjivost, što znači da se pravni akti ne moraju prenositi u nacionalno pravo, nego građanima EU-a dodjeljuju prava ili nameću obveze na isti način kao i nacionalno pravo. Pravo Unije izravno obvezuje države članice i njihove upravne institucije i sudove i oni ga se moraju pridržavati isto kao i nacionalnog prava.

Sličnosti između tih pravnih akata i zakona donesenih u državama članicama posve su očite. Ako su ih zajednički donijeli Parlament i Vijeće (u skladu s „redovnim zakonodavnim postupkom” – vidjeti poglavlje „Zakonodavni postupak u Europskoj uniji”), nazivaju se „zakonodavnim aktima”. Parlament nije odgovoran za uredbe koje je donijelo samo Vijeće ili samo Europska komisija i koje, barem s postupovnog gledišta, nemaju osnovne karakteristike zakonodavstva te vrste.

Direktive

Direktiva je, uz uredbu, najvažniji zakonodavni instrument EU-a. Njezina je svrha pomiriti težnju nužnoj ujednačenosti prava Unije s očuvanjem raznolikosti nacionalnih tradicija i struktura. Stoga, za razliku od uredbe, svrha direktive nije ujednačavanje prava, nego njegovo usklađivanje. Na taj se način uklanjaju kontradikcije između nacionalnih zakona i propisa ili se postupno izglađuju sve neusklađenosti kako bi, koliko god je moguće, u svim državama članicama postojali isti materijalni uvjeti. Direktiva je zato jedan od glavnih instrumenata u izgradnji jedinstvenog tržišta.

Direktiva je obvezujuća za države članice u pogledu cilja koji treba ostvariti, ali se nacionalnim tijelima prepušta da odluče kako će dogovoreni cilj EU-a uklopiti u vlastite pravne sustave. Ta vrsta zakonodavstva, naime, omogućuje blaži oblik intervencije u nacionalne gospodarske i pravne sustave. Pri provođenju pravila EU-a države članice mogu uzeti u obzir posebne okolnosti u svojoj zemlji. Direktiva ne zamjenjuje zakone država članica, nego se one obvezuju prilagoditi nacionalno zakonodavstvo propisima EU-a. Rezultat je najčešće zakonodavni postupak u dvije faze.

Prvo, u početnoj fazi direktivom se utvrđuje cilj koji na razini EU-a moraju u određenom roku postići neke ili sve države članice kojima je ona upućena. Institucije EU-a mogu opisati taj cilj toliko detaljno da državama članicama ne ostane manevarskog prostora. Ta se mogućnost koristi prije svega u direktivama o tehničkim standardima i zaštiti okoliša.

Drugo, u nacionalnoj fazi cilj zadan na razini EU-a prenosi se u stvarne zakonske ili upravne odredbe u državama članicama. Iako države članice u pravilu mogu slobodno birati oblik i načine prenošenja svoje obveze na razini EU-a u nacionalno pravo, prema kriterijima EU-a ocjenjuje se jesu li to učinile u skladu s pravom Unije. Opće je načelo da treba stvoriti pravnu situaciju u kojoj se prava i obveze koje proizlaze iz direktive mogu prepoznati dovoljno jasno da se građanin EU-a može na njih pozvati ili ih prema potrebi osporavati na nacionalnim sudovima. To obično uključuje donošenje obveznih odredbi nacionalnog prava ili stavljanje izvan snage, odnosno, izmjenu postojećih pravila. Upravna praksa sama po sebi nije dovoljna jer je takve prirode da je predmetna tijela mogu svojevoljno mijenjati, a nije ni dovoljno vidljiva.

Direktivama se u načelu ne dodjeljuju prava niti nameću obveze izravno građanima EU-a. One su izričito upućene samo državama članicama. Prava i obveze građana proizlaze samo iz mjera koje su nadležna tijela država članica donijela radi provedbe direktive. To građanima nije važno sve dok države članice ispunjavaju svoju obvezu u EU-u. Međutim, građani EU-a naći će se u nepovoljnom položaju ako država članica ne poduzme potrebne provedbene mjere za postizanje cilja direktive od kojih bi imali koristi ili ako poduzete mjere nisu adekvatne. Sud je odbio tolerirati takav nepovoljan položaj te je u nizu predmeta utvrdio da se građani EU-a u takvim okolnostima mogu pozvati na to da direktiva ili preporuka imaju izravni učinak u postupcima pred nacionalnim sudovima da bi mogli ostvariti prava koja su im dodijeljena. Sud je izravni učinak definirao na sljedeći način:

• odredbe direktive moraju dovoljno jasno i precizno utvrđivati prava građana/poduzeća u EU-u
• ostvarivanje tih prava nije ničim uvjetovano
• nacionalna zakonodavna tijela ne smiju imati manevarskog prostora u pogledu sadržaja pravila koja treba donijeti
• istekao je rok za provedbu direktive.

Odluke Suda o izravnom učinku temelje se na općem stajalištu da država članica postupa dvosmisleno i nezakonito ako primjenjuje staro zakonodavstvo bez prilagodbe zahtjevima iz direktive. Država članica time zloupotrebljava svoja prava. To se sprečava priznavanjem izravnog učinka direktive, čime se osigurava da država članica nema nikakvu korist od povrede prava Unije. Prema tome, svrha je izravnog učinka kažnjavanje države članice koja krši obveze. U tom kontekstu važno je da je Sud primijenio to načelo isključivo u predmetima između građana i država članica, i to samo kad je direktiva bila u korist građana, a ne na njihovu štetu, odnosno kad je položaj građana u skladu sa zakonom koji je izmijenjen na temelju direktive bio povoljniji nego u skladu sa starim zakonom (tzv. „vertikalni izravni učinak”).

Sud ne prihvaća izravni učinak direktiva u međusobnim odnosima građana („horizontalni izravni učinak”). Zaključuje da se to načelo zbog svoje kažnjive prirode ne primjenjuje na odnose između privatnih osoba jer se one ne mogu smatrati odgovornima za posljedice propusta države članice. Štoviše, građani se mogu osloniti na pravnu sigurnost i zaštitu legitimnih očekivanja. Moraju moći računati na to da će se učinak direktive ostvariti nacionalnim provedbenim mjerama. Međutim, Sud je razvio načelo primarnog prava prema kojem se sadržaj direktive primjenjuje i na pitanja privatnog prava pod uvjetom da izražava opću zabranu diskriminacije. Teorija Suda nadilazi zabranu diskriminacije kojom se, kako je navedeno u predmetnim direktivama, obvezuju nacionalna tijela, a posebno nacionalni sudovi, da unutar svojih nadležnosti zajamče pravnu zaštitu koju pojedinci imaju u skladu s pravom Unije te da osiguraju potpunu primjenu tog prava i stave izvan snage sve odredbe nacionalnog prava koje su u suprotnosti s tim načelom. Stoga zbog nadređenosti prava Unije zabrana diskriminacije utvrđena u odgovarajućim direktivama ima prednost pred nacionalnim pravom koje nije u skladu s njima. Prema tome, iako Sud u svojoj praksi nije doveo u pitanje nepostojanje horizontalnog učinka direktiva, on je donio taj zaključak u pogledu zabrane diskriminacije u svim slučajevima u kojima se diskriminacija izrijekom spominje u direktivi. Sud je dosad utvrdio da je to slučaj s direktivama koje su se odnosile na klasičnu diskriminaciju na temelju nacionalnosti, spola ili dobi. Međutim, to bi se trebalo primjenjivati na sve direktive koje su donesene radi suzbijanja osnova za diskriminaciju iz članka 19. UFEU-a.

Izravni učinak direktive ne znači nužno da se odredbom direktive pojedincu dodjeljuju neka prava. Odredbe direktive zapravo imaju izravni učinak ako imaju učinak objektivnog prava. Na priznavanje tog učinka primjenjuju se isti uvjeti kao i na priznavanje izravnog učinka, a jedina je iznimka da umjesto jasnog i preciznog zakona za građanina ili poduzeće u EU-u postoji jasna i precizna obveza za države članice. U tom slučaju direktiva obvezuje sve institucije, odnosno zakonodavna i upravna tijela te sudove država članica i oni je se automatski moraju pridržavati i primjenjivati je kao pravo Unije koje ima prednost. To konkretno znači i da nacionalno pravo moraju tumačiti u skladu s direktivama ili da odredbama predmetne direktive moraju dati prednost u primjeni pred nacionalnim zakonom s kojim je u sukobu. Nadalje, direktive imaju određene ograničavajuće učinke na države članice, čak i prije isteka roka za prenošenje. S obzirom na obvezujuću prirodu direktive i njihovu svrhu da olakšaju ostvarivanje zadaća EU-a (članak 4. UEU-a), države članice moraju se i prije isteka roka za prenošenje suzdržati od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje cilja direktive.

U svojim presudama u spojenim predmetima C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci iz 1991. Sud je smatrao da su države članice dužne platiti odštetu ako je gubitak nastao zbog toga što direktiva nije u cijelosti ili djelomično prenesena. Oba predmeta pokrenuta su jer Italija nije na vrijeme prenijela Direktivu Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980. o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca, kojom su se nastojala zaštititi prava zaposlenika na naknadu u razdoblju prije insolventnosti i u slučaju otkaza zbog insolventnosti. U tu svrhu uspostavljeni su jamstveni fondovi radi zaštite od vjerovnika. Njih su trebali financirati poslodavci, javna tijela ili i jedni i drugi. Sud je naišao na problem jer, iako se tom direktivom zaposlenicima nastojalo dodijeliti osobno pravo na nastavak plaćanja naknade iz jamstvenih fondova, nacionalni sudovi nisu mogli izravno primijeniti to pravo, odnosno nisu ga mogli izvršiti protiv nacionalnih nadležnih tijela jer, s obzirom na to da nisu donesene mjere za prenošenje direktive, jamstveni fond nije osnovan i nije se moglo utvrditi tko je dužnik koji bi trebao isplatiti naknadu zbog insolventnosti. Sud je presudio da je Italija, s obzirom na to da nije provela Direktivu, tim radnicima oduzela njihova prava i stoga je bila dužna platiti odštetu. Unatoč tome što dužnost plaćanja odštete nije propisana u pravu EU-a, Sud je smatra sastavnim dijelom pravnog poretka EU-a jer se njegov potpuni učinak ne bi mogao osigurati niti bi se prava koja su njime dodijeljena mogla zaštititi ako građani EU-a ne bi imali mogućnost tražiti i dobiti odštetu kad države članice povrijede njihova prava postupajući suprotno pravu Unije (⁴).

Odluke

Ugovorom iz Lisabona popisu pravnih instrumenata dodane su „odluke”. Postoje dvije kategorije odluka: odluke u kojima je navedeno kome su upućene i opće odluke koje nemaju određenog adresata (vidjeti članak 288. stavak 4. UFEU-a). Dok se odlukama u kojima je navedeno kome su upućene zamjenjuju prethodne odluke kojima se uređuju određeni slučajevi, opće odluke koje nemaju određenog adresata obuhvaćaju različite instrumente kojima je zajedničko to što ne uređuju pojedine slučajeve. Budući da dvije vrlo različite vrste pravnih instrumenata nose isti naziv, zbog neizbježnih problema s definiranjem nastaje pravna nesigurnost. Bilo bi bolje da se za mjere kojima se uređuju pojedinačni slučajevi i koje imaju vanjske, pravno obvezujuće učinke na pojedince koristio jedan naziv, a da je za druge pravne instrumente s obvezujućom snagom uveden drugi naziv.

Tijela EU-a (posebno Vijeće i Komisija) svoju izvršnu funkciju obavljaju na temelju odluka u kojima je navedeno kome su upućene. Takvim odlukama može se od države članice, poduzeća ili građanina EU-a tražiti određeno postupanje ili suzdržavanje od postupanja ili im se mogu dodjeljivati prava ili nametati obveze. Situacija je posve jednaka i u sustavima država članica. Nadležna tijela u pojedinim slučajevima primjenjuju zakonodavstvo u vidu upravne odluke.

Osnovne karakteristike te vrste odluke mogu se sažeti na sljedeći način.

• Razlikuje se od uredbe po individualnoj primjenjivosti – u odluci moraju biti navedene osobe kojima je upućena i ona obvezuje samo njih. Taj je zahtjev ispunjen ako se u trenutku donošenja odluke može utvrditi kategorija adresata koja se nakon toga ne može proširiti. Upućuje se na stvarni sadržaj odluke, koji mora biti takav da izravno utječe na situaciju pojedinog građanina. U tom smislu odluka može utjecati i na treću osobu ako, zbog osobnih značajki ili okolnosti po kojima se razlikuje od drugih, odluka utječe na nju pojedinačno te se može identificirati na isti način kao i adresat.
• Razlikuje se od direktive po tome što je obvezujuća u cijelosti (dok se direktivom samo utvrđuje cilj koji treba ostvariti).
• Izravno je obvezujuća za sve kojima je upućena. Odluka upućena državi članici može imati isti izravni učinak na građanina kao i direktiva.

Opće odluke u kojima nije navedeno kome su upućene obvezujuće su u cijelosti, iako nije jasno koga obvezuju. To se na koncu može utvrditi samo iz sadržaja svake odluke. U slučaju općih odluka mogu se razlikovati sljedeće vrste instrumenata.

• Odluke kojima se izmjenjuju odredbe Ugovora: te su odluke primjenjive na opći i apstraktan način, odnosno obvezujuće su za sve institucije, tijela, urede i agencije EU-a te za države članice. Mogu se spomenuti odluke za pojednostavnjenje postupaka donošenja (članak 81. stavak 3. i članak 192. stavak 2. točka (c) UFEU-a) ili za ublažavanje većinskih zahtjeva (članak 312. stavak 2. i članak 333. stavak 1. UFEU-a).
• Odluke kojima se konkretizira ugovorno pravo: te odluke imaju obvezujući učinak na cijeli EU, ili na odgovarajuće institucije, tijela, urede ili agencije EU-a u slučaju odluke o njihovu sastavu; one nemaju vanjski učinak na pojedinca.
• Odluke kojima se donosi unutarinstitucijsko i međuinstitucijsko pravo: te su odluke obvezujuće za institucije, tijela, urede ili agencije EU-a na koje utječu ili koji su uključeni. Među primjerima su interni poslovnici institucija (unutarinstitucijsko pravo) i međuinstitucijski sporazumi koje su sklopila tijela EU-a (međuinstitucijsko pravo).
• Odluke u kontekstu ustrojstvenog nadzora: ovim odlukama (npr. imenovanja, naknade) obvezuju se odgovarajući vršitelj dužnosti ili članovi tijela.
• Odluke kojima se donose politike: ove su odluke slične uredbama i direktivama, ali nije predviđeno da imaju vanjski, pravno obvezujući učinak na pojedinca. Njihov obvezujući učinak u načelu je ograničen na institucije koje sudjeluju u njihovu donošenju, posebno kad se odnose na smjernice za buduću politiku. One samo u iznimnim slučajevima imaju pravne učinke opće i apstraktne prirode ili financijske posljedice.
• Odluke u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike: ove su odluke pravno obvezujuće za EU. Mjera do koje su obvezujuće za države članice ograničena je posebnim odredbama (npr. članak 28. stavci 2. i 5. i članak 31. stavak 1. UEU-a). Nije im nadređena sudska praksa Suda.

Preporuke i mišljenja

Preporuke i mišljenja posljednja su kategorija pravnih mjera koje su izričito predviđene u Ugovorima. Institucijama EU-a omogućuju da državama članicama, a u nekim slučajevima i pojedincima, iznesu svoje stajalište, koje nije obvezujuće i ne nameće pravne obveze adresatima.

U preporukama se stranke kojima su upućene poziva da se ponašaju na određeni način, ali im se ne nameće nikakva pravna obveza. Na primjer, u slučajevima kad se donošenjem ili izmjenom pravne ili upravne odredbe u državi članici narušava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, Komisija predmetnoj državi može preporučiti prikladne mjere kojima će se izbjeći takvo narušavanje (vidjeti članak 117. stavak 1. druga rečenica UFEU-a).

S druge strane, institucije EU-a objavljuju mišljenja kad procjenjuju određenu situaciju ili kretanja u EU-u ili pojedinim državama članicama. U nekim slučajevima ona služe kao priprema za kasnije pravno obvezujuće akte ili su preduvjet za pokretanje postupka pred Sudom (vidjeti članke 258. i 259. UFEU-a).

Preporuke i mišljenja važni su u političkom i moralnom smislu. Pravnim aktima te vrste sastavljači Ugovorâ predvidjeli su da će, s obzirom na ovlasti institucija EU-a i njihovo šire gledište i poznavanje uvjeta izvan uskog nacionalnog okvira, oni kojima su ti akti upućeni dobrovoljno prihvatiti preporuke koje su im upućene i primjereno reagirati na procjenu određene situacije koju su dale institucije EU-a. Međutim, preporuke i mišljenja mogu imati posredni pravni učinak ako prethode naknadnim obveznim instrumentima ili se institucija koja ih je objavila obvezala i tako stvorila legitimna očekivanja koja treba ispuniti.

Rezolucije, deklaracije i akcijski programi

Osim pravnih akata predviđenih u Ugovorima, institucije EU-a imaju na raspolaganju i mnoge druge načine stvaranja i oblikovanja pravnog poretka EU-a. Među njima su najvažnije rezolucije, deklaracije i akcijski programi.

Rezolucije. Rezolucije mogu objavljivati Parlament, Europsko vijeće i Vijeće. U njima iznose zajednička stajališta i namjere u pogledu općeg postupka integracije i posebnih zadaća unutar i izvan EU-a. Rezolucije povezane s unutarnjim funkcioniranjem EU-a odnose se, na primjer, na osnovna pitanja o političkoj uniji, regionalnoj politici, energetskoj politici te gospodarskoj i monetarnoj uniji (posebno na europski monetarni sustav). Te su rezolucije posebno važne jer pridonose političkom usmjeravanju budućeg rada Vijeća. Rezolucije kao očitovanje zajedničke političke volje znatno olakšavaju postizanje konsenzusa u Vijeću i jamče barem najmanji stupanj korelacije između hijerarhija za donošenje odluka u EU-u i državama članicama. Pri procjeni njihova pravnog značaja moraju se uzeti u obzir i te funkcije, odnosno one bi trebale ostati fleksibilan instrument i ne bi se trebale ograničavati s previše pravnih zahtjeva i obveza.

Deklaracije. Postoje dvije različite vrste deklaracija. Ako se deklaracija odnosi na daljnji razvoj EU-a, na primjer deklaracije o EU-u, o demokraciji i o temeljnim pravima i slobodama, ona je manje ili više istovjetna rezoluciji. Ta vrsta deklaracije uglavnom služi za obraćanje široj publici ili posebnoj skupini adresata. Druga vrsta deklaracije donosi se u kontekstu postupka donošenja odluka u Vijeću i u njoj se utvrđuju stajališta svih ili pojedinih članova Vijeća o tumačenju njegovih odluka. Takve deklaracije o tumačenju uobičajena su praksa u Vijeću i bitno su sredstvo za postizanje kompromisa. Njihov pravni značaj trebalo bi ocijeniti na temelju općih načela tumačenja, u skladu s kojima bi ključni faktor pri tumačenju značenja pravne odredbe u svim slučajevima trebala biti osnovna namjera autora. Međutim, to načelo vrijedi samo ako deklaracija dobije potrebnu pozornost javnosti. Zbog toga se, primjerice, sekundarno zakonodavstvo EU-a kojim se dodjeljuju izravna prava pojedincima ne može ograničiti sekundarnim sporazumima koji nisu javno objavljeni.

Akcijski programi. Te programe sastavljaju Vijeće i Komisija na vlastitu inicijativu ili na zahtjev Europskog vijeća, a služe za provedbu zakonodavnih programa i ostvarivanje općih ciljeva iz Ugovorâ u praksi. Ako je program izričito predviđen u Ugovorima, institucije EU-a su pri njegovu planiranju obvezane tim odredbama. S druge strane, drugi programi u praksi se smatraju samo općim smjernicama bez pravno obvezujućeg učinka. No oni su naznaka planiranih mjera institucija EU-a.

„Bijele knjige” i „zelene knjige” također imaju veliku važnost u Uniji. Bijele knjige objavljuje Komisija i one sadržavaju konkretne prijedloge za mjere EU-a u određenom području politike. Ako Vijeće prihvati bijelu knjigu, ona može služiti kao osnova za akcijski program EU-a. Neki od primjera su bijele knjige o budućnosti Europe (2017.) i o umjetnoj inteligenciji (2020.). Zelenim knjigama nastoji se potaknuti rasprava o određenim temama na europskoj razini te služe kao osnova za javne rasprave i razgovore o temama koje su u njima iznesene. Mogu potaknuti zakonske promjene, koje se zatim opisuju u bijelim knjigama.

Objavljivanje i priopćavanje

Zakonodavni akti i pravno obvezujući akti EU-a objavljuju se u Službenom listu Europske unije, serija L (zakonodavstvo [L = legislation]). Stupaju na snagu na dan koji je u njima naveden ili, ako nije naveden, dvadesetog dana od dana objave.

Neobvezujući instrumenti ne moraju se objavljivati i priopćavati, ali se obično objavljuju u Službenom listu Europske unije, serija C (informacije i obavijesti [C = communication]). Svi službeni dokumenti institucija, tijela i agencija EU-a također se objavljuju u seriji C.

Zakonodavni akti u kojima je navedeno kome su upućeni priopćuju se onima kojima su upućeni i stupaju na snagu nakon tog priopćavanja.

Zakonodavni postupak u Europskoj uniji

Dok u pojedinoj državi volju naroda obično izražava parlament, odlučujuću ulogu u izražavanju volje EU-a dugo su imali predstavnici vlada država članica u Vijeću. To je bilo zbog toga što se EU ne sastoji od jedne „europske nacije”, nego svoje postojanje i oblik duguje zajedničkom doprinosu svih država članica. One nisu jednostavno prenijele dio svog suvereniteta na EU, nego su ga udružile na temelju shvaćanja da će zadržati zajedničke ovlasti za njegovo ostvarivanje. Međutim, kako se proces integracije EU-a razvijao i produbljivao, ta podjela ovlasti u postupku donošenja odluka u EU-u, kojom su se u početku nastojali obraniti nacionalni interesi država članica, razvila se u nešto još uravnoteženije, pri čemu je status Europskog parlamenta stalno jačao. Izvorni postupak u kojem je Parlament imao samo savjetodavnu ulogu prvo se proširio na suradnju s Vijećem, a Parlamentu su na koncu dodijeljene ovlasti suodlučivanja u zakonodavnom postupku EU-a.

Postupak za donošenje zakonodavnih akata čine sljedeći koraci: Europska komisija podnosi prijedloge Europskom parlamentu (prvo čitanje) na utvrđivanje stajališta te Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija na donošenje mišljenja. Prijedlozi se zatim prosljeđuju Vijeću na prvo čitanje. Ako Europski parlament ne predloži nikakve izmjene ili ako Vijeće odobri sve izmjene, te nakon pregovora u okviru trijaloga u kojima sudjeluju Europski parlament, Vijeće i Komisija, prijedlog se može donijeti. U suprotnom Vijeće predstavlja svoje stajalište Europskom parlamentu te se prijedlog se vraća Parlamentu na drugo čitanje. Ako se stajalište Vijeća odobri, instrument se donosi u formulaciji koja odgovara stajalištu Vijeća. Ako većina zastupnika u Europskom parlamentu odbije stajalište Vijeća, zakonodavni postupak završava, a instrument se ne donosi. Ako većina zastupnika u Europskom parlamentu predloži izmjene, Komisija odobrava ili odbija te izmjene. Prijedlozi se zatim prosljeđuju Vijeću na drugo čitanje. Ako Vijeće odobri izmjene kvalificiranom većinom ili jednoglasno, akt se donosi. Ako Vijeće odbije izmjene, prijedlog se upućuje Odboru za mirenje (koji se sastoji od predstavnika Europskog parlamenta i Vijeća). Ako se postigne dogovor, ishod potvrđuju i Europski parlament i Vijeće u trećem čitanju. Ako se u Odboru za mirenje ne postigne dogovor, instrument se smatra odbačenim, čime se zaključuje zakonodavni postupak.

Zakonodavni postupak u Europskoj uniji reorganiziran je i restrukturiran Ugovorom iz Lisabona. Treba razlikovati sljedeće:

1. Redovni zakonodavni postupak za donošenje zakonodavnih akata (članak 289. stavak 1. UFEU-a), koji u suštini odgovara prethodnom postupku suodlučivanja i u načelu se primjenjuje na zakonodavstvo na razini EU-a, kao i posebnom zakonodavnom postupku (članak 289. stavak 2. UFEU-a), u kojem zakonodavne akte donosi Parlament uz sudjelovanje Vijeća ili Vijeće uz sudjelovanje Parlamenta.
2. Prije stupanja na snagu određeni pravni akti moraju proći postupak suglasnosti u Parlamentu.
3. Nezakonodavni akti donose se pojednostavnjenim postupkom.
4. Za donošenje delegiranih i provedbenih akata uvedeni su posebni postupci.

Tijek postupka

Faza izrade nacrta

Postupak u načelu pokreće Komisija, koja sastavlja prijedlog mjere EU-a koju treba poduzeti (tzv. „pravo inicijative”). Prijedlog priprema služba Komisije zadužena za određeno područje, koja se u ovoj fazi često savjetuje i s nacionalnim stručnjacima. Savjetovanje se ponekad odvija u obliku rasprava u posebno sazvanim odborima. Druga je mogućnost da odgovarajući odjeli Komisije stručnjacima dostavljaju pitanja. Međutim, Komisija pri izradi svojih prijedloga nije dužna prihvatiti savjete nacionalnih stručnjaka. Nacrt koji je izradila i u kojem je detaljno utvrdila sadržaj i oblik mjere podnosi se članovima Komisije na raspravu, a za njegovo donošenje dovoljna je obična većina. To je sada „prijedlog Komisije”, koji se istodobno šalje Parlamentu i Vijeću te, ako je potrebno savjetovanje, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Europskom odboru regija, s detaljnim obrazloženjem.

Prvo čitanje u Parlamentu i Vijeću

Predsjednik Europskog parlamenta prosljeđuje prijedlog koordinacijskom odboru Parlamenta na daljnje razmatranje. O ishodu rasprava u odboru raspravlja se na plenarnoj sjednici Parlamenta i on se navodi u mišljenju kojim se prijedlog može prihvatiti, odbiti ili se mogu predložiti izmjene. Parlament zatim Vijeću šalje svoje stajalište.

Vijeće u prvom čitanju postupa na sljedeći način.

• Ako odobri stajalište Parlamenta, akt se donosi, s tekstom koji odgovara tom stajalištu, i time zakonodavni postupak završava. U praksi je postalo pravilo da se zakonodavni postupak dovrši već u prvom čitanju. U tu se svrhu poseže za „neformalnim trijalozima”, u kojima predstavnici Parlamenta, Vijeća i Komisije sjednu za stol da bi pronašli kompromis u toj ranoj fazi zakonodavnog postupka. Oni su obično uspješni, što znači da samo vrlo kontroverzni zakonodavni projekti prolaze kroz cjelokupan redovni zakonodavni postupak.
• Ako Vijeće ne odobri stajalište Parlamenta, donosi svoje stajalište u prvom čitanju i priopćava ga Parlamentu.

Vijeće iscrpno obavješćuje Parlament o razlozima zbog kojih zauzima svoje stajalište. Komisija iscrpno obavješćuje Parlament o svojem stajalištu.

Drugo čitanje u Parlamentu i Vijeću

Parlament mora u roku od tri mjeseca od priopćenja stajališta Vijeća učiniti nešto od sljedećeg:

1. odobriti stajalište Vijeća ili ne donijeti odluku – predmetni akt tada se smatra donesenim, s tekstom koji odgovara stajalištu Vijeća
2. odbiti stajalište Vijeća većinom glasova svojih zastupnika – tada se smatra da predloženi akt nije donesen i to je kraj zakonodavnog postupka
3. predložiti izmjene stajališta Vijeća većinom glasova svojih članova – tekst se zatim izmjenjuje i prosljeđuje Vijeću i Komisiji, koja donosi mišljenje o tim izmjenama.

Vijeće razmatra izmijenjeno stajalište i u roku od tri mjeseca od zaprimanja izmjena koje je predložio Parlament ima dvije mogućnosti:

1. odobrava sve izmjene koje je predložio Parlament – predmetni akt tada se smatra donesenim; kvalificirana većina dovoljna je ako se s izmjenama slaže i Komisija, u suprotnom Vijeće može izmjene koje je predložio Parlament odobriti samo jednoglasno
2. ne odobrava sve izmjene Parlamenta ili ne uspijeva pridobiti za to potrebnu većinu; u tom slučaju slijedi postupak mirenja.

Postupak mirenja

Postupak mirenja pokreće predsjednik Vijeća u dogovoru s predsjednikom Europskog parlamenta. Najvažniju ulogu u tom postupku ima Odbor za mirenje, koji je trenutačno sastavljen od po 27 predstavnika Parlamenta i Vijeća. Odbor za mirenje mora na temelju stajališta Parlamenta i Vijeća iz drugog čitanja kvalificiranom većinom postići dogovor o zajedničkom tekstu u roku od šest tjedana od sazivanja. To uključuje pronalaženje kompromisnog rješenja na temelju „ispitivanja svih aspekata neslaganja”. No, uvijek se radi samo o pronalaženju kompromisa između različitih stajališta Parlamenta i Vijeća. U tu se svrhu mogu uvesti nove stavke da se olakša pronalaženje kompromisa ako se one uklapaju u opći ishod drugog čitanja. Međutim, ne mogu se iskoristiti izmjene koje u drugom čitanju nisu postigle potrebnu većinu.

Komisija sudjeluje u radu Odbora za mirenje i poduzima sve potrebne inicijative u cilju pomirenja stajališta Parlamenta i Vijeća.

Ako u roku od šest tjedana od sazivanja Odbor za mirenje ne odobri zajednički tekst, smatra se da predloženi akt nije donesen.

Treće čitanje u Parlamentu i Vijeću

Ako u roku od šest tjedana Odbor za mirenje odobri zajednički tekst, Parlament, odlučujući većinom glasova, i Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, moraju donijeti predmetni akt u roku od šest tjedana od tog odobrenja u skladu sa zajedničkim tekstom. Ako oni to ne učine, smatra se da predloženi akt nije donesen i to je kraj zakonodavnog postupka.

Objava

Konačni tekst (na 24 trenutačna službena jezika EU-a: bugarskom, češkom, danskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, grčkom, hrvatskom, irskom, latvijskom, litavskom, mađarskom, malteškom, nizozemskom, njemačkom, poljskom, portugalskom, rumunjskom, slovačkom, slovenskom, španjolskom, švedskom i talijanskom) potpisuju predsjednici Parlamenta i Vijeća te se zatim objavljuje u Službenom listu Europske unije.

Postupak suodlučivanja za Parlament istodobno predstavlja izazov i priliku. Da bi postupak uspješno funkcionirao, u Odboru za mirenje mora se postići suglasnost. Međutim, taj postupak znatno mijenja i odnos između Parlamenta i Vijeća. Te dvije institucije sada imaju jednaku ulogu u zakonodavnom postupku i moraju dokazati da su spremne na kompromis te da će u Odboru za mirenje nastojati postići dogovor.

Posebni zakonodavni postupak

U posebnom zakonodavnom postupku Vijeće donosi odluku jednoglasno, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Parlamentom (npr. članak 308. UFEU-a: Statut Europske investicijske banke) ili Parlament donosi zakonodavni akt nakon odobrenja Vijeća (npr. članak 226. treći stavak UFEU-a: ostvarivanje prava na istragu u okviru parlamentarnog istražnog odbora; članak 228. stavak 4. UFEU-a: uvjeti kojima se uređuje obavljanje dužnosti Europskog ombudsmana).

Ima i drugih oblika zakonodavstva koji se razlikuju od tih redovnih slučajeva, ali se ipak mogu smatrati posebnim zakonodavnim postupkom.

• Donošenje odluke o proračunu (članak 314. UFEU-a): propisana su podrobna pravila za taj postupak i on u velikoj mjeri odgovara redovnom zakonodavnom postupku.
• Vijeće odlučuje većinom glasova na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Parlamentom (ili s drugim institucijama i savjetodavnim tijelima EU-a). Taj je postupak savjetovanja u početku bio redovni zakonodavni postupak na razini EU-a, ali sad se primjenjuje samo u iznimnim slučajevima kao posebni zakonodavni postupak (npr. članak 140. stavak 2. UFEU-a: odstupanja u kontekstu ekonomske i monetarne unije; članak 128. stavak 2. UFEU-a: izdavanje kovanica).
• Vijeće donosi odluku bez sudjelovanja Parlamenta. Međutim, to je rijetka iznimka te se, osim u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, u kojem se Parlament obavješćuje odlukama Vijeća članak 36. UEU-a), odvija samo u vrlo izoliranim slučajevima (npr. članak 31. UFEU-a: utvrđivanje zajedničke carinske tarife; članak 301. stavak 2. UFEU-a: sastav Europskog gospodarskog i socijalnog odbora).

Područja politike u kojima je predviđen posebni zakonodavni postupak mogu se premjestiti u redovni zakonodavni postupak premošćujućim klauzulama (pasarelama) ili se jednoglasno odlučivanje u Vijeću može zamijeniti kvalificiranom većinom. Postoje dvije vrste premošćujućih klauzula: 1. opća premošćujuća klauzula, koja se primjenjuje na sva područja politika i za čiju je primjenu potrebna jednoglasna odluka Europskog vijeća i 2. posebne premošćujuće klauzule, koje se primjenjuju na određena područja politika (npr. višegodišnji financijski okvir: članak 312. UFEU-a; pravosudna suradnja u području obiteljskog prava: članak 81. stavak 3. UFEU-a; pojačana suradnja: članak 333. UFEU-a; socijalno područje: članak 153. UFEU-a; okoliš: članak 192. UFEU-a). Te se klauzule razlikuju od općih premošćujućih klauzula jer nacionalni parlamenti u pravilu nemaju pravo veta pa odluku može donijeti i Vijeće, a ne nužno Europsko vijeće.

Postupak odobrenja

Drugi glavni oblik sudjelovanja Parlamenta u zakonodavnom postupku EU-a jest postupak odobrenja, u skladu s kojim se pravni instrument može donijeti samo uz prethodno odobrenje Parlamenta. No taj postupak Parlamentu ne ostavlja prostora za izravni utjecaj na prirodu pravnih odredbi. Na primjer, on ne može predlagati izmjene niti osigurati njihovo prihvaćanje tijekom postupka odobrenja, već je njegova uloga ograničena na prihvaćanje ili odbijanje pravnog instrumenta koji mu je podnesen. Taj je postupak predviđen u vezi sa sklapanjem međunarodnih sporazuma (članak 218. stavak 6. točka (a) UFEU-a), pojačanom suradnjom (članak 329. stavak 1. UFEU-a) ili za ostvarivanje dispozitivnih ovlasti (članak 352. stavak 1. UFEU-a). Postupak odobrenja može biti dio posebnog zakonodavnog postupka za donošenje zakonodavnih akata i pojednostavnjenog zakonodavnog postupka za donošenje obvezujućih nezakonodavnih akata.

Postupak donošenja nezakonodavnih akata

Nezakonodavni akti donose se u pojednostavnjenom postupku, u kojem institucija EU-a ili neko drugo tijelo donose pravni akt u okviru svojih ovlasti. Ovlast za to temelji se na odgovarajućim osnovama nadležnosti iz Ugovora EU-a.

Taj se postupak izvorno primjenjuje na (jednostavne) obvezujuće zakonodavne akte koje donosi institucija EU-a u okviru svojih ovlasti (npr. Komisija o državnim potporama, članak 108. stavak 2. UFEU-a).

Osim toga, u pojednostavnjenom postupku donose se i neobvezujući instrumenti, posebno preporuke i mišljenja koje objavljuju institucije i savjetodavna tijela EU-a.

Postupak donošenja delegiranih i provedbenih akata

Odavno je uobičajena praksa da Parlament i Vijeće zakonodavne i provedbene ovlasti delegiraju Komisiji. Delegirane ovlasti izvršavale su se osnivanjem komitoloških odbora, u kojima su Parlament, Vijeće, Komisija i države članice imali različit utjecaj. Međutim, nije bilo jasnog razgraničenja između delegiranja zakonodavnih ovlasti i dodjeljivanja provedbenih (izvršnih) ovlasti. Ugovorom iz Lisabona uvedena je dugo iščekivana razlika u primarnom pravu između obavljanja zakonodavnih i izvršnih zadaća (članci 290. i 291. UFEU-a).

Komisija donosi delegirane akte na temelju posebnog odobrenja iz zakonodavnog akta koji su donijeli Parlament i Vijeće (članak 290. UFEU-a). Predmet delegiranja može biti samo izmjena određenih sporednih elemenata zakonodavnog akta. Ključni elementi nekog područja ne mogu biti predmet delegiranja ovlasti. To znači da temeljne odredbe donosi zakonodavna vlast i da se one ne smiju delegirati izvršnoj vlasti. Time se uzimaju u obzir načela demokracije i diobe vlasti. Kad se donose politički važne odluke s dalekosežnim posljedicama, Parlament i Vijeće uvijek bi trebali zajednički ostvarivati svoju primarnu zakonodavnu dužnost. To se posebno odnosi na političke ciljeve zakonodavnih mjera, odabir instrumenata za ostvarivanje tih ciljeva te na moguće implikacije odredbi za fizičke i pravne osobe. Delegiranim aktima može se samo izmijeniti ili dopuniti zakonodavni akt, ali tako da ne ugrozi njegovu svrhu. Naposljetku, odredbe koje će se izmjenjivati ili dopunjavati delegiranim aktom moraju biti jasno navedene u zakonodavnom aktu. Delegirani akti mogu stoga obuhvaćati zakonodavne prilagodbe budućim promjenama, primjerice, promjene stanja, usklađivanje s očekivanim izmjenama drugog zakonodavstva ili osiguravanje primjene odredbi zakonodavnog akta, čak i u slučaju posebnih okolnosti ili novih informacija. Delegiranje ovlasti može biti vremenski ograničeno, a ako je neograničenog trajanja, može se i opozvati. Osim mogućnosti opoziva delegiranja ovlasti, Parlament i Vijeće mogu odrediti i pravo prigovora na stupanje na snagu delegiranih akata Komisije. Ako su Parlament i Vijeće Komisiji delegirali provedbene ovlasti, ona može donositi provedbene akte. U primarnom zakonodavstvu ne postoji odredba kojom se dopušta uključivanje drugih institucija. Međutim, Komisija se može savjetovati posebno s nacionalnim stručnjacima, što u praksi uglavnom i čini.

Mogućnost da provedbene akte donosi Komisija (članak 291. UFEU-a) predviđena je kao iznimka od načela odgovornosti država članica za administrativnu provedbu prava Unije (članak 197. UFEU-a) i stoga je pod nadzorom država članica. To je znatno odstupanje od prethodnog pravnog stajališta, u kojem su u skladu s komitološkim postupkom Parlament i Vijeće imali prava suodlučivanja u donošenju provedbenih mjera. Ta se promjena temelji na činjenici da je jasna podjela delegiranih i provedbenih akata značila da se u skladu s time moraju reorganizirati prava nadzora i sudjelovanja. Dok Parlament i Vijeće, kao zakonodavci EU-a, imaju pristup delegiranim aktima, u slučaju provedbenih akata to pravo imaju države članice u skladu sa svojom odgovornošću za administrativnu provedbu prava Unije. U skladu sa svojim zakonodavnim mandatom zakonodavci EU-a (tj. Parlament i Vijeće) utvrdili su opća pravila i načela u vezi s mehanizmima nadzora nad izvršavanjem provedbenih ovlasti u Uredbi (EU) br. 182/2011 („Uredba o komitologiji”). Tom uredbom broj komitoloških postupaka smanjen je na dva: savjetodavni postupak i postupak ispitivanja. Izrađene su posebne odredbe o odabiru postupka.

U savjetodavnom postupku savjetodavni odbor donosi mišljenja običnom većinom i ona se unose u zapisnik. Komisija bi ih trebala što više uzimati u obzir, ali nije na to obvezana.

U postupku ispitivanja komitološki odbor, sastavljen od predstavnika država članica, glasa kvalificiranom većinom o nacrtu provedbenih mjera Komisije. Ako je nacrt odobren, Komisija mora donijeti mjere u obliku u kojem su podnesene. Ako odluka nije donesena jer nije bilo kvoruma, Komisija u načelu može donijeti svoj nacrt. Ako mišljenje odbora bude negativno ili on ne odobri nacrt, Komisija može podnijeti novi nacrt odboru za ispitivanje ili izvorni nacrt proslijediti žalbenom odboru.

Žalbeni odbor jest druga razina postupka ispitivanja. Svrha je upućivanja žalbenom odboru postići kompromis između Komisije i predstavnika država članica ako se u odboru za ispitivanje ne može pronaći rješenje. Ako žalbeni odbor da pozitivno mišljenje, Komisija donosi provedbeni akt. Može ga donijeti i ako odbor nije dao mišljenje.

Sustav pravne zaštite Europske unije

Unija koja teži tome da bude zajednica koja se temelji na pravu mora svojim građanima osigurati potpun i učinkovit sustav pravne zaštite. Sustav pravne zaštite Europske unije ispunjava taj zahtjev. U njemu se priznaje pravo pojedinca na djelotvornu pravnu zaštitu prava koja proizlaze iz pravnog poretka EU-a. Ta zaštita, koja je propisana člankom 47. Povelje o temeljnim pravima, jedno je od temeljnih pravnih načela proizašlih iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i iz Europske konvencije o ljudskim pravima (članci 6. i 13.). Ona je zajamčena pravnim sustavom EU-a (Sud i Opći sud – članak 19. stavak 1. UEU-a). U tu svrhu na raspolaganju je niz postupaka, kako je opisano u nastavku.

Postupak zbog povrede Ugovora (članak 258. UFEU-a)

Tim se postupkom utvrđuje je li država članica propustila ispuniti obvezu koja joj je određena pravom Unije. Postupak se vodi isključivo pred Sudom Europske unije. S obzirom na težinu optužbe, prije upućivanja Sudu mora se provesti prethodni postupak u kojem država članica može dati svoje očitovanje. Ako se spor ne riješi u toj fazi, Komisija (članak 258. UFEU-a) ili druga država članica (članak 259. UFEU-a) mogu pokrenuti postupak na Sudu. U praksi tu inicijativu obično preuzima Komisija. Sud istražuje pritužbu i odlučuje je li došlo do povrede Ugovora. Ako jest, država članica koja ga je prekršila mora poduzeti mjere za usklađivanje. Ako država članica ne postupi u skladu sa sudskom presudom, Komisija može tražiti donošenje druge odluke Suda kojom joj se određuje plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne (članak 260. UFEU-a). Stoga država članica koja uporno zanemaruje presudu Suda koja je donesena protiv nje zbog povrede Ugovora snosi ozbiljne financijske posljedice.

Tužba za poništenje (članak 263. UFEU-a)

Tužba za poništenje sredstvo je objektivnog pravosudnog nadzora nad djelovanjem institucija i tijela EU-a (apstraktni sudski nadzor) te, uz određena ograničenja, građanima omogućuje pristup pravosuđu EU-a (jamstvo pravne zaštite pojedinca).

Može se podnositi protiv svih mjera institucija i tijela EU-a koje proizvode obvezujuće pravne učinke koji bi mogli utjecati na interese tužitelja znatno mijenjajući njegov pravni položaj. Osim država članica, Parlamenta, Vijeća i Komisije, tužbe za poništenje mogu podnositi i Europski revizorski sud, Europska središnja banka i Europski odbor regija ako se pozovu na povredu prava koja su im dodijeljena.

Građani i poduzeća mogu pokretati postupke samo protiv odluka koje su im osobno upućene ili, iako su upućene drugima, izravno na njih utječu. Prema mišljenju Suda to je slučaj kad je način na koji odluka utječe na osobu tako specifičan da postoji jasna razlika između te osobe i ostalih građana ili poduzeća. Tim kriterijem „izravnosti” nastoji se osigurati da se predmet upućuje Sudu ili Općem sudu samo ako su nedvojbeno utvrđeni negativan utjecaj na pravni položaj tužitelja i priroda tog negativnog utjecaja. Kriterij „izravnog i osobnog utjecaja” trebao bi spriječiti i podnošenje „udružnih tužbi”.

Ugovorom iz Lisabona uvedena je još jedna kategorija akata protiv kojih fizičke i pravne osobe mogu podnijeti tužbu za poništenje. Svaka fizička ili pravna osoba sad može pokrenuti postupak protiv „regulatornog akta” ako se „izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”. Ta je nova kategorija ispunila „prazninu u pravnoj zaštiti” koju je Sud istaknuo u predmetu Jégo Quéré jer se prethodno nije odobravala sudska zaštita u predmetima u kojima, iako je zakonodavni akt EU-a izravno utjecao na gospodarski subjekt, nije bilo moguće preispitati zakonitost tog akta primjenom pravnih lijekova koji su dostupni u tu svrhu: osporavanje putem tužbe za poništenje (članak 263. UFEU-a) nije bilo uspješno jer nije postojao „izravni i osobni utjecaj”; postupak donošenja prethodne odluke (članak 267. UFEU-a) nije se mogao primijeniti jer nisu postojale nacionalne provedbene mjere (osim u određenim kaznenim postupcima pokrenutima jer gospodarski subjekt nije izvršavao obveze iz prava Unije, koji se, međutim, moraju zanemariti jer se ne može očekivati da će gospodarski subjekt nezakonitim postupanjem pokrenuti preispitivanje zakonitosti); i konačno, tužbom za naknadu štete nije se moglo dobiti rješenje koje je u interesu građanina EU-a jer se ni tom procedurom nezakonit zakonodavni akt ne može ukloniti iz pravnog poretka EU-a.

Budući da je u članku 263. stavku 4. UFEU-a isključena potreba za „izravnim i osobnim utjecajem” pri osporavanju regulatornih akata te je potreban samo izravni učinak i nepostojanje nacionalnih provedbenih mjera, ispunjen je dio te praznine.

Međutim, problem predstavlja značenje „regulatornih akata”. Ako se tumači restriktivno, taj se pojam odnosi samo na opće akte koji nisu zakonodavni akti, dok u širem značenju obuhvaća sve opće akte, uključujući zakonodavne akte. U svojoj presudi u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami Opći sud podrobno je razmotrio oba pristupa te je na temelju gramatičkog, povijesnog i teleološkog tumačenja zaključio da se „regulatornim aktima” mogu smatrati samo opći akti koji nisu zakonodavni akti. Osim delegiranih akata (vidjeti članak 290. UFEU-a) i provedbenih akata (vidjeti članak 291. UFEU-a) oni obuhvaćaju i direktive ako su izravno primjenjive u skladu sa sudskom praksom te odluke apstraktne i opće prirode ako nisu donesene u zakonodavnom postupku. Prema tome, Opći sud se jasno odlučio za usko tumačenje pojma „regulatorni”. Sud je potvrdio taj zaključak u presudi u žalbenom postupku iz 2013. To je vrijedno žaljenja s gledišta jamčenja djelotvorne pravne zaštite jer se utvrđena praznina u pravnoj zaštiti primjenom restriktivnog pristupa može tek djelomično ispuniti.

Sada je moguće ispitivati zakonitost akata tijela i drugih ureda EU-a, posebno akata brojnih agencija (članak 263. peti stavak UFEU-a). Tako je uklonjena praznina u pravnoj zaštiti koja je prethodno bila samo privremeno popunjena sudskom praksom, a u primarnom zakonodavstvu vodi se računa i o činjenici da su neka od tih tijela dobila ovlasti za donošenje akata s pravnim učincima u pogledu trećih osoba te stoga, u cilju stvaranja sustava pravne zaštite bez praznina, mora biti dostupna mogućnost pravne zaštite i od takvih akata.

U slučaju uspješnog postupka, Sud ili Opći sud mogu instrument proglasiti nevažećim s retroaktivnim učinkom. U određenim okolnostima mogu ga proglasiti nevažećim od datuma presude. Međutim, u cilju zaštite prava i interesa osoba koje pokreću sudske postupke, proglašenje ništavosti može se izuzeti od takvih ograničenja.

Tužba zbog propusta (članak 265. UFEU-a)

Ta vrsta tužbe dopunjava pravnu zaštitu dostupnu u predmetima protiv Parlamenta, Europskog vijeća, Vijeća, Komisije i Europske središnje banke. Provodi se prethodni postupak u kojem tužitelj obavještava instituciju da mora izvršiti svoju dužnost. U tužbi koju podnose institucije traži se izjava da je predmetno tijelo prekršilo Ugovor jer je propustilo donijeti odluku koja se od njega tražila. Ako tužbu podnosi građanin ili poduzeće iz EU-a, oni traže izjavu da je institucija EU-a prekršila Ugovor jer određenu odluku nije uputila njima. Presudom se jednostavno utvrđuje da je propust bio nezakonit. Sud / Opći sud nisu nadležni naložiti donošenje odluke: stranka protiv koje je donesena presuda dužna je samo poduzeti mjere u skladu s presudom (članak 266. UFEU-a).

Tužba za naknadu štete (članak 268. i članak 340. drugi stavak UFEU-a)

Građani i poduzeća, a i države članice, koji pretrpe štetu zbog pogreške službenika EU-a mogu Sudu podnijeti tužbu za naknadu štete. Osnova za odgovornost EU-a nije u cijelosti utvrđena u Ugovorima te se inače vodi općim načelima koja su zajednička zakonima država članica. Sud je to pojasnio navodeći da prije odobravanja odštete moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti.

1. Institucija EU-a ili njezin zaposlenik nezakonito su postupili pri izvršavanju svojih funkcija. Nezakonito postupanje nastaje u slučaju ozbiljne povrede prava Unije kojim se pojedincu, poduzetniku ili državi članici dodjeljuju prava ili koje je usvojeno radi njihove zaštite. Zaštitnu prirodu prije svega imaju propisi kojima se uređuju temeljna prava i slobode na unutarnjem tržištu ili temeljna načela zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti, ali i bilo koje drugo izravno primjenjivo pravilo kojim se građaninu EU-a dodjeljuju osobna prava. Povreda je dovoljno ozbiljna ako je predmetna institucija u znatnoj mjeri prešla granice svojih diskrecijskih ovlasti. Sud nastoji ograničiti svoje zaključke na kategoriju osoba na koje štetna mjera utječe i u skladu s opsegom pretrpljene štete, koji mora biti veći od tržišnog rizika koji se može razumno očekivati u predmetnom poslovnom sektoru.
2. Pretrpljena je stvarna šteta.
3. Postoji uzročno-posljedična veza između akta institucije EU-a i pretrpljene štete.
4. Ne mora se dokazivati namjera ili nemar.

Tužbe službenika Europske unije (članak 270. UFEU-a)

Pred Sudom se mogu pokrenuti i sporovi koji proizlaze iz radnog odnosa između EU-a i njegovih službenika ili njihovih preživjelih članova obitelji. Za takve je tužbe nadležan Opći sud.

Žalbeni postupak (članak 256. UFEU-a)

Odnos između Suda i Općeg suda takav je da se Sudu mogu podnositi žalbe protiv odluka Općeg suda samo o pravnim pitanjima. Osnova za žalbu može biti nenadležnost Općeg suda, povreda postupka koja negativno utječe na interese podnositelja žalbe ili povreda prava Unije koju je počinio Opći sud. Ako je žalba opravdana i postupovno dopustiva, Sud poništava presudu Općeg suda. Ako postoje osnove za donošenje sudske odluke, Sud može donijeti svoju presudu; u suprotnom predmet se mora vratiti Općem sudu, koji obvezuje pravna procjena Suda.

Privremena pravna zaštita (članci 278. i 279. UFEU-a)

Tužbe podnesene Sudu ili Općem sudu ili pak žalbe podnesene protiv njihovih presuda nemaju suspenzivni učinak. Međutim, Sudu ili Općem sudu može se podnijeti zahtjev za suspenziju primjene osporavanog akta (članak 278. UFEU-a) ili za donošenje privremene sudske mjere (članak 279. UFEU-a).

Sudovi ocjenjuju utemeljenost zahtjeva za donošenje privremenih mjera na temelju sljedeća tri kriterija:

1. Mogućnost uspjeha glavnog pitanja (fumus boni juris): procjenjuje sud tijekom prethodnog sažetog ispitivanja argumenata koje je iznio podnositelj zahtjeva.
2. Hitnost naloga: procjenjuje se prema tome je li mjera koju traži podnositelj nužna da bi se izbjegla ozbiljna i nepopravljiva šteta. Kriteriji na kojima se temelji ta procjena uključuju prirodu i ozbiljnost povrede te njezine posebne i nepovratno štetne učinke na imovinu podnositelja zahtjeva ili druge predmete pravne zaštite. Financijski gubitak smatra se ozbiljnim i nepopravljivim samo ako se ne može nadoknaditi čak ni ako se u glavnom postupku predmet riješi u korist podnositelja zahtjeva.
3. Procjena interesa: štetni učinci koje će podnositelj zahtjeva vjerojatno pretrpjeti u slučaju odbijanja privremene mjere procjenjuju se u odnosu na interes EU-a da se mjera odmah provede te u odnosu na štetne učinke na treće osobe u slučaju donošenja privremene mjere.

Odluke o prethodnim pitanjima (članak 267. UFEU-a)

U tom se postupku nacionalni sudovi mogu obratiti Sudu Europske unije radi tumačenja prava Unije. Ako nacionalni sud u predmetu koji rješava mora primijeniti odredbe prava Unije, može obustaviti postupak i od Suda zatražiti pojašnjenje u vezi s valjanošću predmetnog instrumenta EU-a i/ili tumačenje instrumenta i Ugovorâ. Sud ne odgovara u obliku savjetodavnog mišljenja, nego presudom, čime se naglašava obvezujuća priroda njegove odluke. Za razliku od ostalih opisanih postupaka, u postupku donošenja prethodne odluke nije riječ o sporu, nego je to samo faza postupka koji počinje i završava na nacionalnim sudovima.

Glavni je cilj tog postupka osigurati ujednačeno tumačenje prava Unije, a time i jedinstvo pravnog poretka EU-a. Osim za potonju funkciju taj je postupak važan i za zaštitu individualnih prava. Nacionalni sudovi mogu samo procijeniti usklađenost nacionalnog prava s pravom Unije te u slučaju neusklađenosti primijeniti potonje, koje ima prednost i izravno je primjenjivo ako su sadržaj i područje primjene odredbi EU-a jasno određeni. Ta se jasnoća može u načelu postići samo prethodnom odlukom Suda, što znači da takvi postupci građanima EU-a daju priliku da ospore postupke svoje države članice koji su protivni pravu Unije te da osiguraju da nacionalni sudovi primjenjuju pravo Unije. Ta dvojna funkcija postupka donošenja prethodne odluke u određenoj mjeri nadoknađuje ograničenja koja pojedincima onemogućuju da tužbe podnose izravno Sudu te su stoga iznimno važni za pravnu zaštitu građana. Međutim, uspjeh tih postupaka u konačnici ovisi o tome koliko su nacionalni suci i sudovi „voljni” upućivati predmete višoj sudbenoj vlasti.

Predmet. Sud donosi presude o tumačenju instrumenata prava Unije i ispituje valjanost pravno značajnih akata institucija EU-a. Odredbe nacionalnog prava ne mogu biti predmetom odluke o prethodnom pitanju. U postupku donošenja prethodne odluke Sud nema ovlasti tumačiti nacionalno pravo ni procjenjivati njegovu usklađenost s pravom Unije. Ta se činjenica često zanemaruje u pitanjima koja se upućuju Sudu, koji se poziva da razmotri mnoga pitanja koja se posebno odnose na usklađenost odredbi nacionalnog prava s pravom Unije ili da odlučuje o primjenjivosti određene odredbe prava Unije u postupku koji se vodi pred nacionalnim sudom. Iako su ta pitanja u osnovi proceduralno nedopustiva, Sud ih ne vraća nacionalnom sudu, nego tumači pitanje koje mu je upućeno kao zahtjev suda koji ga je uputio da utvrdi osnovne ili bitne kriterije za tumačenje predmetnih pravnih odredbi EU-a i tako omogući nacionalnom sudu da iznese vlastitu procjenu usklađenosti nacionalnog prava s pravom Unije. U svojem postupku Sud iz dostavljene dokumentacije, a posebno one koja predstavlja osnovu za upućivanje Sudu, izvlači one elemente prava Unije koje treba protumačiti za potrebe osnovnog pravnog spora.

Nadležnost za vođenje postupka. Postupak je dostupan svim „sudovima država članica”. Taj izraz treba tumačiti u smislu prava Unije. Nije usmjeren na naziv, nego na funkciju i položaj pravosudnog tijela unutar sustava pravne zaštite u državama članicama. U skladu s tim „sudovi” su sve neovisne institucije (tj. one koje ne podliježu napucima) ovlaštene za rješavanje sporova u ustavnoj državi u redovnom pravnom postupku. U skladu s tom definicijom predmete mogu upućivati i ustavni sudovi država članica i tijela za rješavanje sporova izvan državnog pravosudnog sustava, ali ne i privatni arbitražni sudovi. Odluka nacionalnog suda o tome hoće li uputiti predmet Sudu ovisit će o relevantnosti odredbe prava Unije za rješavanje predmetnog spora, što procjenjuje nacionalni sud. Stranke mogu zatražiti, ali ne i zahtijevati upućivanje predmeta Sudu. Sud razmatra relevantnost predmeta samo s obzirom na to je li predmetno pitanje prikladno za upućivanje (tj. odnosi li se stvarno na tumačenje Ugovorâ EU-a ili na pravnu valjanost akta koji je donijela institucija EU-a) ili je riječ o stvarnom pravnom sporu (tj. jesu li pitanja o kojima Sud treba dati pravno mišljenje u odluci o prethodnom pitanju samo hipotetska ili se odnose na pravno pitanje koje je već riješeno). Sud će samo u iznimnim slučajevima odbiti razmotriti predmet iz tih razloga jer, s obzirom na posebnu važnost suradnje među pravosudnim tijelima, te kriterije primjenjuje suzdržano. No, nedavne presude Suda pokazuju da je postao stroži u pogledu prihvatljivosti za upućivanje jer se inzistira na već utvrđenom zahtjevu da nalog za upućivanje mora sadržavati dovoljno jasno i podrobno objašnjenje činjenične i pravne pozadine izvornog postupka te, ako te informacije nisu navedene, izjavljuje da ne može pravilno protumačiti pravo Unije i zahtjev za donošenje prethodne odluke odbacuje kao nedopušten.

Obveza upućivanja. Nacionalni sud protiv čije odluke u nacionalnom pravu nema pravnog lijeka dužan je uputiti predmet Sudu Europske unije. Pojam prava na žalbu obuhvaća sve oblike pravne zaštite kojima se može preispitati sudska odluka u činjeničnom i pravnom smislu (žalba) ili samo u pravnom smislu (žalba zbog pravnih pitanja). No, taj se pojam ne odnosi na redovne pravne lijekove s ograničenim ili posebnim učincima (npr. novi postupak, ustavne tužbe). Sud koji ima obvezu uputiti predmet može izbjeći upućivanje samo ako pitanje nije od ključne važnosti za ishod predmeta koji rješava ili ako je Sud na njega već odgovorio ili pri tumačenju prava Unije ne postoji opravdana sumnja. No, obveza upućivanja bezuvjetna je ako je u pitanju valjanost instrumenta EU-a. Sud je u tom pogledu jasno dao do znanja da samo on može odbacivati nezakonite odredbe prava Unije. Nacionalni sudovi stoga su dužni primjenjivati pravo Unije i pridržavati ga se sve dok ga Sud ne proglasi nevažećim. Poseban mehanizam primjenjuje se na sudove koji sudjeluju u postupcima za odobravanje privremene pravne zaštite. Prema nedavnim presudama Suda ti sudovi imaju ovlasti, pod određenim uvjetima, suspendirati izvršenje nacionalnog akta utemeljenog na uredbi EU-a ili izdati privremeni nalog kako bi se privremeno utvrdili pravni odnosi, zanemarujući pritom postojeću odredbu prava Unije.

Neispunjenje obveze upućivanja povreda je Ugovorâ EU-a, zbog čega se protiv predmetne države članice može pokrenuti postupak zbog povrede. Međutim, budući da vlada predmetne države članice ne može postupiti u skladu s bilo kojim nalogom Suda jer zbog neovisnosti domaćeg sudstva i načela diobe vlasti ne može davati upute nacionalnim sudovima, učinci takvog postupanja u praksi su vrlo ograničeni. Otkad je priznata odgovornost država članica u skladu s pravom Unije za povredu tog prava (vidjeti poglavlje „Odgovornost država članica za povrede prava Unije”), pojedinci imaju bolje izglede da uspješno podnesu tužbu za naknadu štete koja je možda nastala jer države članice nisu ispunile svoju obvezu upućivanja.

Učinak. Odluka o prethodnom pitanju, koja je donesena u obliku sudskog naloga, izravno je obvezujuća za sud koji je uputio predmet i sve ostale sudove koji rješavaju isti predmet. Ona i u praksi ima vrlo visok status kao presedan za sljedeće slične predmete.

Odgovornost država članica za povrede prava Unije

Odgovornost države članice za štetu koju su pretrpjeli pojedinci zbog njezine povrede prava Unije u načelu je utvrđena presudom Suda od 5. ožujka 1996. u spojenim predmetima C-46/93, Brasserie du pêcheur i C-48/93, Factortame. Ta je presuda postala presedan kao i prethodne presude Suda o nadređenosti prava Unije, izravnoj primjenjivosti odredbi prava Unije i priznavanju vlastitog skupa temeljnih prava Unije. Sam Sud tu presudu naziva „nužnom posljedicom izravnog učinka odredbi Zajednice čijom je povredom uzrokovana pretrpljena šteta” te ona znatno povećava mogućnosti pojedinca da prisili državna tijela svih triju središnjih vlasti (zakonodavne, izvršne i sudske) da se usklade s pravom Unije i da ga provode. Ta se presuda nastavlja na odluke Suda u spojenim predmetima C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci. Dok su prethodne presude ograničavale odgovornost država članica na slučajeve u kojima su pojedinci pretrpjeli štetu zbog kašnjenja s prenošenjem direktive kojom im se dodjeljuju osobna prava iako im nije izravno upućena, najnovijom presudom utvrđeno je načelo opće odgovornosti, koje se odnosi na svaku povredu prava Unije koja se može pripisati državi članici.

Odgovornost država članica za povrede prava Unije određena je trima kriterijima koji su uglavnom jednaki onima koji se primjenjuju na EU u sličnoj situaciji.

1. Cilj prekršene odredbe EU-a mora biti dodjela prava pojedincu.
2. Povreda mora biti dovoljno ozbiljna, odnosno država članica mora u znatnoj mjeri jasno prekoračiti granice svojih diskrecijskih ovlasti. O tome moraju odlučivati nacionalni sudovi, koji su jedini odgovorni za utvrđivanje činjenica i procjenu težine povrede prava Unije. U presudi Suda u predmetu Brasserie du pêcheur ipak se nacionalnim sudovima daje niz općih smjernica:
   

   Čimbenici koje nadležni sud može uzeti u obzir uključuju jasnoću i preciznost prekršenog pravila, stupanj diskrecije koji se tim pravilom prepušta nacionalnim tijelima ili tijelima [Unije], pitanje jesu li povreda ili uzrokovana šteta bile namjerne ili slučajne te je li zakonska pogreška bila oprostiva ili neoprostiva, činjenicu da je stajalište institucije [Unije] možda pridonijelo propustu i odluku o zadržavanju nacionalnih mjera ili praksi koje su u suprotnosti s pravom [Unije]. U svakom je pogledu jasno da je povreda prava [Unije] dovoljno ozbiljna ako se nastavila unatoč presudi kojom je utvrđena predmetna povreda ili odluci o prethodnom pitanju ili utvrđenoj sudskoj praksi Suda o tom pitanju iz kojeg je jasno da predmetno postupanje predstavlja povredu.

3. Mora postojati izravna uzročno-posljedična veza između povrede obveze države članice i štete koju je pretrpjela oštećena stranka. Ako je utvrđeno da je nastala dovoljno ozbiljna povreda prava Unije, nije nužno dokazivati krivnju (namjeru ili nemar).

Sud je jasno izjavio da se načela koja je uspostavio za utvrđivanje odgovornosti primjenjuju i na posljednju od tri središnje vlasti, odnosno na sudstvo. Njegove presude sad ne podliježu samo preispitivanju u uzastopnim fazama žalbenog postupka; ako je pri njihovu donošenju zanemareno ili prekršeno pravo Unije, nadležnim sudovima država članica može se podnijeti i tužba za naknadu štete. Pri utvrđivanju činjenica povezanih s presudom kojom se krši pravo Unije, u toj vrsti postupka moraju se ponovo razmotriti pitanja koja se odnose na sadržaj prava Unije, tijekom čega se predmetni sud ne može samo pozvati na obvezujuće učinke presude specijaliziranog suda kojem je predmet upućen. Sud kojem bi nadležni nacionalni sudovi trebali upućivati pitanja o tumačenju i/ili valjanosti odredbi EU-a te o usklađenosti nacionalnih sustava odgovornosti s pravom Unije ponovo je Sud Europske unije, kojem se mogu upućivati i pitanja u postupku donošenja prethodne odluke (članak 267. UFEU-a). No, odgovornost za povrede i dalje će se samo iznimno utvrđivati presudama. Uzimajući u obzir stroge uvjete, odgovornost se može razmatrati samo ako sud namjerno zanemari pravo Unije ili, kao u predmetu C-224/01 Köbler, sud posljednjeg stupnja, kršeći pravo Unije, da pravnu snagu odluci koja je na štetu pojedinca, a da se prethodno nije obratio Sudu radi pojašnjenja situacije s obzirom na pravo Unije koje je relevantno za tu odluku. U potonjem je slučaju ključno za zaštitu prava građana EU-a koji se pozivaju na pravo Unije da se nadoknadi šteta koju im je nanio sud posljednjeg stupnja.

POLOŽAJ PRAVA EUROPSKE UNIJE U CJELOKUPNOM PRAVNOM PORETKU

Nakon svega što smo saznali o ustroju Europske unije i njezinu pravnom sustavu, pravu Unije nije jednostavno dodijeliti odgovarajuće mjesto u pravnom poretku kao cjelini i utvrditi granice između tog i drugih pravnih poredaka. Treba odmah odbaciti dva moguća pristupa njegovoj klasifikaciji. Pravo Unije ne smije se smatrati običnom zbirkom međunarodnih sporazuma, ali ni dijelom nacionalnih pravnih sustava ili njegovim dodatkom.

Autonomija pravnog poretka Europske unije

Osnivanjem EU-a države članice ograničile su svoj zakonodavni suverenitet i time stvorile neovisan skup propisa koji obvezuje njih, njihove građane i njihove sudove.

Jedan od najpoznatijih predmeta koji se vodio pred Sudom bio je predmet 6/64 Costa protiv ENEL-a iz 1964., u kojem je g. Costa podnio tužbu protiv nacionalizacije proizvodnje i distribucije električne energije te dodjeljivanja poslova bivših poduzeća za električnu energiju ENEL-u, novoj državnoj korporaciji.

Autonomija pravnog poretka EU-a od ključne je važnosti za prirodu EU-a jer je ona jedino jamstvo da se pravo Unije neće razvodniti interakcijom s nacionalnim pravom te da će se ujednačeno primjenjivati u cijeloj Uniji. Zbog toga se pojmovi prava Unije tumače s obzirom na ciljeve pravnog poretka EU-a i Unije općenito. Ovo tumačenje, specifično za EU, neizbježno je jer se određena prava osiguravaju pravom Unije i bez njega bi bila ugrožena jer bi tada svaka država članica, drukčije tumačeći odredbe, mogla pojedinačno odlučivati o sadržaju sloboda koje bi pravo Unije trebalo jamčiti. Jedan je od primjera pojam „radnika”, na kojem se temelji opseg pojma slobode kretanja. Specifičan pojam radnika u EU-u može se razlikovati od pojmova koji su poznati i primjenjuju se u pravnim porecima država članica. Štoviše, jedini standard za procjenu pravnih instrumenata EU-a samo je pravo Unije, a ne nacionalno zakonodavstvo ili ustavno pravo.

S obzirom na taj pojam autonomije pravnog poretka EU-a, kakav je odnos između prava Unije i nacionalnog prava?

Čak i ako pravo Unije predstavlja pravni poredak koji je samodostatan u odnosu na pravne poretke države članica, ta se situacija ne smije smatrati odnosom u kojem se pravni poredak EU-a nalazi iznad pravnih sustava država članica. Te pravne poretke nije moguće tako strogo razgraničiti jer se primjenjuju na iste osobe koje istodobno postaju građani nacionalne države i EU-a. Drugo, takvim pristupom zanemaruje se činjenica da se pravo Unije može primjenjivati samo ako čini dio pravnih poredaka država članica. Istina je da su pravni poredak EU-a i nacionalni pravni poreci međusobno isprepleteni i ovisni jedni o drugima.

Interakcija prava Europske unije i nacionalnog prava

Taj aspekt odnosa između prava Unije i nacionalnog prava obuhvaća ona područja u kojima se dva sustava međusobno dopunjavaju. Članak 4. stavak 3. UEU-a prilično je jasan:

Ovo opće načelo lojalne suradnje utemeljeno je na svijesti da pravni poredak EU-a sam po sebi ne može potpuno ostvariti ciljeve zacrtane osnivanjem Europske unije. Za razliku od nacionalnih pravnih poredaka, pravni poredak EU-a nije samostalan sustav, nego za svoju provedbu treba potporu nacionalnih sustava. Sve tri grane vlasti – zakonodavna, izvršna i sudska – moraju stoga priznati da pravni poredak EU-a nije „strani” sustav i da su države članice i institucije EU-a uspostavile neraskidive veze radi ostvarivanja zajedničkih ciljeva. Europska unija nije samo zajednica interesa; ona je zajednica utemeljena na solidarnosti. Iz toga proizlazi da se od nacionalnih vlasti ne traži samo da poštuju Ugovore EU-a i sekundarno zakonodavstvo, već ih moraju i provoditi i primjenjivati. Interakcija tih dvaju sustava toliko je raznolika da vrijedi spomenuti nekoliko primjera.

Prvi primjer toga kako se pravni poredak EU-a i nacionalni pravni poreci isprepliću i dopunjavaju jest direktiva, o kojoj je već bilo riječi u poglavlju o zakonodavstvu. Direktivom se na obvezujući način utvrđuje rezultat koji država članica mora ostvariti, a nacionalne vlasti, putem domaćeg prava, odlučuju kako i kojim sredstvima će taj rezultat ostvariti. U području sudstva ta se dva sustava isprepliću u postupku donošenja prethodne odluke, opisanom u članku 267. UFEU-a, u kojem nacionalni sudovi mogu, a katkad i moraju, Sudu uputiti pitanja povezana s tumačenjem i valjanošću prava Unije, a njegova presuda može biti odlučujuća za rješavanje njihova spora. Dvije su stvari jasne: prvo, sudovi država članica moraju poštovati i primjenjivati pravo Unije, a drugo, tumačenje prava Unije i izjave o njegovoj valjanosti u isključivoj su nadležnosti Suda Europske unije. Međuovisnost prava Unije i nacionalnog prava vidljiva je i kad je potrebno popuniti praznine u pravu Unije: pravo Unije u postojećim propisima nacionalnog prava traži rješenja za dopunu pravila koja samo utvrđuje. Prema tome, od određene točke nadalje sudbinu odredbe prava Unije određuju odgovarajuće odredbe nacionalnog prava. To se u načelu odnosi na ispunjavanje svih obveza koje proizlaze iz prava Unije ako u njemu nisu propisana pravila za to. U svakom takvom slučaju nacionalne vlasti primjenjuju pravo Unije na temelju odredbi vlastitih pravnih sustava. Ali to načelo vrijedi pod jednim uvjetom: mora se očuvati ujednačena primjena prava Unije jer je neprihvatljivo, a i nepravedno, da se građanima i poduzećima sudi prema različitim kriterijima.

Sukob prava Europske unije i nacionalnog prava

U odnosu između prava Unije i nacionalnog prava dolazi i do povremenih „prijepora” ili sukoba između pravnog poretka EU-a i nacionalnih pravnih poredaka. Takva situacija nastaje kad se odredbom prava Unije dodjeljuju prava i određuju obveze izravno građanima EU-a, a njezin je sadržaj u sukobu s nekim nacionalnim propisom. Iza tog naoko jednostavnog problema kriju se dva temeljna pitanja ustrojstva EU-a, čiji su odgovori postali test postojanja pravnog poretka EU-a, naime: izravna primjenjivost prava Unije i nadređenost prava Unije odredbama nacionalnog prava s kojima je u sukobu.

Izravna primjenjivost prava Europske unije u nacionalnom pravu

Kao prvo, načelo izravne primjenjivosti znači da se pravom Unije izravno dodjeljuju prava i nameću obveze ne samo institucijama EU-a i državama članicama, već i građanima EU-a.

Jedno je od iznimnih postignuća Suda da je uspio provesti izravnu primjenjivost prava Unije unatoč početnom otporu pojedinih država članica, čime je zajamčio postojanje pravnog poretka EU-a. Sudska praksa u tom pogledu započela je već spomenutim predmetom o nizozemskom prijevozniku Van Gend & Loos. To je poduzeće nizozemskom sudu podnijelo tužbu protiv nizozemskih carinskih tijela, koja su naplaćivala veću carinu za kemijski proizvod uvezen iz Zapadne Njemačke. U konačnoj analizi ishod postupka ovisio je o pitanju mogu li se pojedinci pozvati na članak 12. Ugovora o EEZ-u, koji državama članicama izričito zabranjuje da na zajedničkom tržištu uvode nove carine i povećavaju postojeće pristojbe. Unatoč savjetima mnogih vlada i njegova nezavisnog odvjetnika Sud je odlučio da su, s obzirom na prirodu i cilj Unije, odredbe prava Unije izravno primjenjive u svim slučajevima. U obrazloženju svoje presude Sud je naveo sljedeće:

Zajednica je novi pravni poredak (...) čiji su subjekti ne samo države članice, već i njihovi državljani.

Neovisno o zakonodavstvu država članica, pravo Zajednice pojedincima ne određuje samo obveze, nego mu je svrha da im dodijeli i prava. Ta prava ne proizlaze isključivo iz Ugovora kojim su izričito dodijeljena, nego i iz obveza koje se Ugovorom jasno određuju pojedincima, ali i državama članicama i institucijama Zajednice.

Tom smjelom izjavom ipak nismo sve riješili jer i dalje ostaje pitanje koje su odredbe prava Unije izravno primjenjive. Sud je u prvom redu gledao na to pitanje u odnosu na primarno zakonodavstvo EU-a te je izjavio da se na pojedince mogu izravno primjenjivati sve odredbe Ugovorâ EU-a koje i. utvrđuju opće uvjete, ii. potpune su i samostalne u pravnom smislu te stoga iii. države članice ili institucije EU-a ne moraju poduzimati daljnje mjere da bi se s njima uskladile i da bi one stekle pravni učinak.

Sud je presudio da bivši članak 12. Ugovora o EEZ-u ispunjava te kriterije te da bi poduzeće Van Gend & Loos na temelju tog članka moglo imati prava, koja je sud u Nizozemskoj morao štititi. Nizozemski sud zbog toga je poništio carinske pristojbe naplaćene suprotno Ugovoru. Sud je nakon toga nastavio primjenjivati to obrazloženje na druge odredbe Ugovora o EEZ-u koje su znatno važnije za građane EU-a od članka 12. Posebno zapažene presude u tom pogledu odnose se na izravnu primjenjivost odredbi o slobodi kretanja (članak 45. UFEU-a), slobodi poslovnog nastana (članak 49. UFEU-a) i slobodi pružanja usluga (članak 56. UFEU-a).

U pogledu jamstava povezanih sa slobodom kretanja Sud je donio presudu kojom ih je proglasio izravno primjenjivima u predmetu 41/74 van Duyn. Predmet se temeljio na sljedećim činjenicama. Gđi van Duyn, nizozemskoj državljanki, u svibnju 1973. odbijen je ulazak u Ujedinjenu Kraljevinu, koja je tad bila država članica EU-a, gdje je dobila posao kao tajnica Scijentološke crkve, organizacije koju britansko ministarstvo unutarnjih poslova smatra „društveno štetnom”. Pozivajući se na pravila EU-a o slobodi kretanja radnika, gđa van Duyn podnijela je tužbu Visokom sudu tražeći od njega da donese odluku prema kojoj ima pravo boraviti u Ujedinjenoj Kraljevini radi zaposlenja te bi trebala dobiti pravo na ulazak u zemlju. U odgovoru na pitanje koje mu je uputio Visoki sud, Sud Europske unije zaključio je da je članak 48. Ugovora o EEZ-u (sad članak 45. UFEU-a) izravno primjenjiv te da pojedincima dodjeljuje prava koja se mogu ostvarivati pred sudovima država članica.

Belgijski Conseil d’État zatražio je od Suda da donese odluku o izravnoj primjenjivosti odredbi koje jamče slobodu poslovnog nastana. Conseil d’État morao je donijeti odluku o tužbi koju je podnio nizozemski odvjetnik J. Reyners, koji je želio ostvariti svoja prava na temelju članka 52. Ugovora o EEZ-u (članak 49. UFEU-a). G. Reyners smatrao je da mora podnijeti tužbu nakon što mu nije dopušteno da se bavi zanimanjem odvjetnika u Belgiji jer je strani državljanin, unatoč tome što je položio potrebne belgijske ispite. U svojoj presudi od 21. lipnja 1974. Sud je smatrao da nejednako postupanje prema državljanima i strancima u pogledu poslovnog nastana više nije dopušteno jer je članak 52. Ugovora o EEZ-u izravno primjenjiv od isteka prijelaznog razdoblja, što znači da je građanima EU-a osigurano pravo na zapošljavanje u drugoj državi članici na isti način kao državljanima te države. Na temelju te presude g. Reyners morao je dobiti dopuštenje da se bavi zanimanjem odvjetnika u Belgiji.

U predmetu 33/74 van Binsbergen Sud je dobio priliku da izričito utvrdi izravnu primjenjivost odredbi o slobodi pružanja usluga. Taj postupak uključivao je, među ostalim, pitanje je li nizozemska zakonska odredba da samo osobe koje imaju prebivalište u Nizozemskoj mogu zastupati stranke pred žalbenim sudom u skladu s pravilima EU-a o slobodi pružanja usluga. Sud je presudio da ta odredba nije u skladu s pravom Unije jer su sva ograničenja kojima bi građani EU-a mogli biti izloženi zbog svojeg državljanstva ili mjesta boravka u suprotnosti s člankom 59. Ugovora o EEZ-u (članak 56. UFEU-a) te su stoga nevažeća.

U praktičnom smislu vrlo je važno i priznavanje izravne primjenjivosti odredbi o slobodnom kretanju robe (članak 26. UFEU-a), načelu o jednakim plaćama muškaraca i žena (članak 157. UFEU-a), općoj zabrani diskriminacije (članak 45. UFEU-a) i slobodi tržišnog natjecanja (članak 101. UFEU-a).

Kad je riječ o sekundarnom zakonodavstvu, pitanje izravne primjenjivosti javlja se samo u pogledu direktiva i odluka upućenih državama članicama jer su uredbe i odluke upućene pojedincima već izravno primjenjive u skladu s Ugovorima EU-a (članak 288. drugi i četvrti stavak UFEU-a). Sud je još 1970. proširio svoja načela o izravnoj primjenjivosti na odredbe u direktivama i odlukama upućenima državama članicama.

Ne može se dovoljno istaknuti važnost izravnog učinka prava Unije u obliku u kojem ga je razvio i realizirao Sud Europske unije. Njime se poboljšava položaj pojedinca jer se slobode na zajedničkom tržištu pretvaraju u prava koja mogu izvršavati nacionalni sudovi. Izravni učinak prava Unije stoga je jedan od stupova pravnog poretka EU-a.

Nadređenost prava Europske unije nacionalnom pravu

Izravna primjenjivost odredbe prava Unije dovodi do drugog, jednako važnog pitanja: što ako se odredbom prava Unije građaninu EU-a daju izravna prava i obveze, zbog čega je ona u suprotnosti s odredbama nacionalnog prava?

Takav sukob prava Unije i nacionalnog prava može se riješiti samo ako jedno prevlada nad drugim. U zakonodavstvu EU-a ne postoji izričita odredba o tom pitanju. Nigdje u Ugovorima EU-a nema odredbe u kojoj bi, primjerice, stajalo da je pravo Unije nadređeno ili podređeno nacionalnom pravu. Ipak, jedini je način da se riješe sukobi prava Unije i nacionalnog prava da se pravu Unije da prednost i dopusti da ono prevladava nad svim nacionalnim odredbama koje odstupaju od pravila EU-a te da zauzme njihovo mjesto u nacionalnim pravim porecima. U konačnici, od pravnog poretka EU-a ostalo bi vrlo malo kad bi bio podređen nacionalnom pravu. Svaki nacionalni zakon mogao bi poništiti pravila EU-a. Više ne bi bilo govora o ujednačenoj i jednakoj primjeni prava Unije u svim državama članicama niti bi EU mogao obavljati zadaće koje su mu povjerile države članice. Sposobnost EU-a da funkcionira bila bi ugrožena, a zajednički sustav europskog prava, u koji se polažu tolike nade, nikad se ne bi ostvario.

U odnosu između međunarodnog i nacionalnog prava takvih problema nema. Budući da međunarodno pravo ne postaje dijelom pravnog poretka zemlje dok se ne apsorbira zakonom o ugrađivanju ili prenošenju, o pitanju nadređenosti odlučuje se samo na temelju nacionalnog prava. Ovisno o redoslijedu primjene međunarodnog prava koji je utvrđen nacionalnim pravom, ono može imati prednost pred ustavnim pravom, može se nalaziti između ustavnog i običnog prava ili imati isti status kao obično pravo. Odnos između ugrađenog ili prenesenog međunarodnog prava i nacionalnog prava određuje se primjenom pravila prema kojem novije zakonske odredbe prevladavaju na prethodno postojećim odredbama (lex posterior derogat legi priori). Ta se nacionalna pravila o sukobu prava, međutim, ne primjenjuju na odnos između prava Unije i nacionalnog prava jer pravo Unije nije dio ni jednog nacionalnog pravnog poretka. Svaki sukob prava Unije i nacionalnog prava može se riješiti isključivo na temelju pravnog poretka EU-a.

S obzirom na te implikacije Sud je ponovo, unatoč protivljenju nekoliko država članica, morao utvrditi načelo nadređenosti prava Unije koje je ključno za postojanje pravnog poretka EU-a. Time je uspostavio drugi stup pravnog poretka EU-a uz izravnu primjenjivost, odnosno stvaranje čvrstog pravnog poretka.

U predmetu Costa protiv ENEL-a Sud je iznio dva važna opažanja o odnosu između prava Unije i nacionalnog prava.

Prvo, države članice definitivno su prenijele suverena prava na Zajednicu koju su same stvorile te bi naknadne jednostrane mjere bile nespojive s pojmom prava Unije.

Drugo, u Ugovoru je utvrđeno načelo da ni jedna država članica ne smije dovesti u pitanje status prava Unije kao sustava koji je ujednačen i primjenjiv u cijelom EU-u.

Iz toga slijedi da pravo Unije, koje je doneseno u skladu ovlastima propisanima u Ugovorima, prevladava nad svakim suprotnim pravom država članica. Ono ne samo da je jače od ranijeg nacionalnog prava, nego ima i ograničavajući učinak na kasnije donesene zakone.

Naposljetku, Sud u svojoj presudi u predmetu Costa protiv ENEL-a nije doveo u pitanje nacionalizaciju talijanske industrije električne energije, nego je prilično kategorički utvrdio nadređenost prava Unije nad nacionalnim pravom.

Pravna posljedica tog pravila o nadređenosti je da se, u slučaju sukoba pravnih sustava, nacionalni zakon koji je u suprotnosti s pravom Unije prestaje primjenjivati i ne može se uvesti novo nacionalno zakonodavstvo ako nije usklađeno s pravom Unije.

Sud je od tada dosljedno primjenjivao taj zaključak te ga je u jednoj točki i dodatno razradio. Dok se presuda u predmetu Costa odnosila samo na pitanje nadređenosti prava Unije u odnosu na obične nacionalne zakone, Sud je potvrdio načelo nadređenosti i u pogledu odnosa između prava Unije i nacionalnog ustavnog prava. Nakon početnog oklijevanja nacionalni sudovi u načelu su prihvatili tumačenje Suda Europske unije. U Nizozemskoj ionako ne bi moglo biti problema jer je nadređenost prava Unije nad domaćim ustavnim pravom izričito propisana u ustavu (članci od 65. do 67.). Nacionalni sudovi u drugim državama članicama također su prihvatili načelo nadređenosti prava Unije nad nacionalnim pravom. Međutim, ustavni sudovi u Njemačkoj i Italiji u početku su odbijali prihvatiti nadređenost prava Unije nad nacionalnim ustavnim pravom, posebno u pogledu zajamčene zaštite temeljnih prava. Povukli su svoje prigovore tek nakon što je zaštita temeljnih prava u pravnom poretku EU-a dosegla standard koji je u suštini odgovarao standardu njihovih nacionalnih ustava. Međutim, Savezni ustavni sud Njemačke i dalje ima dvojbi u pogledu daljnje integracije, što je jasno izjavio u svojim presudama o Ugovoru iz Maastrichta, a nedavno i o Ugovoru iz Lisabona, navodeći svoje argumente o „preispitivanju ultra vires” prema kojem Savezni ustavni sud izražava svoju namjeru da preispita jesu li pravni instrumenti institucija i tijela EU-a, uključujući presude Suda, i dalje u granicama suverenih nadležnosti koje su im dodijeljene ili sudovi EU-a zapravo šire tumače ugovore, što bi značilo da je riječ o nedopuštenoj autonomnoj izmjeni ugovora. Savezni ustavni sud naknadno je to ultra vires preispitivanje kategorizirao kao potrebu za dužnom pažnjom, uz uvjet da to preispitivanje može provoditi samo Savezni ustavni sud (a ne npr. drugi nacionalni sudovi), i to samo uz suzdržanost i na način koji je otvoren pravu Unije. Konkretno:

1. Savezni ustavni sud u načelu mora uzeti u obzir odluke Suda kao obvezujuće tumačenje prava Unije
2. prije donošenja akta ultra vires, Sud Europske unije treba imati mogućnost, u okviru prethodnog postupka (članak 267. UFEU-a), tumačiti sporazum i odlučiti o valjanosti i tumačenju predmetnog pravnog akta
3. preispitivanje će se primjenjivati samo ako je očito da se mjerama koje su poduzela tijela EU-a prekoračuju nadležnosti dodijeljene tim tijelima.

Budući da postoje brojni uvjeti, razumno je smatrati da bi svaki pravni akt ultra vires bio samo teoretska mogućnost. Međutim, stvarnost je drukčija. U svojoj presudi od 5. svibnja 2020. o hitnom programu kupnje Europske središnje banke Savezni ustavni sud kritizirao je ESB-ovu kupnju državnih obveznica, navodeći da je riječ o kršenju nadležnosti i povredi njemačkog Temeljnog zakona. Savezni ustavni sud smatrao je da je presuda o zakonitosti programa kupnje obveznica koju je Savezni ustavni sud prethodno zatražio od Suda Europske unije „apsolutno nerazumljiva” u pogledu provjere proporcionalnosti pravnih akata donesenih radi provedbe programa kupnje te je stoga odbijena. Donošenjem te presude Savezni ustavni sud jasno se suprotstavio Sudu i istodobno pojasnio da želi samostalno preispitati nadređenost primjene prava Unije nad nacionalnim pravom za svaki pojedini slučaj, što je u ranijoj odluci smatrao ključnim za funkcioniranje EU-a. Osim toga, očito nije oklijevao pri odbacivanju presude Suda u tom predmetu. Treba se nadati da će dva suda uskoro moći popraviti odnose koji su narušeni presudom Saveznog ustavnog suda i pronaći način da ostvare čvrstu suradnju i uzajamno poštovanje, posebno zato što Savezni ustavni sud ne dovodi u pitanje nadređenost prava Unije, i to ni nad nacionalnim ustavnim pravom, nego zadržava pravo konačnog nadzora u određenim vrlo rijetkim slučajevima. Situacija se razlikuje kad je riječ o odluci poljskog Ustavnog suda od 7. listopada 2021. kojom su dijelovi prava Unije proglašeni nespojivima s poljskim Ustavom. Prema mišljenju Ustavnog suda Poljske, pokušajem Suda da se umiješa u pravosudni sustav Poljske krši se načelo ustavne nadređenosti i suverenitet Poljske. U ožujku 2021. Sud je utvrdio da EU ima pravo obvezati države članice da ne poštuju pojedinačne odredbe nacionalnog prava, uključujući ustavno pravo. Konkretno, suci EU-a bili su zabrinuti da bi se postupkom imenovanja u Vrhovni sud Poljske moglo kršiti pravo Unije. To bi značilo da bi Sud mogao prisiliti Poljsku da stavi izvan snage dijelove kontroverzne reforme. Nakon te presude Europska komisija odmah je pojasnila da se nacionalni sudovi, uključujući ustavne sudove, ne smiju cjenkati temeljnim načelima pravnog poretka EU-a te da je pravo Unije bilo nadređeno nacionalnom pravu, pa i nacionalnom ustavnom pravu. Komisija je bila otvorena prema svim mogućnostima kako bi iskoristila svoje ovlasti na temelju Ugovorâ i zajamčila ujednačenu primjenu i cjelovitost prava Unije.

Tumačenje nacionalnog prava u skladu s pravom Europske unije

Da bi se spriječio sukob prava Unije i nacionalnog prava zbog primjene načela nadređenosti, sva državna tijela koja provode zakon ili odlučuju o njemu moraju tumačiti nacionalno pravo u skladu s pravom Unije.

Trebalo je dosta vremena da Sud prizna pojam tumačenja u skladu s pravom Unije i ugradi ga u pravni poredak EU-a. Sud je u početku smatrao da je primjereno osigurati usklađenost nacionalnih zakona s direktivom samo kad to zatraže nacionalni sudovi, a obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s direktivama prvi put je utvrdio 1984. u predmetu 14/83 von Colson i Kamann. U tom se predmetu odlučivalo o iznosu odštete koju treba isplatiti zbog diskriminacije žena kod pristupa zapošljavanju. Dok je u relevantnim pravnim odredbama njemačkog zakonodavstva predviđena samo naknada za „Vertrauensschaden” (uzaludno oslanjanje na legitimna očekivanja), u Direktivi 76/207/EEZ navodi se da u nacionalnom pravu moraju biti predviđene učinkovite kazne da bi se osigurale jednake mogućnosti pristupa zapošljavanju. Međutim, budući da odgovarajuće kazne nisu bile podrobnije opisane, ta se direktiva u tom pogledu nije mogla smatrati izravno primjenjivom i postojao je rizik da će Sud morati odlučiti da nacionalni sudovi nemaju razloga ne uzeti u obzir nacionalno pravo iako nije usklađeno s pravom Unije. Sud je stoga donio presudu da nacionalni sudovi moraju tumačiti i primjenjivati nacionalno zakonodavstvo u građanskim stvarima na način da moraju postojati učinkovite kazne za diskriminaciju na temelju spola. Samo simbolička kompenzacija ne bi ispunila zahtjev učinkovite primjene direktive.

Sud Europske unije pripisuje pravnu osnovu za tumačenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije općem načelu lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU-a). U skladu s tim člankom države članice dužne su poduzeti sve odgovarajuće mjere, bilo opće ili posebne, da bi ispunile obveze koje proizlaze iz Ugovorâ EU-a ili su rezultat djelovanja institucija EU-a. Stoga su i nacionalne vlasti dužne uskladiti tumačenje i primjenu nacionalnog prava, koje je sekundarno pravu EU-a, s tekstom i svrhom prava Unije (obveza suradnje – spojeni predmeti C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i drugi). Za nacionalne sudove to se odražava u njihovoj ulozi europskih sudova u smislu da osiguravaju pravilnu primjenu i poštovanje prava Unije.

Poseban oblik tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije jest tumačenje u skladu s direktivama, prema kojem su države članice dužne provoditi direktive. Pravnici i sudovi moraju pomoći državama članicama da u potpunosti ispune tu obvezu primjenjujući načelo tumačenja u skladu s direktivama. Tumačenjem nacionalnog prava u skladu s direktivama osigurava se usklađenost s direktivama na razini na kojoj se pravo primjenjuje i time se osigurava ujednačeno tumačenje i primjena nacionalnog provedbenog prava u svim državama članicama. Time se sprečava da na nacionalnoj razini bude odstupanja u onome što je upravo usklađeno direktivom na razini EU-a.

Ograničenja tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije povezana su s nedvosmislenom formulacijom nacionalnog prava koje se ne može različito tumačiti. Iako u pravu EU-a postoji obveza tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije, nacionalno pravo ne smije se tumačiti contra legem. To se odnosi i na slučajeve u kojima nacionalni zakonodavac izričito odbije prenijeti direktivu u nacionalno pravo. Nastali sukob prava Unije i nacionalnog prava može se riješiti samo pokretanjem postupka protiv predmetne države članice zbog neispunjavanja obveza iz Ugovora (članci 258. i 259. UFEU-a).

ZAKLJUČCI

Kakva je prema tome opća slika pravnog poretka Europske unije?

Pravni poredak EU-a pravi je temelj Unije i zajednički sustav prava u okviru kojeg ona djeluje. Temeljni ciljevi EU-a mogu se ostvariti samo stvaranjem novog prava i njegovom primjenom. U tom je pogledu pravni poredak EU-a već znatno napredovao. Zahvaljujući, među ostalim, i tom novom pravnom poretku europsko unutarnje tržište postalo je svakodnevicom 447 milijuna ljudi kroz otvorene granice, intenzivnu trgovinu robom i uslugama, migraciju radnika i velik broj transnacionalnih veza među poduzećima. Drugo povijesno važno obilježje pravnog poretka EU-a njegova je mirotvorna uloga. Budući da mu je cilj očuvanje mira i slobode, silu kao sredstvo rješavanja sukoba zamjenjuje pravom, koje građane i države članice povezuje u jedinstvenu zajednicu. Zbog toga je pravni poredak EU-a važan instrument za očuvanje i stvaranje mira.

Zajednica prava Unije i njezin temeljni pravni poredak mogu preživjeti samo ako se osigura poštovanje i zaštita tog pravnog poretka. Jamstvo za to dva su osnovna načela: izravna primjenjivost prava Unije i nadređenost prava Unije odredbama nacionalnog prava. Ta dva načela, čije postojanje i održavanje odlučno brani Sud, jamče ujednačenu i nadređenu primjenu prava Unije u svim državama članicama.

Unatoč svim svojim nesavršenostima pravni poredak EU-a daje neprocjenjiv doprinos rješavanju političkih, gospodarskih i društvenih problema država članica Europske unije.

CITIRANA SUDSKA PRAKSA

Sve odluke Suda Europske unije dostupne su na internetu: (www.eur-lex.europa.eu). Na toj stranici možete besplatno pristupiti i sljedećim dokumentima na 24 službena jezika EU-a:

• pravu Unije (Ugovorima EU-a, uredbama, direktivama, odlukama, pročišćenom zakonodavstvu itd.)
• pripremnim dokumentima (zakonodavnim prijedlozima, izvješćima, zelenim i bijelim knjigama itd.)
• međunarodnim sporazumima
• sažecima zakonodavstva EU-a, koji zakonodavne akte smještaju u politički kontekst.

Priroda i nadređenost prava Unije

Nadležnosti Europske unije

Učinci pravnih akata

Temeljna prava

Pravna zaštita

BILJEŠKE

¹ Ovim se nazivom ne dovode u pitanje stajališta o statusu te je on u skladu s RVSUN-om 1244/1999 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.

² Ostavka Santerove Komisije 1999. potaknuta je time što joj je Parlament odbio dati razrješnicu za financijsko upravljanje; podneseni prijedlog za izglasavanje nepovjerenja bio je neuspješan, iako je ishod bio tijesan.

³ Podaci o stanovništvu i kalkulator dostupni su na sljedećoj poveznici: https://www.consilium.europa.eu/hr/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁴ Više informacija u poglavlju „Odgovornost država članica za povrede prava Unije”.

O PUBLIKACIJI

Publikacija Abeceda prava Europske unije dostupna je na internetu na adresi https://op.europa.eu/de/publications.

Europska komisija
Glavna uprava za komunikaciju
Izdavačka služba i ciljane mjere informiranja
1049 Bruxelles
BELGIJA

Tekst dovršen u ožujku 2023.

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2023.

Informacije i stajališta u ovoj publikaciji iznosi autor te nisu nužno odraz službenog stajališta Europske unije.

Print	ISBN 978-92-76-10119-2	doi:10.2775/391488	NA-03-19-655-HR-C
PDF	ISBN 978-92-76-10125-3	doi:10.2775/30920	NA-03-19-655-HR-N
HTML	ISBN 978-92-76-11136-8	doi:10.2775/30588	NA-03-19-655-HR-Q

© Europska unija, 2023.

Politiku ponovne uporabe dokumenata Europske komisije uređuje Odluka Komisije 2011/833/EU od 12. prosinca 2011. o ponovnoj uporabi dokumenata Komisije (SL L 330, 14.12.2011., str. 39. ELI: https://data.europa.eu/eli/dec/2011/833/oj). Osim ako je navedeno drukčije, ponovna uporaba ovog dokumenta dopuštena je u skladu s licencijom Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). To znači da je ponovna uporaba dopuštena uz navođenje relevantnih podataka i svih izmjena.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora. Za svaku uporabu ili umnožavanje elemenata koji nisu u vlasništvu Europske unije možda će biti potrebno zatražiti dopuštenje izravno od odgovarajućih nositelja prava.

 

Abeceda prava Europske unije

Pravni poredak koji je stvorila Europska unija oblikuje našu političku i društvenu stvarnost. Pojedinci nisu samo građani svoje zemlje, grada ili općine; oni su i građani EU-a.

U publikaciji Abeceda prava Europske unije, čiji je autor prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt, razmatraju se počeci europskog projekta i njegov razvoj u pravni poredak te je ona važno referentno djelo o toj temi.

Namijenjena je svim zainteresiranim čitateljima koji bi željeli dobiti uvodni pregled ustroja Europske unije i temelja europskog pravnog poretka.