EU-rättens ABC

FÖRORD

Den rättsordning som bildar grundvalen för EU har blivit en fast beståndsdel av vår politiska och samhälleliga verklighet. På grundval av unionsfördragen fattas varje år tusentals beslut som har stor betydelse för medlemsstaterna och för deras medborgare. Den enskilde är inte längre enbart medborgare i sitt land, sin stad eller sin kommun, utan även unionsmedborgare. Inte minst därför är det mycket viktigt att unionsmedborgarna är informerade om den rättsordning som berör deras dagliga liv. Det är emellertid inte lätt att förstå hela EU:s konstruktion och rättsordning, något som delvis beror på själva fördragstexterna, som ofta är komplicerade och svåra att få överblick över. Dessutom är medborgarna ovana vid många begrepp som används i fördragen för att hantera nya frågor. I den här boken ska vi försöka ge intresserade medborgare en första insikt i hur EU är uppbyggt och redogöra för de viktigaste begreppen i den europeiska rättsordningen.

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

ECB Europeiska centralbanken
EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen
Efta Europeiska frihandelssammanslutningen
EG Europeiska gemenskapen
EKSG Europeiska kol- och stålgemenskapen
ESM Europeiska stabilitetsmekanismen
EU Europeiska unionen
EUF-fördraget Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
EU-fördraget Fördraget om Europeiska unionen
Euratom Europeiska atomenergigemenskapen
OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
REU Rättsfallssamling från Europeiska unionens domstol och tribunal

FRÅN PARIS TILL LISSABON VIA ROM, MAASTRICHT, AMSTERDAM OCH NICE

Ända fram till strax efter andra världskrigets slut byggde det politiska livet i våra länder fortfarande nästan uteslutande på nationella författningar (grundlagar) och lagar. Dessa ställde i våra demokratiska länder upp regler som medborgarna och även staten och dess institutioner var tvungna att re­spektera. Det var först med Europas fullständiga sammanbrott och den gamla kontinentens ekonomiska och politiska förfall som det skapades förutsättningar för en nystart och ny kraft gavs åt tanken på en ny europeisk ordning.

Sammantaget uppvisar efterkrigstidens ansträngningar att uppnå europeisk integration en förvirrande bild av komplexa och svåröverskådliga organisationer. Följaktligen existerar sida vid sida och utan riktiga kontakter med varandra OECD (Organisation for Economic Co-operation and Develop­ment, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling), Nato (North Atlantic Treaty Organisation, Atlantpaktsorganisationen), Europarådet och ­Europeiska unionen.

Denna mångfald av europeiska sammanslutningar får struktur först när man gör sig en konkret bild av vilka konkreta målsättningar som döljer sig bakom dem. Sammanslutningarna kan delas in i tre stora grupper.

Den första gruppen: de europeisk-atlantiska organisationerna

De europeisk-atlantiska organisationerna har vuxit fram ur den samhörighet som uppstod efter andra världskriget mellan Förenta staterna och Europa. Därför var det ingen tillfällighet att efterkrigstidens första europeiska organisation, OEEC (Organisation for European Economic Co-operation, Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete), som grundades 1948, tillkom på initiativ av Förenta staterna. Den dåvarande amerikanska utrikesministern George Marshall uppmanade 1947 de europeiska staterna att samordna sitt ekonomiska återuppbyggnadsarbete. Till detta arbete erbjöd han Förenta staternas stöd och det omsattes i Marshallplanen, som kom att lägga grunden till den snabba återuppbyggnaden av Västeuropa. OEEC:s främsta uppgift var till en början att avreglera handeln mellan staterna. År 1960, när USA och Kanada anslöt sig, kompletterades målsättningarna med ekonomiskt stöd till tredje världen genom utvecklingshjälp. OEEC blev OECD, som nu har 35 medlemmar.

Winston Churchill välkomnas varmt till Haagkongressen. Den före detta brittiska premiärministern, och ledare av oppositionen vid detta tillfälle, agerade ordförande vid kongressens inledande session. Den 19 september 1946 efterlyste han europeisk enighet i sitt tal i Zürich.

Den 7 maj 1948, Haag

Winston Churchill välkomnas varmt till Haagkongressen. Den före detta brittiska premiärministern, och ledare av oppositionen vid detta tillfälle, agerade ordförande vid kongressens inledande session. Den 19 september 1946 efterlyste han europeisk enighet i sitt tal i Zürich.

OEEC följdes 1949 av Nato, försvarspakten med Förenta staterna och Kanada. Målet med Nato är gemensamt försvar och stöd. Pakten utformades som en del av ett gemensamt försvarsbälte för att stävja sovjetiskt inflytande. Efter järnridåns fall 1989 och den efterföljande upplösningen av Sovjetunionen har organisationen i ökad omfattning tagit på sig uppgifter rörande krishantering och främjande av stabilitet. Nato har 28 medlemsländer och består av 22 EU-medlemsstater (ej Österrike, Sverige, Finland, Irland, Malta och Cypern) samt USA, Kanada, Turkiet, Norge, Island och Albanien. För att stärka det säkerhetspolitiska samarbetet mellan de europeiska länderna bildades 1954 Västeuropeiska unionen (VEU). VEU utgjorde startpunkten för en säkerhets- och försvarspolitik i Europa. Men dess roll har inte vidareutvecklats, eftersom de flesta av dess befogenheter har överförts till andra internationella organ, framför allt Nato, Europarådet och EU. Följaktligen upplöstes VEU den 30 juni 2011.

Den andra gruppen: Europarådet och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

Kännetecknande för den andra gruppen europeiska organisationer är att deras struktur är sådan att så många länder som möjligt ska kunna medverka. Därför har man medvetet accepterat att dessa organisationer inte kan sträcka sig längre än till det traditionella mellanstatliga samarbetet.

En av dessa organisationer är Europarådet, som grundades som politisk organisation den 5 maj 1949 och nu har 47 medlemmar, inbegripet alla nuvarande EU-medlemsstater. I Europarådets stadgar finns inga hänvisningar till någon strävan efter en federation eller union, inte heller föreskrivs något överlåtande eller någon sammanslagning av delar av den nationella suveräniteten. Beslut i alla viktiga frågor fattas i Europarådet enligt enhällighets­principen. Alla länder har därigenom möjlighet att lägga in sitt veto för att förhindra att beslut fattas. Därigenom är Europarådet till sin konstruktion ett organ för internationellt samarbete.

Schumandeklarationen den 9 maj 1950 i klockrummet vid det franska utrikesministeriet på Quai d’Orsay i Paris: Den franska utrikesministern Robert Schuman föreslog att den europeiska kol- och stålindustrin skulle sammanföras för att skapa den europeiska kol- och stålgemenskapen. Tanken var att detta inte bara skulle göra krig mellan de deltagande länderna otänkbart, utan även i väsentlig grad omöjligt.

Schumandeklarationen den 9 maj 1950 i klockrummet vid det franska utrikesministeriet på Quai d’Orsay i Paris: Den franska utrikesministern Robert Schuman föreslog att den europeiska kol- och stålindustrin skulle sammanföras för att skapa den europeiska kol- och stålgemenskapen. Tanken var att detta inte bara skulle göra krig mellan de deltagande länderna otänkbart, utan även i väsentlig grad omöjligt.

Europarådet har antagit en lång rad konventioner i ekonomiska, kulturella, socialpolitiska och rättsliga frågor. Den viktigaste av dem, och också den mest kända, är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades den 4 november 1950. Samtliga 47 medlemmar i Europarådet är nu parter i konventionen. Genom denna konvention skapades inte enbart en för medlemsländerna i praktiken tillämpbar minimistandard för skydd av de mänskliga rättigheterna, utan man förankrade även ett rättsskyddssystem, som genom de organ som inrättades i Strasbourg – den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter och den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) – kan avkunna domar för brott mot de mänskliga rättigheterna i medlemsländerna med stöd av konventionen.

Till denna grupp hör även Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), som bildades 1994 och som fortsätter det arbete som påbörjades vid Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK). OSSE, som för närvarande har 57 deltagande stater, följer de principer och mål som lades fast i Helsingforsavtalet från 1975 och i Parisstadgan 1990. Dit hör, vid sidan av främjandet av förtroendeskapande åtgärder mellan de europeiska staterna, också bildandet av en ”säkerhetsstruktur”, som ska göra det möjligt att bilägga konflikter med fredliga medel.

Den tredje gruppen: Europeiska unionen

Den tredje gruppen europeiska organisationer utgörs av Europeiska unionen (EU). Det grundläggande nya med EU, jämfört med traditionella internationella förbindelser mellan stater, är att medlemsstaterna avstår delar av sitt självbestämmande till EU, som förses med egna maktbefogenheter som är oberoende av medlemsstaterna. I sitt utövande av dessa befogenheter har EU rätt att utfärda europeiska rättsakter, vars rättsverkan likställs med nationella lagar i enskilda stater.

Grunden till bildandet av EU lade den dåvarande franska utrikesministern Robert Schuman genom sin förklaring av den 9 maj 1950, där han presenterade den plan som han och Jean Monnet hade utvecklat för att förena den europeiska kol- och stålindustrin i en europeisk kol- och stålgemenskap. Det var ett historiskt initiativ till förmån för ett ”organiserat och levande Europa”, som är oumbärligt för civilisationen och utan vilket ”[v]ärldsfreden [inte] kan […] upprätthållas”.

”Schumanplanen” blev en realitet i och med att de sex grundarstaterna (Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland) den 18 april 1951 i Paris undertecknade fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, EKSG (även kallat Parisfördraget), vilket trädde i kraft den 23 juli 1952. Denna gemenskap inrättades för en period av 50 år och när upprättandefördraget löpte ut den 23 juli 2002 ”integrerades” den i Europeiska gemenskapen. I anslutning till detta bildade samma stater genom undertecknandet av Romfördragen den 25 mars 1957 några år senare Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atom­energigemenskapen (Euratom), som inledde sin verksamhet den 1 januari 1958, när fördragen trädde i kraft.

Bildandet av Europeiska unionen genom Maastrichtfördraget var en ny etapp på vägen mot ett politiskt integrerat Europa. Detta fördrag, som undertecknades redan den 7 februari 1992 i Maastricht, men som på grund av vissa hinder vid ratificeringen (det danska folket gav sitt samtycke först i en andra folkomröstning och det fördes talan mot det tyska parlamentets godkännande vid författningsdomstolen) inte kunde träda i kraft förrän den 1 november 1993, betecknas i själva fördragstexten som en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Den innehåller upprättandeakten för Europeiska unionen, dock utan att fullborda denna. Europeiska unionen ersatte inte Europeiska gemenskapen utan placerade i stället denna under samma tak som ny politik och nya samarbetsformer. Härav följer de ”tre pelare” varpå Europeiska unionen vilar. Den första pelaren bestod av Europeiska gemenskapen: EEG (ny benämning: EG), EKSG (fram till 2002) och Euratom. Den andra pelaren bestod av samarbete mellan medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den tredje pelaren omfattade samarbete mellan medlemsstaterna inom områdena rättsliga och inrikes frågor.

En första vidareutveckling av EU kom redan med Amsterdam- och Nicefördragen, som trädde i kraft den 1 maj 1999 respektive den 1 februari 2003. Tanken med dessa fördragsreformer var att EU skulle bibehålla sin handlingsförmåga även om antalet medlemsstater utökades väsentligt. I de båda fördragen låg fokus därför i första hand på institutionella reformer. Jämfört med tidigare reformer var den politiska viljan att fördjupa den europeiska integrationen förhållandevis svag.

Detta väckte kritik från många olika håll och det inleddes därför en debatt om EU:s framtid och institutionella struktur. Som en följd antog stats- och regeringscheferna den 5 december 2001 en deklaration om Europeiska unionens framtid i belgiska Laeken. Här åtog sig EU att bli mer demokratiskt, öppet och effektivt och att öppna dörren för en konstitution. Som ett första steg för att uppnå detta mål fick ett konvent under ledning av den förre franska presidenten Valéry Giscard d’Estaing i uppgift att utarbeta ett europeiskt konstitutionellt fördrag. Den 18 juli 2003 överlämnades det förslag till ”fördrag om upprättande av en konstitution för Europa” som konventet hade utarbetat officiellt till Europeiska rådets ordförande. Förslaget antogs med diverse ändringar av stats- och regeringscheferna i Bryssel den 17–18 juli 2004.

Genom denna konstitution skulle det gamla EU och EG övergå till en ny, enda europeisk union, som skulle grunda sig på ett enda konstitutionellt fördrag. Endast Europeiska atomenergigemenskapen skulle kvarstå som en fristående gemenskap och skulle liksom tidigare vara nära knuten till det nya EU. Men detta försök att uppnå en konstitution kullkastades i ratificeringsprocessen av medlemsstaterna. Efter det att omröstningarna inledningsvis hade varit positiva i 13 av de dåvarande 25 medlemsstaterna avslogs EU:s konstitutionella författning genom folkomröstningar i Frankrike (54,68 % nejröster med ett valdeltagande på 69,34 %) och Nederländerna (61,7 % nejröster med ett valdeltagande på 63 %).

Efter en reflektionsperiod på nära två år lyckades man få till stånd ett nytt reformpaket under det första halvåret 2007. Detta reformpaket utgör ett formellt avsteg från tanken på en europeisk konstitution, där alla befintliga fördrag skulle upphävas och ersättas med en enda text med namnet ”fördraget om upprättande av en konstitution för Europa”. I stället utarbetades ett reformfördrag, som liksom Maastricht-, Amsterdam- och Nicefördragen införde grundläggande ändringar i de befintliga EU-fördragen, i syfte att öka EU:s handlingsförmåga både i och utanför unionen, stärka dess demokratiska legitimitet och effektivisera EU:s verksamhet i största allmänhet. Enligt gammal god tradition uppkallades detta reformfördrag efter platsen där det undertecknades: Lissabonfördraget. Detta fördrag utarbetades ovanligt snabbt. Anledningen var framför allt att stats- och regeringscheferna redan i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Bryssel den 21–22 juni 2007 ingående hade angett hur och i vilken omfattning de förändringar som hade förhandlats fram för reformfördraget skulle integreras i de befintliga fördragen. Detta tillvägagångssätt var ovanligt: här inskränkte de sig inte enbart till att ge allmänna riktlinjer som skulle genomföras av en regeringskonferens, utan utformade själva innehåll och struktur för de ändringar som skulle genomföras och angav ofta exakt hur en bestämmelse skulle formuleras.

Särskilt omdiskuterade frågor var avgränsningen av behörigheter mellan EU och medlemsstaterna, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens fortsatta utveckling, de nationella parlamentens nya roll i integrationsprocessen, införlivandet av stadgan om grundläggande rättigheter i EU-rätten samt eventuella framsteg inom det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Resultatet blev att 2007 års regeringskonferens hade begränsat handlingsutrymme och endast hade befogenhet att genomföra de önskade ändringarna tekniskt sett. Redan den 18–19 oktober 2007 kunde regeringskonferensen avsluta sitt arbete och Europeiska rådet, som samtidigt hade sammanstrålat för ett informellt sammanträde i Lissabon, gav sitt politiska godkännande.

Fördraget undertecknades slutligen i Lissabon den 13 december 2007 under högtidliga former av stats- och regeringschefer från EU:s dåvarande 27 medlemsstater (Kroatien anslöt sig inte till EU förrän 2013). Men även för detta fördrag skulle det visa sig bli en mycket svår ratificeringsprocess. Till skillnad från det konstitutionella fördraget ratificerades Lissabonfördraget visserligen i Frankrike och Nederländerna, men därefter hindrades ratificeringsprocessen till att börja med vid en första omröstning den 12 juni 2008 i Irland (53,4 % nejröster med ett valdeltagande på 53,1 %). Först efter ett antal rättsliga försäkringar om (den begränsade) räckvidden för det nya fördraget fick Irlands medborgare en ny chans att tycka till om Lissabonfördraget genom en andra folkomröstning i oktober 2009. Den här gången fick fördraget ett brett stöd från den irländska befolkningen (67,1 % med ett valdeltagande på 59 %). Framgångarna i den irländska folkomröstningen banade också väg för att Lissabonfördraget kunde ratificeras i Polen och Tjeckien. I Polen krävde president Kaczyński ett ja i den irländska folkomröstningen för att han skulle underteckna ratificeringsdokumentet. Även den tjeckiska presidenten Václav Klaus ville först avvakta och se hur det gick i den irländska folkomröstningen, men ställde därefter ett särskilt krav för att underteckna ratificeringsdokumentet: de s.k. Beneš-dekreten från 1945 (som innebär att inga krav kan ställas på de före detta tyska områdena i Tjeckien) skulle inte påverkas av Lissabonfördraget, framför allt av den stadga om de grundläggande rättigheterna som hade införts i EU-fördraget. När man hade funnit en lösning på detta krav undertecknade den tjeckiska presidenten ratificeringsdokumentet den 3 november 2009. Därmed var ratificeringsprocessen avslutad och Lissabonfördraget kunde träda i kraft den 1 december 2009.

Genom Lissabonfördraget förenas Europeiska unionen och Europeiska gemenskapen i Europeiska unionen. Uttrycket ”gemenskapen” ersätts konsekvent med uttrycket ”unionen”. Unionen ersätter och tar vid efter Europeiska gemenskapen. EU-rätten präglas emellertid fortfarande av följande tre fördrag:

Gällande EU-fördrag

FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN

Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) är indelat i följande sex avdelningar: gemensamma bestämmelser (I), bestämmelser om demokratiska principer (II), institutionella bestämmelser (III), bestämmelser om fördjupade samarbeten (IV), allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (V) samt slutbestämmelser (VI).

FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONENS FUNKTIONSSÄTT

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har utarbetats utifrån fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Det följer i princip EG-fördragets uppbyggnad. De största skillnaderna gäller EU:s yttre åtgärder. Det har också införts en del nya kapitel, framför allt om energipolitik, polissamarbete, straffrättsligt samarbete, rymden, idrott och turism.

FÖRDRAGET OM UPPRÄTTANDET AV EUROPEISKA ATOMENERGIGEMENSKAPEN

Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) har bara ändrats på några punkter. De specifika ändringarna har fastställts i protokoll som fogats till Lissabonfördraget.

EU-fördraget och EUF-fördraget har samma rättsliga ställning och inget av dem är över- eller underordnat det andra. Det är nödvändigt att uttryckligen klargöra detta eftersom regleringsnivåerna i de båda fördragen och det nya namnet på det som tidigare var EG-fördraget (fördraget om EU:s funktionssätt) ger intrycket att EU-fördraget utgör en form av konstitution eller grundlag, medan EUF-fördraget förefaller vara utformat som ett genomförandefördrag. Varken EU-fördraget eller EUF-fördraget är av formell konstitutionell karaktär. De begrepp som används i fördragen generellt avspeglar detta förändrade synsätt i förhållande till det tidigare konstitutionsprojektet: uttrycket ”författning” används inte längre, det som tidigare kallades ”EU:s utrikesminister” kallas nu ”unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik” och benämningarna ”lag” och ”ramlag” används inte längre. De ändrade fördragen innehåller inte heller några artiklar där det nämns något om EU-symboler som flaggan eller hymnen. EU-rättens företräde fastställs inte uttryckligen i någon fördragsbestämmelse, utan framgår liksom tidigare av en förklaring som hänvisar till EU-domstolens rättspraxis som är relevant för frågan om företräde.

Lissabonfördraget är dessutom slutpunkten för EU:s ”trepelarmodell”. Däremot bibehålls de särskilda förfarandena för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive det europeiska försvaret. I förklaringarna om regeringskonferensen som fogats till fördraget framhålls detta politikområdes särskilda karaktär och medlemsstaternas särskilda ansvar för det.

EU har för närvarande 28 medlemsstater. Dessa omfattar de länder som från början var EG:s sex grundarstater, dvs. Belgien, Tyskland (efter de två tyska staternas återförening den 3 oktober 1990 också det tidigare DDR), Frankrike, Italien, Luxemburg och Nederländerna. Den 1 januari 1973 anslöt sig Danmark (ej inbegripet Grönland, vars befolkning i en folkomröstning i februari 1982 med knapp majoritet röstade mot att ön skulle förbli medlem av EG), Irland och Förenade kungariket till gemenskapen. Norge avstod från medlemskap efter en folkomröstning i oktober 1972 (53,5 % nejröster).

EU:s så kallade sydutvidgning inleddes med att Grekland blev medlem den 1 januari 1981, följt av Spanien och Portugal den 1 januari 1986. Den 1 januari 1995 blev sedan Österrike, Finland och Sverige medlemmar i EU. Norge stannade utanför, precis som 22 år tidigare, till följd av ett knappt ”nej” från befolkningen, som i en folkomröstning med 52,4 % nejröster på nytt motsatte sig ett norskt EU-medlemskap. Den 1 maj 2004 anslöt sig baltstaterna Estland, Lettland och Litauen, de öst- och mellaneuropeiska länderna Tjeckien, Ungern, Polen, Slovenien och Slovakien liksom de båda Medelhavsöarna Cypern och Malta till EU. Bara lite drygt två år senare fortsatte östutvidgningen med anslutningen av Bulgarien och Rumänien den 1 januari 2007.

Kroatien blev den nyaste EU-medlemsstaten den 1 juli 2013. Därmed hade antalet EU-länder stigit till 28 och unionsbefolkningen ökat till 510 miljoner medborgare. Denna historiska EU-utvidgning utgör kärnan i en lång process som har lett fram till återföreningen av ett Europa som har varit splittrat i mer än ett halvt sekel till följd av järnridån och det kalla kriget. Dessa utvidgningar återspeglar framför allt viljan att skapa fred, stabilitet och ekonomiskt välstånd på en enad europeisk kontinent.

EU är också öppet för anslutning av ytterligare länder, förutsatt att de uppfyller anslutningskriterierna som fastställdes av Europeiska rådet i Köpenhamn 1993:

  • Politiska kriterier: institutioners stabilitet, demokrati, rättsstaten, säkerställande av mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter.
  • Ekonomiska kriterier: förekomst av en fungerande marknadsekonomi som kan hantera konkurrenstrycket och marknadskrafterna i EU.
  • Rättsliga kriterier: förmåga att påta sig de skyldigheter som ett EU-medlemskap medför, vilket inbegriper godkännande av målen avseende en politisk, ekonomisk och monetär union.

Anslutningsförfarandet består av tre etapper, som måste godkännas av alla nuvarande EU-medlemsstater.

  1. Ett land erbjuds möjlighet till medlemskap.
  2. Ett land får officiell status som kandidatland när det har uppfyllt anslutningsvillkoren – men detta innebär inte nödvändigtvis att formella förhandlingar har påbörjats.
  3. Formella anslutningsförhandlingar inleds med kandidatlandet. Vid dessa nås överenskommelser om arrangemang och förfaranden för antagande av tillämplig EU-lagstiftning.

När förhandlingarna och de åtföljande reformerna har slutförts på ett tillfredsställande sätt för båda parter fastställs resultaten och villkoren för anslutningen i ett anslutningsfördrag. För det första måste Europaparlamentet ge sitt samtycke till anslutningsfördraget genom en absolut majoritet av dess ledamöter. Sedan måste rådet ge sitt – enhälliga – godkännande. Därefter måste anslutningsfördraget undertecknas av alla EU:s stats- och regeringschefer och av anslutningslandet. Anslutningsfördraget måste sedan ”ratificeras” av EU-medlemsstaterna och anslutningslandet i enlighet med respektive författningsmässiga bestämmelser. Genom deponeringen av ratifikationsinstrumenten är anslutningsförfarandet slutfört och anslutningsfördraget träder i kraft. Anslutningslandet blir då en medlemsstat.

Anslutningsförhandlingar hålls för närvarande med Turkiet (sedan 2005), Serbien (sedan 2014) och Montenegro (sedan 2014).

Turkiet lämnade in sin medlemsansökan den 14 april 1987. Förbindelserna mellan EU och Turkiet sträcker sig dock längre tillbaka än så. Redan 1963 ingicks ett associeringsavtal mellan EEG och Turkiet, där en eventuell framtida anslutning nämndes. År 1995 bildades en tullunion och i december 1999 beslutade Europeiska rådet i Helsingfors att Turkiet officiellt skulle få status som kandidatland. Detta var uttryck för en övertygelse om att landet hade grunddragen i ett demokratiskt system, även om mycket fortfarande återstod att göra inom området för mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter. Med stöd av en rekommendation från kommissionen gav slutligen Europeiska rådet klartecken för att anslutningsförhandlingarna skulle inledas med Turkiet i december 2004. Dessa inleddes i oktober 2005. Slutmålet för dessa förhandlingar är en anslutning, men det finns ingen garanti för att detta mål kommer att uppnås. Måldatumet för en möjlig anslutning, 2014, som sattes 1999, har passerats och man har inte kommit överens om en ny tidsplan. Turkiets anslutning måste förberedas grundligt för att integrera landet utan att de resultat som uppnåtts under 60 år av europeisk integration äventyras.

Island lämnade in sin medlemsansökan den 17 juli 2009. Anslutningsförhandlingar inleddes formellt 2010. Till en början gjordes goda framsteg även här, men efter ett regeringsskifte avstannade de innan de slutligen övergavs helt. Island drog tillbaka sin ansökan om medlemskap den 12 mars 2015.

Den före detta jugoslaviska republiken Makedonien och Albanien har status som officiellt kandidatland, som beviljades 2009 respektive 2014. Möjlighet till framtida EU-medlemskap har även erbjudits Bosnien och Hercegovina samt Kosovo (1).

Möjlighet ges också till utträde ur EU. I EU-fördraget har det införts en utträdesklausul, som gör det möjligt för en medlemsstat att lämna unionen. Ett sådant utträde är inte kopplat till något särskilt villkor, utan det enda som krävs är ett avtal mellan EU och den medlemsstat det gäller om hur utträdet ska gå till. Om man inte lyckas uppnå något sådant avtal träder utträdet i kraft två år efter landets anmälan om utträde. Denna möjlighet har använts tidigare än vad någon hade förväntat sig. Den 23 juni 2016 röstade 52 % av den brittiska befolkningen (med ett röstdeltagande på 71,8 %) mot att Förenade kungariket skulle förbli medlem i Europeiska unionen. Det är nu upp till den brittiska regeringen att inleda utträdesprocessen (artikel 50 i EU-fördraget) genom att anmäla sin avsikt att utträda.

Det finns dock inga bestämmelser om att utesluta en medlemsstat från EU mot dess vilja, inte heller vid allvarliga och återkommande brott mot fördragen.

EUROPEISKA UNIONENS GRUNDLÄGGANDE VÄRDEN

Artikel 2 i EU-fördraget (unionens värden)

Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Artikel 3 i EU-fördraget (unionens mål)

  1. Unionen ska ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd.
  2. Unionen ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet.
  3. Unionen ska upprätta en inre marknad. Unionen ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Den ska främja vetenskapliga och tekniska framsteg.

    Den ska bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnets rättigheter.

    Den ska främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna.

    Den ska respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas.

  4. Unionen ska upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta.
  5. I sina förbindelser med den övriga världen ska unionen bekräfta och främja sina värderingar och intressen samt bidra till skydd av sina medborgare. Den ska bidra till fred, säkerhet, hållbar utveckling av vår jord, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnets rättigheter, samt till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga.

[...]

Ett enat Europa byggdes utifrån grundläggande idéer och värden, som medlemsstaterna godkänt i artikel 2 i EU-fördraget och som EU:s institutioner har fått i uppdrag att genomföra. Till dessa grundläggande värden hör respekt för mänsklig värdighet, jämlikhet, frihet och solidaritet. Unionen bygger på principerna om demokrati, rättsstaten samt skyddet av mänskliga rättigheter, principer som är gemensamma för alla medlemsstater.

Dessa värden är inte endast en ledstjärna för de länder som vill gå med i EU i framtiden. Straffåtgärder kan i enlighet med artikel 7 i EU-fördraget också vidtas mot medlemsstater som allvarligt och ihållande åsidosätter dessa värden och grundprinciper. Till att börja med måste alla stats- och regeringschefer i Europeiska rådet enhälligt fastställa förekomst av ett allvarligt och ihållande åsidosättande av unionens värden och principer. Detta beslut fattas av stats- och regeringscheferna, på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från kommissionen och efter det att Europaparlamentet lämnat sitt samtycke. Rådet kan sedan fatta beslut med kvalificerad majoritet om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har enligt EU-fördraget och EUF-fördraget, inbegripet rösträtten i rådet. Medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen ska även fortsättningsvis vara bindande för den staten. I samband med detta ska särskild hänsyn tas till de konsekvenser som detta får för medborgarnas och företagens rättigheter och skyldigheter.

EU som fredsbevarare

Inget annat skäl för europeisk integration är starkare än strävan efter fred (jfr artikel 3 i EU-fördraget). Två världskrig utkämpades under 1900-talet mellan stater som nu är medlemmar i EU. Därför är en europeisk politik samtidigt också en fredens politik. Genom bildandet av EU har grunden lagts till en europeisk fredsordning, som omöjliggör krig mellan dess medlemsstater. De 70 åren av fred i Europa bevisar detta. Denna fredsordning blir starkare ju fler europeiska länder som ansluter sig. De senaste utvidgningarna av EU har haft stor betydelse i detta avseende. År 2012 mottog EU Nobels fredspris för främjande av fred, försoning, demokrati och mänskliga rättigheter i Europa.

Integration och jämlikhet som ledmotiv

Integration är ledmotivet. Bara om de europeiska staterna uttalar sig och agerar samstämmigt, samtidigt som deras mångfald bevaras, kan dagens problem bemästras. Många anser att fred i Europa och i världen, demokrati och rättsstatsprinciper, ekonomiskt välstånd och social trygghet inte kan uppnås och säkras för framtiden utan europeisk integration. Arbetslöshet, otillräcklig tillväxt, trygg energiförsörjning och miljöbelastningar är sedan lång tid tillbaka inte längre nationella problem och kan följaktligen inte heller lösas på ett nationellt plan. Endast inom ramen för EU kan en stabil ekonomisk ordning skapas, endast genom gemensamma europeiska ansträngningar kan det skapas en internationell ekonomisk politik som kan förbättra den europeiska ekonomins konkurrenskraft och hjälpa till att befästa den sociala rättsstaten. Utan inre sammanhållning kan inte Europa hävda sitt politiska och ekonomiska oberoende gentemot den övriga världen och inte heller säkerställa sitt inflytande i världen och deltagande i världspolitiken.

År 2012 tog EU emot Nobels fredspris för främjande av fred, försoning, demokrati och mänskliga rättigheter i Europa. Herman van Rompuy, Europeiska rådets ordförande från 2009 till 2014, José Manuel Barroso, Europeiska kommissionens ordförande från 2004 till 2014, och Martin Schulz, Europaparlamentets talman från 2012 till 2017, tog emot priset i Oslo den 10 december 2012.

År 2012 tog EU emot Nobels fredspris för främjande av fred, försoning, demokrati och mänskliga rättigheter i Europa. Herman van Rompuy, Europeiska rådets ordförande från 2009 till 2014, José Manuel Barroso, Europeiska kommissionens ordförande från 2004 till 2014, och Martin Schulz, Europaparlamentets talman från 2012 till 2017, tog emot priset i Oslo den 10 december 2012.

Integration kan endast bestå där jämlikhet råder. Ingen unionsmedborgare får utsättas för sämre behandling eller diskrimineras på grund av sitt medborgarskap. Diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning måste bekämpas. Stadgan om de grundläggande rättigheterna går längre än så: här anges även diskriminering på grund av hudfärg, genetiska egenskaper, språk, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet eller börd. Alla unionsmedborgare är också lika inför lagen. För medlemsstaterna betyder likabehandlingsprincipen att ingen av dem har företräde framför de andra och att givna olikheter, t.ex. länders olika storlek och befolkningstal samt strukturella skillnader, måste beaktas i enlighet med denna princip.

De grundläggande friheterna

Fred, integration och jämlikhet medför samtidigt också frihet. Genom att 28 stater nu har gått samman och det gemensamma området därigenom blivit större säkerställs också rörelsefrihet över nationsgränserna. Det handlar framför allt om fri rörlighet för arbetstagare, etableringsfrihet samt fri rörlighet för tjänster, varor och kapital. Dessa grundläggande friheter säkerställer företagarens rätt till fritt beslutsfattande, arbetstagarens rätt att fritt välja arbetsplats och konsumentens rätt att fritt välja mellan de mest skiftande produkter. Den fria konkurrensen gör att företagare kan erbjuda varor och tjänster till en ojämförligt mycket större kundkrets. Arbetstagaren får möjlighet att söka och byta arbete inom hela EU i enlighet med sina önskemål och intressen. Konsumenten kan välja ut de billigaste och bästa varorna ur ett varuutbud som blir mycket större till följd av den ökade konkurrensen.

I anslutningsfördragen fastställs ofta övergångsbestämmelser för ett lands anslutning till EU i synnerhet med avseende på arbetstagares fria rörlighet, friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Genom dessa regler ges ”gamla” EU-medlemsstater möjlighet att tillämpa nationella lagar eller befintliga bilaterala avtal för att i upp till sju år kontrollera utövandet av dessa grundläggande friheter för medborgare i nya medlemsstater.

Solidaritetsprincipen

Solidaritet är en nödvändig motvikt till frihet, eftersom utövandet av friheter utan hänsynstagande alltid sker på någon annans bekostnad. Därför måste en gemenskapsordning, för att den ska kunna bestå, alltid erkänna solidariteten hos sina medlemmar som en grundläggande princip och rättvist fördela såväl fördelarna, dvs. välståndet, som kostnaderna och bördorna mellan sina medlemmar.

Respekt för den nationella identiteten

Medlemsstaternas nationella identitet ska respekteras. Medlemsstaterna ska inte ”lösas upp” i Europeiska unionen, utan bidra med sina respektive nationella egenarter och gemensamt skapa EU. Just mångfalden av nationella egenarter och identiteter ger EU dess moraliska styrka, som i sin tur ligger till grund för främjandet av det gemensammas bästa.

Kravet på trygghet

För att säkerställa dessa grundläggande värden krävs trygghet. Inte minst efter terroristattackerna mot USA den 11 september 2001 och det växande antalet allt grymmare terroristattacker i Europa har kampen mot terrorism och organiserad kriminalitet blivit en prioriterad fråga även i Europa. Det polisiära och rättsliga samarbetet fördjupas kontinuerligt och skyddet av EU:s gemensamma yttre gränser förstärks.

Sett ur ett europeiskt perspektiv handlar trygghet även om den sociala tryggheten för alla medborgare i EU, om trygga arbetsplatser samt trygghet vid affärsbeslut som fattas utifrån förutsättningen att de ekonomiska ramvillkoren kommer att fortsätta gälla. EU-institutionerna uppmanas därför att göra unionsmedborgarnas och företagens framtid förutsebar för dem och skapa varaktighet för de förhållanden som de är beroende av.

Grundläggande rättigheter

När vi nu talat om grundläggande värden och föreställningar inställer sig automatiskt frågan om unionsmedborgarnas individuella grundläggande rättigheter. Frågan aktualiseras särskilt av att Europas historia i mer än två århundraden kännetecknats av strävanden att stärka skyddet av de grundläggande rättigheterna, ett arbete som fortfarande pågår. De grundläggande fri- och rättigheterna har sin utgångspunkt i 1700-talets mänskliga och medborgerliga rättigheter och är fast förankrade i de flesta civiliserade staters författningar. Detta gäller särskilt för EU:s medlemsstater, vars rättsordningar bygger på säkerställande av lag och rätt samt respekt för individens värde, frihet och möjlighet till utveckling. Dessutom finns ett flertal internationella överenskommelser om skydd av mänskliga rättigheter, där den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har en särställning i Europa.

Grundläggande rättigheter på gemenskapsnivå med grundval i EU-domstolens fasta rättspraxis utvecklades relativt sent, närmare bestämt 1969. Dessförinnan vägrade domstolen att ta upp talan som rörde grundläggande rättigheter med hänvisning till att den inte behandlar frågor som hör till nationell författningsrätt. Denna inställning blev domstolen tvungen att ändra, inte minst på grund av sitt eget motiverade beslut om unionsrättens företräde framför nationell rätt, eftersom detta företräde kan tillämpas endast om unionsrätten av egen kraft kan säkerställa ett skydd av grundläggande rättigheter som är likvärdigt med det skydd som ges i nationella författningar.

Utgångspunkt för denna rättspraxis var domen i målet Stauder, där käranden var mottagare av stöd till krigsoffer och såg det som en kränkning av sitt människovärde och likabehandlingsprincipen att han var tvungen att uppge sitt namn när han skulle registrera sig för att köpa smör till julen. Domstolen hade redan genom sin tolkning av unionslagstiftningen kommit till slutsatsen att det inte var nödvändigt att uppge namnet, och att den därigenom egentligen inte behövde pröva om det förelåg något brott mot de grundläggande rättigheterna eller ej. Men domstolen konstaterade ändå avslutningsvis att respekten för de grundläggande rättigheterna hör till de allmänna principerna i unionens rättsordning och att det är domstolens uppgift att värna dessa. Därigenom bekräftade domstolen för första gången att EU har ett eget regelverk för grundläggande rättigheter.

Domstolen utvecklade till en början garantierna för de grundläggande rättigheterna ur ett antal bestämmelser i fördragen. Detta gäller främst de många diskrimineringsförbuden, som vart och ett ger uttryck för olika aspekter av den allmänna principen om jämlikhet. Här kan nämnas förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet (artikel 18 i EUF-fördraget), bekämpning av diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning (artikel 10 i EUF-fördraget), jämställande av varor och personer inom ramen för de fyra friheterna (varuhandel – artikel 34 i EUF-fördraget, fri rörlighet för arbetstagare – artikel 45 i EUF-fördraget, etableringsfrihet – artikel 49 i EUF-fördraget, fri rörlighet för tjänster – artikel 57 i EUF-fördraget), fri konkurrens (artikel 101 och följande artiklar i EUF-fördraget) samt principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete (artikel 157 i EUF-fördraget). De fyra friheterna inom Europeiska unionen, som garanterar grundläggande friheter i arbetslivet, kan även ses som unionens grundläggande rättighet till fri rörlighet och yrkesutövning. Garanterad är dessutom uttryckligen föreningsfriheten (artikel 153 i EUF-fördraget), rätten att göra framställningar (artikel 24 i EUF-fördraget) och skyddet av affärs- och yrkeshemligheter (artikel 339 i EUF-fördraget).

Denna inledning till ett skydd av grundläggande rättigheter inom ramen för unionsrätten utvecklas ständigt av domstolen och kompletteras med ytterligare grundläggande rättigheter. Detta sker genom att domstolen erkänner allmänna rättsprinciper, som konkretiseras genom att domstolen använder sig dels av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, dels av de internationella överenskommelser om skydd av mänskliga rättigheter som medlemsstaterna skrivit under. Det senare gäller i första hand den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som i hög grad har varit vägledande vad gäller skyddskraven när innehållet i unionens grundläggande rättigheter har utarbetats. Med utgångspunkt i denna konvention har domstolen såsom grundläggande rättigheter som garanteras av EU-rättsordningen bekräftat t.ex. rätten till egendom, rätten att fritt utöva sitt yrke, hemmets okränkbarhet, yttrandefrihet, rätten till privatliv, familjeskyddet (t.ex. rätten för anhöriga till migrerande arbetstagare att flytta med), ekonomisk frihet, religions- och åsiktsfrihet samt en rad grundläggande rättigheter gentemot myndigheter, t.ex. rätten till opartisk och rättvis domstolsprövning, den ur common law härstammande rätten till förtrolig kommunikation mellan advokat och klient (”legal privilege”), förbudet mot dubbla straff samt skyldigheten att motivera unionsrättsakter.

Särskild betydelse har principen om likabehandling, som det ofta hänvisas till i tvister. I sin vidaste definition påbjuder denna princip att jämförbara sakförhållanden inte får behandlas olika, förutsatt att en differentiering objektivt sett inte skulle kunna rättfärdigas. Enligt domstolens rättspraxis förbjuder dock inte likabehandlingsprincipen att inhemska medborgare och produkter får underkastas strängare krav än medborgare i andra medlemsstater eller importprodukter (inom juridiken benämns detta ”omvänd diskriminering”). Detta resultat följer av den begränsade omfattningen av unionens befogenheter, som, i princip, endast gäller för gränsöverskridande handel. Bestämmelser som rör tillverkning och marknadsföring av inhemska produkter respektive inhemska medborgares rättsliga ställning i sitt eget land omfattas däremot av unionsrättens regleringsområde endast om de harmoniserats på unionsnivå.

Tack vare domstolens rättspraxis omfattar unionsrätten dessutom ett stort antal rättsstatliga principer som är nära besläktade med de grundläggande rättigheterna. Störst praktisk betydelse har i detta sammanhang proportionalitetsprincipen. Enligt denna princip måste nytta och intresse stå i proportion till varandra, och i samband med detta ska hänsyn tas till om åtgärden är lämplig och nödvändig, samt inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå fördragets mål. Till de allmänna rättsprinciper som är nära besläktade med de grundläggande rättigheterna hör dessutom allmänna förvaltningsrättsliga principer och principerna om ett korrekt rättsförfarande (due process). Som exempel kan nämnas principen om skydd för berättigade förväntningar, förbud mot retroaktiv rättstillämpning, principen om ”välförvärvade rättigheter” samt principen om rätten till försvar som tillämpas vid förvaltningsförfaranden i kommissionen samt även vid förfaranden i domstolen. En särställning intar även kravet på större insyn, som innebär att beslut ska fattas så öppet som möjligt och så nära medborgarna som möjligt. En viktig del av denna insyn är rätten för alla unionsmedborgare och alla juridiska personer med säte i en medlemsstat att få tillgång till rådets och kommissionens handlingar. Dessutom ska samtliga bidrag till fysiska eller juridiska personer från EU-budgeten redovisas. Det finns särskilda databaser för detta, som alla EU-medborgare har fri tillgång till.

Domstolen har visserligen utfört ett stort arbete med att slå fast oskrivna grundläggande rättigheter, men detta förfarande medförde en allvarlig nackdel när det gäller att garantera ”grundläggande europeiska rättigheter”. Domstolen var nämligen alltid begränsad till det enskilda fallet. Detta kunde få till följd att den inte var i stånd att ur de allmänna rättsprinciperna utveckla grundläggande rättigheter för alla områden där detta är nödvändigt eller önskvärt. Den kunde inte heller utarbeta ett skydd av grundläggande rättigheter som till omfattning och begränsning var tillräckligt allmänna och samtidigt differentierade. Följaktligen kunde EU:s institutioner inte i tillräcklig exakt omfattning avgöra om de löpte risk att bryta mot en grundläggande rättighet eller inte. Inte heller en berörd unionsmedborgare kunde utan vidare i varje fall avgöra om någon av hans/hennes grundläggande rättigheter hade kränkts.

Som en utväg sågs länge EU:s anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I sitt yttrande 2/94 hade domstolen dock konstaterat att EU, med utgångspunkt i unionsrättens dåvarande konstruktion, inte hade befogenhet att ansluta sig till konventionen. Domstolen konstaterade i detta sammanhang att skyddet av de mänskliga rättigheterna visserligen är en förutsättning för EU:s rättmätiga handlande, men att en anslutning till konventionen skulle medföra betydande ändringar av det nuvarande unionssystemet, genom att det skulle innebära att EU skulle ingå i ett folkrättsligt system med en annan institutionell struktur och behöva införliva alla konventionens bestämmelser i unionens rättsordning. En sådan ändring av systemet för skydd av de mänskliga rättigheterna i EU, vilket skulle få grundläggande institutionella följder för såväl EU som medlemsstaterna, hade enligt domstolen en författningsrättslig dimension och skulle därmed gå utöver de dispositiva handlingsbefogenheter som sörjs för i artikel 352 i EUF-fördraget. I och med Lissabonfördraget åtgärdades detta problem. EU:s anslutning till konventionen föreskrivs nu uttryckligen i artikel 6.2 i EU-fördraget. Anslutningsförhandlingar återupptogs skyndsamt 2010. Under våren 2013 nåddes ett avtal om utkastet till anslutningsavtal. Kommissionen skickade detta utkast till domstolen och efterfrågade ett yttrande om dess förenlighet med EU-rätten. I sitt yttrande 2/13 fastslog domstolen att utkastet till avtal om EU:s anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i dess föreslagna format, inte var förenligt med EU-rätten. En betydande del av kritiken bestod i att om EU skulle ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skulle Europeiska unionens domstol behöva följa beslut från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik skulle också bli föremål för övervakning vad gäller mänskliga rättigheter från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Domarna var av åsikten att detta stod i strid med EU:s centrala strukturella principer. Även om Europeiska unionens anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i teorin förblir möjlig efter detta beslut är det i praktiken för närvarande uteslutet, eftersom ett antal tekniska detaljer i anslutningsutkastet först måste ändras.

Målet Eugen Schmidberger med anknytning till en demonstration på Brennermotorvägen som ledde till att nämnda motorväg helt stängdes för trafik under 30 timmar. Transportföretaget Schmidberger begärde att Österrike, vars myndigheter inte hade förbjudit demonstrationen, skulle betala skadestånd för den förlust som åsamkats företaget till följd av stängningen. Domstolen fastställde att underlåtenheten att förbjuda demonstrationen begränsade den fria rörligheten men att den kunde motiveras på ett objektivt sätt. Den angav att beslutet respekterade demonstranternas grundläggande rättigheter till yttrande- och mötesfrihet, som garanteras genom den österrikiska författningen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolen fastställde att de österrikiska myndigheterna därmed inte kunde anses ha begått ett lagbrott som skulle leda till skadeståndsansvar.

Målet Eugen Schmidberger med anknytning till en demonstration på Brennermotorvägen som ledde till att nämnda motorväg helt stängdes för trafik under 30 timmar. Transportföretaget Schmidberger begärde att Österrike, vars myndigheter inte hade förbjudit demonstrationen, skulle betala skadestånd för den förlust som åsamkats företaget till följd av stängningen.
Domstolen fastställde att underlåtenheten att förbjuda demonstrationen begränsade den fria rörligheten men att den kunde motiveras på ett objektivt sätt. Den angav att beslutet respekterade demonstranternas grundläggande rättigheter till yttrande- och mötesfrihet, som garanteras genom den österrikiska författningen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Domstolen fastställde att de österrikiska myndigheterna därmed inte kunde anses ha begått ett lagbrott som skulle leda till skadeståndsansvar.

Oberoende av EU:s anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna togs i Lissabonfördraget ytterligare ett avgörande steg för att skapa en gemensam författningsmässig rätt för EU och föra upp skyddet av de grundläggande rättigheterna på en ny nivå. Genom en ny artikel om grundläggande rättigheter (artikel 6 i EU-fördraget) måste åtgärder från EU-institutioner och medlemsstater, när dessa avser tillämpning och genomförande av unionsrätten, följa Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som görs bindande på EU-nivå genom en hänvisning i denna artikel. Stadgan om de grundläggande rättigheterna bygger på ett förslag som utarbetades av ett konvent bestående av 16 företrädare för stats- och regeringscheferna, kommissionens ordförande, 16 ledamöter från Europaparlamentet och 30 företrädare från de nationella parlamenten (två från var och en av de dåvarande 15 medlemsstaterna) under ledning av Roman Herzog. Detta förslag proklamerades högtidligt som ”Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna” av Europaparlamentets talman och ordförandena för rådet och kommissionen vid upptakten till Europeiska rådets möte i Nice den 7 december 2000. I samband med förhandlingarna om en europeisk konstitution omarbetades denna stadga och gjordes till en integrerad del av det konstitutionella fördraget av den 29 oktober 2004. Sedan arbetet med det konstitutionella fördraget gått i stöpet proklamerades stadgan om de grundläggande rättigheterna på nytt som en självständig rättsakt med namnet ”Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna” av Europaparlamentets talman och ordförandena för rådet och kommissionen i Strasbourg den 12 december 2007. I EU-fördraget hänvisas numera till denna version av stadgan i bindande form. Därmed blir denna stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande och fastställer samtidigt tillämpningsområdet för de grundläggande rättigheterna i EU-rätten. Detta gäller emellertid med undantag för Polen och Förenade kungariket. Dessa båda medlemsstater kunde eller ville inte anta stadgans grundläggande rättigheter, eftersom de befarade att detta skulle tvinga dem att ge upp eller åtminstone ändra vissa nationella ståndpunkter om t.ex. religions- eller trosfrågor eller behandling av minoriteter. Dessa båda medlemsstater är därför inte bundna av stadgans grundläggande rättigheter, utan liksom tidigare endast av rättspraxis om de grundläggande rättigheterna från Europeiska unionens domstol.

METODERNA FÖR ATT ENA EUROPA

Europeiskt enande kännetecknas av två olika koncept för att definiera hur länderna i Europa samverkar: samarbete och integration. Fördjupat samarbete har kommit att bli ytterligare en metod.

Samarbete mellan medlemsstaterna

Samarbetets kärna består i att även om medlemsstaterna är villiga att gå utöver nationella gränser för att samarbeta med andra medlemsstater så kommer de att göra detta endast om deras nationella suveränitet av principskäl bibehålls. Därför kommer åtgärder för enande inte att syfta till att skapa en ny, enskild stat, utan i stället att vara begränsade till att sammankoppla suveräna stater till att forma en federation av stater vars nationella strukturer bevaras (förbund). Europarådets och OECD:s arbetsmetoder är förenliga med samarbetsprincipen.

Integrationskonceptet

Integrationskonceptet är en avvikelse från den traditionella parallella förekomsten av nationalstater. Det traditionella synsättet att staters suveränitet är okränkbar och odelbar skiljer sig från övertygelsen om att det ofullkomliga systemet för mänsklig och nationell samexistens, att det nationella systemets inneboende otillräcklighet och att de många exemplen i Europas historia på stater som utövat sin makt över andra (hegemoni) kan övervinnas bara om de enskilda nationalstaternas respektive suveränitet förs samman för att skapa en gemensam suveränitet i en överstatlig gemenskap (federation) på en högre nivå.

EU är ett resultat av detta integrationskoncept, dock utan sammansmältning av respektive lands nationella suveränitet. Medlemsstaterna var nämligen inte beredda att överge sina nationalstaters struktur – som de just hade återtagit och sedan konsoliderat efter det andra världskriget – till förmån för ett europeiskt förbund. Sålunda fanns återigen behov av en kompromiss, som utan att behöva skapa ett europeiskt förbund säkerställde mer än bara samarbete mellan staterna. Lösningen gick ut på att stegvis fylla igen luckorna mellan bibehållandet av nationell självständighet och ett europeiskt förbund. Medlemsstaterna behövde inte ge upp sin suveränitet helt och hållet, utan endast övertygelsen om dess odelbarhet. Sålunda handlade det inledningsvis endast om att identifiera områden där medlemsstaterna var villiga att frivilligt avstå från en del av sin suveränitet till förmån för en gemenskap som stod över dem alla. De tre grundfördragen – EKSG, E(E)G och Euratom – återspeglar resultatet av dessa ansträngningar.

I dessa fördrag och dagens unionsfördrag specificeras de områden där suveräna rättigheter har överförts till EU. I detta sammanhang ges inte EU eller dess institutioner någon allmän befogenhet att vidta åtgärder för att förverkliga målen i fördragen, utan befogenheternas slag och omfattning fastställs i respektive fördragsbestämmelse (principen om specifik tilldelning av befogenheter). Därmed har medlemsstaterna fortfarande överblick och kontroll över överföringen av sina egna befogenheter.

Fördjupat samarbete

Det fördjupade samarbetet utgör grunden för den praktiska omsättningen av idén om integration i flera hastigheter. Tanken är att även en relativt liten grupp medlemsstater ges möjlighet att öka integrationen inom ett specifikt område som faller inom ramen för EU:s behörighet utan att hindras av de medlemsstater som är motvilliga eller ovilliga att göra detta.

Villkoren och förfarandena för att utnyttja denna möjlighet var ursprungligen mycket strikta (Amsterdamfördraget), men de luckrades upp en aning mot bakgrund av EU:s utvidgning (Nicefördraget). I Lissabonfördraget kombineras de tidigare bestämmelserna om fördjupat samarbete i artikel 20 i EU-fördraget (ramvillkor) och i artiklarna 326–334 i EUF-fördraget (kompletterande villkor, deltagande, förfaranden, omröstningsregler).

Reglerna för fördjupat samarbete kan sammanfattas enligt följande:

  • Sådant samarbete får bara ske inom ramen för EU:s befintliga behörighet och måste tjäna till att främja unionens mål och stärka den europeiska integrationsprocessen (artikel 20 i EU-fördraget). Samarbetet kan därför inte avhjälpa de brister i den ekonomiska och monetära unionen som är inbyggda i EU-fördragens arkitektur. Fördjupat samarbete får inte undergräva den inre marknaden eller EU:s ekonomiska eller sociala sammanhållning. Det får vidare inte vara ett hinder för eller diskriminering vid handel mellan medlemsstater eller snedvrida konkurrensen (artikel 326 i EUF-fördraget). Behörigheterna, rättigheterna, skyldigheterna och intressena för de medlemsstater som inte deltar i samarbetet måste respekteras (artikel 327 i EUF-fördraget).
  • Ett fördjupat samarbete måste stå öppet för alla medlemsstater. Dessutom måste medlemsstaterna tillåtas delta i samarbetet när som helst, förutsatt att de följer de beslut som fattas inom ramen för det fördjupade samarbetet. Kommissionen och medlemsstaterna måste säkerställa att så många medlemsstater som möjligt deltar i det fördjupade samarbetet (artikel 328 i EUF-fördraget).
  • Fördjupat samarbete får endast genomföras som en sista utväg, när det har fastställts inom rådet att målen för ett sådant samarbete inte kan uppnås inom en rimlig tidsperiod genom att utnyttja de relevanta bestämmelserna i fördragen. Det krävs minst nio medlemsstater för att upprätta ett fördjupat samarbete (artikel 20.2 i EU-fördraget).
  • Akter som antas inom ramen för fördjupat samarbete anses inte vara en del av EU:s regelverk. Dessa akter är direkt tillämpliga bara i de medlemsstater som deltar i beslutsprocessen (artikel 20.4 i EU-fördraget). De medlemsstater som inte deltar i samarbetet får dock inte hindra dess genomförande.
  • Andra utgifter för fördjupat samarbete än förvaltningskostnader ska bäras av de deltagande medlemsstaterna, om inte rådet med enhällighet bland alla sina medlemmar och efter att ha hört Europaparlamentet beslutar något annat (artikel 332 i EUF-fördraget).
  • Rådet och kommissionen ska se till att de åtgärder som vidtas inom ramen för ett fördjupat samarbete är samstämmiga med unionens politik och verksamhet i övrigt (artikel 334 i EUF-fördraget).

I praktiken har detta instrument hittills endast utnyttjats i två fall: För första gången i EU:s historia utnyttjade medlemsstaterna förfarandet för fördjupat samarbete för att skapa en bestämmelse som gör det möjligt för makar med skilda nationaliteter att välja tillämplig lag för äktenskapsskillnad. Efter det att ett förslag från kommissionen i detta syfte 2006 inte fick det enhälliga godkännande i rådet som krävdes gav rådet sitt tillstånd till att fortskrida genom fördjupat samarbete genom ett beslut av den 12 juli 2010. På grundval av ett nytt förslag från kommissionen kom 14 medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Tyskland, Frankrike, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Österrike, Portugal, Rumänien, Slovenien, Spanien och Ungern) överens om sådana bestämmelser för äktenskapsskillnad eller hemskillnad för makar med skilda nationaliteter. Resultatet fastställdes i rådets förordning (EU) nr 1259/2010 av den 20 december 2010 om genomförande av ett fördjupat samarbete om tillämplig lag för äktenskapsskillnad och hemskillnad.

Ett andra fall där fördjupat samarbete genomförts gäller patentskydd i Europa. Utan Kroatien och Spanien, och i och med Italiens efterföljande anslutning, kom totalt 26 EU-medlemsstater överens om fördjupat samarbete för att skapa ett enhetligt patentskydd. Förordningen om genomförande av ett fördjupat samarbete för enhetligt patentskydd och förordningen om tillämpliga översättningsarrangemang trädde i kraft den 20 januari 2013. Bestämmelserna kommer dock endast att gälla efter det att avtalet om en enhetlig patentdomstol har trätt i kraft. För att detta ska ske måste det ratificeras av minst 13 medlemsstater; hittills har elva stater ratificerat avtalet.

EUROPEISKA UNIONENS ”FÖRFATTNING”

Alla samhällen har en författning. Genom författningen fastställs strukturen för ett politiskt system, dvs. den knyter dess medborgare samman sinsemellan och till samhället som helhet, fastställer de gemensamma målsättningarna och reglerna för hur bindande beslut ska fattas. Eftersom EU är ett förbund av stater, till vilket bestämda uppgifter och funktioner överförts, måste dess författning kunna ge svar på samma frågor som en nationell författning.

Medlemsstaterna styrs av två övergripande organisationsprinciper: rättsstatstanken och demokrati. Om unionen vill följa dessa principer måste allt som den gör ha en rättslig och demokratisk grund: grundande, organisation, behörighet, funktion, medlemsstaternas och deras institutioners ställning och medborgarnas ställning.

Misslyckandet med det konstitutionella fördraget av den 29 oktober 2004 innebär att EU:s ”författning” fortfarande inte har fastställts i ett övergripande författningsdokument, som författningarna i merparten av EU:s medlemsstater. I stället framgår den av summan av alla bestämmelser och grundläggande värden som de styrande har fastslagit vara bindande. Dessa normer fastställs i de olika europeiska fördragen eller i de rättsakter som har antagits av EU-institutionerna, men de kan också bygga på sedvänja.

EU:s rättsliga natur

En definition av den rättsliga naturen innebär fastläggande av en organisations allmänna rättsliga struktur utifrån dess karakteristiska egenskaper. EU:s rättsliga natur utarbetades redan 1963 och 1964 i två grundläggande domar i Europeiska gemenskapens domstol med avseende på dåvarande Europeiska gemenskapen, men gäller även för Europeiska unionen med dess nuvarande struktur.

Van Gend & Loos

I denna rättstvist väckte det nederländska transportföretaget Van Gend & Loos inför en nederländsk domstol talan mot den nederländska tullförvaltningen, som belagt en import från Tyskland av en kemisk produkt med högre tull än den som uttagits vid tidigare import. Företaget såg i detta förfaringssätt ett brott mot artikel 12 i EEG-fördraget, som förbjuder medlemsstaterna att införa nya respektive höja befintliga tullar på den gemensamma marknaden. Den nederländska domstolen sköt upp förfarandet och bad domstolen om ett förhandsavgörande om räckvidden och de rättsliga följderna av ovannämnda artikel i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Domstolen tog tillfället i akt att göra några grundläggande konstateranden om EEG:s rättsliga natur. I sin dom anförde domstolen följande:

EEG-fördragets mål, som är att upprätta en gemensam marknad vars funktion direkt berör medborgarna i gemenskapen, innebär att fördraget är något mer än ett avtal som enbart skapar ömsesidiga skyldigheter mellan de avtalsslutande staterna. Denna uppfattning bekräftas av fördragets ingress, som utöver statsledningarna avser folken. På ett mera konkret sätt bekräftas uppfattningen av att det upprättats institutioner med självständiga befogenheter vars utövande berör såväl medlemsstaterna som deras medborgare. […] Slutsatsen av detta måste bli att gemenskapen utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån staterna, låt vara på begränsade områden, har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under.”

Costa mot ENEL

Redan ett år senare kunde domstolen fördjupa sin analys i målet Costa mot ENEL. Sakförhållandena var följande: År 1962 förstatligade Italien elproduktionen och elförsörjningen och överförde de olika elbolagens anläggningar till elverket ENEL. Costa ansåg att han i sin egenskap av ägare till aktier i det förstatligade aktiebolaget Edison Volta gått miste om sin aktieutdelning och vägrade att betala sin elräkning som uppgick till 1 926 lire. Inför en domstol i Milano motiverade Costa sitt agerande bland annat med att lagen om förstatligande bröt mot en rad bestämmelser i EEG-fördraget. För att bedöma detta svaromål från Costa ställde den italienska domstolen diverse frågor till domstolen och bad om en tolkning av EEG-fördraget. I sin dom slog domstolen fast följande:

Till skillnad från vanliga internationella fördrag infördes genom EEG-fördraget en särskild rättsordning som införlivades i medlemsstaternas rättssystem […] och som är bindande för deras domstolar. Genom EEG-fördraget upprättade medlemsstaterna en gemenskap med obegränsad varaktighet, utrustad med egna institutioner, rättssubjektivitet, rättskapacitet, behörighet att uppträda internationellt som ställföreträdare och, i synnerhet, med verksamma befogenheter som härrör från en kompetensbegränsning eller en överföring av staternas uppgifter till gemenskapen. Därigenom har staterna […] inskränkt sina suveräna rättigheter och skapat ett regelverk som är tillämpligt på deras medborgare och på dem själva.”

Slutsatserna av denna omfattande redogörelse sammanfattar domstolen på följande sätt:

Av dessa faktorer sammantagna följer att den rätt som uppkommit ur fördraget och som härrör från en autonom källa alltså inte, till följd av sin självständiga och särpräglade karaktär, kan rättsligt befinna sig i konflikt med någon som helst nationell lagtext utan att förlora sin gemenskapskaraktär och utan att den rättsliga grunden för själva gemenskapen sätts i fråga. Den överföring som staterna företagit från sin nationella rättsordning till förmån för gemenskapsrättsordningen av rättigheter och skyldigheter i överensstämmelse med fördragets bestämmelser, medför således en definitiv inskränkning av staternas suveräna rättigheter. En senare ensidig rättsakt som är oförenlig med gemenskapsbegreppet kan inte gälla framför denna inskränkning.”

Enligt dessa två principdomar från domstolen utgörs egenarten och det karakteristiska i EU:s rättsliga natur av följande element:

  • Den institutionella strukturen, som garanterar att beslutsfattandet i EU också präglas eller påverkas av kollektiva europeiska intressen, dvs. de unionsintressen som lagts fast i målen.
  • Att befogenheter överlåtits till unionens institutioner i större omfattning än i andra internationella organisationer, och att dessa befogenheter i stor utsträckning omfattar områden som normalt varit förbehållna staterna.
  • Att en egen rättsordning skapats, som är oberoende av medlems­staternas rättsordningar.
  • Att unionsrätten är direkt tillämplig, vilket innebär att unionsrättens bestämmelser helt och enhetligt är tillämpliga i alla medlemsstater och ger såväl medlemsstaterna som deras medborgare både rättigheter och skyldigheter.
  • Unionsrättens företräde, vilket säkerställer att unionsrätten varken kan upphävas eller ändras av nationell rätt och att den i fall av konflikt med nationell rätt har företräde.

EU är således en självständig sammanslutning av suveräna stater med egna suveräna rättigheter och en rättsordning som är oavhängig medlemsstaternas och överordnad såväl medlemsstaterna som deras medborgare vad gäller de uppgifter som tilldelats EU.

Det finns också både likheter och skillnader mellan EU och å ena sidan internationella organisationer av traditionellt slag och å andra sidan förbundsstatsliknande sammanslutningar.

EU är i sig ingen färdig konstruktion, utan snarare ett ”system i vardande”, vars slutgiltiga utformning ännu inte kan förutses.

Det EU har gemensamt med de traditionella internationella organisationerna är att det har bildats utifrån folkrättsliga fördrag. Men EU har redan avlägsnat sig långt från dessa folkrättsliga rötter. EU:s grundfördrag har lett till att det har inrättats en självständig union med egna suveräna rättigheter och befogenheter. Medlemsstaterna har överlåtit en del av sina befogenheter till unionen och överfört dem till EU så att de kan utövas gemensamt.

Dessa skillnader mellan EU och traditionella internationella organisationer gör EU till mer av en statsbildning. Särskilt det faktum att medlemsstaterna har avstått en del av sin suveränitet till förmån för EU ses som en indikation på att Europeiska unionen redan har en federal struktur. Denna uppfattning tar dock ingen hänsyn till att EU:s institutioner endast har i detalj avgränsade befogenheter, som syftar till att uppnå de i unionsfördragen uppsatta målen och som berör vissa bestämda områden. De kan följaktligen inte på samma sätt som stater fritt välja sina mål och uppfylla alla de krav som en modern stat i dag ställs inför. EU saknar de allomfattande befogenheter som är kännetecknande för en stat, och även befogenheten att skaffa sig nya befogenheter (befogenhet över befogenhet).

Följaktligen är EU varken en internationell organisation av klassiskt slag eller ett statsförbund, utan ett förbund mellan suveräna stater som måste inordnas mellan dessa traditionella former av statssammanslutningar. I det juridiska språkbruket har denna särställning kommit att betecknas av begreppet ”övernationell organisation”.

EU:s uppgifter

De uppgifter som har överförts till EU påminner mycket om en nationell författningsordning. Till skillnad från de flesta internationella organisationer är det inte fråga om att överföra exakt definierade tekniska uppgifter som utförs av ett internationellt organ, utan snarare om verksamhetsområden som i sin helhet rör själva livet i medlemsstaterna.

EU har ett brett ansvarsområde som omfattar såväl ekonomiska, sociala som politiska uppgifter.

Ekonomiska uppgifter

I fokus för de ekonomiska uppgifterna står inrättandet av en gemensam marknad, där medlemsstaternas nationella marknader sammanförs och där alla varor och tjänster kan saluföras och säljas enligt samma villkor som på en nationell marknad. Denna gemensamma marknad ska alla EU-medborgare ha fri och lika tillgång till. Tanken på att inrätta en gemensam marknad fick nytt liv i programmet om fullbordandet av den inre marknaden 1992, som initierades av den dåvarande ordföranden för Europeiska kommissionen, Jacques Delors, och därefter godkändes av stats- och regeringscheferna. EU-institutionerna har lyckats lägga fast den rättsliga ramen för en fungerande inre marknad. Denna ram har sedan fått ett innehåll genom de nationella genomförandeåtgärderna, vilket innebär att den inre marknaden har blivit verklighet. Denna inre marknad märks även i det dagliga livet, i synnerhet vid resor inom unionen, som inte längre behöver avbrytas för pass- och varukontroller vid gränserna.

Den inre marknaden stödjs av den ekonomiska och monetära unionen.

Den inre marknaden med dess kännetecknande fyra friheter (jfr artikel 26 i EUF-fördraget) är en central del i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: fri rörlighet för varor (artikel 34), fri rörlighet för personer (artiklarna 45 och 49), frihet att tillhandahålla tjänster (artikel 57) samt fri rörlighet för kapital (artikel 63).

Den inre marknaden med dess kännetecknande fyra friheter (jfr artikel 26 i EUF-fördraget) är en central del i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: fri rörlighet för varor (artikel 34), fri rörlighet för personer (artiklarna 45 och 49), frihet att tillhandahålla tjänster (artikel 57) samt fri rörlighet för kapital (artikel 63).

EU:s uppgift inom den ekonomiska politiken är emellertid inte att fastställa och driva en europeisk ekonomisk politik, utan att samordna de olika medlemsstaternas ekonomiska politik så att en eller flera medlemsstaters ekonomiska beslut inte får några negativa konsekvenser för den inre marknadens funktion. Man beslutade därför att införa en stabilitets- och tillväxtpakt, som fastställer detaljerade kriterier som medlemsstaterna ska beakta när de utarbetar sina budgetpolitiska beslut. I annat fall kan kommissionen utfärda varningar och vid alltför stora budgetunderskott under en längre tid kan rådet också besluta om sanktioner. Under den globala ekonomiska och finansiella krisen stärktes samarbetet inom den ekonomiska politiken på EU-nivå ytterligare från 2010 till 2012. Samordningen av den ekonomiska politiken på EU-nivå kompletterades av en permanent krismekanism, som främst består av följande delar: stärkande av kommissionens roll, införande av nya automatiska korrigeringsmekanismer, inrättande av samordning av ekonomisk politik på högsta politiska nivå, gemensam samordning inom ramen för den europeiska planeringsterminen med striktare rapporteringsskyldigheter för medlemsstaterna, stärkande av de nationella parlamentens och Europaparlamentets roll samt fastställande av frivilliga åtaganden i nationell lag. Centrum för denna nya krismekanism utgörs av den europeiska planeringsterminen.

Den europeiska planeringsterminen är en cykel under vilken EU-medlemsstaterna samordnar sin ekonomiska politik och finanspolitik. Dess fokus är årets första sex månader, därav namnet ”termin”. Under den europeiska planeringsterminen anpassar medlemsländerna sin budgetpolitik och sin ekonomiska politik till överenskomna mål och regler på EU-nivå. Målet med den europeiska planeringsterminen är därför att bidra till att säkerställa sunda offentliga finanser, att främja ekonomisk tillväxt samt att förhindra alltför stora makroekonomiska obalanser i EU.

Denna krismekanism ska ses som en sista utväg. I slutändan är dess uppgift att skydda den ekonomiska och monetära unionen. Inriktningen av den grundläggande politiken förblir densamma: nationellt ansvar för ekonomisk politik och finanspolitik, varvid medlemsstaterna måste agera med gemensamma intressen i åtanke.

Inom den monetära politiken är det nu liksom tidigare EU:s uppgift att införa en enda valuta i EU och att styra valutafrågorna centralt. En första delframgång har redan uppnåtts på det här området. Den 1 januari 1999 infördes euron som enhetlig europeisk valuta i de medlemsstater som uppfyllde de fastställda konvergenskriterierna (inflationstakt på 1,5 %, offentligt underskott = årlig ny belåning: 3 %, statsskuld: 60 %, långfristig räntenivå: 2 %). Dessa länder var Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal och Finland. Den 1 januari 2002 ersattes den nationella valutan i dessa stater med eurosedlar och euromynt. Sedan dess har deras dagliga betalningar och finansiella transaktioner gjorts i en enda valuta – euron. Under de följande åren uppfyllde allt fler medlemsstater kriterierna för att införa euron: Grekland (1 januari 2001), Slovenien (1 januari 2007), Cypern (1 januari 2008), Malta (1 januari 2008), Slovakien (1 januari 2009), Estland (1 januari 2011), Lettland (1 januari 2014) och slutligen Litauen (1 januari 2015). Euroområdet – dvs. de länder som har euron som valuta – omfattar nu 19 medlemsstater.

Vem gör vad i den europeiska planeringsterminen?

Vem gör vad i den europeiska planeringsterminen?

En ny cykel börjar igen mot slutet av året, när kommissionen ger sin översikt av den ekonomiska situationen i sin årliga tillväxtöversikt för det kommande året.

Diagrammet finns tillgängligt på 24 språk på http://www.consilium.europa.eu/sv/policies/european-semester/

I princip är även de återstående medlemsstaterna skyldiga att införa euron som sin nationella valuta så snart de uppfyller konvergenskriterierna. De enda undantagen är Danmark och Förenade kungariket. Dessa medlemsstater säkrade en undantagsklausul, som gör det möjligt för dem att besluta om och när förfarandet för kontroll av överensstämmelse med kriterierna för anslutning till den gemensamma valutan ska inledas. Sverige, som inte har någon undantagsklausul, är ett specialfall. Dess införande av euron beror i stället på huruvida kommissionen och Europeiska centralbanken rekommenderar Sveriges deltagande till rådet. Om en sådan rekommendation görs och godkänns av rådet kommer Sverige inte att kunna vägra att delta. Stödet bland den svenska befolkningen att ansluta sig till euroområdet är emellertid svagt. I en folkomröstning 2003 motsatte sig 55,9 % ett införande av euron. Enligt en undersökning i december 2005 låg motståndet fortfarande på 49 %, medan 36 % ställde sig positiva.

Alla farhågor till trots har euron utvecklats till en stark och internationellt erkänd valuta som också fungerar som en fast länk mellan medlemsstaterna och euroområdet. Inte ens statsskuldkrisen med början 2010 förändrade detta. Snarare tvärtom. EU svarade på krisen genom att införa tillfälliga stödmekanismer, som 2013 ersattes permanent av Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Som ett permanent ramverk för krishantering förser ESM medlemsstaterna i euroområdet med externt finansiellt stöd, med en faktisk utlåningskapacitet på 500 miljarder euro. Euroländerna får bara ta emot det finansiella stödet enligt strikta villkor, som syftar till rigorösa budgetåtstramningar och återspeglas i ett ekonomiskt anpassningsprogram. Detta program ska förhandlas fram av kommissionen och Internationella valutafonden (IMF) i nära samarbete med Europeiska centralbanken. Med ESM har EU kapacitet att agera för att försvara euron, även vid scenarier med stora påfrestningar. Mekanismen speglar det gemensamma intresset och solidariteten inom euroområdet på ett tydligt sätt, såväl som varje medlemsstats enskilda ansvar inför de övriga.

Vid sidan av den ekonomiska och monetära politiken har EU uppgifter inom många andra ekonomiska politikområden. Det gäller framför allt jordbruks- och fiskeripolitik, transportpolitik, konsumentpolitik, struktur- och sammanhållningspolitik, forsknings- och utvecklingspolitik, rymdpolitik, miljöpolitik, hälsopolitik, handelspolitik och energipolitik.

Sociala uppgifter

När det gäller socialpolitik tillkommer det EU att skapa en social dimension av den inre marknaden och att säkerställa att fördelarna med den ekonomiska integrationen inte bara kommer dem som är aktiva i ekonomin till del. Ett första led i detta har varit att införa ett socialt trygghetssystem för migrerande arbetstagare. Med ett sådant system ska ingen arbetstagare som har arbetat i mer än en medlemsstat och som därför omfattas av olika socialförsäkringssystem behöva drabbas av en sämre socialförsäkring (ålderspension, invaliditetspension, sjukvård samt familje- och arbetslöshetsförmåner). Eftersom arbetslösheten har legat på oroväckande nivåer i flera år har en annan prioriterad uppgift inom socialpolitiken varit att utveckla en europeisk sysselsättningsstrategi. Medlemsstaterna och EU uppmanas att utarbeta en sysselsättningsstrategi och att särskilt främja kompetensutveckling, utbildning och flexibilitet för arbetstagarna. Dessutom ska arbetsmarknaderna anpassas till de ekonomiska förändringarna. Främjandet av sysselsättning ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse och kräver att medlemsstaterna samordnar sina nationella åtgärder i rådet. EU ska bidra till en hög sysselsättningsnivå genom att uppmuntra samarbete mellan medlemsstaterna samt genom att stödja och, när så krävs, komplettera deras åtgärder. I samband med detta ska medlemsstaternas befogenheter respekteras.

Politiska uppgifter

Inom det faktiska politiska området har EU uppgifter som rör unionsmedborgarskapet, politiken för straffrättsligt samarbete samt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Unionsmedborgarskapet innebär att rättigheter och intressen ytterligare förstärkts för medborgarna i EU:s medlemsstater. De kan röra sig fritt inom EU (artikel 21 i EUF-fördraget), har rösträtt och är valbara vid kommunala val (artikel 22 i EUF-fördraget), har rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd från alla medlemsstater när de befinner sig i tredje land (artikel 23 i EUF-fördraget), har rätt att göra framställningar till Europaparlamentet (artikel 24 i EUF-fördraget) och har i kombination med det allmänna diskrimineringsförbudet rätt att i varje medlemsstat bli behandlade på samma sätt som denna medlemsstat behandlar sina egna medborgare (artikel 20.2 jämfört med artikel 18 i EUF-fördraget).

Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har EU framför allt uppgifter rörande skydd av unionens värden, grundläggande intressen och EU:s oberoende, stärkande av EU:s och dess medlemsstaters säkerhet, bevarande av världsfreden och stärkande av den internationella säkerheten, utveckling och befästning av demokratin och rättsstatsprincipen och det internationella samarbetet samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt uppbyggnad av ett gemensamt försvar.

Eftersom EU inte är någon statsbildning kan dessa uppgifter endast genomföras stegvis. Utrikespolitiken, och särskilt säkerhetspolitiken, tillhör av tradition de områden där medlemsstaterna särskilt värnar om att behålla sin suveränitet. Det är dessutom svårt att definiera gemensamma intressen på detta område, eftersom det endast är Frankrike och Förenade kungariket av EU:s medlemsstater som har kärnvapen. Ett annat problem är att inte alla medlemsstater ingår i försvarspakten Nato. Beslut som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fattas därför för närvarande främst inom ramen för det mellanstatliga samarbetet. Det har emellertid med tiden utvecklats ett självständigt handlingsinstrument, som genom det mellanstatliga samarbetet fått fasta rättsliga konturer.

När det gäller det straffrättsliga samarbetet handlar det framför allt om att utföra sådana uppgifter som är av gemensamt europeiskt intresse, som att bekämpa organiserad brottslighet och människohandel samt väcka åtal för brott. Den organiserade brottsligheten kan inte längre bekämpas effektivt på nationell nivå, utan det krävs gemensamma insatser på EU-nivå. Lovande åtgärder har redan vidtagits i och med direktivet om bekämpning av illegal penningtvätt och inrättandet av Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), som varit verksam sedan 1998 (artikel 88 i EUF-fördraget). Här handlar det också om att underlätta och påskynda samarbetet vid rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut, underlätta utlämning mellan medlemsstater, fastställa minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder när det gäller organiserad kriminalitet, terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotika- och vapenhandel, penningtvätt och korruption (artikel 83 i EUF-fördraget).

Ett av de största framstegen inom EU:s rättsliga samarbete var grundandet av Eurojust i april 2003 (artikel 85 i EUF-fördraget). Eurojust, som har sitt säte i Haag, består av domare och åklagare från alla EU:s medlemsstater. Eurojust har till uppgift att underlätta samarbetet från utredning till åtal när det gäller allvarliga brott som har begåtts i flera länder. För att bekämpa brott som skadar EU:s ekonomiska intressen får rådet inrätta en europeisk åklagarmyndighet som baseras på Eurojust (artikel 86 i EUF-fördraget). Ytterligare ett framsteg är den europeiska arresteringsordern, som gäller sedan januari 2004. Arresteringsordern får utfärdas när det rör sig om ett brott som kan leda till fängelse i minst tolv månader. Den europeiska arresteringsordern har ersatt de tidigare tidsödande utlämningsförfarandena.

EU:s befogenheter

EU:s grundfördrag ger inte EU-institutionerna någon generell befogenhet att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå målen i fördragen. I stället läggs i respektive kapitel handlingsbefogenheternas omfattning fast i detalj. Principiellt sett gäller att EU och EU-institutionerna inte själva har rätt att besluta om sina rättsliga grunder och befogenheter: principen om tilldelade befogenheter gäller alltjämt (artikel 2 i EUF-fördraget). Medlemsstaterna har valt denna väg för att kunna behålla översikten över och kontrollera överlåtandet av de egna befogenheterna.

Omfattningen av de enskilda befogenheter som överförs på detta sätt varierar med den typ av uppgifter som har överlåtits till EU. Befogenheter som inte uttryckligen har överförts till EU fortsätter att ligga hos medlemsstaterna. I EU-fördraget klargörs uttryckligen att frågor som rör nationell säkerhet fortfarande ska vara medlemsstaternas exklusiva befogenhet.

Detta väcker förstås frågan om hur EU:s och medlemsstaternas befogenheter avgränsas. Denna avgränsning görs utifrån tre olika befogenhetskategorier:

  • EU har exklusiv befogenhet (artikel 3 i EUF-fördraget) inom områden där man kan anta att en åtgärd på EU-nivå är effektivare än en åtgärd som någon medlemsstat vidtar utan samordning. Dessa områden är exakt avgränsade och omfattar tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, den gemensamma handelspolitiken och delar av den gemensamma fiskeripolitiken. Inom dessa politikområden får endast EU lagstifta och anta rättsligt bindande akter. Medlemsstaterna får bara göra detta själva efter bemyndigande från EU eller för att genomföra EU:s akter (artikel 2.1 i EUF-fördraget).
  • EU har delad befogenhet med medlemsstaterna (artikel 4 i EUF-fördraget) inom områden där ett agerande från EU:s sida kan ge ett mervärde jämfört med om medlemsstaterna vidtar åtgärder på egen hand. En sådan delad befogenhet gäller för bestämmelserna om den inre marknaden, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, jordbruk och fiskeri, miljö, transport, transeuropeiska nät, energi, frihet, säkerhet och rättvisa, gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet inom folkhälsofrågor, forskning och teknisk utveckling och rymden, utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Inom samtliga dessa områden har EU den första rätten att utöva sin befogenhet, som emellertid bara omfattar de delar som regleras genom EU:s relevanta rättsakt och inte hela politikområdet. Medlemsstaterna utövar sin befogenhet i den mån som EU inte har utövat sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet (artikel 2.2 i EUF-fördraget). Det sistnämnda fallet gäller när de behöriga EU-institutionerna beslutar att upphäva en lagstiftningsakt, framför allt för att följa subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Rådet kan också, på initiativ av en eller flera ledamöter, uppmana kommissionen att lägga fram förslag om upphävande av en rättsakt.
  • Stödjande befogenheter (artikel 6 i EUF-fördraget): När de stödjande befogenheterna utövas får EU bara vidta åtgärder för att samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. I samband med detta får EU inte genomföra någon harmonisering av de nationella bestämmelserna inom de områden där de stödjande befogenheterna ska utövas (artikel 2.5 i EUF-fördraget). Det är fortfarande medlemsstaterna som ansvarar för den rättsliga utformningen, vilket innebär att de har stor handlingsfrihet. Denna befogenhetskategori omfattar skydd och förbättring av människors hälsa, industripolitik, kultur, turism, utbildning (även yrkesutbildning), ungdomsfrågor och idrott, civilskydd och administrativt samarbete. När det gäller ekonomisk politik och sysselsättningspolitik bekräftar medlemsstaterna uttryckligen att deras nationella åtgärder måste samordnas inom EU.

Utöver dessa särskilda handlingsbefogenheter ger EU-fördragen också EU-institutionerna möjlighet att vidta åtgärder om detta är nödvändigt för att genomföra den inre marknaden, så att den fungerar samt för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids (jfr artikel 352 i EUF-fördraget – så kallad dispositiv befogenhet eller flexibilitetsklausul). Följaktligen har institutionerna inte allmän befogenhet att bedriva verksamhet som ligger utanför de mål som anges i fördragen. De får inte heller under åberopande av de subsidiära befogenheterna utvidga sin egen behörighet på bekostnad av medlemsstaterna. I praktiken utnyttjas de möjligheter som dessa befogenheter erbjuder mycket ofta, eftersom EU under årens lopp ständigt kommit att ställas inför nya uppgifter som man inte hade förutsett när grundfördragen slöts och för vilka inga motsvarande befogenheter hade tilldelats. De främsta exemplen på detta finns framför allt inom miljö- och konsumentskydd samt inrättandet av Europeiska regionala utvecklingsfonden, som ska bidra till att minska klyftan mellan de mer och de mindre utvecklade områdena inom EU. På dessa områden har det dock slagits fast särskilda befogenheter. Genom denna uttryckliga reglering har den praktiska betydelsen av flexibilitetsklausulen minskat avsevärt. För att utöva denna befogenhet krävs Europaparlamentets godkännande.

Slutligen förfogar EU-institutionerna över andra möjligheter för att vidta sådana åtgärder, om de skulle visa sig nödvändiga för effektivt och klokt utövande av de befogenheter som uttryckligen tilldelats dem (underförstådda befogenheter). Särskild betydelse har dessa möjligheter på området för yttre förbindelser. På så sätt kan EU också ålägga icke-medlemsstater eller andra internationella organisationer skyldigheter på områden som omfattas av befogenheter som tilldelats EU. Ett tydligt exempel på detta är målet Kramer som hade hänskjutits till EU-domstolen. Domstolen ombads uttala sig om EU:s behörighet att samarbeta med internationella sjörättsorganisationer för att fastställa fångstkvoter för havsfisket och eventuellt underteckna internationella konventioner. I brist på uttryckliga bestämmelser om EU:s behörighet i fördraget hävdade domstolen att den externa behörighet som EU behövde för detta ändamål kunde härledas till dess befogenheter vad gäller fiskeripolitiken inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

EU:s utövande av dessa befogenheter omfattas dock av subsidiaritetsprincipen, som kommer från den katolska socialläran och som genom sin förankring i EU-fördraget (artikel 5.3 i EU-fördraget) upphöjts till författning. Denna princip består av två delar, en positiv och en negativ: den positiva – behörighetsskapande – delen för EU innebär att unionen ska agera när de eftersträvade målen ”lättare kan uppnås på unionsnivå”, medan den negativa – begränsande – delen betyder att EU inte ska vidta åtgärder när det räcker att medlemsstaterna förverkligar de fastställda målen. I praktiken betyder det att alla EU-institutioner, särskilt kommissionen, måste visa att EU:s bestämmelse eller åtgärd verkligen är nödvändig. Man skulle här fritt kunna citera Montesquieu: När det inte är nödvändigt att anta en EU-lag, är det nödvändigt att inte anta någon. Om behovet av att anta en bestämmelse på EU-nivå bekräftas återstår att bestämma omfattningen och typen av åtgärd att vidta. Svaret ges av proportionalitetsprincipen, som fastställs i EU-fördraget i samband med befogenhetsbestämmelserna (artikel 5.4). Enligt denna princip ska det genom en granskning kunna fastställas att ett rättsligt instrument verkligen är nödvändigt och att inga andra åtgärder är tillräckligt effektiva. Detta betyder framför allt att företräde måste ges åt rambestämmelser, minimiföreskrifter och bestämmelser som syftar till ett gemensamt erkännande av nationella föreskrifter och att överdrivet detaljerade rättsliga föreskrifter och harmoniserade rättsliga föreskrifter, närhelst möjligt, ska undvikas.

De nationella parlamenten kan nu också kontrollera att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna följs. Det har införts ett system för tidig varning, som innebär att när de nationella parlamenten tar emot ett europeiskt lagstiftningsförslag har de åtta veckor på sig att lämna ett motiverat yttrande. I detta yttrande ska de ange varför EU-lagstiftningsförslaget i fråga inte uppfyller kraven på subsidiaritet och proportionalitet. Om detta yttrande stödjs av minst en tredjedel av de nationella parlamentens röster (där varje nationellt parlament har två röster, vid kammarsystem gäller en röst per kammare), måste den institution som står bakom förslaget (i regel kommissionen) omarbeta sitt förslag. Efter denna granskning kan förslaget bibehållas, ändras eller dras tillbaka. Om kommissionen bestämmer sig för att bibehålla förslaget måste den i ett särskilt yttrande motivera varför den anser att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Detta motiverade yttrande, liksom de nationella parlamentens motiverade yttranden, överlämnas till EU-lagstiftaren och ska beaktas i lagstiftningsförfarandet. Om EU-lagstiftaren anser att förslaget inte följer subsidiaritetsprincipen, genom en majoritet av 55 % av ledamöterna i rådet eller en majoritet av de avgivna rösterna i Europaparlamentet, faller förslaget.

Översikt överalla institutioner(EUF-fördraget)

EU:s institutioner

Artikel 13 i EU-fördraget (institutionella bestämmelser)

  1. Unionen ska ha en institutionell ram med syfte att främja dess värderingar, sträva efter att förverkliga dess mål, tjäna dess egna, dess medborgares och medlemsstaternas intressen samt att säkerställa konsekvens, effektivitet och kontinuitet i dess politik och verksamhet.

    Unionens institutioner ska vara följande:

    • Europaparlamentet.
    • Europeiska rådet.
    • Rådet.
    • Europeiska kommissionen (nedan kallad kommissionen).
    • Europeiska unionens domstol.
    • Europeiska centralbanken.
    • Revisionsrätten.
  2. Varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Institutionerna ska samarbeta lojalt med varandra.
  3. Bestämmelserna om Europeiska centralbanken och revisionsrätten, samt närmare bestämmelser om övriga institutioner, återfinns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
  4. Europaparlamentet, rådet och kommissionen ska bistås av en ekonomisk och social kommitté och en regionkommitté, vilka ska ha rådgivande funktion.

En annan fråga som uppkommer i samband med EU:s ”författning” rör dess struktur: Vilka är EU:s institutioner? Eftersom EU har funktioner som vanligtvis åligger stater uppkommer frågan om EU även i likhet med medlemsstaterna har en regering, ett parlament, en statlig förvaltning och ett rättsväsende. Det fanns en avsikt med att genomförandet av de uppgifter som ålagts EU och styrandet av integrationsprocessen inte överläts uteslutande åt medlemsstaterna eller samarbetet på internationell nivå. EU förfogar tvärtom över ett institutionellt system som gör att det kan ge nya impulser till och skapa nya målsättningar för det europeiska integrationsarbetet, samt att på de särskilda områden som omfattas av dess behörighet anta lagstiftning som är bindande för alla medlemsstater.

LEDAMÖTER AV EUROPAPARLAMENTET

TALMAN
14 vice talmän
5 kvestorer (rådgivande)

Talmannen, de vice talmännen och kvestorerna (ledamöter av Europaparlamentet som anförtrotts administrativa och finansiella uppgifter) utgör Europaparlamentets presidium, som väljs av parlamentet för två och ett halvt år. Det finns även en talmanskonferens, som består av parlamentets talman och de politiska gruppernas ordförande. Denna ansvarar för frågor rörande parlamentets interna organisation, interinstitutionella förbindelser samt förbindelser med institutioner utanför EU.

Medlemsstat Platser i Europa­parlamentet
Tyskland 96
Frankrike 74
Italien 73
Förenade kungariket 73
Spanien 54
Polen 51
Rumänien 32
Nederländerna 26
Belgien 21
Tjeckien 21
Grekland 21
Ungern 21
Portugal 21
Sverige 20
Österrike 18
Bulgarien 17
Danmark 13
Slovakien 13
Finland 13
Irland 11
Kroatien 11
Litauen 11
Lettland 8
Slovenien 8
Estland 6
Cypern 6
Luxemburg 6
Malta 6

Huvudaktörerna inom EU:s institutionella system är EU:s institutioner, nämligen Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska kommissionen, Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken samt Europeiska revisionsrätten. I EU:s institutionella system finns också andra EU-organ som Europeiska investeringsbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

Institutioner

Europaparlamentet (artikel 14 i EU-fördraget)

Europaparlamentet representerar folken i EU:s olika stater. Det har vuxit fram ur Europeiska kol- och stålgemenskapens gemensamma församling, Europeiska ekonomiska gemenskapens församling och Europeiska atom­energigemenskapens församling, som förenades till en enda församling genom 1957 års konvention om vissa gemensamma institutioner för de europeiska gemenskaperna (första fusionsfördraget). Namnet ändrades officiellt till Europaparlamentet först i samband med fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). Denna namnändring innebar dock endast att den benämning som länge använts och som härrörde från den namnändring som församlingen själv genomförde 1958 fick officiell status.

Sammansättning och val

Europaparlamentets sammansättning framgår av följande översikt som speglar förhållandena under pågående mandatperiod 2014–2019.

Fram till 1979 var företrädarna i Europaparlamentet nationella parlamentsledamöter som hade utsetts till Europaparlamentet. Först 1979, efter flera fruktlösa försök, verkställdes den bestämmelse som hade lagts fast redan i fördragen, om att Europaparlamentets företrädare för folken i de stater som slutit sig samman i gemenskapen ska väljas genom allmänna direkta val. De första direkta valen till Europaparlamentet ägde rum i juni 1979. För att motsvara längden på en mandatperiod äger de direkta valen sedan dess rum vart femte år. Efter decennier av arbete infördes slutligen ett unionsrättsligt valsystem genom akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet från 1976. Denna reformerades sedan väsentligt genom akten om direkta val från 2002. Enligt denna akt ska medlemsstaterna fortfarande fastställa sitt eget valförfarande, men tillämpa samma grundläggande demokratiska regler:

  • Allmänna och direkta val.
  • Proportionell representation.
  • Fria och hemliga val.
  • Minimiålder (rösträttsåldern är 18 år i alla medlemsstater utom i Österrike, där den har sänkts till 16 år).
  • En mandatperiod på fem år som kan förlängas.
  • Oförenlighet i fråga om tjänster (Europaparlamentets ledamöter får inte ha två ämbeten samtidigt, som domare, åklagare eller minister, och omfattas dessutom av det egna landets lagar, vilket kan medföra ytterligare begränsningar för vilka uppdrag eller ämbeten som kan kombineras).
  • Valdatum.
  • Jämställdhet mellan kvinnor och män. I vissa länder är det obligatoriskt att rösta (Belgien, Luxemburg och Grekland).

År 2009 trädde dessutom en enhetlig ledamotsstadga i kraft. Denna nya stadga innehåller tydliga regler och klargör vilka villkor som gäller för ledamöterna. Den innebär också att alla ledamöter får enhetlig lön, som betalas från EU-budgeten.

Genom de direkta valen har parlamentet fått en demokratisk legitimitet och kan göra anspråk på att vara ”företrädare för EU:s medborgare”. Det räcker emellertid inte enbart med att det finns ett direktvalt parlament för att uppfylla det grundläggande kravet på en demokratisk författning, där statens makt utgår från folket. För det krävs även insyn i beslutsprocessen, representativa beslutande organ, parlamentarisk kontroll och legitimitet inför parlamentet för de EU-institutioner som deltar i beslutsprocessen. Även på det här området har det skett stora framsteg under de senaste åren. Det är inte bara Europaparlamentets befogenheter som har utökats kontinuerligt, utan i Lissabonfördraget fastställs också att EU ska arbeta enligt principen om representativ demokrati. Detta innebär att alla EU-medborgare är direkt representerade i EU-parlamentet och har rätt att aktivt delta i EU:s demokratiska liv. Därigenom vill man uppnå att besluten på EU-nivå fattas så öppet och nära medborgarna som möjligt. De politiska partierna på EU-nivå bidrar till att forma en europeisk identitet och föra fram EU-medborgarnas vilja. Om man ska nämna någon brist i EU:s nuvarande demokratiska system skulle det i så fall vara att Europaparlamentet – till skillnad från parlamenten i den nationella modellen av parlamentarisk demokrati – inte väljer någon regering som är ansvarig inför parlamentet.

Artikel 10 i EU-fördraget (representativ demokrati)

  1. Unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati.
  2. Medborgarna ska företrädas direkt på unionsnivå i Europaparlamentet.
  3. Varje medlemsstat ska företrädas i Europeiska rådet av sin stats- eller regeringschef och i rådet av sin regering, vilka själva ska vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare.

  4. Varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. Besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
  5. De politiska partierna på europeisk nivå ska bidra till att skapa ett europeiskt politiskt medvetande och till att uttrycka unionsmedborgarnas vilja.

Men anledningen till denna brist är helt enkelt att EU inte har någon regering i traditionell mening. Det är i stället rådet och kommissionen som delar på de regeringsfunktioner som anges i EU-fördragen. Senast nu med Lissabonfördraget fick Europaparlamentet omfattande befogenheter i samband med utnämningen av kommissionen: bland annat är det Europaparlamentet som väljer kommissionens ordförande efter förslag från Europeiska rådet och det är också parlamentet som har rätt att rösta igenom hela kommissionärskollegiet (så kallad investiturrätt). Däremot har parlamentet inget motsvarande inflytande på rådets sammansättning. Rådet är underställt parlamentarisk kontroll endast i den meningen att dess medlemmar i egenskap av nationella ministrar kontrolleras av parlamenten i sina hemländer.

Europaparlamentets roll i EU:s lagstiftningsprocess har stärkts betydligt. I och med att medbeslutandeförfarandet upphöjdes till ordinarie lagstiftningsförfarande för EU har Europaparlamentet i princip blivit medlagstiftare vid sidan av rådet. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan Europaparlamentet föreslå ändringar av rättsakter under flera behandlingar och inom vissa gränser också se till att dessa antas av rådet. En EU-rättsakt godkänns inte om inte rådet och Europaparlamentet är eniga.

Våren är kommen kring Europa­parlamentets byggnader.

Våren är kommen kring Europa­parlamentets byggnader.

Parlamentet har dessutom av tradition spelat en viktig roll i samband med budgetförfarandet. Med Lissabonfördraget utökades Europaparlamentets budgetbefogenheter ytterligare och parlamentet ska nu godkänna den fleråriga budgetplanen och har medbeslutandebefogenheter i fråga om samtliga utgifter.

Europaparlamentet har också rätt till samtycke för alla viktiga internationella avtal gällande områden som omfattas av medbeslutandeförfarandet, liksom för anslutningsfördrag som sluts med nya medlemsstater och som fastställer anslutningsvillkoren.

Europaparlamentets kontrollfunktioner har också utökats betydligt under årens lopp. Kontrollen fungerar på så sätt att kommissionen måste svara på parlamentets frågor, förklara sina ståndpunkter inför parlamentet vid offentliga debatter i plenum och årligen förelägga det en årsrapport om EU:s verksamhet. Parlamentet kan anta förslag till misstroendevotum med två tredjedels majoritet och på så sätt tvinga kommissionen att avgå (artikel 234 i EUF-fördraget). Flera förslag till misstroendevotum har lagts fram i Europaparlamentet, men hittills har inget fått den majoritet som krävs (2). Eftersom även rådet i praktiken accepterar att svara på frågor från parlamentet, har detta skapat möjlighet till direkt politisk debatt med två viktiga institutioner inom EU.

Dessa möjligheter för parlamentet att utöva politisk kontroll har nu förstärkts med ytterligare kontrollmekanismer. Parlamentet kan också undersöka överträdelser eller missförhållanden inom EU genom att tillsätta undersökningskommittéer. En sådan kommitté tillsattes t.ex. i juni 2016 mot bakgrund av Panamadokumenten, som innehöll avslöjanden om offshorebolag och deras hemliga ägare. Dess uppgift är att undersöka möjliga brott mot unionsrätten i samband med penningtvätt samt skatteflykt och skatteundandragande. Dessutom har varje unionsmedborgare och varje juridisk person enligt fördragen rätt att göra framställningar till parlamentet, vilka behandlas i dess ständiga utskott för framställningar. Slutligen har parlamentet utnyttjat sin möjlighet att utse en ombudsman med befogenhet att ta emot klagomål om missförhållanden i EU-institutionernas eller EU-organens verksamhet, med undantag för domstolen. Ombudsmannen får genomföra undersökningar, ska informera den berörda institutionen och lämnar en årlig rapport till parlamentet om sina undersökningar.

Säte

Parlamentet har sitt säte i Strasbourg, där de tolv perioderna av månatliga plenarsammanträden, inbegripet budgetsammanträdet, hålls. Perioderna för ytterligare plenarsammanträden hålls i Bryssel, där även utskotten sammanträder. Parlamentets generalsekretariat är dock baserat i Luxemburg. Rådets beslut om dessa lokaliseringar från 1992 bekräftas genom protokoll nr 6 till Lissabonfördraget. Det otillfredsställande resultatet av detta beslut är att ledamöter av Europaparlamentet och vissa tjänstemän och anställda vid parlamentet måste pendla mellan Strasbourg, Bryssel och Luxemburg – en mycket dyr affär.

Europeiska rådet (artikel 15 i EU-fördraget)

Stats- och regeringscheferna samt ordförandena för kommissionen och rådet möts i Europeiska rådet minst två gånger i halvåret i Bryssel.

Sammansättning och uppgifter

EUROPEISKA RÅDETS SAMMANSÄTTNING

Medlemsstaternas stats- och regeringschefer
Europeiska rådets ordförande
Europeiska kommissionens ordförande
Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik

Uppgifter

Fastställande av EU:s allmänna politiska mål och prioriteringar

Med Lissabonfördraget infördes ämbetet Europeiska rådets ordförande. Till skillnad från ordförandeskapet, som tidigare hade tillämpats, har Europeiska rådets ordförande ett europeiskt uppdrag och inte ett nationellt. Uppdraget löper på två och ett halvt år och ska utövas på heltid. Det ska vara en framträdande person som väljs till ordförande. Denna ordförande väljs av Europeiska rådets ledamöter genom kvalificerad majoritet och kan återväljas en gång. Han eller hon har till uppgift att förbereda och följa upp Europeiska rådets möten och representerar också EU på internationella toppmöten om utrikes- och säkerhetspolitik.

Europeiska rådets verksamhet omfattar inte lagstiftning. Dess funktion består i att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna för hur EU ska agera. Dessa tar formen av slutsatser som antas enhälligt och innehåller grundläggande politiska beslut och riktlinjer för rådet och Europeiska kommissionen. Initiativ från Europeiska rådet ligger t.ex. även bakom ekonomiska och monetära unionen, Europeiska monetära systemet, de direkta valen till Europaparlamentet samt socialpolitiska aktiviteter och nya staters inträde i gemenskapen.

Rådet (artikel 16 i EU-fördraget)

Sammansättning och ordförandeskap

I rådet är medlemsstaternas regeringar representerade. Var och en av de 28 medlemsstaterna sänder en företrädare som i regel – men inte nödvändigtvis – är minister eller statssekreterare specialiserad på de frågor som ska behandlas. Det är viktigt att denna person har befogenhet att fatta bindande beslut för sin medlemsstats regering. Det faktum att regeringarna kan representeras på olika sätt innebär alltså att det inte finns några ständiga rådsmedlemmar. Företrädarna varierar alltefter vilka frågor som behandlas och omfattar tio olika rådskonstellationer.

RÅDETS TIO KONSTELLATIONER

En företrädare för varje medlemsstat på ministernivå, med en sammansättning som varierar beroende på vilket ämne som diskuteras

Ordförandeposten innehas av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik:

  • Utrikes frågor

Ordförandeposten innehas av den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i rådet:

  • Allmänna frågor
  • Ekonomiska och finansiella frågor
  • Rättsliga och inrikes frågor
  • Sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor
  • Konkurrenskraft
  • Transport, telekommunikation och energi
  • Jordbruk och fiske
  • Miljö
  • Utbildning, ungdom, kultur och idrott

Rådet (utrikes frågor) hanterar både EU:s insatser utomlands i enlighet med Europeiska rådets strategiska riktlinjer och säkerställer att EU:s insatser är konsekventa och samstämmiga. Rådet (allmänna frågor) samordnar rådets arbete i dess olika konfigurationer och förbereder, tillsammans med Europeiska rådets ordförande och Europeiska kommissionen, Europeiska rådets möten. Rådets ordförandeskap – med undantag för rådet (utrikes frågor), för vilket den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik innehar ordförandeposten – innehas av alla medlemsstater i tur och ordning under en sexmånadersperiod. Turordningen bestäms genom enhälligt beslut av rådet. Ordförandeskapet växlar varje år den 1 januari och den 1 juli (2016: Nederländerna och Slovakien, 2017: Malta och Estland (3), 2018: Bulgarien och Österrike, 2019: Rumänien och Finland, 2020: Kroatien och Tyskland etc.). På grund av de förhållandevis täta bytena av ordförandeskap baseras arbetet på ett program som utarbetas i samförstånd med de båda efterföljande ordförandeskapen och därför gäller under en period av 18 månader (så kallat teamordförandeskap). Ordförandeskapets främsta uppgift är att organisera rådets och de biträdande kommittéernas arbete. Vid sidan av detta har rådets ordförandeskap också en politisk betydelse, genom att den medlemsstat som innehar ordförandeskapet får ökat anseende i världsopinionens ögon. Detta ger framför allt de mindre medlemsstaterna en möjlighet att spela en politisk roll på samma nivå som ”de stora” och att profilera sig i Europapolitiken.

Rådets arbete förbereds av ett stort antal förberedande organ (kommittéer och arbetsgrupper) som består av företrädare från medlemsstaterna. De viktigaste förberedande organen är de ständiga representanternas kommitté (Coreper I och II), som vanligtvis sammanträder minst en gång i veckan.

Rådet stödjs av ett generalsekretariat, som består av ungefär 2 800 tjänstemän och som lyder under en generalsekreterare som utses av rådet.

Rådet har sitt säte i Bryssel.

Uppgifter

Rådet har fem huvudsakliga uppgifter:

  • Rådets uppgifter är i första hand att lagstifta, vilket det gör tillsammans med Europaparlamentet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
  • Dessutom ska rådet se till att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas.
  • Det utarbetar EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik på grundval av riktlinjer som fastställs av Europeiska rådet.
  • Rådet ansvarar för att sluta avtal mellan EU och icke-medlemsländer eller internationella organisationer.
  • På grundval av ett förslag från kommissionen upprättar rådet också en budget, som därefter måste godkännas av Europaparlamentet. Det är också rådet som rekommenderar parlamentet att bevilja kommissionen ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten.

Rådet utnämner också ledamöterna i revisionsrätten, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén.

Förhandlingar och beslutsfattande i rådet

Vid rådets överläggningar sammanjämkas medlemsstaternas respektive intressen och unionsintresset. Även om det främst är medlemsstaternas intressen som förs fram i rådet, så ska rådets medlemmar samtidigt ta hänsyn till målen och behoven i EU som helhet. Rådet är en EU-institution och inte en regeringskonferens. Därför är inte heller målet för rådets överläggningar att finna den minsta gemensamma nämnaren mellan medlemsstaterna, utan att uppnå optimal jämvikt mellan EU-intresset och de enskilda medlemsstaternas intressen.

Rådet diskuterar och fattar beslut om handlingar och utkast endast om de finns tillgängliga på alla de 24 officiella språken (bulgariska, spanska, tjeckiska, danska, tyska, estniska, grekiska, engelska, franska, iriska, kroatiska, italienska, lettiska, litauiska, ungerska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, rumänska, slovakiska, slovenska, finska och svenska). Om ärendet är brådskande kan denna regel bortses från genom enhälligt beslut. Detta gäller även förslag om ändringar som läggs fram och diskuteras under ett möte.

Enligt EU-fördragen tillämpas majoritetsprincipen vid omröstning i rådet. Normalt sett räcker kvalificerad majoritet (artikel 16.3 i EU-fördraget). Enkel majoritet, där varje rådsmedlem har en röst, tillämpas bara inom vissa områden, i synnerhet förfarandefrågor (enkel majoritet för 28 medlemsstater uppnås med 15 röster).

Befolkningssiffror som används som grund för omröstningar i rådet
Federica Mogherini, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, Donald Tusk, Europeiska rådets ordförande, och Jean-Claude Juncker, Europeiska kommissionens ordförande, med Jens Stoltenberg, Natos generalsekreterare, vid Natotoppmötet i Warszawa den 8–9 juli 2016.

Federica Mogherini, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, Donald Tusk, Europeiska rådets ordförande, och Jean-Claude Juncker, Europeiska kommissionens ordförande, med Jens Stoltenberg, Natos generalsekreterare, vid Natotoppmötet i Warszawa den 8–9 juli 2016.

Enligt systemet med dubbel majoritet uppnås kvalificerad majoritet när kommissionens förslag stödjs av minst 55 % av rådets medlemmar, dock minst 16 medlemsstater som tillsammans företräder minst 65 % av unionens befolkning (artikel 16.4 i EU-fördraget).

För att förhindra att några få medlemsstater med liten folkmängd blockerar antagandet av beslut har det bestämts att en blockerande minoritet måste bestå av minst fyra medlemsstater som företräder minst 35 % av unionens befolkning. Systemet kompletteras av en tilläggsmekanism: Om en blockerande minoritet inte kan uppnås kan beslutsförfarandet senareläggas. I detta fall blir inte nästa steg omröstning i rådet, utan rådet fortsätter sina överläggningar under en ”skälig tidsperiod”, om så begärs av ledamöter i rådet som motsvarar minst 75 % av befolkningen eller minst 75 % av det antal medlemsstater som krävs för att bilda en blockerande minoritet.

För beslut på särskilt känsliga politiska områden föreskrivs enhällighet enligt fördragen. Det går emellertid inte att förhindra ett beslut genom att lägga ner sin röst. Enhällighet gäller fortfarande för beslut på skatteområdet, rörande arbetstagares sociala trygghet och skydd, fastställande av en medlemsstats eventuella åsidosättande av en fördragsprincip, och för fastställande av principer för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och genomförande av densamma, liksom vissa beslut rörande det polisiära och straffrättsliga samarbetet.

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (artikel 18 i EU-fördraget)

EU:s utrikesrepresentant har inte blivit en utrikesminister för EU så som man tänkte sig i konstitutionsprojektet, men ämbetets ställning i institutionsstrukturen har stärkts och utökats betydligt. EU:s utrikesrepresentant har en bas både i rådet, där han eller hon är ordförande för rådskonstellationen utrikes frågor, och i kommissionen, där han eller hon är vice ordförande för yttre förbindelser. Utrikesrepresentanten utnämns av Europeiska rådet med kvalificerad majoritet och utnämningen ska sedan godkännas av kommis­sionens ordförande. Han eller hon understödjs av Europeiska utrikestjänsten, som inrättades nyligen (2011) och skapades genom en sammanslagning av kommissionens och rådets avdelningar för utrikespolitik och en integrering av diplomater från nationella diplomatkårer.

Europeiska kommissionen (artikel 17 i EU-fördraget)

SAMMANSÄTTNING

28 ledamöter
varav
1 ordförande
1 förste vice ordförande
unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik
ytterligare 5 vice ordförande
20 kommissionsledamöter

Uppgifter

Initiativtagande till unionslagstiftning

Övervakning av efterlevnad och korrekt tillämpning av unionslagstiftning

Förvaltning och genomförande av unionslagstiftning

Företrädande av EU i internationella organisationer

Sammansättning

Europeiska kommissionen består av 28 ledamöter, en ledamot från varje medlemsstat, dvs. 28 kommissionsledamöter (med olika funktioner) är för närvarande verksamma i kommissionen (artikel 17.4 i EU-fördraget). Efter ett beslut i Europeiska rådet verkställdes inte bestämmelsen i artikel 17.5 i EU-fördraget om att minska kommissionens storlek till två tredjedelar av antalet medlemsstater från och med den 1 november 2011.

Kommissionen leds av en ordförande, som har en stark ställning inom kommissionen. Ordföranden är inte längre endast ”den främste bland jämlikar”, utan har en mer framträdande ställning genom att ange riktlinjer för kommissionens uppgifter och även besluta om kommissionens interna organisation (artikel 17.6 a och b i EU-fördraget). Ordföranden har därmed både behörighet att ange riktlinjer och utöva kontroll över organisationen. Med denna befogenhet ansvarar ordföranden för att säkerställa att de åtgärder som vidtas av kommissionen är samstämmiga och effektiva, och följer kollegialitetsprincipen, som i synnerhet återspeglas av det faktum att beslut fattas som ett kollegialt organ (artikel 250 första stycket i EUF-fördraget). Ordföranden strukturerar och tilldelar de ansvarsområden som åligger kommissionen bland dess ledamöter, och får ändra denna ansvarsfördelning under kommissionens mandatperiod (artikel 248 i EUF-fördraget). Ordföranden utser förste vice ordförande och de andra vice ordförandena, med undantag för unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som är vice ordförande i kommissionen på tjänstens vägnar. Vidare föreskrivs uttryckligen att en kommissionsledamot ska avgå om ordföranden begär detta (artikel 17.6 andra stycket i EU-fördraget). Slutligen återspeglas ordförandens framstående ställning av dennes rätt att höras angående valet av andra kommissionsledamöter och av att denne har en plats i Europeiska rådet.

Kommissionsledamöterna bildar projektgrupper som leds av en vice ordförande. Var och en av dessa grupper ansvarar för ett av följande politikområden: 1. En motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatförändringspolitik; 2. Jobb, tillväxt, investeringar och konkurrenskraft; 3. Den digitala inre marknaden; 4. Euron och dialogen mellan arbetsmarknadens parter; 5. Budget och personal.

De vice ordförandena agerar för ordförandens räkning som dennes företrädare. De styr och samordnar arbetet för flera kommissionsledamöter inom sitt ansvarsområde. Förste vice ordföranden intar en särskild roll, genom att agera som ordförandens högra hand och anförtros övergripande uppgifter såsom agendan för bättre lagstiftning, kontakter mellan institutionerna, rättsstaten och stadgan om de grundläggande rättigheterna. Ett förslag från kommissionen kommer inte ens att tas upp för diskussion utan att först ha erkänts som en nödvändig åtgärd av den förste vice ordföranden.

Kommissionens ordförande och ledamöter tillsätts för en mandatperiod på fem år. I samband med detta tillämpas investiturförfarandet. Detta förfarande ändrades genom Lissabonfördraget i artikel 17.6 i EU-fördraget. Förfarandet består av flera etapper. Först nomineras ordföranden och sedan väljs de personer ut som ska utnämnas till ledamöter av kommissionen. I ett tredje steg utnämns kommissionens ordförande, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik samt övriga ledamöter av kommissionen officiellt.

Efter att ha hållit vederbörliga samråd föreslår Europeiska rådet, genom agerande med kvalificerad majoritet, en kandidat som kommissionens ordförande till Europaparlamentet. Resultaten i valen till Europaparlamentet måste beaktas vid valet av kandidat till ordförandeposten. Detta nya krav syftar till att öka politiseringen av kommissionen och innebär i slutändan att de politiska grupper som innehar en majoritet i parlamentet uppbär väsentlig vikt vid nomineringen av ordföranden.

Vid nomineringen av Jean-Claude Juncker tvingade parlamentet till och med rådet att föreslå den kandidat som föreslagits av den grupp som innehade majoriteten i parlamentet (EPP). För att få detta till stånd utnyttjade parlamentet den regel som innebär att om kandidaten till ordförandeposten förkastas av parlamentet måste rådet, genom agerande med kvalificerad majoritet, föreslå en ny kandidat inom en månad efter parlamentets beslut. Denna kandidat ska nomineras i enlighet med samma förfarande. Detta ger ett avsevärt mervärde till partiernas nominering av toppkandidater, eller ledande kandidater, till parlamentsvalen och gör vikten av valdeltagande synligare för medborgarna, i och med att deras röst även ger dem ett indirekt inflytande i valet av kommissionens ordförande. Parlamentet väljer den föreslagna kandidaten genom en majoritet av dess ledamöter.

Efter det att ordföranden valts antar rådet med konsensus (artikel 15.4 i EU-fördraget) en förteckning över de övriga personer som det avser utnämna till ledamöter av kommissionen. Denna förteckning upprättas i enlighet med medlemsstaternas förslag. Personerna bör väljas mot bakgrund av deras allmänna kompetens och europeiska engagemang och bör vara helt oberoende i utövandet av sina uppdrag. För att utnämna unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik räcker kvalificerad majoritet (artikel 18.1 i EU-fördraget). Rådet och kommissionens tillträdande ordförande måste komma överens om kandidaterna. Utnämningen av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik kräver till och med den nominerade ordförandens uttryckliga godkännande. De övriga ledamöterna av kommissionen kan inte utnämnas om den tillträdande ordföranden lägger in sitt veto.

När ordföranden har valts och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och de övriga ledamöterna av kommissionen har nominerats är kollegiet föremål för parlamentets godkännande. De nominerade kommissionsledamöterna måste dock först svara på frågor från parlamentsledamöterna under en utfrågning. Frågorna gäller vanligtvis de ämnen som faller inom det planerade ansvarsområdet och deras personliga attityd gentemot EU:s framtid. Efter det att parlamentet har lämnat sitt godkännande, för vilket det är tillräckligt med enkel majoritet, utnämns ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen av rådet, som agerar med kvalificerad majoritet. Kommissionen påbörjar sina arbetsuppgifter så snart ledamöterna har utnämnts.

Europeiska kommissionen har sitt säte i Bryssel.

Uppgifter

Kommissionen är framför allt motorn i EU-politiken. Kommissionen är startpunkten för alla åtgärder som vidtas av EU, eftersom den lägger fram förslag till unionslagstiftning för rådet (s.k. initiativrätt). Kommissionen får inte utföra denna uppgift efter eget gottfinnande, utan är skyldig att handla i unionens intresse. Även rådet (artikel 241 i EUF-fördraget), parlamentet (artikel 225 i EUF-fördraget) och en grupp EU-medborgare (artikel 11.4 i EUF-fördraget), inom ramen för ett medborgarinitiativ, har möjlighet att uppmana kommissionen att utarbeta förslag. Kommissionen har primära lagstiftningsbefogenheter endast på enstaka områden (t.ex. vad gäller unionsbudgeten, strukturfonderna, undanröjande av skattemässig diskriminering samt stöd- och skyddsbestämmelser). Betydligt mer omfattande är dock de befogenheter som rådet och parlamentet ger kommissionen för att genomföra de regler som de beslutar om, s.k. överförda lagstiftningsbefogenheter (artikel 290 i EUF-fördraget).

Jean-Claude Juncker, Europeiska kommissionens ordförande, under sitt tal om tillståndet i unionen den 14 september 2016 i Europaparlamentet. I bakgrunden syns även Frans Timmermans, förste vice ordförande, Federica Mogherini, vice ordförande och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, tillsammans med ytterligare ledamöter i Europeiska kommissionen.

Jean-Claude Juncker, Europeiska kommissionens ordförande, under sitt tal om tillståndet i unionen den 14 september 2016 i Europaparlamentet. I bakgrunden syns även Frans Timmermans, förste vice ordförande, Federica Mogherini, vice ordförande och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, tillsammans med ytterligare ledamöter i Europeiska kommissionen.

Kommissionen är dessutom fördragens väktare. Den kontrollerar hur medlemsstaterna tillämpar och genomför EU:s primär- och sekundärrätt. Om kommissionen anser att en medlemsstat underlåter att fullgöra sina skyldigheter enligt EU-rätten avger den ett motiverat yttrande i ärendet och för vid behov ärendet vidare till domstolen (artikel 258 i EUF-fördraget). Även överträdelser av EU-rätten, i synnerhet europeisk konkurrensrätt, som begås av fysiska och juridiska personer tas upp av kommissionen. Kännbara påföljder utdöms. Kampen mot missbruk av EU-bestämmelserna har under de senaste åren kommit att bli en stor del av kommissionens arbete.

Rollen som väktare är nära förbunden med uppgiften att företräda unionens intressen. Kommissionen får i princip inte företräda några andra intressen än unionens. Under de ofta svåra förhandlingarna i rådet måste kommissionen ständigt försöka göra EU:s intressen gällande och finna kompromisser som beaktar dessa. Kommissionen fungerar även som medlare mellan medlemsstaterna, något den är särskilt lämpad och kvalificerad för genom sin neutralitet.

Slutligen fungerar kommissionen, om än i begränsad omfattning, som verkställande organ. Detta gäller framför allt på konkurrenslagstiftningsområdet, där kommissionen bedriver samma typ av verksamhet som en normal förvaltningsmyndighet. Den kontrollerar fakta, godkänner eller förbjuder och fattar vid behov beslut om sanktioner. Liknande befogenheter har kommissionen vad gäller EU:s strukturfonder och budgeten. I regel är det dock medlemsstaterna själva som ska se till att de enskilda EU-bestämmelserna tillämpas. Denna lösning som valts i fördragen har den fördelen att den främmande realitet, som det europeiska systemet fortfarande utgör för medborgarna, når ut till dem inom ramen för det invanda nationella systemet.

EUROPEISKA KOMMISSIONENS ADMINISTRATIVA STRUKTUR

Kommissionen
(28 ledamöter) [Kabinett]
Generalsekretariatet
Rättstjänsten
Talespersontjänsten

Generaldirektorat

  • Jordbruk och landsbygdsutveckling
  • Budget
  • Klimatpolitik
  • Kommunikation
  • Kommunikationsnät, innehåll och teknik
  • Konkurrens
  • Ekonomi och finans
  • Utbildning, ungdom, idrott och kultur
  • Sysselsättning, socialpolitik och inkludering
  • Energi
  • Miljö
  • Eurostat
  • Finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen
  • Hälsa och livsmedelssäkerhet
  • Personal och säkerhet
  • Europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo)
  • Informationsteknik
  • Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag
  • Internationellt samarbete och utveckling
  • Tolkning
  • Gemensamma forskningscentrumet (JRC)
  • Rättsliga frågor och konsumentfrågor
  • Havsfrågor och fiske
  • Migration och inrikes frågor
  • Transport och rörlighet
  • Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar
  • Regional- och stadspolitik
  • Forskning och innovation
  • Generalsekretariatet (SG)
  • Tjänsten för utrikespolitiska instrument
  • Skatter och tullar
  • Handel
  • Översättning

Kontor

  • Byrån för löneadministration och individuella ersättningar
  • Publikationsbyrån (OP)
  • Kommissionens uppgiftsskyddsombud
  • Stödtjänst för strukturreformer
  • Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf)
  • Europeiska rekryteringsbyrån (Epso)
  • Europeiska centrumet för politisk strategi (EPSC)
  • Infrastruktur- och logistikbyrån (Bryssel, Luxemburg)
  • Historiska arkiv
  • Tjänsten för internrevision
  • Rättstjänsten (SJ)
  • Centralbiblioteket
Session i domstolens plenum, stor avdelning.

Session i domstolens plenum, stor avdelning.

Europeiska unionens domstol (artikel 19 i EU-fördraget)

Inget system kan överleva utan en oberoende myndighet som övervakar dess bestämmelser. I en union av stater finns risk för att de gemensamma bestämmelserna tolkas och tillämpas olika i medlemsstaterna, om de övervakas av de nationella domstolarna. Den enhetliga tillämpningen av EU-rätten skulle då komma att ifrågasättas i medlemsstaterna. Detta är anledningen till att en domstol inrättades redan 1952, när den första gemenskapen (EKSG) bildades. År 1957 blev domstolen rättsinstans också för de båda andra gemenskaperna (E[E]G och Euratom) och är i dag EU:s rättsinstans.

Domstolens arbete är organiserat i två nivåer:

För att minska domstolens börda och för att förbättra rättsskyddet i EU inrättade Europeiska rådet 2004 en specialdomstol för personalmål knuten till tribunalen (se artikel 257 i EUF-fördraget). År 2015 beslutade unionslagstiftaren dock att gradvis öka antalet domare vid tribunalen till 56 och att till denna överföra personaldomstolens jurisdiktion. Personaldomstolen avskaffades sålunda den 1 september 2016.

DOMSTOLEN

Sammansättning

28 domare och 11 generaladvokater
som utses av medlemsstaternas regeringar i samför­stånd för en mandatperiod på sex år

Måltyper

Talan om fördragsbrott: Kommissionen mot medlemsstat (artikel 258 i EUF-fördraget);
medlemsstat mot medlemsstat (artikel 259 i EUF-fördraget)

Talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan som väcks av en unionsinstitution eller en medlemsstat (mot Europaparlamentet och/eller rådet) i samband med en rättsstridig handling eller underlåtenhet att handla (artiklarna 263 och 265 i EUF-fördraget)

Mål som hänskjuts från nationella domstolar för förhandsavgörande för att klargöra tolkning och giltighet av unionsrätten (artikel 267 i EUF-fördraget)

Överklaganden av tribunalens beslut (artikel 256 i EUF-fördraget)

Domstolen är den högsta dömande makten i alla frågor som rör övervakning av EU-rätten. Dess generella uppgift är att ”säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen”.

Denna allmänna beskrivning omfattar tre grundläggande områden:

  • Kontroll av hur EU-rätten tillämpas, både med avseende på agerandet inom EU-institutionerna vid genomförandet av fördragsbestämmelserna och med avseende på hur medlemsstaterna och medborgarna fullgör sina skyldigheter enligt EU-rätten.
  • Tolkning av EU-rätten.
  • Vidareutveckling av EU-rätten.

Domstolen utför dessa uppgifter inom ramen för sin rättstillämpande funktion och inom ramen för sin funktion som juridisk rådgivare. Den juridiska rådgivningen tar sig uttryck i bindande yttranden om överenskommelser som unionen vill ingå med tredjeland eller internationella organisationer. Avgjort viktigare är dock domstolens funktion som dömande organ. Inom ramen för denna funktion utför domstolen uppgifter som i medlemsstaternas rättsordningar är uppdelade på olika typer av domstolar: Följaktligen fattar domstolen beslut som författningsdomstol vid tvister mellan EU-institutionerna och vid kontroll av EU-lagstiftningens lagenlighet, som förvaltningsdomstol för att kontrollera förvaltningsåtgärder som vidtagits av kommissionen, eller indirekt av medlemsstaternas myndigheter (på grundval av EU-rätten), som arbets- och socialdomstol för frågor som rör fri rörlighet och social trygghet för arbetstagare samt jämställdhet i arbetslivet, som skattedomstol i frågor som gäller giltighet och tolkning av bestämmelser i direktiv inom skatte- och tullrätten, och som civilmålsdomstol vad gäller skadeståndsanspråk och vid tolkning av bestämmelser om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område.

Tribunalen

Antalet fall som hänskjuts till domstolen ökar ständigt. De kommer troligen att öka ännu mer med tanke på de tvister som kan uppstå till följd av förverkligandet av den inre marknaden och alla direktiv som ska antas och införlivas i nationell rätt. Ytterligare oklarheter som slutligen måste utredas av domstolen kan redan nu förutses i samband med fördraget om Europeiska unionen. För att avlasta domstolen inrättades därför redan 1988 ytterligare en domstol, förstainstansrätten. Denna domstol heter numera tribunalen.

TRIBUNALEN

Sammansättning

För närvarande 44 domare
av vilka varje medlemsstat måste utse minst en som utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd för en mandatperiod på sex år

Måltyper

Talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan som väcks av fysiska och juridiska personer på grund av rättsstridiga unionsrättsakter eller på grund av avsaknad av sådana; talan som väcks av medlemsstater mot kommissionen och/eller rådet inom områdena bidrag, antidumpning och genomförandebefogenheter (artiklarna 263 och 265 i EUF-fördraget)

Talan i syfte att få ersättning för skada på grund av avtalsrättsligt eller utomobligatoriskt ansvar (artiklarna 268 och 340 första och andra styckena i EUF-fördraget)

Tribunalen är ingen ny EU-institution, utan en del av institutionen ”Europeiska unionens domstol”. Trots det är den oavhängig domstolen och även organisatoriskt skild från den. Den har ett eget kansli och egna rättegångsregler. För att skilja målen åt anges mål som anhängiggjorts i tribunalen med ett ”T” (= Tribunal) framför (t.ex. T-1/99), medan mål som behandlats i domstolen kännetecknas av ett ”C” (= Cour) (t.ex. C-1/99).

Tribunalen var tidigare endast behörig att behandla en begränsad omfattning av mål, men har numera följande behörigheter:

  • Som första instans, dvs. under domstolens rättsliga kontroll, har tribunalen behörighet för ärenden som rör ogiltighets- och passivitetstalan från fysiska och juridiska personer mot en EU-institution, ärenden som väcks av en medlemsstat mot kommissionen och/eller rådet inom områdena bidrag, antidumpning och genomförandebefogenheter, avgöranden med stöd av en skiljedomsklausul i avtal som har ingåtts av EU eller för dess räkning samt för skadeståndskrav på EU.
  • Tribunalen har även möjlighet att lämna förhandsavgöranden inom vissa sakområden. Hittills har emellertid denna möjlighet inte utnyttjats.

Europeiska centralbanken (artiklarna 129 och 130 i EUF-fördraget)

Europeiska centralbanken (ECB), med säte i Frankfurt am Main, är navet i den ekonomiska och monetära unionen. ECB ansvarar för att den europeiska valutan euro är stabil och styr penningmängden för denna valuta (artikel 128 i EUF-fördraget).

För att ECB ska kunna fullgöra dessa uppgifter garanteras dess oberoende genom en rad bestämmelser. Varken ECB eller någon medlemsstats centralbank får ta emot instruktioner från EU-institutioner, medlemsstaternas regeringar eller andra myndigheter när de utövar sina befogenheter och fullgör sina uppgifter och skyldigheter. EU-institutionerna och medlemsstaternas regeringar förbinder sig att avhålla sig från varje försök till påverkan (artikel 130 i EUF-fördraget).

Europeiska centralbankssystemet (ECBS) består av ECB och medlemsstaternas centralbanker (artikel 129 i EUF-fördraget). ECBS ska utforma och genomföra unionens monetära politik och har ensamrätt vad gäller att tilllåta sedel- och myntutgivning inom EU. ECBS ska dessutom förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver och främja ett väl fungerande betalningssystem inom unionen (artikel 127.2 i EUF-fördraget).

Revisionsrätten (artiklarna 285 och 286 i EUF-fördraget)

Revisionsrätten inrättades den 22 juli 1975 och inledde sin verksamhet i Luxemburg i oktober 1977. Den har nu upphöjts till EU-institution (artikel 13 i EU-fördraget). Den består för närvarande av 28 ledamöter, en från varje medlemsstat. Ledamöterna utses för en tidsperiod på sex år. Efter att ha hört Europaparlamentet ska rådet anta den förteckning över ledamöter som föreslås av respektive medlemsstat med kvalificerad majoritet (artikel 286.2 i EUF-fördraget). Revisionsrätten väljer själv en ordförande bland sina ledamöter för en period på tre år. Ordföranden kan återväljas.

Revisionsrätten har till uppgift att pröva om EU:s inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Revisionsrättens faktiska vapen är att den kan offentliggöra resultaten. Den ska efter utgången av varje budgetår sammanställa resultaten av sina granskningar i en årsrapport som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning och på så sätt görs tillgänglig för den europeiska allmänheten. Den kan även när som helst ta ställning i specifika frågor i särskilda rapporter som också publiceras i Europeiska unionens officiella tidning.

Rådgivande organ

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (artikel 301 i EUF-fördraget)

Genom Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är företrädare för olika grupper på det ekonomiska och sociala området, särskilt arbetsgivare och arbetstagare, jordbrukare, transportföretag, affärsmän, hantverkare, fria yrken och chefer för små och medelstora företag, representerade på institutionell nivå inom EU. Även konsumenter, miljöorganisationer och andra intresseföreningar kan göra sina röster hörda i kommittén.

Kommittén består av 350 ledamöter (rådgivare) från de mest representativa organisationerna i de enskilda medlemsstaterna. Rådet utser ledamöterna på fem år utifrån den förteckning med kandidater som föreslås av respektive medlemsstat.

Fördelningen per land är enligt följande:

Respektive antal ledamöter i Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén
Tyskland, Frankrike, Italien, Förenade kungariket 24
Polen, Spanien 21
Rumänien 15
Belgien, Bulgarien, Grekland, Nederländerna, Österrike, Portugal, Sverige, Tjeckien, Ungern 12
Danmark, Finland, Irland, Kroatien, Litauen, Slovakien 9
Lettland, Slovenien 7
Estland 6
Luxemburg, Malta, Cypern 5

Ledamöterna är indelade i tre grupper (arbetsgivare, arbetstagare och företrädare för det civila samhället). De yttranden som antas i plenum utarbetas av fackgrupper. Dessutom samarbetar kommittén nära tillsammans med Europaparlamentets olika utskott och expertgrupper.

Kommittén ska i vissa fall rådfrågas under lagstiftningsförfarandet. Den avger dessutom yttranden på eget initiativ. Kommitténs yttranden är en syntes av ståndpunkter, som ibland kan ligga mycket långt ifrån varandra inledningsvis. Yttrandena har stor betydelse för kommissionen och rådet genom att de på detta sätt kan få reda på vilka ändringar som önskas av de grupper som direkt berörs av ett förslag.

Regionkommittén (artikel 305 i EUF-fördraget)

Genom EU-fördraget (Maastrichtfördraget) inrättades ett nytt rådgivande organ vid sidan av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK): Regionkommittén. Denna kommitté är liksom EESK inte en EU-institution i egentlig mening, eftersom den endast har rådgivande uppgifter. Dess uppgift är inte att fatta rättsligt bindande beslut på samma sätt som EU-organen (rådet, Europeiska kommissionen, Europaparlamentet, domstolen, revisionsrätten och Europeiska centralbanken).

Regionkommittén består liksom EESK av 350 ledamöter. Ledamöterna är regionalt eller kommunalt folkvalda politiker, som ofta har en ledande ställning på regional eller kommunal nivå.

Kommittén ska höras av rådet eller kommissionen på ett antal områden (obligatoriskt samråd), i synnerhet när det gäller utbildning, kultur, hälsa, utbyggnad av transeuropeiska nät, trafik-, telekommunikations- och energiinfrastruktur, ekonomisk och social sammanhållning, sysselsättningspolitik samt sociallagstiftning. Regionkommittén hörs också regelbundet av rådet och utan rättslig förpliktelse i olika lagstiftningsfrågor (fakultativt samråd).

Europeiska investeringsbanken (artikel 308 i EUF-fördraget)

EU har finansieringsinstitutet Europeiska investeringsbanken i Luxemburg till sitt förfogande för att åstadkomma ”en balanserad och störningsfri utveckling av den gemensamma marknaden”. EIB:s uppgift är att inom alla ekonomiska sektorer bevilja lån och garantier, särskilt för utveckling av mindre utvecklade regioner, modernisering eller omställning av företag eller skapande av nya arbetstillfällen samt för projekt av gemensamt intresse för flera medlemsstater.

EUROPEISKA UNIONENS RÄTTSORDNING

Den ”EU-författning” som beskrivs ovan, och särskilt dess grundläggande värden, är mycket abstrakt och behöver konkretiseras ytterligare i unionsrätten. Det innebär att EU är en rättslig konstruktion i två olika hänseenden: den har skapats genom lagstiftning och den är en union med rättslig grund.

EU som rättslig konstruktion och union med rättslig grund

Det som framför allt skiljer EU från tidigare försök som gjorts att ena Europa är att enandet varken sker genom våld eller underkastelse, utan genom lagstiftning. Endast en gemenskap som bygger på fria beslut har en chans att bestå, en gemenskap som bygger på grundläggande värden som frihet och jämlikhet och som bevaras och förverkligas genom lagstiftning. Det är på denna grundval som grundfördragen vilar i form av upprättandeakterna för Europeiska unionen.

Men EU är inte bara en rättslig konstruktion utan försöker också uppnå sina mål enbart genom lagstiftning. EU är en rättslig union genom lagstiftning. Den ekonomiska och sociala samlevnaden mellan folken i medlemsstaterna regleras inte med makt utan med unionsrätten. EU-rätten utgör grunden för det institutionella systemet. Den reglerar förhållandet mellan EU-institutionerna och deras beslutsförfaranden. Den ger dem handlingsmöjligheter genom förordningar, direktiv och beslut som kan vara bindande för medlemsstaterna och deras medborgare. Därmed ställs varje enskild unionsmedborgare i centrum. EU:s rättsordning påverkar i allt större utsträckning unionsmedborgarnas dagliga liv. Den ger den enskilda medborgaren rättigheter och skyldigheter, vilket innebär att varje person i egenskap av medborgare i en stat respektive i EU omfattas av rättsordningar på olika nivåer, i likhet med vad som gäller i federala system. Som alla rättsordningar har även EU:s rättsordning ett inbyggt rättsskyddssystem för tvister om EU-rätten och för dess genomförande. I EU-rätten fastställs även förhållandet mellan EU och medlemsstaterna. Medlemsstaterna måste vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra de skyldigheter som de har enligt fördragen eller som är ett resultat av åtgärder som vidtagits av EU-institutionerna. Det åligger dem att hjälpa EU att genomföra sina uppgifter och avstå från alla åtgärder som skulle kunna hindra förverkligandet av målen i fördragen. Medlemsstaterna ansvarar för alla skador som unionsmedborgarna åsamkas till följd av överträdelser av EU-rätten.

EU-rättens rättskällor

Begreppet ”rättskälla” har två olika innebörder. Det beskriver ursprungligen orsaken till att en rätt uppkommit, dvs. det ger motiveringen till denna rätt. I denna betydelse är rättskällan till EU-rätten viljan att bevara freden och att skapa ett bättre Europa genom närmare ekonomiska band, det som utgör EU:s båda hörnstenar. I det juridiska språkbruket avser begreppet rätts­källa däremot en rätts ursprung och förankring.

EU:s grundfördrag som primär EU-rätt

Som första rättskälla räknas EU:s grundfördrag inklusive bilagor och protokoll samt senare kompletteringar och ändringar. Grundfördragen inklusive kompletteringar och ändringar – särskilt Maastricht-, Amsterdam-, Nice- och Lissabonfördragen samt de olika anslutningsfördragen – innehåller grundläggande rättsliga bestämmelser om mål, EU:s organisation och funktionssätt samt delar av den ekonomiska lagstiftningen. Detsamma gäller för Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som har samma rättsliga ställning som fördragen sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget (artikel 6.1 i EU-fördraget). De anger därmed EU:s konstitutionella ramar som EU-institutionerna måste fylla med lagstiftning och administrativa åtgärder i unionens intresse. Eftersom denna lagstiftning skapats direkt av medlemsstaterna kallas dessa bestämmelser på juridiskt språk primär EU-rätt.

EU-rättsakter som sekundär EU-rätt

EU:s andra viktiga rättskälla, som skapas när unionsinstitutionerna utövar sina befogenheter på grundval av fördragen, kallas sekundär EU-rätt.

Den består av rättsakter med lagkaraktär (lagstiftningsakter) och utan lagkaraktär (vanliga rättsakter, delegerade akter, genomförandeakter), icke-bindande rättsakter (yttranden, rekommendationer) och andra akter som inte är rättsakter (t.ex. interinstitutionella avtal, resolutioner, deklarationer, handlingsprogram). Med lagstiftningsakter avses rättsakter som antas i enlighet med ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande (artikel 289 i EUF-fördraget). Delegerade akter (artikel 290 i EUF-fördraget) är rättsakter som saknar lagkaraktär, men har en allmän och bindande giltighet och kan användas för att ändra eller komplettera vissa mindre betydelsefulla bestämmelser i en lagstiftningsakt. Detta görs i så fall av kommissionen, som måste få uttrycklig befogenhet för detta i en lagstiftningsakt. Om enhetliga villkor behöver fastställas för genomförandet av EU:s bindande rättsakter görs detta genom motsvarande genomförandeakter, som normalt utfärdas av kommissionen, men undantagsvis också av rådet (artikel 291 i EUF-fördraget). Unionsinstitutionerna kan utfärda rekommendationer och yttranden i form av icke-bindande rättsakter. Slutligen finns en rad olika ”handlingar som inte är rättsakter” som gör det möjligt för EU-institutionerna att avge icke-bindande yttranden och tillkännagivanden eller reglera EU:s och dess institutioners interna arbete, som t.ex. de avtal och bestämmelser som tillkommer i överenskommelse mellan institutionerna eller i institutionernas arbetsordningar.

EU-rättens rättskällor

Dessa rättsakter med eller utan lagkaraktär kan förekomma i många olika former. De viktigaste formerna räknas upp och definieras i en särskild sammanställning (artikel 288 i EUF-fördraget). Bindande rättsakter inbegriper här förordningar, riktlinjer och beslut. Vad gäller icke-bindande rättsakter inbegriper sammanställningen rekommendationer och yttranden. Men denna uppräkning är ingalunda uttömmande. Till den sekundära EU-rätten räknas även andra rättsakter som inte kan inordnas i denna sammanställning. Detta omfattar bland annat resolutioner, förklaringar, åtgärdsprogram eller vit- och grönböcker. Skillnaderna mellan de olika rättsakterna i den sekundära EU-rätten är stora när det gäller antagande, rättskraft och adressater. Dessa skillnader kommer att belysas i detalj i ett separat kapitel, ”EU:s rättsaktssystem”.

Den sekundära EU-rätten uppkommer successivt och fortlöpande. Genom att sekundär EU-rätt antas ges den EU-författning som bildats genom primärrätten ett innehåll, samtidigt som den europeiska rättsordningen genomförs och kompletteras med tiden.

Folkrättsliga avtal som EU har slutit

Denna tredje rättskälla hänger samman med EU:s internationella roll. Som en av huvudaktörerna på det internationella planet kan Europa inte begränsa sig till att enbart ta itu med sina egna inre angelägenheter, utan måste sträva efter att utveckla sina ekonomiska, sociala och politiska relationer till andra länder i världen. Därför sluter EU folkrättsliga avtal med ”icke-medlemsstater” (så kallade tredjeländer) och andra internationella organisationer. Följande av sådana avtal är särskilt värda att nämnas:

Associeringsavtal

En associering går avsevärt längre än till att enbart reglera handelspolitiska frågor och är inriktad på ett nära ekonomiskt samarbete med omfattande finansiellt stöd från EU till det berörda landet (artikel 217 i EUF-fördraget). Det finns tre olika typer av associeringsavtal:

Avtal som upprättar särskilda förbindelser mellan vissa EU-medlemsstater och tredjeländer

Anledningen till att associeringsinstrumentet skapades var främst de utomeuropeiska länder och områden som i egenskap av före detta kolonier hade särskilt nära ekonomiska förbindelser med Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förenade kungariket. I och med att införandet av en gemensam yttre tullmur inom EU skulle ha stört handelsutbytet med dessa länder och områden var det nödvändigt att införa särskilda bestämmelser. Syftet med en associering är att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och områden samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och unionen som helhet (artikel 198 i EUF-fördraget). Det finns därför en rad olika förmånsordningar som gör det möjligt att importera varor från dessa länder och områden med helt eller delvis nedsatta tullar. Det finansiella och tekniska stödet från EU administreras genom Europeiska utvecklingsfonden. Det avtal som i praktiken är absolut viktigast är AVS–EU-partnerskapsavtalet som förbinder EU med 70 länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet. Detta avtal håller för närvarande på att omvandlas till regionala ekonomiska partnerskapsavtal, som successivt ger AVS-länderna fritt tillträde till Europas inre marknad.

Avtal som syftar till att förbereda för ett eventuellt inträde och att skapa en tullunion

En associering syftar även till att förbereda för ett lands eventuella inträde i EU. Associeringen är samtidigt ett första steg mot ett egentligt medlemskap och strävan är att närma kandidatlandets ekonomiska förhållanden till förhållandena i EU. Denna strategi håller för närvarande på att genomföras för länderna på västra Balkan (Albanien, Bosnien och Hercegovina, Serbien, Montenegro, Kosovo). Här backas anslutningsförfarandet upp av den utökade stabiliserings- och associeringsprocessen, som är det övergripande ramverket för framstegen för länderna på västra Balkan, ända fram till deras anslutning. Stabiliserings- och associeringsprocessen syftar till att uppnå följande tre mål: 1. stabilisering och snabb övergång till en fungerande marknadsekonomi, 2. främjande av regionalt samarbete, och 3. utsikten till medlemskap i EU. Stabiliserings- och associeringsprocessen är baserad på ett progressivt partnerskap där EU erbjuder handelskoncessioner, ekonomiskt och finansiellt stöd samt ett avtalsenligt förhållande i form av stabiliserings- och associeringsavtal. Varje land måste göra specifika framsteg inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen för att uppfylla kraven för ett möjligt medlemskap. Framstegen för länderna på västra Balkan mot ett möjligt EU-medlemskap utvärderas i årliga rapporter.

Norge (vy över Geirangerfjorden, fylket Møre og Romsdal) är medlem av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, som även inbegriper Island och Liechtenstein samt EU:s 28 medlemsstater. De fyra friheterna (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital) gäller i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Norge (vy över Geirangerfjorden, fylket Møre og Romsdal) är medlem av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, som även inbegriper Island och Liechtenstein samt EU:s 28 medlemsstater. De fyra friheterna (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital) gäller i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)

EES-avtalet gör EU:s inre marknad tillgänglig för de kvarvarande Eftaländerna (Island, Liechtenstein och Norge) och genom kravet på övertagande av nära två tredjedelar av EU-rätten läggs en säker grund för att dessa länder eventuellt ska kunna ansluta sig till EU i ett senare skede. Inom EES ska, på grundval av den primära och sekundära EU-rätten (”unionens regelverk”), fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital förverkligas samt enhetliga bestämmelser när det gäller konkurrens och statligt stöd fastställas. Samarbetet på närliggande politiska områden (t.ex. miljöskydd, forskning och utveckling samt utbildning) ska fördjupas.

Samarbetsavtal

Samarbetsavtalen har inte lika stor räckvidd som associeringsavtalen, utan syftar enbart till ett omfattande ekonomiskt samarbete. Sådana avtal binder EU till bland annat Maghreb-länderna (Algeriet, Marocko och Tunisien), Mashriq-länderna (Egypten, Jordanien, Libanon och Syrien) samt Israel.

Handelsavtal

Det finns dessutom en rad handelsavtal som slutits med ett enskilt tredjeland, med grupper av tredjeländer eller inom ramen för internationella handelsorganisationer på det tull- och handelspolitiska området. De viktigaste internationella handelsavtalen är avtalet om upprättandet av Världshandels­organisationen (World Trade Organisation, WTO) och de multilaterala handelsavtal som slutits inom dess ramar. Till de viktigaste av dessa hör allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT 1994), antidumpnings- och subventionskoden, allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (Trips) samt överenskommelsen om regler och förfaranden för tvistlösning. Bilaterala frihandelsavtal har dock kommit att öka i betydelse på bekostnad av multilaterala avtal. På grund av de oerhörda svårigheter som det innebär att sluta multilaterala liberaliseringsavtal inom ramen för exempelvis WTO har alla handelsmakter, inbegripet EU, börjat sluta bilaterala frihandelsavtal. De allra senaste exemplen är det framgångsrika slutförandet av förhandlingarna med Kanada (Ceta – övergripande avtal om ekonomi och handel) och Singapore, såväl som de pågående förhandlingarna med Förenta staterna (TTIP – det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar) och Japan.

Oskrivna rättskällor

De EU-rättskällor som hittills beskrivits har alla det gemensamt att det handlar om skriven EU-rätt. Men som alla andra rättsordningar kan EU:s rättsordning inte uteslutande bestå av skriven rätt, eftersom alla rättsordningar har luckor som måste fyllas genom oskriven rätt.

Allmänna rättsprinciper

Källorna för oskriven EU-rätt utgörs främst av de allmänna rättsprinciperna. Det är bestämmelser som ger uttryck för grundläggande uppfattningar om rätt och rättvisa som alla rättsordningar måste följa. Den skrivna EU-rätten, som i huvudsak endast reglerar ekonomiska och sociala sakförhållanden, kan endast delvis uppfylla detta krav, vilket innebär att de allmänna rättsprinciperna är en av EU:s viktigaste rättskällor. De gör det möjligt att fylla de befintliga luckorna och utveckla befintlig rätt genom tolkning av rättviseprincipen.

Principerna får effekt när lagen tillämpas, särskilt genom rättskipningen i EU-domstolen inom ramen för de uppgifter som den tilldelas, nämligen att ”säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen”. Huvudpunkter för de allmänna rättsprinciperna är framför allt de rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. De ger bakgrunden mot vilken EU-bestämmelserna kan utvecklas.

Till dessa allmänna rättsprinciper hör inte bara principerna om oberoende och unionsrättens direkta tillämpning och företräde, utan även säkerställande av de grundläggande friheterna (åtminstone för Polen och Förenade kungariket, som inte omfattas av stadgan om de grundläggande rättigheterna på grund av ett undantag), proportionalitetsprincipen (som faktiskt omfattas av en positivrättslig bestämmelse i artikel 5.4 i EU-fördraget), principen om berättigade förväntningar, principen om rätt till försvar och principen om medlemsstaternas ansvar vid brott mot unionsrätten.

Sedvanerätt

Till den oskrivna EU-rätten räknas dessutom även sedvanerätten. Med sedvanerätt avses rätt som uppkommer genom tillämpning och rättsuppfattning och som kompletterar eller ändrar primär- eller sekundärrätt. Exi­stensen av en sådan EU-sedvanerätt har i princip erkänts. Sedvanerätten på EU-nivå kan dock i praktiken endast växa fram på ett ytterst begränsat sätt. En första begränsning utgörs av det särskilda förfarandet för fördrags­ändringar (artikel 54 i EU-fördraget). Därigenom utesluts visserligen inte framväxten av sedvanerätt, men kraven skärps på att kunna styrka att den tillämpats under lång tid och att det finns en motsvarande rättsuppfattning. En ytterligare begränsning för framväxten av sedvanerätt hos EU-institutionerna är att institutionerna endast kan agera på grundval av fördragen och inte med utgångspunkt i sitt faktiska handlande och sin motsvarande vilja att skapa bindande rätt. Av detta följer att sedvanerätt aldrig kan tillämpas av EU-institutionerna på fördragsrättsnivå, utan på sin höjd av medlemsstaterna inom de ovan beskrivna begränsningarna. EU-institutionernas tillämpning och rättsuppfattning kan dock ligga till grund för tolkningar av de rättsliga bestämmelser som dessa institutioner skapat, och under vissa omständigheter kan det leda till att den berörda rättsaktens rättsliga och faktiska räckvidd ändras. Men även i detta fall måste de villkor och begränsningar som ställs upp av den primära EU-rätten följas.

Överenskommelser och avtal mellan EU:s medlemsstater

Som EU:s sista rättskälla kan avtalen mellan medlemsstaterna nämnas. Det rör sig å ena sidan om avtal som sluts för att reglera frågor som har nära samband med EU:s verksamhet, men för vilka ingen behörighet tilldelas EU-institutionerna (t.ex. fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen, 2012 års finanspakt, som ingicks utan Förenade kungariket och Tjeckien), och å andra sidan om regelrätta folkrättsliga avtal mellan medlemsstaterna som särskilt syftar till att undanröja de nationella bestämmelsernas territoriella begränsning och skapa en enhetlig lagstiftning på EU-nivå. Detta har framför allt betydelse inom den internationella privaträtten (t.ex. konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser [1980]).

EU:s rättsaktssystem

Systemet med unionsrättsakter behövde uppfinnas på nytt när EU bildades. Det gällde att fastställa rättsakternas art och deras effekt. Institutionerna skulle ha möjlighet att på ett effektivt sätt, dvs. utan att behöva förlita sig på medlemsstaternas goda vilja, utjämna de olika ekonomiska, sociala och inte minst miljömässiga förutsättningarna i medlemsstaterna, så att bästa möjliga levnadsvillkor skulle kunna skapas för EU-medborgarna. Å andra sidan skulle man inte göra större ingrepp än nödvändigt i de nationella rättsordningarna. Hela EU:s rättsakts- och lagstiftningssystem präglas därför av principen att där det behövs en också i detalj gemensam bestämmelse för alla medlemsstater ska de nationella bestämmelserna ersättas av unionsakter, men där detta inte behövs ska vederbörlig hänsyn tas till medlemsstaternas befintliga rättsordning.

Mot denna bakgrund har ett rättsaktssystem utvecklats, som i olika utsträckning gör det möjligt för EU-institutionerna att påverka de nationella rättsordningarna. Den starkaste formen är att unionsbestämmelser ersätter nationella bestämmelser. Därefter kommer unionsbestämmelser med vars hjälp EU-institutionerna endast indirekt kan påverka medlemsstaternas rättsordningar. Vidare finns möjlighet att vidta åtgärder gentemot en fastställd adressat för att reglera ett konkret fall. Slutligen föreskrivs också rättsakter som inte är bindande för medlemsstaterna eller unionsmedborgarna.

Ser man på rättsakterna utifrån vem de riktar sig till och vilken effekt de får i medlemsstaterna kan EU:s rättsaktssystem beskrivas på följande sätt, på grundval av artikel 288 i EUF-fördraget):

EU:s rättsaktssystem

Förordningar fungerar som ”EU-lagar”

De rättsakter som ger EU-institutionerna störst befogenhet att gripa in i de nationella rättsordningarna är förordningarna. Dessa kännetecknas av två egenskaper som är ovanliga i internationell rätt:

  • Rättsakternas unionskaraktär, dvs. att samma lagstiftning införs i hela unionen, utan hänsyn till statsgränser, och att låta den gälla enhetligt och till alla delar i alla medlemsstater. Därigenom förhindras medlemsstaterna exempelvis från att tillämpa bestämmelserna i en förordning på ett ofullständigt sätt eller att enbart tillämpa en del av dem, för att på detta sätt slippa tillämpa bestämmelser som en medlemsstat motsatt sig inom ramen för beslutsförfarandet eller som strider mot vissa nationella intressen. Inte heller kan medlemsstaterna undandra sig den bindande karaktären hos en bestämmelse i en förordning genom att hänvisa till bestämmelser eller tillämpningar i den nationella lagstiftningen.
  • Rättsakternas direkta tillämplighet, som är ett uttryck för att förordningar utan särskilda nationella genomförandebestämmelser inför samma lagstiftning och att unionsmedborgarna ges direkta rättigheter och åläggs direkta skyldigheter. Medlemsstaterna och deras institutioner, domstolar och myndigheter, samt alla personer som omfattas av förordningen, binds direkt av EU-rätten och måste följa denna på samma sätt som nationell rätt.

Likheterna mellan dessa rättsakter och nationell lagstiftning är uppenbara. Om de antas genom medbestämmande av Europaparlamentet (inom ramen för det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet – mer om det i nästa kapitel), kan de kallas lagstiftningsakter. Förordningar, som endast kan antas av rådet eller kommissionen, bärs inte upp av detta parlamentariska medansvar, vilket innebär att de, åtminstone ur formell synpunkt, inte uppvisar alla grundläggande kännetecken på en lag.

Direktiv

Direktivet är vid sidan av förordningen EU:s viktigaste rättsakt. Direktivet är uttryck för en strävan att uppnå den nödvändiga enhetligheten i EU-rätten och samtidigt bevara mångfalden i de nationella särarterna. Det främsta syftet med direktivet är därför, till skillnad från förordningen, inte att skapa en enhetlig rätt utan att uppnå rättsharmonisering. Genom rättsharmoniseringen ska motsättningar mellan nationella rätts- och förvaltningsbestämmelser undanröjas och skillnader utjämnas stegvis, så att i möjligaste mån lika villkor gäller i alla medlemsstater. Direktivet visar sig därmed vara ett av de grundläggande instrumenten för förverkligandet av den inre marknaden.

Direktivet är bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås, men de nationella myndigheterna får själva bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå de fastlagda målen inom ramen för den nationella rättsordningen. Att medlemsstaterna på detta sätt görs delaktiga är för att man velat göra en mildare form av ingrepp i de nationella rätts- och förvaltningssystemen. Därigenom får medlemsstaterna möjlighet att ta hänsyn till nationella särdrag vid genomförandet av de unionsrättsliga målen. Detta sker genom att bestämmelserna i ett direktiv inte automatiskt ersätter de nationella rättsliga föreskrifterna, utan medlemsstaterna är i stället skyldiga att anpassa sin nationella lagstiftning till unionsbestämmelserna. Detta kräver som regel ett lagstiftningsförfarande i två steg.

I det första steget ska det resultat som eftersträvas genom direktivet på EU-nivå vara bindande för de medlemsstater (några eller alla) som det riktar sig till och det måste genomföras inom en bestämd tid. EU-institutionerna kan fastställa detta resultat i detalj, så att medlemsstaterna inte har något utrymme för egen utformning i sak. Denna möjlighet utnyttjas framför allt för tekniska standarder samt inom miljöskydd.

I det andra, nationella steget överlåts åt medlemsstaterna att själva bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå de resultat som föreskrivs. Även om medlemsstaterna i princip fritt får bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet görs en bedömning av om de aktuella bestämmelserna har genomförts i enlighet med EU-rätten på grundval av EU-rättsliga kriterier. Här gäller principen att genom genomförandet skapa ett rättsläge som låter de rättigheter och skyldigheter som härrör ur ett direktivs bestämmelser framgå på ett tillräckligt tydligt och bestämt sätt, och som därigenom ger unionsmedborgarna möjlighet att åberopa dessa inför nationell domstol eller att försvara sig mot dessa. För detta måste i regel nationella bindande rättsakter antas eller redan befintliga rätts- och förvaltningsföreskrifter upphävas eller ändras. En rent administrativ tilllämpning är inte tillräcklig, eftersom insynen är otillräcklig och eftersom den är sådan till sin natur att den kan ändras av förvaltningen efter dess eget godtycke.

Direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 (direktivet om energieffektivitet) innehåller ett paket med bindande åtgärder som är avsedda att bidra till att EU uppnår sitt mål att höja energieffektiviteten med 20 % till 2020. EU-medlemsstaterna var skyldiga att införliva direktivet i nationell lagstiftning senast den 5 juni 2014.

Direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 (direktivet om energieffektivitet) innehåller ett paket med bindande åtgärder som är avsedda att bidra till att EU uppnår sitt mål att höja energieffektiviteten med 20 % till 2020. EU-medlemsstaterna var skyldiga att införliva direktivet i nationell lagstiftning senast den 5 juni 2014.

Unionsmedborgaren erhåller sina rättigheter och skyldigheter först genom medlemsstatens genomförandebestämmelser för direktivet. Detta riktar sig enbart till medlemsstaterna och saknar betydelse för unionsmedborgarna så länge medlemsstaterna fullgör de skyldigheter som EU-rättsakterna ålägger dem. Det är dock till nackdel för unionsmedborgarna om ett genomförande av målen i direktivet hade inneburit fördelar för dem, men medlemsstaterna inte antar eller antar bristfälliga nationella genomförandebestämmelser. För att så långt som möjligt utesluta sådana nackdelar har domstolen i en rad domar fastställt att unionsmedborgarna under vissa förutsättningar har rätt att direkt åberopa bestämmelserna i direktiven och göra anspråk på de rättigheter som tillkommer dem enligt dessa, och i förekommande fall hävda dessa i nationell domstol. Förutsättningarna för denna direkta effekt är enligt domstolen följande:

  • Bestämmelserna i direktiven måste vara tillräckligt tydliga och entydigt lägga fast unionsmedborgarnas/företagens rättigheter.
  • Åberopandet av rättigheten får inte vara kopplat till villkor eller skyldigheter.
  • Den nationella lagstiftaren får inte ha lämnat något handlingsutrymme vid den innehållsliga utformningen av rätten.
  • Tidsfristen för genomförandet av direktivet måste ha löpt ut.

Denna rättspraxis från domstolen om direktivens direkta effekt härrör främst från konstaterandet att en medlemsstat handlar rättsstridigt och tillämpar sin tidigare lagstiftning utan att ha anpassat den till direktivet. Denna otillåtna rättsutövning från en medlemsstats sida motverkas av att ett direktiv har direkt effekt, och därigenom förhindras medlemsstaten från att dra fördel av att bryta mot EU-rätten. På detta sätt får direktivens direkta effekt sanktionskaraktär. En konsekvens av denna definition är att domstolen hittills endast har bekräftat direktivens direkta effekt i förhållandet mellan den enskilde och medlemsstaten, och detta närmare bestämt endast i fall där den direkta effekten varit till fördel för unionsmedborgaren, dvs. i fall där EU-rätten erbjuder unionsmedborgaren fördelaktigare bestämmelser än den icke-harmoniserade nationella rätten (s.k. vertikal direkt effekt).

Direktivens direkta effekt i förhållandet mellan unionsmedborgare (s.k. horisontell direkt effekt) har däremot inte bekräftats av domstolen. På grund av sanktionskaraktären hos den direkta effekten har domstolen lagt fast att den inte gäller för enskilda, eftersom dessa inte kan ställas till ansvar för medlemsstaters försummelser. De skyddas tvärtom av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar. Unionsmedborgarna måste kunna förlita sig på att ett direktivs effekt endast berör dem i enlighet med de nationella genomförandebestämmelserna. Domstolen har dock tagit fram en princip för primärrätt enligt vilken innehållet i en riktlinje även gäller för frågor rörande privaträtt, förutsatt att den ger uttryck för det allmänna förbudet mot diskriminering. Domstolens konstruktion går utöver förbudet mot diskriminering, som, såsom uttrycks i respektive direktiv, kräver att nationella myndigheter och i synnerhet nationella domstolar, inom ramen för deras jurisdiktion, tillhandahåller det rättsskydd som enskilda personer har rätt till enligt EU-rätten, samt säkerställer denna lags fulla verkan, och, vid behov, inte tillämpar eventuella bestämmelser som strider mot den principen. Till följd av EU-rättens företräde har förbudet mot diskriminering, såsom det fastställs i respektive direktiv, företräde framför motstridande nationell rätt. Sålunda har domstolen, även om den inte har ifrågasatt sin rättspraxis om bristen på direktivs övergripande verkan, i praktiken dragit den slutsatsen vad gäller förbudet mot diskriminering, i alla fall där det senare uttrycks i ett direktiv. Domstolen har tidigare fastställt att så är fallet för riktlinjer som anknyter till traditionell diskriminering på grund av nationalitet, kön eller ålder. Detta bör dock gälla för alla riktlinjer som antas för att bekämpa den slags diskriminering som förtecknas i artikel 19 i EUF-fördraget).

Direktivets direkta effekt innebär inte nödvändigtvis att en bestämmelse i ett direktiv medför rättigheter för den enskilde. Direktivbestämmelserna har snarast direkt effekt i den meningen att de har objektivrättslig effekt. För erkännandet av denna effekt gäller samma förutsättningar som för erkännandet av direkt effekt, med den enda skillnaden att det i stället för en tydligt och exakt avgränsad rätt för unionsmedborgaren/företaget har fastställts en tydligt och exakt avgränsad skyldighet för medlemsstaterna. Detta innebär att alla nationella organ, dvs. medlemsstaternas lagstiftare, myndigheter och domstolar, är bundna av direktivet och skyldiga att följa och tillämpa EU-rätten som har företräde. Konkret innebär detta också att det fastställs en skyldighet att tolka den nationella rätten i enlighet med direktivet (”direktivkonform tolkning”) eller att den aktuella direktivbestämmelsen har tillämpningsföreträde framför motstridande nationell rätt. Innan införlivandetiden löper ut har direktiven också vissa blockerande effekter för medlemsstaterna. Med avseende på direktivets bindande karaktär och lojalitetsprincipen (artikel 4 i EU-fördraget) är medlemsstaterna redan innan införlivandetiden löper ut skyldiga att avstå från alla åtgärder som allvarligt kan äventyra att direktivets eftersträvade mål inte uppnås.

Slutligen bekräftade domstolen 1991 i domarna i målen Francovich och Bonifaci medlemsstaternas skyldighet att betala skadestånd för skada som uppstått till följd av bristfälligt eller felaktigt genomförande. I dessa mål ställdes frågan om den italienska staten bar ansvar för att inte inom föreskriven tid ha genomfört rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Direktivet ska säkerställa arbetstagarnas rätt till lön för tiden innan arbetsgivaren blir insolvent eller uppsägning genomförs på grund av denna insolvens. I detta syfte ska garantifonder inrättas, till vilka arbetsgivarens övriga borgenärer inte ska ha tillgång och till vilka medel ska anskaffas från arbetsgivarna och/eller ur offentliga medel. Domstolen stod här inför problemet att direktivet visserligen syftade till att ge arbetstagarna individuell rätt till fortsatt lön med medel ur den garantifond som skulle inrättas, men att denna rättighet inte kunde ges direkt effekt, dvs. att den inte kunde åberopas inför nationell domstol, eftersom det, på grund av bristande genomförande av direktivet, inte hade inrättats någon garantifond och att det inte kunde avgöras vem som skulle erlägga lönegarantiersättningen. I detta mål slog domstolen i sin dom fast att den italienska staten var skyldig att betala skadestånd till de berörda arbetstagarna på grund av att den underlåtit att, helt eller delvis, genomföra ett direktiv och därigenom undanhållit arbetstagarna rättigheter som de erhållit genom direktivet. Även om skadeståndsskyldigheten inte uttryckligen föreskrivs i EU-rätten är den enligt domstolens uppfattning en viktig del av EU:s rättsordning, eftersom dess fulla effekt skulle inskränkas och skyddet av de rättigheter som den ger skulle minskas om unionsmedborgarna inte hade möjlighet att kräva skadestånd när deras rättigheter kränks efter det att medlemsstaterna handlar i strid mot EU-rätten (4).

Beslut

För beslut gjordes genom Lissabonfördraget ett tillägg i urvalet av rättsakter. Åtskillnad gjordes mellan två beslutskategorier: beslut som specificerar till vilka de riktar sig, samt allmänna beslut som inte har några specifika adressater (jfr artikel 288 fjärde stycket i EUF-fördraget). Medan de beslut som specificerar till vilka de riktar sig ersätter de tidigare besluten för reglering av enskilda fall, omfattar de allmänna besluten som inte har några specifika adressater en rad instrument som har gemensamt att de inte reglerar enskilda fall. Det är beklagligt att två mycket olika slags rättsakter hänvisas till med samma benämning, eftersom de oundvikliga avgränsningsfrågorna ger upphov till stor rättslig osäkerhet. Det skulle ha varit bättre att använda en term för åtgärder som avser enskilda fall, med externt, rättsligt bindande verkan för den enskilde, och att införa ytterligare en term för de andra rättsakterna med bindande verkan.

EU-organen (i synnerhet rådet och kommissionen) använder vanligtvis beslut som specificerar till vilka de riktar sig för att utföra sin verkställande funktion. Genom sådana beslut kan en medlemsstat, ett företag eller en unionsmedborgare krävas att utföra eller att avstå från att utföra en handling, eller så kan direkta rättigheter ges eller direkta skyldigheter åläggas. Detta motsvarar helt och hållet situationen i de nationella rättsordningarna. Även där fastställer de nationella myndigheterna hur en lag ska tillämpas genom att utfärda bindande administrativa bestämmelser för medborgarna.

Följande är kännetecknande för detta slags beslut:

  • Beslutet har individuell giltighet, vilket skiljer det från förordningen. De eller den som ett beslut riktar sig till måste anges och beslutet är bindande endast för dem. Det är tillräckligt att den berörda personkretsen kan fastställas vid tidpunkten för utfärdandet av beslutet och inte kan utvidgas på ett senare stadium. Den främsta utgångspunkten måste vara beslutets innehåll, som måste vara lämpat att på ett individuellt och direkt sätt inverka på rättssubjektets situation. Även tredje man kan individuellt beröras av ett beslut om denne, till följd av bestämda personliga egenskaper eller särskilda omständigheter, som framhäver dem, görs individualiserbar på liknande sätt som den som beslutet riktar sig till.
  • Beslutet är till alla delar bindande, vilket skiljer det från direktivet som är bindande endast med avseende på det resultat som ska uppnås.
  • Beslutet är omedelbart bindande för dem som det riktar sig till. Ett beslut som riktar sig till en medlemsstat kan dessutom under samma förutsättningar som ett direktiv få direkt effekt även för unionsmedborgarna.

Allmänna beslut som inte anger till vilka de riktar sig är till alla delar bindande, även om det inte är tydligt för vilka de är bindande. Detta kan i slutändan endast fastställas utifrån innehållet i varje beslut. För allmänna beslut kan åtskillnad göras mellan följande typer av instrument:

  • Beslut om ändring av fördragsbestämmelser: Dessa beslut är tillämpliga på ett allmänt och abstrakt sätt, dvs. de är bindande för alla institutioner, organ, kontor och byråer inom EU samt för medlemsstaterna. Beslut om förenkling av antagningsförfaranden (artikel 81.3 och artikel 192.2 c i EUF-fördraget) och om uppluckring av majoritetskraven (artikel 312.2 och artikel 333.1 i EUF-fördraget) bör nämnas.
  • Beslut om konkretisering av fördragsrätt: Dessa beslut har en bindande verkan för hela EU, eller för de relevanta institutionerna, organen, kontoren eller byråerna inom EU vid ett beslut om deras sammansättning. De har ingen yttre verkan för den enskilde.
  • Beslut om antagande av lagstiftning inom och mellan institutioner: Dessa beslut är bindande för de institutioner, organ, kontor eller byråer inom EU som påverkas och omfattas av beslutet. Exempel inbegriper institutionernas arbetsordningar samt interinstitutionella avtal som ingås mellan EU-organ.
  • Beslut i sammanhanget organisatorisk kontroll: Dessa beslut (t.ex. utnämningar, ersättning) är bindande för den relevanta innehavaren av kontorsposten eller de relevanta ledamöterna i ett organ.
  • Beslut för beslutsfattande: Dessa beslut konkurrerar med förordningar och direktiv men är inte avsedda att ha extern, rättsligt bindande verkan för den enskilda personen. I princip är deras bindande verkan begränsad till de institutioner som deltar i utfärdandet av desamma, i synnerhet när de avser vägledningar eller riktlinjer för framtida politik. Endast i undantagsfall har de rättslig verkan av allmänt och abstrakt slag eller finansiella följder.
  • Beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhets­politiken: Dessa beslut är rättsligt bindande för EU. Den utsträckning till vilken de är bindande för medlemsstaterna begränsas av särskilda bestämmelser (t.ex. artikel 28.2, 28.5 och artikel 31.1 i EU-fördraget). De är inte föremål för domstolens rättspraxis överhöghet.

Rekommendationer och yttranden

Den sista kategorin rättshandlingar som uttryckligen föreskrivs i unionsfördragen är rekommendationer och yttranden. De gör det möjligt för EU-institutionerna att uttala sig utan bindande verkan, dvs. utan att det medför rättsliga förpliktelser för medlemsstaterna eller unionsmedborgarna.

En rekommendation uppmanar till ett bestämt handlande utan att vara rättsligt bindande för dem som rekommendationen riktar sig till. Om införandet eller ändringen av en bestämmelse i lag eller annan författning i en medlemsstat exempelvis hotar att snedvrida konkurrensvillkoren på EU:s inre marknad, kan kommissionen rekommendera de berörda medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att undvika snedvridningen (jfr artikel 117.1 andra meningen i EUF-fördraget).

EU-institutionerna avger däremot yttranden när det är fråga om en bedömning av en aktuell situation eller ett bestämt ärende inom unionen eller medlemsstaterna. De fungerar ibland även som förberedelser för senare bindande rättsakter eller ligger till grund för processer i domstolen (jfr artiklarna 258 och 259 i EUF-fördraget).

Rekommendationernas och yttrandenas främsta betydelse ligger på det politiska och moraliska planet. När författarna till fördragen inbegrep dessa rättsakter utgick de från att de som rättsakterna riktar sig till – på grund av EU-institutionernas auktoritet och deras omfattande överblick och sakkunskap, som sträcker sig längre än till enbart nationella förhållanden – frivilligt skulle följa en rekommendation eller att de skulle dra de nödvändiga konsekvenserna av en bedömning av en bestämd situation. Däremot kan rekommendationer och yttranden få indirekta rättsliga konsekvenser genom att de kan utgöra underlag för senare bindande rättsakter, eller att den berörda EU-institutionen skapar ett under vissa omständigheter bindande handlingsmönster för sig själv.

Resolutioner, förklaringar och åtgärdsprogram

Vid sidan av de rättsakter och rättshandlingar som anges i unionsfördragen har EU-institutionerna ytterligare verktyg som de kan använda för att utforma EU:s rättsordning. De viktigaste är resolutioner, förklaringar och åtgärdsprogram.

Resolutioner: Initiativtagare till resolutionerna är Europeiska rådet, rådet samt Europaparlamentet. I resolutioner ges uttryck för gemensamma uppfattningar och åsikter om integrationsprocessen samt konkreta uppgifter inom och utanför EU. De resolutioner som avser EU:s inre angelägenheter rör t.ex. principiella frågor avseende den politiska unionen, regionalpolitik, energipolitik samt ekonomiska och monetära unionen, särskilt införandet av valutaunionen. Dessa resolutioner har framför allt politisk betydelse som riktlinjer för rådets framtida arbete. Som gemensamma politiska viljeyttringar underlättar resolutionerna väsentligen eftersträvandet av enighet i rådet. Dessutom säkerställer de en minsta gemensam nämnare för överensstämmelse mellan beslut på gemenskapsnivå och nationell nivå. Denna funktion måste även tillmätas rättslig betydelse, dvs. att resolutionsinstrumentet måste förbli flexibelt och inte får tyngas alltför hårt av rättsliga normer och bindningar.

Förklaringar: Förklaringar kan förekomma i två olika former. Om en förklaring hänför sig till EU:s vidare utveckling, som t.ex. förklaringen om EU, förklaringen om demokratin och förklaringen om de grundläggande rättigheterna, har den i stort sett samma betydelse som en resolution. Den används främst när man vill vända sig till en bred allmänhet eller en bestämd målgrupp. Dessutom avges även förklaringar i samband med beslutsfattandet i rådet. Det är då fråga om förklaringar där rådets medlemmar gemensamt eller individuellt ger uttryck för sina uppfattningar om tolkningen av de rådsbeslut som fattats. Sådana tolkande förklaringar tillämpas ständigt i rådet och utgör ett absolut nödvändigt instrument för rådet att nå kompromisser. Den rättsliga betydelsen av dessa förklaringar måste bedömas utifrån allmänna tolkningsprinciper. Enligt dem är även författarens vilja principiellt avgörande för tolkningen av en bestämmelse. Dock kan detta endast gälla i samma utsträckning som de tolkande förklaringarna har nödvändig offentlighet, eftersom t.ex. sekundär EU-rätt, som ger den enskilde direkta rättigheter, inte kan inskränkas genom ej offentliggjorda sidoöverenskommelser.

Åtgärdsprogram: Dessa program utarbetas på eget initiativ av rådet respektive kommissionen eller på uppmaning av Europeiska rådet. Syftet med dem är att konkretisera de lagstiftningsprogram och allmänna mål som läggs fast i fördragen. Om sådana program uttryckligen föreskrivs i fördragen är EU-institutionerna bundna till det planerade innehållet. Andra program fungerar i praktiken endast som orientering och har inte någon rättsligt bindande verkan. De ger dock uttryck för EU-institutionernas avsikter att handla i enlighet med deras innehåll.

Vitböcker och grönböcker har också avsevärd betydelse i unionen. Vitböcker publiceras av kommissionen och innehåller konkreta förslag till EU-åtgärder inom ett specifikt politikområde. Om vitboken tas emot positivt av rådet kan den utgöra grund för ett åtgärdsprogram inom unionen. Exempel på detta inbegriper vitböckerna om tjänster i allmänhetens intresse (2004), om EU:s kommunikationspolitik (2006) eller om EU:s framtid och vägen dit (2017). Grönböcker avser att stimulera en diskussion om givna ämnen på europeisk nivå och utgör grund för offentligt samråd och offentlig debatt om de ämnen som behandlas i grönboken. De kan ge upphov till utarbetande av rättsakter som då skisseras i vitböcker.

Offentliggörande och tillkännagivande

Rättsakter med lagkaraktär offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, serie L (L = Législation, lagstiftning). De träder i kraft den dag som anges i respektive rättsakt eller tjugo dagar efter offentliggörandet.

Rättsakter utan lagkaraktär undertecknas av ordföranden (i parlamentets fall av talmannen) för det organ som har utfärdat rättsakten. De offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, serie C (C = Communications, meddelanden och upplysningar).

Rättsakter som specificerar till vilka de riktar sig meddelas den avsedda adressaten och träder i kraft genom detta tillkännagivande.

Icke-bindande rättsakter behöver inte offentliggöras eller tillkännages, men brukar ändå offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, serie C (meddelanden och upplysningar).

EU:s lagstiftningsförfaranden

Till skillnad från nationella system, där beslutsfattandet sker i parlamenten, präglades beslutsfattandet i EU under lång tid av företrädarna för medlemsstaternas regeringar i ministerrådet. Anledningen var helt enkelt att EU inte hade skapats av det europeiska folket utan har medlemsstaterna att tacka för sin existens och struktur. Dessa har inte utan vidare överlåtit delar av sin suveränitet till EU, utan har vågat ta detta steg på grund av den starka ställning de fick i EU:s beslutsförfarande. Under utvecklingen och fördjupningen av EU:s rättsordning har denna uppdelning av befogenheter i EU:s beslutsprocess, som ursprungligen var inriktad på medlemsstaternas intressen, ändå lämnat plats åt ett beslutssystem som är mycket mer balanserat tack vare att Europaparlamentets ställning kontinuerligt stärkts. Så har det ursprungliga samrådet med parlamentet kommit att kompletteras med rådets samarbete med parlamentet och nu även med parlamentets medbeslutande i EU:s lagstiftningsprocess.

EU:s lagstiftningsförfarande omorganiserades och omstrukturerades genom Lissabonfördraget. Åtskillnad har gjorts mellan följande: 1. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet för antagande av rättsakter (artikel 289.1 i EUF-fördraget), som i huvudsak motsvarar det tidigare medbeslutandeförfarandet och gäller som en allmän regel för lagstiftning på EU-nivå, samt det särskilda lagstiftningsförfarandet (artikel 289.2 i EUF-fördraget), varvid rättsakter antas av Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller av rådet med medverkan av Europaparlamentet. 2. Vissa rättsakter måste genomgå ett godkännandeförfarande i parlamentet innan de kan träda i kraft. 3. Rättsakter utan lagkaraktär antas genom ett förenklat förfarande. 4. Särskilda förfaranden gäller för antagande av delegerade akter och genomförandeakter.

Förfarande för antagande av rättsakter

Ordinarie lagstiftningsförfarande
(artikel 294 i EUF-fördraget)

Förfarande för antagande av rättsakter
Beslutsprocessen
Ett förslag utarbetas

Förfarandet inleds normalt av kommissionen som utarbetar ett förslag till den berörda EU-åtgärden (initiativrätt). Detta sker på den avdelning inom kommissionen som är ansvarig för området i fråga. I samband med detta tar kommissionen ofta också hjälp av rådgivande nationella experter. Avstämningen med nationella experter sker delvis inom ramen för en särskild kommitté eller i form av en tillfällig utfrågning av experter som anordnas av den ansvariga avdelningen inom kommissionen. Kommissionen är emellertid inte bunden till resultaten från överläggningarna med de nationella experterna när den sedan utarbetar förslaget. Det förslag som kommissionen utarbetat och som i detalj fastlägger innehållet och formen för den planerade åtgärden diskuteras av kommissionsledamöterna och antas slutligen med enkel majoritet. Som kommissionens förslag överlämnas det sedan samtidigt till rådet och Europaparlamentet, samt eventuellt för samråd till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, försett med en utförlig motivering.

Första behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Parlamentets talman sänder förslaget på remiss till ansvarigt parlamentsutskott för behandling. Resultatet av utskottsbehandlingen diskuteras i plenum i parlamentet och ett yttrande utformas som innebär ett antagande eller förkastande av förslaget. Yttrandet kan också innehålla ändringsförslag. Europaparlamentet överlämnar därefter sin ståndpunkt till rådet.

Under första behandlingen har rådet följande handlingsmöjligheter:

  • Om rådet godkänner parlamentets ståndpunkt ska rättsakten antas i enlighet med ordalydelsen i denna ståndpunkt. I detta fall är lagstiftningsförfarandet avslutat. I praktiken har det blivit till regel att lagstiftningsförfarandet faktiskt avslutas vid den första behandlingen. I detta syfte har man begagnat sig av informella trepartssamtal, där företrädare för parlamentet, rådet och kommissionen är närvarande för att uppnå en godtagbar kompromiss i detta tidiga skede av lagstiftningsprocessen.
  • Om rådet inte godkänner parlamentets ståndpunkt lägger det fram sin ståndpunkt under första behandlingen och överlämnar den till Europaparlamentet.

Rådet ska lämna en fullständig redogörelse till parlamentet för de skäl som ledde till att rådet antog sin ståndpunkt. Kommissionen ska lämna en fullständig redogörelse till parlamentet för sin ståndpunkt.

Andra behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Under andra behandlingen har parlamentet tre månader på sig att agera efter det att rådet har översänt sin ståndpunkt. Här finns tre olika handlingsmöjligheter:

  1. Om parlamentet godkänner rådets ståndpunkt eller inte avger något yttrande anses den berörda rättsakten vara antagen enligt lydelsen i rådets ståndpunkt.
  2. Om parlamentet förkastar rådets ståndpunkt med en majoritet av sina ledamöter betraktas förslaget till rättsakt som icke-antaget och lagstiftningsförfarandet är avslutat.
  3. Om parlamentet föreslår ändringar i rådets ståndpunkt med en majoritet av sina ledamöter ska den ändrade texten översändas till rådet och kommissionen. Därefter ska kommissionen yttra sig över ändringarna.

Rådet överväger den ändrade ståndpunkten och har två handlingsmöjligheter inom tre månader efter det att parlamentet har översänt sina ändringar:

  1. Rådet kan godkänna samtliga parlamentets ändringar. I detta fall anses den berörda rättsakten vara antagen. Här räcker det med kvalificerad majoritet om även kommissionen ställer sig bakom parlamentets ändringar. I annat fall måste rådets godkännande av parlamentets ändringar vara enhälligt.
  2. Rådet godkänner inte samtliga parlamentets ändringar eller uppnår inte den majoritet som krävs. I detta fall måste det bli förlikning.
Förlikningsförfarande

Förlikningsförfarandet inleds på initiativ av rådets ordförande i samförstånd med parlamentets talman. I detta fall inkallas en förlikningskommitté, som för närvarande består av 28 likställda företrädare för rådet och parlamentet. Inom sex veckor efter detta ska förlikningskommittén försöka utarbeta en kompromiss mellan de ståndpunkter som parlamentet och rådet har lagt fram under den andra behandlingen. Här krävs kvalificerad majoritet för att kompromissen ska godkännas. Detta innebär en kompromisslösning som ska nås på grundval av ”en bedömning av alla sidor av denna oenighet”. Det handlar dock alltid helt enkelt om att nå en kompromiss mellan två skilda ståndpunkter från parlamentets och rådets sida. Därför kan nya metoder användas som främjar kompromissförfarandet, förutsatt att de passar in i den andra behandlingens övergripande resultat. Det är dock inte möjligt att använda ändringar som inte uppnått den majoritet som krävs vid den andra behandlingen.

Kommissionen deltar i förlikningskommitténs arbete och tar alla initiativ som krävs för att få till stånd en kompromiss mellan parlamentets och rådets ståndpunkter.

Om förlikningskommittén inte godkänner något gemensamt förslag inom sex veckor efter det att den har tillkallats betraktas förslaget till rättsakt som icke antaget.

Tredje behandlingen i Europaparlamentet och rådet

Om förlikningskommittén godkänner ett gemensamt förslag inom tidsfristen på sex veckor måste parlamentet och rådet bekräfta resultatet inom sex veckor. Beslut fattas av en majoritet av de avgivna rösterna i parlamentet och med kvalificerad majoritet i rådet. I annat fall räknas förslaget till rättsakt inte som antaget och lagstiftningsförfarandet avslutas.

Offentliggörande

Den rättsakt som beslut har fattats om utarbetas i sin slutliga form på de för närvarande 24 officiella språken (bulgariska, spanska, tjeckiska, danska, tyska, estniska, grekiska, engelska, franska, iriska, kroatiska, italienska, lettiska, litauiska, ungerska, maltesiska, nederländska, polska, portugisiska, rumänska, slovakiska, slovenska, finska och svenska), undertecknas av Europaparlamentets talman och rådets ordförande och offentliggörs därefter i Europeiska unionens officiella tidning, eller delges dem som den riktar sig till när den har en särskild adressat.

Medbeslutandeförfarandet innebär både utmaningar och möjligheter för parlamentet. Det kan bara fungera effektivt om förlikningskommittén når fram till en överenskommelse, men förfarandet innebär ändå en genomgripande förändring av förhållandet mellan parlamentet och rådet. För första gången råder jämlikhet mellan de båda institutionerna. Det är nu parlamentets och rådets sak att visa sin förmåga att nå politiska kompromisser i förlikningskommittén och om möjligt enas om gemensamma förslag.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet

Det särskilda lagstiftningsförfarandet kännetecknas vanligtvis av att rådet, som agerar enhälligt på ett förslag från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, fattar ett beslut (t.ex. artikel 308 i EUF-fördraget: Europeiska investeringsbankens stadga), eller av att Europaparlamentet antar en rättsakt efter godkännande från rådet (t.ex. artikel 226 tredje stycket i EUF-fördraget: utövande av undersökningsrätten genom en parlamentarisk undersökningskommitté, artikel 228.4 i EUF-fördraget: villkor för ombudsmannens ämbetsutövning).

Det finns andra former av lagstiftning som skiljer sig från dessa vanliga fall men som trots detta kan hänföras det särskilda lagstiftningsförfarandet:

  • Beslutsfattande om budgeten (artikel 314 i EUF-fördraget): Förfarandet har detaljerade regler och motsvarar i stort det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
  • Rådet fattar majoritetsbeslut om ett förslag från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet (eller andra EU-institutioner eller rådgivande organ). Detta var ursprungligen det samrådsförfarande som från början var det standardmässiga förfarandet på EU-nivå, men som nu endast tillämpas i enstaka fall som ett särskilt lagstiftningsförfarande (t.ex.: artikel 140.2 i EUF-fördraget: undantag i samband med den ekonomiska och monetära unionen, artikel 128.2 i EUF-fördraget: myntutgivning).
  • Rådet fattar beslut utan Europaparlamentets medverkan. Detta är dock ett ovanligt undantag och sker – förutom inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, där parlamentet informeras genom rådets beslut (artikel 36 i EU-fördraget) – endast i mycket specifika fall (t.ex. artikel 31 i EUF-fördraget): fastställande av en gemensam tulltaxa, artikel 301 andra stycket i EUF-fördraget): Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs sammansättning).

Politikområden för vilka det föreskrivs ett särskilt lagstiftningsförfarande kan ändras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet genom s.k. övergångsklausuler, eller så kan enhällighet i rådet ersättas med kvalificerad majoritet. Åtskillnad ska göras mellan två typer av övergångsklausuler. För det första finns det en allmän övergångsklausul som gäller för alla politikområden. Denna klausul kan bara tillämpas efter enhälligt beslut av Europeiska rådet. För det andra finns det specifika övergångsklausuler som gäller för särskilda politikområden (t.ex. den fleråriga budgetramen – artikel 312 i EUF-fördraget), rättsligt samarbete inom familjerätt – artikel 81 i EUF-fördraget), fördjupat samarbete – artikel 333 i EUF-fördraget), det sociala området – artikel 153 i EUF-fördraget) och miljön – artikel 192 i EUF-fördraget). Dessa klausuler skiljer sig från allmänna övergångsklausuler på så sätt att de nationella parlamenten i allmänhet inte har vetorätt och att beslutet även kan fattas av rådet och inte nödvändigtvis av Europeiska rådet.

Samtyckesförfarande

Samtyckesförfarandet är ett annat förfarande där parlamentet har stort inflytande över EU:s lagstiftningsprocess. Enligt detta kan en rättsakt antas endast om den först har fått parlamentets samtycke. Detta förfarande ger dock inte parlamentet något omedelbart spelrum vad gäller innehållsmässig utformning; parlamentet kan inte föreslå ändringar eller genomdriva sin vilja i samtyckesförfarandet, utan är hänvisat till att samtycka till eller förkasta den berörda rättsakten. Detta förfarande föreskrivs t.ex. i samband med ingående av internationella avtal (artikel 218.6 a i EUF-fördraget), fördjupat samarbete (artikel 329.1 i EUF-fördraget) och för utövande av dispositiva befogenheter (artikel 352.1 i EUF-fördraget). Samtyckesförfarandet kan både utgöra en del av ett särskilt lagstiftningsförfarande för antagande av rättsakter och av det förenklade lagstiftningsförfarandet för antagande av rättsakter utan lagkaraktär.

Förfarande för antagande av rättsakter utan lagkaraktär

Rättsakter utan lagkaraktär antas genom ett förenklat förfarande där en EU-institution eller ett annat organ antar en rättsakt inom ramen för sin befogenhet. Befogenheten att göra detta följer av den relevanta behörighetsgrunden i EU-fördragen.

Detta förfarande gäller till att börja med för (enkla) bindande rättsakter som antas av en EU-institution inom ramen för dess egen befogenhet (t.ex. kommissionen angående statligt stöd – artikel 108.2 i EUF-fördraget).

Vid ett förenklat förfarande antas dessutom även icke-bindande rättsakter, dvs. särskilt rekommendationer och yttranden från EU-institutioner och rådgivande organ.

Förfarande för antagande av delegerade akter och genomförandeakter

Det har länge varit praxis att rådet och parlamentet tilldelar kommissionen lagstiftnings- och genomförandebefogenheter. De tilldelade befogenheterna har utövats genom inrättande av kommittéförfaranden, inom ramen för vilka kommissionens, rådets, medlemsstaternas och parlamentets inflytande varierar. Det fanns dock ingen tydlig åtskillnad mellan delegeringen av lagstiftningsbefogenheter (lagstiftande makt) och tilldelningen av genomförandebefogenheter (verkställande makt). Genom Lissabonfördraget gjordes äntligen åtskillnad i primärrätt vad gäller utövandet av lagstiftande och verkställande uppgifter (artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget).

Kommissionens antagande av delegerade akter sker på grundval av ett särskilt tillstånd som ges genom en rättsakt som antagits av rådet och parlamentet (artikel 290 i EUF-fördraget). Föremålet för delegeringen kan endast vara ändring av vissa icke väsentliga delar av en rättsakt. De väsentliga delarna av ett område får inte vara föremål för en delegering av befogenhet. Detta innebär att grundläggande bestämmelser antas av lagstiftningsmakten själv och inte kan delegeras till den verkställande makten. Detta beaktar principerna om demokrati och maktdelning. Om det handlar om politiskt viktiga beslut med långtgående konsekvenser bör parlamentet och rådet alltid uppbära sitt primära ansvar för lagstiftning. Detta gäller i synnerhet politiska mål för lagstiftning, val av medel för att uppnå dessa mål samt möjliga följder för bestämmelserna för fysiska och juridiska personer. Vidare får delegerade akter endast ändra eller komplettera en rättsakt, så att dess syfte inte äventyras. Slutligen måste de bestämmelser som ska ändras eller kompletteras genom den delegerade akten tydligt specificeras i rättsakten. Delegerade akter får därför omfatta rättsliga anpassningar till framtida utveckling, såsom förändringar i den tekniska utvecklingsnivån, anpassningar till förutsägbara ändringar av annan lagstiftning eller säkerställande av att bestämmelserna i en rättsakt tillämpas även när särskilda förhållanden uppstår eller ny information blir känd. Befogenheter får delegeras med tidsbegränsning eller utan tidsbegränsning med möjlighet till återkallande. Utöver möjligheten att återkalla delegeringen av befogenheter får rådet och parlamentet sörja för rätten att framföra invändningar mot ikraftträdandet av kommissionens delegerade akter. Om rådet och parlamentet har delegerat genomförandebefogenheter till kommissionen får den senare anta genomförandeakter. Det föreskrivs ingen möjlighet inom primärrätt för inbegripande av andra institutioner. Kommissionen får dock rådfråga i synnerhet nationella experter, och gör vanligtvis detta i praktiken.

Kommissionens antagande av genomförandeakter (artikel 291 i EUF-fördraget) sker genom ett undantag som utformats från principen om medlemsstaternas ansvar för det administrativa genomförandet av EU-rätten (artikel 289.1 i EUF-fördraget) och står därför under medlemsstaternas kontroll. Detta är en väsentlig avvikelse från det tidigare rättsläget, då kommittéförfarandet gav rådet och parlamentet medbestämmanderätt vid antagandet av genomförandeåtgärder. Denna förändring speglar det faktum att den tydliga åtskillnaden mellan delegerade akter och genomförandeakter också innebar att rätten till kontroll och medverkan behövde omorganiseras i enlighet därmed. Medan rådet och parlamentet i egenskap av EU-lagstiftare har inflytande över delegerade akter har medlemsstaterna i linje med sitt ursprungliga ansvar för den administrativa tillämpningen av EU-rätten inflytande över genomförandeakter. I enlighet med sitt lagstiftningsmandat har EU-lagstiftaren (dvs. rådet och parlamentet) fastställt allmänna regler och principer för kontrollmekanismer för utövandet av genomförandebefogenheter i förordning (EU) nr 182/2011 (kommittéförfarandeförordningen). Genom kommittéförfarandeförordningen har antalet kommittéförfaranden minskat till två: det rådgivande förfarandet och granskningsförfarandet. Särskilda bestämmelser om valet av förfarande har införts.

Inom ramen för det rådgivande förfarandet avger en rådgivande kommitté yttranden genom enkel majoritet, som protokollförs. Kommissionen ska i största möjliga mån beakta dessa, men är inte skyldig att göra detta.

Inom ramen för granskningsförfarandet röstar kommittén inom kommittéförfarandet, som består av medlemsstaternas företrädare, om kommis­sionens förslag till genomförandeåtgärder genom kvalificerad majoritet. Om ett förslag godkänns måste kommissionen anta åtgärderna såsom de lagts fram. Om inget beslut fattas på grund av att för få företrädare är närvarande får kommissionen i princip anta sitt förslag. Om kommittén avger ett negativt yttrande eller inte ger sitt godkännande får kommissionen överlämna ett nytt förslag till granskningskommittén eller hänskjuta det ursprungliga förslaget till en omprövningskommitté.

Omprövningskommittén utgör den andra instansen i granskningsförfarandet. Syftet med ett hänskjutande till omprövningskommittén är att nå en kompromiss mellan kommissionen och medlemsstaternas företrädare när det inte är möjligt att komma fram till ett resultat i granskningskommittén. Om omprövningskommittén avger ett positivt yttrande antar kommissionen genomförandeakten. Den får även göra detta om inget yttrande avges.

EU:s rättsskyddssystem

En union som ser sig som en rättsgemenskap måste också kunna erbjuda enskilda personer ett fullständigt och effektivt rättsskyddssystem. Detta krav uppfylls av EU:s rättsskyddssystem. Genom detta system erkänns den enskildes rätt till ett effektivt rättsskydd av de rättigheter som kan härledas från EU:s rättsordning. Detta skydd, som är kodifierat i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, är en allmän rättsprincip som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, stadfästs i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artiklarna 6 och 13). Det garanteras genom EU:s domstolsväsen (domstolen och tribunalen) (artikel 19.1 i EU-fördraget). Här följer en kort presentation av de förfaranden som kan tillämpas i detta sammanhang.

Fördragsbrottstalan (artikel 258 i EUF-fördraget)

Detta förfarande används för att fastställa om en medlemsstat har underlåtit att fullgöra en skyldighet som den åläggs enligt EU-rätten. Ärendet kan drivas endast vid Europeiska unionens domstol. Med hänsyn till att det rör sig om en allvarlig anklagelse måste den berörda medlemsstaten ges tillfälle att lämna synpunkter innan ett förfarande genomförs i domstolen. Om detta inte leder till en lösning av tvisten kan antingen kommissionen (artikel 258 i EUF-fördraget) eller en medlemsstat (artikel 259 i EUF-fördraget) inleda fördragsbrottsärendet vid domstolen. I praktiken tas initiativet i de flesta fall av kommissionen. Domstolen undersöker tvisten och fastställer om fördragsbrott föreligger eller ej. Om domstolen finner att en medlemsstat har underlåtit att fullgöra en skyldighet enligt fördragen ska denna stat omgående vidta de åtgärder som krävs för att rätta sig efter domstolens dom. Om den berörda medlemsstaten underlåter att vidta de åtgärder som krävs har kommissionen rätt att begära att domstolen i en andra dom anger ett standardbelopp och/eller vite för den berörda medlemsstaten (artikel 260 i EUF-fördraget). Om en medlemsstat fortsätter att bryta mot fördragen genom att underlåta att följa domstolens fördragsbrottsdom kan den därefter räkna med stora ekonomiska påföljder.

I målet Jégo-Quéré ansökte ett fiskeföretag om annullering av delar av en förordning om skydd av ungkummel. Specifikt gällde det förbudet av fiskenät med en maskstorlek på 8 cm, som användes av Jégo-Quéré. I syfte att garantera ett effektivt rättsskydd tolkade tribunalen begreppet enskilda angelägenheter brett och fastställde att åtgärden var tillåtlig. Domstolen var inte av samma åsikt. Den fastställde att varande direkt tyngd av en allmänt tillämplig förordning inte kunde likställas med en enskild angelägenhet.

I målet Jégo-Quéré ansökte ett fiskeföretag om annullering av delar av en förordning om skydd av ungkummel. Specifikt gällde det förbudet av fiskenät med en maskstorlek på 8 cm, som användes av Jégo-Quéré. I syfte att garantera ett effektivt rättsskydd tolkade tribunalen begreppet enskilda angelägenheter brett och fastställde att åtgärden var tillåtlig. Domstolen var inte av samma åsikt. Den fastställde att varande direkt tyngd av en allmänt tillämplig förordning inte kunde likställas med en enskild angelägenhet.

Ogiltighetstalan (artikel 263 i EUF-fördraget)

Ogiltighetstalan möjliggör en objektiv domstolskontroll av EU-institutionernas handlingar (abstrakt normkontroll) och ger den enskilde tillgång till EU:s rättsväsende, om än med vissa begränsningar (garanti om individuellt rättsskydd).

Talan kan väckas för alla EU-institutioners åtgärder som medför bindande rättsverkningar och som påverkar klagandens intressen genom att inverka på dennes rättsliga ställning. Talan kan väckas av medlemsstaterna, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen. Även revisionsrätten, Europeiska centralbanken och Regionkommittén har befogenhet att väcka talan för att tillvarata sina rättigheter.

Däremot kan unionsmedborgare och företag väcka talan endast mot beslut som är riktade till dem eller mot beslut som, även om de utfärdats i form av förordningar eller beslut riktade till andra personer, direkt och personligen berör dem. Villkoret att vara personligen berörd anses enligt domstolens rättspraxis uppfyllt om en person är berörd på sådant sätt att en klar skillnad finns mellan denna person och andra personer eller företag. Kriteriet ”direkt” har till syfte att säkerställa att ärendet påbörjas hos domstolen eller tribunalen endast om man med säkerhet kunnat konstatera att kärandens rättsliga ställning kränkts och på vilket sätt. Kriteriet ”personligen” ska förhindra actio popularis.

Genom Lissabonfördraget infördes ytterligare en kategori akter gentemot vilka ogiltighetstalan även kan väckas direkt av fysiska eller juridiska personer. Fysiska och juridiska personer kan nu också väcka talan mot en ”regleringsakt”, förutsatt att den ”direkt berör dem och [...] inte medför genomförandeåtgärder”. Genom detta åtgärdas en brist i rättsskyddet som hade påpekats av domstolen i fallet Jégo-Quéré, eftersom rättsskydd tidigare inte hade garanterats i fall där, även om en ekonomisk aktör direkt påverkades av en EU-rättsakt, det inte var möjligt att granska lagenligheten i den akten med hjälp av de medel som finns tillgängliga för det syftet: bestridanden via ogiltighetstalan (artikel 263 i EUF-fördraget) hade inte varit framgångsrika på grund av att ingen personligen berörs och förfarandet för förhandsavgöranden artikel 267 i EUF-fördraget) kunde inte tillämpas på grund av avsaknad av nationella genomförandeåtgärder (förutom i vissa straffrättsliga förfaranden om underlåtenhet att fullgöra åtaganden enligt unionsrätten från den ekonomiska aktörens sida, som dock måste bortses från eftersom den ekonomiska aktören inte kan förväntas åstadkomma en granskning av lagenligheten genom rättsstridigt handlande). Slutligen kunde skadeståndstalan inte i något fall leda till en lösning i unionsmedborgarnas intresse, eftersom en sådan talan inte heller kunde användas för att avlägsna en rättsstridig rättsakt från EU:s rättsordning.

En del av denna brist åtgärdades tack vare att det vid talan mot regleringsakter enligt artikel 263 fjärde stycket i EUF-fördraget inte krävs att akterna ”personligen berör” dem, utan endast att de direkt berör dem och att nationella genomförandeåtgärder saknas.

Betydelsen av ”regleringsakter” är dock problematisk. Vid en restriktiv tolkning förstås termen som en hänvisning endast till akter med allmän tilllämpning som inte utgör rättsakter. En bredare tolkning omfattar dock alla akter med allmän tillämpning, inbegripet rättsakter. I sin dom i målet Inuit Tapiriit Kanatami behandlade domstolen båda dessa tillvägagångssätt i detalj och drog, baserat på en grammatisk, historisk och teleologisk tolkning, slutsatsen att ”regleringsakter” endast kan anses vara akter med allmän tillämpning som inte är rättsakter. Utöver delegerade akter (jfr artikel 290 i EUF-fördraget) och genomförandeakter (jfr artikel 291 i EUF-fördraget) omfattar dessa även direktiv, förutsatt att de är direkt tillämpliga enligt rättspraxis, och beslut av ett abstrakt eller allmänt slag, förutsatt att de inte antagits inom ramen för lagstiftningsförfarandet. Därför har domstolen gjort en tydlig tolkning av begreppet ”regleringsmässig”. Domstolen bekräftade denna slutsats i sin dom om överklagande från 2013. Detta är beklagligt när det gäller säkerställandet av ett effektivt rättsskydd, eftersom den fastställda bristen i rättsskyddet endast delvis kan åtgärdas genom tillämpning av det restriktiva tillvägagångssättet.

Även akter från EU:s organ och andra kontor, i synnerhet de från de många byråerna, kan nu granskas med avseende på deras lagenlighet (artikel 263 femte stycket i EUF-fördraget). Därmed åtgärdas en brist i rättsskyddet som tidigare endast bristfälligt avhjälpts i rättspraxis samtidigt som hänsyn tas till det faktum att dessa organ i primärrätten delvis har tilldelats befogenheter som gör det möjligt för dem att anta akter som får rättsverkan i förhållande till tredje part, och att det därför i ett rättsskyddssystem utan brister måste finnas möjlighet att vidta rättsliga åtgärder även i förhållande till sådana akter.

Om talan är välgrundad ska domstolen/tribunalen förklara den berörda rättsakten ogiltig med retroaktiv verkan. I vissa fall kan domstolen/tribunalen begränsa ogiltighetsförklaringen till den period som inleds med domen. För att garantera de kärande parternas rättigheter och intressen är dessa däremot undantagna från begränsningen av ogiltighetsförklaringen.

Passivitetstalan (artikel 265 i EUF-fördraget)

Denna talan kompletterar rättsskyddet gentemot Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen och Europeiska centralbanken, eftersom den ger möjlighet att väcka talan också när dessa underlåtit att vidta en åtgärd. En sådan talan kan dock endast tas upp om den berörda EU-institutionen dessförinnan uppmanats att vidta åtgärder. Syftet med en talan som väcks av någon av EU-institutionerna är att ansöka om fastställande av att berörd institution, trots begäran därom, underlåtit att anta en rättsakt. Talan som väcks av unionsmedborgare och företag begränsar sig till att ansöka om ett fastställande av att en EU-institution i strid med fördraget underlåtit att anta en rättsakt, dvs. ett beslut som riktar sig till den som väckt talan. Med den avslutande domen konstateras endast att ett visst underlåtande strider mot EU-rätten. Däremot har domstolen/tribunalen inte befogenhet att i sin dom förplikta till vidtagande av den nödvändiga åtgärden. Den eller de institutioner vars rättsakt har förklarats ogiltig ska endast vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens/tribunalens dom (artikel 266 i EUF-fördraget).

Skadeståndstalan (artiklarna 268 och 340.2 i EUF-fördraget)

Denna talan ger unionsmedborgare och företag och även medlemsstaterna möjlighet att i domstolen (medlemsstater) kräva ersättning för skada som orsakats av anställda vid EU:s institutioner. Villkoren för att göra EU ansvarigt regleras endast delvis i fördragen, och bestäms i övrigt av gemensamma allmänna rättsprinciper i medlemsstaternas rättsordningar. Dessa principer har utvecklats av domstolen. Enligt domstolens rättspraxis är EU skadeståndspliktigt i följande fall: En EU-institution eller en EU-tjänsteman har begått en olaglig handling i sin tjänsteutövning. En olaglig handling föreligger när det sker en kvalificerad överträdelse av en norm inom unionsrätten som ger den enskilde, ett företag eller en medlemsstat rättigheter eller som har utfärdats för att skydda dessa. Karaktär av skyddsregel har framför allt den inre marknadens grundläggande rättigheter och friheter och principerna om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitet, men även andra direkt tillämpliga rättsregler som medför individuella rättigheter för unionsmedborgarna. Överträdelsen är tillräckligt kvalificerad när den agerande EU-institutionen uppenbart och allvarligt har överskridit sina befogenheter. Domstolen grundar sig främst på att det är ett begränsat antal personer som berörs av den olagliga handlingen och på omfattningen av den uppkomna skadan, vilken måste överstiga de normala ekonomiska riskerna för den berörda sektorn. En verklig skada. Det finns ett orsakssammanhang mellan den orsakade skadan och unionens handlande. Det är inte nödvändigt att bevisa att EU-institutionen har orsakat skadan.

Talan som väcks av EU:s tjänstemän (artikel 270 i EUF-fördraget)

Domstolen kan avgöra alla tvister mellan EU och dess anställda eller deras efterlevande inom de gränser som fastställs i tjänsteföreskrifterna eller som följer av anställningsvillkoren. Domstolen har behörighet att avgöra sådana tvister.

Överklagande (artikel 256 i EUF-fördraget)

Förhållandet mellan å ena sidan domstolen och å andra sidan tribunalen är reglerat så att alla avgöranden i tribunalen kan överklagas till domstolen. Detta överklagande får enbart gälla rättsliga frågor och kan baseras på tribunalens bristande behörighet, på rättegångsfel som kränker den överklagandes intressen eller på att tribunalen har åsidosatt unionsrätten. Om överklagandet gillas och är välgrundat upphäver domstolen tribunalens avgörande. Om ärendet är färdigt för avgörande kan domstolen själv slutligt avgöra ärendet. I annat fall återförvisas ärendet för nytt avgörande till tribunalen, som är bunden av domstolens rättsliga bedömningar.

Interimistiska åtgärder (artiklarna 278 och 279 i EUF-fördraget)

Talan som förs vid domstolen/tribunalen liksom överklaganden av tribunalens avgöranden till domstolen föranleder inte automatiskt förordnande av uppskov med verkställighet. Däremot kan man hos domstolen/tribunalen ansöka om uppskov med verkställigheten av den påtalade rättsakten (artikel 278 i EUF-fördraget) eller om föreskrivande av nödvändiga interimistiska åtgärder (artikel 279 i EUF-fördraget).

Huruvida en ansökan om föreskrivande av interimistiska åtgärder är välgrundad bedöms i rättspraxis enligt följande tre kriterier: 1. Utsikter att käromålet ska gillas (fumus boni juris): Huruvida dessa utsikter är tillräckliga avgörs inom ramen för en summarisk preliminär prövning av de omständigheter som den klagande anfört. 2. Behovet av skyndsamhet: Behovet av skyndsamhet bedöms utifrån om den begärda åtgärden är önskvärd för att förhindra att den klagande lider allvarlig och icke-kompenserbar skada. Som bedömningsgrund tillämpas kränkningens art och grovhet samt vilken konkret och slutgiltig negativ inverkan den har på klagandens egendom eller andra föremål för rättsligt skydd. En ekonomisk skada anses i princip vara allvarlig och icke-kompenserbar endast om den inte i sin helhet kan ersättas inom ramen för huvudförfarandet, om detta skulle avgöras till den klagandes förmån. 3. Intresseavvägning: Den negativa inverkan som ett avslag på föreskrivande av interimistiska åtgärder skulle innebära för den klagande vägs mot EU:s intresse av direkt genomförande av åtgärden samt mot den negativa inverkan på tredje man som ett tillstyrkande av den interimistiska åtgärden skulle få.

Förhandsavgörande (artikel 267 i EUF-fördraget)

Genom förfarandet för förhandsavgöranden kan nationella domstolar vända sig till EU-domstolen. När en nationell domstol måste tillämpa unionsrättsliga bestämmelser i en tvist kan den skjuta upp förfarandet och begära att domstolen avgör om den rättsakt som antagits av EU-institutionerna är giltig och/eller hur denna rättsakt och unionsfördragen ska tolkas. Den nationella domstolen ställer då en rättslig fråga till domstolen, som svarar i form av ett beslut och inte genom t.ex. ett yttrande för att på så sätt understryka beslutets bindande karaktär. Förfarandet för förhandsavgöranden är dock inte som de andra förfaranden som beskrivs i detta dokument ett tvisteförfarande, utan är del av ett förfarande som inleds och också avslutas i en nationell domstol.

Syftet med detta förfarande är först och främst att garantera en enhetlig tolkning av unionsrätten och därmed en enhetlig EU-rättsordning. Vid sidan om denna funktion att säkerställa att EU-rätten tillämpas enhetligt inom EU har detta förfarande även betydelse för den enskildes rättsskydd. Förutsättningen för att de nationella domstolarna ska kunna utnyttja sin möjlighet att låta pröva om den nationella rätten är förenlig med unionsrätten och att, om den är oförenlig, tillämpa unionsrätten, som har företräde och direkt effekt, är att unionsrättens innehåll och räckvidd är tillräckligt entydiga. Denna entydighet kan i regel fastställas bara genom förhandsavgörande från domstol. Det betyder att förhandsavgörandet ger unionsmedborgaren möjlighet att skydda sig mot sådant från sin medlemsstats sida som strider mot unionsrätten och att åberopa densamma. På grund av denna dubbla funktion utjämnar förfarandet med förhandsavgöranden i viss utsträckning den enskildes begränsade möjlighet till direkt överklagande hos domstolen och får därigenom central betydelse för den enskildes rättsskydd. Hur pass effektivt detta förfarande är beror dock på de nationella domarnas och domstolarnas benägenhet att begära förhandsavgörande.

Föremål för förhandsavgörande: Domstolen beslutar å ena sidan i frågor som rör tolkningen av unionsrätten och utövar å andra sidan en kontroll av giltigheten i de rättsakter som beslutats av EU-institutionerna. Bestämmelser i nationell rätt kan inte göras till föremål för förhandsavgöranden. Domstolen har inom ramen för sitt förhandsavgörande varken befogenhet att tolka nationell rätt eller att bedöma huruvida den är förenlig med unionsrätten. Detta förbises ofta av dem som lämnar in begäranden om förhandsavgöranden till domstolen. Dessa innehåller ofta direkta frågor om huruvida en nationell rättsbestämmelse är förenlig med en EU-rättslig bestämmelse, eller huruvida en viss EU-bestämmelse är tillämplig i den rättstvist som inletts vid den nationella domstolen. Dessa i sig otillåtna frågor om förhandsavgörande avvisas inte helt av domstolen, utan tolkas som om den domstol som lämnat in begäran ber om kriterier för tolkningen av EU-rätten på det aktuella området, för att i anslutning till det själv kunna bedöma om den nationella rätt som är av betydelse för avgörandet är förenlig med EU-rätten. I det läget tar domstolen, utifrån allt material som den nationella domstolen lagt fram, och särskilt ur motiveringen för begäran om förhandsavgörande, fasta på de element i EU-rätten som kräver en tolkning med hänsyn till föremålet för tvisten.

Rätt att begära förhandsavgörande: Alla domstolar i medlemsstaterna har rätt att begära förhandsavgöranden. Begreppet domstol ska i detta sammanhang förstås EU-rättsligt och hänför sig inte till benämningen utan till inrättningens funktion och ställning i medlemsstaternas rättsskyddssystem. Domstolar är enligt denna definition alla oavhängiga inrättningar, dvs. sådana som inte är bundna av instruktioner och som i ett rättsstatligt ordnat förfarande kan avgöra rättstvister med rättsverkan. Enligt detta har i princip även medlemsstaternas författningsdomstolar och tvistlösningsorgan utanför det nationella domstolssystemet denna rätt. Den gäller dock inte för privata skiljedomstolar. Huruvida en nationell domstol använder sin rätt att begära förhandsavgörande är beroende av om denna anser att ett beslut i en fråga rörande EU-rätten krävs för att döma i tvisten. Parterna i tvisten kan bara lägga fram förslag. Domstolen prövar behovet av beslut endast såtillvida att den prövar om det rör sig om en fråga som det kan lämnas förhandsavgörande om, dvs. om den ställda frågan faktiskt berör tolkningen av unionsfördragen eller giltigheten i en handling från en EU-institutions sida. Dessutom prövar den huruvida det rör sig om en äkta rättstvist, dvs. att det inte enbart handlar om hypotetiska eller konstruerade frågeställningar som skulle kunna föranleda domstolen att bara avge ett rättsutlåtande genom att lämna förhandsbesked. Det hör dock till undantagen att domstolen avslår en begäran om förhandsavgörande av dessa skäl, eftersom den inte är alltför strikt vid prövningen av dessa två aspekter, mot bakgrund av denna särskilda betydelse. Samtidigt tyder just senare rättspraxis på att domstolen har skärpt kraven på att den nationella domstolen ska ge en tillräckligt entydig och uttömmande beskrivning av den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella förfarandet i sin begäran om förhandsavgörande. Skulle sådana uppgifter saknas förklarar sig domstolen inte vara i stånd att göra en korrekt tolkning av EU-rätten och avvisar begäran om förhandsavgörande.

Skyldighet att begära förhandsavgörande: Alla domstolar vars beslut inte kan överklagas enligt nationell rätt måste begära förhandsavgörande. Begreppet överklagande omfattar alla rättsmedel med vars hjälp ett domstolsavgörande kan prövas av en överordnad domstolsinstans, både överklaganden som kan avse såväl sakfrågor som rättsfrågor och överklaganden som är begränsade till rättsfrågor. Däremot tas inte rättsmedel med begränsad eller specifik effekt upp (t.ex. resning, författningsbesvär). Den domstol som är skyldig att begära förhandsavgörande kan då endast bortse från denna skyldighet om frågan inte är viktig för lösningen av tvisten, om den redan varit föremål för ett beslut i domstolen eller om det inte råder något som helst tvivel om hur en bestämmelse i EU-rätten ska tolkas. Däremot föreligger en oinskränkt skyldighet att begära förhandsavgörande om en nationell domstol vill göra gällande att en EU-rättsakt är ogiltig. I denna fråga har domstolen entydigt lagt fast att domstolen har ensamrätt att ogiltigförklara lagstridig EU-rätt. De nationella domstolarna måste därför tillämpa och följa EU-rätten tills domstolen har fastställt dess ogiltighet. Ett specialfall utgör domstolar som inom ramen för ett förfarande vidtar interimistiska åtgärder. De har enligt domstolens senare rättspraxis befogenhet att under vissa villkor uppskjuta verkställigheten i en nationell förvaltningsakt, som bygger på en EU-förordning, eller att vidta interimistiska åtgärder för att preliminärt lägga fast tvistiga rättspositioner eller rättsförhållanden utan att beakta en befintlig bestämmelse i EU-rätten.

Underlåtelse att fullgöra sin skyldighet att begära förhandsavgörande är samtidigt ett brott mot unionsfördragen från den berörda medlemsstatens sida, som därigenom kan komma att åläggas sanktioner inom ramen för fördragsbrottsförfarandet. De praktiska följderna av ett sådant förfarande är dock mycket begränsade, eftersom den berörda medlemsstatens regering inte kan följa ett eventuellt avgörande från EU-domstolen, i och med att den mot bakgrund av domstolarnas oavhängighet och principen om den delade makten i nationell rätt inte kan ge instruktioner. Den enskilde har större utsikter att erhålla skadestånd för uppkommen skada till följd av att medlemsstaten underlåtit att fullgöra sin skyldighet att begära förhandsbesked, sedan man bekräftat medlemsstaternas unionsrättsliga ansvar för överträdelse av EU-rätten (se nästa kapitel).

Effekter av ett förhandsavgörande: Förhandsavgörandet, i form av en dom, binder först och främst den domstol som har ställt frågan samt övriga domstolar som berörs av tvisten. Dessutom fungerar förhandsavgörandena i praktiken ofta som viktiga prejudikat i liknande förfaranden.

Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten

Medlemsstaternas ansvar för skador som den enskilde tillfogas till följd av att en stat bryter mot EU-rätten har bekräftats av domstolen i dess dom av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 Brasserie du pêcheur och C-48/93 Factortame. Denna dom rörande en medlemsstats ansvar är en principdom, som till sin betydelse står i rang med domstolens tidiga domar om EU-rättens företräde, om direkt effekt av bestämmelser i EU-rätten och om bekräftande av EU:s grundläggande rättigheter. Domstolen betecknar själv domen som en ”nödvändig följd av den direkta effekten av de gemenskapsbestämmelser vars överträdelse är orsak till den vållade skadan”, och stärker avsevärt den enskildes möjligheter att kräva att såväl den verkställande, lagstiftande som den dömande nationella maktens organ ska följa och tillämpa unionsrätten. Domstolen utvidgar den rättspraxis som den inledde i samband med domarna i målen Francovich och Bonifaci. I de målen var medlemsstaternas ansvar begränsat till fall där den enskilde tillfogats skada till följd av att ett direktiv inte genomförts inom den föreskrivna tidsfristen, vilket gav den enskilde subjektiva rättigheter, men inte medförde någon direkt effekt. Däremot medför den senare domen ett allmänt konstaterande att ansvar föreligger, som omfattar alla brott mot EU-rätten som kan tillskrivas staten.

Medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten präglas av tre förutsättningar, som i stora drag motsvarar de ansvarsförutsättningar som gäller för unionen i en jämförbar situation.

  1. Den EU-bestämmelse som har överträtts ska syfta till att ge den enskilde rättigheter.
  2. Överträdelsen måste vara tillräckligt klar, dvs. att medlemsstaten påtagligt och i avsevärd grad har överträtt gränserna för sin behörighet. Denna bedömning ska göras av de nationella domstolarna, som ensamma är behöriga att fastställa sakförhållanden och kvalificera överträdelserna mot EU-rätten. Trots det ger EU-domstolen de nationella domstolarna vissa riktlinjer i sin dom. I den sägs följande:
    [B]land de omständigheter som den behöriga domstolen kan behöva ta hänsyn till, framhålla den överträdda regelns grad av klarhet och precision, omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda regeln lämnas åt de nationella eller de [unionsrättsliga] myndigheterna, det begångna fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av en [unionsinstitution] intagen ståndpunkt har kunnat bidra till underlåtenheten [att införa bestämmelser i enlighet med gemenskapsrätten] samt antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot [unionsrätten]. En överträdelse av [unionsrätten] är i vilket fall som helst uppenbart klar då den har fortsatt, trots att det har avkunnats en dom i vilken det ifrågasatta fördragsbrottet fastställs eller det finns ett förhandsavgörande eller en fast rättspraxis från domstolen i frågan, av vilka det framgår att agerandet i fråga utgör en överträdelse.”
  3. Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skyldighet som åligger medlemsstaten och den skada som de enskilda har lidit. Det ställs inget krav på att visa att försummelse av EU-rätten har skett (avsiktligt eller av vårdslöshet) som sträcker sig längre än villkoret att överträdelsen måste vara tillräckligt klar.

Domstolen lämnar det utom allt tvivel att ansvarsprinciper som vuxit fram även gäller för den dömande makten. Deras domar kan inte enbart kon­trolleras inom ramen för överklagandeförfarandet, utan även – i den mån de tillkommit genom underlåtelse att iaktta eller genom överträdelse av EU-rätten – inom ramen för en skadeståndsprocess som ska föras inför behöriga domstolar i medlemsstaterna. Vid detta förfarande måste det inom ramen för avgörandet om den ifrågasatta domen utgör en överträdelse mot EU-rätten även göras en förnyad prövning av de sakfrågor som berör EU-rätten, utan att den behöriga domstolen kan hänvisa till någon eventuell bindande verkan av den dom som avkunnats av den domstol som påstås ha överträtt EU-rätten. Eventuella frågor från behöriga nationella domstolar om tolkningen av tvistiga EU-bestämmelser och/eller giltighet eller huruvida EU-rätten inte strider mot nationella ansvarsbestämmelser ställs till EU-domstolen, som behandlar dessa inom ramen för ett förhandsavgörande (artikel 267 i EUF-fördraget). Ansvar för felaktigheter som har begåtts av den dömande makten kommer emellertid att utgöra ett undantag. Med tanke på de strikta ansvarsvillkoren kan ansvar endast föreligga när en domstol godtyckligt har satt sig över gällande EU-rätt eller, som i målet Köbler, när en domstol i sista instans fastställer att ett beslut som är till nackdel för EU-medborgaren ska vinna laga kraft, utan att denna domstol tar någon hänsyn till EU-rätten och utan att dessförinnan ha uppmanat EU-domstolen att klargöra det beslutsrelevanta rättsläget inom EU-rätten. I det sistnämnda fallet innebär detta att rättigheterna för den EU-medborgare som åberopar EU-rätten måste skyddas, så att denne får ersättning för den skada som åsamkats av en domstol i sista instans.

EU-RÄTTENS INORDNING I RÄTTSSYSTEMET SOM HELHET

Mot bakgrund av allt som vi lärt oss om EU:s struktur och rättsordning är det inte lätt att inordna EU-rätten i rättssystemet som helhet och dra gränser till andra rättsordningar. Två försök till inordning kan förkastas redan från början: EU-rätten kan varken betraktas som en samling mellanstatliga överenskommelser eller som en del eller ett bihang till nationella rättsordningar.

EU-rätten – en fristående rättsordning

När unionen grundades inskränkte medlemsstaterna sin autonomi på lagstiftningsområdet och skapade en fristående rättsordning som är bindande för såväl dem själva som deras medborgare och tillämpas av deras domstolar.

Detta var något som domstolen konstaterade redan 1964 i den berömda och ovan beskrivna domen i målet Costa mot ENEL, där Costa motsatte sig förstatligandet av den italienska elproduktionen och elförsörjningen och det därmed sammanhängande elverket ENEL:s övertagande av ett antal elbolags verksamheter.

Att EU:s rättsordning är fristående är av grundläggande betydelse för EU, eftersom det förhindrar att nationell lagstiftning urholkar EU-rätten och gör det möjligt att tillämpa den enhetligt i alla medlemsstater. Eftersom EU:s rättsordning är fristående definieras alla rättsliga begrepp alltid utifrån EU-rättens behov och unionens mål. Denna definition av begreppen, som är specifik för EU, är absolut nödvändig eftersom de rättigheter som garanteras av EU:s rättsordning skulle hotas om varje medlemsstat själv skulle kunna fatta det slutliga beslutet om tillämpningsområdet för de friheter som garanteras av EU. Som exempel på detta kan nämnas begreppet ”arbetstagare”, som bestämmer räckvidden av rätten till fri rörlighet. Med sitt unionsspecifika innehåll kan begreppet arbetstagare i EU-rätten definieras på ett helt annat sätt och avvika från välkända begrepp i medlemsstaternas rättsordningar. Det är också enbart EU-rätten som ligger till grund för EU:s rättsakter, inte nationella lagar och författningar.

Hur beskriver man, mot bakgrund av att EU:s rättsordning är fristående, förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten?

Även om EU-rätten är en fristående rättsordning gentemot medlemsstaternas rättsordningar betyder detta inte att de är strikt rangordnade sinsemellan. Två argument strider mot en så snäv avgränsning av rättsordningarna: för det första berör de människor, som både är stats- och unionsmedborgare i en och samma person, och för det andra måste man inse att EU-rätten inte kan existera utan att den införlivas i medlemsstaternas rättsordningar. Faktum är att EU:s rättsordning respektive medlemsstaternas rättsordningar är intimt sammanflätade och påverkar varandra ömsesidigt.

Samverkan mellan unionsrätten och nationell rätt

Förhållandet mellan EU-rätten och nationell rätt omfattar de relationer som etablerats mellan EU-rätten och den nationella rätten för att de ska kunna komplettera varandra. I artikel 4.3 i EU-fördraget beskrivs detta förhållande mycket åskådligt:

Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlems­staterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.”

Denna allmänna princip om lojalt samarbete formulerades eftersom man visste att EU:s rättsordning inte ensam kunde uppnå de mål som sattes upp i samband med att EU bildades. Till skillnad från nationella rättsordningar är EU:s rättsordning inget slutet system i sig, utan behöver stöd från nationella rättsordningar för att kunna tillämpas. Alla institutioner i medlemsstaterna – lagstiftande organ, regering (inklusive förvaltning), domstolar – måste därför inse att EU:s rättsordning inte är något perifert eller främmande, utan att medlemsstaterna och EU-institutionerna bildar en helhet som samverkar solidariskt för att förverkliga de gemensamma målen. EU är därmed inte endast en intressegemenskap, utan framför allt en solidaritetsgemenskap. Av detta följer att medlemsstaterna inte bara måste följa unionsfördragen och de rättsliga bestämmelser som antagits av EU-institutionerna för att genomföra dem, utan även tillämpa dem och ge dem liv. Denna samverkan mellan EU-rätten och den nationella rätten är så mångfacetterad att den här endast kan förtydligas med hjälp av ett par viktiga exempel:

Systemet med direktiv, som vi redan stött på i samband med rättsakter, återspeglar bättre än något annat det nära och kompletterande förhållandet mellan EU:s rättsordning och de nationella rättsordningarna. I och med att direktivet i sig endast förpliktar medlemsstaterna att uppnå ett visst resultat har de frihet att välja hur och med vilka medel det ska göras i nationell rätt. Vad avser domstolarna skapas en nära bindning inom ramen för förfarandet för förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 i EUF-fördraget. I detta förfarande kan (måste) en nationell domstol lägga fram en fråga rörande giltigheten och tolkningen av EU-rätten till domstolen för ett förhandsavgörande, om den anser att ett beslut i en sådan fråga är nödvändigt för att döma i saken. Förfarandet för förhandsavgöranden visar å ena sidan att medlemsstaternas domstolar också måste följa och tillämpa EU-rätten, och å andra sidan att endast domstolen är behörig att tolka och bedöma EU-rättens giltighet. Det ömsesidiga beroendet mellan EU:s rättsordning och de nationella rättsordningarna visar sig slutligen även när det rör sig om att fylla vissa luckor i EU:s rättsordning. Det sker t.ex. genom att EU-rätten hänvisar till befintliga bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar för att komplettera sina egna bestämmelser. En EU-rättslig bestämmelse kan därmed avgöras av en viss paragraf i en nationell rättsordning. I allmänhet gäller det för allt genomförande av EU-rätten, när denna inte utformat egna bestämmelser. I alla dessa fall följer de nationella myndigheterna vid genomförandet av EU-rätten bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Denna princip tillämpas givetvis endast om den inte ifrågasätter EU-rättens giltighet och hänsyn tagits till nödvändigheten att EU-rätten tillämpas enhetligt, eftersom man i alla fall måste undvika att de ekonomiska aktörerna behandlas enligt olika och därmed orättvisa kriterier.

Konflikt mellan unionsrätt och nationell rätt

Förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten kännetecknas emellertid även av att EU-rätten och de nationella rättsordningarna ibland ”står på olika sidor”. Man talar då om en konflikt mellan EU-rätten och den nationella rätten. En sådan situation uppstår alltid när en bestämmelse i EU-rätten ger EU-medborgarna direkta rättigheter och skyldigheter som innehållsmässigt strider mot en bestämmelse i den nationella rätten. Bakom denna skenbart enkla problemsituation döljer sig två principiella frågor som rör EU:s struktur, mot vilka EU-rättens existens skulle prövas: EU-rättens direkta tillämplighet och EU-rättens företräde framför den nationella rätt som den står i konflikt med.

EU-rättens direkta tillämplighet i nationell rätt

EU-rättens direkta tillämplighet innebär först och främst att den beviljar direkta rättigheter och ålägger direkta skyldigheter gentemot EU-institutionerna och medlemsstaterna samt unionsmedborgarna.

En av domstolens främsta prestationer är att den, trots motstånd i början från vissa medlemsstater, genomdrev EU-bestämmelsernas direkta tillämplighet och därmed säkerställde EU-rättens existens. Utgångspunkten för denna rättskipning var det redan beskrivna fallet med det nederländska transportföretaget Van Gend & Loos, som i en nederländsk domstol överklagade en åtgärd som hade vidtagits av den nederländska tullen. Den innebar att tullmyndigheten tagit ut en högre tullsats för import av en kemisk produkt från dåvarande Västtyskland. Lösningen av tvisten hängde ytterst på frågan om den enskilde kan stödja sig på f.d. artikel 12 i EEG-fördraget när en tullsats tas ut i strid med detta fördrag, som uttryckligen förbjuder medlemsstaterna att införa nya eller höja befintliga tullar på den gemensamma marknaden. Domstolen beslutade i strid med flera regeringars och generaladvokatens uppfattning, under åberopande av EU:s natur och mål, att samtliga bestämmelser i EU-rätten direkt ska kunna tillämpas. Som motivering anförde domstolen

… att gemenskapen utgör en ny rättsordning […] som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under. På samma sätt som gemenskapsrätten ålägger de enskilda förpliktelser, är den följaktligen även avsedd att oberoende av medlemsstaternas lagstiftning skapa rättigheter som blir en del av de enskildas rättsliga arv. Rättigheterna uppkommer inte enbart då detta uttryckligen sägs i fördraget, utan även på grund av de skyldigheter som fördraget på ett väl angivet sätt ålägger såväl de enskilda som medlemsstaterna och gemenskapens institutioner.”

Detta uttalande i sig bidrar inte med mycket, eftersom det inte lägger fast vilka bestämmelser i EU-rätten som ska vara direkt tillämpliga. Domstolen behandlade denna fråga först vad gäller bestämmelserna i den primära EU-rätten och konstaterade att alla bestämmelser i unionsfördragen kan vara direkt tillämpliga för den enskilde som för det första är entydigt formulerade, för det andra är i sig fullständiga och rättsligt fullkomliga och därför för det tredje inte kräver ytterligare åtgärder från medlemsstaterna eller EU-institutionerna för sitt genomförande eller effekt.

Detta befanns gälla för f.d. artikel 12 i EEG-fördraget, så att företaget Van Gend & Loos kunde härleda rättigheter ur denna bestämmelse, som den nederländska domstolen var skyldig att garantera och följdriktigt förklarades den tull som tagits ut i strid med fördraget för ogiltig. Till följd av denna rättspraxis har domstolen senare bekräftat den direkta tillämpligheten i andra fördragsbestämmelser som är av långt större betydelse för unionsmedborgarna än f.d. artikel 12 i EEG-fördraget. Här bör nämnas de domar som handlat om den direkta tillämpligheten av den fria rörligheten (artikel 45 i EUF-fördraget), etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget) och av den fria rörligheten för tjänster (artikel 56 EUF-fördraget).

För garantierna om fri rörlighet beslutade domstolen om direkt tillämplighet i målet van Duyn. Sakförhållandena var följande: Den nederländska medborgaren Yvonne van Duyn nekades i maj 1973 tillstånd att resa in i Förenade kungariket, eftersom hon ville arbeta som sekreterare för scientologikyrkan, en organisation som det brittiska inrikesministeriet betraktade som samhällsfarlig. Under åberopande av föreskrifterna i EU-rätten om fri rörlighet för arbetstagare väckte Yvonne van Duyn talan vid High Court i Förenade kungariket. Hon bad domstolen att fastställa att hon hade rätt att vistas i landet för att utöva ett avlönat arbete och därför skulle tillåtas resa in i landet. På begäran om förhandsavgörande från High Court svarade domstolen att artikel 48 i EEG-fördraget (artikel 45 i EUF-fördraget) var direkt tillämplig och därmed även gav enskilda en rätt som de kan göra gällande vid medlemsstaternas domstolar.

Belgiens Conseil d’État (rådgivande organ i lagfrågor samt högsta förvaltningsdomstol) vände sig till domstolen med frågan om etableringsrättens direkta tillämplighet. En nederländsk advokat, Jean Reyners, hade väckt talan i Conseil d’État. Advokaten åberopade sina rättigheter enligt artikel 52 i EEG-fördraget (artikel 49 i EUF-fördraget). Jean Reyners såg sig tvingad att väcka denna talan efter det att han hade vägrats utöva sitt yrke som advokat i Belgien på grund av sin utländska nationalitet, trots att han hade genomgått de nödvändiga belgiska proven. I sin dom av den 21 juli 1974 beslutade domstolen att en ojämlik behandling av de egna medborgarna och medborgare från andra länder vad gäller etableringsrätten inte kunde fortsätta, eftersom artikel 52 i EEG-fördraget var direkt tillämplig efter övergångsperiodens slut och att den gav unionsmedborgarna rätt att uppta och utöva ett yrke i en annan medlemsstat på samma villkor som landets egna medborgare. Jean Reyners måste med stöd av denna dom tillåtas att vara medlem av det belgiska advokatsamfundet.

I målet Van Binsbergen hade domstolen också möjlighet att uttryckligen säkerställa den direkta tillämpligheten av friheten att tillhandahålla tjänster. Frågan i detta mål var bland annat om en nederländsk rättsbestämmelse, där det fastställs att endast en person bosatt i Nederländerna kan agera som ombud vid processer i en appellationsdomstol, kunde vara förenlig med de EU-rättsliga bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster. Domstolen svarade negativt på denna fråga med motiveringen att alla inskränkningar i en unionsmedborgares rättigheter på grund av hans/hennes nationalitet eller bostadsort strider mot artikel 59 i EEG-fördraget (artikel 56 i EUF-fördraget) och därmed är ogiltiga.

Av stor praktisk betydelse är slutligen även erkännandet av den direkta tilllämpligheten av fri rörlighet för varor (artikel 41 i EUF-fördraget), principen om lika lön för kvinnor och män (artikel 157 i EUF-fördraget), det allmänna diskrimineringsförbudet (artikel 25 i EUF-fördraget) och konkurrensfriheten (artikel 101 i EUF-fördraget).

sekundärrättens område inställer sig frågan om direkt tillämplighet endast i samband med direktiven och de beslut som riktar sig till medlemsstaterna, eftersom denna effekt vad gäller förordningar och beslut som riktar sig till enskilda direkt följer av unionsfördragen (artikel 288 andra och fjärde styckena i EUF-fördraget). Efter 1970 har domstolen i sin rättspraxis utsträckt principen om den primära EU-rättens direkta tillämplighet till att även omfatta direktiven och de beslut som riktar sig till medlemsstaterna.

Man kan aldrig nog understryka den praktiska betydelsen av EU-rättens direkta effekt, så som domstolen har berikat och utvecklat den. Den förbättrar unionsmedborgarnas ställning genom att den omformar de friheter som de tilldelas genom den inre marknaden till rättigheter som de kan göra gällande i nationella domstolar. EU-rättens omedelbara tillämplighet är därmed en av pelarna i EU:s rättsordning.

EU-rättens företräde framför nationell rätt

Den direkta tillämpligheten av en bestämmelse i EU-rätten ger upphov till en annan fråga som är lika grundläggande. Vad händer när en bestämmelse i EU-rätten ger EU-medborgarna direkta rättigheter och skyldigheter som innehållsmässigt strider mot en norm i den nationella rätten?

En sådan konflikt mellan EU-rätten och nationell rätt kan endast lösas om en av de båda rättsordningarna ger vika för den andra. Den skrivna EU-rätten innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om detta. Inte i något av unionsfördragen föreskrivs t.ex. att EU-rätten har företräde framför nationell rätt eller tvärtom. Trots det kan tvisten mellan EU-rätten och den nationella rätten bara lösas om den ena ges företräde framför den andra. Detta skulle innebära att EU-rätten ersatte de nationella bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar som avviker från EU-bestämmelserna. För vad skulle bli kvar av EU-rätten om man ville göra den underordnad den nationella rätten? Nästan ingenting! De EU-rättsliga bestämmelserna skulle kunna upphävas av vilken nationell lagstiftning som helst. Det skulle vara uteslutet med en enhetlig tillämpning av EU-rätten i alla medlemsstater. Det skulle även vara omöjligt för EU att fullgöra de uppdrag som medlemsstaterna överfört på den. EU:s funktion skulle hotas och de stora förhoppningarna om att skapa en europeisk rättsgemenskap skulle grusas.

Ett sådant problem föreligger inte i förhållandet mellan folkrätten och den nationella rätten. Eftersom folkrätten inte är del av den nationella rättsordningen förrän den inkorporeras eller transformeras avgörs frågan om företräde uteslutande i enlighet med bestämmelser i den nationella rätten. Beroende på vilken rang som den nationella rätten tillmäter folkrätten inom sin rättsordning har den företräde framför författningen, står mellan författningen och vanlig lag eller har endast samma rang som vanlig lag. Förhållandet mellan likställd inkorporerad eller transformerad folkrätt och nationell rätt bestäms enligt regeln om att en senare lag har företräde framför en äldre (lex posterior derogat legi priori). Dessa nationella konflikt­regler kan dock inte tillämpas på förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten, eftersom EU-rätten inte är en del av den nationella rättsordningen. En konflikt mellan EU-rätten och den nationella rätten kan därför endast lösas inom ramen för EU-rätten.

Det var återigen domstolen som, i strid med vissa medlemsstaters uppfattning, antog principen om att EU-rätten ska ha företräde, med tanke på vilka följder detta annars skulle ha för EU-rättens existens. Därmed hade den grundat EU:s rättsordning på en andra pelare, vid sidan om den direkta tillämpligheten, genom att ge den en definitiv rättslig grund.

I det redan beskrivna målet Costa mot ENEL gjorde domstolen två viktiga konstateranden om förhållandet mellan EU-rätten och den nationella rätten:

  1. Medlemsstaterna har definitivt överfört suveräna befogenheter till den gemenskap som de bildat. Dessa befogenheter kan de inte senare återvinna genom ensidiga åtgärder som är oförenliga med EU-rättsbegreppet.
  2. En grundprincip i fördraget är att en medlemsstat inte kan hindra EU-rätten från att gälla enhetligt och i sin helhet inom hela EU.

Av detta följer att EU-rätten, som har antagits i enlighet med befogenheter i fördragen, har företräde framför alla bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar som strider mot den. Detta gäller för lagstiftning som antagits före, men även för sådan som antagits efter EU-rätten.

Som ett resultat av detta ifrågasatte domstolen med sin dom i Costa mot ENEL-målet inte nationaliseringen av den italienska elsektorn, utan konstaterade entydigt att EU-rätten har företräde framför nationell rätt.

Som en rättslig följd av denna företrädesregel är vid konflikt nationell rätt som strider mot EU-rätt inte tillämplig och nya nationella lagstiftningsakter kan inte komma till stånd, så länge den nationella rätten inte är förenlig med EU-rättsbestämmelserna.

Sedan dess har domstolen ständigt hållit sig till detta i sin rättspraxis. På en punkt har den dock vidareutvecklat den. Även om domstolen i ovannämnda dom hade ombetts att enbart uttala sig i frågan om EU-rättens företräde framför nationell lagstiftning bekräftade den även vad avser förhållandet mellan EU-rätten och den nationella författningsrätten principen om EU-rättens företräde. Efter att till en början ha tvekat har de nationella domstolarna principiellt sett rättat sig efter domstolens uppfattning. I Nederländerna medförde detta inga problem, eftersom EU-rättens företräde framför nationell lag uttryckligen erkänns i landets författning (artiklarna 65–67). I övriga medlemsstater har de nationella domstolarna likaså erkänt principen om EU-rättens företräde framför vanlig nationell lag. Däremot erkändes inte till en början EU-rättens företräde framför nationell författningsrätt, framför allt vad gäller nationella garantier om grundläggande rättigheter, av författningsdomstolarna i Tyskland och Italien. De erkände inte detta företräde förrän skyddet av grundläggande rättigheter i EU:s rättsordning hade uppnått en nivå i huvudsak motsvarande den i de nationella författningarna. Den tyska författningsdomstolen har alltjämt förbehåll mot en fortsatt integration, något som framför allt har kommit till uttryck i dess utlåtanden om Maastrichtfördraget och senast om Lissabonfördraget.

EU-rättskonform tolkning av nationell rätt

För att undvika att det uppstår en normkonflikt mellan EU-rätt och nationell rätt som ska lösas med företrädesregeln måste dock alla statliga organ i sin konkreta rättstillämpning eller rättspraxis till att börja med utgå från den EU-rättskonforma tolkningen av nationell rätt.

Modellen med EU-rättskonform tolkning var något som erkändes av domstolen och infördes i EU:s rättsordning relativt sent. Till att börja med ansåg domstolen att det var ”ändamålsenligt” att ”säkerställa” en enhetlig tolkning av nationella bestämmelser inom ett direktivs tillämpningsområde först efter begäran från nationella domstolar, och det var inte förrän 1984 med målet Von Colson och Kamann som det konstaterades föreligga en skyldighet till direktivkonform tolkning. Här handlade det om att fastställa skadeståndsnivån för diskriminering av kvinnor i samband med anställning. Enligt det tyska regelverket skulle ersättning endast betalas för den förtroendeskada som hade uppstått (vilket framför allt omfattade de rena ansökningskostnaderna), men enligt direktiv 76/207/EEG måste den nationella lagstiftningen föreskriva effektiva sanktionsåtgärder för att säkerställa lika möjligheter vid tillträde till anställning. Men eftersom dessa sanktionsåtgärder inte beskrevs mer i detalj kunde direktivet inte anses vara direkt tilllämpligt på denna punkt. Risken var att domstolen skulle behöva besluta att även om den nationella lagstiftningen inte uppfyllde kraven enligt EU-rätten fanns det ingen grund för den nationella domstolen att inte beakta den nationella lagstiftningen. Domstolen beslöt därför att de nationella domstolarna var skyldiga att tolka och tillämpa de nationella civilrättsbestämmelserna på ett sådant sätt att de säkerställde effektiva sanktionsåtgärder för diskriminering på grund av kön. En rent symbolisk ersättning skulle inte uppfylla kraven på en effektiv tillämpning av direktivet.

I målet Pfeiffer klargjorde domstolen 2004 att räddningsassistenter omfattas av skyddet enligt arbetstidsdirektivet (direktiv 93/104/EG). Jourtjänstgöring behövde beaktas helt och hållet vid beräkning av den maximala veckovisa arbetstiden på 48 timmar.
I målet Pfeiffer klargjorde domstolen 2004 att räddningsassistenter omfattas av skyddet enligt arbetstidsdirektivet (direktiv 93/104/EG). Jourtjänstgöring behövde beaktas helt och hållet vid beräkning av den maximala veckovisa arbetstiden på 48 timmar.

Den rättsliga grunden för en EU-rättskonform tolkning bedömer domstolen vara principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 i EU-fördraget). Den innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Av detta följer också att de nationella myndigheterna är skyldiga att se till att tillämpning och tolkning av nationell rätt, som är sekundär i förhållande till EU-bestämmelserna, ska följa EU-rättens lydelse och syfte (lojalitetsprincipen – de förenade målen med Pfeiffer m.fl.). För de nationella domstolarna avspeglas detta samtidigt i deras roll som europeiska domstolar genom att de ska säkerställa att unionsrätten tillämpas och följs på ett korrekt sätt.

En särskild form av EU-rättskonform tolkning är den direktivkonforma tolkningen. Detta innebär att medlemsstaterna är skyldiga att införliva direktiven. Rättstillämpare och domstolar måste hjälpa till så att varje medlemsstat uppfyller detta krav fullt ut genom att tillämpa en tolkning som följer direktiven. En direktivkonform tolkning gör att det blir en enhetlig rättstillämpning i förhållande till direktiven och garanterar på så sätt att den nationella införlivandelagstiftningen tolkas och tillämpas enhetligt i alla medlemsstater. Därigenom förhindras att det uppstår skillnader på nationell nivå i frågor som just har harmoniserats i ett direktiv på EU-nivå.

Den unionsrättskonforma tolkningen begränsas av den entydiga tolkningen av den nationella bestämmelsen som inte är öppen för tolkning. Även om man enligt unionsrätten är skyldig att tolka den nationella lagstiftningen enligt EU-rätten får den nationella lagstiftningen inte tolkas contra legem. Detta gäller även om den nationella lagstiftaren uttryckligen motsätter sig att införliva ett direktiv i den nationella lagstiftningen. En sådan konflikt mellan EU-rätt och nationell rätt kan endast lösas genom fördragsbrottsförfarandet (artiklarna 258 och 259 i EUF-fördraget).

SLUTORD

Vilken helhetsbild har vi fått av EU:s rättsordning?

EU:s rättsordning är EU:s egentliga grund och ger den en karaktär av rättsgemenskap. Endast genom att skapa och upprätthålla en ny rätt kan de mål som låg till grund för bildandet av EU uppnås. EU:s rättsordning har redan i hög grad bidragit till detta. Det är särskilt tack vare den som 510 miljoner människor dagligen lever med en europeisk inre marknad genom en rad framsteg såsom i det närmaste öppna gränser, ett större varu- och tjänste­utbyte, fri rörlighet för arbetstagare och ett ökat antal företagsetableringar över gränserna. Ett annat redan historiskt kännetecken för EU:s rättsordning är dess fredsbevarande kraft. Den styrs av målet att upprätthålla fred och frihet och använder sig i stället för våld av rättsregler som förenar såväl medborgarna som medlemsstaterna i en solidarisk gemenskap för att lösa konflikter. EU:s rättsordning är därför ett viktigt instrument för att skapa och upprätthålla fred.

EU:s rättsordning och den rättsgemenskap som den understödjer kan endast överleva genom att rättsordningen garanteras och följs. Garant för detta är de båda pelarna i EU:s rättsordning: omedelbar tillämplighet och företräde framför nationell rätt. Dessa båda principer, vars existens och upprätthållande domstolen är fast besluten att försvara, garanterar att EU-rätten tillämpas enhetligt och ges företräde i samtliga medlemsstater.

Det bidrag som EU:s rättsordning ger för att lösa politiska, ekonomiska och sociala problem i medlemsstaterna är ovärderligt, trots sin ofullkomlighet.

CITERAD RÄTTSPRAXIS

Alla beslut från Europeiska unionens domstol återfinns på www.eur-lex.europa.eu. Dessutom ger EUR-Lex.europa dig också fri åtkomst, på unionens alla 24 officiella språk, till följande:

  • EU-rätt (EU-fördrag, förordningar, direktiv, beslut, konsoliderad lagstiftning etc.).
  • Förberedande arbete (lagförslag, rapporter, grön- och vitböcker etc.).
  • Internationella konventioner.
  • Sammanfattningar av EU-lagstiftning som sätter rättsakter i deras politiska sammanhang.

EU-rättens företräde och rättsliga natur

Mål 26/62 Van Gend & Loos – EU:C:1963:1 (EU-rättens rättsliga natur, privatpersoners rättigheter och skyldigheter).

Mål 6/64 Costa mot ENEL – EU:C:1964:66 (EU-rättens rättsliga natur, direkta effekt och företräde).

Mål 14/83 Von Colson och Kamann – EU:C:1984:153 (tolkning av nationell rätt som är konform med EU-rätten).

Mål C-213/89 Factortame – EU:C:1990:257 (EU-rättens direkta effekt och företräde).

Förenade målen C-6/90 Francovich och C-9/90 Bonifaci – EU:C:1991:428 (EU-rättens effektivitet, medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten, här: underlåtelse att införliva ett direktiv).

Förenade målen C-46/93 Brasserie du pêcheur och C-48/93 Factortame – EU:C:1996:79 (EU-rättens effektivitet, medlemsstaternas generella ansvar för överträdelser av EU-rätten).

Förenade målen C-397/01 till C-403/01 Pfeiffer m.fl. – EU:C:2004:584 (tolkning av EU-rättskonform nationell rätt).

EU:s behörighet

Mål 6/76 Kramer – EU:C:1976:114 (EU:s yttre förbindelser, folkrättsliga förpliktelser och behörighet).

Yttrande 2/91 – EU:C:1993:106 (uppdelning av behörigheter mellan EU och medlemsstaterna).

Yttrande 2/94 – EU:C:1996:140 (EG:s anslutning till Europeiska människorättskonventionen – bristande befogenhet).

Yttrande 2/13 – EU:C:2014:2454 (oförenlighet mellan förslaget till avtal om EU:s anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och EU-rätten).

Rättsakters effekt

Mål 2/74 Reyners – EU:C:1974:68 (direkt effekt, etableringsrätt).

Mål 33/74 van Binsbergen – EU:C:1974:131 (direkt effekt, fri rörlighet för tjänster).

Mål 41/74 van Duyn – EU:C:1974:133 (direkt effekt, fri rörlighet).

Grundläggande rättigheter

Mål 29/69 Stauder – EU:C:1969:57 (grundläggande rättigheter, generella rättsprinciper).

Mål C-112/00 Eugen Schmidberger – EU:C:2003:333 (fri rörlighet för varor, grundläggande rättigheter).

Rättsskydd

Mål T-177/01, Jégo-Quéré et Cie mot kommissionen – EU:T:2002:112 (bristande rättsskydd i akter med direkt effekt men utan påverkan på den enskilda personen), olika ståndpunkter som tagits av domstolen i dess dom i överklagan, mål C-263/02 P, kommissionen mot Jégo-Quéré et Cie – EU:C:2004:210.

Mål T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami – EU:T:2011:419 (definition av ”regleringsakt”), bekräftad av domstolen i dess dom i överklagan av den 3.10.2013, EU:C:2013:625.

SLUTNOTER

1 I överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999.

2 Santerkommissionens avgång 1999 utlöstes av att parlamentet inte ville ge den ansvarsfrihet för budgetförvaltningen. Det misstroendevotum som också riktades mot Santerkommissionen röstades ner, men med relativt knapp marginal.

3 Efter folkomröstningen om brexit valde Förenade kungariket att avstå från sitt ordförandeskap i rådet som schemalagts till andra halvåret 2017.

4 Ytterligare uppgifter återfinns i avsnittet om medlemsstaternas ansvar för överträdelser av EU-rätten.

Om

Publikationen EU-rättens ABC återfinns på internet på www.op.europa.eu/sv/web/general-publications/publications

Europeiska kommissionen
Generaldirektoratet för kommunikation
Enheten för information till allmänheten
1049 Bryssel
BELGIEN

Manuskriptet färdigställdes i december 2016.

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

Innehållet i denna publikation återspeglar inte nödvändigtvis Europeiska unionens hållning. De uppgifter och åsikter som återges här är enbart författarens egna.

Foton:

Print NA-07-16-024-SV-C ISBN 978-92-79-63678-3 doi:10.2775/005797
PDF NA-07-16-024-SV-N ISBN 978-92-79-63660-8 doi:10.2775/202906
EPUB NA-07-16-024-SV-E ISBN 978-92-79-63684-4 doi:10.2775/674676
HTML NA-07-16-024-SV-Q ISBN 978-92-79-71671-3 doi:10.2775/413524

© Europeiska unionen, 2017

Kopiering tillåten. För all användning eller reproduktion av enskilda fotografier måste tillstånd erhållas direkt från upphovsrättsinnehavarna.