PREDGOVOR
Pravni red Evropske unije (EU) je postal stalnica našega političnega življenja in družbe. Vsako leto spremljamo na tisoče odločitev, sprejetih na podlagi pogodb EU, ki odločilno vplivajo na države članice EU in življenja njenih državljanov. Posamezniki že dolgo niso več samo državljani svoje države, meščani ali občani; so tudi državljani EU. Tudi zato je zelo pomembno, da so seznanjeni s pravnim redom, ki vpliva na njihov vsakdan. Vendar kompleksnosti strukture EU in njenega pravnega reda ni mogoče zlahka razumeti. Delno so vzrok za to sama besedila pogodb, ki so pogosto nepregledna in katerih dometa ni lahko dojeti. Temu se pridružuje še to, da so številni pojmi, uporabljeni v pogodbah kot odgovor na nove razmere, neobičajni. V nadaljevanju bomo poskušali zainteresiranim državljankam in državljanom omogočiti osnovni vpogled v strukturo EU in nosilne stebre evropskega pravnega reda. Osnovna struktura EU – in njen pravni red, ki je tukaj še posebno pomemben – je sicer zelo stabilna, vendar doživlja neštete spremembe manjšega in večjega obsega, na primer zaradi izstopa Združenega kraljestva iz EU. Ta izdaja Osnov prava Evropske unije zajema vse ključne dogodke v pravnem redu EU do leta 2023.
GLOSAR KRATIC
AKP | Afriške, karibske in pacifiške države |
ECB | Evropska centralna banka |
EKČP | Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Evropska konvencija o človekovih pravicah) |
EESO | Evropski ekonomsko-socialni odbor |
EGS | Evropska gospodarska skupnost |
EJT | Evropsko javno tožilstvo |
EMS | Evropski mehanizem za stabilnost |
ES | Evropska skupnost |
ESPJ | Evropska skupnost za premog in jeklo |
EU | Evropska unija |
Euratom | Evropska skupnost za atomsko energijo |
PDEU | Pogodba o delovanju Evropske unije |
Pogodba ES | Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti |
Pogodba EU / PEU | Pogodba o Evropski uniji |
NATO | Organizacija Severnoatlantske pogodbe |
OECD | Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj |
OEEC | Organizacija za evropsko gospodarsko sodelovanje |
OVSE | Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi |
SAP | Stabilizacijsko-pridružitveni proces |
ČASOVNICA
26. junij 1945: podpis Ustanovne listine Združenih narodov v San Franciscu
9. september 1946: govor Winstona Churchilla v Zürichu o prednostih Združenih držav Evrope
17. marec 1948: podpis Pogodbe o ustanovitvi Zahodnoevropske unije v Bruslju
4. april 1949: podpis Severnoatlantske pogodbe o ustanovitvi Nata v Washingtonu
16. april 1949: ustanovitev Organizacije za evropsko gospodarsko sodelovanje v Parizu
5. maj 1949: podpis Pogodbe o ustanovitvi Sveta Evrope v Strasbourgu
9. maj 1950: deklaracija Roberta Schumana o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo kot prve faze evropske zveze
4. november 1950: podpis Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin v Rimu
18. april 1951: Belgija, Zahodna Nemčija, Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska v Parizu podpišejo Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnost za premog in jeklo (Pogodba ESPJ) – veljavnost 50 let
23. julij 1952: začetek veljavnosti Pogodbe ESPJ
1. junij 1955: konferenca zunanjih ministrov v Messini za pripravo Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti
25. marec 1957: Belgija, Zahodna Nemčija, Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska v Rimu podpišejo Pogodbo o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (Pogodba EGS) in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (Pogodba o ESAE / Pogodba Euratom) (skupaj Rimski pogodbi)
1. januar 1958: začetek veljavnosti Rimskih pogodb
4. januar 1960: Avstrija, Danska, Norveška, Portugalska, Švedska, Švica in Združeno kraljestvo v Stockholmu ustanovijo Evropsko združenje za prosto trgovino
14. december 1960: podpis Konvencije o Organizaciji za gospodarsko sodelovanje in razvoj v Parizu
8. april 1965: podpis Pogodbe o ustanovitvi enotnega Sveta in enotne Komisije Evropskih skupnosti (Pogodba o združitvi)
1. julij 1967: začetek veljavnosti Pogodbe o združitvi
1. januar 1973: pristop Danske, Irske in Združenega kraljestva k Evropskim skupnostim
1. avgust 1975: podpis sklepne listine Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi v Helsinkih
18. december 1978: ustanovitev Evropskega monetarnega sistema
7.–10. junij 1979: prve neposredne volitve v Evropski parlament
1. januar 1981: pristop Grčije k Evropskim skupnostim
1. januar 1985: izstop Grenlandije iz Evropske gospodarske skupnosti
14. junij 1985: Schengenski sporazum med Belgijo, Francijo, Zahodno Nemčijo, Luksemburgom in Nizozemsko o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah
1. januar 1986: pristop Portugalske in Španije k Evropskim skupnostim
1. julij 1987: uvedba Enotnega evropskega akta
3. oktober 1990: ponovna združitev Vzhodne Nemčije in Zvezne republike Nemčije ter vključitev v Evropske skupnosti
7. februar 1992: podpis Pogodbe o Evropski uniji v Maastrichtu (Maastrichtska pogodba)
2. maj 1992: podpis Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (Sporazum EGP) v Portu
1. januar 1993: vzpostavitev evropskega enotnega trga
1. november 1993: začetek veljavnosti Pogodbe o Evropski uniji (Maastrichtska pogodba)
1. januar 1994: začetek veljavnosti Sporazuma EGP
1. januar 1995: pristop Avstrije, Finske in Švedske k Evropski uniji
1. marec 1995: začetek veljavnosti Schengenske konvencije (nadaljnje članice do marca 2001: Danska, Grčija, Španija, Italija, Avstrija, Portugalska, Finska in Švedska)
16. julij 1997: objava programa Evropske komisije „Agenda 2000“, namenjenega širitvi EU
2. oktober 1997: podpis Amsterdamske pogodbe
12. december 1997: Evropski svet na zasedanju v Luksemburgu začne proces širitve Evropske unije
1. oktober 1998: začetek veljavnosti Konvencije o Europolu (policijsko sodelovanje v EU)
1. januar 1999: uvedba skupne evropske valute „euro“
1. maj 1999: začetek veljavnosti Amsterdamske pogodbe
24. marec 2000: sprejetje lizbonske strategije za gospodarsko, družbeno in okoljsko prenovo EU
8. december 2000: svečana razglasitev Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
26. februar 2001: podpis Pogodbe iz Nice
1. januar 2002: uvedba evrskih bankovcev in kovancev kot plačilnega sredstva
28. februar 2002: ustanovitev Eurojusta (od leta 2019 Agencija Evropske unije za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah)
1. februar 2003: začetek veljavnosti Pogodbe iz Nice
1. maj 2004: pristop Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške k EU
29. oktober 2004: podpis Pogodbe o Ustavi za Evropo
maj/junij 2005: zavrnitev Pogodbe o Ustavi za Evropo na referendumih v Franciji (54,7 % glasov proti) in na Nizozemskem (61,7 % glasov proti)
1. januar 2007: pristop Bolgarije in Romunije k EU
1. januar 2007: uvedba eura v Sloveniji
1. marec 2007: ustanovitev Agencije Evropske unije za temeljne pravice
12. december 2007: Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija v Strasbourgu svečano razglasijo Listino o temeljnih pravicah
13. december 2007: podpis Lizbonske pogodbe
21. december 2007: Češka, Estonija, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Poljska, Slovenija in Slovaška se pridružijo schengenskemu območju
1. januar 2008: uvedba eura na Cipru in Malti
12. junij 2008: prvi referendum na Irskem o Lizbonski pogodbi (53,4 % glasov proti)
12. december 2008: Švica se pridruži schengenskemu območju
1. januar 2009: uvedba eura na Slovaškem
2. oktober 2009: drugi referendum na Irskem o Lizbonski pogodbi (67,1 % glasov za)
1. december 2009: začetek veljavnosti Lizbonske pogodbe
1. december 2009: Herman van Rompuy postane prvi predsednik Evropskega sveta; baronica Catherine Ashton postane prva visoka predstavnica Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko
21. junij 2010: ustanovitev Evropske službe za zunanje delovanje
1. januar 2011: uvedba eura v Estoniji
1. januar 2011: začetek delovanja evropskega organa za finančni nadzor
25. marec 2011: sprejetje Pakta „evro plus“ za usklajevanje gospodarskih politik ekonomske in monetarne unije
19. december 2011: Lihtenštajn se pridruži schengenskemu območju
30. januar 2012: 25 držav članic se sporazume o Pogodbi o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji
2. februar 2012: podpis Pogodbe o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost
1. julij 2013: pristop Hrvaške k EU
1. januar 2014: uvedba eura v Latviji
18. september 2014: referendum o neodvisnosti Škotske: 55,3 % glasov proti, 44,7 % glasov za
1. januar 2015: uvedba eura v Litvi
12. marec 2015: Islandija uradno umakne prošnjo za članstvo v EU
23. junij 2016: referendum o izstopu Združenega kraljestva (51,89 % glasov za izstop)
30. december 2016: začetek veljavnosti pariškega sporazuma o podnebnih spremembah v EU, potem ko so ga ratificirale države članice
29. marec 2017: uradno obvestilo o zahtevi za izstop Združenega kraljestva iz EU, ki ga je predložila britanska premierka Theresa May
31. januar 2020: izstop Združenega kraljestva iz EU po 47 letih članstva
9. maj 2020: 70 let Schumanove deklaracije
1. januar 2021 : Združeno kraljestvo po koncu prehodnega obdobja zapusti notranji trg in carinsko unijo EU ter vse politike in trgovinske sporazume EU; namesto tega začne veljati Sporazum o trgovini in sodelovanju med EU in Združenim kraljestvom
10. marec 2021: podpis Skupne izjave EP, Sveta in Komisije za Konferenco o prihodnosti Evrope
28. junij 2021: EU sprejme prva evropska podnebna pravila
1. januar 2023: uvedba eura na Hrvaškem (20. članica euroobmočja)
1. januar 2023: Hrvaška se pridruži schengenskemu območju
OD PARIZA DO LIZBONE PREK RIMA, MAASTRICHTA, AMSTERDAMA IN NICE
Še kratek čas po koncu druge svetovne vojne se je naše državno in politično življenje odvijalo skoraj izključno na podlagi nacionalnih ustav in zakonov. Ti so v naših demokratičnih državah postavili pravila vedenja, ki so bila zavezujoča ne le za državljane in stranke, ampak tudi za državo in njene organe. Šele popoln zlom Evrope ter njen gospodarski in politični propad sta ustvarila pogoje za nov začetek in dala polet zamisli o novi evropski ureditvi.
Vsa povojna evropska prizadevanja za združitev kažejo zmedeno podobo o zapletenih in nepreglednih organizacijah, ki jim je težko slediti. Tako obenem in brez prave medsebojne povezave obstajajo Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), Organizacija Severnoatlantske pogodbe (NATO), Svet Evrope in Evropska unija.
Ta raznovrstnost organizacij dobi smiselno strukturo šele tedaj, ko pomislimo na njihove konkretne cilje. Razdelimo jih lahko v tri velike skupine.
Prva skupina: evropsko-atlantske organizacije
Evropsko-atlantske organizacije so se razvile iz zveze med Združenimi državami Amerike in Evropo, nastale po drugi svetovni vojni. Tako ni bilo naključje, da so pobudo za prvo povojno evropsko organizacijo, Organizacijo za evropsko gospodarsko sodelovanje (OEEC), ustanovljeno leta 1948, dale Združene države Amerike. Njihov tedanji zunanji minister George Marshall je leta 1947 pozval evropske države, naj združijo prizadevanja za gospodarsko obnovo. Privolil je v podporo ZDA, ki se je udejanjila z Marshallovim načrtom in postavila temelj za hitro obnovo zahodne Evrope. Glavni namen OEEC je bil najprej liberalizacija trgovine med državami. Leta 1960, ko so pristopile Kanada in Združene države, je bil dodan še cilj, da se bo z razvojno pomočjo spodbujal gospodarski napredek v državah tretjega sveta. OEEC je nato postala OECD, ki ima zdaj 38 članic.
Leta 1949 je bila ustanovljena zveza NATO kot vojaško zavezništvo s Kanado in Združenimi državami. Njen cilj je kolektivna obramba oziroma kolektivna podpora. Nastala je kot del svetovnega varovalnega pasu za zajezitev sovjetskega vpliva, po padcu „železne zavese“ leta 1989 in poznejšem razpadu Sovjetske zveze pa se je vse bolj spreminjala v organizacijo za obvladovanje kriz in krepitev stabilnosti. Zvezo NATO sestavlja 31 držav članic, in sicer 22 držav članic EU (Irska, Ciper, Malta, Avstrija in Švedska niso članice) ter Albanija, Kanada, Islandija, Črna Gora, Severna Makedonija, Norveška, Turčija, Združeno kraljestvo in Združene države. Leta 1954 je bila za okrepitev sodelovanja na področju varnostne politike med državami Evrope ustanovljena Zahodnoevropska unija (ZEU). Pomenila je začetek razvoja varnostne in obrambne politike v Evropi. Vendar se njena vloga ni krepila, večina njenih pristojnosti pa je bila prenesena na druge mednarodne institucije, predvsem NATO, Svet Evrope in EU. Zato je 30. junija 2011 prenehala obstajati.
Druga skupina: Svet Evrope ter Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi
Za drugo skupino evropskih organizacij je značilno, da sta zasnovani tako, da lahko v njiju sodeluje kar največ držav. Obenem je obstajalo zavedanje, da ti organizaciji ne bosta presegli običajnega mednarodnega sodelovanja.
Ena od teh organizacij je Svet Evrope, ki je bil ustanovljen 5. maja 1949 kot politična institucija in ima danes 46 držav članic, med katerimi so vse zdajšnje države članice EU. V statutu Sveta Evrope ni omenjeno stremljenje po federaciji ali uniji niti nista predvidena prenos ali združitev delov nacionalne suverenosti. Svet Evrope sprejema odločitve pri vseh bistvenih vprašanjih po načelu soglasja, zato lahko vsaka država z vetom prepreči sprejetje odločitev. Svet Evrope je tako po svoji zasnovi organ mednarodnega sodelovanja.
Svet Evrope je sprejel številne konvencije na področjih gospodarstva, kulture, socialne politike in prava. Najpomembnejša in obenem najbolj znana je Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) z dne 4. novembra 1950. Vseh 46 držav članic Sveta je zdaj tudi pogodbenic Konvencije. Z EKČP za države članice ni bil vzpostavljen samo minimalni standard za spoštovanje človekovih pravic, temveč se je uveljavil tudi sistem pravnega varstva, ki organoma v Strasbourgu, ustanovljenima s Konvencijo (Evropski komisiji za človekove pravice in Evropskemu sodišču za človekove pravice), omogoča, da v okviru Konvencije obsojata kršitve človekovih pravic v državah članicah.
V to skupino organizacij spada še Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), ki je bila leta 1994 ustanovljena kot naslednica Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi. Trenutno ima 57 članic, zavezana pa je načelom in ciljem, kakor so navedeni v Helsinški sklepni listini iz leta 1975 in Pariški listini iz leta 1990. Poleg spodbujanja ukrepov za krepitev zaupanja med evropskimi državami sem spada še vzpostavitev „varnostne mreže“, ki je namenjena mirnemu reševanju sporov.
Tretja skupina: Evropska unija
Tretjo skupino evropskih organizacij sestavlja Evropska unija (EU). Temeljna novost v EU v primerjavi z običajnimi mednarodnimi zvezami držav je, da so države članice prenesle del svoje suverenosti na EU in da so ji dodelile pristojnosti za neodvisno delovanje. EU lahko pri izvajanju teh pooblastil sprejema evropsko zakonodajo, ki ima enak učinek kot nacionalni zakoni posameznih držav.
Temeljni kamen za nastanek EU je položil tedanji francoski zunanji minister Robert Schuman z deklaracijo z dne 9. maja 1950, v kateri je predstavil načrt za združitev evropske premogovne in jeklarske industrije v Evropsko skupnost za premog in jeklo (ESPJ), ki ga je pripravil skupaj z Jeanom Monnetom. To naj bi bila po njegovih besedah zgodovinska pobuda za „organizirano in živečo Evropo“, ki je „nujna za civilizacijo“ in brez katere „se svetovni mir ne more zagotoviti“.
„Schumanov načrt“ se je nazadnje uresničil s sklenitvijo Pogodbe o ustanovitvi ESPJ, ki jo je 18. aprila 1951 v Parizu (Pariška pogodba) podpisalo šest držav ustanoviteljic (Belgija, Nemčija, Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska), in njenim začetkom veljavnosti 23. julija 1952. Ta skupnost je bila ustanovljena za obdobje 50 let, z iztekom pogodbe o ustanovitvi (23. julija 2002) pa je bila „vključena“ v Evropsko skupnost. Nekaj let pozneje so iste države z Rimskima pogodbama z dne 25. marca 1957 ustanovile Evropsko gospodarsko skupnost (EGS) in Evropsko skupnost za atomsko energijo (Euratom), ki sta začeli delovati z začetkom veljavnosti Pogodb 1. januarja 1958.
Po ustanovitvi Evropske unije z Maastrichtsko pogodbo se je začelo novo obdobje na poti do politične združitve Evrope. Ta pogodba, ki je bila podpisana v Maastrichtu že 7. februarja 1992, vendar je zaradi nekaterih zapletov v postopku ratifikacije (danska odobritev šele na drugem referendumu, nemška ustavna tožba zoper parlamentarno odobritev Pogodbe) začela veljati šele 1. novembra 1993, sama sebe označuje kot „novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope“. Vsebuje temeljni akt Evropske unije, čeprav ta z njim še ni bila dokončno oblikovana. Evropska unija ni nadomestila Evropskih skupnosti, temveč jih je z novimi politikami in oblikami sodelovanja združila pod eno streho. Tako so nastali „trije stebri“, na katerih temelji EU. Prvi steber so tvorile Evropske skupnosti: EGS (preimenovana v ES), ESPJ (do leta 2002) in Euratom. Drugi steber je tvorilo sodelovanje med državami članicami na področju skupne zunanje in varnostne politike. Tretji steber je zadeval sodelovanje med državami članicami na področju pravosodja in notranjih zadev.
Naslednji korak v razvoju sta bili Amsterdamska pogodba in Pogodba iz Nice, ki sta začeli veljati 1. maja 1999 oziroma 1. februarja 2003. Cilj teh reform je bil, da bi bila EU sposobna učinkovito delovati tudi po razširitvi z večjim številom novih držav članic. Pogodbi sta bili zato usmerjeni predvsem v institucionalne reforme, politične volje za poglabljanje evropske integracije pa je bilo v primerjavi s prejšnjimi reformami razmeroma malo.
Številne kritike na ta račun z več strani so spodbudile razpravo o prihodnosti EU in njeni institucionalni ureditvi. Ta se je končala z Deklaracijo o prihodnosti Evropske unije, ki so jo 5. decembra 2001 v belgijskem Laeknu sprejeli voditelji držav ali vlad. V njej se je EU zavezala, da bo bolj demokratična, preglednejša in učinkovitejša ter da bo odprla pot ustavi. Prvi korak k uresničitvi tega cilja je bila priprava evropske ustave, zaupana konvenciji o prihodnosti Evrope, ki ji je predsedoval nekdanji francoski predsednik Valéry Giscard d‘Estaing. Osnutek Pogodbe o Ustavi za Evropo, ki ga je pripravila konvencija, je bil predsedniku Evropskega sveta uradno predložen 18. julija 2003, voditelji držav ali vlad pa so ga z več spremembami sprejeli 17. in 18. julija 2004 v Bruslju.
Z ustavo naj bi iz dotedanje Evropske unije in dotedanje Evropske skupnosti nastala nova, ena sama Evropska unija, ki bi temeljila na eni sami Ustavni pogodbi. Obenem naj bi kot samostojna skupnost še naprej obstajala samo Evropska skupnost za atomsko energijo, ki pa bi bila še naprej tesno povezana z novo Evropsko unijo. Vendar pa ta poskus sprejetja ustave ni prestal postopka ratifikacije v državah članicah. Potem ko je Ustavno pogodbo najprej potrdilo 13 od takratnih 25 držav članic, je bila zavrnjena na referendumih v Franciji (54,68 % glasov proti pri 69,34-odstotni volilni udeležbi) in na Nizozemskem (61,7 % glasov proti pri 63-odstotni volilni udeležbi).
Po skoraj dveletnem obdobju razmisleka je bil šele v prvi polovici leta 2007 sprejet nov sveženj reform. Pomenil je uradno slovo od evropske ustavne zasnove, v skladu s katero naj bi bile vse obstoječe pogodbe razveljavljene in nadomeščene z enotnim besedilom, naslovljenim Pogodba o Ustavi za Evropo. Namesto tega je bila pripravljena pogodba o reformi, ki povsem v skladu s tradicijo Maastrichtske in Amsterdamske pogodbe ter Pogodbe iz Nice temeljito spreminja veljavne pogodbe EU, da bi se povečala zmožnost notranjega in zunanjega delovanja EU, okrepila njena demokratična legitimnost in na splošno izboljšala učinkovitost delovanja EU. V skladu s tradicijo je pogodba o reformi dobila ime po mestu, v katerem je bila podpisana: Lizbonska pogodba. Priprava Lizbonske pogodbe je potekala zelo hitro. Vzrok je bil predvsem ta, da so voditelji držav ali vlad na zasedanju Evropskega sveta 21. in 22. junija 2007 v Bruslju v sklepih podrobno določili način in obseg vključitve sprememb, doseženih s pogajanji za pogodbo o reformi, v obstoječe pogodbe. Pri tem niso ubrali običajnih poti in se niso omejili samo na splošne usmeritve, ki bi bile nato uresničene na medvladni konferenci, temveč so sami pripravili strukturo in vsebino potrebnih sprememb, pri čemer so pogosto celo pripravili natančno besedilo določbe.
Pri tem so bili sporni predvsem delitev pristojnosti med EU in državami članicami, nadaljnji razvoj skupne zunanje in varnostne politike, nova vloga nacionalnih parlamentov pri procesu integracije, vključitev Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v pravo EU ter možnost napredka pri policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah. Medvladna konferenca, sklicana leta 2007, je torej imela bolj malo manevrskega prostora in je bila pooblaščena le za tehnično izvajanje želenih sprememb. Konferenca je delo končala 18. in 19. oktobra 2007, na neuradnem zasedanju Evropskega sveta, ki je istočasno potekalo v Lizboni, pa je dobila tudi politično podporo.
Voditelji držav ali vlad tedanjih 27 držav članic EU (Hrvaška je postala država članica šele leta 2013) so Pogodbo naposled slovesno podpisali 13. decembra 2007 v Lizboni. Vendar je tudi postopek ratifikacije Pogodbe naletel na velike težave. Čeprav je bil postopek ratifikacije Lizbonske pogodbe v Franciji in na Nizozemskem za razliko od postopka ratifikacije Ustavne pogodbe uspešen, je bil na Irskem na prvem referendumu 12. junija 2008 najprej neuspešen (53,4 % glasov proti pri 53,1-odstotni udeležbi). Šele po pravnih zagotovilih o (omejenem) področju uporabe nove Pogodbe je bil za irske državljane oktobra 2009 razpisan drugi referendum o Pogodbi. Tokrat je Pogodba dobila močno podporo Ircev (67,1 % za pri 59-odstotni udeležbi). Uspešen izid referenduma na Irskem je poleg tega utrl pot tudi ratifikaciji Lizbonske pogodbe na Poljskem in Češkem. Na Poljskem je predsednik Kaczyński podpis listine o ratifikaciji pogojil z uspešnim izidom irskega referenduma. Tudi češki predsednik Václav Klaus je najprej želel počakati na irski referendum, a je nazadnje podpis listine o ratifikaciji pogojil še z zagotovilom, da Lizbonska pogodba, zlasti pa Listina o temeljnih pravicah, vključena v Pogodbo EU, nikakor ne bo posegala v t. i. Beneševe dekrete iz leta 1945, s katerimi so bile izključene ozemeljske zahteve po nekdanjih nemških območjih na Češkem. Potem ko je bila najdena rešitev tudi za to zahtevo, je predsednik Klaus 3. novembra 2009 podpisal listino o ratifikaciji. S tem se je lahko postopek ratifikacije uspešno končal, tako da je Lizbonska pogodba lahko začela veljati 1. decembra 2009.
Z Lizbonsko pogodbo sta se Evropska unija in Evropska skupnost združili v eno samo Evropsko unijo. Izraz „Skupnost“ je bil povsod nadomeščen z izrazom „Unija“. Evropska unija je prevzela mesto Evropske skupnosti in je njena naslednica, toda pravo EU še naprej oblikujejo naslednje tri pogodbe.
Pogodba o Evropski uniji (Pogodba EU/PEU) se deli na šest naslovov: (I) Skupne določbe, (II) Določbe o demokratičnih načelih, (III) Določbe o institucijah, (IV) Določbe o okrepljenem sodelovanju, (V) Splošne določbe o zunanjem delovanju Unije in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki in (VI) Končne določbe.
Pogodba o delovanju Evropske unije
Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) izhaja iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Pogodba ES). PDEU je v glavnem ohranila sestavo navedene pogodbe. Glavne spremembe so povezane z zunanjim delovanjem EU in vključitvijo novih poglavij, predvsem o energetski politiki, policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah, astronavtiki ter športu in turizmu.
Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo
Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (Pogodba Euratom) je bila spremenjena v različnih fazah. Posamezne konkretne spremembe so bile vnesene v protokole, priložene Lizbonski pogodbi.
Pogodba EU in PDEU imata enako pravno veljavnost, nobena ni nadrejena ali podrejena drugi. To izrecno pravno pojasnilo je potrebno, ker številnost predpisov v obeh Pogodbah in novi naslov prejšnje Pogodbe o ES (Pogodba o delovanju Evropske unije) dajeta vtis, da je Pogodba EU neke vrste ustavni zakon ali temeljna pogodba, medtem ko je PDEU mišljena kot izvedbena pogodba. Pogodba EU in PDEU prav tako nimata formalne ustavne narave. Ta sprememba pristopa v primerjavi s prejšnjim osnutkom ustave je razvidna iz pojmov, ki se na splošno uporabljajo v Pogodbah: izraz „ustava“ se ne uporablja več, „zunanji minister EU“ se imenuje „visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko“, opredelitvi „zakona“ in „okvirnega zakona“ pa sta bili opuščeni. Spremenjeni pogodbi tudi ne vsebujeta nobenega člena, v katerem bi bili omenjeni simboli EU, kot sta zastava ali himna. Primarnost prava EU ni izrecno navedena v nobeni določbi Pogodb, temveč je, kakor doslej, razvidna iz pojasnila, ki napotuje na sodno prakso Sodišča Evropske unije, ki je upoštevna za vprašanje primarnosti.
Poleg tega je bila z Lizbonsko pogodbo opuščena tudi „tristebrna struktura“ EU. Sicer pa še naprej veljajo posebni postopki v skupni zunanji in varnostni politiki, vključno z evropsko obrambno politiko; v deklaracijah medvladne konference, priloženih Pogodbi, so poudarjene posebnost tega področja politike in posebne odgovornosti držav članic zanj.
Članstvo v EU
EU ima po izstopu Združenega kraljestva zdaj 27 držav članic. Med njimi je najprej šest držav ustanoviteljic EGS, in sicer Belgija, Nemčija (po ponovni združitvi nemških držav 3. oktobra 1990 povečana za ozemlje nekdanje Vzhodne Nemčije), Francija, Italija, Luksemburg in Nizozemska. Dne 1. januarja 1973 so k Skupnosti pristopile Danska (zdaj brez Grenlandije, kjer so se prebivalci februarja 1982 s tesno večino izrekli proti temu, da bi otok ostal v ES), Irska in Združeno kraljestvo (ki je 31. januarja 2020 izstopilo iz EU); na Norveškem je bil načrtovani pristop zavrnjen na referendumu oktobra 1972 (53,5 % glasov proti).
Tako imenovana „širitev EU na jug“ se je začela s pristopom Grčije 1. januarja 1981 ter končala s pristopom Španije in Portugalske 1. januarja 1986. Ob naslednji širitvi 1. januarja 1995 so k EU pristopile Avstrija, Finska in Švedska. Na Norveškem pristop ni bil uspešen, saj se je prebivalstvo, kakor že pred 22 leti, s tesnim izidom (52,4 % glasov proti) na referendumu ponovno izreklo proti članstvu Norveške v EU. Dne 1. maja 2004 so k EU pristopile baltske države Estonija, Latvija in Litva, vzhodno- in srednjeevropske države Češka, Madžarska, Poljska, Slovenija in Slovaška ter sredozemska otoka Ciper in Malta. Le dobri dve leti pozneje se je širitev na vzhod nadaljevala s pristopom Bolgarije in Romunije 1. januarja 2007.
Najmlajša članica, Hrvaška, je k EU pristopila 1. julija 2013. Število državljanov Unije se je povečalo na današnjih 447 milijonov. Ta zgodovinska širitev EU je osrednji del dolgega procesa, ki je omogočil ponovno združitev evropskih narodov, pol stoletja ločenih z železno zaveso in hladno vojno. Širitve EU torej izhajajo predvsem iz volje za doseganje miru, stabilnosti in gospodarske blaginje na združeni evropski celini.
EU je odprta tudi za pristop novih držav, ki pa morajo izpolnjevati merila za pristop, ki jih je leta 1993 v Københavnu določil Evropski svet.
- Politična merila. Stabilnost institucij, demokracija, pravna država, zagotavljanje človekovih pravic ter spoštovanje in varstvo manjšin.
- Gospodarska merila. Delujoče tržno gospodarstvo, ki se je sposobno soočiti s pritiski konkurence in tržnimi silami v EU.
- Pravna merila. Sposobnost prevzema obveznosti, povezanih s članstvom v EU, vključno s spoštovanjem ciljev politične, gospodarske in monetarne unije.
Postopek pristopa je sestavljen iz treh stopenj, ki jih morajo potrditi vse zdajšnje države članice EU:
- državi se ponudi možnost članstva;
- ko država izpolni vse pogoje za pristop, se ji podeli uradni status države kandidatke, vendar to ne pomeni nujno, da se začenjajo uradna pogajanja;
- z državo kandidatko se začnejo uradna pristopna pogajanja, v katerih se doseže dogovor o ureditvah in postopkih za prevzem veljavne zakonodaje EU.
Ko sta obe strani zadovoljni z zaključenimi pogajanji in reformami, ki jih spremljajo, se ugotovitve in pristopni pogoji določijo v pristopni pogodbi. Najprej mora pristopno pogodbo z absolutno večino odobriti Evropski parlament. Nato jo mora soglasno potrditi Svet. Po tem morajo pristopno pogodbo podpisati voditelji držav ali vlad EU in država pristopnica. Pristopno pogodbo morajo države članice EU in država pristopnica še ratificirati v skladu z ustreznimi ustavnimi določbami. Postopek pristopa se konča z deponiranjem listine o ratifikaciji in pristopna pogodba začne veljati. Država pristopnica takrat postane država članica.
Trenutno potekajo pristopna pogajanja s Turčijo (od leta 2005), Črno goro (od leta 2012), Srbijo (od leta 2014) ter Albanijo in Severno Makedonijo (od leta 2022).
Turčija je prošnjo za članstvo vložila 14. aprila 1987. Toda odnosi med EU in Turčijo imajo zgodovino, ki sega še dlje v preteklost. Že leta 1963 sta Turčija in EGS sklenili pridružitveni sporazum, v katerem sta nakazali tudi možnost članstva. Leta 1995 je bila ustanovljena carinska unija in decembra 1999 je Evropski svet v Helsinkih Turčiji dodelil uradni status kandidatke za članstvo. To je izhajalo iz prepričanja, da ima ta država temelje za demokratični sistem, čeprav so v zvezi s spoštovanjem človekovih pravic in varstvom manjšin še vedno obstajale resne pomanjkljivosti. Evropski svet je na podlagi priporočila Komisije decembra 2004 končno dal zeleno luč za začetek pristopnih pogajanj s Turčijo. Pogajanja so se začela oktobra 2005, so pa še vedno težavna. Delni razlog za to so še vedno slabi rezultati na področju spoštovanja človekovih pravic, pravne države, svobode medijev in boja proti korupciji. Dejstvo, da se lahko pogajanja o osmih poglavjih začnejo šele, ko bo Turčija ratificirala dodatni protokol k pridružitvenemu sporazumu iz Ankare glede Cipra, ter da je začasno zaprtje že obravnavanih poglavij odvisno od istega dogodka, pomeni dodatno oviro. Končni cilj pogajanj je pristop, vendar ni nobenega zagotovila, da bo ta cilj tudi dosežen.
Islandija je prošnjo za članstvo vložila 17. julija 2009. Pristopna pogajanja so se uradno začela leta 2010; sprva so dobro napredovala, po spremembi vlade pa so zastala in nazadnje povsem prenehala, potem ko je Islandija 12. marca 2015 umaknila prošnjo za članstvo.
EU je leta 2022 podelila status države kandidatke Bosni in Hercegovini, Moldaviji in Ukrajini. Možnost prihodnjega članstva v EU je bila poleg tega ponujena Kosovu (1) in Gruziji.
Obstaja pa tudi možnost izstopa iz EU. V Pogodbo EU je bila vključena izstopna klavzula (člen 50), ki državi članici omogoča, da zapusti EU. Za tak izstop iz EU ni nobenega pogoja, temveč je za to potreben le dogovor med EU in zadevno državo članico o podrobnostih glede izstopa. Če takega dogovora ni mogoče doseči, morata preteči dve leti po uradnem obvestilu o nameravanem izstopu, da bi izstop začel veljati tudi brez dogovora. Po drugi strani pa ni določbe o izključitvi države članice iz EU proti njeni volji, celo v primeru hujših ali vztrajnih kršitev Pogodb.
Možnost izstopa je bila uporabljena nepričakovano hitro. Britanci so 23. junija 2016 na referendumu o članstvu Združenega kraljestva v EU z 51,9 % (pri 72,2-odstotni volilni udeležbi) glasovali proti temu, da bi bilo Združeno kraljestvo še najprej v Evropski uniji. Zaradi tega je bilo 29. marca 2017 Evropskemu svetu uradno poslano obvestilo o izstopu Združenega kraljestva iz EU in Evropske skupnosti za atomsko energijo. Tri leta po britanskem referendumu in po izjemno burnih pogajanjih o sporazumu o izstopu je bil izstop Združenega kraljestva iz EU po 47 letih članstva v EU dokončno potrjen 31. januarja 2020. Z iztekom prehodnega obdobja 31. decembra 2020 je Združeno kraljestvo 1. januarja 2021 EU popolnoma zapustilo, s tem pa je izstopilo predvsem iz evropskega notranjega trga, carinske unije, politik EU in trgovinskih sporazumov EU. Prihodnji odnosi med EU in Združenim kraljestvom kot državo nečlanico EU so zapisani v dvostranskem sporazumu o trgovini in sodelovanju, ki je skupaj s sporazumom o izstopu, s katerim so bile urejene podlage za izstop, in politično izjavo, s katero je bil začrtan okvir pogajanj o prihodnjih odnosih med Združenim kraljestvom in Evropsko unijo, ključen element izstopa.
V sporazumu o izstopu velja posebej poudariti predvsem dva vidika.
- Vprašanje irske meje
Potem ko se je zaradi zahteve EU po „varovalu“, s katerim bi se zaradi preprečitve dejanske meje med Severno Irsko in Irsko praktično celotno Združeno kraljestvo prisililo v carinsko unijo z EU, vsako soglasje zdelo že skoraj nedosegljivo, se je v zadnjem hipu našla ureditev, sprejemljiva za obe strani. V protokolu k sporazumu o izstopu je nedvoumno pojasnjeno, da je Severna Irska del carinskega območja Združenega kraljestva. Trgovinski sporazumi, ki jih lahko Združeno kraljestvo sklene po izteku prehodnega obdobja in izstopu iz carinske unije EU, neomejeno veljajo tudi na Severnem Irskem. Severna Irska bo zato imela mejo z Irsko in s tem z notranjim trgom in carinsko unijo EU, zaradi česar bi bile teoretično potrebne tudi kontrole blaga na tej meji. To pa bi bilo v nasprotju z Velikonočnim sporazumom (Sporazumom iz Belfasta) iz leta 1998, ki je bil sklenjen po 30 letih nasilja na Severnem Irskem, ki je znano kot severnoirski konflikt (Troubles). Zato je bilo v sporazumu o izstopu dogovorjeno, da se carinska meja med Združenim kraljestvom in EU prestavi v morje med Združenim kraljestvom in Severno Irsko. Za Severno Irsko še naprej veljajo vsi ustrezni carinski in tržni predpisi EU, zlasti predpisi o pretoku blaga, zdravstveni standardi, proizvodni standardi, načini prodaje kmetijskih proizvodov ter pravila o davku na dodano vrednost in trošarini, pa tudi predpisi o nadzoru državne pomoči. Blago, proizvedeno na Severnem Irskem, se lahko tako brez kakršnih koli mejnih kontrol vnese v Irsko (in od tam v vsak kraj v EU). Vse drugo blago in proizvode, ki se uvažajo na Severno Irsko, nadzorujejo britanski carinski organi v pristaniščih ali na letališčih. Pri tem je treba predvsem ugotoviti, ali so to blago in ti proizvodi namenjeni le za enega od britanskih trgov ali pa pri njih obstaja „tveganje“, da bodo prek Irske vneseni na tržno območje EU. Skupni odbor bo moral na podlagi nekaterih meril (narava in vrednost proizvoda, uporaba za neposredno potrošnjo ali za nadaljnjo predelavo, verjetnost zlorabe itd.) poskušati omejiti „tveganje“ in predvideti izjeme. Carinska obravnava se nato določi v skladu s pripadnostjo zadevnemu carinskemu območju: če je blago namenjeno za trg na Severnem Irskem, se v celoti uporabljajo britanska carinska pravila; če v nasprotju s tem obstaja „tveganje“, da se bo to blago znova znašlo na notranjem trgu EU, se uporabljajo carinski predpisi EU. Po prehodnem obdobju lahko severnoirski parlament vsaka štiri leta z navadno večino odloči o tem, ali se bodo še naprej uporabljala pravila EU. Če je odločitev negativna, predpisi EU po dveh letih prenehajo veljati tudi na Severnem Irskem. V takem primeru bi bilo treba v tem dveletnem obdobju poiskati drugo rešitev, ki bi preprečila fizično mejo med Severno Irsko in Irsko.
- Vzajemne državljanske pravice
Glede na to, da v Združenem kraljestvu prebiva 3,2 milijona državljanov EU in da 1,2 milijona britanskih državljanov živi v EU, je vprašanje vzajemnega varstva državljanskih pravic absolutna prednostna naloga. V skladu s sporazumom o izstopu imajo državljani EU in britanski državljani, ki so svojo pravico do prebivanja na zadevnem ozemlju uveljavili do konca prehodnega obdobja (31. december 2020) in po tem datumu tam še naprej prebivajo, vse življenje vse pravice, ki so jih imeli tudi pred brexitom. Te pravice veljajo tudi za njihove družinske člane. Tudi po koncu prehodnega obdobja lahko tam živijo, delajo ali študirajo. Njihovi zakonci, otroci ali vnuki, ki živijo v drugi državi, se lahko kadar koli preselijo na ozemlje družinskega člana. Upravičenci ohranijo tudi vse pravice do zdravstvenih in drugih storitev socialne varnosti. Zajamčeno je vzajemno priznavanje poklicnih kvalifikacij. Še naprej je prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva, kar velja tudi po koncu prehodnega obdobja. Državljani so deležni popolnoma enakega obravnavanja, zlasti v zvezi z enakimi pravicami in priložnostmi pri dostopu do zaposlitve in izobraževanja. Vendar pa te pravice ne veljajo več samodejno. Državljani EU so si morali do junija 2021 urediti status rezidenta v Združenem kraljestvu. V primeru zamude roka je mogoče ta status pridobiti le na podlagi tehtnih razlogov za prepozno vložitev prošnje.
Sporazum o trgovini in sodelovanju je bil podpisan 30. decembra 2020. Začasno se je uporabljal od 1. januarja 2021, dokončno pa je začel veljati 1. maja 2021.
S sporazumom o trgovini in sodelovanju je med drugim vzpostavljeno celovito gospodarsko partnerstvo. To v bistvu temelji na prostotrgovinskem sporazumu, ki ne predvideva niti carin niti kvot, s tem pa odpravlja pomembne trgovinske ovire. Tako partnerstvo pa potrebuje tudi pravične okvirne pogoje. Zato sta se obe strani dogovorili o obsežnih predpisih, da bi zagotovili pošteno konkurenco. To zadeva področje državnih pomoči ter standarde na področju varstva potrošnikov, delovnopravnega varstva, okolja in podnebja. O pravem gospodarskem partnerstvu pa ne bi bilo mogoče govoriti, če prihodnji odnosi ne bi presegali trgovinskih vprašanj. EU in Združeno kraljestvo sta se zato tudi na številnih drugih področjih sporazumela o okvirih prihodnjega sodelovanja: pri tem gre za storitve, poklicne kvalifikacije, javno naročanje, vprašanja v zvezi z okoljem in energijo, zračni, pomorski in železniški tovorni prevoz ter predpise o socialnem zavarovanju, raziskovanju in razvoju. V okviru sporazuma bo Združeno kraljestvo tudi v prihodnosti sodelovalo v vrsti programov EU. Da bi se upoštevali tesna prepletenost in geografska bližina EU in Združenega kraljestva, se s sporazumom poleg tega vzpostavlja tudi tesno partnerstvo na področju varnosti za olajšanje sodelovanja na področjih pravosodja in notranjih zadev. Konkretno to pomeni, da obe strani na primer v okviru Europola (Agencija Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj) še naprej tesno sodelujeta na področju boja proti kriminalu in se usklajujeta glede boja proti pranju denarja, nadnacionalnemu kriminalu in terorizmu. Poleg tega sporazum ureja vzajemno izmenjavo podatkov, na primer izmenjavo podatkov iz evidence podatkov o potnikih ali vpisov v kazensko evidenco. V nasprotju z željo EU sporazum ne vsebuje predpisov o sodelovanju na področju zunanje in varnostne politike. EU in Združeno kraljestvo ostajata ključna partnerja v Natu, OVSE in Združenih narodih.
TEMELJNE VREDNOTE EVROPSKE UNIJE
Člen 2 PEU (vrednote Unije)
Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.
Člen 3 PEU (cilji Unije)
- Cilj Unije je krepitev miru, njenih vrednot in blaginje njenih narodov.
- Unija nudi svojim državljanom območje svobode, varnosti in pravice brez notranjih meja, na katerem je v povezavi z ustreznimi ukrepi glede kontrole na zunanjih mejah, azila, priseljevanja ter glede preprečevanja kriminala in boja proti njemu zagotovljeno prosto gibanje oseb.
- Unija vzpostavi notranji trg. Prizadeva si za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti cen, za visoko konkurenčno socialno tržno gospodarstvo, usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek, ter za visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Spodbuja znanstveni in tehnološki napredek.
Bori se proti socialni izključenosti in diskriminaciji ter spodbuja socialno pravičnost in varstvo, enakost žensk in moških, solidarnost med generacijami in varstvo pravic otrok.
Spodbuja ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter solidarnost med državami članicami.
Spoštuje svojo bogato kulturno in jezikovno različnost ter skrbi za varovanje in razvoj evropske kulturne dediščine.
- Unija vzpostavi ekonomsko in monetarno unijo, katere valuta je euro.
- V odnosih s preostalim svetom Unija podpira in spodbuja svoje vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov. Prispeva k miru, varnosti, trajnostnemu razvoju Zemlje, solidarnosti in medsebojnemu spoštovanju med narodi, prosti in pravični trgovini, odpravi revščine in varstvu človekovih pravic, predvsem pravic otrok, kakor tudi k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava, zlasti k spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov.
[...]
Temelj za gradnjo združene Evrope so osnovne zamisli in vrednote, ki so se jim v členu 2 PEU zavezale tudi države članice in ki jih morajo uresničevati institucije EU pri svojem delovanju. Med temi osnovnimi vrednotami so: spoštovanje človekovega dostojanstva, enakost, svoboda in solidarnost. EU se izrecno zavezuje, da bo varovala načela svobode, demokracije in pravne države, skupna vsem državam članicam, ter človekove pravice.
Te vrednote niso le merilo za države, ki bi k EU želele pristopiti v prihodnosti. Unija lahko državo članico za hujše in vztrajne kršitve teh vrednot in načel v skladu s členom 7 PEU tudi sankcionira. Voditelji držav ali vlad v Evropskem svetu morajo najprej soglasno ugotoviti resno in vztrajno kršitev vrednot in načel EU. Voditelji držav ali vlad to ugotovijo na predlog tretjine držav članic ali Evropske komisije in po odobritvi Evropskega parlamenta. Nato lahko Svet Evropske unije s kvalificirano večino določi mirovanje nekaterih pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodbe EU in PDEU za zadevno državo članico, vključno z glasovalnimi pravicami v Svetu. Po drugi strani obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb, za zadevno državo članico še naprej ostajajo zavezujoče. Posebna pozornost je namenjena tudi učinkom na pravice in dolžnosti, ki jih imajo državljani in podjetja.
Evropska unija kot porok miru
Najmočnejši nagib za evropsko povezovanje je želja po miru (prim. člen 3 PEU). V zadnjem stoletju sta bili v Evropi dve svetovni vojni med državami, ki so zdaj države članice Evropske unije. Politika za Evropo zato obenem pomeni tudi politiko miru. Z ustanovitvijo EU je bila zasnovana ureditev evropskega miru, ki onemogoča vojno med državami članicami. Dokaz za to je več kot 70 let miru v Evropi, mirovna ureditev pa se s pristopom novih držav k EU še dodatno krepi. K temu so pomembno prispevale zadnje širitve EU. EU je leta 2012 za svoje prizadevanje za mir, spravo, demokracijo in človekove pravice v Evropi prejela Nobelovo nagrado za mir.
Mir v Evropi pa ni samoumeven, kar dokazuje neizzvana in neupravičena vojaška agresija Rusije proti Ukrajini. Nasprotno, Unija se mora zavzemati za mir onkraj območja miru, ustvarjenega v EU. Boljše možnosti za to naj bi bile v okviru sodelovanja držav članic na področju zunanje in varnostne politike.
Enotnost in enakost kot glavni vodili
Enotnost je glavno vodilo EU. Bistvene sedanje težave je mogoče obvladati le, če evropske države nastopajo in delujejo enotno, hkrati pa ohranjajo svojo raznolikost. Mnogi menijo, da brez evropskega povezovanja ni mogoče ohraniti ter v prihodnosti zagotoviti evropskega in svetovnega miru, demokracije, prava in pravice, gospodarske blaginje in socialne varnosti. Podnebne spremembe, brezposelnost, nezadostna rast, zanesljivost oskrbe z energijo in onesnaževanje okolja že zdavnaj niso več nacionalna vprašanja in jih zato ni mogoče reševati na nacionalni ravni. Le v EU je mogoče vzpostaviti trdno gospodarsko ureditev ter le s skupnimi evropskimi prizadevanji je mogoče doseči mednarodno ekonomsko politiko, s katero se bo povečala učinkovitost evropskega gospodarstva in se bosta hkrati podprla doseganje podnebnih ciljev ter krepitev socialne pravičnosti. Evropa brez notranje usklajenosti ne more ohraniti politične in gospodarske neodvisnosti od preostalega sveta, ponovno pridobiti vpliva v svetu in zagotoviti udeležbe v svetovni politiki.
Enotnost lahko obstaja le, če vlada enakost. Noben državljan EU ne sme biti zaradi svojega državljanstva v neenakopravnem položaju ali diskriminiran. Boriti se je treba proti različnemu obravnavanju na podlagi spola, rase, narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah pa ni omejena le na te značilnosti. V skladu z njo je prepovedana tudi diskriminacija na podlagi barve kože, genskih značilnosti, jezika, političnega ali drugega mnenja, pripadnosti narodnostni manjšini, premoženja ali rojstva. Poleg tega so vsi državljani EU enaki pred zakonom. Načelo enakosti za države članice pomeni, da nima nobena prednosti pred drugimi in da je treba naravne razlike, kot so velikost, število prebivalcev v državi in različne strukture, upoštevati le po načelu enakosti.
Temeljne svoboščine
Mir, enotnost in enakost obenem omogočajo tudi svobodo. Z večjim prostorom, ustvarjenim s povezovanjem zdaj 27 držav, je hkrati omogočena svoboda gibanja preko nacionalnih meja. Tu gre predvsem za prosto gibanje delavcev, svobodo ustanavljanja, svobodo opravljanja storitev ter prosti pretok blaga in kapitala. Te temeljne svoboščine podjetnikom zagotavljajo svobodno odločanje, delavcem svobodno izbiro zaposlitve in potrošnikom prosto izbiro med najrazličnejšimi izdelki. Svobodna konkurenca podjetjem omogoča, da svoje blago in storitve ponudijo neprimerljivo večjemu krogu potencialnih strank. Delavci lahko poiščejo zaposlitev in jo zamenjajo v skladu s svojimi željami in zanimanjem, in to na celotnem območju EU. Potrošniki lahko izberejo najcenejši in najboljši izdelek iz precej večje ponudbe blaga, ki je posledica močnejše konkurence.
Vendar se v pristopni pogodbi pogosto določijo prehodne ureditve za pristop države k EU, zlasti v zvezi s prostim gibanjem delavcev, svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja. Te določbe „starim“ državam članicam EU omogočajo, da na podlagi nacionalnega prava ali veljavnih dvostranskih sporazumov največ sedem let nadzorujejo izvajanje teh temeljnih svoboščin državljanov novih držav članic.
Načelo solidarnosti
Solidarnost je nujni popravek svobode, saj brezobzirna uporaba svobode vedno škodi drugim. Zato je treba za trajni obstoj okvira EU kot temeljno načelo vedno priznavati tudi solidarnost njenih članic ter med vse članice enakomerno in pravično razdeliti tako ugodnosti, tj. blaginjo, kot tudi bremena.
Spoštovanje nacionalne identitete
Spoštuje se nacionalna identiteta držav članic. Države članice naj se ne bi „zlile“ z EU, temveč naj bi jo obogatile s svojimi nacionalnimi posebnostmi. EU črpa svojo moralno moč ravno iz raznovrstnosti nacionalnih posebnosti in identitet ter jo uporablja v dobro EU kot celote.
Potreba po varnosti
Vse navedene temeljne vrednote so nazadnje odvisne od varnosti. Boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu je zlasti po terorističnih napadih v Združenih državah 11. septembra 2001 ter vse številnejših in hujših terorističnih napadih v Evropi ponovno postal pomemben. Pravosodno in policijsko sodelovanje se še naprej poglablja, varovanje zunanjih meja EU pa se je okrepilo.
Toda varnost v evropskih razmerah pomeni tudi socialno varnost vseh državljanov, ki prebivajo v EU, varnost zaposlitve ter varne splošne gospodarske in podjetniške razmere. Naloga institucij EU v zvezi s tem je, da državljanom in podjetjem zagotovijo predvidljivo prihodnost in omogočijo razmere, od katerih so odvisni.
Temeljne pravice
Med temeljne vrednote in načela, na katerih temelji EU, spadajo tudi temeljne pravice njenih državljanov. Zgodovino Evrope več kot dve stoletji zaznamujejo nenehna prizadevanja za krepitev varstva temeljnih pravic. Temeljne pravice in svoboščine izhajajo iz izjav o človekovih in državljanskih pravicah iz 18. stoletja in so stalni sestavni del ustavnih ureditev v večini civiliziranih držav. To velja zlasti za države članice EU, katerih pravni sistemi temeljijo na spoštovanju pravne države ter spoštovanju dostojanstva, svobode in pravice za razvoj posameznika. Poleg tega obstajajo številni mednarodni sporazumi o varstvu človekovih pravic, med katerimi ima za Evropo izreden pomen EKČP.
Šele leta 1969 je Sodišče Evropske unije oblikovalo sodno prakso, ki se uporablja kot okvir za temeljne pravice. Pred tem je Sodišče zavrnilo vse tožbe, povezane s temeljnimi pravicami, ker naj njegova naloga ne bi bila obravnavanje zadev, ki spadajo v nacionalno ustavno pravo. Sodišče je moralo to stališče spremeniti, zlasti ker je bilo samo utelešenje primarnosti prava EU in njegove prednosti pred nacionalnim pravom. To primarnost je namreč mogoče udejanjati le tedaj, ko lahko pravo EU z lastnimi sredstvi zagotavlja varstvo temeljnih pravic, ki je enakovredno varstvu, zagotovljenemu z nacionalnimi ustavami.
Izhodišče v tej sodni praksi je bila sodba v zadevi Stauder, v kateri je šlo za to, da je prejemnik socialne pomoči vojnim žrtvam menil, da je kršitev človekovega dostojanstva in načela enakosti to, da je moral pri prijavi za nakup „božičnega masla“ navesti ime. Čeprav je Sodišče pri razlagi predpisa EU presodilo, da navedba imena prejemnikov ni nujna, s čimer je bilo preverjanje kršitve temeljne pravice dejansko nepotrebno, je na koncu ugotovilo, da tudi spoštovanje temeljnih pravic spada med splošna temeljna načela pravnega reda EU, katerega spoštovanje mora zagotavljati Sodišče. Sodišče je s tem prvič priznalo obstoj okvira EU za temeljne pravice.
Sodišče je zagotovila glede temeljnih pravic najprej izpeljalo iz številnih določb Pogodb. To velja zlasti za številne prepovedi diskriminacije, v katerih so v posebnih okoliščinah izraženi posebni vidiki splošnega načela enakosti. Primeri vključujejo prepoved vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva (člen 18 PDEU), boj proti različnemu obravnavanju na podlagi spola, rase, narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti (člen 10 PDEU), enako obravnavanje blaga ali oseb na področju štirih temeljnih svoboščin – prosti pretok blaga (člen 34 PDEU), prosto gibanje oseb (člen 45 PDEU), pravica do ustanavljanja (člen 49 PDEU) in svoboda opravljanja storitev (člen 57 PDEU), svobodno konkurenco (člen 101 in naslednji PDEU) ter načelo enakega plačila za moške in ženske (člen 157 PDEU). Poleg tega so izrecno zagotovljene še pravica združevanja (člen 169 PDEU), pravica do peticije (člen 24 PDEU) ter varovanje poslovne in poklicne skrivnosti (člen 339 PDEU).
Sodišče je te začetke varstva temeljnih pravic razvijalo še naprej in dopolnjevalo na podlagi prava EU. To je storilo s priznavanjem in uporabo splošnih pravnih načel, pri čemer se je oprlo na skupno ustavno izročilo držav članic in mednarodne pogodbe o varstvu človekovih pravic, katerih pogodbenice so države članice. Med zadnjimi izstopa zlasti EKČP, ki je pomagala oblikovati vsebino temeljnih pravic v EU in mehanizme za njihovo varstvo. Sodišče je na tej podlagi priznalo številne svoboščine kot temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravo EU: lastninsko pravico, svobodno izbiro poklica, nedotakljivost stanovanja, svobodo izražanja mnenja, splošno osebnostno pravico, varstvo družine (npr. pravico družinskih članov, da se pridružijo delavcu migrantu), gospodarsko svobodo, versko svobodo in svobodo prepričanja ter več temeljnih procesnih pravic, kot je pravica do dolžnega pravnega postopanja, načelo zaupnosti komunikacije z odvetnikom (znano kot „privileged communications“ v anglosaškem pravu), prepoved dvojnega kaznovanja za isto kaznivo dejanje ali obveznost obrazložitve za pravne akte EU.
Še posebno pomembno in v pravnih sporih vedno znova uporabljeno je načelo enakega obravnavanja. Po najsplošnejši opredelitvi to načelo pomeni, da se primerljive zadeve ne smejo obravnavati različno, razen če bi bilo razlikovanje objektivno upravičeno. Pravo EU zaradi sodne prakse Sodišča obsega tudi veliko načel pravne države, povezanih s temeljnimi pravicami. Pri tem ima praktičen pomen zlasti načelo sorazmernosti. To pomeni, da je treba pretehtati zastavljene cilje in uporabljena sredstva ter si prizadevati za njihovo ustrezno ravnovesje, tako da državljanu niso naložena čezmerna bremena. Med druga temeljna načela, na katerih temelji pravo EU, spadajo še splošna načela upravnega prava in pojem poštenega postopka: legitimna pričakovanja je treba zaščititi, retroaktivne določbe, s katerimi so naložena bremena ali odvzete legitimno pridobljene ugodnosti, so prepovedane, v upravnih postopkih pred Komisijo in sodnih postopkih pred Sodiščem pa je treba zagotoviti pravico do dolžnega pravnega postopanja, tradicionalni izraz za katero je naravna pravičnost. Posebno mesto zaseda tudi zahteva po večji preglednosti, v skladu s katero bi morale biti odločitve sprejete čim bolj javno in čim bližje državljanom. Pomemben element preglednosti je, da ima vsak državljan EU ali vsaka pravna oseba s sedežem v državi članici pravico dostopa do dokumentov Sveta ali Komisije. Poleg tega morajo biti vsa nepovratna sredstva in subvencije iz proračuna EU razkrita fizičnim ali pravnim osebam, in sicer prek podatkovnih zbirk, ki so dostopne vsakemu državljanu EU.
Čeprav je imelo Sodišče pri oblikovanju nenapisanih temeljnih pravic pomembno vlogo, je imel ta postopek opredelitve „evropskih temeljnih pravic“ veliko pomanjkljivost: Sodišče je bilo omejeno na vsakokratni posamični primer. Zato tudi ni moglo iz splošnih pravnih načel izpeljati temeljnih pravic na vseh področjih, na katerih se to zdi nujno ali zaželeno. Poleg tega ni moglo določiti obsega in omejitev varstva temeljnih pravic tako splošno in izrazito, kakor bi bilo potrebno. Zato institucije EU niso mogle dovolj natančno oceniti, ali morda kršijo temeljno pravico ali ne. Niti prizadeti državljan EU ni mogel zagotovo presoditi, ali je bila v posameznem primeru kršena katera od njegovih temeljnih pravic.
Dolgo je za izhod iz tega položaja veljal pristop EU k EKČP. Vendar je Sodišče v svojem Mnenju 2/94 pri tem ugotovilo, da EU glede na tedanje stanje prava EU nima pristojnosti za pristop h Konvenciji. Sodišče je navedlo, da je spoštovanje človekovih pravic pogoj za zakonitost aktov EU. Vendar pa bi pristop k EKČP povzročil korenito spremembo sedanjega sistema Unije za varstvo človekovih pravic, ker bi se EU s tem vključila v poseben mednarodni institucionalni sistem in v pravni red EU prevzela vse določbe EKČP. Taka sprememba sistema, povezanega z varstvom človekovih pravic v EU, ki bi imela temeljne institucionalne učinke na samo EU in tudi države članice, ima po mnenju Sodišča ustavnopravno razsežnost in zato po svoji naravi presega omejitve pogodbenih pristojnosti iz člena 352 PDEU. Ta pomanjkljivost je bila odpravljena z Lizbonsko pogodbo. Pristop EU k EKČP je zdaj izrecno določen v členu 6(2) PEU. Leta 2010 so se ponovno začela tudi pristopna pogajanja. Spomladi leta 2013 je bil dosežen dogovor o osnutku pristopne pogodbe. Komisija je osnutek predložila Sodišču in zaprosila za mnenje o njegovi združljivosti s pravom EU. Sodišče je v Mnenju 2/13 ugotovilo, da osnutek sporazuma o pristopu EU k EKČP v predlagani obliki ni združljiv s pravom EU, saj v več točkah obstaja nevarnost, da bi negativno vplival na posebne značilnosti in avtonomijo prava EU.
Prevozno podjetje Schmidberger je od Republike Avstrije, katere organi zborovanja niso prepovedali, zahtevalo plačilo odškodnine za izgubo, nastalo zaradi zapore. Sodišče je ugotovilo, da je bil prosti pretok blaga res omejen, ker zborovanje ni bilo prepovedano, a je bilo dejanje mogoče objektivno utemeljiti. Navedlo je, da so avstrijski organi z odločitvijo spoštovali temeljne pravice udeležencev do svobodnega izražanja in svobodo do javnega zbiranja, ki ju zagotavljata avstrijska ustava in Evropska konvencija o človekovih pravicah. Zato je ugotovilo, da avstrijskim organom ni mogoče očitati kršitve prava, ki bi imela za posledico odškodninsko odgovornost.
Pomemben pomislek v zvezi s tem je bil, da bi ob pristopu EU k EKČP Sodišče moralo upoštevati odločbe Evropskega sodišča za človekove pravice ter da bi tudi spoštovanje človekovih pravic na področju skupne zunanje in varnostne politike Unije nadzorovalo ESČP. Sodniki so menili, da je to v nasprotju z bistvenimi strukturnimi načeli EU. Po tej odločitvi je pristop Evropske unije k EKČP teoretično še vedno možen, a je v praksi za zdaj neizvedljiv, saj je treba prej spremeniti celo vrsto tehničnih podrobnosti v osnutku pristopne pogodbe.
Ne glede na morebitni pristop EU k EKČP je bil z Lizbonsko pogodbo narejen dodaten in odločilen korak k vzpostavitvi skupnega ustavnega prava za EU, varstvo temeljnih pravic v EU pa je dobilo novo podlago. Novi člen o temeljnih pravicah (člen 6 PEU) določa, da je Listina Evropske unije o temeljnih pravicah zavezujoča za delovanje institucij EU in držav članic, če te uporabljajo in izvajajo pravo EU, s tem sklicem v členu o temeljnih pravicah pa Listina postaja pravno zavezujoča na ravni EU. Ta listina o temeljnih pravicah je bila pripravljena na podlagi osnutka, ki ga je pod predsedstvom prof. dr. Romana Herzoga pripravila konvencija, sestavljena iz 16 pooblaščencev voditeljev držav ali vlad držav članic, predsednika Evropske komisije, 16 poslancev Evropskega parlamenta in 30 poslancev nacionalnih parlamentov (po dveh iz vsake od takratnih 15 držav članic). Ta osnutek so predsedniki Evropskega parlamenta, Sveta in Evropske komisije ob začetku zasedanja Evropskega sveta 7. decembra 2000 v Nici slovesno razglasili za „Listino Evropske unije o temeljnih pravicah“. Listina o temeljnih pravicah je bila med pogajanji o evropski ustavi pregledana in vključena v Pogodbo o Ustavi za Evropo z dne 29. oktobra 2004. Po neuspehu Ustavne pogodbe so predsedniki Evropskega parlamenta, Sveta in Evropske komisije 12. decembra 2007 v Strasbourgu Listino o temeljnih pravicah ponovno slovesno razglasili za „Listino Evropske unije o temeljnih pravicah“, tokrat kot samostojni pravni akt. Na to različico Listine se Pogodba EU odslej sklicuje kot na zavezujočo. S tem je Listina o temeljnih pravicah pravno zavezujoča in obenem določa področje veljavnosti temeljnih pravic v pravu EU. To pa ne velja za Poljsko, saj ta država članica ni želela sprejeti sistema temeljnih pravic Listine zaradi pomislekov, da bo morala opustiti ali vsaj spremeniti določena nacionalna stališča, zlasti glede vprašanj vere in verskega prepričanja. Za Poljsko zato zaveza temeljnim pravicam ne izhaja iz Listine o temeljnih pravicah, temveč kot doslej iz sodne prakse Sodišča v zvezi s temeljnimi pravicami.
NAČIN ZDRUŽEVANJA EVROPE
Za združevanje Evrope sta značilna dva različna koncepta sodelovanja evropskih držav: sodelovanje in povezovanje. Kot dodaten način se je izoblikovalo še okrepljeno sodelovanje.
Sodelovanje med državami članicami
Bistvo sodelovanja je, da so države članice za sodelovanje z drugimi državami članicami sicer pripravljene preseči nacionalne meje, vendar le, če pri tem načeloma ohranijo državno suverenost. Zato cilj prizadevanj za združitev na podlagi sodelovanja ni ustvariti novo skupno državo, temveč zgolj povezati suverene države v zvezo držav, v kateri se ohranijo nacionalne strukture (konfederacija). Načelu sodelovanja ustreza način dela Sveta Evrope in OECD.
Koncept povezovanja
Koncept povezovanja presega tradicionalen hkratni obstoj nacionalnih držav. Tradicionalna predstava o nedotakljivi in nedeljivi suverenosti držav se umika prepričanju, da je mogoče nepopolno ureditev soobstoja ljudi in držav, inherentno nezadostnost nacionalnega sistema ter številne primere v evropski zgodovini, ko je ena država uveljavila svojo premoč nad drugo (hegemonija), preseči le, če se posamezne nacionalne suverenosti združijo v skupno suverenost in na višji ravni zlijejo v nadnacionalno skupnost (federacijo).
EU je nastala iz tega koncepta povezovanja, vendar brez zlitja nacionalnih suverenosti v skupnost. Države članice se namreč niso bile pripravljene odreči strukturi nacionalne države, ki so jo po drugi svetovni vojni komaj znova pridobile in nato okrepile, v korist evropske zvezne države. Zato je bilo treba spet najti kompromis, ki je zagotavljal več kot golo sodelovanje med državami, ne da bi bilo treba oblikovati evropsko zvezno državo. Rešitev je bila postopna premostitev nasprotja med ohranjanjem nacionalne neodvisnosti in evropsko zvezno državo. Od držav članic se ne zahteva, da se v celoti odrečejo svoji suverenosti, temveč le, da opustijo dogmo o njeni nedeljivosti. Zato je bilo treba najprej ugotoviti, na katerih področjih so se bile države članice pripravljene prostovoljno odreči delu svoje suverenosti v korist vsem nadrejene skupnosti. Rezultat teh prizadevanj se kaže v treh ustanovnih pogodbah – ESPJ, E(G)S in Euratom.
V teh pogodbah in sedanjih Pogodbah EU so navedena področja, na katerih so bile suverene pravice prenesene na EU. EU in njene institucije nimajo splošne pristojnosti za sprejetje ukrepov, potrebnih za izpolnjevanje ciljev Pogodb, temveč narava in obseg pooblastil za ukrepanje izhajata iz ustreznih določb Pogodb (načelo posebne dodelitve pristojnosti). Tako lahko države članice spremljajo in nadzorujejo prenos svojih pooblastil.
Okrepljeno sodelovanje
Instrument okrepljenega sodelovanja je podlaga za izvajanje zamisli o povezovanju več hitrosti. Namen je, da bi imele tudi razmeroma majhne skupine držav članic možnost okrepljenega povezovanja na določenem področju, ki spada v pristojnost EU, ne da bi jih pri tem ovirale države članice, ki temu niso naklonjene ali tega ne želijo.
Pogoji in postopki za uporabo tega instrumenta so bili sprva (Amsterdamska pogodba) zelo strogi, a so se glede na širitev EU nekoliko zrahljali (Pogodba iz Nice). Lizbonska pogodba združuje dotedanje določbe o okrepljenem sodelovanju iz člena 20 PEU (okvirni pogoji) in iz členov 326 do 334 PDEU (dodatni pogoji, udeležba, postopki, pravila glasovanja).
Pravila o okrepljenem sodelovanju so povzeta v nadaljevanju.
- Tako sodelovanje je mogoče uporabiti le v okviru obstoječih pristojnosti EU ter mora biti namenjeno uresničevanju ciljev Unije in krepitvi procesa evropske integracije (člen 20 PEU). Zato ne more ublažiti pomanjkljivosti ekonomske in monetarne unije, ki so del strukture Pogodb EU. Okrepljeno sodelovanje ne sme škodovati notranjemu trgu ter ekonomski in socialni koheziji EU. Poleg tega ne sme pomeniti ovire ali povzročati diskriminacije pri trgovini med državami članicami niti izkrivljati konkurence med njimi (člen 326 PDEU). Pri okrepljenem sodelovanju je treba spoštovati pristojnosti, pravice, obveznosti in interese držav članic, ki v njem ne sodelujejo (člen 327 PDEU).Okrepljeno sodelovanje mora biti odprto za vse države članice. Poleg tega mora biti državam članicam omogočeno, da se mu kadar koli pridružijo, če zadevne države članice upoštevajo odločitve, sprejete v okviru okrepljenega sodelovanja. Komisija in države članice morajo zagotoviti, da je v okrepljenem sodelovanju udeleženih čim več držav članic (člen 328 PDEU).
- Okrepljeno sodelovanje se lahko uporabi le kot zadnja možnost, potem ko je bilo v okviru Sveta ugotovljeno, da z uporabo ustreznih določb Pogodb ciljev takšnega sodelovanja ni mogoče doseči v razumnem roku. Okrepljenega sodelovanja se mora udeležiti najmanj devet držav članic (člen 20(2) PEU).
- Akti, sprejeti v okviru okrepljenega sodelovanja, niso sestavni del pravnega reda EU. Ti akti se neposredno uporabljajo le v državah članicah, ki sodelujejo pri postopku odločanja (člen 20(4) PEU). Vendar pa države članice, ki pri njem ne sodelujejo, ne smejo ovirati izvajanja teh aktov.
- Odhodki, ki nastanejo pri izvajanju okrepljenega sodelovanja, razen upravnih stroškov, bremenijo sodelujoče države članice, razen če Svet, ki odloča s soglasjem vseh članov, po posvetovanju z Evropskim parlamentom ne odloči drugače (člen 332 PDEU).
- Svet in Komisija morata zagotoviti, da so dejavnosti v okviru okrepljenega sodelovanja usklajene z drugimi politikami in dejavnostmi Unije (člen 334 PDEU).
V praksi se ta instrument uporablja čedalje pogosteje: prvič v zgodovini EU so države članice postopek okrepljenega sodelovanja uporabile za ureditev, ki zakoncema z različnim državljanstvom pri razvezi zakonske zveze omogoča izbiro prava, ki se uporablja. Potem ko predlog, ki ga je leta 2006 glede tega podala Komisija, v Svetu ni prejel potrebnega soglasja, je Svet s sklepom z dne 12. julija 2010 odobril nadaljevanje z okrepljenim sodelovanjem. Na podlagi novega predloga Komisije se je prvotno 14 držav članic (Belgija, Bolgarija, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Latvija, Luksemburg, Madžarska, Malta, Avstrija, Portugalska, Romunija in Slovenija) sporazumelo o takih določbah o razvezi zakonske zveze ali prenehanju življenjske skupnosti zakoncev z različnim državljanstvom. Pozneje so se jim pridružile Litva (leta 2014), Grčija (leta 2015) in Estonija (leta 2018). Rezultat vsebuje Uredba (EU) št. 1259/2010 o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju prava, ki se uporablja za razvezo zakonske zveze in prenehanje življenjske skupnosti. To okrepljeno sodelovanje je bilo leta 2016 razširjeno z Uredbo (EU) 2016/1103 o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju pristojnosti, prava, ki se uporablja, ter priznavanja in izvrševanja odločb na področju premoženjskih razmerij med zakoncema.
Še en primer izvajanja okrepljenega sodelovanja se nanaša na patentno varstvo v Evropi. Brez Španije in Hrvaške ter s poznejšim sodelovanjem Italije se je skupaj 25 držav članic EU strinjalo, da bodo z okrepljenim sodelovanjem uvedle enotno patentno varstvo. Uredba (EU) št. 1257/2012 o izvajanju okrepljenega sodelovanja na področju uvedbe enotnega patentnega varstva in Uredba (EU) št. 1260/2012 o veljavni ureditvi prevajanja sta začeli veljati 20. januarja 2013. Uporabljati pa se bosta sicer začeli šele, ko bo začel veljati Sporazum o enotnem sodišču za patente. V ta namen ga mora ratificirati najmanj 13 držav članic.
Navsezadnje je bila tudi ustanovitev Evropskega javnega tožilstva (EJT) dosežena z okrepljenim sodelovanjem. Z Lizbonsko pogodbo je EU dobila pooblastilo, da z uredbo, o kateri po odobritvi Evropskega parlamenta soglasno odloča Svet, ustanovi tako tožilstvo (člen 86 PDEU). To pooblastilo je Svet z Uredbo (EU) 2017/1939 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva nazadnje uporabil v okviru okrepljenega sodelovanja, saj potrebnega soglasja v Svetu ni bilo mogoče doseči. Temu okrepljenemu sodelovanju se je doslej priključilo 22 držav članic.
„USTAVA“ EVROPSKE UNIJE
Vsaka družbena organizacija ima ustavo. Ustava določa zgradbo političnega sistema, tj. določeno je medsebojno razmerje različnih delov in njihovo razmerje do celote, opredeljeni so skupni cilji in določena so pravila, v skladu s katerimi so sprejete odločitve zavezujoče. Ustava EU kot zveze držav, na katero so bile prenesene natančno določene naloge in funkcije, mora zato znati odgovoriti na ista vprašanja kot državna ustava.
V državah članicah politično skupnost oblikujeta dve prevladujoči načeli: pravna država in demokracija. Če želi EU torej zadostiti temeljnim zahtevam po pravu in demokraciji, morajo imeti vse njene dejavnosti pravno in demokratično legitimnost: elementi, na katerih temelji, njena sestava, njene pristojnosti, njeno delovanje, položaj držav članic in njihovih institucij ter položaj državljanov.
„Ustava“ EU po neuspehu Pogodbe o Ustavi za Evropo z dne 29. oktobra 2004 v nasprotju z večino ustav držav članic še ni bila zapisana v strnjeni temeljni ustavni listini, ampak je sestavljena iz sklopa predpisov in temeljnih vrednot, ki jih odgovorni štejejo za zavezujoče. Te norme so deloma zajete v evropskih pogodbah, pravnih aktih, ki so jih sprejele institucije EU, ali sodni praksi Sodišča, deloma pa so razvidne tudi v običajih.
Pravna narava Evropske unije
Pri opredelitvi pravne narave EU je treba proučiti njene značilnosti. Pravna narava EU je bila opredeljena že v dveh precedenčnih sodbah Sodišča iz let 1963 in 1964, ki se nanašata na tedanjo Evropsko gospodarsko skupnost, vendar sodbi še vedno veljata tudi za današnjo Evropsko unijo.
Zadeva Van Gend & Loos
V tej pravdi je nizozemsko prevozno podjetje Van Gend & Loos vložilo tožbo zoper nizozemsko carinsko upravo, ker je za uvoz kemičnega izdelka iz Nemčije zaračunala carino, ki je bila v primerjavi s prejšnjimi uvozi višja. Podjetje je menilo, da to pomeni kršitev prejšnjega člena 12 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (Pogodba EGS), ki je državam članicam prepovedoval uvedbo novih ali povišanje veljavnih carin med državami članicami. Nizozemsko sodišče je nato prekinilo postopek in Sodišču zadevo predložilo v predhodno odločanje za pojasnila glede področja uporabe in pravnih posledic zadevnega člena Pogodbe EGS.
Za Sodišče je ta spor pomenil priložnost za nekatere temeljne ugotovitve o pravni naravi EGS. Sodišče je v sodbi navedlo:
ob upoštevanju, da cilj Pogodbe EGS, ki je vzpostavitev skupnega trga, katerega delovanje neposredno zadeva subjekte Skupnosti, pomeni, da je ta Pogodba več kot mednarodni sporazum, ki vzpostavlja zgolj obojestranske obveznosti držav pogodbenic; ker je taka razlaga potrjena v preambuli Pogodbe, ki se nanaša ne le na vlade, ampak tudi na državljane, še očitneje pa z ustanovitvijo organov, v katerih so institucionalizirane suverene pravice, katerih izvrševanje zadeva tako države članice kot njihove državljane; […] ker iz vsega navedenega izhaja, da pomeni Skupnost nov pravni red mednarodnega prava, v korist katerega so države članice omejile, čeprav na omejenih področjih, svoje suverene pravice in katerega subjekti so ne le države članice, ampak tudi njihovi državljani.“
Zadeva Costa/ENEL
Že leto pozneje je Sodišče v zadevi Costa/ENEL (6/64) dobilo priložnost, da analizo še poglobi. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo tako: Italija je leta 1962 podržavila proizvodnjo in dobavo električne energije ter obrate podjetij za dobavo električne energije prenesla na državno energetsko družbo ENEL. F. Costa je kot delničar podržavljene delniške družbe Edison Volta menil, da je bil prikrajšan za dividende, zato ni želel plačati računa za električno energijo v znesku 1 926 ITL. Pred mirovnim sodnikom v Milanu je svoje ravnanje med drugim utemeljeval s tem, da naj bi zakon o nacionalizaciji kršil več določb Pogodbe EGS. Da bi sodišče o tem lahko razsodilo, je Sodišču predložilo različna vprašanja o razlagi Pogodbe EGS. Sodišče je v sodbi v zvezi s pravno naravo EGS navedlo:
ob upoštevanju, da je v nasprotju z navadnimi mednarodnimi pogodbami Pogodba EGS vzpostavila lastni pravni red, ki je [...] postal sestavni del pravnih sistemov držav članic in zavezuje njihova sodišča; ker so z ustanovitvijo Skupnosti za nedoločen čas, ki ima lastne institucije, osebnost, pravno sposobnost, sposobnost zastopanja na mednarodni ravni oziroma, natančneje, dejanska pooblastila, ki izhajajo iz omejitve pristojnosti ali iz prenosa pooblastil z držav na Skupnost, države članice, čeprav le na omejenih področjih, omejile svoje suverene pravice in tako ustvarile pravni korpus, ki se uporablja tako za državljane kot za države same.“
Sodišče je na podlagi teh obsežnih navedb ugotovilo naslednje:
ob upoštevanju učinka celote vseh teh dejavnikov zoper pravo, izvirajoče iz avtonomnega vira, nastalo s Pogodbo, zaradi njegove izvirnosti ni mogoče sodno nasprotovati s kakršnimi koli notranjimi besedili, ne da bi izgubilo svojo skupnostno naravo in ne da bi bila ogrožena pravna podlaga Skupnosti; ker prenos pravic in obveznosti iz notranjega pravnega reda v pravni red Skupnosti, ki so ga izvedle države v skladu z določbami Pogodbe, prinaša tudi dokončno omejitev njihovih suverenih pravic, nad katero ne more prevladati poznejši enostranski akt, ki ni združljiv s pojmom Skupnosti.“
Glede na ti sodbi so elementi, ki skupaj oblikujejo posebno pravno naravo EU:
- institucionalna sestava, ki zagotavlja, da ukrepanje EU oblikuje tudi skupni evropski interes, tj. se izraža v interesih EU, kot so določeni v ciljih, ali vpliva nanje;
- prenos pristojnosti na institucije EU, ki je obsežnejši v primerjavi z drugimi mednarodnimi organizacijami in sega na področja, za katera so po navadi pristojne države;
- vzpostavitev lastnega pravnega reda, ki je neodvisen od pravnega reda držav članic;
- neposredna uporaba prava EU, v skladu s katero določbe prava EU v celoti učinkujejo enotno v vseh državah članicah ter državam in njihovim državljanom dodeljujejo pravice in nalagajo dolžnosti;
- primarnost prava EU, ki zagotavlja, da nacionalno pravo ne more razveljaviti prava EU niti ga ne more spreminjati in da ima to v primeru neskladja prednost pred nacionalnim pravom.
EU se glede na to kaže kot samostojna entiteta z lastnimi suverenimi pravicami in pravnim redom, neodvisnim od držav članic, ki ga morajo enako kot njihovi državljani spoštovati na področjih delovanja, za katera je pristojna EU.
Značilnosti EU razkrivajo tudi skupne lastnosti in razlike v primerjavi z običajnimi mednarodnimi organizacijami ali z organizacijami federalnega tipa.
Sama EU še ni dokončna tvorba, temveč prej „sistem v nastajanju“, katerega dokončne podobe še ni mogoče predvideti.
EU ima z običajnimi mednarodnimi organizacijami skupno le to, da je bila prav tako ustanovljena z mednarodnimi pogodbami, vendar se je od teh mednarodnopravnih izvorov že precej oddaljila. Pogodbe o ustanovitvi EU so namreč privedle do ustanovitve samostojne Unije z lastnimi suverenimi pravicami in odgovornostmi. Države članice so se v korist Unije odpovedale nekaterim delom svoje suverenosti in jih prenesle na EU, tako da jih je mogoče izvajati skupaj.
EU je zaradi teh razlik med EU in običajnimi mednarodnimi organizacijami v procesu pridobivanja statusa, ki je podoben statusu posamezne države. Znak za to, da naj bi EU že nakazovala federalno zasnovo, naj bi bilo predvsem dejstvo, da so države članice na EU prenesle del svojih suverenih pravic. Toda to pojmovanje ne upošteva, da imajo institucije EU samo na nekaterih področjih pristojnosti za doseganje ciljev, opredeljenih v Pogodbah. Zato v nasprotju s suverenimi državami ne morejo svobodno izbirati ciljev in izpolnjevati vseh izzivov, ki jim mora biti kos sodobna država. EU nima vsesplošne pristojnosti suverene države niti pooblastila, da si dodeli nove pristojnosti (t. i. načelo „pristojnost o pristojnosti“).
Zato EU ni niti „klasična“ mednarodna organizacija niti zveza držav, temveč avtonomen subjekt, ki je nekje vmes med obema. Za opis tega posebnega položaja se je v pravnem jeziku ustalil pojem „nadnacionalna organizacija“.
Naloge Evropske unije
Seznam nalog, prenesenih na EU, je zelo podoben tistemu, ki ga zajema državna ustavna ureditev. Pri tem ne gre za natančno omejene tehnične naloge, kakor je običajno pri mednarodnih organizacijah, temveč za pristojnosti, ki kot celota tvorijo bistvene značilnosti državnosti.
Seznam nalog EU je zelo raznovrsten, saj zajema gospodarstvo, socialne zadeve in politiko.
Gospodarske naloge
Pri gospodarskih nalogah je v ospredju vzpostavitev skupnega trga, ki združuje nacionalne trge držav članic in na katerem je mogoče ponujati in prodajati vse blago in storitve pod enakimi pogoji kot na notranjem trgu ter do katerega imajo enak in prost dostop vsi državljani EU. Zamisel o vzpostavitvi skupnega trga se je v glavnem uresničila do leta 1992 s programom dokončnega oblikovanja notranjega trga, za katerega je dal pobudo tedanji predsednik Evropske komisije Jacques Delors in ki so ga odobrili voditelji držav ali vlad. Institucijam EU je uspelo postaviti pravni okvir za ustrezno delujoč enotni trg. Ta okvir je bil medtem že večinoma izpolnjen z ukrepi za prenos v nacionalno pravo, tako da je enotni trg že postal resničnost. Enotni trg se kaže tudi v vsakdanjem življenju, zlasti pri potovanjih znotraj EU, ki ga že dolgo ne prekinjajo več preverjanja identitete oseb in blaga na nacionalnih mejah.
Notranji trg podpira ekonomska in monetarna unija. Vendar naloga EU pri ekonomski politiki ni določati in izvajati evropsko ekonomsko politiko, temveč usklajevati nacionalne ekonomske politike, tako da politične odločitve ene ali več držav članic nimajo negativnih učinkov na delovanje enotnega trga. V ta namen je bil sprejet pakt za stabilnost in rast, s katerim so za države članice določena natančna merila, ki jih morajo upoštevati pri odločitvah, povezanih s sprejemanjem proračuna. V nasprotnem primeru lahko Evropska komisija izreče opomin, pri trajnem in čezmernem računskem primanjkljaju pa lahko Svet naloži tudi sankcije.
Med svetovno gospodarsko in finančno krizo se je v letih 2010–2012 sodelovanje na področju ekonomske politike na ravni EU še bolj okrepilo. Usklajevanje ekonomskih politik na ravni EU je bilo dopolnjeno s stalnim kriznim mehanizmom, ki ga sestavljajo predvsem naslednji elementi: krepitev vloge Komisije, uvedba novih samodejnih popravljalnih mehanizmov, uvedba usklajevanja ekonomskih politik na najvišji politični ravni, usklajena koordinacija v evropskem semestru s strožjimi obveznostmi poročanja za države članice, krepitev vloge nacionalnih parlamentov in Evropskega parlamenta ter prostovoljne zaveze, ki se določijo v nacionalnem pravu.
V središču tega novega kriznega mehanizma je evropski semester. Evropski semester je cikel, v katerem države članice EU usklajujejo ekonomsko in fiskalno politiko. Obsega predvsem prvih šest mesecev v letu, zato se imenuje „semester“. V okviru evropskega semestra države članice svoje proračunske in ekonomske politike uskladijo s cilji in pravili, dogovorjenimi na ravni EU. Cilj evropskega semestra je torej prispevati k zagotavljanju zdravih javnih financ, spodbujati gospodarsko rast in preprečevati čezmerna makroekonomska neravnotežja v EU.
Naloga EU pri monetarni politiki je bila in je še vedno uvedba enotne valute v EU in centralizirano vodenje monetarnih vprašanj. Na tem področju je viden že prvi delni uspeh. Dne 1. januarja 1999 je bil uveden euro kot enotna evropska valuta v državah članicah, ki so že izpolnjevale za to določena konvergenčna merila (stopnja inflacije: 1,5 %, javnofinančni primanjkljaj = letno novo zadolževanje: 3 %, javni dolg: 60 %, dolgoročna obrestna mera: 2 %). To so bile Belgija, Nemčija, Španija, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Avstrija, Portugalska in Finska. Te države so 1. januarja 2002 nacionalno valuto zamenjale z evrskimi bankovci in kovanci. Od takrat potekajo tudi vsakodnevno plačevanje in denarni posli le v eni valuti, tj. euru. V naslednjih letih je merila za prevzem eura izpolnjevalo vse več držav članic: Grčija (1. januarja 2001), Slovenija (1. januarja 2007), Ciper (1. januarja 2008), Malta (1. januarja 2008), Slovaška (1. januarja 2009), Estonija (1. januarja 2011), Latvija (1. januarja 2014), Litva (1. januarja 2015) in nazadnje Hrvaška (1. januarja 2023). Euroobmočje, tj. države, katerih valuta je euro, zdaj zajema 20 držav članic.
Načeloma morajo tudi preostale države članice prevzeti euro kot domačo valuto, takoj ko izpolnjujejo konvergenčna merila. Izjema velja samo za Dansko, ki si je zagotovila mehanizem izvzetja (opt-out), ki ji omogoča, da se sama odloči, ali in kdaj naj se začne postopek preverjanja meril za prehod na enotno valuto. Poseben primer je Švedska, ki nima posebne klavzule o izvzetju. Prevzem eura je odvisen od tega, ali bosta Komisija in Evropska centralna banka (ECB) Svetu priporočili, da Švedska prevzame euro. Če se tako priporočilo izreče in če ga Svet odobri, se Švedska dejansko ne more izogniti prevzemu eura.
Kljub vsem pomislekom je euro postal močna in mednarodno priznana valuta, ki je obenem tudi trdna vez med državami članicami euroobmočja. Tega ni spremenila niti dolžniška kriza, ki se je začela leta 2010. Ravno nasprotno: EU se je na krizo odzvala z uvedbo začasnih mehanizmov podpore, ki jih je leta 2013 trajno nadomestil evropski mehanizem za stabilnost (EMS). EMS kot trajni okvir za reševanje krize državam članicam euroobmočja zagotavlja zunanjo finančno pomoč z dejansko posojilno zmožnostjo v višini 500 milijard EUR. Države članice euroobmočja lahko to finančno pomoč prejmejo le pod strogimi pogoji, katerih cilj je trdna fiskalna konsolidacija in ki se odražajo v programu za ekonomsko prilagoditev, ki ga po pogajanjih sprejmeta Komisija in Mednarodni denarni sklad v tesnem sodelovanju z ECB. Z EMS je EU sposobna ukrepati za obrambo eura tudi v najbolj izjemnih situacijah. To je jasen odraz skupnega interesa in solidarnosti znotraj euroobmočja ter tudi individualne odgovornosti vsake države članice do drugih držav članic.
EU ima poleg področja ekonomske in monetarne politike odgovornosti tudi na številnih drugih področjih ekonomske politike. Sem spadajo zlasti podnebna in energetska politika, kmetijska in ribiška politika, prometna politika, potrošniška politika, strukturna in kohezijska politika, raziskovalna in razvojna politika, vesoljska politika, okoljska politika, zdravstvena politika, trgovinska politika in energetska politika.
Socialne naloge
Na področju socialne politike sta nalogi EU tudi, da oblikuje socialno razsežnost enotnega trga in zagotovi, da gospodarsko povezovanje ne koristi le subjektom, dejavnim v gospodarstvu. Eden prvih tovrstnih korakov je na primer uvedba sistema socialne varnosti za delavce migrante. Ta sistem zagotavlja, da delavec, ki je poklic opravljal v več kot eni državi članici in s tem bil vključen v različne sisteme socialne varnosti, zato ne trpi neugodnosti pri socialnem zavarovanju (starostna pokojnina, invalidska pokojnina, zdravstveno varstvo, družinske dajatve, nadomestila za brezposelnost). Naslednja prednostna naloga na področju socialne politike je zaradi brezposelnosti v EU, ki že več let vzbuja zaskrbljenost, potreba po razvoju evropske strategije zaposlovanja. Države članice in EU morajo zato razviti strategijo zaposlovanja ter predvsem spodbujati kvalificirano, usposobljeno in prilagodljivo delovno silo, obenem pa se morajo trgi dela prilagoditi zahtevam gospodarskih sprememb. Spodbujanje zaposlovanja se šteje za zadevo skupnega pomena in od držav članic zahteva, da svoje nacionalne ukrepe usklajujejo v Svetu. EU bo k visoki ravni zaposlenosti prispevala tako, da bo spodbujala sodelovanje med državami članicami ter po potrebi dopolnjevala njihove ukrepe, ob sočasnem upoštevanju njihovih pristojnosti.
Politične naloge
Na samem političnem področju so naloge EU povezane z bojem proti podnebnim spremembam, državljanstvom EU, politiko pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ter skupno zunanjo in varnostno politiko.
EU se bojuje proti podnebnim spremembam z velikopoteznimi politikami znotraj lastnih meja in s tesnim sodelovanjem z mednarodnimi partnerji. Podnebni ukrepi so v središču evropskega zelenega dogovora, ambicioznega svežnja ukrepov, ki segajo od znatnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do naložb v vrhunske raziskave in inovacije ter ohranjanja naravnega okolja Evrope. K prvim pobudam za podnebne ukrepe v okviru zelenega dogovora spadajo:
- evropska podnebna pravila za določitev cilja podnebne nevtralnosti do leta 2050 v pravu EU,
- evropski podnebni pakt za vključitev državljank in državljanov ter vseh delov družbe v podnebne ukrepe,
- načrt za uresničitev podnebnih ciljev do leta 2030 za dodatno zmanjšanje neto emisij toplogrednih plinov za vsaj 55 % do leta 2030,
- nova strategija EU za prilagajanje podnebnim spremembam s ciljem, da bo Evropa do leta 2050 družba, odporna proti podnebnim spremembam, in popolnoma prilagojena neizogibnim posledicam podnebnih sprememb.
Z državljanstvom EU se pravice in interesi državljanov držav članic v EU še naprej krepijo. Državljani imajo pravico do prostega gibanja v EU (člen 21 PDEU), do tega, da volijo in so voljeni na občinskih volitvah (člen 22 PDEU), do diplomatske in konzularne zaščite v tretjih državah, ki jo zagotavljajo vse države članice (člen 23 PDEU), do predložitve peticije Evropskemu parlamentu (člen 24 PDEU) in v povezavi s splošno prepovedjo diskriminacije pravico, da so v vsaki državi članici obravnavani tako, kot ta obravnava lastne državljane (člen 20(2) v povezavi s členom 18 PDEU).
Pri pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah gre predvsem za to, da EU opravlja naloge, ki so v skupnem evropskem interesu. Sem spadajo zlasti boj proti organiziranemu kriminalu, preprečevanje trgovine z ljudmi in pregon kaznivih dejanj. Proti organiziranemu kriminalu ni več mogoče učinkovito ukrepati le na nacionalni ravni, temveč je treba sodelovati na ravni EU. Prva zelo obetavna ukrepa sta bila sprejeta že z direktivo o boju proti pranju denarja in ustanovitvijo Evropskega policijskega urada, Europol, (člen 88 PDEU), ki deluje od leta 1998. Europol je agencija EU od leta 2010 in je zdaj znan kot Agencija Evropske unije za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Poleg tega to področje obsega lažje in pospešeno sodelovanje pri sodnih postopkih in izvrševanju odločb, lažjo izročitev med državami članicami ter opredelitev minimalnih določb glede elementov kaznivih dejanj in kazni pri organiziranem kriminalu, terorizmu, trgovini z ljudmi ter spolni zlorabi žensk in otrok, nedovoljenem prometu s prepovedanimi drogami in orožjem, pranju denarja in korupciji (člen 83 PDEU).
Eden najpomembnejših premikov pri pravosodnem sodelovanju v EU je ustanovitev EJT. Ustanovil ga je Svet s soglasjem Evropskega parlamenta z Uredbo (EU) 2017/1939 v okviru okrepljenega sodelovanja, ki se mu je priključilo 22 držav članic. EJT je začel delovati junija 2021, tri leta po začetku veljavnosti uredbe o EJT, po sklepu Komisije na podlagi predloga evropskega glavnega tožilca. Sedež EJT je v Luksemburgu. EJT je organiziran na centralni in decentralizirani ravni. Na centralni ravni ga sestavlja glavni urad, ki ga sestavljajo kolegij, stalni senati, evropski glavni tožilec, namestniki evropskega glavnega tožilca, evropski tožilci in upravni direktor. Na decentralizirani ravni ga sestavljajo evropski delegirani tožilci, ki se nahajajo v državah članicah. Pristojen je za preiskavo, pregon in obtožbo storilcev in sostorilcev kaznivih dejanj, ki so povzročili škodo finančnim interesom EU. V zvezi s tem EJT opravlja preiskave, izvaja ukrepe kazenskega pregona in opravlja funkcije tožilstva na pristojnih sodiščih držav članic, dokler zadeva ni dokončno končana. EJT zagotavlja, da se pri njegovih dejavnostih spoštujejo temeljne pravice iz Listine o temeljnih pravicah. Pri vseh svojih dejavnostih mora spoštovati načelo pravne države in načelo sorazmernosti. EJT izvaja preiskave nepristransko in poskuša pridobiti vse ustrezne dokaze, tako obremenilne kot razbremenilne.
Nadaljnji napredek je bil dosežen z evropskim nalogom za prijetje, ki je v EU veljaven od januarja 2004. Nalog za prijetje je mogoče izdati pri kaznivem dejanju, za katero je predvidena najnižja možna kazen več kot eno leto zapora. Evropski nalog za prijetje je nadomestil nekdanje dolgotrajne izročitvene postopke.
V okviru skupne zunanje in varnostne politike so naloge EU predvsem zaščititi skupne vrednote, temeljne interese in neodvisnost EU, krepiti varnost EU in njenih držav članic, ohranjati svetovni mir in krepiti mednarodno varnost, spodbujati demokracijo, pravno državo in mednarodno sodelovanje, spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostaviti skupno obrambo.
Ker EU ni državna tvorba, je te naloge mogoče uresničiti le postopoma. Zunanja in zlasti varnostna politika tradicionalno spadata med tista področja, na katerih so države članice še posebej pozorne na ohranitev svoje suverenosti. Skupne interese na tem področju je težko opredeliti tudi zato, ker ima jedrsko orožje v EU samo še Francija. Naslednja težava je, da vse države članice EU niso vključene v zvezo NATO. Zato se večina odločitev v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko trenutno še vedno sprejema na podlagi meddržavnega sodelovanja. Vendar je bila medtem razvita vrsta orodij, s katerimi je meddržavno sodelovanje dobilo trden pravni okvir.
Glede na spreminjajoče se varnostno okolje je bil z globalno strategijo EU za zunanjo in varnostno politiko uveden proces tesnejšega sodelovanja na področju varnosti in obrambe. Države članice so se dogovorile o razširitvi dejavnosti EU na tem področju in priznale, da so za dosego tega nujni tesnejše usklajevanje, več naložb v obrambo in sodelovanje pri razvoju obrambnih zmogljivosti. To je najpomembnejši cilj stalnega strukturnega sodelovanja (PESCO) na področju varnosti in obrambe, ki je določeno v členu 42(6) in členu 46 PEU ter njenem Protokolu št. 10. S PESCO so lahko države članice učinkoviteje kos izzivom na področju varnosti ter si lahko bolje prizadevajo za vključevanje in krepitev sodelovanja na področju obrambe v okviru EU. Svet je 11. decembra 2017 sprejel sklep o ustanovitvi PESCO in seznam njegovih udeleženk ter tako storil zgodovinski korak. Skupaj 25 držav članic se je odločilo, da bodo sodelovale v PESCO: Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Estonija, Irska, Grčija, Španija, Francija, Hrvaška, Italija, Ciper, Latvija, Litva, Luksemburg, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovenija, Slovaška, Finska in Švedska.
Pristojnosti Evropske unije
Ustanovne pogodbe Evropske unije institucijam EU ne podeljujejo splošnega pooblastila za sprejetje vseh ukrepov, potrebnih za uresničevanje ciljev Pogodb, temveč v posameznih poglavjih določajo natančen obseg pristojnosti za ukrepanje. EU in njene institucije o svoji pravni podlagi in pristojnostih načeloma ne smejo odločati same. Še naprej velja načelo posebne dodelitve pristojnosti (člen 2 PDEU). Države članice so ta način izbrale zato, da bi imele lažji pregled in nadzor nad prenosom lastnih pristojnosti.
Materialni obseg posebne dodelitve pristojnosti se razlikuje glede na vrsto področij delovanja, prenesenih na EU. Dokler pristojnosti niso prenesene na EU, ostajajo v izključni pristojnosti držav članic. Pogodba EU izrecno določa, da so za vprašanja glede nacionalne varnosti še naprej izključno pristojne države članice.
To seveda odpira vprašanje o delitvi pristojnosti med EU in državami članicami. Te so razdeljene na tri vrste pristojnosti.
- Izključna pristojnost EU (člen 3 PDEU) na področjih, za katera se domneva, da je ukrep na ravni EU učinkovitejši od neusklajenega ukrepa katere koli države članice. Ta področja so natančno razmejena in zajemajo carinsko unijo, določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga, monetarno politiko držav, ki so prevzele euro, skupno trgovinsko politiko in deloma skupno ribiško politiko. Na teh področjih politike lahko zakonodajo in pravno zavezujoče akte sprejema le Evropska unija. Države članice lahko tako ukrepajo same le, če jih za to pooblasti EU ali za izvajanje aktov EU (člen 2(1) PDEU).
- Deljena pristojnost med EU in državami članicami (člen 4 PDEU) na področjih, na katerih delovanje na ravni EU pomeni dodatno korist v primerjavi z delovanjem držav članic. Taka deljena pristojnost velja za urejanje notranjega trga, ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, kmetijstvo in ribištvo, okolje, promet, vseevropska omrežja, oskrbo z energijo ter območje svobode, varnosti in pravice. Deljena pristojnost zajema tudi skupno skrb za varnost na področju javnega zdravja, raziskave in tehnološki razvoj, vesolje, razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč. Na vseh navedenih področjih ima EU prednost izvajanja pristojnosti, vendar le v zvezi z zadevami, določenimi v ustreznem pravnem aktu Evropske unije, in ne celotnim področjem politike. Države članice izvajajo svojo pristojnost, če EU svoje pristojnosti ne izvaja ali se je odločila, da bo svojo pristojnost prenehala izvajati (člen 2(2) PDEU). To se zgodi, kadar se ustrezne institucije EU odločijo za razveljavitev zakonodajnega akta, zlasti zaradi upoštevanja načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Svet lahko na pobudo enega ali več svojih članov tudi pozove Komisijo, naj predloži predloge za razveljavitev zakonodajnega akta.
- Pristojnost za izvajanje ukrepov za podporo (člen 6 PDEU). Pristojnost EU za izvajanje ukrepov za podporo je omejena na usklajevanje ali dopolnjevanje ukrepov držav članic, nikakor pa EU ne sme usklajevati nacionalnih pravnih predpisov na zadevnih področjih (člen 2(5) PDEU). Tako so za oblikovanje zakonodaje še naprej odgovorne države članice, ki imajo pri tem precejšnjo svobodo delovanja. Področja, zajeta s to vrsto pristojnosti, so varovanje in izboljšanje zdravja ljudi, industrija, kultura, turizem, izobraževanje, mladina, šport in poklicno usposabljanje, civilna zaščita in upravno sodelovanje. Države članice pri politiki zaposlovanja in ekonomski politiki izrecno priznavajo, da morajo biti njihovi nacionalni ukrepi v EU usklajeni.
Poleg teh posebnih pooblastil za ukrepanje lahko institucije v skladu s Pogodbama EU ukrepajo tudi takrat, kadar je to nujno za delovanje enotnega trga ali preprečevanje izkrivljanja konkurence (glej člen 352 PDEU – pogodbene pristojnosti ali klavzula o fleksibilnosti). Vendar institucije s tem ne dobijo splošnega pooblastila za opravljanje nalog, ki so zunaj ciljev iz Pogodb. Institucije EU tudi ne morejo razširiti lastnih pristojnosti v škodo pristojnosti držav članic. V preteklosti so se v praksi možnosti tega pooblastila zelo pogosto uporabile, saj se je EU večkrat spoprijemala z vedno novimi nalogami, ki ob sklenitvi ustanovnih pogodb še niso bile predvidene, zato v Pogodbah ni bilo ustreznih dodeljenih pristojnosti. Predvsem je treba omeniti varstvo okolja in potrošnikov ali ustanovitev Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki naj bi prispeval k manjšemu razkoraku med razvitimi in manj razvitimi regijami EU. Za navedena področja so bila medtem določena posebna pooblastila. S temi izrecnimi predpisi se je dejanski pomen pogodbenih pristojnosti znatno zmanjšal. Za uresničevanje teh pristojnosti je potrebna odobritev Evropskega parlamenta.
Nazadnje obstajajo nadaljnje pristojnosti za sprejemanje takih ukrepov, ki so potrebni za učinkovito in smiselno izvajanje že izrecno dodeljenih pristojnosti (implicitne pristojnosti). Te pristojnosti so še posebno pomembne pri zunanjih odnosih. EU lahko v skladu s tem sprejme obveznosti tudi do držav nečlanic EU ali drugih mednarodnih organizacij na področjih, ki jih zajemajo naloge EU. Nazoren primer je pravda v zadevi Kramer in drugi, v kateri je razsojalo Sodišče. V njej je šlo za pristojnost EU, da za določitev ribolovnih kvot sodeluje z mednarodnimi organizacijami in po potrebi sprejme ustrezne obveznosti po mednarodnem pravu. Ker v Pogodbi EU ni bilo izrecne določbe, je Sodišče zunanjo pristojnost EU, potrebno za to, izpeljalo iz njene notranje pristojnosti za ribiško politiko v okviru skupne kmetijske politike.
EU mora pri izvajanju teh pristojnosti upoštevati načelo subsidiarnosti, izposojeno iz katoliškega socialnega nauka, ki je bilo z vključitvijo v Pogodbo EU (člen 5(3) PEU) povzdignjeno na ustavno raven. To načelo ima dva vidika: pozitivni vidik pomeni, da mora EU ukrepati, kadar je mogoče zastavljene cilje bolje uresničiti na ravni Unije, kar povečuje njene pristojnosti; negativni vidik pa pomeni, da EU ne sme ukrepati, kadar lahko cilje zadovoljivo dosežejo same države članice, kar omejuje pristojnosti EU. To je treba za področja, ki so v izključni pristojnosti EU, šteti za samodejno, tako da je preverjanje subsidiarnosti na teh področjih odveč. Nasprotno pa to za vsa druga področja odgovornosti v praksi pomeni, da morajo vse institucije EU, zlasti Komisija, vedno dokazati, da so skupni predpisi in skupno ukrepanje zares potrebni. Če parafraziramo Montesquieuja: če ukrepanje EU ni potrebno, potem naj EU ne ukrepa. Če se pokaže potreba po predpisih EU, se vprašanje, ki sledi, nanaša na njihovo intenzivnost in obliko. Odgovor na to izhaja iz načela sorazmernosti, ki je določeno v Pogodbi EU v povezavi z določbami o pristojnosti (člen 5(4) PEU). Pomeni, da je treba temeljito preveriti, ali je pravni instrument nujen, da se oceni, ali obstajajo manj omejevalni ukrepi za doseganje enakega rezultata. Na splošno je treba skleniti, da je treba okvirnim ureditvam, minimalnim standardom in vzajemnemu priznavanju obstoječih standardov držav članic dati prednost pred pretirano podrobnimi pravnimi predpisi, uskladitvenim predpisom pa bi se bilo treba, če je le mogoče, izogibati.
Spoštovanje načel subsidiarnosti in sorazmernosti zdaj lahko nadzorujejo tudi nacionalni parlamenti. Zato je bil uveden mehanizem zgodnjega opozarjanja, v skladu s katerim lahko nacionalni parlamenti v osmih tednih po predstavitvi zakonodajnega predloga EU izdajo obrazloženo mnenje, v katerem se pojasni, zakaj navedeni zakonodajni predlog ni v skladu z zahtevami subsidiarnosti in sorazmernosti. Če to obrazloženo mnenje potrdi najmanj tretjina glasov, dodeljenih nacionalnim parlamentom (pri čemer ima vsak nacionalni parlament dva glasova in pri dvodomnih sistemih vsak dom en glas), mora institucija, ki je izdala zakonodajni predlog (običajno Evropska komisija), tega ponovno pregledati. Po tem pregledu je predlog mogoče ohraniti, spremeniti ali umakniti. Če se Komisija odloči za ohranitev osnutka, mora v obrazloženem mnenju pojasniti, zakaj je po njenem mnenju osnutek v skladu z načelom subsidiarnosti. To obrazloženo mnenje in obrazložena mnenja nacionalnih parlamentov se predložijo zakonodajalcu EU, da bi jih upošteval pri zakonodajnem postopku. Če zakonodajalec EU s 55-odstotno večino članov Sveta ali večino oddanih glasov Evropskega parlamenta meni, da predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti, se zakonodajni predlog ne obravnava več.
Institucije in organi Evropske unije
Člen 13 PEU (institucionalni okvir)
- Unija ima institucionalni okvir, katerega namen je uveljavljati njene vrednote, uresničevati njene cilje, služiti njenim interesom, interesom njenih državljanov in interesom držav članic ter zagotoviti doslednost, učinkovitost in kontinuiteto njenih politik in ukrepov.
Institucije Unije so:
- Evropski parlament,
- Evropski svet,
- Svet,
- Evropska komisija,
- Sodišče Evropske unije,
- Evropska centralna banka,
- Računsko sodišče.
- Vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.
- Določbe o Evropski centralni banki in Računskem sodišču ter podrobne določbe o drugih institucijah so vključene v Pogodbo o delovanju Evropske unije.
- Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji pomagata Ekonomsko-socialni odbor in Odbor regij, ki opravljata svetovalno funkcijo.
Naslednje vprašanje, ki se zastavlja v zvezi s sestavo Evropske unije, je njena organizacija. Katere so institucije EU? Ker EU opravlja naloge, za katere so sicer pristojne le države, se zastavlja vprašanje, ali ima vlado, parlament, upravne organe in sodišča, kakor jih poznamo v državah članicah. Izvajanje nalog, ki so v pristojnosti EU, in usmerjanje integracijskega procesa namerno nista prepuščena le državam članicam ali mednarodnemu sodelovanju. EU ima institucionalni sistem, ki ji omogoča zagotavljanje novih spodbud in določanje ciljev za evropsko združevanje ter na področjih v lastni pristojnosti sprejemati predpise, enako zavezujoče za vse države članice.
Vodilno vlogo v institucionalnem sistemu EU imajo institucije, to so Evropski parlament, Evropski svet, Svet Evropske unije, Evropska komisija, Sodišče Evropske unije, Evropska centralna banka in Evropsko računsko sodišče. Kot dopolnilni organi v institucionalnem sistemu EU obstajajo še Evropska investicijska banka, Evropski ekonomsko-socialni odbor in Evropski odbor regij.
Institucije
Evropski parlament (člen 14 PEU)
Evropski parlament zastopa državljanke in državljane držav članic EU. Izšel je iz skupne skupščine ESPJ, skupščine EGS in skupščine Euratom, ki so se s Konvencijo o nekaterih skupnih institucijah Evropskih skupnosti iz leta 1957 (prva Pogodba o združitvi) združile v eno „skupščino“. Uradno preimenovanje v „Evropski parlament“ je sledilo šele, ko je bila Pogodba ES spremenjena s Pogodbo EU (Maastrichtska pogodba). Vendar se je pri tem samo upoštevala že splošno uveljavljena oznaka, ki izvira iz leta 1958, ko je skupščina spremenila ime v „Evropski parlament“.
Sestava in volitve
Struktura Evropskega parlamenta v obdobju 2019–2024
- Predsednik
- 14 podpredsednikov
- 5 kvestorjev (posvetovalna vloga)
Predsednik Evropskega parlamenta, podpredsedniki in kvestorji (poslanci Evropskega parlamenta, pristojni za upravna in finančna vprašanja) tvorijo predsedstvo, ki ga Parlament izvoli za dve leti in pol. Obstaja tudi konferenca predsednikov, ki jo sestavljajo predsednik Parlamenta in predsedniki političnih skupin. Pristojna je za organizacijo dela Parlamenta ter za odnose z drugimi institucijami EU in institucijami zunaj EU.
Država članica | Sedeži v Evropskem parlamentu |
---|---|
Nemčija | 96 |
Francija | 79 |
Italija | 76 |
Španija | 59 |
Poljska | 52 |
Romunija | 33 |
Nizozemska | 29 |
Belgija | 21 |
Češka | 21 |
Grčija | 21 |
Madžarska | 21 |
Portugalska | 21 |
Švedska | 21 |
Avstrija | 19 |
Bolgarija | 17 |
Danska | 14 |
Slovaška | 14 |
Finska | 14 |
Irska | 13 |
Hrvaška | 12 |
Litva | 11 |
Latvija | 8 |
Slovenija | 8 |
Estonija | 7 |
Ciper | 6 |
Luksemburg | 6 |
Malta | 6 |
Predstavniki v Evropskem parlamentu so bili do leta 1979 člani nacionalnih parlamentov, ki so bili tam izbrani in poslani v Evropski parlament. Splošne neposredne volitve poslancev v Evropski parlament, ki se jih udeležijo prebivalci držav članic in so določene že v Pogodbah, je bilo po številnih brezplodnih pobudah mogoče prvič uresničiti šele junija leta 1979. Volitve zdaj potekajo vsakih pet let, kar ustreza „parlamentarnemu obdobju“. Po desetletjih prizadevanj je bil enotni volilni postopek končno uveden leta 1976 z aktom o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami ter nato leta 2002 temeljito reformiran z aktom o neposrednih volitvah. V skladu z njim vsaka država članica še vedno določa svoj volilni postopek, vendar mora uporabljati enaka temeljna demokratična pravila:
- neposredne splošne volitve,
- proporcionalni volilni sistem,
- svobodno in tajno glasovanje,
- starostna meja (v vseh državah članicah je starostna meja za pridobitev aktivne volilne pravice 18 let, razen v Avstriji in na Malti, kjer je starostna meja za pridobitev volilne pravice 16 let, ter v Grčiji, kjer je bila starostna meja določena na 17 let),
- obnovljiv petletni mandat,
- nezdružljivost funkcij (poslanci EP ne morejo hkrati opravljati dveh funkcij, npr. funkcije sodnika, državnega tožilca, ministra itd.; poleg tega so zavezani zakonom svoje države, ki lahko še dodatno omeji kopičenje mandatov ali funkcij),
- datum volitev,
- enakost žensk in moških.
V nekaterih državah obstaja volilna obveznost (Belgija, Luksemburg in Grčija).
Poleg tega je leta 2009 začel veljati enotni statut poslancev, ki določa preglednejše pogoje, pod katerimi delujejo, in vsebuje jasna pravila. Uvaja tudi enotno poslansko plačo, ki se izplačuje iz proračuna EU.
Parlament je z neposrednimi volitvami pridobil demokratično legitimnost in pravico, da predstavlja državljanke in državljane držav članic EU. Vendar sam obstoj neposredno voljenega parlamenta ne more izpolniti temeljne zahteve po demokratični ustavi, v skladu s katero mora vsa oblast v državi izhajati iz ljudstva. To ne pomeni le, da mora biti postopek odločanja pregleden in institucije, ki sprejemajo odločitve, reprezentativne; potreben je parlamentarni nadzor, Parlament pa mora dati legitimnost institucijam EU, ki so udeležene v postopku sprejemanja odločitev. V zadnjih letih je bil tudi na tem področju dosežen znaten napredek. Ne le, da ima Evropski parlament čedalje več pravic, temveč se je EU z Lizbonsko pogodbo pri svojem delovanju izrecno zavezala, da bo spoštovala načela predstavniške demokracije. V skladu s tem so vsi državljani Evropske unije neposredno zastopani v Parlamentu in imajo pravico do dejavne udeležbe v demokratičnem življenju EU. To naj bi zagotavljalo čim preglednejše sprejemanje odločitev na ravni EU v čim tesnejši povezavi z državljani. Politične stranke na ravni EU morajo prispevati k oblikovanju evropske identitete in izražati voljo državljanov EU. Če obstaja kakšen primanjkljaj v zvezi s sedanjim demokratičnim modelom EU, je to dejstvo, da Evropski parlament v nasprotju z resničnimi parlamenti v parlamentarni demokraciji ne izvoli vlade, ki bi mu bila odgovorna.
Člen 10 PEU (predstavniška demokracija)
- Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.
- Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu.
Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu njihove vlade, ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.
- Vsak državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar najbolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
- Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.
Ta primanjkljaj je mogoče pojasniti preprosto s tem, da EU nima vlade v običajnem pomenu besede. Namesto tega obstajajo funkcije, podobne vladnim, določene v Pogodbah EU, ki jih skupaj opravljata Svet in Komisija v skladu z nekakšno delitvijo dela. Vendar so bile Parlamentu v Lizbonski pogodbi dodeljene široke pristojnosti pri oblikovanju Komisije, ki segajo od izvolitve predsednika Komisije na predlog Evropskega sveta do potrditve polne sestave Evropske komisije s skupnim glasovanjem (investiturna pravica). Nasprotno pa Parlament nima primerljivega vpliva na sestavo Sveta. Parlamentarni nadzor se lahko nad njim izvaja le v obsegu, v katerem ga nad vsakim njegovim članom kot nacionalnim ministrom izvaja nacionalni parlament.
Znatno se je okrepila vloga Evropskega parlamenta v zakonodajnem postopku EU. S tem, ko se je postopek soodločanja dvignil na raven rednega zakonodajnega postopka, je Parlament poleg Sveta dejansko postal „sozakonodajalec“. Parlament lahko v okviru rednega zakonodajnega postopka v več obravnavah oblikuje spremembe zakonodajnih aktov in jih do določene mere uveljavi tudi nasproti Svetu. Brez soglasja med Parlamentom in Svetom ni mogoče sprejeti zakonodaje EU.
Poleg tega ima Parlament tradicionalno zelo pomembno vlogo pri proračunskem postopku. Z Lizbonsko pogodbo so se proračunska pooblastila Parlamenta povečala še s tem, da mora Evropski parlament odobriti večletni finančni načrt in da soodloča o vseh izdatkih.
Parlament ima pravico do soglasja pri vseh pomembnih mednarodnih sporazumih, ki zadevajo področje, za katero je potrebno soodločanje, in pri pristopnih pogodbah, sklenjenih z novimi državami članicami, v katerih so določeni pogoji pristopa.
Tudi nadzorna pooblastila Evropskega parlamenta so se sčasoma znatno povečala. Nadzor je predvsem v tem, da mora Komisija odgovarjati Parlamentu, zastopati svoje predloge na plenarnih zasedanjih in Parlamentu vsako leto predložiti v razpravo letno poročilo o dejavnostih EU. Parlament lahko Komisiji z dvotretjinsko večino izreče nezaupnico in jo s tem prisili k odstopu (člen 234 PDEU). Doslej je Parlament že večkrat vložil predlog nezaupnice, toda še noben predlog ni dosegel potrebne večine (2). Ker tudi Svet v praksi odgovarja na vprašanja Parlamenta, ima Parlament možnost za neposredno politično razpravo z obema pomembnima institucijama.
Ta nadzorna pooblastila Parlamenta so se medtem okrepila. Parlament lahko zdaj domnevne kršitve prava EU ali nepravilnosti obravnava tudi v preiskovalnih odborih, vzpostavljenih posebej v ta namen. Tak odbor je bil ustanovljen junija 2016 zaradi razkritja panamskih dokumentov o podjetjih v davčnih oazah in njihovih skrivnih lastnikih. Njegova naloga je raziskati morebitne kršitve prava EU v zvezi s pranjem denarja, izogibanjem davkom in davčnimi utajami. Drug preiskovalni odbor, prav tako ustanovljen leta 2016, je obravnaval škandal v zvezi z emisijami iz vozil. Nazadnje je junija 2020 Parlament ustanovil preiskovalni odbor za prevoze živali v EU, ki naj bi preiskoval kršitve uredbe EU o prevozu živih živali (Uredba (ES) št. 1/2005). Poleg tega ima v skladu s Pogodbama vsaka fizična ali pravna oseba tudi pravico naslavljanja peticij na Parlament, ki jih nato obravnava stalni Odbor za peticije. Nazadnje, Parlament je tudi uporabil eno svojih pravic in imenoval evropskega varuha človekovih pravic, ki sprejema pritožbe o nepravilnostih pri delovanju institucij ali organov EU, pri čemer je izjema Sodišče. Varuh človekovih pravic lahko izvaja preiskave, o katerih mora obvestiti zadevno institucijo ali organ, Parlamentu pa mora predložiti poročilo o rezultatih svojih preiskav.
Sedež
Parlament ima sedež v Strasbourgu, kjer poteka 12 mesečnih plenarnih zasedanj, vključno s proračunskim. Dodatna plenarna zasedanja potekajo v Bruslju, kjer se sestajajo tudi odbori. Generalni sekretariat Parlamenta pa ima sedež v Luxembourgu. Odločitev Evropskega sveta o določitvi sedežev iz leta 1992 je bila potrjena s Protokolom št. 6 k Lizbonski pogodbi. Posledica te odločitve je, da se morajo poslanci Evropskega parlamenta ter del njegovih uradnikov in uslužbencev stalno voziti med Strasbourgom, Brusljem in Luxembourgom, kar povzroča zelo velike stroške.
Evropski svet (člen 15 PEU)
V Evropskem svetu se voditelji držav ali vlad ter predsednika Sveta in Komisije sestajajo najmanj dvakrat v vsakem polletju v Bruslju.
Sestava in naloge
Sestava Evropskega sveta
- Voditelji držav ali vlad držav članic
- Predsednik Evropskega sveta
- Predsednik Evropske komisije
- Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko
NALOGE
Določanje splošnih političnih ciljev in prednostnih nalog EU
Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena institucija predsednika Evropskega sveta. Predsednik Evropskega sveta v nasprotju s predsedstvom nima nacionalnega, temveč poln evropski mandat, ki traja dve leti in pol. Za predsednika mora biti imenovana izjemna osebnost. S kvalificirano večino ga izberejo člani Evropskega sveta. Možna je enkratna ponovna izvolitev. Predsednikova naloga je, da skrbi za pripravo sej Evropskega sveta in za nadaljnje delo po njih. Poleg tega zastopa EU na mednarodnih vrhovnih srečanjih, povezanih z zunanjo in varnostno politiko.
Evropski svet nima zakonodajnih nalog. Njegova vloga je določanje splošnih političnih usmeritev za delovanje EU. Te so v obliki „sklepov“, ki se sprejmejo s soglasjem, vsebujejo pa osnovne politične odločitve ali navodila in smernice za Svet ali Komisijo. Evropski svet je tovrstne pobude dal na primer za ekonomsko in monetarno unijo, evropski monetarni sistem, neposredne volitve v Parlament in številna vprašanja, povezana s pristopom novih držav.
Svet Evropske unije (člen 16)
Sestava in predsedovanje
Svet Evropske unije sestavljajo predstavniki vlad držav članic. Vsaka od 27 držav članic pošlje svojega predstavnika, ki je praviloma, ne pa nujno, minister ali državni sekretar, pristojen za teme na dnevnem redu. Pomembno je, da je vsakdo, ki zastopa posamezno vlado, pooblaščen za prevzemanje obveznosti v imenu vlade države članice. Že iz dejstva, da so lahko vlade zastopane na različne načine, je razvidno, da Svet nima stalnih članov, temveč zaseda v desetih različnih sestavah glede na obravnavana vprašanja.
Deset sestav Sveta
Po en predstavnik vlad držav članic na ministrski ravni, ki se v Svetu sestanejo v različni sestavi glede na vsebinsko področje.
Pod predsedstvom visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko:
- zunanje zadeve.
Pod predsedstvom države članice, ki predseduje Svetu:
- splošne zadeve,
- ekonomske in finančne zadeve,
- pravosodje in notranje zadeve,
- zaposlovanje, socialna politika, zdravje in varstvo potrošnikov,
- konkurenčnost,
- promet, telekomunikacije in energija,
- kmetijstvo in ribištvo,
- okolje,
- izobraževanje, mladina, kultura in šport.
Svet za zunanje zadeve v skladu s strateškimi smernicami Evropskega sveta oblikuje zunanje delovanje EU in zagotavlja doslednost in skladnost ukrepanja EU. Svet za splošne zadeve usklajuje delo različnih sestav Sveta ter skupaj s predsednikom Evropskega sveta in Evropsko komisijo skrbi za pripravo zasedanj Evropskega sveta. Svetu zaporedoma predsedujejo države članice, in sicer vsaka za obdobje šestih mesecev, z izjemo Sveta za zunanje zadeve, ki mu predseduje visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. O vrstnem redu predsedovanja odloči soglasno Svet. Predsedstvo se zamenja vsakega 1. januarja in 1. julija v letu (2020: Hrvaška, Nemčija; 2021: Portugalska, Slovenija; 2022: Francija, Češka; 2023: Švedska, Španija). Zaradi razmeroma pogostega menjavanja predsedujočih držav vsako predsedstvo deluje na podlagi delovnega programa, o katerem se dogovori z naslednjima dvema predsedstvoma in ki torej velja za obdobje 18 mesecev („trio predsedstev“). Naloga predsedstva je predvsem splošno usklajevanje dela Sveta in njegovih odborov, ki mu zagotavljajo vsebino. Poleg tega ima predsedovanje Svetu tudi politični pomen, ker to povečuje svetovni ugled predsedujoče države članice, kar zlasti tudi manjšim državam članicam omogoča, da se na političnem prizorišču merijo z „velikimi“ in uveljavijo v evropski politiki.
Delo Sveta pripravljajo številna pripravljalna telesa (odbori in delovne skupine), sestavljena iz predstavnikov držav članic. Najpomembnejše pripravljalno telo je Odbor stalnih predstavnikov vlad držav članic (Coreper I in II), ki se praviloma sestane najmanj enkrat tedensko.
Svet podpira generalni sekretariat pod vodstvom generalnega sekretarja, ki ga imenuje Svet.
Svet ima sedež v Bruslju.
Naloge
Svet ima naslednjih pet glavnih nalog.
- Prednostna naloga Sveta je zakonodaja, ki jo sprejema v rednem zakonodajnem postopku skupaj s Parlamentom.
- Poleg tega skrbi za usklajevanje ekonomskih politik držav članic.
- Na podlagi smernic Evropskega sveta oblikuje skupno zunanjo in varnostno politiko EU.
- Svet je pristojen za sklepanje sporazumov med EU in državami nečlanicami ali mednarodnimi organizacijami.
- Na podlagi osnutka Komisije pripravi proračun, ki ga mora nato odobriti še Parlament. Poleg tega Parlamentu predlaga razrešnico Komisije v zvezi z izvajanjem proračuna.
Imenuje tudi člane Evropskega računskega sodišča, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Evropskega odbora regij.
Pogajanja in sprejemanje odločitev v Svetu
Na sejah Sveta se uskladijo posamezni interesi držav članic z interesom EU. Čeprav države članice v Svetu zastopajo predvsem lastne interese, morajo njegovi člani obenem upoštevati tudi cilje in potrebe celotne Evropske unije. Svet je institucija EU in ne medvladna konferenca. Zato tudi na sejah Sveta ni treba iskati najmanjšega skupnega imenovalca med državami članicami, temveč kar najboljše ravnotežje med interesom EU in interesi držav članic.
Svet obravnava in odloča samo o dokumentih in osnutkih, ki so na voljo v 24 uradnih jezikih (v angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, estonščini, finščini, francoščini, grščini, hrvaščini, irščini, italijanščini, latvijščini, litovščini, madžarščini, malteščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portugalščini, romunščini, slovaščini, slovenščini, španščini in švedščini). V nujnih primerih je od te jezikovne ureditve mogoče soglasno odstopiti. To velja tudi za predloge sprememb, ki se vložijo in o katerih se razpravlja še med sejami Sveta.
Pogodbi EU za glasovanje v Svetu načeloma določata večinsko pravilo; pri tem načeloma velja pravilo kvalificirane večine (člen 16(3) PEU). Le na nekaterih področjih, zlasti v postopkovnih vprašanjih, zadostuje navadna večina, pri čemer ima vsak član Sveta en glas (pri 27 državah članicah je za navadno večino torej potrebnih 14 glasov).
Po sistemu dvojne večine je kvalificirana večina dosežena, ko predlog Komisije podpre najmanj 55 % članov Sveta, pri čemer mora ta delež zajemati najmanj 15 držav članic, ki predstavljajo najmanj 65 % prebivalstva EU (člen 16(4) PEU) (3).
Da države članice z manj prebivalci ne bi mogle preprečiti sprejetja odločitve, mora biti manjšina, ki lahko prepreči sprejetje odločitve, sestavljena iz najmanj štirih držav članic, ki predstavljajo najmanj 35 % prebivalstva. Sistem je dopolnjen z dodatnim mehanizmom: če merilo manjšine, ki lahko prepreči sprejetje odločitve, ni izpolnjeno, je mogoče postopek odločanja odložiti. V tem primeru Svet ne preide na glasovanje, temveč pogajanja nadaljuje v razumno dolgem obdobju, če to zahtevajo člani Sveta, ki zastopajo najmanj 75 % prebivalstva ali najmanj 75 % držav članic, potrebnih za manjšino, ki lahko prepreči sprejetje odločitve.
Za odločitve na posebej občutljivih političnih področjih je v Pogodbah predvideno soglasje. Vendar vzdržani glasovi ne preprečujejo sprejetja odločitve. Soglasje se zahteva tudi za odločitve o zadevah, kot so davki, socialna varnost in socialna zaščita delavcev, ugotovitev, ali je država članica kršila ustavna načela, ter za odločitve, s katerimi se določijo načela za skupno zunanjo in varnostno politiko in njeno izvajanje, ali za nekatere odločitve na področju policijskega sodelovanja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.
Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko (člen 18 PEU)
Visoki predstavnik Unije za zunanjo in varnostno politiko sicer ni postal zunanji minister EU, kakor je bilo predvideno v načrtu ustave, vendar se je njegov položaj v institucionalnem kolesju močno okrepil in razširil. Visoki predstavnik se je tako ustalil v Svetu, kjer predseduje Svetu za zunanje zadeve, in v Komisiji, kjer je kot podpredsednik pristojen za zunanje zadeve. Visokega predstavnika imenuje Evropski svet s kvalificirano večino in s soglasjem predsednika Komisije. Visokemu predstavniku pomaga Evropska služba za zunanje delovanje, ki je bila na novo oblikovana leta 2011 z združitvijo služb Sveta in Komisije za zunanjo politiko ter vključitvijo diplomatov iz nacionalnih diplomatskih služb.
Evropska komisija (člen 17 PEU)
Sestava
27 članov, med njimi
- predsednik
- 3 izvršni podpredsedniki
- visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko
- 4 dodatni podpredsedniki
- 18 komisarjev
NALOGE
- Zakonodajna pobuda v EU
- Nadzor nad spoštovanjem in pravilno uporabo prava EU
- Upravljanje in izvajanje zakonodaje EU
- Predstavljanje EU v mednarodnih organizacijah
Sestava
Evropska komisija je sestavljena iz 27 članov, po enega iz vsake države članice, kar pomeni, da ima Komisija trenutno 27 komisarjev/komisark (z različnimi funkcijami) (člen 17(4) PEU). Po sklepu Evropskega sveta določba člena 17(5) PEU o zmanjšanju števila članov Komisije na dve tretjini števila držav članic s 1. novembrom 2014 ni bila izvršena.
Komisijo vodi predsednik, ki ima v Komisiji močno vlogo. Ni več zgolj „prvi med enakimi“, temveč zaseda pomemben položaj, saj določa smernice, po katerih Komisija opravlja svoje naloge, in odloča o notranji organizaciji Komisije (člen 17(6), točki (a) in (b), PEU). Predsednik ima s tem pristojnost za določanje smernic in organizacijski nadzor. Na podlagi teh pooblastil je dolžan zagotoviti, da je delovanje Komisije usklajeno in učinkovito ter skladno z načelom kolegialnosti, ki se kaže predvsem v dejstvu, da odločitve sprejema kot kolegij (člen 250(1) PDEU). Predsednik strukturira področja pristojnosti Komisije in jih razdeli njenim članom, med mandatom Komisije pa jih lahko tudi prerazporedi (člen 248 PDEU). Imenuje izvršne podpredsednike in druge podpredsednike, razen visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki je podpredsednik Komisije že po uradni dolžnosti. Poleg tega je izrecno določeno, da mora član Komisije na zahtevo predsednika odstopiti (drugi pododstavek člena 17(6) PEU). Pomemben položaj predsednika se kaže tudi v njegovi pravici, da izrazi svoje mnenje pri izbiri drugih članov Komisije, in članstvu v Evropskem svetu. Od decembra 2019 Evropsko komisijo prvič vodi predsednica, Ursula von der Leyen.
Pod vodstvom podpredsednika obstaja šest skupin komisarjev, ki naj bi ne glede na načelo kolegialnosti nadzorovali in spodbujali delo na glavnih političnih prednostnih področjih, ki so:
- evropski zeleni dogovor pod pristojnostjo izvršnega podpredsednika Fransa Timmermansa,
- Evropa, pripravljena na digitalno dobo, pod pristojnostjo izvršne podpredsednice Margrethe Verstager,
- gospodarstvo za ljudi pod pristojnostjo izvršnega podpredsednika Valdisa Dombrovskisa,
- močnejša Evropa v svetu pod pristojnostjo visokega predstavnika za zunanje zadeve in varnostno politiko Josepa Borrella Fontellesa;
- spodbujanje evropskega načina življenja pod pristojnostjo podpredsednika Margaritisa Shinasa,
- nova spodbuda za evropsko demokracijo pod pristojnostjo podpredsednice Věre Jourove.
Predsednik in člani Komisije so imenovani za petletni mandat. Pri tem se uporablja investiturni postopek, pravila katerega so bila spremenjena z Lizbonsko pogodbo v členu 17(7) PEU. Postopek je večstopenjski. Najprej se predlaga kandidat za predsednika. Nato so izbrane osebe, ki se imenujejo za člane Komisije. Tretji korak je uradno imenovanje predsednika Komisije, visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter drugih članov Komisije.
Evropski svet po ustreznih posvetovanjih s kvalificirano večino Evropskemu parlamentu predlaga kandidata za predsednika Komisije. Pri izboru kandidata za položaj predsednika je treba upoštevati rezultate volitev v Evropski parlament. Cilj te nove zahteve je močnejša politizacija Komisije. To v bistvu pomeni, da imajo politične skupine, ki imajo večino v Parlamentu, veliko besede pri predlaganju kandidata za predsednika.
Po izvolitvi predsednika Evropski svet „soglasno“ (člen 15(4) PEU) sprejme seznam drugih oseb, ki jih namerava imenovati za člane Komisije. Seznam se pripravi na podlagi predlogov držav članic. Te osebe naj bi bile izbrane na podlagi njihove splošne usposobljenosti in predanosti Evropi, poleg tega bi morale biti pri opravljanju svojih nalog popolnoma neodvisne. Za imenovanje visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko zadostuje kvalificirana večina v Svetu (člen 18(1) PEU). Svet in izvoljeni predsednik Komisije morata soglašati o kandidatih. Za imenovanje visokega predstavnika se celo izrecno zahteva soglasje kandidata za mesto predsednika Komisije. Drugih članov Komisije ni mogoče imenovati, če izvoljeni predsednik v zvezi z njimi uporabi veto.
Ko je predsednik izvoljen, visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter drugi člani Komisije pa nominirani, Evropski parlament glasuje o potrditvi kolegija. Vendar morajo kandidati za komisarje najprej na zaslišanju odgovarjati na vprašanja evropskih poslancev. Vprašanja se običajno nanašajo na teme s predvidenega področja odgovornosti in na osebna stališča glede prihodnosti EU. Po potrditvi s strani Parlamenta, za katero zadostuje navadna večina, Evropski svet s kvalificirano večino imenuje predsednika in druge člane Komisije. Po imenovanju članov začne Komisija opravljati svoje naloge.
Sedež Evropske komisije je v Bruslju.
Naloge
Komisija je predvsem gonilo politike EU. Z njo se začne vsak ukrep Evropske unije, kajti ravno Komisija mora Svetu predstaviti predloge in osnutke za zakonodajo EU (t. i. pravica Komisije do zakonodajne pobude). Pri tem Komisija ne more delovati poljubno, temveč mora ukrepati, kadar je to v interesu EU. Poleg tega imajo Parlament (člen 225 PDEU), Svet (člen 241 PDEU) in skupina državljanov EU v okviru državljanske pobude (člen 11(4) PEU) možnost, da od Komisije zahtevajo pripravo predloga. Komisija ima primarna pooblastila za predlaganje zakonodaje na nekaterih področjih (npr. proračun EU, strukturni skladi, ukrepi za odpravo davčne diskriminacije, zagotavljanje financiranja in zaščitne klavzule). Precej širša pa so pooblastila za izvajanje pravil EU, ki jih na Komisijo preneseta Parlament in Svet (člen 290 PDEU).
Komisija je tudi varuhinja Pogodb in s tem prava EU. Nadzira uporabo in izvajanje primarne in sekundarne zakonodaje EU v državah članicah, začne postopek za ugotavljanje kršitev prava EU (člen 258 PDEU) in zadevo po potrebi predloži Sodišču. Komisija posreduje tudi, če fizična ali pravna oseba krši pravo EU, zlasti konkurenčno pravo, in naloži stroge kazni. Boj proti zlorabam pravil EU je v zadnjih letih postal težišče dejavnosti Komisije.
Naloga, tesno povezana z vlogo varuhinje, je zastopanje interesov EU. Komisija lahko načeloma sledi samo interesom EU. Na pogosto zahtevnih pogajanjih v Svetu si mora stalno prizadevati, da bi uveljavila interes EU in našla kompromise, ki upoštevajo ta interes. Pri tem ji obenem pripada vloga posrednice med državami članicami, za katero je zlasti primerna in poklicana zaradi nevtralnosti.
Nazadnje je Komisija izvršilni organ, čeprav le v omejenem obsegu. To velja zlasti za področje konkurenčnega prava, na katerem Komisija opravlja naloge povsem običajnega upravnega organa. Preverja dejansko stanje, dodeljuje dovoljenja ali izdaja prepovedi in po potrebi nalaga kazni. Podobno široka so pooblastila Komisije na področju strukturnih skladov in proračuna EU. Vendar morajo praviloma države članice same zagotoviti, da se pravila EU uporabljajo v posameznih zadevah. Prednost te rešitve, ki jo vsebujeta Pogodbi EU, je, da državljanom približa stvarnost sistema EU, ki je zanje še vedno „tuja“, tako da ga umestijo pod delovanje nacionalnega sistema in v njegovo znano obliko.
Upravna sestava Evropske komisije
- Komisija (27 članov)
GENERALNI DIREKTORATI IN SLUŽBE
- Generalni sekretariat
- Pravna služba
- Generalni direktorat za komuniciranje
- IDEA – Inspire, Debate, Engage and Accelerate Action
- Generalni direktorat za proračun
- Generalni direktorat za človeške vire in varnost
- Generalni direktorat za informatiko
- Služba za notranjo revizijo
- Evropski urad za boj proti goljufijam
- Generalni direktorat za ekonomske in finančne zadeve
- Generalni direktorat za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja
- Generalni direktorat za obrambno industrijo in vesolje
- Generalni direktorat za konkurenco
- Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje
- Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja
- Generalni direktorat za mobilnost in promet
- Generalni direktorat za energetiko
- Generalni direktorat za okolje
- Generalni direktorat za podnebno politiko
- Generalni direktorat za raziskave in inovacije
- Generalni direktorat za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo
- Skupno raziskovalno središče
- Generalni direktorat za pomorske zadeve in ribištvo
- Generalni direktorat za finančno stabilnost, finančne storitve in unijo kapitalskih trgov
- Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko
- Generalni direktorat za podporo strukturnim reformam
- Generalni direktorat za obdavčenje in carinsko unijo
- Generalni direktorat za izobraževanje, mladino, šport in kulturo
- Generalni direktorat za zdravje in varnost hrane
- Organ za pripravljenost in odzivanje na izredne zdravstvene razmere
- Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve
- Generalni direktorat za pravosodje in potrošnike
- Generalni direktorat za trgovino
- Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja
- Generalni direktorat za mednarodna partnerstva
- Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči (ECHO)
- Eurostat
- Generalni direktorat za tolmačenje
- Generalni direktorat za prevajanje
- Urad za publikacije Evropske unije
- Služba za instrumente zunanje politike
- Urad za vodenje in plačevanje posameznih pravic
- Urad za infrastrukturo in logistiko v Bruslju
- Urad za infrastrukturo in logistiko v Luxembourgu
- Evropski urad za izbor osebja
DRUGE SLUŽBE
- Pooblaščena oseba za varstvo podatkov
- Knjižnica Evropske komisije
- Evropska šola za upravo
- Služba za zgodovinski arhiv
- Projektna skupina za okrevanje in odpornost
- Služba za stike z javnostjo
Sodišče Evropske unije (člen 19 PEU)
Vsak sistem je lahko trajen samo, če njegova pravila nadzoruje neodvisen organ. Poleg tega obstaja v uniji držav nevarnost, da se skupni predpisi, če jih nadzorujejo nacionalna sodišča, od države do države različno razlagajo in uporabljajo. Enotna uporaba prava EU v vseh državah članicah bi bila tako ogrožena. Iz teh razlogov je bilo že leta 1952 ob ustanovitvi prve skupnosti (ESPJ) ustanovljeno Sodišče Skupnosti. Leta 1957 je postalo tudi pravosodni organ za obe drugi skupnosti (E[G]S in Euratom). Sodišče Evropske unije ima sedež v Luxembourgu.
Danes je pravosodni organ EU. Naloge na področju pravosodja na dveh ravneh opravljata:
- Sodišče kot najvišje sodišče v pravnem redu EU (člen 253 PDEU) in
- Splošno sodišče (člen 254 PDEU).
Za razbremenitev Sodišča in izboljšanje pravne zaščite v EU je Svet leta 2004 Splošnemu sodišču dodelil specializirano Sodišče za uslužbence (glej člen 257 PDEU). Leta 2015 pa se je zakonodajalec EU odločil postopoma povečati število sodnikov Splošnega sodišča (na 54 leta 2020) in nanj prenesti pristojnost Sodišča za uslužbence. V skladu s tem je bilo Sodišče za uslužbence 1. septembra 2016 ukinjeno.
Sestava Sodišča
27 sodnikov
in
11 generalnih pravobranilcev,
ki jih za šest let soglasno imenujejo vlade držav članic
VRSTE POSTOPKOV
- Tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz Pogodb: Komisija proti državi članici (člen 258 PDEU); država članica proti državi članici (člen 259 PDEU)
- Ničnostne tožbe in tožbe zaradi opustitve ukrepanja, ki jih sproži institucija EU ali država članica (proti Parlamentu in/ali Svetu) v zvezi z nezakonitostjo akta ali opustitvijo ukrepanja (člena 263 in 265 PDEU)
- Postopek predhodnega odločanja na pobudo sodišč držav članic za pojasnilo razlage in veljavnosti prava EU (člen 267 PDEU)
- Pritožbe zoper odločbe Splošnega sodišča (člen 256 PDEU)
Sodišče ima najvišjo sodno oblast pri vseh vprašanjih prava EU. Na splošno je njegova naloga, da „zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb“.
Ta splošni opis nalog zajema tri temeljna področja:
- nadzor uporabe prava EU tako pri ravnanju institucij EU, ko izvajajo določbe Pogodb, kot tudi pri državah članicah in posameznikih, ko izpolnjujejo svoje obveznosti na podlagi prava EU,
- razlago prava EU in
- izpopolnjevanje prava EU.
Sodišče opravlja te naloge v okviru funkcije pravnega svetovanja in sodne prakse. Pravno svetovanje opravlja v obliki sestavljanja zavezujočih mnenj o sporazumih, ki jih želi EU skleniti z državami nečlanicami EU ali mednarodnimi organizacijami. Vendar pa je neprimerno bolj pomembna njegova funkcija pravosodnega organa. Sodišče v okviru te funkcije opravlja naloge, ki bi bile v državah članicah dodeljene različnim vrstam sodišč, odvisno od nacionalnih sistemov. Tako Sodišče odloča kot ustavno sodišče pri sporih med institucijami EU ali nadzoru zakonitosti zakonodajnih instrumentov, kot upravno sodišče pri preizkusu upravnih aktov, ki so jih sprejeli Komisija ali nacionalni organi na podlagi zakonodaje EU, kot delovno ali socialno sodišče pri vprašanjih v zvezi s prostim gibanjem, socialno varnostjo in enakimi možnostmi, kot finančno sodišče pri vprašanjih v zvezi z veljavnostjo in razlago direktiv na področjih davčnega in carinskega prava ter kot civilno sodišče pri odškodninskih tožbah ali razlagi določb o izvrševanju sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah.
Splošno sodišče
Število primerov, ki jih obravnava Splošno sodišče, se nenehno povečuje in se bo povečevalo še naprej glede na to, koliko sporov je možnih zaradi številnih direktiv, sprejetih v okviru enotnega trga in prenesenih v nacionalno pravo držav članic. V zvezi s Pogodbo EU se že vidi, da je sprožila nadaljnja vprašanja, na katera bo moralo nazadnje odgovoriti Sodišče. Zato je bilo za razbremenitev Sodišča leta 1988 ustanovljeno Splošno sodišče.
Sestava Splošnega sodišča
54 sodnikov,
pri čemer vsaka država članica imenuje dva sodnika, ki jih za šest let soglasno imenujejo vlade držav članic
VRSTE POSTOPKOV
- Ničnostne tožbe in tožbe zaradi opustitve ukrepanja, ki jih vložijo fizične in pravne osebe zaradi nezakonitosti ali neobstoja pravnih aktov Unije; tožbe, ki jih države članice vložijo proti Svetu in/ali Komisiji na področjih subvencij, boja proti dampingu in izvedbenih pooblastil (člena 263 in 265 PDEU)
- Odškodninske tožbe na podlagi pogodbene ali nepogodbene odgovornosti (člen 268 ter člen 340(1) in (2) PDEU)
Splošno sodišče ni nova institucija EU, temveč je sestavni del Sodišča Evropske unije. Kljub temu je samostojno in tudi organizacijsko ločeno od Sodišča. Ima svoje sodno tajništvo in svoj poslovnik. Zadeve, ki jih obravnava Splošno sodišče, so označene s črko „T“ (Tribunal) (npr. T-1/20), zadeve, predložene Sodišču, pa s črko „C“ (Court) (npr. C-1/20).
Splošno sodišče je bilo prvotno pristojno samo za omejeno področje tožb, zdaj pa ima naslednje pristojnosti.
- Na prvi stopnji, tj. pod pravnim nadzorom Sodišča, je Splošno sodišče pristojno za odločanje o ničnostnih tožbah in tožbah zaradi opustitve ukrepanja zoper organ EU, ki jih vložijo fizične in pravne osebe, tožbah, ki jih države članice vložijo proti Svetu in/ali Komisiji na področjih subvencij, boja proti dampingu in izvedbenih pooblastil, arbitražni klavzuli v pogodbi, ki jo sklene EU ali je sklenjena v njenem imenu, ter odškodninskih tožbah proti EU.
- Predvideno je tudi, da bi bila na Splošno sodišče prenesena pristojnost za postopek za sprejetje predhodne odločbe na nekaterih področjih, vendar doslej ta možnost še ni bila uporabljena.
Evropska centralna banka (člena 129 in 130 PDEU)
Evropska centralna banka (ECB) s sedežem v Frankfurtu na Majni je v središču ekonomske in monetarne unije. Odgovorna je za stabilnost valute Evropske unije, eura, in za upravljanje količine denarja v obtoku (člen 128 PDEU).
Da lahko ECB opravlja to nalogo, je njena neodvisnost zagotovljena s številnimi pravnimi določbami. Niti ECB niti centralne banke držav članic pri izvajanju svojih pooblastil ali opravljanju nalog in dolžnosti ne smejo sprejemati navodil od institucij EU, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije EU in vlade držav članic ne poskušajo vplivati na ECB (člen 130 PDEU).
Evropski sistem centralnih bank (ESCB) sestavljajo ECB in centralne banke držav članic (člen 129 PDEU). ESCB določa in izvaja monetarno politiko EU ter ima izključno pravico, da odobri izdajo bankovcev in kovancev v EU. Poleg tega upravlja uradne devizne rezerve držav članic in zagotavlja nemoteno delovanje plačilnih sistemov (člen 127(2) PDEU).
Evropsko računsko sodišče (člena 285 in 286 PDEU)
Evropsko računsko sodišče je bilo ustanovljeno 22. julija 1975 in je začelo delovati oktobra 1977 v Luxembourgu. Medtem je postalo institucija EU (člen 13 PEU). Glede na sedanje število držav članic ima 27 članov. Imenuje jih Svet za šest let, in sicer tako, da po posvetovanju s Parlamentom s kvalificirano večino sprejme seznam članov, sestavljen v skladu s predlogi držav članic (člen 286(2) PDEU). Predsednika Računskega sodišča izvolijo člani iz svojih vrst za mandat treh let. Predsednik je lahko ponovno izvoljen.
Računsko sodišče ima nalogo, da preverja zakonitost in pravilnost vseh prihodkov in odhodkov EU ter, ali je bilo finančno poslovodenje dobro. Prava moč Računskega sodišča je, da lahko objavi svoje ugotovitve. Rezultati njegovih preiskav so po koncu vsakega proračunskega leta povzeti v letnem poročilu, ki je objavljeno v Uradnem listu Evropske unije in je tako na voljo evropski javnosti. Poleg tega lahko kadar koli pripravi posebna poročila o posameznih področjih finančnega poslovodenja, ki se prav tako objavijo v Uradnem listu Evropske unije.
Svetovalni organi
Evropski ekonomsko-socialni odbor (člen 301 PDEU)
Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) skrbi za to, da so različne gospodarske in socialne skupine (predvsem delodajalci in delojemalci, kmetje, prevozniki, trgovci, obrtniki, svobodni poklici ter vodje malih in srednjih podjetij) zastopane v institucijah EU. V odboru imajo svojo besedo tudi potrošniki, okoljevarstveniki in združenja.
Odbor sestavlja največ 350 članov (trenutno jih je 326), ki so predstavniki najbolj reprezentativnih organizacij iz posameznih držav članic. Imenuje jih Svet za pet let, in sicer tako, da sprejme seznam članov, sestavljen v skladu s predlogi držav članic.
Razdelitev sedežev med državami članicami je naslednja: | |
---|---|
Nemčija, Francija, Italija | 24 |
Španija, Poljska | 21 |
Romunija | 15 |
Belgija, Bolgarija, Češka, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Švedska | 12 |
Danska, Irska, Hrvaška, Litva, Slovaška, Finska | 9 |
Latvija, Slovenija | 7 |
Estonija | 6 |
Ciper, Luksemburg, Malta | 5 |
Člani so razdeljeni v tri skupine (delodajalci, delojemalci in drugi predstavniki civilne družbe). Mnenja, ki jih je treba sprejeti na plenarnih zasedanjih, pripravijo „študijske skupine“. Poleg tega EESO tesno sodeluje z odbori Evropskega parlamenta.
V določenih primerih je obvezno posvetovanje z njim v zakonodajnem postopku. Poleg tega tudi na lastno pobudo objavlja mnenja. Ta mnenja pomenijo sintezo včasih zelo različnih stališč ter so izjemno koristna za Svet in Komisijo, ker tako izvesta, kakšne spremembe želijo skupine, ki jih predlog neposredno zadeva.
Sedež EESO je v Bruslju.
Evropski odbor regij (člen 305 PDEU)
Kot še en posvetovalni organ je bil s Pogodbo EU (Maastrichtsko pogodbo) poleg že delujočega EESO ustanovljen Evropski odbor regij. Ta odbor tako kot EESO ni institucija EU v pravem smislu, saj opravlja samo svetovalne naloge, ne izdaja pa pravno zavezujočih odločitev tako kot polnopravne institucije EU (Parlament, Evropski svet, Svet, Komisija, Sodišče, ECB, Računsko sodišče).
Evropski odbor regij ima – tako kot EESO – največ 350 članov (trenutno 329). Člani so predstavniki regionalnih in lokalnih oblasti držav članic, ki jih morajo izvoliti organi, ki jih zastopajo oziroma ki so jim politično odgovorni.
Razdelitev sedežev med državami članicami je naslednja: | |
---|---|
Nemčija, Francija, Italija | 24 |
Poljska, Španija | 21 |
Romunija | 15 |
Belgija, Bolgarija, Češka, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Švedska | 12 |
Danska, Irska, Hrvaška, Litva, Slovaška, Finska | 9 |
Estonija, Latvija, Slovenija | 7 |
Ciper, Luksemburg | 6 |
Malta | 5 |
Na številnih področjih se od Sveta ali Komisije zahteva posvetovanje (obvezno posvetovanje): izobraževanje, kultura, javno zdravje, vseevropska omrežja, prometna, telekomunikacijska in energetska infrastruktura, ekonomska in socialna kohezija, politika zaposlovanja in socialna zakonodaja. Poleg tega se Svet z Evropskim odborom regij tudi brez pravne obveznosti redno posvetuje o najrazličnejših zakonodajnih pobudah (neobvezno posvetovanje).
Tudi Evropski odbor regij ima sedež v Bruslju.
Evropska investicijska banka (člen 308 PDEU)
Evropska investicijska banka s sedežem v Luxembourgu deluje kot finančna institucija za „uravnotežen in nemoten razvoj“ EU. Na vseh gospodarskih področjih zagotavlja posojila in jamstva, predvsem za spodbujanje razvoja manj razvitih regij, posodabljanje ali preoblikovanje podjetij ali ustvarjanje novih delovnih mest in za pomoč projektom, ki so v skupnem interesu več držav članic.
PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE
Zgoraj opisan ustroj EU, predvsem njene temeljne vrednote, je še zelo abstrakten in ga je treba konkretizirati s pravom EU. EU je zato pravi pravni fenomen z dveh vidikov: je stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu.
Evropska unija kot stvaritev prava in Unija, ki temelji na pravu
Novost, po kateri se EU razlikuje od preteklih poskusov združitve Evrope, je, da se ta cilj ne poskuša doseči z uporabo sile ali s podreditvijo, temveč z močjo prava. Kajti trajna je lahko samo enotnost, ki temelji na svobodni odločitvi – enotnost, ki izhaja iz temeljnih vrednot, kot sta svoboda in enakost, ter ki jo varuje in uresničuje pravo. Na tem spoznanju temeljijo pogodbe, s katerimi je bila ustanovljena Evropska unija.
EU pa ni samo pravna tvorba, temveč tudi uresničuje svoje cilje s pravnimi sredstvi. Je Unija na podlagi prava. Skupno ekonomsko in socialno življenje narodov držav članic ne ureja sila moči, ampak pravo Unije. To je temelj institucionalnega sistema. Določa postopek za odločanje institucij EU in ureja njihovo medsebojno razmerje. Institucijam daje možnosti ukrepanja z uredbami, direktivami in sklepi, s katerimi je mogoče sprejeti pravne akte z zavezujočim učinkom za države članice in njihove državljane. S tem postanejo tudi posamezniki protagonisti EU. Njen pravni red čedalje bolj vpliva na njihov vsakdanjik. Podeljuje jim pravice in nalaga obveznosti, tako da morajo kot državljani države članice in kot državljani EU upoštevati hierarhijo pravnih redov, kot je to znano iz zveznih ustavnih ureditev. Kot vsak pravni red ima tudi pravni red EU na voljo zaprt samozadosten sistem pravnega varstva za namene uporabe in izvrševanja prava EU. Pravo EU tudi določa odnose med EU in državami članicami. Države članice morajo sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali delovanja institucij EU. Olajšati morajo uresničevanje nalog EU in ne smejo storiti ničesar, kar bi lahko ogrozilo cilje Pogodb. Države članice so državljanom EU odgovorne za vso škodo, ki jo ti utrpijo zaradi kršitev prava EU.
Pravni viri prava Evropske unije
Pojem „pravni vir“ ima dvojni pomen. V prvotnem pomenu se nanaša na razlog nastanka predpisa, tj. motivacijo za stvaritev pravnega pojma. V tem smislu je „pravni vir“ prava EU volja, da se ohrani mir in ustvari boljša Evropa s tesnejšimi gospodarskimi vezmi. To sta temelja EU. V pravnem jeziku pa se „pravni vir“ nanaša na izvor in utelešenje prava.
Ustanovne pogodbe Evropske unije kot primarni vir prava EU
Prvi vir prava EU v tem smislu so ustanovne pogodbe EU z različnimi prilogami, dodatki in protokoli, ki so jim priloženi, ter naknadnimi dopolnili in spremembami. Te ustanovne pogodbe ter instrumenti, ki jih spreminjajo in dopolnjujejo (predvsem Maastrichtska in Amsterdamska pogodba, Pogodba iz Nice in Lizbonska pogodba), ter različne pristopne pogodbe vsebujejo temeljne določbe o ciljih, organizaciji in načinu delovanja EU ter dele njenega gospodarskega prava. Enako velja za Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, ki ima vse od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe enako pravno veljavnost kot Pogodbi (člen 6(1) PEU). S tem določajo ustavni okvir za življenje EU, ki se nato v interesu Unije uresničuje z zakonodajnim in pravnim delovanjem institucij EU. Pogodbe, ki so pravni instrumenti, ki so jih neposredno ustvarile države članice, so v pravnih krogih znane kot primarno pravo EU.
Pravni akti Evropske unije kot sekundarni vir prava EU
Sprejeto pravo, ki se uporablja pri izvrševanju pooblastil, prenesenih na institucije EU, se imenuje sekundarna zakonodaja, ki je drugi pomemben vir prava EU.
Sestavljajo ga zakonodajni akti, nezakonodajni akti (enostavni pravni akti, delegirani akti, izvedbeni akti), nezavezujoči pravni akti (mnenja, priporočila) in drugi akti, ki niso pravni akti (npr. medinstitucionalni sporazumi, resolucije, izjave, akcijski programi). „Zakonodajni akti“ (člen 289 PDEU) so pravni akti, sprejeti po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku. „Delegirani akti“ (člen 290 PDEU) so nezakonodajni akti, ki se splošno in zavezujoče uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta. Sprejme jih Komisija, ki mora biti za to izrecno pooblaščena v zakonodajnem aktu. Če so za izvajanje pravno zavezujočih aktov EU potrebni enotni pogoji, se določijo z ustreznimi izvedbenimi akti, ki jih praviloma sprejme Komisija, izjemoma pa tudi Svet (člen 291 PDEU). Institucije EU lahko izdajo priporočila in mnenja v obliki nezavezujočih pravnih aktov. Nenazadnje obstaja več „aktov, ki niso pravni akti“, s katerimi lahko institucije EU podajo nezavezujoče ukrepe in izjave ali ki urejajo notranje zadeve EU ali njenih institucij, kot so sporazumi ali dogovori med institucijami ali notranji poslovniki.
Ti zakonodajni in nezakonodajni pravni akti so lahko v zelo različnih oblikah. Najpomembnejše oblike so naštete in opredeljene v členu 288 PDEU. Kot zavezujoči pravni akti so v njem navedene uredbe, direktive in sklepi. Nezavezujoči pravni akti na tem seznamu so priporočila in mnenja. Ta seznam vsekakor ni izčrpen. Obstajajo številni drugi pravni akti, ki jih ni mogoče uvrstiti v posebne kategorije. Sem spadajo resolucije, izjave, akcijski programi ali bele in zelene knjige. Razlike med različnimi akti, kar zadeva potreben postopek, njihove pravne učinke in skupino naslovnikov, so zelo velike; te razlike so zato podrobneje obravnavane v poglavju „Instrumenti delovanja Evropske unije“.
ZAVEZUJOčI PRAVNI AKTI
- uredbe
- direktive
- sklepi
ZAKONODAJNI AKTI
= pravni akti, sprejeti po rednem zakonodajnem postopku
ENOSTAVNI PRAVNI AKTI
= pravni akti, ki niso sprejeti po zakonodajnem postopku
DELEGIRANI AKTI
člen 290 PDEU
IZVEDBENI AKTI
člen 291 PDEU
NEZAVEZUJOčI PRAVNI AKTI
- priporočila
- mnenja
DRUGE OBLIKE AKTOV, KI NISO PRAVNI AKTI
- resolucije
- izjave
- sporočila Komisije
- akcijski programi
- bele knjige
- zelene knjige
Sekundarna zakonodaja EU nastaja postopoma. Njen nastanek daje primarni zakonodaji, ki izhaja iz Pogodb EU, življenje, ter postopoma ustvarja in izboljšuje evropski pravni red.
Mednarodni sporazumi Evropske unije
Tretji vir prava EU je povezan z vlogo EU na mednarodni ravni. Evropa se kot eno od svetovnih središč ne more omejiti na to, da se ukvarja samo s svojimi notranjimi zadevami, ampak si mora prizadevati tudi za svoje gospodarske, socialne in politične odnose z drugimi državami na svetu. V ta namen z državami nečlanicami EU (tretjimi državami) in drugimi mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume po mednarodnem pravu, med katerimi je treba omeniti zlasti spodaj navedene.
Pridružitveni sporazumi
Pridruževanje presega zgolj urejanje trgovinske politike ter vključuje tesno gospodarsko sodelovanje in obširno finančno pomoč EU za zadevno državo (člen 217 PDEU). Poznamo tri oblike pridružitvenih sporazumov.
Sporazumi o ohranjanju posebnih vezi nekaterih držav članic EU z državami nečlanicami EU
Poseben razlog za oblikovanje pridružitvenega sporazuma je bil obstoj držav in ozemelj zunaj Evrope, s katerimi so Danska, Francija, Nizozemska in Združeno kraljestvo ohranili zelo tesne gospodarske odnose kot nasledstvo svoje kolonialne preteklosti. Ker bi uvedba skupne zunanje carinske tarife v EU zelo ovirala trgovino s temi ozemlji, je bila potrebna posebna ureditev. Namen pridruževanja je torej spodbujati gospodarski in socialni razvoj držav in ozemelj ter vzpostavljati tesne ekonomske odnose med njimi in EU kot celoto (člen 198 PDEU). Tako obstajajo številni preferencialni sporazumi, ki omogočajo uvoz blaga iz teh držav in ozemelj po znižani stopnji carinske dajatve ali celo brez carine. Finančna in tehnična pomoč EU se usmerja prek Evropskega razvojnega sklada. V praksi daleč najpomembnejši sporazum je Sporazum o partnerstvu EU-AKP, ki EU povezuje s 70 afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami (AKP). Ta sporazum se zdaj spreminja v regionalne sporazume o gospodarskem partnerstvu, ki državam AKP zagotavlja postopen prost dostop do evropskega notranjega trga.
Sporazumi kot priprava za morebiten pristop k Evropski uniji ali za oblikovanje carinske unije
Ureditve pridruževanja se uporabljajo tudi v pripravah držav za morebitno članstvo v EU. Gre za tako rekoč predhodno stopnjo pristopa, v kateri naj bi kandidatka za članstvo svoje gospodarstvo približala gospodarstvu EU. Ta strategija se zdaj izvaja za države Zahodnega Balkana (Bosno in Hercegovino, Kosovo, Črno goro, Srbijo). Tukaj je pristopni proces podprt z razširjenim stabilizacijsko-pridružitvenim procesom (SAP), ki pomeni splošen okvir za približevanje držav Zahodnega Balkana EU vse do njihovega pristopa. SAP ima tri cilje: (1) stabilizacijo in hiter prehod na delujoče tržno gospodarstvo; (2) spodbujanje regionalnega sodelovanja; (3) možnost članstva v EU. Temelji na razvijajočem se partnerstvu, v okviru katerega EU ponuja trgovinske koncesije, gospodarsko in finančno podporo ter pogodbeno razmerje v obliki stabilizacijsko-pridružitvenih sporazumov. Vsaka država mora v okviru SAP doseči določen napredek, da izpolni zahteve za morebitno članstvo. Napredek držav Zahodnega Balkana na poti k morebitnemu članstvu v EU se oceni v letnih poročilih.
Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP)
Sporazum o EGP (preostalim) državam Evropskega združenja za prosto trgovino (Islandiji, Lihtenštajnu in Norveški) odpira notranji trg in je z obveznostjo prenosa skoraj dveh tretjin zakonodaje EU trdna podlaga za morebiten poznejši pristop teh držav k EU. V EGP je treba na podlagi pravnega reda Skupnosti (primarne in sekundarne zakonodaje EU) uresničiti prosti pretok blaga, storitev in kapitala ter prosto gibanje oseb, določiti enotno ureditev konkurence in državne pomoči ter poglobiti sodelovanje v okviru horizontalnih in spremljajočih politik (npr. okolje, raziskave in razvoj, izobraževanje).
Sporazumi o sodelovanju
Sporazumi o sodelovanju niso tako obširni kot pridružitveni sporazumi, saj so namenjeni samo intenzivnemu gospodarskemu sodelovanju. Take sporazume ima EU sklenjene na primer z državami Magreba (Alžirija, Maroko in Tunizija), državami Mašreka (Egipt, Jordanija, Libanon in Sirija) in Izraelom.
Trgovinski sporazumi
EU ima s posameznimi državami nečlanicami, skupinami takih držav ali v okviru mednarodnih trgovinskih organizacij sklenjenih tudi veliko trgovinskih sporazumov na carinskem in trgovinskem področju. Najpomembnejši mednarodni trgovinski sporazumi so Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije in večstranski trgovinski sporazumi, sklenjeni v njegovem okviru, od katerih so najpomembnejši: Splošni sporazum o carinah in trgovini iz leta 1994, Protidampinški sporazum in sporazum o subvencijah, Splošni sporazum o trgovini s storitvami, Sporazum o trgovinskih vidikih pravic intelektualne lastnine ter Dogovor o pravilih in postopkih za reševanje sporov. Dvostranski prostotrgovinski sporazumi pa vse bolj postajajo pomembnejši od večstranskih sporazumov. Ker je na primer v okviru Svetovne trgovinske organizacije izredno težko skleniti večstranske sporazume o liberalizaciji, so začele vse večje trgovinske sile, tudi EU, sklepati dvostranske prostotrgovinske sporazume. Najnovejša primera sta uspešna sklenitev trgovinskih pogajanj s Kanado, Čilom, Japonsko, Mehiko, Singapurjem, Južno Korejo, Vietnamom, državami Mercosurja (Argentina, Brazilija, Paragvaj in Urugvaj) in Novo Zelandijo ter sklenitev partnerskega sporazuma med EU in Organizacijo afriških, karibskih in pacifiških držav (OACPS, prej države AKP). Potekajo še nadaljnja trgovinska pogajanja predvsem z Avstralijo, Indijo in Indonezijo.
Viri nezapisanega prava
Do zdaj navedenim pravnim virom EU je skupno, da gre pri tem za zapisano pravo. Tako kot vsak drug pravni sistem tudi pravni red EU ne more biti sestavljen izključno iz zapisanih pravil: vedno obstajajo vrzeli, ki jih je treba zapolniti z nezapisanim pravom.
Splošna pravna načela
Nezapisani viri prava EU so splošna pravna načela. To so pravila, ki izražajo osnovne predstave o pravu in pravičnosti, ki jih mora spoštovati vsak pravni sistem. Zapisano pravo EU, ki večinoma ureja samo gospodarske in socialne zadeve, lahko samo v omejenem obsegu določa tovrstna pravila, zato so splošna pravna načela eden od najpomembnejših virov prava v EU. Z njimi je mogoče zapolniti vrzeli in vprašanja razlage obstoječega prava rešiti na najbolj pošten način.
Uresničevanje teh načel poteka z uporabo prava, predvsem s sodno prakso Sodišča, ki je odgovorno za zagotavljanje „upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb“. Navezne točke za določitev splošnih pravnih načel so predvsem skupna pravna načela pravnih redov držav članic. Zagotavljajo podlago za razvoj pravil EU, potrebnih za rešitev težave.
Poleg načel avtonomije, neposredne uporabe in primarnosti prava EU druga pravna načela vključujejo zagotavljanje temeljnih pravic (vsaj za Poljsko, za katero Listina o temeljnih pravicah zaradi njenega izvzetja ne velja), načelo sorazmernosti (ki je bilo medtem urejeno s pozitivno določbo v členu 5(4) PEU), načelo legitimnega pričakovanja, načelo kontradiktornosti in načelo odgovornosti držav članic za kršitve prava EU.
Običajno pravo
Tudi običajno pravo spada v nezapisano pravo EU. To se razume kot praksa, ki se uporablja in je sprejeta ter s tem pravno uveljavljena in ki dopolnjuje ali spreminja primarno ali sekundarno zakonodajo. Možnost vzpostavitve običajnega prava v pravu EU je načeloma priznana. Vendar za dejansko vzpostavitev običajnega prava v okviru prava EU obstajajo znatne omejitve. Prva omejitev je obstoj posebnega postopka za spremembe Pogodb (člen 48 PEU). To sicer ne izključuje nastanka običajnega prava, vendar otežuje izpolnjevanje meril, v skladu s katerimi se šteje, da se praksa uporablja in je sprejeta daljše obdobje. Dodatna omejitev za vzpostavitev običajnega prava v institucijah EU je okoliščina, da podlaga za veljavnost vsakega dejanja institucije izhaja izključno iz Pogodb, ne pa iz dejanskega ravnanja ali namena institucije, da vzpostavi pravne odnose. Iz tega izhaja, da na ravni Pogodb običajnega prava nikakor ne morejo vzpostaviti institucije EU, temveč kvečjemu države članice, pa še to pod zgoraj navedenimi strogimi pogoji. Postopke in prakse, ki jih institucije EU uporabljajo in sprejemajo kot del prava, pa je mogoče upoštevati pri razlagi pravnih pravil, ki so jih te določile, kar lahko spremeni pravne posledice in obseg zadevnega pravnega akta. Vendar je treba tudi pri tem upoštevati pogoje in omejitve, predpisane s primarno zakonodajo EU.
Sporazumi med državami članicami
Kot zadnji vir prava EU je treba omeniti sporazume med državami članicami. S takimi sklenjenimi sporazumi je mogoče urediti vprašanja, ki so tesno povezana z dejavnostmi EU, za katera pa na institucije EU niso bila prenesena pooblastila (na primer Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji iz leta 2012, znana tudi kot fiskalni dogovor, ki je bila sklenjena brez Češke). Obstajajo tudi pravi mednarodni sporazumi (pogodbe in konvencije) med državami članicami, namenjeni predvsem preseganju slabosti teritorialno omejenih ureditev in ustvarjanju prava, ki se enotno uporablja v vsej EU. To je predvsem pomembno na področju mednarodnega zasebnega prava (na primer Konvencija o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih iz leta 1980).
Instrumenti delovanja Evropske unije
Uresničitev ciljev, za katere si prizadeva EU, zahteva ukrepanje njenih institucij, ki Evropski uniji omogoča uskladitev različnih gospodarskih, socialnih in nenazadnje okoljskih razmer v različnih državah članicah. Pravo EU mora zato zagotoviti nabor pravnih aktov, kot ga potrebujejo tudi organi držav za izpolnitev nacionalnih nalog in jim je na voljo.
Toda uporaba nabora pravnih aktov držav članic, ki bi se zdela najpreprostejša možnost, se ni zdela izvedljiva, ker države uporabljajo različne oblike pravnih aktov na nacionalni ravni, prevzem modela ene same države članice pa ne bi zadostil potrebam in interesom EU kot celote. Že pri ustanovitvi EGS so imeli zakonodajalci zahtevno nalogo „razviti“ nabor pravnih aktov, usklajenih s strukturami in odgovornostmi Skupnosti. Pri tem se je postavilo predvsem vprašanje, kakšne narave bi morali biti ti pravni akti in kakšen bi moral biti njihov učinek. Institucije so morale biti sposobne učinkovito, torej neodvisno od dobre volje držav članic, uskladiti različne gospodarske, socialne in nenazadnje okoljske razmere v državah članicah, da bi se lahko vsem državljanom EU zagotovili čim boljši pogoji za življenje. Po drugi strani pa niso smele v nacionalne pravne rede posegati več, kot je bilo treba. Za celotni zakonodajni sistem EU zato velja načelo, da je treba tam, kjer je za vse države članice potreben podroben skupni predpis, nacionalne predpise nadomestiti z zakonodajo EU, vendar pa je treba tam, kjer te potrebe ni, ustrezno upoštevati veljavne pravne rede držav članic.
V teh okoliščinah so bili razviti pravni akti, ki institucijam EU omogočajo, da v različnem obsegu vplivajo na nacionalne pravne sisteme. Skrajni primer je nadomestitev nacionalnih predpisov s predpisi EU. Obstajajo tudi predpisi EU, s katerimi institucije EU samo posredno vplivajo na pravne sisteme držav članic. Za rešitev posameznega primera se lahko sprejmejo tudi ukrepi, ki vplivajo samo na določenega ali določljivega naslovnika. Nenazadnje, predvideni so tudi taki pravni akti, ki niso zavezujoči ne za države članice ne za državljane EU.
Glede na to, na koga so pravni akti naslovljeni in kakšne praktične učinke imajo v državah članicah, je mogoče sistem pravnih aktov EU, izhajajoč iz člena 288 PDEU, predstaviti, kot sledi:
Uredbe kot „zakoni“ Evropske unije
Pravni akti, s katerimi lahko institucije EU najbolj posegajo v nacionalne pravne sisteme, so uredbe. Odlikujeta jih dve lastnosti, ki sta v mednarodnem pravu povsem neobičajni.
- Prva je njihova unijska narava, torej njihova lastnost, da vzpostavijo enako pravo ne glede na državne meje v celotni EU ter se uporabljajo v celoti v vseh državah članicah. Država članica uredbe ne sme uporabljati nepopolno ali izbrati le tistih določb, ki jih odobrava, kot sredstvo za zagotavljanje, da pravni akt, ki mu je ob njegovem sprejetju nasprotovala ali ki je v nasprotju z njenim nacionalnim interesom, ne bo uveljavljen. Država članica se tudi ne more izogniti zavezujoči naravi določb uredbe s sklicevanjem na predpise ali prakso nacionalnega prava.
- Druga je njihova neposredna uporaba, kar pomeni, da pravnih aktov ni treba prenesti v nacionalno pravo, ampak določajo pravice ali nalagajo obveznosti državljanom EU na enak način kot nacionalno pravo. Države članice, njihove vladajoče institucije in sodišča pravo EU neposredno zavezuje in ga morajo upoštevati enako kot nacionalno pravo.
Podobnosti med temi pravnimi akti in zakoni, sprejetimi v posameznih državah članicah, so očitne. Če jih sprejmeta Parlament in Svet skupaj (v tako imenovanem rednem zakonodajnem postopku – glej poglavje „Zakonodajni postopek v Evropski uniji“), se imenujejo „zakonodajni akti“. Parlament ni odgovoren za uredbe, ki jih sprejme samo Svet ali Evropska komisija in ki zato vsaj s postopkovnega vidika nimajo bistvenih značilnosti tovrstne zakonodaje.
Direktive
Direktiva je poleg uredbe najpomembnejši zakonodajni akt. Njen namen je uskladiti dvojni cilj doseganja nujne enotnosti prava EU ter ohranjanja raznovrstnosti nacionalnih tradicij in struktur. Prednostni cilj direktive zato ni, kot pri uredbi, poenotenje prava, temveč njegova harmonizacija. Tako naj bi se odpravili nasprotja in razlike med nacionalnimi zakoni in predpisi ali postopno odpravile nedoslednosti, tako da bi v čim večji meri v vseh državah članicah obstajali enaki materialni pogoji. Direktiva je torej eden od ključnih instrumentov pri uresničevanju enotnega trga.
Direktiva je za države članice zavezujoča v zvezi s ciljem, ki ga je treba doseči, vendar nacionalnim organom prepušča izbiro načina, kako bo dogovorjeni cilj EU vključen v nacionalne pravne sisteme. Razlog za to obliko zakonodaje je, da omogoča milejše poseganje v nacionalne gospodarske in pravne strukture. Zlasti lahko države članice pri izvajanju pravil EU upoštevajo posebne nacionalne okoliščine. Direktiva tako ne izpodrine zakonov držav članic, ampak državam članicam nalaga, da morajo nacionalno pravo prilagoditi v skladu z določbami EU. Rezultat je praviloma dvostopenjski zakonodajni postopek.
Na prvi stopnji direktiva določi cilj, ki ga morajo na ravni EU v določenem roku doseči posamezna država članica ali vse države članice, na katere je direktiva naslovljena. Institucije EU lahko ta cilj določijo tako podrobno, da državam članicam ne ostane nič manevrskega prostora. Ta možnost se uporablja predvsem na področju tehničnih standardov in varstva okolja.
Na drugi, nacionalni stopnji se cilj, določen na ravni EU, prenese v dejanske pravne ali upravne določbe v državah članicah. Tudi če se lahko države članice načeloma prosto odločijo, v kakšni obliki in kako bodo obveznost EU prenesle v nacionalno pravo, se na podlagi meril EU oceni, ali so to storile v skladu s pravom EU. Splošno načelo je, da je treba ustvariti pravni položaj, v katerem je mogoče pravice in obveznosti iz direktive dovolj jasno in z gotovostjo prepoznati, da se državljanom EU omogoči, da jih lahko pred nacionalnimi sodišči uveljavljajo in jim po potrebi nasprotujejo. To običajno pomeni, da je treba sprejeti obvezne določbe nacionalnega prava ali razveljaviti ali spremeniti veljavna pravila. Zgolj upravni postopek ni dovolj, ker ga lahko zadevni organi poljubno spremenijo in ker javnosti ni dovolj znan.
Direktive praviloma ne podeljujejo pravic ali nalagajo obveznosti neposredno državljanom EU; naslovljene so izrecno samo na države članice. Državljani dobijo pravice ali obveznosti šele z ukrepi, ki jih organi držav članic sprejmejo za izvajanje direktive. To je za državljane brez pomena tako dolgo, dokler države članice izpolnjujejo svojo obveznost EU. Vendar pa so lahko državljani EU prikrajšani takrat, ko bi bilo uresničevanje cilja, določenega v direktivi, zanje koristno, a potrebni državni izvedbeni akti sploh niso ali so samo pomanjkljivo sprejeti. Sodišče ni želelo dopustiti takega prikrajšanja ter je z vrsto zadev določilo, da se lahko državljani EU v takih okoliščinah pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na to, da ima direktiva ali priporočilo neposreden učinek, da bi zaščitili pravice, ki so jim bile podeljene. Sodišče je neposredni učinek opredelilo, kot sledi:
- določbe direktive morajo dovolj jasno in podrobno določati pravice državljanov/podjetij EU,
- uveljavljanje pravic ni z ničemer pogojeno,
- nacionalni zakonodajalec ne sme imeti manevrskega prostora glede vsebine pravil, ki jih je treba sprejeti, in
- rok za prenos direktive se je že iztekel.
Sodna praksa Sodišča v zvezi z neposrednim učinkom temelji na splošni presoji, da država članica ravna dvoumno in protipravno, če uporablja svoje staro pravo, ne da bi ga prilagodila zahtevam direktive. To je zloraba pravic s strani države članice, namen priznanja neposrednega učinka direktive pa je preprečiti to zlorabo z zagotavljanjem, da država članica nima nobene koristi od svoje kršitve prava EU. V tem smislu je učinek neposrednega učinka kaznovanje države članice, ki krši obveznosti. V tej zvezi je pomembno, da je Sodišče to načelo doslej uporabilo samo v odnosu med državljanom in državo članico, in to samo, če je bila direktiva državljanu v korist in ne v škodo, tj. če je bil položaj državljana na podlagi prava, kot je bilo spremenjeno z direktivo, ugodnejši kot v skladu s starim pravom (tako imenovani vertikalni neposredni učinek).
Neposredni učinek direktiv v odnosih med državljani samimi (tako imenovani horizontalni neposredni učinek) pa je Sodišče zavrnilo. Sodišče je zaradi kaznovalne narave načela sklenilo, da ta učinek ne more veljati za odnose med posamezniki, ker ne morejo biti odgovorni za posledice neukrepanja države članice. Nasprotno, posamezniki se lahko opirajo na načelo pravne varnosti in načelo varstva legitimnih pričakovanj. Državljani morajo imeti možnost zaupati v to, da se lahko učinki direktive uresničijo z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi. Vendar je Sodišče razvilo načelo primarnega prava, v skladu s katerim vsebina direktive velja tudi za vprašanja zasebnega prava, če se z njo konkretizira splošna prepoved diskriminacije. Sodišče je šlo še dlje od prepovedi diskriminacije, v skladu s katero morajo, kot je navedeno v zadevnih direktivah, nacionalni organi in zlasti nacionalna sodišča v okviru svoje pristojnosti zagotoviti pravno varstvo, ki ga posameznikom zagotavlja pravo EU, ter zagotoviti polno učinkovitost tega prava in po potrebi opustiti uporabo določb nacionalne zakonodaje, ki so v nasprotju s tem načelom. Zato ima prepoved diskriminacije, kot je določena v ustreznih direktivah, zaradi primarnosti prava EU prednost pred nacionalnim pravom, ki je v nasprotju z njimi. Sodišče svoje sodne prakse v zvezi z neobstojem horizontalnega učinka direktiv ni postavilo pod vprašaj, je pa dejansko prišlo do tega zaključka v zvezi s prepovedjo diskriminacije v vseh primerih, v katerih se z direktivo konkretizira prepoved diskriminacije. Sodišče je v preteklosti tako konkretizacijo priznalo pri direktivah, ki so se nanašale na klasično diskriminacijo na podlagi državljanstva, spola ali starosti. To bi moralo veljati za vse direktive, katerih cilj je boj proti razlogom za diskriminacijo, kot so navedeni v členu 19 PDEU.
Neposredni učinek direktive ne pomeni nujno, da določba direktive posamezniku daje pravice. Določbe direktive imajo namreč neposredni učinek, če imajo učinek objektivnega prava. Za priznavanje tega učinka veljajo isti pogoji kot za priznavanje neposrednega učinka, vendar s to izjemo, da je namesto jasnega in natančno opredeljenega zakona za državljana ali podjetje EU določena jasna in natančno opredeljena obveznost držav članic. Če je tako, so vse institucije, torej zakonodajalec, uprava in sodišča držav članic, vezane na direktivo ter jo morajo samodejno upoštevati in uporabljati po uradni dolžnosti kot prednostno pravo EU. Iz tega konkretno izhaja tudi obveznost, da je treba nacionalno pravo razlagati v skladu z direktivami ali za sporno določbo direktive priznati prednost uporabe pred nasprotujočim nacionalnim pravom. Poleg tega imajo direktive nekatere omejevalne učinke za države članice, še preden se izteče rok za prenos. Glede na zavezujočo naravo direktive in dolžnost držav članic, da podpirajo EU pri izpolnjevanju njenih nalog (člen 4 PEU), se morajo države članice pred iztekom roka za prenos vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje cilja direktive.
Sodišče je v sodbah v združenih zadevah Francovich in Bonifaci (C-6/90 in C-9/90) leta 1991 odločilo, da morajo države članice plačati odškodnino za izgubo, utrpelo zaradi neopravljenega ali nepravilnega prenosa direktive. V teh zadevah je šlo za vprašanje odgovornosti Italije za nepravočasen prenos Direktive Sveta 80/987/EGS z dne 20. oktobra 1980 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca. Direktiva se nanaša na zaščito pravic delavcev do plače v obdobju pred nastopom plačilne nesposobnosti delodajalca in odpovedjo iz tega razloga. V ta namen naj bi bili ustanovljeni jamstveni skladi, do katerih drugi upniki delodajalca ne smejo dostopati in katerih sredstva naj bi zagotovili delodajalci in/ali javni organi. Sodišče se je srečalo s težavo, da je bil namen direktive delavcem dati subjektivno pravico do neprekinjene plače iz sredstev jamstvenega sklada, vendar te pravice ni bilo mogoče uporabiti neposredno, tj. jo uveljaviti tudi pred nacionalnimi sodišči, ker zaradi neprenosa te direktive jamstveni sklad ni bil ustanovljen in zato ni bilo mogoče določiti dolžnika, ki bi moral izplačati plačilo zaradi stečaja. Sodišče je razsodilo, da mora Italija zato, ker ni prenesla direktive in je zadevne delavce prikrajšala za njihove pravice, plačati odškodnino. Obveznost plačila odškodnine, čeprav v pravu EU ni izrecno določena, je po mnenju Sodišča sestavni del pravnega reda EU, saj njegov polni učinek ne bi bil zagotovljen in pravice, ki jih podeljuje, ne bi bile zaščitene, če državljani EU v primeru kršenja svojih pravic zaradi ravnanja držav članic v nasprotju s pravom EU ne bi imeli možnosti dobiti odškodnine (4).
Sklepi
Lizbonska pogodba je s „sklepi“ dopolnila seznam pravnih aktov. Ločimo dve vrsti sklepov: sklepi, pri katerih je naslovnik določen, in splošnimi sklepi, pri katerih naslovniki niso določeni (prim. člen 288, četrti odstavek, PDEU). Sklepi, ki določajo naslovnike, nadomeščajo prejšnje odločbe o ureditvi posameznih zadev, splošni sklepi brez določenih naslovnikov pa zajemajo vrsto instrumentov, za katere je značilno, da niso namenjeni urejanju posameznih zadev. Enako poimenovanje dveh tako zelo različnih vrst pravnih instrumentov pa je obžalovanja vredno, saj neizogibne težave z razločevanjem med njima povzročajo precejšnjo pravno negotovost. Bolje bi bilo ohraniti en izraz za ukrepe, s katerimi se urejajo posamezne zadeve in ki imajo zunanji pravno zavezujoč učinek za posameznika, za druge zavezujoče pravne instrumente pa uvesti dodaten izraz.
Organi EU (zlasti Svet in Komisija) s sklepi z določenim naslovnikom običajno izvajajo svojo izvršilno funkcijo. S takimi sklepi se lahko od države članice, podjetja ali državljana EU zahteva ravnanje ali opustitev ravnanja ali se jim priznajo pravice ali naložijo obveznosti. Povsem enako je v sistemih držav članic, saj organi v posameznih primerih zakonodajo uporabljajo z upravno odločbo.
Sklep v tej obliki ima naslednje osnovne značilnosti.
- Ima individualno veljavo, s čimer se razlikuje od uredbe. Naslovniki sklepa morajo biti posamično opredeljeni in so tudi samo posamično zavezani. Za to je dovolj, da je mogoče zadevno skupino naslovnikov ob sprejetju sklepa opredeliti in je v prihodnosti ni več mogoče razširiti. Pri tem je treba upoštevati predvsem vsebino sklepa, ki mora biti ustrezna, da posamično in neposredno vpliva na položaj državljana. V tem smislu lahko sklep individualno zadeva tudi tretje osebe, če so prizadete zaradi nekaterih osebnih ali posebnih lastnosti ali ker zaradi posebnih okoliščin izstopajo iz kroga vseh drugih oseb in jih je mogoče zato podobno kot naslovnika individualizirati.
- Vsi deli sklepa so v celoti zavezujoči, zaradi česar se razlikuje od direktive, ki je zavezujoča samo v zvezi s ciljem, ki ga je treba doseči.
- Sklep naslovnika zavezuje neposredno. Sklep, naslovljen na državo članico, lahko zato pod istimi pogoji kot direkti neposredno vpliva tudi na državljana.
Splošni sklepi brez določenega naslovnika so v celoti zavezujoči, čeprav ni jasno, za koga. To je mogoče dokončno ugotoviti le iz vsebine sklepa. Pri splošnih sklepih je mogoče razlikovati med naslednjimi vrstami akta.
- Sklepi, s katerimi se spreminjajo določbe Pogodbe. Uporabljajo se splošno in abstraktno, tj. zavezujoči so za vse institucije, organe, urade ali agencije EU in države članice. Omeniti je treba sklepe za poenostavitev postopkov sprejemanja (člen 81(3) in člen 192(2), točka (c), PDEU) ali omilitev zahtev glede večine (člena 312(2) in 333(1) PDEU).
- Sklepi za konkretiziranje pogodbenega prava. Ti sklepi so zavezujoči za celotno EU ali za zadevne institucije, organe, urade ali agencije EU v primeru sklepa, ki zadeva njihovo sestavo; na posameznika nimajo zunanjega učinka.
- Sklepi o sprejetju notranjih pravil institucij in pravil o razmerju med institucijami. Ti sklepi so zavezujoči za institucije, organe, urade ali agencije EU, ki jih sklepi zadevajo in ki so vključeni. Med primeri so poslovniki institucij EU (znotrajinstitucionalno pravo) in medinstitucionalni sporazumi, ki jih sklenejo organi EU (medinstitucionalno pravo).
- Sklepi v okviru organizacijskega nadzora. Ti sklepi (npr. imenovanja, plačilo) so zavezujoči za zadevnega nosilca funkcije ali člane organov.
- Sklepi za oblikovanje politik. Podobni so uredbam in direktivam, vendar naj ne bi imeli zunanjega pravno zavezujočega učinka na posameznika. Načeloma je njihov zavezujoči učinek omejen na institucije, ki sodelujejo pri njihovi izdaji, zlasti kadar se nanašajo na usmeritve ali smernice za prihodnjo politiko. Le izjemoma imajo splošne in abstraktne pravne učinke ali finančne posledice.
- Sklepi v okviru skupne zunanje in varnostne politike. So pravno zavezujoči za EU. Obseg, v katerem so zavezujoči za države članice, je omejen s posebnimi določbami (npr. člen 28(2) in (5) ter člen 31(1) PEU). Ne spadajo v sodno pristojnost Sodišča.
Priporočila in mnenja
Zadnja kategorija pravnih aktov, ki je v Pogodbah izrecno določena, so priporočila in mnenja. Institucijam EU omogočajo, da državam članicam in v nekaterih primerih tudi posameznim državljanom predstavijo stališče, ki ni zavezujoče in naslovniku ne nalaga pravnih obveznosti.
V priporočilih se naslovnikom priporoča določeno vedenje, ne da bi bilo to zanje tudi pravno obvezujoče. Tako lahko na primer Komisija v primerih, v katerih sprejetje ali sprememba pravne ali upravne določbe v eni državi članici povzroči izkrivljanje konkurence na notranjem trgu, zadevni državi priporoči ustrezne ukrepe za preprečitev tega izkrivljanja (prim. člen 117(1), drugi stavek, PDEU).
Nasprotno pa mnenja predložijo institucije EU, kadar ocenijo določen položaj ali razvoj v EU ali posameznih državah članicah. V nekaterih primerih so namenjena tudi pripravi poznejših pravno zavezujočih aktov ali so pogoj za začetek postopka pred Sodiščem (prim. člena 258 in 259 PDEU).
Ključni pomen priporočil in mnenj je predvsem politične in moralne narave. Avtorji Pogodb so pri določitvi takih pravnih aktov pričakovali, da bodo zadevne osebe že zaradi avtoritete institucij EU ter njihovega širokega obzorja in obširnega poznavanja razmer, ki presegajo nacionalne okvire, prostovoljno upoštevale priporočila, naslovljena nanje, in ustrezno ukrepale na podlagi ocene institucij EU v zvezi z določenim položajem. Vendar imajo lahko priporočila in mnenja posredne pravne učinke, če namreč pripravijo teren za poznejše zavezujoče pravne akte ali če se zadevna institucija zaveže sama, s čimer se ustvari legitimno pričakovanje, ki mora biti izpolnjeno.
Resolucije, izjave in akcijski programi
Poleg pravnih aktov, določenih v Pogodbah, imajo institucije EU na voljo številne dodatne vrste ravnanja za oblikovanje pravnega reda EU. Najpomembnejši so resolucije, izjave in akcijski programi.
Resolucije. Resolucije lahko izdajo Parlament, Evropski svet in Svet. V resolucijah pridejo do izraza skupna mnenja in nameni v zvezi s splošnim potekom povezovanja in konkretnimi nalogami v EU in zunaj nje. Predmet resolucij, ki se nanašajo na notranje delovanje EU, so na primer osnovna vprašanja o politični uniji, regionalni in energetski politiki ter ekonomski in monetarni uniji (predvsem v zvezi z evropskim monetarnim sistemom). Te resolucije so predvsem pomembne zato, ker prihodnjemu delu Sveta zagotavljajo politično usmeritev. Resolucije kot izraz skupne politične volje odločilno pomagajo pri doseganju soglasja v Svetu. Poleg tega zagotavljajo vsaj najmanjšo stopnjo povezanosti v hierarhiji sprejemanja odločitev v EU in državah članicah. Tudi v oceni njihovega pravnega učinka je treba upoštevati te funkcije, tj. ostati morajo prožen instrument in ne smejo biti pretirano obremenjene s preveč pravnimi zahtevami in obveznostmi.
Izjave. Razlikujemo dve vrsti izjav. Če se izjave nanašajo na nadaljnji razvoj EU, kot na primer izjava o EU, izjava o demokraciji ter izjava o temeljnih pravicah in svoboščinah, so pomensko v bistvu podobne resolucijam. Te izjave se uporabljajo predvsem takrat, ko se je treba obrniti na širšo javnost ali določeno skupino naslovnikov. Poleg tega se izjave izdajajo pri postopku odločanja v Svetu. Pri tem gre za izjave, v katerih člani Sveta skupaj ali enostransko izražajo svoja mnenja o razlagi sklepov Sveta. Takšne razlagalne izjave so stalna praksa v Svetu in so pomembno sredstvo za doseganje kompromisov. Pravni pomen teh izjav je treba presoditi na podlagi splošnih načel razlage, v skladu s katerimi mora biti pri razlagi pomena pravne določbe vedno odločilen osnovni avtorjev namen. Vendar to načelo velja samo, če izjava prejme potrebno pozornost javnosti, saj na primer sekundarne zakonodaje EU, ki posameznikom podeljuje neposredne pravice, ni mogoče omejiti z neobjavljenimi sekundarnimi sporazumi.
Akcijski programi. Te programe sestavljata Svet in Komisija na lastno pobudo ali na pobudo Evropskega sveta ter so namenjeni izvajanju zakonodajnih programov in splošnih ciljev, določenih v Pogodbah. Če je program izrecno določen v Pogodbah, morajo institucije EU pri njegovem načrtovanju upoštevati te določbe. Drugi programi pa se v praksi razumejo le kot splošne smernice brez pravno zavezujočega učinka. Vendar pa izražajo načrtovano ukrepanje institucij EU.
V Uniji so zelo pomembne tudi bele knjige in zelene knjige. Bele knjige, ki jih objavlja Komisija, vsebujejo konkretne predloge za ukrepe EU na določenem področju politike. Če Svet sprejme belo knjigo, lahko ta pomeni podlago za akcijski program EU. Taki sta na primer beli knjigi o prihodnosti Evrope (2017) in o umetni inteligenci (2020). Zelene knjige so namenjene spodbujanju razprave o določeni temi na ravni EU ter so podlaga za javno posvetovanje in razpravo v zvezi s tematiko, obravnavano v zeleni knjigi. Včasih so lahko spodbuda za oblikovanje pravnih pravil, ki so nato pojasnjena v belih knjigah.
Objava in uradno obveščanje
Zakonodajni akti in pravno zavezujoči akti EU so objavljeni v seriji L Uradnega lista Evropske unije (L = legislation). Veljati začnejo z datumom, ki je v njih naveden, sicer pa dvajseti dan po njihovi objavi.
Nezavezujočih pravnih aktov ni obvezno objavljati ali o njih uradno obveščati. Praviloma so objavljeni v seriji C Uradnega lista Evropske unije („Informacije in objave“ (C = communication)). V seriji C so poleg tega objavljeni vsi uradni dokumenti institucij, organov in agencij EU.
O zakonodajnih aktih, ki so naslovljeni na določenega naslovnika, so obveščeni tisti, ki so jim namenjeni, in s takšnim obvestilom začnejo veljati.
Zakonodajni postopek v Evropski uniji
V državi se volja naroda običajno izraža v parlamentu, v EU pa so dolgo časa odločilno vlogo pri izražanju volje imeli predstavniki vlad držav članic v Svetu. Razlog za to je preprost: EU ne izhaja iz „evropskega ljudstva“, ampak svoj obstoj in strukturo dolguje državam članicam. Te dela svoje suverenosti niso zgolj prenesle na EU, temveč so to storile, ker so se zavedale, da bodo imele močno vlogo v postopku odločanja EU. Vendar se je z razvojem in poglabljanjem procesa povezovanja EU ta delitev pooblastil v postopku sprejemanja odločitev EU, ki je bil sprva usmerjen v obrambo nacionalnih interesov držav članic, razvila v precej bolj uravnotežen postopek s stalno krepitvijo položaja Evropskega parlamenta. Tako je bil prvotni postopek zgolj posvetovanja s Parlamentom najprej dopolnjen s sodelovanjem Sveta, nato pa s soodločanjem Parlamenta v zakonodajnem postopku EU.
Z Lizbonsko pogodbo so bili zakonodajni postopki v EU urejeni in oblikovani na novo. Razlikovati je treba med naslednjim:
- rednim zakonodajnim postopkom za sprejemanje zakonodajnih aktov (člen 289(1) PDEU), ki je v bistvu enak prejšnjemu postopku soodločanja in se praviloma uporablja za oblikovanje zakonodaje na ravni EU, ter posebnim zakonodajnim postopkom (člen 289(2) PDEU), v katerem zakonodajne akte sprejme Parlament s sodelovanjem Sveta ali pa Svet s sodelovanjem Parlamenta;
- nekatere pravne akte mora odobriti Evropski parlament, da lahko začnejo veljati;
- nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku;
- za sprejetje delegiranih in izvedbenih aktov obstajajo posebni postopki.
Potek postopka
Faza nastajanja predloga
Postopek načeloma začne Komisija, ki sestavi predlog za ukrep EU (pravica do pobude). To stori služba Komisije, pristojna za zadevno področje, pri čemer se pogosto posvetuje tudi z nacionalnimi strokovnjaki. To včasih poteka v obliki razprav v odborih, ki so posebej sklicani v ta namen, ali pa zadevne službe Komisije na strokovnjake naslovijo vprašanja. Vendar pa Komisija pri pripravi svojih predlogov ni vezana na rezultate posvetov z nacionalnimi strokovnjaki. Osnutek, ki ga pripravi Komisija ter v katerem sta podrobno določena vsebina in vrsta ukrepov, ki jih je treba sprejeti, obravnavajo člani Komisije in ga na koncu sprejmejo z navadno večino. Osnutek se kot „predlog Komisije“ hkrati posreduje Parlamentu in Svetu ter po potrebi Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Evropskem odboru regij, če se zahteva njuno mnenje, skupaj z natančno obrazložitvijo.
Prva obravnava v Parlamentu in Svetu
Predsednik Evropskega parlamenta dodeli predlog odboru Parlamenta za usklajevanje v nadaljnjo obravnavo. Rezultat razprave v odboru se obravnava na plenarnem zasedanju Parlamenta in predstavi v mnenju, v katerem je osnutek lahko odobren ali zavrnjen ali pa so v njem predlogi za spremembe. Parlament nato svoje stališče posreduje Svetu.
Svet lahko zdaj prav tako na prvi obravnavi postopa, kot sledi.
- Če odobri stališče Parlamenta, je akt sprejet v besedilu, ki ustreza temu stališču; s tem je zakonodajni postopek končan. V praksi se je uveljavilo pravilo, da se zakonodajni postopek dejansko konča že v prvi obravnavi. V ta namen se uporablja „neuradni trialog“, v okviru katerega si predstavniki Parlamenta, Sveta in Komisije že v tej zgodnji fazi zakonodajnega postopka skupaj prizadevajo za kompromis, sprejemljiv za vse strani. To v večini primerov tudi uspe, tako da se celotni redni zakonodajni postopek uporabi le še za zelo sporne zakonodajne predloge.
- Če Svet stališča Parlamenta ne odobri, potem svoje stališče določi na prvi obravnavi in ga posreduje Parlamentu.
Svet obvesti Parlament o podrobnih razlogih, na podlagi katerih je sprejel stališče. Komisija obvesti Parlament o podrobnostih svojega stališča.
Druga obravnava v Parlamentu in Svetu
Parlament mora v treh mesecih po posredovanju stališča Sveta storiti eno od naslednjega:
- odobriti stališče Sveta ali se ne izreči – šteje se, da je bil zadevni akt sprejet v besedilu, ki ustreza stališču Sveta:
- zavrniti stališče Sveta z večino svojih poslancev – šteje se, da predlagani akt ni bil sprejet in zakonodajni postopek je končan;
- z večino svojih poslancev izvesti spremembe v stališču Sveta – spremenjena različica se nato posreduje Svetu in Komisiji, ki izda mnenje o teh spremembah
Svet se posvetuje o spremenjenem stališču in mora v treh mesecih po prejemu sprememb Parlamenta storiti eno od naslednjega:
- odobri vse spremembe Parlamenta – šteje se, da je bil zadevni akt sprejet. Pri tem zadostuje kvalificirana večina, če se tudi Komisija strinja s spremembami. Če ni tako, lahko Svet spremembe Parlamenta odobri samo soglasno;
- ne odobri vseh sprememb Parlamenta ali pa za to manjka potrebna večina, čemur sledi spravni postopek.
Spravni postopek
Spravni postopek začne predsednik Sveta v soglasju s predsednikom Evropskega parlamenta. V središču tega postopka je Spravni odbor, ki ga trenutno sestavlja 27 predstavnikov Parlamenta in Sveta. Spravni odbor ima nalogo, da na podlagi stališč Parlamenta in Sveta v drugi obravnavi v šestih tednih po sklicu s kvalificirano večino članov doseže soglasje o skupnem predlogu. Tu gre za kompromisno rešitev, ki jo je treba doseči na podlagi „obravnave vseh vidikov teh nesoglasij“. Vendar pa gre vselej zgolj za kompromis med nasprotujočimi stališči Parlamenta in Sveta. V ta namen je mogoče uporabiti nove elemente, ki olajšajo iskanje kompromisa, če ti ustrezajo končnemu izidu druge obravnave. Ni pa mogoče uporabiti sprememb, ki v drugi obravnavi niso dosegle potrebne večine.
Komisija sodeluje pri delu Spravnega odbora ter daje vse potrebne pobude za zbližanje stališč Parlamenta in Sveta.
Če Spravni odbor v šestih tednih po sklicu ne odobri skupnega predloga, se šteje, da predlagani akt ni sprejet.
Tretja obravnava v Parlamentu in Svetu
Če Spravni odbor v šestih tednih odobri skupni predlog, lahko Parlament, ki odloča z večino oddanih glasov, in Svet, ki odloča s kvalificirano večino, v šestih tednih od odobritve skupnega predloga sprejmeta zadevni akt v skladu s skupnim predlogom. V nasprotnem primeru se šteje, da predlagani pravni akt ni sprejet, in zakonodajni postopek je končan.
Objava
Sprejeti akt v končni obliki (v 24 uradnih jezikih EU: angleščini, bolgarščini, češčini, danščini, estonščini, finščini, francoščini, grščini, hrvaščini, irščini, italijanščini, latvijščini, litovščini, madžarščini, malteščini, nemščini, nizozemščini, poljščini, portugalščini, romunščini, slovaščini, slovenščini, španščini in švedščini) podpišeta predsednika Parlamenta in Sveta, nato pa se objavi v Uradnem listu Evropske unije.
Postopek soodločanja je za Parlament hkrati izziv in priložnost. Uspeh tega postopka je pogojen s soglasjem Spravnega odbora. Vendar pa postopek tudi korenito spreminja odnos med Parlamentom in Svetom. V zakonodajnem postopku sta instituciji enakopravni. Parlament in Svet morata dokazati svojo sposobnost sprejemanja kompromisov in si v Spravnem odboru prizadevati za doseganje soglasja.
Posebni zakonodajni postopek
Za posebni zakonodajni postopek je praviloma značilno, da Svet na predlog Komisije in po posvetovanju s Parlamentom sprejme odločitev soglasno (npr. člen 308 PDEU: statut Evropske investicijske banke) ali da Parlament po odobritvi Sveta sprejme pravni akt (npr. člen 226, PDEU: uresničevanje pravice do preiskave s parlamentarnim preiskovalnim odborom; člen 228(4) PDEU: pogoji za opravljanje nalog varuha človekovih pravic).
Obstajajo še drugi načini oblikovanja zakonodaje, ki se razlikujejo od teh običajnih primerov, a jih je prav tako mogoče uvrstiti k posebnemu zakonodajnemu postopku:
- odločanje o proračunu (člen 314 PDEU): za postopek veljajo podrobna pravila in je večinoma podoben rednemu zakonodajnemu postopku;
- Svet odloča z večino o predlogu Komisije in po posvetovanju s Parlamentom (ali drugimi institucijami in posvetovalnimi organi EU). To je bil najprej posvetovalni postopek, ki je bil sprva standardni zakonodajni postopek na ravni EU, zdaj pa se kot posebni zakonodajni postopek uporablja le v posameznih primerih (npr. člen 140(2) PDEU: odstopanja v okviru ekonomske in monetarne unije; člen 128(2) PDEU: izdajanje kovancev);
- Svet odloča brez udeležbe Parlamenta. To je redka izjema, uporablja pa se le še v zelo izjemnih primerih, razen na področju skupne zunanje in varnostne politike, kjer je Parlament obveščen o sklepih Sveta (člen 36 PEU) (npr. člen 31 PDEU: določitev skupne carinske tarife; člen 301(2) PDEU: sestava Evropskega ekonomsko-socialnega odbora).
Področja politike, za katera je predviden posebni zakonodajni postopek, je mogoče s „premostitvenimi klavzulami“ pretvoriti v redni zakonodajni postopek ali pa se lahko soglasje v Svetu nadomesti s kvalificirano večino. Ločimo dve vrsti premostitvenih klavzul: (1) splošna premostitvena klavzula, ki velja za vsa področja politike in jo mora soglasno sprejeti Evropski svet, ter (2) posebne premostitvene klavzule, ki veljajo za nekatera področja politike (npr. večletni finančni okvir: člen 312 PDEU; pravosodno sodelovanje na področju družinskega prava: člen 81(3) PDEU; okrepljeno sodelovanje: člen 333 PDEU; socialno področje: člen 153 PDEU; okolje: člen 192 PDEU). Te klavzule se od splošnih premostitvenih klavzul razlikujejo v tem, da nacionalni parlamenti praviloma nimajo pravice veta, sklep pa lahko sprejme tudi Svet in ne nujno Evropski svet.
Postopek odobritve
Pomembna oblika udeležbe Parlamenta v zakonodajnem postopku EU je tudi postopek odobritve. V skladu s tem se lahko pravni akt sprejme samo, če ga predhodno odobri Parlament. Vendar ta postopek Parlamentu ne daje možnosti, da bi neposredno posegal v vsebino pravnih določb. To pomeni, da ne more predlagati sprememb ali zagotoviti njihovega sprejetja v postopku odobritve, ampak lahko predloženi pravni akt samo odobri ali zavrne. Ta postopek je predviden v zvezi s sklepanjem mednarodnih sporazumov (člen 218(6), točka (a), PDEU), okrepljenim sodelovanjem (člen 329(1) PDEU) ali za izvajanje pogodbenih pristojnosti (člen 352(1) PDEU). Postopek odobritve je lahko tako sestavni del posebnega zakonodajnega postopka za sprejetje zakonodajnih aktov kot tudi poenostavljenega zakonodajnega postopka za sprejetje zavezujočih nezakonodajnih aktov.
Postopek za sprejemanje nezakonodajnih aktov
Nezakonodajni akti se sprejmejo po poenostavljenem postopku, v katerem institucija ali drug organ EU pravni akt sprejme v okviru svojih pristojnosti. Pooblastilo za to izhaja iz ustrezne podlage za pristojnost v Pogodbah EU.
Ta postopek se predvsem uporablja za (enostavne) zavezujoče zakonodajne akte, ki jih institucija EU sprejme v okviru svojih pristojnosti (npr. sklep Komisije v zvezi z državno pomočjo, člen 108(2) PDEU).
Po poenostavljenem postopku se sprejmejo tudi nezavezujoči pravni akti, torej predvsem priporočila in mnenja institucij in posvetovalnih organov EU.
Postopek za sprejemanje delegiranih in izvedbenih aktov
Po ustaljeni praksi Parlament in Svet Komisiji že dolgo dodeljujeta zakonodajna in izvedbena pooblastila. Dodeljena pooblastila so se doslej izvajala z ustanovitvijo komitoloških odborov, v katerih so imeli Parlament, Svet, Komisija in države članice različen vpliv. Vendar pa ni bilo jasnega ločevanja med prenosom zakonodajnih pooblastil (zakonodajna oblast) in dodelitvijo izvedbenih pooblastil (izvršilna oblast). Z Lizbonsko pogodbo je bilo, kot je bil že skrajni čas, v primarno zakonodajo uvedeno razlikovanje v zvezi z izvajanjem zakonodajnih in izvedbenih nalog (člena 290 in 291 PDEU).
Delegirane akte sprejme Komisija na podlagi posebnega pooblastila iz zakonodajnega akta, ki ga sprejmeta Parlament in Svet (člen 290 PDEU). Predmet prenosa je lahko samo sprememba nekaterih nebistvenih elementov zakonodajnega akta; bistveni elementi posameznega področja ne smejo biti predmet prenosa pooblastila. To pomeni, da temeljne določbe sprejme zakonodajna oblast sama in se ne smejo prenesti na izvršilno oblast. S tem sta upoštevani načeli demokracije in delitve oblasti. Če gre za politično pomembne odločitve z daljnosežnimi posledicami, bi morala Parlament in Svet vedno skupaj izpolniti svojo primarno odgovornost za oblikovanje zakonodaje. To še zlasti velja za politične cilje zakonodajnega ukrepanja, izbor sredstev za doseganje teh ciljev in morebitne posledice določb za fizične in pravne osebe. Poleg tega je z delegiranimi akti dovoljeno zakonodajni akt le spremeniti ali dopolniti, da njegov namen ni ogrožen. Določbe, ki se spremenijo ali dopolnijo z delegiranim aktom, pa morajo biti v zakonodajnem aktu jasno določene. Delegirani akti lahko torej zajemajo prilagoditve zakonodaje prihodnjemu razvoju, kot so spremembe stanja tehnike, prilagoditev predvidljivim spremembam druge zakonodaje ali zagotavljanje uporabe določb zakonodajnega akta tudi ob nastanku posebnih okoliščin ali v primeru novih spoznanj. Prenos pooblastil je lahko časovno omejen, če pa velja za nedoločen čas, se lahko določi pravica do njegovega preklica. Parlament in Svet lahko poleg možnosti preklica prenosa pooblastil določita tudi pravico do ugovora zoper začetek veljavnosti delegiranih aktov Komisije. Če Parlament in Svet na Komisijo preneseta izvedbeno pooblastilo, lahko ta sprejema izvedbene akte. V primarni zakonodaji ni določb, ki bi omogočale vključitev drugih institucij. Vendar se lahko Komisija posvetuje zlasti z nacionalnimi strokovnjaki, kar v praksi praviloma tudi stori.
Sprejemanje izvedbenih aktov s strani Komisije (člen 291 PDEU) je zasnovano kot odstopanje od načela, da so države članice odgovorne za upravno izvajanje prava EU (člen 197 PDEU), in je zato pod nadzorom držav članic. To je precejšen odmik od prejšnjega pravnega položaja, ko sta imela Parlament in Svet v okviru postopka v odboru pri sprejemanju izvedbenih ukrepov pravico do soodločanja. Ta sprememba odraža dejstvo, da je bilo treba zaradi jasnega ločevanja delegiranih in izvedbenih aktov ustrezno preurediti pravice do nadzora in udeležbe. Parlament in Svet imata kot zakonodajalca EU dostop do delegiranih aktov, dostop do izvedbenih aktov pa imajo v skladu z odgovornostjo za upravno izvajanje prava EU države članice. Zakonodajalec EU (tj. Parlament in Svet) je skladno s svojim zakonodajnim mandatom v Uredbi (EU) št. 182/2011 (uredba o postopku v odboru) določil splošna pravila in načela v zvezi z mehanizmi za nadziranje izvajanja izvedbenih pooblastil. S to uredbo se je število postopkov v odboru zmanjšalo na dva, in sicer svetovalni postopek in postopek pregleda. Za izbiro postopka pa veljajo posebne določbe.
V okviru svetovalnega postopka svetovalni odbor z navadno večino poda mnenja, ki se zabeležijo v zapisniku. Komisija naj bi jih čim bolj upoštevala, vendar tega ni dolžna storiti.
V okviru postopka pregleda se v komitološkem odboru, sestavljenem iz predstavnikov držav članic, s kvalificirano večino glasuje o osnutku Komisije za izvedbene ukrepe. V primeru odobritve mora Komisija sprejeti ukrepe, kot so predloženi. Če zaradi nesklepčnosti odločitev ni sprejeta, lahko Komisija načeloma sprejme svoj osnutek. Če odbor poda negativno mnenje ali osnutka ne odobri, lahko Komisija odboru za pregled predloži nov osnutek ali pa prvotni osnutek predloži odboru za pritožbe.
Odbor za pritožbe je druga stopnja v postopku pregleda. Z obravnavo v odboru za pritožbe naj bi se dosegel kompromis med Komisijo in predstavniki držav članic, če v odboru za pregled ni mogoče doseči rešitve. Če odbor za pritožbe izda pozitivno mnenje, Komisija sprejme izvedbeni akt. To lahko stori tudi, če odbor za pritožbe ne poda mnenja.
Sistem pravnega varstva Evropske unije
Unija, ki si prizadeva biti skupnost prava, mora svojim državljanom dati na voljo popoln in učinkovit sistem pravnega varstva. Sistem pravnega varstva Evropske unije izpolnjuje to zahtevo. Priznava pravico posameznika do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki izhajajo iz prava EU. To varstvo, uzakonjeno v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, spada med temeljna pravna načela, ki izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in EKČP (člena 6 in 13). Zagotavlja ga pravni sistem EU (Sodišče in Splošno sodišče – člen 19(1) PEU). Za to so na voljo številni postopki, ki so opisani v nadaljevanju.
Postopek za ugotavljanje kršitev Pogodb (člen 258 PDEU)
Ta postopek je namenjen ugotavljanju, ali država članica ni izpolnila obveznosti, ki ji je naložena s pravom EU. Postopek poteka izključno pred Sodiščem Evropske unije. Glede na resnost te obtožbe je treba pred predložitvijo zadeve Sodišču opraviti predhodni postopek, v katerem je zadevni državi članici omogočeno, da predloži svoje pripombe. Če spor ni rešen v tej fazi, lahko ali Komisija (člen 258 PDEU) ali druga država članica (člen 259 PDEU) pri Sodišču vloži tožbo. V praksi je pobudnica največkrat Komisija. Sodišče razišče spor in odloči, ali je bila Pogodba kršena. Če ugotovi, da je bila Pogodba kršena, mora zadevna država članica sprejeti ukrepe za izvršitev sodbe. Če država članica ne izvrši te sodbe, lahko Komisija pri Sodišču vloži drugo tožbo, s katero predlaga, naj se tej državi naloži plačilo pavšalnega zneska in/ali denarne kazni (člen 260 PDEU). Vztrajno neupoštevanje sodbe Sodišča zoper državo članico zaradi kršitve Pogodbe ima zato velike finančne posledice za to državo članico.
Ničnostna tožba (člen 263 PDEU)
Ničnostne tožbe so sredstvo za objektiven sodni nadzor nad dejanji institucij in organov EU (abstraktni sodni nadzor) ter državljanom, čeprav z nekaterimi omejitvami, zagotavljajo dostop do pravosodja EU (jamstvo individualnega pravnega varstva).
Vložijo se lahko zoper vse ukrepe institucij in organov EU, ki povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke s tem, da resno spremenijo njen pravni položaj. Poleg držav članic, Parlamenta, Sveta in Komisije lahko ničnostne tožbe vložijo tudi Računsko sodišče, ECB in Evropski odbor regij, če uveljavljajo kršitve pravic, ki so jim bile dodeljene.
Nasprotno lahko državljani in podjetja vložijo ničnostno tožbo samo zoper odločbe, ki so bile sprejete zoper njih same, ali zoper take odločbe, ki se, čeprav so naslovljene na druge osebe, nanje nanašajo neposredno in posamično. Po mnenju Sodišča to velja, kadar odločba vpliva na osebo tako specifično, da obstaja jasna razlika med njo in drugimi posamezniki ali podjetji. Namen merila „neposrednosti“ je zagotoviti, da je zadeva predložena Sodišču ali Splošnemu sodišču samo, če sta jasno ugotovljena negativen vpliv na pravni položaj tožeče stranke in narava tega vpliva. Z zahtevo glede „posamičnega nanašanja“ pa naj bi se preprečilo vlaganje tako imenovanih „popularnih tožb“.
Z Lizbonsko pogodbo je bila uvedena tudi dodatna kategorija aktov, zoper katere lahko tudi fizične in pravne osebe neposredno vložijo ničnostno tožbo. Fizične in pravne osebe lahko tako zdaj začnejo postopek tudi zoper „predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“. S to novo kategorijo se je odpravila „vrzel v pravnem varstvu“, ki jo je Sodišče izpostavilo v zadevi Jégo-Quéré, saj dotlej sodno varstvo ni bilo zagotovljeno v primerih, ko se je zakonodajni akt EU neposredno nanašal na gospodarski subjekt, vendar njegove zakonitosti ni bilo mogoče preizkusiti s pravnimi sredstvi, ki so bila v ta namen na voljo: izpodbijanje z ničnostno tožbo (člen 263 PDEU) ni bilo uspešno zaradi neobstoja posamičnega nanašanja; postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU) ni bilo mogoče uporabiti zaradi neobstoja nacionalnih izvedbenih ukrepov (razen v morebitnem kazenskem postopku v zvezi z neizpolnjevanjem obveznosti iz prava EU s strani gospodarskega subjekta, česar pa se ne sme upoštevati, saj od gospodarskega subjekta ni mogoče pričakovati, da bi s protipravnim ravnanjem sprožil nadzor zakonitosti); nazadnje, tudi odškodninska tožba ni mogla pripeljati do rešitve, ki bi bila v interesu državljana EU, saj je ni mogoče uporabiti za odstranitev protipravnega zakonodajnega akta iz pravnega reda EU.
Ker je bila v členu 263, četrti odstavek, PDEU odpravljena potreba po „posamičnem nanašanju“ pri izpodbijanju predpisov ter sta bila ohranjena le neposredno nanašanje in neobstoj nacionalnih izvedbenih ukrepov, je bila ta vrzel delno odpravljena.
Vprašljivo pa je, kaj pomeni izraz „predpisi“. Če se razlaga ozko, se nanaša le na splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Če pa se razlaga širše, zajema vse splošne akte, tudi zakonodajne. Splošno sodišče je v sodbi v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami podrobno obravnavalo oba pristopa ter na podlagi slovnične, zgodovinske in teleološke razlage sklenilo, da je mogoče za „predpise“ šteti le splošne akte, ki niso zakonodajni akti. Poleg delegiranih (prim. člen 290 PDEU) in izvedbenih aktov (prim. člen 291 PDEU) spadajo mednje tudi direktive, če se v skladu s sodno prakso neposredno uporabljajo, ter sklepi abstraktne in splošne narave, če niso bili sprejeti z zakonodajnim postopkom. Splošno sodišče je torej očitno sprejelo ozko razlago izraza „predpisi“. Sodišče je to razlago potrdilo v sodbi, izdani v pritožbenem postopku leta 2013. Z vidika zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva je to obžalovanja vredno, saj je vrzel, ugotovljeno v pravnem varstvu, mogoče z ozko razlago odpraviti le delno.
Zdaj je mogoče nadzirati tudi zakonitost aktov organov in drugih uradov EU, zlasti aktov številnih agencij (člen 263, peti odstavek, PDEU). S tem je bila odpravljena vrzel v pravnem varstvu, ki je bila prej s sodno prakso le zasilno zapolnjena, v primarnem pravu pa se upošteva tudi, da so bila nekaterim organom deloma podeljena pooblastila, ki jim omogočajo sprejemanje aktov s pravnim učinkom za tretje strani, tako da mora biti tudi za take akte na voljo možnost vložitve tožbe, da v sistemu pravnega varstva ne bi bilo vrzeli.
Če je tožba utemeljena, lahko Sodišče ali Splošno sodišče pravni akt razglasi za ničnega tudi z retroaktivnim učinkom. V določenih primerih ga lahko za ničnega razglasi le od datuma izreka sodbe. Za varstvo pravic in interesov tožečih strank pa je lahko razglasitev ničnosti izvzeta iz takih omejitev.
Tožba zaradi opustitve ukrepanja (člen 265 PDEU)
Ta oblika tožbe dopolnjuje pravno varstvo, ki je na voljo v zadevah zoper Parlament, Evropski svet, Svet, Komisijo in ECB. Preden je mogoče vložiti tožbo, je treba opraviti predhodni postopek, v katerem mora tožeča stranka zadevno institucijo Unije pozvati k izpolnitvi dolžnosti. V tožbi, ki jo vložijo institucije, se predlaga razglasitev, da je zadevni organ kršil Pogodbo, ker ni sprejel potrebne odločitve. Kadar tožbo vloži državljan ali podjetje EU, gre za razglasitev, da je institucija EU kršila Pogodbo, ker posameznega sklepa ni naslovila na državljana ali podjetje. S sodbo se ugotovi zgolj protipravnost določene opustitve. Nasprotno pa Sodišče in Splošno sodišče nista pristojni, da odredita sprejetje odločitve: stranka, zoper katero je izdana sodba, mora le sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe (člen 266 PDEU).
Odškodninska tožba (člen 268 in člen 340, drugi odstavek, PDEU)
Ta vrsta tožbe državljanom in podjetjem ter tudi državam članicam, ki so utrpeli škodo zaradi napake, ki so jo storili uslužbenci EU, omogoča, da pred Sodiščem zahtevajo nadomestilo za to škodo. Pogoji za odgovornost EU so v Pogodbah urejeni samo delno; sicer se določajo v skladu s splošnimi pravnimi načeli, ki so skupna pravnim redom držav članic. Sodišče je to pojasnilo in navedlo, da morajo biti za dodelitev odškodnine izpolnjeni naslednji pogoji.
- Obstajati mora nezakonito ravnanje institucije EU ali uslužbenca EU pri opravljanju njegovih nalog. Za nezakonito ravnanje gre, če je določba prava EU, ki posamezniku, podjetniku ali državi članici podeljuje pravice ali ki je bila sprejeta, da bi se te pravice zavarovale, resno kršena. Varstveno pravilo imajo predvsem temeljne pravice in svoboščine notranjega trga ali temeljni načeli varstva legitimnih pričakovanj in sorazmernosti, pa tudi vsa druga pravna pravila, ki se neposredno uporabljajo in s katerimi so državljanom EU podeljene subjektivne pravice. Kršitev je dovolj resna, če je zadevna institucija močno presegla omejitve svoje diskrecijske pravice. Sodišče se opira predvsem na omejeno število prizadetih oseb zaradi nezakonitega ukrepa in na obseg nastale škode, ki mora biti večji od tržnega tveganja, ki ga je mogoče razumno pričakovati v zadevnem poslovnem sektorju.
- Obstajati mora dejanska škoda.
- Obstajati mora vzročna povezava med ravnanjem institucije EU in nastalo škodo.
- Ni treba dokazati namere ali malomarnosti.
Tožbe uslužbencev Evropske unije (člen 270 PDEU)
Sodišču je mogoče predložiti tudi spore, ki nastanejo v okviru delovnega razmerja med EU in njenimi uslužbenci oziroma njihovimi preživelimi družinskimi člani. Za te tožbe je pristojno Splošno sodišče.
Pritožbeni postopek (člen 256 PDEU)
Odnos med Sodiščem in Splošnim sodiščem je urejen tako, da je mogoče proti vsem odločbam Splošnega sodišča pri Sodišču vložiti pritožbo, omejeno na pravna vprašanja. Ta pritožba se lahko opira na nepristojnost Splošnega sodišča, na napako v postopku, ki negativno vpliva na interese pritožnika, ali na kršitev prava EU s strani Splošnega sodišča. Če je pritožba utemeljena in procesno dopustna, Sodišče razveljavi odločbo Splošnega sodišča. Če je zadeva zrela za izdajo sodne odločbe, lahko Sodišče izda svojo sodbo; v nasprotnem primeru zadevo vrne v ponovno odločanje Splošnemu sodišču, ki mora upoštevati pravno presojo Sodišča.
Začasna odredba (člena 278 in 279 PDEU)
Tožbe, vložene pri Sodišču ali Splošnem sodišču, in pritožbe proti njunim odločbam nimajo odložilnega učinka. Vendar je mogoče pri Sodišču ali Splošnem sodišču vložiti predlog za odlog izvršitve izpodbijanega akta (člen 278 PDEU) ali za sprejetje začasne odredbe (člen 279 PDEU).
Utemeljenost predloga za sprejetje začasne odredbe sodišči presojata na podlagi naslednjih treh meril.
- Možnosti uspeha v glavni zadevi (fumus boni juris). To presodi sodišče v okviru predhodne skrajšane proučitve trditev, ki jih je predložila tožeča stranka.
- Nujnost odredbe. Nujnost se presodi po tem, ali je odredba, ki jo je predlagala tožeča stranka, nujna za odvrnitev resne in nepopravljive škode. Merila za to presojo vključujejo vrsto in resnost kršitve ter njene konkretne in nepopravljivo škodljive vplive na premoženje in druge pravno zaščitene dobrine tožeče stranke. Finančna škoda je načeloma resna in nepopravljiva škoda samo takrat, če je niti v primeru zmage tožeče stranke v glavnem postopku ni mogoče povrniti v celoti.
- Tehtanje interesov. Škodljivi učinki, ki tožeči stranki grozijo v primeru zavrnitve začasne odredbe, se pretehtajo glede na interes EU za takojšnjo izvedbo ukrepa in škodljive učinke na tretje osebe v primeru izdaje začasne odredbe.
Predhodna odločba (člen 267 PDEU)
To je postopek, v katerem se lahko nacionalna sodišča glede prava EU obrnejo na Sodišče. Nacionalno sodišče lahko, če mora v okviru spora, ki ga obravnava, uporabiti določbe prava EU, postopek prekine in Sodišče zaprosi za pojasnilo glede veljavnosti zadevnega pravnega akta EU in/ali razlage tega pravnega akta in Pogodb. Sodišče odgovori v obliki sodbe in ne v obliki mnenja, kar poudarja zavezujočo naravo sodbe. Kljub temu postopek predhodnega odločanja ni tako kot drugi opisani postopki postopek za rešitev spora, ampak je samo del celotnega postopka, ki se začne in konča pred nacionalnim sodiščem.
Cilj tega postopka je predvsem zagotoviti enotno razlago prava EU in s tem enotnost pravnega reda EU. Poleg te funkcije je postopek pomemben tudi za varstvo pravic posameznikov. Da bi nacionalna sodišča lahko ocenila združljivost nacionalnega prava s pravom EU in v primeru nezdružljivosti uporabila prednostno in neposredno uporabno pravo EU, morata biti vsebina in obseg določb EU dovolj jasna. To jasnost je mogoče praviloma zagotoviti samo s predhodno odločbo Sodišča, kar pomeni, da postopek za predhodno odločanje tudi državljanom EU omogoča, da izpodbijajo ravnanje svoje države članice, ki je v nasprotju s pravom EU, in zagotovijo, da nacionalna sodišča uporabljajo pravo EU. Postopek za predhodno odločanje na podlagi te dvojne funkcije nekoliko nadomesti omejeno možnost posameznikov, da tožbe vložijo neposredno pri Sodišču, in je s tem ključen za varstvo pravic posameznika. Vendar je uspeh tega postopka nazadnje odvisen od tega, kako zelo so nacionalni sodniki in sodišča „naklonjeni“ predložitvi zadev višji instanci.
Predmet predloga za predhodno odločanje. Sodišče odloča o vprašanjih razlage pravnih aktov EU in izvaja nadzor nad veljavnostjo aktov institucij EU s pravnim učinkom. Določbe nacionalnega prava ne morejo biti predmet predhodne odločbe. Sodišče v okviru postopka za predhodno odločanje ni pooblaščeno za razlago nacionalnega prava ali presojo njegove združljivosti s pravom EU. To se pogosto spregleda pri vprašanjih za predhodno odločanje, predloženih Sodišču. Pred njim se pogosto znajdejo usmerjena vprašanja o združljivosti nacionalnega predpisa z določbo prava EU ali vprašanje o možnosti uporabe specifične določbe EU v postopku, ki poteka pred nacionalnim sodiščem. Čeprav so ta vprašanja za predhodno odločanje procesno nedopustna, jih Sodišče ne vrne nazaj nacionalnemu sodišču, temveč jih predrugači tako, da predložitveno sodišče v bistvu zaprosi za osnovna ali bistvena merila za razlago zadevnih pravnih določb EU, da lahko nato nacionalno sodišče samo presodi o združljivosti nacionalnega prava s pravom EU. Pri tem Sodišče ravna tako, da iz predložene dokumentacije, predvsem iz obrazložitve predložitvene odločbe, izbere tiste elemente prava EU, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora.
Upravičenost predložitve. Do predložitve so upravičena vsa „sodišča držav članic“. Ta pojem je treba razumeti v smislu prava EU in se ne nanaša na ime, temveč na funkcijo in položaj pravosodnega organa v sistemu pravnega varstva držav članic. Sodišča so v skladu s tem vse neodvisne ustanove (tj. ustanove, ki niso vezane na navodila), ki v ustavni državi v pravno urejenem postopku odločajo o sporih. V skladu s to opredelitvijo so do predložitve upravičena tudi ustavna sodišča držav članic in organi za reševanje sporov zunaj državnega pravosodnega sistema, vendar ne zasebna arbitražna sodišča. Ali bo nacionalno sodišče uporabilo svojo pravico do predložitve, je odvisno od pomembnosti vprašanj prava EU za rešitev spora, o katerem odloča, kar pa mora nacionalno sodišče presoditi samo. Stranke v pravdi lahko to samo predlagajo, ne pa zahtevajo. Sodišče preveri pomembnost vprašanja samo v smislu, ali gre za dopustno vprašanje (tj. ali se predloženo vprašanje dejansko nanaša na razlago Pogodb EU ali pravno veljavnost ravnanja institucije EU) oziroma ali gre za dejanski pravni spor (tj. ali so vprašanja, v zvezi s katerimi naj bi Sodišče pri predhodnem odločanju podalo pravno mnenje, zgolj hipotetična vprašanja ali pa se nanašajo na pravno vprašanje, ki je že bilo rešeno). Sodišče iz teh razlogov vprašanja za predhodno odločanje sicer zavrne izjemoma, saj je zaradi posebnega pomena pravosodnega sodelovanja pri uporabi teh meril bolj zadržano. Kljub temu prav nedavna sodna praksa kaže, da je Sodišče zahteve za dopustnost predložitve zaostrilo toliko, da se je začelo dosledno držati že prej postavljene zahteve po dovolj jasni in izčrpni razlagi dejanskega in pravnega ozadja postopka v glavni stvari v predložitvenem sklepu ter se zaradi neobstoja takih podatkov razglasi za nesposobno za ustrezno razlago prava EU in predlog za predhodno odločanje zavrže kot nedopusten.
Obveznost predložitve. K predložitvi je zavezano nacionalno sodišče, katerega odločbe ni mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi nacionalnega prava. Pojem pravica do pritožbe zajema vsa pravna sredstva, s katerimi je mogoče z dejanskega in pravnega vidika (npr. pritožba) ali tudi samo s pravnega (npr. revizija) preveriti odločbo. Nasprotno pa niso zajeta redna pravna sredstva z omejenimi in specifičnimi učinki (npr. ponovno sojenje in ustavne pritožbe). Sodišče, ki je zavezano k predložitvi, lahko predložitev opusti samo takrat, če je vprašanje nepomembno za izid spora, o katerem odloča, ali če je Sodišče že odgovorilo nanj ali če ni mogoče razumno dvomiti o razlagi prava EU. Brezpogojna obveznost predložitve pa obstaja, kadar se odloča o veljavnosti pravnega akta EU. Sodišče je glede tega jasno ugotovilo, da je edino pristojno za zavrnitev nezakonitih določb prava EU. Nacionalna sodišča morajo zato, dokler Sodišče ne ugotovi neveljavnosti, uporabljati in spoštovati pravo EU. Posebna ureditev velja za sodišča v postopku za izdajo začasne odredbe. V skladu z nedavno sodno prakso Sodišča lahko ta sodišča ob upoštevanju določenih pogojev odložijo izvajanje nacionalnega upravnega akta, ki temelji na uredbi EU, ali izdajo začasne odredbe za začasno ureditev pravnih razmerij ob neupoštevanju veljavnega predpisa prava EU.
Kršitev obveznosti predložitve je hkrati kršitev Pogodb EU, zaradi česar je mogoče zoper zadevno državo članico začeti postopek za ugotavljanje kršitev. Praktični učinki takega postopka so sicer zelo omejeni, ker vlada zadevne države članice ne more izvršiti morebitne sodbe Sodišča, ker zaradi neodvisnosti sodstva in načela delitve oblasti nacionalnim sodiščem ne more dati nobenih navodil. Več možnosti za uspeh, odkar je priznana odgovornost držav članic v skladu s pravom EU za kršitve prava EU (glej poglavje „Odgovornost držav članic za kršitve prava EU“), pa ima posameznik, ki od zadevne države članice zahteva nadomestilo škode, ki je morda nastala zaradi kršitve obveznosti predložitve.
Učinki predhodnega odločanja. Predhodna odločba, izdana v obliki sodbe, neposredno zavezuje predložitveno sodišče in vsa druga sodišča, ki obravnavajo isto zadevo. Poleg tega ima v praksi pomemben vpliv kot precedens za druge podobne zadeve.
Odgovornost držav članic za kršitve prava EU
Načelo odgovornosti držav članic za škodo, povzročeno posameznikom s strani države, ki je kršila pravo EU, je Sodišče priznalo v sodbi z dne 5. marca 1996 v združenih zadevah Brasserie du pêcheur (C-46/93) in Factortame (C-48/93). To je bila precedenčna sodba, ki je po pomenu primerljiva s prejšnjimi sodbami Sodišča o primarnosti prava EU, neposredni uporabi določb prava EU in priznanju lastnega sklopa temeljnih pravic EU. Sodišče samo jo opisuje kot „nujen korelat neposrednemu učinku določbe prava Skupnosti, katere kršitev je povzročila nastalo škodo“, in močno krepi posameznikove možnosti, da prisili državne institucije vseh treh vej oblasti (zakonodajne, izvršilne in sodne), da upoštevajo in uporabljajo pravo EU. Sodba pomeni nadaljnji razvoj sodne prakse iz sodbe Sodišča v združenih zadevah Francovich in Bonifaci (C-6/90 in C-9/90). Medtem ko je bila takrat odgovornost držav članic še omejena na zadeve, ko so posamezniki utrpeli škodo zaradi nepravočasnega prenosa direktive, s katero so jim podeljene subjektivne pravice, vendar ki ni neposredno naslovljena nanje, pa ta sodba vzpostavlja načelo splošne odgovornosti, ki zajema vsako kršitev prava EU, ki jo je mogoče pripisati državi članici.
Odgovornost držav članic za kršitve prava EU je opredeljena s tremi merili, ki v bistvu ustrezajo tistim, ki veljajo za EU v primerljivem položaju.
- Namen določbe EU, ki je bila kršena, mora biti posamezniku podeliti pravice.
- Kršitev mora biti dovolj resna, tj. država članica je morala očitno in znatno prekoračiti meje svoje diskrecijske pravice. O tem morajo presoditi nacionalna sodišča, ki so edina pristojna za ugotovitev dejanskega stanja in oceno resnosti zadevnih kršitev prava EU. Sodišče v svoji sodbi v zadevi Brasserie du pêcheur kljub temu nacionalnim sodiščem daje nekatere osnovne smernice:
Med dejavniki, ki jih pristojno sodišče lahko upošteva, je treba izpostaviti: stopnjo jasnosti in natančnosti prekršenega pravila, obseg diskrecijske pravice, ki jo to pravilo pušča nacionalnim organom oziroma organom [Unije], ali je bila kršitev ali škoda storjena oziroma povzročena namenoma ali nenamenoma, ali je bila morebitna napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, morebitno dejstvo, da je ravnanje institucije [Unije] lahko pripomogl[o] k opustitvi, sprejetju ali nadaljnji uporabi nacionalnih ukrepov ali prakse, ki so v nasprotju s pravom [Unije]. V vsakem pogledu je kršitev prava [Unije] očitno dovolj resna, če se pri njej vztraja kljub sodbi, v kateri je ugotovljena očitana neizpolnitev obveznosti, ali sodbi o vprašanju za predhodno odločanje oziroma ustaljeni sodni praksi Sodišča glede zadevne problematike, iz katere je razvidno, da obravnavano ravnanje pomeni kršitev.“
- Obstajati mora neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države članice in škodo, ki jo je utrpel oškodovanec. Poleg dokazovanja, da obstaja dovolj resna kršitev prava EU, ni treba dokazati še krivdnega ravnanja (naklep ali malomarnost).
Sodišče se je jasno izreklo, da izoblikovana načela o odgovornosti veljajo tudi za tretjo vejo oblasti, tj. za sodišča. Če pri izreku sodb niso upoštevala norm prava EU ali so jih kršila, teh sodb odslej ne preverja le nadrejena instanca, temveč tudi pristojna sodišča držav članic v okviru odškodninskega postopka. V tem postopku je treba pri ugotavljanju kršitve prava EU s sporno sodbo ponovno preveriti tudi materialna vprašanja, povezana s pravom EU, pri čemer se pristojno sodišče ne more zgolj sklicevati na zavezujoče učinke sodbe specializiranega sodišča, ki mu je zadeva predložena. Organ, na katerega se lahko obrnejo pristojna nacionalna sodišča za morebitna vprašanja, povezana z razlago in/ali veljavnostjo določb EU in tudi združljivostjo nacionalnih predpisov o odgovornosti s pravom EU, je ponovno Sodišče, na katero se je mogoče obrniti v okviru postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU). Toda odgovornost sodne oblasti za sodne zmote ostaja izjema. Zaradi strogih pogojev za odgovornost je odgovornost mogoče upoštevati le takrat, kadar sodišče samovoljno krši pravo EU ali, kot v zadevi Köbler (C-224/01), če sodišče najvišje stopnje v nasprotju s pravom EU kot pravno zavezujočo opredeli odločbo, ki je neugodna za posameznika, ne da bi pred tem Sodišče prosilo za razlago pravnega položaja z vidika prava EU, pomembnega za odločbo. V zadnjem primeru varstvo pravic državljanov EU, ki se sklicujejo na pravo EU, nujno zahteva, da državljani EU dobijo povrnjeno škodo, ki jim jo je povzročilo sodišče najvišje stopnje.
POLOŽAJ PRAVA EVROPSKE UNIJE GLEDE NA PRAVNI RED KOT CELOTO
Po vsem, kar smo izvedeli o sestavi EU in njenem pravnem redu, prava EU ni preprosto umestiti v pravni red kot celoto in ga razmejiti v primerjavi z drugimi pravnimi redi. Na samem začetku moramo zavreči dva poskusa umestitve. Prava EU ni mogoče dojemati niti samo kot sveženj meddržavnih sporazumov niti nanj gledati kot na del ali privesek nacionalnih pravnih sistemov.
Avtonomija pravnega reda Evropske unije
Države članice so z ustanovitvijo EU omejile svojo zakonodajno pristojnost in ustvarile neodvisen pravni red, ki je za njihove državljane, zanje same in za sodišča zavezujoč.
Ena najbolj znanih zadev, ki jo je obravnavalo Sodišče, je bila zadeva Costa/ENEL (6/64) iz leta 1964, v kateri je F. Costa nasprotoval nacionalizaciji proizvodnje in dobave električne energije ter s tem povezanemu prenosu obratov podjetij za dobavo električne energije na družbo ENEL, novo državno korporacijo.
Avtonomija pravnega reda EU je za naravo EU temeljnega pomena, kajti samo ta preprečuje, da součinkovanje z nacionalnim pravom ne bi vsebinsko izpraznilo prava EU, in zagotavlja enotno uporabo prava v Uniji. Zato se pojmi prava EU razlagajo glede na cilje pravnega reda EU in Unije na splošno. Ta razlaga pojmov, značilna za Unijo, je nujna, ker določene pravice zagotavlja pravo EU, brez te razlage pa bi bile ogrožene, saj bi lahko vsaka država članica z različno razlago določb sama odločala o vsebini svoboščin, ki naj bi jih pravo EU zagotavljalo. Kot primer lahko navedemo pojem „delavec“, ki določa obseg pravice do prostega gibanja. Vsebina pojma „delavec“, ki je značilna za EU, se lahko povsem razlikuje od pojmov, ki jih uporabljajo in poznajo države članice v svojih pravnih redih. Poleg tega je za pravne akte EU izključno merilo presoje le pravo EU, ne pa nacionalne zakonodajne določbe ali nacionalno ustavno pravo.
Kako lahko glede na to avtonomijo pravnega reda EU opišemo razmerje prava EU do nacionalnega prava?
Čeprav je pravo EU v razmerju do pravnih redov držav članic neodvisen pravni red, to še ne pomeni, da se pravni red EU in pravni sistemi držav članic prekrivajo kot zemeljske plasti. Proti takšni togi razmejitvi navedenih pravnih redov po eni strani govori to, da se uporabljajo za iste osebe, ki so s tem hkrati državljani držav in državljani EU. Poleg tega se s takim pristopom zanemarja dejstvo, da se lahko pravo EU uporablja le, če je del pravnih redov držav članic. V resnici se pravni red EU in nacionalni pravni redi prepletajo in so medsebojno odvisni.
Součinkovanje prava Evropske unije in nacionalnega prava
Ta vidik razmerja med pravom EU in nacionalnim pravom zajema tista področja, na katerih se pravo EU in nacionalno pravo medsebojno dopolnjujeta. V členu 4(3) PEU je ta povezava opisana zelo nazorno:
„Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije.
Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“
To splošno načelo lojalnega sodelovanja je bilo oblikovano z zavestjo, da pravni red EU sam po sebi ne more v celoti uresničiti ciljev, zastavljenih z ustanovitvijo EU. Pravni red EU v nasprotju z nacionalnimi pravnimi redi ni vase zaprt sistem, temveč za svoje delovanje potrebuje podporo nacionalnih pravnih sistemov. Vse tri veje oblasti – zakonodajna, izvršilna in sodna – morajo zato sprejeti, da pravni red EU ni „tuj“ sistem, temveč da države članice in institucije EU za izpolnjevanje skupnih ciljev tvorijo neločljivo in solidarno celoto. EU s tem ni le interesna skupnost, ampak je skupnost, ki temelji na solidarnosti. Iz tega sledi, da morajo nacionalni organi ne le upoštevati Pogodbi EU in sekundarno zakonodajo, ampak jih tudi izvajati v praksi. Součinkovanje obeh sistemov je tako raznovrstno, da je treba izpostaviti nekaj primerov.
Tesna povezava in dopolnjevanje pravnega reda EU z nacionalnimi pravnimi redi se še najbolj kažeta v sistemu direktive, ki smo ga obravnavali že pri pravnih aktih. Direktiva zavezujoče določa le cilj, ki ga morajo države članice doseči; izbira, v kakšni obliki in s katerimi sredstvi naj se ta cilj doseže, pa je prepuščena nacionalnim organom, tj. nacionalnemu pravu. V sodstvu je tesna povezava vzpostavljena s postopkom za predhodno odločanje iz člena 267 PDEU. V tem postopku lahko nacionalna sodišča vprašanja o razlagi in veljavnosti prava EU predložijo (ali včasih morajo predložiti) v predhodno odločanje Sodišču, katerega sodba je lahko ključna za odločitev v sporu, v katerem odločajo. Dvoje je jasno: prvič, sodišča držav članic morajo spoštovati in uporabljati pravo EU, in drugič, razlaga in presoja veljavnosti prava EU sta v izključni pristojnosti Sodišča. Vzajemna odvisnost med pravom EU in nacionalnim pravom se nazadnje kaže tudi takrat, kadar je treba zapolniti vrzeli v pravu EU. V ta namen se na primer pravo EU za dopolnitev lastnih pravil sklicuje na pravne predpise, ki veljajo že v nacionalnem pravu. Usodo določbe prava EU tako od neke točke določajo posamezne določbe nacionalnega prava. Na splošno to velja za vse obveznosti po pravu EU, če pravo EU glede tega ni določilo lastnih pravil. V vseh navedenih primerih se nacionalne oblasti pri izvajanju prava EU ravnajo po določbah lastnih pravnih sistemov. To načelo seveda velja le, dokler se upoštevajo zahteve po enotni uporabi prava EU, saj je vsekakor treba preprečiti, da bi bili državljani in gospodarski subjekti obravnavani po različnih merilih in s tem nepravično.
Kolizija med pravom Evropske unije in nacionalnim pravom
Za razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom pa je značilno tudi to, da si pravni red EU in nacionalni redi občasno nasprotujejo. Tak položaj nastane tedaj, ko so z določbo prava EU podeljene pravice in naložene obveznosti neposredno državljanom EU, medtem ko je njena vsebina v nasprotju z normo nacionalnega prava. Za to na videz tako preprosto težavo se skrivata dve temeljni vprašanji o zasnovi EU, odgovor nanju pa je postal preizkusni kamen za obstoj pravnega reda EU. To sta neposredna uporaba prava EU in primarnost prava EU glede na nacionalno pravo, ki je v nasprotju s pravom EU.
Neposredna uporaba prava Evropske unije v nacionalnem pravu
Neposredna uporaba prava EU pomeni, da pravo EU neposredno dodeljuje pravice in nalaga obveznosti ne le institucijam EU in državam članicam, temveč tudi državljanom EU.
Eden vidnih dosežkov Sodišča je, da je kljub začetnemu nasprotovanju nekaterih držav članic uveljavilo neposredno uporabo prava EU in s tem zagotovilo obstoj pravnega reda EU. Izhodišče njegove sodne prakse je bila že navedena zadeva nizozemskega prevoznega podjetja Van Gend & Loos, ki je na nizozemskem sodišču tožilo nizozemsko carinsko upravo, ker je povišala carino za uvoz kemičnega izdelka iz Zahodne Nemčije. Izid tega spora je bil nazadnje odvisen od vprašanja, ali se lahko tudi posameznik sklicuje na člen 12 Pogodbe EGS, ki državam članicam izrecno prepoveduje uvedbo novih in povišanje veljavnih carin na skupnem trgu. Sodišče se je v nasprotju z mnenjem številnih vlad in svojega generalnega pravobranilca s sklicevanjem na naravo in cilje Unije načeloma izreklo za neposredno uporabo predpisov prava EU. Kot utemeljitev je Sodišče navedlo:
[…] da pomeni Skupnost nov pravni red […], katerega subjekti so ne le države članice, ampak tudi njihovi državljani; ker pravo Skupnosti torej, neodvisno od zakonodaj držav članic, posameznikom ne nalaga samo obveznosti, ampak jim daje tudi pravice, ki postanejo del njihove pravne dediščine; ker take pravice nastanejo ne samo z izrecno podelitvijo s Pogodbo, ampak tudi na podlagi obveznosti, ki jih Pogodba jasno opredeli in naloži posameznikom, državam članicam in institucijam Skupnosti;“
Samo s to drzno izjavo seveda še ni veliko pridobljeno, ker pri tem ostaja odprto, kateri predpisi prava EU se neposredno uporabljajo. Sodišče je to vprašanje najprej obravnavalo s stališča primarne zakonodaje Unije in ugotovilo, da lahko neposredno za posameznike veljajo vse tiste določbe Pogodb EU, ki so (i) brezpogojno opredeljene, (ii) same po sebi in pravno popolne, zaradi česar (iii) za njihovo izvajanje ali učinkovitost niso potrebni dodatni akti držav članic ali institucij EU.
Sodišče je razsodilo, da prejšnji člen 12 Pogodbe EGS izpolnjuje ta merila, tako da je lahko tudi podjetje Van Gend & Loos iz tega predpisa izpeljalo pravice, ki jih je moralo nizozemsko sodišče varovati in je zato carino, povišano v nasprotju s Pogodbo, razglasilo za neveljavno. Sodišče je nato to obrazložitev še naprej uporabljajo tudi za druge določbe Pogodbe EGS, ki so za državljane EU precej pomembnejše od člena 12. Sodbe, ki so v zvezi s tem še posebej pomembne, se nanašajo na neposredno uporabo določb o prostem gibanju (člen 45 PDEU), svobodi ustanavljanja (člen 49 PDEU) in svobodi opravljanja storitev (člen 56 PDEU).
Sodišče je glede jamstev v zvezi s prostim gibanjem izdalo sodbo v zadevi van Duyn (41/74), v kateri je razglasilo, da se uporabljajo neposredno. Dejansko stanje v tej zadevi je bilo: nizozemska državljanka Y. van Duyn maja leta 1973 ni dobila dovoljenja za vstop v Združeno kraljestvo, ki je tedaj še bilo država članica EU, ker je želela delati kot tajnica v organizaciji „Church of Scientology“, ki jo je britansko notranje ministrstvo ocenilo kot „družbeno nevarno“. Y. van Duyn je vložila tožbo pri High Court, pri čemer se je sklicevala na predpise prava EU o prostem gibanju delavcev. High Court je predlagala, naj razsodi, da je upravičena do bivanja v Združenem kraljestvu zaradi zaposlitve in do dovoljenja za vstop v Združeno kraljestvo. Sodišče je na to vprašanje, ki ga je predložilo High Court, odgovorilo, da se člen 48 Pogodbe EGS (zdaj člen 45 PDEU) neposredno uporablja in s tem tudi posameznikom dodeljuje pravico, ki jo lahko uveljavljajo pred sodišči države članice.
Vprašanje o neposredni uporabi določb o svobodi ustanavljanja je Sodišču predložil belgijski Conseil d’État. Ta je odločal o tožbi, ki jo je vložil nizozemski odvetnik J. Reyners, v kateri se je skliceval na pravice iz člena 52 Pogodbe EGS (člen 49 PDEU). J. Reyners je tožbo vložil zato, ker zaradi tujega državljanstva ni smel opravljati dejavnosti odvetnika v Belgiji, čeprav je uspešno opravil potrebne belgijske izpite. Sodišče je v sodbi z dne 21. junija 1974 v tej zadevi razsodilo, da različno obravnavanje državljanov in nedržavljanov v zvezi s svobodo ustanavljanja ne bi smelo več obstajati, ker se člen 52 Pogodbe EGS po preteku prehodnega obdobja uporablja neposredno, s čimer državljanom EU daje pravico, da tudi v drugi državi članici začnejo in opravljajo dejavnost enako kot njeni državljani. Na podlagi te sodbe je J. Reynersu moralo biti omogočeno opravljanje odvetniške dejavnosti v Belgiji.
Sodišče je v zadevi van Binsbergen (33/74) imelo priložnost izrecno ugotoviti tudi neposredno uporabo določb o svobodi opravljanja storitev. V tem postopku je šlo med drugim za vprašanje, ali je nizozemski pravni predpis, v skladu s katerim lahko pred pritožbenim sodiščem kot zastopniki nastopajo le osebe s stalnim prebivališčem na Nizozemskem, združljiv z določbami prava EU o svobodi opravljanja storitev. Sodišče je na vprašanje odgovorilo nikalno z utemeljitvijo, da vse omejitve, ki so naložene državljanom EU in izhajajo iz njihovega državljanstva ali prebivališča, kršijo člen 59 Pogodbe EGS (člen 56 PDEU) in so zato nične.
Velik praktični pomen imajo nazadnje tudi priznanje neposredne uporabe določb o prostem pretoku blaga (člen 26 PDEU), načela enakega plačila za moške in ženske (člen 157 PDEU), splošni prepovedi diskriminacije (člen 45 PDEU) in svobodni konkurenci (člen 101 PDEU).
Pri sekundarni zakonodaji se vprašanje neposredne uporabe postavlja le v zvezi z direktivami in sklepi, naslovljenimi na države članice, ker ta učinek pri uredbah in sklepih, naslovljenih na posameznike, izhaja že neposredno iz Pogodb EU (člen 288, drugi in četrti odstavek, PDEU). Od leta 1970 je Sodišče razširilo načela o neposredni uporabi na določbe direktiv in sklepov, naslovljenih na države članice.
Praktični pomen neposrednega učinka prava EU v obliki, v kateri ga je razvilo in udejanjilo Sodišče, je neprecenljiv. Z njim se je namreč izboljšal položaj posameznika, saj je svoboščine skupnega trga preoblikoval v pravice, ki jih lahko posamezniki uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Neposredni učinek prava EU je s tem eden od stebrov pravnega reda EU.
Primarnost prava Evropske unije glede na nacionalno pravo
Neposredna uporaba določbe prava EU zastavlja drugo, prav tako temeljno vprašanje. Kaj se zgodi, če na določbi prava EU temeljijo neposredne pravice in obveznosti za državljane EU ter če ta določba nasprotuje normi nacionalnega prava?
Tako nasprotje med pravom EU in nacionalnim pravom je mogoče razrešiti le, če en pravni red odstopi mesto drugemu. Zakonodaja EU v tem smislu ne vsebuje izrecnega predpisa. V nobeni Pogodbi EU ni na primer predpisa, ki bi določal, da je pravo EU nadrejeno ali podrejeno nacionalnemu pravu. Toda nasprotje med pravom EU in nacionalnim pravom je mogoče razrešiti le tako, da pravo EU dobi prednost pred nacionalnim pravom ter da s tem izpodrine vse nacionalne predpise, ki niso v skladu s predpisom EU, in prevzame njihovo mesto v nacionalnih pravnih redih. Kajti kaj bi ostalo od pravnega reda EU, če bi želeli pravo EU podrediti nacionalnemu pravu? Skoraj nič. Predpise EU bi lahko razveljavil vsak poljubni nacionalni zakon. Enotna in enaka uporaba prava EU v vseh državah članicah bi bila izključena. Poleg tega EU ne bi mogla izpolnjevati nalog, ki so jih nanjo prenesle države članice. Vprašljiva bi postala tudi zmožnost delovanja EU, izgradnja skupnega sistema evropskega prava, v katerega so bili položeni veliki upi, pa bi propadla.
Taka težava ne obstaja v razmerju med mednarodnim pravom in nacionalnim pravom. Ker mednarodno pravo postane del notranjih pravnih redov šele z vključitvijo ali prenosom, se vprašanje primarnosti rešuje le po pravilih nacionalnega prava. Glede na prednost, ki jo nacionalni pravni sistem priznava mednarodnemu pravu, je to lahko nad ustavnim pravom, na ravni med ustavnim pravom in običajnim zakonskim pravom ali pa ima enak status kot zakonsko pravo. Razmerje med vključenim ali prenesenim mednarodnim pravom in nacionalnim pravom določa pravilo, v skladu s katerim pozneje sprejete pravne določbe izpodrinejo dotedanje določbe (lex posterior derogat legi priori). Vendar teh notranjih kolizijskih pravil ni mogoče uporabiti za razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom, ker pravo EU ni del nacionalnih pravnih redov. Nasprotje med pravom EU in nacionalnim pravom je zato mogoče rešiti le na podlagi pravnega reda EU.
Ponovno je bilo Sodišče tisto, ki je zaradi teh posledic kljub nasprotovanju nekaterih držav članic uveljavilo načelo primarnosti prava EU, ki je nujno potrebno za obstoj pravnega reda EU. S tem je pravnemu redu EU poleg neposredne uporabe postavilo drugi steber, s čimer je ta pravni red nazadnje postal nosilna struktura.
V zadevi Costa/ENEL je Sodišče navedlo dve ugotovitvi, pomembni za razmerje prava EU do nacionalnega prava.
Prvič, države članice so suverene pravice dokončno prenesle na Skupnost, ki so jo ustanovile, in poznejši enostranski ukrepi bi bili nezdružljivi s pojmom prava EU.
Drugič, eno od načel Pogodbe je, da ne sme nobena država članica pod vprašaj postaviti statusa prava EU kot sistema, ki se enotno in splošno uporablja po vsej EU.
Iz tega sledi, da ima pravo EU, ki je nastalo na podlagi pooblastil, določenih v Pogodbah, prednost pred vsakim nasprotujočim pravom držav članic. To ne velja samo za predhodno nacionalno zakonodajo, temveč tudi za pozneje sprejeto.
Nazadnje, Sodišče v sodbi v zadevi Costa/ENEL ni pod vprašaj postavilo nacionalizacije italijanskega sektorja električne energije, vendar je precej odločno razsodilo, da ima pravo EU prednost pred nacionalnim pravom.
Pravna posledica tega prednostnega pravila v primeru kolizije je, da nacionalnega prava, ki je v nasprotju s pravom EU, ni mogoče uporabiti, in da ni mogoče sprejeti nove nacionalne zakonodaje, če bi bila v nasprotju s pravom EU.
Sodišče je od tedaj to ugotovitev upoštevalo in jo je v neki točki še dodatno razvilo. V sodbi v zadevi Costa je moralo obravnavati le vprašanje primarnosti prava EU glede na nacionalne zakone, vendar je načelo primarnosti potrdilo tudi za razmerje med pravom EU in nacionalnim ustavnim pravom. Nacionalna sodišča so kljub začetnemu oklevanju načeloma sprejela razlago Sodišča. Na Nizozemskem tako ali tako niso bile možne težave, ker je v nizozemski ustavi izrecno navedena primarnost prava EU glede na nacionalno pravo (členi 65 do 67). Tudi v drugih državah članicah so nacionalna sodišča priznala načelo primarnosti prava EU nad nacionalnim pravom. Vendar pa sta ustavni sodišči Nemčije in Italije sprva zavrnili priznanje primarnosti prava EU v razmerju do nacionalnega ustavnega prava, zlasti glede zagotovljenega varstva temeljnih pravic. Svoje ugovore sta umaknili šele potem, ko je varstvo temeljnih pravic v pravnem redu EU doseglo raven, ki v glavnem ustreza njunima nacionalnima ustavama. Kljub temu je imelo nemško zvezno ustavno sodišče še naprej pomisleke glede tesnejšega povezovanja, ki jih je jasno navedlo predvsem v sodbah v zvezi z Maastrichtsko pogodbo in nazadnje Lizbonsko pogodbo v smislu „nadzora ultra vires“, v skladu s katerim si zvezno ustavno sodišče pridržuje pravico, da preveri, ali so pravni akti institucij in organov EU, kamor spadajo tudi sodbe Sodišča, v mejah odobrenih pristojnosti ali pa gre za širšo razlago Pogodb s strani sodstva EU, ki pomeni nedopustno samostojno spremembo Pogodbe. Pozneje je zvezno ustavno sodišče ta nadzor ultra vires vključilo v obveznost „dolžne skrbnosti“, v skladu s katero sme ta nadzor izvajati samo zvezno ustavno sodišče (in ne na primer tudi druga nacionalna sodišča), pa še to le previdno in naklonjeno pravu EU. Zlasti velja:
- zvezno ustavno sodišče mora odločbe Sodišča načeloma šteti za zavezujočo razlago prava EU;
- pred sprejetjem akta ultra vires mora imeti Sodišče v okviru postopka predhodnega odločanja (člen 267 PDEU) priložnost za razlago Pogodbe ter odločitev o veljavnosti in razlagi zadevnega pravnega akta ter
- nadzor se uporabi le, kadar je očitno, da so bili ukrepi organov EU sprejeti zunaj nanje prenesenih pristojnosti.
Pri tej gosti mreži pogojev bi bilo pravzaprav mogoče pričakovati, da bi bil vsak tak primer pravnega akta ultra vires le teoretičen. Toda resničnost je pokazala, da smo se motili. Zvezno ustavno sodišče je v sodbi o programu nakupa obveznic ECB z dne 5. maja 2020 nakupe državnih obveznic ECB grajalo kot prekoračitev pristojnosti in kršitev nemške ustave. Sodbo o zakonitosti programa odkupa obveznic EU, glede katere je zvezno ustavno sodišče Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, je zvezno ustavno sodišče označilo za „popolnoma neprepričljivo“ glede nadzora sorazmernosti pravnih aktov, sprejetih za izvajanje programa odkupa, in jo zato zavrnilo. S to sodbo se zvezno ustavno sodišče spušča v jasen spor s Sodiščem in hkrati pojasnjuje, da bo prednost uporabe prava EU pred nacionalnim pravom, ki jo je v predhodni odločbi še samo štelo za nepogrešljivo za delovanje EU, od primera do primero presodilo samo in da se tudi ne boji, da bo pri tem zaobšlo sodbo Sodišča v tej zadevi. Upati je, da bosta lahko obe sodišči že kmalu premostili prepad, nastal zaradi sodbe zveznega ustavnega sodišča, in se ponovno vrnili na pot lojalnega sodelovanja in medsebojnega spoštovanja, zlasti ker zvezno ustavno sodišče načeloma ne dvomi o primarnosti prava EU tudi pred nacionalnim ustavnim pravom, temveč si v nekaterih, zelo redkih primerih pridržuje pravico do končnega nadzora. Položaj pa je drugačen pri sodbi poljskega ustavnega sodišča z dne 7. oktobra 2021, v kateri je bilo ugotovljeno, da so deli prava EU nezdružljivi s poljsko ustavo. Po mnenju poljskega ustavnega sodišča naj bi poskus Sodišča, da se vmešava v poljsko sodstvo, pomenil kršitev načela primarnosti ustave in suverenosti Poljske. Sodišče je marca 2021 ugotovilo, da so lahko države članice zaradi prava EU prisiljene v nespoštovanje posameznih predpisov nacionalnega prava, tudi ustavnega. Konkretno so bili sodnice in sodniki v EU zaskrbljeni, da bi lahko postopek za imenovanje članov vrhovnega sodišča na Poljskem kršil pravo EU. To bi lahko povzročilo, da bi Sodišče lahko Poljsko prisililo v razveljavitev delov sporne reforme. Evropska komisija je po tej sodbi nemudoma pojasnila, da temeljna načela pravnega reda EU niso prepuščena v presojo nacionalnim sodiščem, niti ustavnim sodiščem, in da ima pravo EU prednost pred nacionalnim pravom, tudi pred nacionalnim ustavnim pravom. Komisija si je pustila odprte vse možnosti za uporabo pooblastil v skladu s Pogodbama ter zagotavljanje enotne uporabe in celovitosti prava EU.
Razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Evropske unije
Za preprečitev kolizije med pravom EU in nacionalnim pravom, ki izhaja iz uporabe prednostnega pravila, morajo vsi državni organi, ki izvajajo pravo ali odločajo o njem, najprej uporabiti razlago nacionalnega prava v skladu s pravom EU.
Sodišče je pojem razlage v skladu s pravom EU priznalo šele razmeroma pozno in ga uvedlo v pravni red EU. Sodišče je najprej menilo, da je usklajenost nacionalnih predpisov z direktivo ustrezno zagotoviti le, če zanjo zaprosijo nacionalna sodišča, nato pa je bila leta 1984 v zadevi von Colson in Kamann (14/83) prvič potrjena obveznost razlage v skladu z direktivami. V tem primeru je bilo treba določiti višino odškodnine za diskriminacijo žensk pri zaposlovanju. Medtem ko so nemške pravne določbe določale le odškodnino zaradi Vertrauensschaden (brezplodno opiranje na legitimno pričakovanje), je v Direktivi 76/207/EGS navedeno, da je treba v nacionalnem pravu za uveljavitev enakih možnosti dostopa do zaposlitve določiti učinkovite sankcije. Ker pa sankcije niso bile podrobneje opisane, Direktive na tej točki ni bilo mogoče šteti za neposredno uporabno, s čimer je pretila sodba Sodišča, ki bi sicer potrdila nezakonitost nacionalnega zakona glede na pravo EU, vendar nacionalnemu sodišču ne bi ponudila podlage za neupoštevanje nacionalnega predpisa. Zato je Sodišče odločilo, da so nacionalna sodišča zavezana k taki razlagi in uporabi nacionalne zakonodaje v civilnih zadevah, ki zagotavlja učinkovite sankcije za diskriminacijo na podlagi spola. Le simbolična odškodnina ne izpolnjuje zahtev po učinkoviti uporabi navedene direktive.
Po mnenju Sodišča je pravna podlaga za razlago nacionalnega prava v skladu s pravom EU splošno načelo lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU). V skladu z navedenim členom morajo države članice sprejeti vse ustrezne splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb EU ali aktov institucij EU. Tudi nacionalni organi morajo torej pri razlagi in uporabi nacionalnega prava, ki je podrejeno pravu EU, upoštevati besedilo in namen prava EU (obveznost sodelovanja – združene zadeve Pfeiffer in drugi (C-397/01 do C-403/01)). To obenem kaže tudi vlogo nacionalnih sodišč kot evropskih sodišč v smislu skrbnikov za pravilno uporabo in spoštovanje prava EU.
Posebna oblika razlage nacionalnega prava v skladu s pravom EU je razlaga v skladu z direktivami. Ta določa, da morajo države članice prenesti direktive v svojo zakonodajo. Pravniki in sodišča morajo z uporabo načela razlage v skladu z direktivami prispevati k temu, da zadevna država članica v celoti izpolni to obveznost. Namen razlage nacionalnega prava v skladu z direktivami je vzpostavitev skladnosti z direktivami na ravni uporabe prava ter s tem zagotovitev enotne razlage in uporabe nacionalne izvedbene zakonodaje v vseh državah članicah. Na nacionalni ravni to preprečuje odmik od tega, kar je bilo z direktivo na ravni EU šele pravkar usklajeno.
Omejitve razlage nacionalnega prava v skladu s pravom EU so povezane z nedvoumnim besedilom nacionalnega prava, ki ne dopušča razlage. Kljub obveznosti, ki izhaja iz prava EU, da mora biti razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom EU, se nacionalno pravo ne sme razlagati contra legem. To velja tudi pri izrecni zavrnitvi nacionalnega zakonodajalca, da bi direktivo prenesel v nacionalno pravo. Nasprotje med pravom EU in nacionalnim pravom, ki bi zaradi tega nastalo, je mogoče rešiti le po postopku za ugotavljanje kršitev obveznosti iz Pogodbe, uvedenem zoper zadevno državo članico (člena 258 in 259 PDEU).
SKLEPNE UGOTOVITVE
Kakšno celotno podobo pravnega reda EU si lahko zdaj ustvarimo?
Pravni red EU je dejanski temelj Unije, zaradi katerega ima ta značilnost pravne skupnosti. Le z vzpostavitvijo novega prava in njegovim ohranjanjem je mogoče uresničiti cilje, postavljene pri ustanovitvi EU. Pravni red EU je k temu že veliko prispeval. Nenazadnje je zaradi tega novega pravnega reda evropski notranji trg za 448 milijonov ljudi postal že del vsakdana, kar so omogočile načeloma odprte meje, široka izmenjava blaga in storitev, prosto gibanje delavcev in številne čezmejne povezave med podjetji. Druga, danes že zgodovinska, značilnost pravnega reda EU je prispevek k miru. Ker je cilj Unije ohranjanje miru in svobode, je nasilje kot sredstvo reševanja sporov nadomestila s pravnimi pravili, ki posameznike in države članice povezujejo v eno samo skupnost. Pravni red EU je s tem postal pomembno sredstvo vzpostavljanja in ohranjanja miru.
Pravna skupnost EU in pravni red, na katerem temelji, lahko obstaneta le s spoštovanjem in varstvom pravnega reda. To omogočata oba temelja pravnega reda EU: neposredna uporaba prava EU in primarnost prava EU glede na nacionalno pravo. Obe načeli, katerih obstoj in ohranjanje zelo odločno brani Sodišče, zagotavljata enotno in prednostno uporabo prava EU v vseh državah članicah.
Kljub nepopolnosti, ki je tudi značilna za pravni red EU, ostaja prispevek, ki ga pravni red EU lahko daje pri reševanju političnih, gospodarskih in socialnih težav v državah članicah Evropske unije, neprecenljiv.
NAVEDENA SODNA PRAKSA
Vse odločbe Sodišča Evropske unije so dostopne na spletu (www.eur-lex.europa.eu). EUR-Lex vam poleg tega v 24 uradnih jezikih EU omogoča brezplačen dostop do:
- prava EU (pogodbe EU, uredbe, direktive, sklepi, prečiščena zakonodajna besedila itd.),
- pripravljalnega dela (zakonodajni predlogi, poročila, zelene in bele knjige itd.),
- mednarodnih sporazumov,
- povzetkov zakonodaje EU, s katerimi so zakonodajni akti umeščeni v ustrezen politični okvir.
Pravna narava in primarnost prava EU
Zadeva Van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1) (pravna narava prava EU; pravice in obveznosti posameznikov).
Zadeva Costa/ENEL (6/64, EU:C:1964:66) (pravna narava prava EU; neposredna uporaba, primarnost prava EU).
Zadeva von Colson in Kamann (14/83, EU:C:1984:153) (razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom EU).
Zadeva Factortame (C-213/89, EU:C:1990:257) (neposredna uporaba in primarnost prava EU).
Združeni zadevi Francovich in Bonifaci (C-6/90 in C-9/90, EU:C:1991:428) (učinek prava EU; odgovornost držav članic zaradi neizpolnjevanja obveznosti EU; tukaj: neprenos direktive).
Združeni zadevi Brasserie du pêcheur in Factortame (C-46/93 in C-48/93, EU:C:1996:79) (učinek prava EU; splošna odgovornost držav članic zaradi neizpolnjevanja obveznosti EU).
Združene zadeve Pfeiffer in drugi (C-397/01 do C-403/01, EU:C:2004:584) (razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom EU)
Pristojnost EU
Združene zadeve Kramer in drugi (3, 4 in 6/76, EU:C:1976:114) (zunanji odnosi; mednarodne obveze; pristojnost EU).
Mnenje 2/91 (EU:C:1993:106) (delitev pristojnosti med EU in državami članicami).
Mnenje 2/94 (EU:C:1996:140) (pristop ES k EKČP; nepristojnost).
Mnenje 2/13 (EU:C:2014:2454) (nezdružljivost osnutka sporazuma o pristopu EU k EKČP in prava EU).
Učinki pravnih aktov
Zadeva Reyners (2/74, EU:C:1974:68) (neposredna uporaba; svoboda ustanavljanja).
Zadeva van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131) (neposredna uporaba; opravljanje storitev).
Zadeva van Duyn (41/74, EU:C:1974:133) (neposredna uporaba; prosto gibanje).
Temeljne pravice
Zadeva Stauder (29/69, EU:C:1969:57) (temeljne pravice; splošna pravna načela).
Zadeva Eugen Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333) (prosti pretok blaga, temeljne pravice).
Pravno varstvo
Zadeva Jégo-Quéré et Cie/Komisija (T-177/01, EU:T:2002:112) (vrzel v pravnem varstvu v aktih z neposrednim učinkom, a brez posamičnega nanašanja); Sodišče je v sodbi v pritožbenem postopku z dne 1. aprila 2004 v zadevi Komisija/Jégo-Quéré et Cie (C-263/02 P, EU:C:2004:210) zavzelo drugačno stališče.
Zadeva Inuit Tapiriit Kanatami (T-18/10, EU:T:2011:419) (opredelitev „predpisa“); Sodišče jo je potrdilo v sodbi v pritožbenem postopku z dne 3. oktobra 2013 v zadevi C-583/11 P.
KONČNE OPOMBE
1 To poimenovanje ne posega v stališča o statusu ter je v skladu z RVSZN 1244/1999 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.
2 Odstop Santerjeve Komisije leta 1999 je bil posledica zavrnitve Parlamenta, da podeli razrešnico za upravljanje proračuna. Glasovanje o nezaupnici, ki je bila prav tako vložena, je bilo neuspešno, čeprav je bil izid razmeroma tesen.
3 Podatki o številu prebivalcev in izračun so na voljo na spletnem naslovu: https://www.consilium.europa.eu/sl/council-eu/voting-system/voting-calculator/.
4 Za več podrobnosti glej poglavje „Odgovornost držav članic za kršitve prava EU“.
O TEJ PUBLIKACIJI
Publikacija Osnove prava Evropske unije je na voljo na internetu na naslovu https://op.europa.eu/sl/web/general-publications/publications.
Generalni direktorat za komuniciranje
Redakcijska služba in usmerjeni stiki z javnostmi
1049 Bruselj
BELGIJA
Rokopis je bil dokončan marca 2023.
Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2023.
Vsebina te publikacije ne odraža nujno uradnega mnenja Evropske unije. Za podatke, navedene v njej, je odgovoren izključno avtor.
ISBN 978-92-76-10155-0 | doi:10.2775/918763 | NA-03-19-655-SL-C | |
ISBN 978-92-76-10143-7 | doi:10.2775/100316 | NA-03-19-655-SL-N | |
HTML | ISBN 978-92-76-11142-9 | doi:10.2775/995146 | NA-03-19-655-SL-Q |
© Evropska unija, 2023
Politiko ponovne uporabe dokumentov Evropske komisije ureja Sklep Komisije 2011/833/EU z dne 12. decembra 2011 o ponovni uporabi dokumentov Komisije (UL L 330, 14.12.2011, str. 39). Če ni drugače navedeno, je ponovna uporaba tega dokumenta dovoljena na podlagi licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.sl). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če je ustrezno naveden vir in so označene morebitne spremembe.
Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira. Za uporabo ali reprodukcijo elementov, ki niso v lasti Evropske unije, je morda treba za dovoljenje zaprositi neposredno imetnike pravic.
Osnove prava Evropske unije
Pravni red Evropske unije zaznamuje naše politično življenje in družbo. Posamezniki niso več le državljani svoje države, meščani ali občani; so tudi državljani EU.
S priročnikom Osnove prava Evropske unije je prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt ustvaril referenčno delo, v katerem so opisani tudi izvori evropskega projekta in njegov nadaljnji razvoj v pravni red.
Priročnik je namenjen vsem bralkam in bralcem, ki se želijo seznaniti s strukturo Evropske unije in nosilnimi stebri evropskega pravnega reda.