ABC prawa Unii Europejskiej - marzec 2023 r.

SŁOWNIK SKRÓTÓW

AKP	państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku
EBC	Europejski Bank Centralny
EKES	Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
EKPC	Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (europejska konwencja praw człowieka)
EMS	Europejski Mechanizm Stabilności
EPPO	Prokuratura Europejska
Euratom	Europejska Wspólnota Energii Atomowej
EWG	Europejska Wspólnota Gospodarcza
EWWiS	Europejska Wspólnota Węgla i Stali
MEP	poseł do Parlamentu Europejskiego
NATO	Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego
OBWE	Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
OECD	Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
OEEC	Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej
SAP	proces stabilizacji i stowarzyszenia
TFUE	Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Traktat UE / TUE	Traktat o Unii Europejskiej
Traktat WE	Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
UE	Unia Europejska
WE	Wspólnota Europejska
Zb.Orz.	oficjalny zbiór orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu

TABLICA CHRONOLOGICZNA

26 czerwca 1945 r.: Podpisanie Karty Narodów Zjednoczonych w San Francisco

9 września 1946 r.: Przemówienie Winstona Churchilla w Zurychu na temat zalet Stanów Zjednoczonych Europy

17 marca 1948 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego Unię Zachodnioeuropejską w Brukseli

4 kwietnia 1949 r.: Podpisanie Traktatu Północnoatlantyckiego ustanawiającego NATO w Waszyngtonie

16 kwietnia 1949 r.: Ustanowienie Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej w Paryżu

5 maja 1949 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego Radę Europy w Strasburgu

9 maja 1950 r.: Deklaracja Roberta Schumana w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali jako pierwszego kroku w kierunku utworzenia Europejskiej Federacji

4 listopada 1950 r.: Podpisanie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w Rzymie

18 kwietnia 1951 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (traktat EWWiS) w Paryżu przez Belgię, Niemcy Zachodnie, Francję, Włochy, Luksemburg i Niderlandy – na okres 50 lat

23 lipca 1952 r.: Wejście w życie traktatu EWWiS

1 czerwca 1955 r.: Konferencja ministrów spraw zagranicznych w Mesynie poświęcona przygotowaniom do zawarcia TFUE

25 marca 1957 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (traktat EWG) i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (traktat EWEA/traktat Euratom) w Rzymie przez Belgię, Niemcy Zachodnie, Francję, Włochy, Luksemburg i Niderlandy (traktaty rzymskie)

1 stycznia 1958 r.: Wejście w życie traktatów rzymskich

4 stycznia 1960 r.: Utworzenie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu w Sztokholmie przez Austrię, Danię, Norwegię, Portugalię, Szwecję, Szwajcarię i Zjednoczone Królestwo

14 grudnia 1960 r.: Podpisanie Konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w Paryżu

8 kwietnia 1965 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich (traktat fuzyjny)

1 lipca 1967 r.: Wejście w życie traktatu fuzyjnego

1 stycznia 1973 r.: Przystąpienie Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa do Wspólnot Europejskich

1 sierpnia 1975 r.: Podpisanie Aktu końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie w Helsinkach

18 grudnia 1978 r.: Ustanowienie Europejskiego Systemu Walutowego

7–10 czerwca 1979 r.: Pierwsze bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego

1 stycznia 1981 r.: Przystąpienie Grecji do Wspólnot Europejskich

1 stycznia 1985 r.: Wystąpienie Grenlandii z Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej

14 czerwca 1985 r.: Układ z Schengen między Belgią, Francją, Niemcami Zachodnimi, Luksemburgiem a Niderlandami w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach

1 stycznia 1986 r.: Przystąpienie Portugalii i Hiszpanii do Wspólnot Europejskich

1 lipca 1987 r.: Rozpoczęcie funkcjonowania Jednolitego aktu europejskiego

3 października 1990 r.: Przyłączenie Niemieckiej Republiki Demokratycznej do Republiki Federalnej Niemiec i włączenie do Wspólnot Europejskich

7 lutego 1992 r.: Podpisanie Traktatu o Unii Europejskiej w Maastricht (Traktat UE)

2 maja 1992 r.: Podpisanie Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Porozumienie EOG) w Porto

1 stycznia 1993 r.: Rozpoczęcie funkcjonowania rynku wewnętrznego WE

1 listopada 1993 r.: Wejście w życie Traktatu UE (traktatu z Maastricht)

1 stycznia 1994 r.: Wejście w życie Porozumienia EOG

1 stycznia 1995 r.: Przystąpienie Austrii, Finlandii i Szwecji do Unii Europejskiej

1 marca 1995 r.: Wejście w życie konwencji z Schengen (kolejni członkowie do marca 2001 r.: Dania, Grecja, Hiszpania, Włochy, Austria, Portugalia, Finlandia i Szwecja)

16 lipca 1997 r.: Ogłoszenie „Agendy 2000” Komisji Europejskiej w sprawie rozszerzenia UE

2 października 1997 r.: Podpisanie traktatu z Amsterdamu

12 grudnia 1997 r.: Rozpoczęcie procesu rozszerzenia Unii Europejskiej przez Radę Europejską w Luksemburgu

1 października 1998 r.: Wejście w życie konwencji o Europolu (współpraca policyjna w UE)

1 stycznia 1999 r.: Wprowadzenie wspólnej waluty europejskiej – „euro”

1 maja 1999 r.: Wejście w życie traktatu z Amsterdamu

24 marca 2000 r.: Przyjęcie strategii lizbońskiej na rzecz odnowy gospodarczej, społecznej i środowiskowej UE

8 grudnia 2000 r.: Uroczysta proklamacja Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

26 lutego 2001 r.: Podpisanie traktatu z Nicei

1 stycznia 2002 r.: Wprowadzenie banknotów i monet euro jako środka płatniczego

28 lutego 2002 r.: Ustanowienie Eurojustu (od 2019 r. Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych)

1 lutego 2003 r.: Wejście w życie traktatu z Nicei

1 maja 2004 r.: Przystąpienie Cypru, Czech, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier do Unii Europejskiej

29 października 2004 r.: Podpisanie Traktatu ustanawiającego nową konstytucję dla Europy

maj/czerwiec 2005 r.: Odrzucenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy w referendach przeprowadzonych we Francji (54,7 % głosów przeciw) i w Niderlandach (61,7 % głosów przeciw)

1 stycznia 2007 r.: Przystąpienie Bułgarii i Rumunii do UE

1 stycznia 2007 r.: Przyjęcie euro przez Słowenię

1 marca 2007 r.: Ustanowienie Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej

12 grudnia 2007 r.: Uroczysta proklamacja Karty praw podstawowych UE przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską w Strasburgu

13 grudnia 2007 r.: Podpisanie Traktatu z Lizbony

21 grudnia 2007 r.: Przystąpienie Czech, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier do strefy Schengen

1 stycznia 2008 r.: Przyjęcie euro przez Cypr i Maltę

12 czerwca 2008 r.: Pierwsze referendum w Irlandii w sprawie traktatu lizbońskiego (53,4 % głosów przeciw)

12 grudnia 2008 r.: Przystąpienie Szwajcarii do strefy Schengen

1 stycznia 2009 r.: Wprowadzenie euro na Słowacji

2 października 2009 r.: Drugie referendum w Irlandii w sprawie traktatu lizbońskiego (67,1 % głosów za)

1 grudnia 2009 r.: Wejście w życie Traktatu z Lizbony

1 grudnia 2009 r.: Herman van Rompuy zostaje pierwszym przewodniczącym Rady Europejskiej; Catherine Ashton zostaje pierwszą Wysoką Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa

21 czerwca 2010 r.: Utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych

1 stycznia 2011 r.: Przyjęcie euro przez Estonię

1 stycznia 2011 r.: Europejski Urząd Nadzoru Finansowego rozpoczyna pracę

25 marca 2011 r.: Przyjęcie paktu euro plus dotyczącego koordynacji polityki gospodarczej w unii gospodarczej i walutowej

19 grudnia 2011 r.: Liechtenstein przystępuje do strefy Schengen UE

30 stycznia 2012 r.: Uzgodnienie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej przez 25 państw członkowskich

2 lutego 2012 r.: Podpisanie Porozumienia ustanawiającego Europejski Mechanizm Stabilności

1 lipca 2013 r.: Przystąpienie Chorwacji do UE

1 stycznia 2014 r.: Przyjęcie euro przez Łotwę

18 września 2014 r.: Referendum w sprawie niepodległości Szkocji: 55,3 % głosów na „nie”, 44,7 % głosów na „tak”

1 stycznia 2015 r.: Przyjęcie euro przez Litwę

12 marca 2015 r.: Islandia oficjalnie wycofuje swój wniosek o przystąpienie

23 czerwca 2016 r.: Referendum w sprawie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE (51,89 % głosów za)

30 grudnia 2016 r.: Wejście w życie porozumienia klimatycznego z Paryża przez UE po ratyfikacji przez państwa członkowskie

29 marca 2017 r.: Oficjalne powiadomienie o zamiarze wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE przez brytyjską premier Theresę May

31 stycznia 2020 r.: Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE po 47 latach członkostwa

9 maja 2020 r.: 70. rocznica deklaracji Schumana

1 stycznia 2021 r.: Zjednoczone Królestwo opuszcza jednolity rynek i unię celną UE, a także wszystkie unijne polityki i umowy handlowe po zakończeniu okresu przejściowego. Zostają one zastąpione umową o handlu i współpracy między UE a Zjednoczonym Królestwem

10 marca 2021 r.: Podpisanie przez PE, Radę i Komisję wspólnej deklaracji dotyczącej Konferencji w sprawie przyszłości Europy

28 czerwca 2021 r.: Przyjęcie pierwszego Europejskiego prawa o klimacie

1 stycznia 2023 r.: Przyjęcie euro przez Chorwację (20. członek strefy euro)

1 stycznia 2023 r.: Przystąpienie Chorwacji do strefy Schengen

OD PARYŻA DO LIZBONY PRZEZ RZYM, MAASTRICHT, AMSTERDAM I NICEĘ

Jeszcze przez pewien krótki czas po zakończeniu drugiej wojny światowej funkcjonowanie państw i życie polityczne w naszych krajach były budowane prawie wyłącznie na gruncie konstytucji i ustaw krajowych. Na tej podstawie tworzono zasady postępowania wiążące nie tylko dla obywateli i partii w państwach demokratycznych, ale także dla samego państwa i jego organów. Dopiero całkowite załamanie porządku panującego w Europie, jak również ekonomiczno-polityczny upadek Starego Kontynentu stworzyły warunki do odnowy i nadały impuls idei nowego ładu europejskiego.

Ogólnie rzecz biorąc, działania służące zjednoczeniu Europy podejmowane po zakończeniu drugiej wojny światowej skutkowały powstaniem skomplikowanej struktury złożonej z różnych organizacji, w których działalności trudno się zorientować. Na przykład takie organizacje jak Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), Rada Europy i Unia Europejska istnieją obok siebie właściwie bez żadnych wzajemnych powiązań.

Jednak gdy spojrzymy na konkretne cele tych organizacji, ich różnorodność nabiera sensu. Można wyróżnić wśród nich trzy główne grupy:

Pierwsza grupa: organizacje euroatlantyckie

Organizacje euroatlantyckie powstały po drugiej wojnie światowej w następstwie sojuszu Stanów Zjednoczonych i Europy. Nie było przypadkiem, że pierwsza powojenna organizacja europejska, założona w 1948 r., a mianowicie Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC), powstała z inicjatywy Stanów Zjednoczonych. W 1947 r. ówczesny sekretarz stanu USA, George Marshall, wezwał kraje Europy do połączenia sił w celu odbudowy ich gospodarek i obiecał pomoc ze strony rządu USA. Pomoc ta przyjęła formę planu Marshalla, który położył podwaliny pod szybką odbudowę Europy Zachodniej. Początkowo głównym celem OEEC była liberalizacja handlu między krajami. W 1960 r., po przystąpieniu Kanady i Stanów Zjednoczonych, członkowie OEEC postanowili poszerzyć pole działania o pomoc gospodarczą dla krajów rozwijających się. OEEC przekształciła się wówczas w Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), która dzisiaj liczy 38 członków.

NATO powstało w 1949 r. jako sojusz wojskowy z udziałem Kanady i Stanów Zjednoczonych. Celem NATO jest wspólna obrona i wzajemne wsparcie. Organizacja ta powstała jako element systemu zabezpieczenia przed wpływami ZSRR. Po upadku żelaznej kurtyny w 1989 r. i rozwiązaniu Związku Radzieckiego zadania NATO w coraz większym stopniu skupiały się na zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi i wspieraniu stabilności. Do NATO należy 31 państw, w tym 22 państw członkowskich UE (oprócz Irlandii, Cypru, Malty, Austrii i Szwecji) oraz Albania, Kanada, Islandia, Czarnogóra, Macedonia Północna, Norwegia, Turcja, Zjednoczone Królestwo i Stany Zjednoczone. Unia Zachodnioeuropejska (UZE) została założona w 1954 r. w celu umocnienia współpracy w dziedzinie polityki bezpieczeństwa pomiędzy państwami europejskimi. Powstanie UZE wyznacza początek rozwoju europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Jej rola nie rozwinęła się jednak na inne obszary, a większość przyznanych jej kompetencji została przekazana innym organizacjom międzynarodowym, w pierwszym rzędzie NATO, Radzie Europy i Unii Europejskiej. W konsekwencji UZE została rozwiązana z dniem 30 czerwca 2011 r.

Druga grupa: Rada Europy oraz Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Cechą wspólną organizacji z tej grupy jest to, że ich struktura została zaplanowana w sposób umożliwiający uczestnictwo maksymalnej liczbie krajów. Jednocześnie świadomie przyjęto założenie, że organizacje te nie wykroczą poza ramy tradycyjnej współpracy między państwami.

Do tej grupy należy Rada Europy, organizacja polityczna założona 5 maja 1949 r., która obecnie liczy 46 członków (w tym wszystkie państwa członkowskie UE). Statut Rady Europy nie wskazuje w najmniejszym stopniu, że miałaby ona zmierzać ku federacji bądź unii; nie przewiduje również przekazania jej żadnych elementów suwerenności państwowej ani wspólnego o nich decydowania. Decyzje we wszystkich ważnych kwestiach Rada Europy podejmuje jednomyślnie. Każdy kraj może więc zapobiec przyjęciu jakiejś decyzji, zgłaszając swoje weto. To pokazuje, że głównym celem Rady Europy jest współpraca międzynarodowa.

Rada Europy doprowadziła do zawarcia licznych konwencji w dziedzinie gospodarki, kultury, polityki społecznej i prawa. Najważniejszym i najbardziej znanym przykładem jest europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana 4 listopada 1950 r. (w skrócie europejska konwencja praw człowieka, EKPC). Stronami Konwencji jest obecnie wszystkich 46 członków Rady. EKPC nie tylko zapewniła wprowadzenie standardów w zakresie przestrzegania praw człowieka w krajach członkowskich, lecz także ustanowiła system ochrony prawnej, w którego ramach organy z siedzibą w Strasburgu powołane na mocy konwencji (Europejska Komisja Praw Człowieka oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka) mogą potępiać naruszenie praw człowieka w krajach członkowskich i wydawać w tych sprawach wyroki.

Do tej grupy organizacji należy również Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), założona w 1994 r., a wywodząca się z Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. OBWE, mająca obecnie 57 członków, przestrzega zasad i założeń określonych w akcie końcowym z Helsinek z 1975 r. i w Karcie paryskiej z 1990 r. Wśród nich, obok środków służących budowie zaufania między państwami europejskimi, znalazło się ustanowienie „siatki bezpieczeństwa”, której celem jest rozwiązywanie konfliktów środkami pokojowymi.

Trzecia grupa: Unia Europejska

Trzecia grupa organizacji europejskich obejmuje Unię Europejską (UE). Całkowicie nową cechą Unii, która odróżnia ją od klasycznych organizacji międzynarodowych, jest to, że skupia ona państwa członkowskie, które zrezygnowały z części swej suwerenności na rzecz UE i wyposażyły ją we własne i niezależne od państw członkowskich uprawnienia. Wykonując swoje uprawnienia, UE może przyjmować europejskie akty prawne, których skutki są takie same jak skutki aktów prawa krajowego przyjmowanych przez poszczególne państwa.

Kamień węgielny pod budowę UE położył ówczesny francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman, ogłaszając 9 maja 1950 r. deklarację, w której przedstawił plan opracowany wspólnie z Jeanem Monnetem. Plan ten zakładał koordynację produkcji węgla i stali w Europie poprzez utworzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS). W swojej deklaracji Schuman stwierdził, że jest to historyczna inicjatywa w celu stworzenia „zorganizowanej i żyjącej Europy”, która jest „niezbędna dla cywilizacji” i bez której „nie da się utrzymać pokoju na świecie”.

Plan Schumana stał się rzeczywistością po tym, jak sześć państw założycielskich (Belgia, Francja, Niderlandy, Luksemburg, Niemcy i Włochy) podpisało 18 kwietnia 1951 r. w Paryżu Traktat ustanawiający EWWiS (traktat paryski). Traktat ten wszedł w życie 23 lipca 1952 r. Wspólnotę Węgla i Stali powołano na okres 50 lat, a po wygaśnięciu traktatu 23 lipca 2002 r. została ona „włączona” do Wspólnoty Europejskiej. Kilka lat później te same państwa utworzyły na mocy traktatów rzymskich z 25 marca 1957 r. Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom), które rozpoczęły działalność 1 stycznia 1958 r.

Utworzenie Unii Europejskiej (UE) na mocy traktatu z Maastricht wyznaczyło początek nowego etapu w procesie zmierzającym do politycznego zjednoczenia Europy. Traktat ten, podpisany już 7 lutego 1992 r. w Maastricht, napotkał wiele przeszkód w trakcie ratyfikacji (mieszkańcy Danii zgodzili się na ratyfikację dopiero w drugim referendum, a w Niemczech wniesiono sprzeciw do trybunału konstytucyjnego przeciw zatwierdzeniu traktatu przez parlament). Dlatego traktat z Maastricht wszedł w życie dopiero 1 listopada 1993 r. W tekście traktatu opisano go jako „nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”. Zawierał on akt założycielski Unii Europejskiej, ale nie kończył procesu jej budowania. Unia Europejska nie zastąpiła Wspólnot Europejskich, umieściła je jedynie pod tym samym „dachem” co nowe obszary polityki i formy współpracy. Stąd wziął się obraz „trzech filarów”, na których zbudowana jest UE. Pierwszy filar to Wspólnoty Europejskie: EWG (której nazwę zmieniono na WE), EWWS (do 2002 r.) i Euratom. Drugi filar to współpraca państw członkowskich w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Trzecim filarem jest współpraca państw członkowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Dalsze etapy rozwoju to podpisanie traktatu z Amsterdamu i traktatu z Nicei, które weszły w życie odpowiednio 1 maja 1999 r. oraz 1 lutego 2003 r. Celem tych reform traktatowych było zachowanie skuteczności działania UE również po jej rozszerzeniu o znaczną liczbę nowych państw członkowskich. W obu traktatach skupiono się więc w pierwszej kolejności na reformach instytucjonalnych. W porównaniu z poprzednimi reformami w tym przypadku wola polityczna pogłębiania europejskiej integracji nie była zbyt silna.

Wywołane tym liczne głosy krytyki były impulsem do rozpoczęcia debaty o przyszłości Unii Europejskiej i jej struktury instytucjonalnej. Owocem tej debaty było przyjęcie przez szefów państw lub rządów 5 grudnia 2001 r. w belgijskim Laeken Deklaracji w sprawie przyszłości Unii Europejskiej. Unia Europejska zobowiązała się w niej do zwiększenia demokratyczności, przejrzystości i skuteczności swoich działań oraz do wypracowania europejskiej konstytucji. Pierwszym krokiem na drodze do osiągnięcia tych celów było powierzenie zadania opracowania europejskiej konstytucji Konwentowi w sprawie przyszłości Europy, na czele którego stanął były prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaing. 18 lipca 2003 r. oficjalnie przekazano przewodniczącemu Rady Europejskiej opracowany przez Konwent projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Po wprowadzeniu różnych poprawek traktat został przyjęty przez szefów państw lub rządów w dniach 17 i 18 lipca 2004 r. w Brukseli.

Celem konstytucji miało być przekształcenie Unii Europejskiej i Wspólnoty Europejskiej w jedną nową strukturę, opartą na jednym traktacie konstytucyjnym. Jedyną autonomiczną wspólnotą pozostać miała Europejska Wspólnota Energii Atomowej, miała ona jednak – podobnie jak do tej pory – funkcjonować w ścisłym powiązaniu z nową Unią Europejską. Próba wprowadzenia konstytucji nie powiodła się jednak ze względu na problemy podczas jej ratyfikacji w państwach członkowskich. Po początkowych pozytywnych wynikach głosowania w 13 z ówczesnych 25 państw członkowskich traktat konstytucyjny UE został odrzucony w referendum we Francji (54,68 % głosów przeciw przy frekwencji 69,34 %) oraz w Niderlandach (61,7 % głosów przeciw przy frekwencji 63 %).

Po upływie okresu refleksji, który trwał prawie dwa lata, dopiero w pierwszej połowie 2007 r. udało się przygotować nowy pakiet reform. Z formalnego punktu widzenia pakiet ten odchodzi od koncepcji konstytucji europejskiej, zgodnie z którą wszystkie dotychczasowe traktaty miały być uchylone i zastąpione jednolitym tekstem, który zostałby nazwany „Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy”. Zamiast tego zaprojektowano traktat reformujący UE, który, zgodnie z tradycją traktatów z Maastricht, Amsterdamu i Nicei, wprowadzał fundamentalne zmiany w istniejących już traktatach o Unii Europejskiej, aby zwiększyć zdolność do działania UE wewnątrz i na zewnątrz, wzmocnić jej legitymację demokratyczną oraz poprawić jej skuteczność. Zgodnie z tradycją nadano mu nazwę od nazwy miasta, w którym go podpisano: Traktat z Lizbony. Prace nad traktatem lizbońskim były prowadzone niezwykle szybko, co było spowodowane głównie decyzją szefów państw lub rządów, którzy na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 21 i 22 czerwca 2007 r. szczegółowo ustalili sposób i zakres wprowadzenia do istniejących traktatów zmian wynegocjowanych dla traktatu reformującego. Postępowali przy tym w sposób zupełnie nietypowy, nie ograniczając się, jak zazwyczaj, do ogólnych wytycznych, które miały być wcielone w życie podczas konferencji międzyrządowej, lecz samodzielnie opracowując strukturę i treść przewidzianych zmian, często ustalając nawet dokładne brzmienie postanowień.

Szczególnie dyskusyjnymi punktami były przede wszystkim: rozgraniczenie kompetencji pomiędzy UE a państwami członkowskimi, dalsze rozwijanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, nowa rola parlamentów narodowych w procesie integracji, włączenie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do prawa UE, jak również ewentualny postęp w dziedzinie współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. W efekcie konferencja międzyrządowa zwołana w 2007 r. nie miała zbyt wielkich możliwości manewru i została upoważniona jedynie do technicznej realizacji wymaganych zmian. Prace konferencji międzyrządowej, zakończone już 18 i 19 października 2007 r., zostały zatwierdzone na odbywającym się w tym samym czasie w Lizbonie nieformalnym posiedzeniu Rady Europejskiej.

Ostatecznie 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie szefowie ówczesnych 27 państw członkowskich UE lub ich rządów (Chorwacja dołączyła do UE dopiero w 2013 r.) uroczyście podpisali traktat lizboński. Proces ratyfikacji tego traktatu także jednak napotkał przeszkody. Choć, w odróżnieniu od Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, Francja i Niderlandy ratyfikowały traktat lizboński, to napotkał on przeszkodę podczas pierwszego referendum w Irlandii, które odbyło się 12 czerwca 2008 r. (przeciwko ratyfikacji opowiedziało się 53,4 % głosujących przy frekwencji na poziomie 53,1 %). Dopiero po uzyskaniu kilku prawnych zapewnień, dotyczących (ograniczonego) zakresu nowego traktatu, obywatele Irlandii w październiku 2009 r. przystąpili do drugiego referendum. Tym razem traktat uzyskał szerokie poparcie (67,1 % głosów za przy frekwencji 59 %). Pozytywny wynik referendum w Irlandii otworzył drogę do ratyfikacji Traktatu z Lizbony w Polsce i w Czechach. Prezydent Polski Lech Kaczyński uzależnił podpisanie dokumentu ratyfikacyjnego od wyniku irlandzkiego referendum. Prezydent Czech Václav Klaus również początkowo zamierzał wstrzymać się do czasu ogłoszenia wyników referendum w Irlandii, później zdecydował się jednak uzależnić złożenie podpisu na dokumencie ratyfikacyjnym traktat od jeszcze jednego warunku. Chciał on otrzymać gwarancję, że traktat lizboński, a w szczególności włączona do traktatu UE Karta praw podstawowych, nie będą miały wpływu na tzw. dekrety Benesza z 1945 r., które uniemożliwiają wnoszenie roszczeń dotyczących terenów znajdujących się w tej części Czech, która kiedyś należała do Niemiec. Po uzyskaniu rozwiązania również dla tego postulatu Václav Klaus podpisał dokument ratyfikacyjny w dniu 3 listopada 2009 r. Tym samym procedura ratyfikacji dobiegła końca i 1 grudnia 2009 r. Traktat z Lizbony wszedł w życie.

Na podstawie Traktatu z Lizbony Wspólnota Europejska została połączona z Unią Europejską, tworząc jedną Unię Europejską. W całym tekście trak­tatu słowo „Wspólnota” zostało zastąpione słowem „Unia”. Unia Europejska zastąpiła Wspólnotę Europejską i stała się jej następcą prawnym. Prawo UE w dalszym ciągu opiera się jednak na następujących trzech traktatach:

Obecnie obowiązujące traktaty unijne

Traktat UE i TFUE mają ten sam status prawny i żaden z nich nie jest ani nadrzędny, ani podrzędny względem drugiego. Należy wyraźnie uświadomić sobie ten fakt, gdyż stopień regulacji w obu traktatach oraz nowy tytuł wcześniejszego Traktatu WE (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) mogą sprawiać wrażenie, że TUE jest czymś w rodzaju konstytucji lub traktatu podstawowego, podczas gdy TFUE jest raczej traktatem wprowadzającym przepisy wykonawcze. Z formalnego punktu widzenia żaden z tych dwóch traktatów nie ma natury konstytucyjnej. Ta zmiana podejścia w stosunku do wcześniejszego projektu konstytucji jest widoczna także w terminologii stosowanej w obu traktatach: słowo „konstytucja” nie jest już używane; „minister spraw zagranicznych Unii” jest określany jako „Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa”; zrezygnowano także z definiowania pojęć „prawo” i „systemy prawne”. Zreformowane traktaty nie zawierają ponadto żadnego artykułu, który traktowałby o symbolach UE, takich jak flaga bądź hymn. Pierwszeństwo prawa Unii nie zostało wyraźnie potwierdzone w żadnym z postanowień traktatów, lecz wynika, jak do tej pory, z deklaracji odnoszącej się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ponadto w Traktacie z Lizbony zrezygnowano z systemu „trzech filarów” Unii Europejskiej. Szczególne procedury w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa wraz z europejskim systemem obrony pozostają, oczywiście, w mocy – deklaracje konferencji międzyrządowej dołączone do traktatu podkreślają szczególną rolę tego obszaru polityki oraz szczególną odpowiedzialność państw członkowskich w tym względzie.

Członkostwo w UE

Po brexicie UE liczy obecnie 27 państw członkowskich. Państwa te to po pierwsze sześć państw założycielskich EWG, czyli Belgia, Niemcy (w tym obszar dawnej Niemieckiej Republiki Demokratycznej, po zjednoczeniu Niemiec 3 października 1990 r.), Francja, Włochy, Luksemburg oraz Niderlandy. 1 stycznia 1973 r. do Wspólnoty dołączyły: Dania (z wyjątkiem Grenlandii, której ludność w referendum w lutym 1982 r. opowiedziała się niewielką większością głosów przeciw przystąpieniu wyspy do WE), Irlandia oraz Zjednoczone Królestwo (które jednak opuściło UE 31 stycznia 2020 r.). Przewidywane przystąpienie Norwegii zostało odrzucone w referendum w październiku 1972 r. (53,5 % głosów przeciwko przystąpieniu do WE).

Tak zwane „rozszerzenie na południe” rozpoczęło się 1 stycznia 1981 r. wraz z przystąpieniem Grecji, a zakończyło się 1 stycznia 1986 r., gdy do Unii dołączyły Hiszpania i Portugalia. Następne rozszerzenie miało miejsce 1 stycznia 1995 r., gdy do UE dołączyły Austria, Finlandia i Szwecja. Norwegia – podobnie jak 22 lata wcześniej – niewielką większością głosów (52,4 %) obywateli wyraziła sprzeciw wobec wejścia do UE. 1 maja 2004 r. do UE przystąpiły kraje nadbałtyckie – Estonia, Łotwa i Litwa, kraje południowo- i wschodnioeuropejskie – Czechy, Węgry, Polska, Słowenia i Słowacja, a także dwa wyspiarskie państwa Morza Śródziemnego – Cypr i Malta. Ten etap rozszerzenia na wschód zakończył się ponad dwa lata później, 1 stycznia 2007 r., przystąpieniem do UE Bułgarii i Rumunii.

Najnowszym członkiem UE jest Chorwacja, która przystąpiła do UE 1 lipca 2013 r. Liczba obywateli Unii wzrosła tym samym do 447 milionów. To historyczne rozszerzenie UE jest zwieńczeniem długiego procesu, który umożliwił ponowne zjednoczenie narodów europejskich, oddzielonych od siebie przez ponad pół stulecia żelazną kurtyną i zimną wojną. Rozszerzenia te to przede wszystkim jednak wyraz pragnienia pokoju, stabilności oraz dobrobytu na zjednoczonym kontynencie europejskim.

UE jest otwarta na przystąpienie innych krajów, pod warunkiem że spełniają one kryteria przystąpienia, które zostały ustalone w 1993 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze.

• Kryteria polityczne. Stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochrona mniejszości.
• Kryteria o charakterze ekonomicznym. Funkcjonująca gospodarka rynkowa oraz zdolność sprostania presji konkurencyjnej i mechanizmom rynkowym UE.
• Kryteria prawne. Zdolność do przyjęcia zobowiązań członka Unii, w tym dostosowania się do celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej.

Procedura przystąpienia kraju do UE ma trzy etapy, które muszą zostać zaakceptowane przez wszystkie obecne państwa członkowskie UE:

1. UE oferuje danemu krajowi perspektywę członkostwa;
2. jeżeli kraj spełnia kryteria przystąpienia, wówczas uzyskuje oficjalny status kandydata do członkostwa w UE. Nie oznacza to jednak rozpoczęcia oficjalnych negocjacji;
3. rozpoczynają się oficjalne negocjacje z krajem kandydującym, podczas których uzgadnia się rozwiązania i procedury potrzebne do przyjęcia obowiązującego prawodawstwa UE.

Po pomyślnym zakończeniu negocjacji i wprowadzeniu związanych z nimi reform ustalenia i warunki przystąpienia zapisuje się w traktacie o przystąpieniu. Pierwszy etap to zaakceptowanie traktatu przez Parlament Europejski, co musi nastąpić bezwzględną większością głosów. Następnie zgodę musi wyrazić Rada i musi to być decyzja jednomyślna. Potem traktat o przystąpieniu jest podpisywany przez szefów państw lub rządów państw członkowskich UE oraz kraju przystępującego. Kolejny etap to ratyfikacja traktatu przez państwa członkowskie UE oraz kraj przystępujący zgodnie z ich przepisami konstytucyjnymi. Po złożeniu instrumentów ratyfikacyjnych, proces akcesyjny zostaje zamknięty, a traktat o przystąpieniu wchodzi w życie. Kraj przystępujący staje się państwem członkowskim.

Obecnie trwają negocjacje akcesyjne z Turcją (od 2005 r.), Czarnogórą (od 2012 r.), Serbią (od 2014 r.) oraz Albanią i Macedonią Północną (od 2022 r.).

Turcja złożyła wniosek akcesyjny 14 kwietnia 1987 r. Historia stosunków pomiędzy UE a Turcją sięga jednak o wiele dalej. Już w 1963 r. Turcja i EWG zawarły układ o stowarzyszeniu, w którym wspomniano o ewentualnym członkostwie. W 1995 r. utworzona została unia celna, a w grudniu 1999 r. Rada Europejska w Helsinkach przyznała Turcji oficjalny status kraju kandydującego. Było to wyrazem przekonania, że kraj ten posiada solidne podstawy systemu demokratycznego, nawet jeśli istnieje jeszcze konieczność podjęcia szeroko zakrojonych działań w zakresie przestrzegania praw człowieka oraz ochrony mniejszości narodowych. W grudniu 2004 r., na podstawie zalecenia Komisji, Rada Europejska ostatecznie dała zielone światło do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Turcją. Negocjacje rozpoczęły się w październiku 2005 r., ale nadal stanowią wyzwanie. Jest to spowodowane z jednej strony wciąż niezadowalającymi wynikami w zakresie poszanowania praw człowieka, praworządności, wolności mediów i walki z korupcją. Dodatkową przeszkodę stanowi fakt, że negocjacje w sprawie ośmiu rozdziałów można rozpocząć dopiero po ratyfikowaniu przez Turcję protokołu dodatkowego w sprawie Cypru, załączonego do układu o stowarzyszeniu z Ankary, oraz że tymczasowe zamknięcie rozdziałów, które zostały już wynegocjowane, również jest uzależnione od tej samej okoliczności. Celem negocjacji jest przystąpienie Turcji do UE, nie ma jednak gwarancji, że cel ten zostanie osiągnięty.

Islandia złożyła wniosek akcesyjny 17 lipca 2009 r. Negocjacje akcesyjne rozpoczęły się oficjalnie w 2010 r. Początkowo przebiegały one w dobrym tempie. Jednak po zmianie rządu najpierw utknęły w martwym punkcie, a potem zostały całkowicie zarzucone i 12 marca 2015 r. Islandia wycofała wniosek.

W 2022 r. UE przyznała Bośni i Hercegowinie, Mołdawii oraz Ukrainie status kraju kandydującego. Perspektywę członkostwa w UE otrzymały także Kosowo¹ i Gruzja.

Przewidziano również możliwość wystąpienia z UE. Do Traktatu UE wprowadzono tzw. klauzulę wystąpienia (art. 50), która zezwala państwu członkowskiemu na opuszczenie UE. Żeby wystąpić z UE, nie trzeba spełnić żadnych warunków. Jedyne, co jest wymagane, to porozumienie między Unią a państwem członkowskim, które chce z Unii wystąpić, dotyczące warunków wystąpienia. Jeżeli nie uda się osiągnąć takiego porozumienia, wystąpienie staje się skuteczne bez porozumienia dwa lata od momentu poinformowania UE o zamiarze wystąpienia. Nie ma przepisu dotyczącego wykluczenia państwa członkowskiego z UE wbrew jego woli nawet w przypadku poważnego i utrzymującego się naruszenia wymogów traktatowych.

Z możliwości wystąpienia skorzystano wcześniej, niż ktokolwiek mógł się spodziewać. 23 czerwca 2016 r. w referendum w sprawie członkostwa Zjednoczonego Królestwa w UE 51,9 % brytyjskich obywateli (przy frekwencji 72,2 %) głosowało przeciw pozostaniu w Unii Europejskiej. Skutkowało to formalnym przedłożeniem 29 marca 2017 r. Radzie Europejskiej oświadczenia o wystąpieniu z UE i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Trzy lata po referendum i po bardzo burzliwych negocjacjach w sprawie umowy o wystąpieniu, 31 stycznia 2020 r., po 47 latach członkostwa w UE, wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE zostało ostatecznie przypieczętowane. Po zakończeniu okresu przejściowego 31 grudnia 2020 r. w dniu 1 stycznia 2021 r. Zjednoczone Królestwo całkowicie opuściło UE i tym samym wycofało się przede wszystkim z rynku wewnętrznego, unii celnej, polityk unijnych i umów handlowych UE. Przyszłe stosunki UE ze Zjednoczonym Królestwem jako państwem niebędącym członkiem UE zostały określone w dwustronnej umowie o handlu i współpracy, która – wraz z umową o wystąpieniu, w której ustalono podstawy wystąpienia, oraz deklaracją polityczną, w której określono ramy negocjacji w sprawie przyszłych stosunków między Zjednoczonym Królestwem a UE – stanowi podstawę wystąpienia.

Szczególną uwagę należy zwrócić przede wszystkim na dwa aspekty umowy o wystąpieniu.

• Problem granicy irlandzkiej

Starając się uniknąć utworzenia tzw. twardej granicy między Irlandią Północną a Irlandią, UE zażądała mechanizmu ochronnego (tzw. backstop), który zmusiłby prawie całe Zjednoczone Królestwo do dołączenia do unii celnej z UE. Groziło to uniemożliwieniem zawarcia jakiegokolwiek porozumienia. W ostatniej chwili znaleziono jednak rozwiązanie, które było akceptowalne dla obu stron. W protokole do umowy o wystąpieniu stwierdza się jednoznacznie, że Irlandia Północna stanowi część obszaru celnego Zjednoczonego Królestwa. Umowy handlowe, które Zjednoczone Królestwo może zawrzeć po zakończeniu okresu przejściowego oraz wyjściu z unii celnej UE, będą miały również zastosowanie bez ograniczeń w Irlandii Północnej. Irlandia Północna będzie zatem miała granicę z Irlandią, a tym samym z rynkiem wewnętrznym i unią celną UE, co teoretycznie wymagałoby również kontroli towarów na tej granicy. Byłoby to jednak sprzeczne z wielkopiątkowym porozumieniem pokojowym z Belfastu z 1998 r., które zostało podpisane po 30 latach konfliktu w Irlandii Północnej (ang. the Troubles). W umowie o wystąpieniu przewidziano zatem, że granica celna między Zjednoczonym Królestwem a UE zostanie przeniesiona na morze między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią Północną. Irlandia Północna nadal podlega zatem wszystkim odpowiednim unijnym przepisom celnym i rynkowym, w szczególności przepisom dotyczącym przepływu towarów, norm zdrowotnych, norm produkcji, zasad sprzedaży produktów rolnych, przepisom dotyczącym podatku od wartości dodanej i podatku akcyzowego oraz przepisom dotyczącym kontroli pomocy państwa. Towary wytworzone w Irlandii Północnej mogą być zatem przywożone do Irlandii (i stamtąd przewożone do dowolnego miejsca w UE) bez kontroli granicznej. Wszystkie pozostałe towary i produkty przywożone do Irlandii Północnej będą sprawdzane przez brytyjskie służby celne w portach lub na lotniskach. Głównym celem kontroli jest ustalenie, czy te towary i produkty są przeznaczone wyłącznie na jeden z rynków Zjednoczonego Królestwa, czy też powodują „ryzyko” wprowadzenia ich przez Irlandię na obszar rynku Unii. Wspólny komitet podejmie się ustalenia „ryzyka” na podstawie określonych kryteriów (charakter i wartość produktu, wykorzystanie do bezpośredniego spożycia lub do dalszego przetwarzania, prawdopodobieństwo nadużycia itp.) oraz określenia wyjątków. Zasady odprawy celnej są uzależnione od przydziału do konkretnego obszaru celnego: jeżeli towary są przeznaczone na rynek w Irlandii Północnej, zastosowanie mają w pełni przepisy celne Zjednoczonego Królestwa; jeżeli natomiast istnieje „ryzyko”, że towary te mogą się znaleźć na rynku wewnętrznym UE, zastosowanie mają unijne przepisy prawa celnego. Po okresie przejściowym parlament Irlandii Północnej może zdecydować zwykłą większością głosów co cztery lata, czy chce nadal stosować przepisy UE. W przypadku negatywnej decyzji przepisy UE przestaną obowiązywać w Irlandii Północnej po kolejnych dwóch latach. W takim przypadku w ciągu dwóch lat należałoby znaleźć inne rozwiązanie, aby uniknąć fizycznej granicy między Irlandią Północną a Irlandią.

• Wzajemne prawa obywateli

Biorąc pod uwagę fakt, że 3,2 mln obywateli Unii mieszka w Zjednoczonym Królestwie, a 1,2 mln obywateli brytyjskich mieszka w UE, wzajemna ochrona praw obywateli jest sprawą najwyższej wagi. Na mocy umowy o wystąpieniu obywatele UE i obywatele Zjednoczonego Królestwa, którzy skorzystali z prawa pobytu na danym terytorium przed zakończeniem okresu przejściowego (31 grudnia 2020 r.) i którzy po tym okresie nadal zamieszkują na tym terytorium, mogą dożywotnio korzystać ze wszystkich praw przysługujących im przed wystąpieniem. To samo dotyczy członków ich rodzin. Nawet po zakończeniu okresu przejściowego mogą tam nadal mieszkać, pracować lub studiować. Współmałżonek, dzieci lub wnuki takiej osoby mieszkający w innym państwie mogą w każdej chwili przenieść się na terytorium państwa, w którym mieszka ta osoba. Beneficjenci zachowują również wszystkie uprawnienia do świadczeń z tytułu opieki zdrowotnej i innych świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Oprócz tego zapewnione jest wzajemne uznawanie kwalifikacji zawodowych. Wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest nadal zakazana, nawet po okresie przejściowym. Obywatele korzystają z pełnej równości traktowania, w szczególności w odniesieniu do równych praw i szans w dostępie do zatrudnienia i edukacji. Prawa te nie będą już jednak automatycznie stosowane. Co więcej obywatele Unii muszą na przykład udowodnić swój status rezydenta w Zjednoczonym Królestwie do czerwca 2021 r. Jeżeli nie dotrzymali tego terminu, status ten można uzyskać jedynie pod warunkiem, że istnieją istotne powody uzasadniające złożenie wniosku po terminie.

Umowę o handlu i współpracy podpisano 30 grudnia 2020 r. Była ona tymczasowo stosowana od 1 stycznia 2021 r. i ostatecznie weszła w życie 1 maja 2021 r.

Umowa o handlu i współpracy ustanawia między innymi kompleksowe partnerstwo gospodarcze. Zasadniczo jego podstawę stanowi umowa o wolnym handlu, która nie przewiduje taryf celnych ani kontyngentów, a tym samym pozwala uniknąć istotnych barier w handlu. Takie partnerstwo wymaga jednak również sprawiedliwych warunków działania. Dlatego też obie strony uzgodniły daleko idące zasady gwarantujące uczciwą konkurencję. Dotyczy to pomocy państwa, ochrony konsumentów, ochrony pracowników, środowiska i klimatu. Nie byłoby jednak prawdziwego partnerstwa gospodarczego, gdyby przyszłe stosunki nie wykraczały poza kwestie handlowe. W związku z tym UE i Zjednoczone Królestwo uzgodniły również ramy przyszłej współpracy w wielu innych dziedzinach, takich jak: usługi; kwalifikacje zawodowe; zamówienia publiczne; kwestie związane ze środowiskiem i energią; transport towarowy drogą lotniczą, morską i kolejową; oraz przepisy dotyczące zabezpieczenia społecznego oraz badań i rozwoju. Na mocy zawartej umowy Zjednoczone Królestwo będzie nadal uczestniczyć w szeregu programów UE. Ponadto, aby uwzględnić silną współzależność i bliskość geograficzną UE i Zjednoczonego Królestwa, w umowie ustanowiono również bliskie partnerstwo w dziedzinie bezpieczeństwa. Umożliwia ono współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Konkretnie oznacza to, że obie strony będą nadal ściśle współpracować w walce z przestępczością, na przykład za pośrednictwem Europolu (Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania), oraz wspólnie koordynować walkę z praniem pieniędzy, przestępczością międzynarodową i terroryzmem. Umowa reguluje również wymianę danych, na przykład danych dotyczących przelotów pasażerów lub rejestrów karnych. Wbrew oczekiwaniom UE umowa nie zawiera żadnych postanowień dotyczących współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. UE i Zjednoczone Królestwo pozostają ważnymi partnerami w NATO, OBWE i Organizacji Narodów Zjednoczonych.

PODSTAWOWE WARTOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ

Podwaliny zjednoczonej Europy zbudowano na podstawowych zasadach i wartościach, do których przestrzegania państwa członkowskie zobowiązane są na podstawie art. 2 TUE, a których wcielanie w życie powierzono organom wykonawczym UE. Te podstawowe wartości to szacunek dla godności człowieka, równość, wolność i solidarność. Fundamentem UE jest poszanowanie wspólnych dla wszystkich państw członkowskich zasad wolności, demokracji i praworządności oraz przestrzeganie praw człowieka.

Te wartości nie tylko stanowią normy dla państw, które chcą w przyszłości dołączyć do Unii, państwo członkowskie dopuszczające się poważnego i utrzymującego się naruszenia tych wartości i zasad może zostać ukarane na mocy art. 7 TUE. Najpierw szefowie państw lub rządów na posiedzeniu Rady Europejskiej muszą jednomyślnie uznać, że wystąpiło poważne i utrzymujące się naruszenie wartości i zasad Unii. Następuje to na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Wówczas Rada Unii Europejskiej może większością kwalifikowaną podjąć decyzję o zawieszeniu państwa członkowskiego w pewnych prawach, wynikających z TUE i TFUE, w tym w prawie głosu przedstawiciela rządu tego kraju w Radzie. Zobowiązania danego państwa członkowskiego wynikające z traktatów są jednak nadal wiążące. Rada w sposób szczególny uwzględnia ewentualne konsekwencje takiego zawieszenia praw i obowiązków dla obywateli i przedsiębiorstw.

Unia Europejska gwarantem pokoju

Największą motywacją dla zjednoczenia Europy jest pragnienie pokoju (por. art. 3 TUE). W XX wieku w dwóch wojnach światowych walczyły przeciw sobie państwa europejskie, będące dziś członkami UE. Nic więc dziwnego, że polityka europejska i polityka pokoju idą w parze. Utworzenie UE oznaczało stworzenie jądra systemu zapobiegającego wszelkim nowym konfliktom wojennym między jej członkami. Najlepszym dowodem skuteczności tego podejścia jest ponad 70 lat pokoju w Europie. Im więcej europejskich państw dołącza do tego pokojowego systemu, tym jest on mocniejszy. Ostatnie rozszerzenia Unii były ważnym wkładem w umocnienie pokoju w Europie. W 2012 r. w uznaniu wysiłków na rzecz pokoju, pojednania, demokracji i praw człowieka w Europie Unia Europejska została uhonorowana Pokojową Nagrodą Nobla.

Nie można jednak uznać pokoju w Europie za oczywistość, jak pokazuje niesprowokowana i nieuzasadniona agresja wojskowa Rosji na Ukrainę. Unia musi raczej wypełniać swoją rolę w utrzymaniu pokoju poza stworzoną w UE strefą pokoju. Współpraca między państwami członkowskimi w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa powinna oferować większe możliwości w tym zakresie.

Jedność i równość jako idee przewodnie

Jedność to motyw wciąż przewijający się w historii Unii Europejskiej. Aby móc stawić czoła największym wyzwaniom dzisiejszych czasów, państwa europejskie muszą mówić jednym głosem i działać jako jedność, przy jednoczesnym zachowaniu swojej różnorodności. Wielu jest zdania, że zapewnienie i zagwarantowanie w przyszłości pokoju w Europie i na świecie, demokracji, praworządności, dobrobytu gospodarczego i zabezpieczenia społecznego nie byłoby możliwe bez integracji europejskiej i samej Unii. Zmiana klimatu, bezrobocie, niewystarczający wzrost gospodarczy, bezpieczeństwo dostaw energii i zanieczyszczenie środowiska to już od dawna problemy nie tylko krajowe, których nie można rozwiązać jedynie na szczeblu poszczególnych państw. Tak jak stabilność porządku gospodarczego można zapewnić jedynie w ramach Unii Europejskiej, tak też jedynie wspólnym wysiłkiem zdołamy zapewnić międzynarodową politykę gospodarczą sprzyjającą rozwojowi gospodarki europejskiej, a jednocześnie przyczyniającą się do osiągnięcia celów klimatycznych i umocnienia sprawiedliwości społecznej. Bez wewnętrznej spójności Europa nie będzie w stanie potwierdzić swej politycznej i gospodarczej niezawisłości w stosunku do reszty świata ani odzyskać wpływu na scenę międzynarodową i odgrywać należnej jej politycznej roli na świecie.

Jedność nie może istnieć bez równości. Żaden obywatel Unii nie może być gorzej traktowany bądź podlegać dyskryminacji ze względu na swoje obywatelstwo. Trzeba walczyć z wszelką dyskryminacją ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej to kolejny krok w walce z dyskryminacją. Zabroniona jest wszelka dyskryminacja ze względu na kolor skóry, cechy genetyczne, język, opinie na tematy polityczne i inne bądź też bycie członkiem mniejszości narodowej, a także ze względu na stan posiadania lub urodzenie. Poza tym wszyscy obywatele Unii są równi wobec prawa. W odniesieniu do państw członkowskich zasada równości oznacza, że żadne z nich nie może mieć przewagi nad innymi, a naturalne różnice, na przykład w zakresie powierzchni, liczby mieszkańców bądź struktur, należy uwzględniać jedynie w zgodzie z tą zasadą.

Podstawowe wolności

Pokój, jedność i równość oznaczają jednocześnie wolność. Utworzenie większej struktury łączącej 27 państw umożliwiło także swobodę przemieszczania się przez granice. Oznacza to w szczególności swobodny przepływ pracowników, swobodę przedsiębiorczości, swobodę świadczenia usług, swobodny przepływ towarów oraz kapitału. Te podstawowe wolności zapewniają przedsiębiorcom swobodę podejmowania decyzji, pracownikom – swobodę wyboru miejsca pracy, a konsumentom – swobodę wyboru spośród możliwie największej oferty produktów. Wolna konkurencja otwiera przed przedsiębiorstwami o wiele szersze rynki zbytu dla oferowanych przez nie towarów i usług. Pracownicy mogą szukać pracy w całej Unii i zmieniać ją w zależności od swoich chęci lub zainteresowań. Gama artykułów oferowanych w systemie wzmożonej konkurencji jest tak duża, że konsument może wybierać najtańsze i najlepsze z nich.

Często jednak w traktacie o przystąpieniu określa się okresy przejściowe, zwłaszcza w zakresie swobody przepływu pracowników, świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Dzięki tym okresom „stare” państwa członkowskie mogą przez okres do 7 lat, stosując prawo krajowe i już istniejące porozumienia dwustronne, ograniczać korzystanie z tych podstawowych wolności przez obywateli nowych państw członkowskich.

Zasada solidarności

Solidarność jest konieczna do mądrego korzystania z wolności, albowiem nadużywanie wolności zawsze odbywa się kosztem innych. Dlatego też, aby ład unijny był trwały, zawsze należy uznawać solidarność członków wspólnoty za podstawową zasadę oraz jednolicie i sprawiedliwie rozdzielać korzyści – czyli dobrobyt – i obowiązki między wszystkich jej członków.

Poszanowanie tożsamości narodowej

Tożsamość narodowa państw członkowskich jest szanowana. Nie chodzi o to, by państwa członkowskie „wtapiały się” w ramy UE, lecz by wnosiły do niej swoje niepowtarzalne cechy. To właśnie z tej różnorodności cech i tożsamości narodowych UE czerpie siłę moralną, z której następnie korzysta UE jako całość.

Pragnienie bezpieczeństwa

Wszystkie podstawowe wartości są w ostatecznym rozrachunku pochodną bezpieczeństwa. Akty terroryzmu, do jakich doszło 11 września 2001 r. w Stanach Zjednoczonych, oraz rosnąca liczba brutalnych ataków terrorystycznych w Europie spowodowały, że również na naszym kontynencie walka z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną wysunęła się na pierwszy plan. Współpraca policji i organów sprawiedliwości jest sukcesywnie pogłębiana; wzmacniana jest również ochrona granic zewnętrznych UE.

Bezpieczeństwo w ujęciu europejskim oznacza jednak również bezpieczeństwo społeczne wszystkich obywateli UE, bezpieczeństwo zatrudnienia, jak również zabezpieczenie warunków gospodarczych i ekonomicznych. Dlatego więc jednym z zadań instytucji Unii jest zapewnienie obywatelom i przedsiębiorstwom UE przewidywalnej przyszłości oraz poczucia stabilności, na których mogą polegać.

Prawa podstawowe

Nie można mówić o podstawowych zasadach i wartościach stanowiących fundament Unii bez podniesienia kwestii praw podstawowych jej obywateli. Historia Europy od ponad dwóch wieków naznaczona była ciągłymi wysiłkami ukierunkowanymi na umocnienie ochrony tych praw. Od Deklaracji praw człowieka i obywatela z XVIII wieku swobody obywatelskie i prawa podstawowe są integralną częścią konstytucji większości krajów cywilizowanych. Jest to szczególnie prawdziwe w odniesieniu do państw członkowskich, których porządek prawny opiera się na przestrzeganiu prawa oraz na poszanowaniu godności, wolności i możliwości rozwoju osoby ludzkiej. Istnieje również wiele konwencji międzynarodowych w tej materii, wśród których wyjątkowe znaczenie ma EKPC.

Dopiero w 1969 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypracował orzecznictwo, które stanowi ramy prawne dla spraw dotyczących praw podstawowych. Wcześniej Trybunał Sprawiedliwości odrzucał wszelkie sprawy dotyczące praw podstawowych, uznając, że kwestie krajowego prawa konstytucyjnego nie należą do jego kompetencji. Trybunał Sprawiedliwości musiał zmienić swoje stanowisko także z powodu zasady, którą sam ustanowił, a mianowicie pierwszeństwa prawa Unii przed prawem krajowym. Aby to pierwszeństwo miało solidne umocowanie, prawo Unii musi samo w sobie zapewniać ochronę praw podstawowych z taką samą mocą prawną, jaką zapewniają konstytucje poszczególnych państw.

Punktem wyjścia tego orzecznictwa jest wyrok w sprawie Stauder, w której człowiek pobierający świadczenie dla ofiar wojny uznał obowiązek ujawnienia swego nazwiska przy zakupie masła w promocyjnej cenie w okresie Bożego Narodzenia za zamach na swą godność osobistą i na zasadę równości. Trybunał uznał wprawdzie w swojej wykładni przepisu prawa Unii, że podanie nazwiska nie było konieczne i że zbędne jest zatem badanie, czy doszło do naruszenia prawa podstawowego, na końcu swego orzeczenia stwierdził jednak, że poszanowanie praw podstawowych stanowi część zasad ogólnych wspólnotowego porządku prawnego, których przestrzeganie musi egzekwować. Tym samym Trybunał Sprawiedliwości uznał po raz pierwszy istnienie systemu praw podstawowych w UE.

Początkowo Trybunał wyprowadzał prawne podstawy przestrzegania praw podstawowych z szeregu postanowień traktatowych. Miało to miejsce zwłaszcza w przypadku licznych zakazów dyskryminacji, które wynikają z różnych aspektów ogólnej zasady równości. Do przykładów należą: zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE); zapobieganie nierównemu traktowaniu ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (art. 10 TFUE); równe traktowanie towarów lub osób w odniesieniu do czterech podstawowych wolności – swobodny przepływ towarów (art. 34 TFUE), swobodny przepływ osób (art. 45 TFUE), swoboda przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) i swoboda świadczenia usług (art. 57 TFUE); swoboda konkurencji (art. 101 i nast. TFUE); oraz zasada równości wynagrodzeń mężczyzn i kobiet (art. 157 TFUE). Jasno zagwarantowane są również swoboda stowarzyszania się (art. 169 TFUE), prawo do składania petycji (art. 24 TFUE) oraz ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy zawodowej (art. 339 TFUE).

Trybunał Sprawiedliwości nieustannie rozwijał te wspólnotowe podstawy ochrony praw podstawowych i uzupełniał je innymi prawami tej samej natury. W tym celu uznał ogólne zasady prawne i zastosował je, czerpiąc inspirację z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i z konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, których państwa członkowskie są sygnatariuszami – przede wszystkim z europejskiej konwencji praw człowieka, która pozwoliła na określenie treści praw podstawowych w Unii i mechanizmów ich ochrony. Na tej podstawie Trybunał uznał szereg wolności za podstawowe prawa chronione przez prawo Unii: prawo własności, swobodę wykonywania działalności zawodowej, nienaruszalność miru domowego, wolność opinii, ogólne prawa osobiste, ochronę rodziny (np. prawo do łączenia rodzin pracowników migrujących), wolność gospodarczą oraz wolność religijną lub wolność wyznania, a także pewną liczbę podstawowych praw procesowych, takich jak prawo do sprawiedliwego procesu, zasada poufności korespondencji między adwokatem a klientem (znana w krajach, gdzie występuje prawo precedensowe, pod nazwą privileged communications), zakaz podwójnej sankcji czy też konieczność uzasadniania unijnych aktów prawnych.

Jedna z zasad ma szczególne znaczenie i jest regularnie przywoływana w sporach prawnych – chodzi tu o zasadę równego traktowania. W myśl najbardziej ogólnej definicji zasada ta głosi, że porównywalne sytuacje nie mogą być traktowane w różny sposób, chyba że różnica ta jest obiektywnie uzasadniona. Praktyka Trybunału Sprawiedliwości zapewniła UE także obszerne orzecznictwo o charakterze quasi-konstytucyjnym. W wymiarze praktycznym dominujące znaczenie ma zasada proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą cele, do których się dąży, i wykorzystywane do tego środki należy rozważyć i dobrać w taki sposób, żeby nie nakładać na obywateli nadmiernych obciążeń. Inne podstawowe zasady stanowiące fundament prawa UE to ogólne zasady prawa administracyjnego i koncepcja przestrzegania przez państwo wszystkich praw przysługujących jednostce: ochrona uzasadnionych oczekiwań, zakaz wydawania przepisów, które wstecznie nakładają obciążenia lub odbierają wcześniej przyznane prawa lub korzyści, czy też prawo do sprawiedliwego procesu, tradycyjnie zwane naturalną sprawiedliwością. Wszystkie te zasady stosuje się w procedurach administracyjnych przed Komisją Europejską oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości. Szczególne znaczenie ma także wymóg większej przejrzystości, zgodnie z którym decyzje należy podejmować w sposób jak najbardziej jawny i jak najbliższy obywatelowi. Ważnym aspektem tej przejrzystości jest zapewnienie, by każdy obywatel Unii i każda osoba prawna zarejestrowana w państwie członkowskim mieli prawo dostępu do dokumentów Rady UE i Komisji Europejskiej. Ponadto wszelkie dotacje z budżetu UE muszą być także jawne dla osób fizycznych i prawnych za pośrednictwem baz danych dostępnych dla każdego obywatela Unii.

Doceniając wkład Trybunału w definicję praw podstawowych nieustalonych na piśmie, nie sposób nie zauważyć, że ten sposób wyprowadzania „europejskich praw podstawowych” miał poważną wadę: Trybunał musiał ograniczać się do konkretnych przypadków. Dlatego też Trybunał nie był w stanie wyprowadzić praw podstawowych z ogólnych zasad prawa w odniesieniu do wszystkich obszarów, w których wydawało się to konieczne lub wskazane. Nie był też w stanie określić szczegółowego zakresu i ograniczeń ochrony praw podstawowych w sposób tak ogólny i jednocześnie konkretny, jak to było konieczne. W efekcie tego instytucje unijne nie mogły wystarczająco szczegółowo ocenić, czy ich działania niosą ze sobą ryzyko naruszania praw podstawowych, czy nie. Podobnie żaden obywatel Unii, którego te działania dotyczyły, nie mógł w prosty sposób ocenić, czy jedno z jego praw podstawowych nie zostało naruszone.

Przez długi czas przystąpienie UE do europejskiej konwencji praw człowieka (EKPC) było uważane za sposób rozwiązania tego problemu. W opinii nr 2/94 Trybunał Sprawiedliwości oświadczył jednak, że w ówczesnym stanie swojego prawa UE nie miała odpowiednich uprawnień, by przystąpić do konwencji. Trybunał potwierdził, że poszanowanie praw człowieka jest warunkiem legalności aktów unijnych (wspólnotowych). Przystąpienie do konwencji wymagałoby jednak znaczącej zmiany ówczesnego systemu unijnego, tj. włączenia UE do odrębnego międzynarodowego systemu instytucjonalnego oraz przejęcia wszystkich postanowień EKPC do prawa unijnego. W opinii Trybunału taka modyfikacja zasad ochrony praw człowieka w UE, niosąca skutki instytucjonalne o fundamentalnym znaczeniu zarówno dla samej UE, jak i dla państw członkowskich, miałaby charakter ustrojowy i wykraczałaby ze swej istoty poza zakres zastosowania art. 352 TFUE. Ta wada została wyeliminowana przez traktat lizboński. Obecnie przystąpienie UE do konwencji zostało wyraźnie przewidziane w art. 6 ust. 2 TUE. Negocjacje dotyczące przystąpienia do konwencji podjęto ponownie już w 2010 r. Wiosną 2013 r. osiągnięto porozumienie w sprawie projektu umowy o przystąpieniu. Komisja przesłała projekt do Trybunału Sprawiedliwości z prośbą o opinię na temat jego zgodności z prawem UE. W opinii nr 2/13 Trybunał stwierdził, że przedstawiony projekt umowy o przystąpieniu UE do EKPC nie jest zgodny z prawem Unii, ponieważ w wielu kwestiach wiąże się z ryzykiem naruszenia szczególnych cech i autonomii prawa UE.

Firma transportowa Schmidberger domagała się od władz austriackich, które nie zabroniły zorganizowania demonstracji, zapłacenia odszkodowania za straty poniesione przez spółkę w wyniku zablokowania autostrady. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zezwolenie na demonstrację rzeczywiście stanowiło ograniczenie swobodnego przepływu towarów, było jednak obiektywnie uzasadnione. Decyzja władz austriackich została podjęta w poszanowaniu prawa demonstrantów do wolności wypowiedzi i wolności zgromadzeń, gwarantowanych w austriackiej konstytucji i europejskiej konwencji praw człowieka. Sąd orzekł, że nie można uznać władz austriackich za winne naruszenia prawa rodzącego odpowiedzialność prawną.

Jednym z ważniejszych argumentów w tym kontekście było to, że w przypadku przystąpienia UE do EKPC Trybunał Sprawiedliwości byłby związany orzeczeniami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a unijna wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa podlegałyby w zakresie praw człowieka jego nadzorowi. Według sędziów jest to sprzeczne z istotnymi zasadami dotyczącymi struktury UE. Choć przystąpienie Unii Europejskiej do konwencji pozostaje teoretycznie możliwe po wydaniu tej opinii przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, w praktyce jest to jak na razie niemożliwe ze względu na konieczność uprzedniego wprowadzenia do projektu umowy szeregu poprawek dotyczących szczegółów technicznych.

Niezależnie od kwestii związanych z przystąpieniem UE do EKPC traktat lizboński stanowił dalszy, decydujący krok w kierunku stworzenia wspólnego prawa konstytucyjnego dla Unii, a także zapewnił nowe oparcie dla ochrony praw podstawowych w UE. Nowy artykuł dotyczący praw podstawowych (art. 6 TUE) stanowi, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej jest wiążąca dla instytucji UE oraz państw członkowskich w zakresie stosowania prawa Unii. Przez to, że artykuł odnosi się do karty, stała się ona prawnie wiążąca na poziomie Unii Europejskiej. Karta praw podstawowych wywodzi się z projektu opracowanego przez konwent złożony z 16 przedstawicieli szefów państw i rządów państw członkowskich, Przewodniczącego Komisji Europejskiej, 16 członków Parlamentu Europejskiego i 30 członków parlamentów narodowych (po dwóch z każdego z ówczesnych 15 państw członkowskich) pod przewodnictwem prof. Romana Herzoga. Projekt został uroczyście proklamowany jako „Karta praw podstawowych Unii Europejskiej” przez przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej podczas rozpoczęcia szczytu Rady Europejskiej w Nicei 7 grudnia 2000 r. W trakcie obrad dotyczących konstytucji europejskiej karta ta została zmieniona i stała się integralną częścią traktatu konstytucyjnego z 29 października 2004 r. Po niepowodzeniu ratyfikacji traktatu projekt został ponownie uroczyście proklamowany jako „Karta praw podstawowych Unii Europejskiej” przez przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, tym razem jednak jako osobny instrument. Traktat o Unii Europejskiej odnosi się właśnie do tej wiążącej wersji karty. Przez to Karta praw podstawowych jest dokumentem prawnie wiążącym, sankcjonującym stosowanie praw podstawowych w prawie UE. Nie dotyczy to jednak Polski, ponieważ to państwo członkowskie nie chciało przyjąć systemu praw podstawowych zawartego w karcie ze względu na obawy co do konieczności rezygnacji ze swojego stanowiska, w szczególności w kwestiach religijnych i wyznaniowych, albo przynajmniej zmiany tego stanowiska. W związku z tym prawa podstawowe są dla Polski wiążące, lecz nie na mocy karty praw podstawowych, a tak jak do tej pory, na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w zakresie praw podstawowych.

SPOSOBY JEDNOCZENIA EUROPY

Zjednoczenie Europy opiera się na dwóch różnych pojęciach definiujących sposoby wspólnego funkcjonowania państw europejskich, którymi są: współpraca i integracja. Kolejną metodą, która powstała w trakcie ich współpracy, jest „wzmocniona współpraca”.

Współpraca między państwami członkowskimi

Istotą tej współpracy jest gotowość państw członkowskich do współpracy z innymi państwami członkowskimi ponad granicami narodowymi, jednak tylko pod warunkiem, że co do zasady zachowają swoją suwerenność. Z tego właśnie względu oparte na współpracy wysiłki podejmowane w celu zjednoczenia nie prowadzą do stworzenia nowego odrębnego państwa, lecz mają łączyć suwerenne państwa w swoistą federację, w której zachowują one swoją odrębność (konfederacja). Metody pracy Rady Europy i OECD są spójne z zasadą współpracy.

Pojęcie integracji

Pojęcie integracji wykracza ponad tradycyjnie równoległe istnienie państw narodowych. Tradycyjne rozumienie suwerenności państwa jako nienaruszalnej i niepodzielnej leży u podstaw przekonania, że jedynym sposobem na pokonanie niedoskonałości koegzystencji narodów i państw, naturalnej niewystarczalności systemów państwowych czy też powtarzającej się w europejskiej historii sytuacji, gdy jedno państwo podporządkowuje sobie inne (hegemonia), jest połączenie suwerenności poszczególnych narodów w celu stworzenia wspólnej suwerenności oraz, na wyższym już poziomie, stopienia ich w jedną ponadnarodową wspólnotę (federację).

Unia Europejska jest produktem takiego właśnie pojmowania integracji, bez stapiania się narodowych suwerenności poszczególnych państw w jedno. Państwa członkowskie, które po drugiej wojnie światowej dopiero co odzyskały i umocniły ustrój państwowy, nie były gotowe z niego zrezygnować na rzecz europejskiej konfederacji. Dlatego też po raz kolejny trzeba było znaleźć kompromis, zapewniający możliwość działań wychodzących poza zwykłą współpracę, jednak bez konieczności tworzenia europejskiej konfederacji. Rozwiązaniem okazało się stopniowe niwelowanie różnic między zachowaniem narodowej niezależności a europejską konfederacją. Od państw członkowskich nie wymagano całkowitego wyrzeczenia się suwerenności, a jedynie wyzbycia się przekonania, że suwerenność jest niepodzielna. Tak więc na początku chodziło o ustalenie, w jakich obszarach działalności państwa członkowskie są gotowe dobrowolnie zrezygnować z części swojej suwerenności na rzecz wspólnoty nadrzędnej wobec wszystkich państw. Trzy traktaty założycielskie poszczególnych Wspólnot – EWWiS, EWG/WE i Euratom – stanowią odzwierciedlenie rezultatu tych starań.

Te trzy traktaty oraz pozostałe dziś obowiązujące traktaty unijne określają obszary, w których państwa przekazały swoje suwerenne prawa na rzecz UE. W tym kontekście staje się jasne, że ani Unia, ani jej instytucje nie otrzymały żadnych ogólnych kompetencji do podejmowania działań koniecznych do realizacji celów traktatowych. Wręcz odwrotnie – to charakter i zakres kompetencji do działania są określone w postanowieniach traktatów (zasada przeniesienia określonych kompetencji). Dzięki temu państwa członkowskie mogą monitorować i kontrolować przekazywane przez siebie kompetencje.

Wzmocniona współpraca

Wzmocniona współpraca to instrument leżący u podstaw realizacji koncepcji integracji o różnych prędkościach. Ta koncepcja zakłada, że nawet stosunkowo niewielkie grupy państw członkowskich mają możliwość ściślejszej integracji w konkretnym obszarze z zakresu kompetencji UE bez przeszkód ze strony tych państw członkowskich, które takiej integracji są niechętne.

Początkowo warunki i procedury do wykorzystania takiego instrumentu – określone w Traktacie z Amsterdamu – były niezwykle rygorystyczne, w obliczu planowanego rozszerzenia Unii trochę je jednak złagodzono (traktat nicejski). W Traktacie z Lizbony połączono istniejące już przepisy dotyczące wzmocnionej współpracy określone w art. 20 TUE (ramowe warunki) oraz w art. 326–334 TFUE (warunki dodatkowe, uczestnictwo, procedury, zasady głosowania).

Zasady wzmocnionej współpracy można w skrócie ująć następująco:

• Taka współpraca jest możliwa jedynie w ramach istniejących kompetencji UE, a musi ona służyć realizacji celów Unii oraz wzmocnieniu procesu jej integracji (art. 20 TUE). Z tego względu taka współpraca nie jest w stanie zapobiegać problemom związanym z unią gospodarczą i walutową, które wynikają z architektury traktatów unijnych. Współpraca ta nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej i społecznej Unii. Nie może ona ponadto stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia konkurencji między nimi (art. 326 TFUE). Nie można naruszać kompetencji, praw, obowiązków ani interesów państw członkowskich, które nie uczestniczą we wzmocnionej współpracy (art. 327 TFUE).
• Wzmocniona współpraca musi pozostać otwarta dla wszystkich państw członkowskich. Co więcej państwa członkowskie muszą mieć możliwość przystąpienia do współpracy w dowolnym momencie, pod warunkiem że będą się stosować do decyzji już przyjętych w ramach rozszerzonej współpracy. Komisja i państwa członkowskie muszą zapewnić wsparcie dla uczestnictwa możliwie największej liczby państw członkowskich we wzmocnionej współpracy (art. 328 TFUE).
• Wzmocniona współpraca to rozwiązanie ostatniej szansy, które można zastosować dopiero wtedy, gdy Rada uznała, że nie jest możliwe osiągnięcie zakładanych celów w rozsądnym czasie poprzez zastosowanie właściwych postanowień traktatów. Minimalna liczba państw członkowskich wymagana do rozpoczęcia takiej współpracy wynosi dziewięć (art. 20 ust. 2 TUE).
• Akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy nie stanowią integralnej części dorobku prawnego Unii Europejskiej. Mają one bezpośrednie zastosowanie tylko w tych państwach członkowskich, które uczestniczą w procesie decyzyjnym (art. 20 ust. 4 TUE). Pozostałym państwom członkowskim, które nie uczestniczą w tym procesie, nie wolno jednak utrudniać wdrażania takich aktów.
• Wydatki wynikające z realizacji wzmocnionej współpracy, inne niż koszty administracyjne, obciążają uczestniczące we współpracy państwa członkowskie, chyba że Rada, stanowiąc jednomyślnie głosami wszystkich swoich członków, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zadecyduje inaczej (art. 332 TFUE).
• Rada i Komisja zapewniają spójność działań podejmowanych w ramach wzmocnionej współpracy z innymi politykami i działaniami Unii (art. 334 TFUE).

W praktyce instrument ten jest coraz częściej stosowany: po raz pierwszy w historii Unii państwa członkowskie wykorzystały możliwości, jakie daje wzmocniona współpraca, podczas tworzenia rozporządzenia pozwalającego małżonkom różnych narodowości wybrać prawo mające zastosowanie do rozwodu. Po tym jak wniosek Komisji w tej sprawie złożony w 2006 r. nie uzyskał wymaganej jednomyślności w Radzie, decyzją z 12 lipca 2010 r. Rada wyraziła zgodę na zastosowanie procedury wzmocnionej współpracy. Na podstawie nowego wniosku Komisji pierwotnie 14 państw członkowskich (Austria, Belgia, Bułgaria, Francja, Hiszpania, Luksemburg, Łotwa, Malta, Niemcy, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Węgry i Włochy) zaakceptowało takie rozwiązanie w przypadku rozwodu lub separacji małżonków o różnych narodowościach; do państw tych dołączyły następnie Litwa (2014 r.), Grecja (2015 r.) i Estonia (2018 r.). Wynikiem tego jest rozporządzenie (UE) nr 1259/2010 w sprawie wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji prawnej. Ta wzmocniona współpraca została rozszerzona w 2016 r. poprzez dodanie rozporządzenia (UE) 2016/1103 wdrażającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie jurysdykcji, prawa właściwego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych.

Wzmocniona współpraca została zastosowana po raz kolejny w kwestii ochrony patentów w Europie. W procedurze wzmocnionej współpracy w sprawie jednolitego systemu ochrony patentowej wzięło udział 25 państw członkowskich UE. Chorwacja i Hiszpania zdecydowały się nie brać udziału, a Włochy dołączyły na późniejszym etapie. Rozporządzenie (UE) nr 1257/2012 wprowadzające wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej oraz rozporządzenie (UE) nr 1260/2012 w odniesieniu do mających zastosowanie ustaleń dotyczących tłumaczeń weszły w życie 20 stycznia 2013 r. Powyższe rozporządzenia będą miały jednak zastosowanie dopiero po wejściu w życie Porozumienia w sprawie Jednolitego Sądu Patentowego. Nastąpi to po ratyfikowaniu Porozumienia przez co najmniej 13 państw członkowskich.

Ponadto w wyniku wzmocnionej współpracy utworzono również Prokuraturę Europejską (EPPO). UE została uprawniona do ustanowienia takiego organu na mocy Traktatu z Lizbony (art. 86 TFUE) w drodze rozporządzenia przyjętego jednomyślnie przez Radę po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Dzięki rozporządzeniu (UE) 2017/1939 wdrażającemu wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej Rada ostatecznie skorzystała z tego uprawnienia w ramach wzmocnionej współpracy, ponieważ nie udało się osiągnąć wymaganej jednomyślności w Radzie. Obecnie w tej wzmocnionej współpracy uczestniczą 22 państwa członkowskie.

„KONSTYTUCJA” UNII EUROPEJSKIEJ

Każda organizacja społeczna ma swoją konstytucję. Konstytucja to środek służący do zdefiniowania organizacji ustroju politycznego, czyli relacji między różnymi elementami tego ustroju oraz ich miejsca w całości systemu, a także definiujący wspólne cele i zasady przyjmowania wiążących decyzji. Dlatego też konstytucja UE, będącej związkiem państw, któremu przydzielono konkretne zadania i funkcje, musi regulować te same kwestie co konstytucja państwowa.

Państwa członkowskie funkcjonują oparciu o dwie nadrzędne zasady: praworządności i demokracji. Każde działanie UE – jeśli chce ona postępować zgodnie fundamentalnymi wymogami prawa i demokracji – musi mieć odpowiednie podstawy prawne i demokratyczne w zakresie elementów, na których jest zbudowana, organizacji, kompetencji, funkcjonowania, miejsca państw członkowskich i ich instytucji oraz miejsca obywatela.

Niepowodzenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy z 29 października 2004 r. sprawiło, że „konstytucja” UE nie została do tej pory spisana w postaci dokumentu konstytucyjnego, w przeciwieństwie do większości konstytucji unijnych państw członkowskich. Wynika ona raczej z całości reguł i wartości podstawowych, do przestrzegania których rządzący są bezwzględnie zobowiązani. Figurują one albo w traktatach unijnych, albo w aktach prawnych przyjętych przez instytucje UE, albo w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ale po części wynikają także ze zwyczaju.

Charakter prawny Unii Europejskiej

Zanim podejmie się rozważania na temat charakteru prawnego UE, trzeba najpierw przyjrzeć się jego charakterystycznym cechom. Choć charakter prawny Unii został określony w dwóch precedensowych wyrokach Trybunału Sprawiedliwości z lat 1963 i 1964, odnoszących się do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, to istota tych orzeczeń wciąż ma zastosowanie do Unii Europejskiej w jej obecnej formie.

Sprawa Van Gend & Loos

W tym sporze prawnym niderlandzka firma transportowa Van Gend & Loos złożyła pozew przeciwko niderlandzkiemu organowi celnemu w związku z nałożeniem wyższego niż poprzednio cła na produkt chemiczny sprowadzany z Niemiec. Firma uznała, że jest to naruszenie dawnego art. 12 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (traktatu EWG), który zakazywał państwom członkowskim wprowadzania nowych opłat celnych lub zwiększania opłat istniejących. Sąd niderlandzki zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z prośbą o wyjaśnienie zakresu i wykładni prawnej tego artykułu Traktatu EWG.

Trybunał Sprawiedliwości wykorzystał tę sprawę jako sposobność do poczynienia szeregu istotnych obserwacji dotyczących charakteru prawnego EWG. W wyroku Trybunał stwierdził:

Zważywszy, że cel traktatu EWG, jakim jest utworzenie wspólnego rynku, którego funkcjonowanie wpływać będzie bezpośrednio na sytuację podmiotów prawa we Wspólnocie, wymaga, by traktat ten był czymś więcej niż tylko umową ustanawiającą wzajemne zobowiązania umawiających się państw; [...] takie stanowisko znajduje potwierdzenie w preambule do traktatu, która, sięgając dalej niż tylko rządów, odwołuje się do narodów, a konkretniej w fakcie ustanowienia organów wyposażonych w uprawnienia władcze, których wykonywanie wywiera wpływ zarówno na państwa członkowskie, jak i na ich obywateli;

[…]

Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek [...]”.

Sprawa Costa przeciwko E.N.E.L.

Zaledwie rok później sprawa 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L. pozwoliła Trybunałowi Sprawiedliwości na dalsze pogłębienie analizy. Okoliczności faktyczne były następujące: w 1962 r. Włochy znacjonalizowały produkcję i dystrybucję energii elektrycznej i przekazały majątek przedsiębiorstw energetycznych publicznemu przedsiębiorstwu energetycznemu E.N.E.L. Pan Costa, akcjonariusz znacjonalizowanego przedsiębiorstwa Edison Volta, uznał, że utracił należne mu dywidendy, dlatego odmówił zapłacenia rachunku za prąd w wysokości 1926 lirów. Pan Costa usprawiedliwiał swe postępowanie przed sądem arbitrażowym w Mediolanie, dowodząc między innymi, że prawo nacjonalizacji narusza szereg postanowień Traktatu EWG. Sąd włoski przekazał wówczas do Trybunału Sprawiedliwości wiele zapytań dotyczących wykładni różnych postanowień traktatu EWG. W wydanym wyroku Trybunał wypowiedział się na temat charakteru prawnego EWG:

[…] w odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich [...] i który ma charakter wiążący dla sądów krajowych; bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich jednostek”.

Na podstawie tych szczegółowych obserwacji Trybunał orzekł, co następuje:

[...] jak wynika z całości powyższych rozważań, prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty; że wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatu nastąpiło ostateczne ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie może podważyć późniejszy akt jednostronny sprzeczny z istotą Wspólnoty”.

W świetle tych dwóch podstawowych wyroków Trybunału Sprawiedliwości cechami natury prawnej UE są:

• struktura instytucjonalna, która gwarantuje, że działanie podejmowane przez UE jest również naznaczone ogólnym interesem Europy, czyli interesami Unii określonymi przez cele UE;
• przekazanie kompetencji instytucjom Unii w większym stopniu niż ma to miejsce w innych organizacjach międzynarodowych, obejmujące także dziedziny, w których zazwyczaj państwa zachowują niezawisłość;
• ustanowienie własnego porządku prawnego niezależnego od porządków prawnych państw członkowskich;
• możliwość bezpośredniego zastosowania prawa UE, która gwarantuje pełne i jednolite stosowanie prawa UE we wszystkich państwach członkowskich i nakłada prawa i obowiązki na państwa członkowskie i ich obywateli;
• pierwszeństwo prawa UE, które wyklucza wszelkie uchylenia lub zmiany prawa UE przez prawodawstwo krajowe i zapewnia prymat prawa UE w razie konfliktu z prawem krajowym.

UE stanowi zatem niezależny podmiot wyposażony w suwerenne prawa i porządek prawny niezależny od państw członkowskich, który obowiązuje zarówno państwa członkowskie, jak i ich obywateli w dziedzinach należących do kompetencji UE.

Cechy charakterystyczne UE wykazują również wspólne punkty i różnice między Unią a klasycznymi organizacjami międzynarodowymi lub strukturami federalnymi.

Sama UE nie jest jeszcze skończoną strukturą – jest nadal w fazie rozwoju, a jej końcowy kształt nie jest jeszcze znany.

Jedynym punktem wspólnym między tradycyjnymi organizacjami międzynarodowymi a UE jest to, że ona również wywodzi się z traktatów międzynarodowych. UE oddaliła się już jednak znacznie od swoich międzynarodowych korzeni. Stało się tak dlatego, że traktaty ustanawiające Unię doprowadziły do utworzenia niezależnej unii, wyposażonej w suwerenne prawa i własne kompetencje. Państwa członkowskie przekazały na rzecz tej unii część swej suwerenności i przeniosły niektóre kompetencje na UE w celu ich wspólnego wykonywania.

Te różnice między UE a tradycyjnymi organizacjami międzynarodowymi zbliżają ją do struktury państwowej. Zwłaszcza rezygnacja państw członkowskich z części ich suwerenności na rzecz UE pozwala na konkluzję, że w procesie jej rozwoju struktura UE była budowana na podobieństwo struktury państwa federalnego. Ten punkt widzenia nie uwzględnia jednak faktu, że kompetencje instytucji UE ograniczone są do pewnych dziedzin i celów wyznaczonych przez traktaty unijne. Instytucje te nie mają zatem swobody ustalania swych celów na równi z państwem ani podejmowania wszystkich wyzwań, przed którymi staje nowoczesne państwo. UE nie dysponuje ani kompetencjami, jakie mają suwerenne państwa, ani zdolnością wyznaczania sobie swoich nowych kompetencji („zasada kompetencji ustanawiania swych własnych kompetencji”).

Dlatego UE nie jest ani klasyczną organizacją międzynarodową, ani stowarzyszeniem państw, lecz autonomicznym podmiotem, który sytuuje się na skrzyżowaniu tych dwóch tradycyjnych form związków państw. W terminologii prawniczej mówi się w tym kontekście o „organizacji ponadnarodowej”.

Zadania Unii Europejskiej

Katalog zadań powierzonych UE jest bardzo zbliżony do państwowego porządku konstytucyjnego. W przeciwieństwie do większości organizacji międzynarodowych nie chodzi tu o precyzyjne zadania techniczne, ale o dziedziny działalności sięgające samej istoty państw.

Katalog zadań UE jest bardzo szeroki i obejmuje zadania gospodarcze, społeczne i polityczne.

Zadania gospodarcze

Najważniejsze zadania gospodarcze UE koncentrują się wokół tworzenia wspólnego rynku, który jednoczy „rynki krajowe” państw członkowskich. Oznacza to, że wszystkie towary i usługi mogą być oferowane i sprzedawane na tych samych warunkach na rynku wewnętrznym, a wszyscy obywatele UE mają do nich ten sam swobodny dostęp. Koncepcja utworzenia wspólnego rynku została w znacznym stopniu zrealizowana w zainicjowanym przez ówczesnego Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa i zatwierdzonym przez szefów państw i rządów programie zakończenia tworzenia rynku wewnętrznego, którego realizację planowano zamknąć do 1992 r. Instytucjom unijnym udało się utworzyć ramy prawne niezbędne do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Następnie ramy te zostały wypełnione treścią w wyniku wprowadzenia krajowych środków transpozycji i w efekcie jednolity rynek stał się rzeczywistością. Jego obecność jest również widoczna w życiu codziennym, zwłaszcza kiedy podróżuje się po terytorium UE, gdzie już dawno temu zniesiono kontrolę osób i towarów na granicach państwowych.

Funkcjonowaniu rynku wewnętrznego towarzyszy unia gospodarcza i walutowa. Zadaniem UE w dziedzinie polityki gospodarczej nie jest ustalanie i prowadzenie europejskiej polityki gospodarczej, lecz koordynowanie krajowych polityk gospodarczych, aby decyzje państw członkowskich w tym obszarze nie miały negatywnego wpływu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. W tym celu zawarto Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, ustalający dla każdego państwa członkowskiego indywidualne kryteria, którymi ma się ono kierować przy podejmowaniu decyzji dotyczących polityki budżetowej. Jeśli kryteria te nie są przestrzegane, Komisja Europejska może wystosować ostrzeżenie, a w przypadku utrzymującego się nadmiernego deficytu budżetowego Rada może nawet zastosować sankcje.

W latach 2010–2012, w obliczu globalnego kryzysu gospodarczo-finansowego, Unia jeszcze bardziej wzmocniła współpracę w zakresie polityki gospodarczej. Koordynacja polityki gospodarczej na poziomie unijnym została uzupełniona o trwały mechanizm zapobiegania kryzysom, obejmujący następujące elementy: wzmocnienie roli Komisji, wprowadzenie nowych automatycznych środków korekcyjnych, ustanowienie koordynacji polityki gospodarczej na najwyższym szczeblu politycznym, uzgodniona koordynacja w ramach europejskiego semestru przy jednoczesnym nałożeniu na państwa członkowskie rygorystycznych wymagań w zakresie sprawozdawczości, wzmocnienie roli parlamentów krajowych i Parlamentu Europejskiego oraz dobrowolne zobowiązania do określenia w prawie krajowym państw członkowskich.

W listopadzie i grudniu odbywają się prace przygotowawcze, które obejmują analizę sytuacji i działania następcze w odniesieniu do poprzedniego roku. W tym okresie Komisja Europejska przeprowadza analizę polityki budżetowej i strukturalnej w ramach rocznej analizy wzrostu gospodarczego, sporządza zalecenia dla strefy euro i ocenia zakłócenia równowagi makroekonomicznej w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania. 1. etap, który trwa od stycznia do marca, obejmuje wytyczne polityczne na szczeblu UE. Rada Unii Europejskiej analizuje roczną analizę wzrostu gospodarczego i przyjmuje konkluzje, a Parlament Europejski wydaje opinię na temat wytycznych dotyczących zatrudnienia. Następnie Rada Europejska (szefowie państw lub rządów krajów UE) wyznacza kierunki polityki. Oprócz tego w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania wskazuje się kraje, w których mogą wystąpić zakłócenia równowagi makroekonomicznej wymagające szczegółowej oceny sytuacji. Na 2. etapie, który trwa od kwietnia do czerwca, kraje UE przedstawiają swoje szczegółowe cele, priorytety i plany, które stanowią podstawę do opracowania przez Komisję Europejską zaleceń dla poszczególnych krajów. Rada Unii Europejskiej uzgadnia ostateczne zalecenia dla poszczególnych krajów. Następnie Rada Europejska zatwierdza zalecenia, a Rada Unii Europejskiej je przyjmuje. 3. etap to realizacja. Kraje UE uwzględniają zalecenia przy podejmowaniu decyzji dotyczących budżetu krajowego na następny rok. Cykl rusza ponownie pod koniec roku, kiedy Komisja w analizie wzrostu gospodarczego na kolejny rok przedstawia przegląd sytuacji gospodarczej.

Cykl rusza ponownie pod koniec roku, kiedy Komisja w analizie wzrostu gospodarczego na kolejny rok przedstawia przegląd sytuacji gospodarczej.

Zródło: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/european-semester/

Sercem nowego antykryzysowego mechanizmu jest europejski semestr. Europejski semestr to cykl działań, w trakcie którego państwa członkowskie Unii koordynują swoją politykę gospodarczą i podatkową. Najważniejsza część procedury przypada na pierwszych sześć miesięcy roku, stąd nazwa „semestr”. Podczas europejskiego semestru państwa członkowskie dopasowują swoją politykę budżetową i gospodarczą do celów i zasad ustalonych na szczeblu unijnym. Celem europejskiego semestru jest przyczynienie się do zapewnienia stabilności finansów publicznych, sprzyjanie wzrostowi gospodarczemu oraz zapobieganie nadmiernym zakłóceniom równowagi makroekonomicznej w UE.

Zadaniem UE w dziedzinie polityki pieniężnej było i jest wprowadzenie w UE jednolitej waluty oraz centralne kierowanie polityką pieniężną. Udało się już osiągnąć pierwszy, połowiczny sukces w tym zakresie. 1 stycznia 1999 r. państwa członkowskie spełniające ustalone w tym zakresie kryteria konwergencji, wprowadziły euro jako wspólną europejską walutę. Kryteria konwergencji są następujące: stopa inflacji: 1,5 %, deficyt sektora finansów publicznych = roczny nowy dług: 3 %, dług publiczny: 60 %, długoterminowa stopa procentowa: 2 %. Tymi krajami były Belgia, Niemcy, Hiszpania, Francja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Niderlandy, Austria, Portugalia i Finlandia. 1 stycznia 2002 r. krajowe waluty tych krajów zostały zastąpione przez banknoty i monety euro. Od tej pory wszystkie codzienne płatności i transakcje finansowe przeprowadzane są w tej samej walucie – euro. W ciągu następnych lat coraz więcej państw członkowskich spełniało kryteria umożliwiające przyjęcie euro: Grecja (1 stycznia 2001 r.), Słowenia (1 stycznia 2007 r.), Cypr (1 stycznia 2008 r.), Malta (1 stycznia 2008 r.), Słowacja (1 stycznia 2009 r.), Estonia (1 stycznia 2011 r.), Łotwa (1 stycznia 2014 r.), Litwa (1 stycznia 2015 r.) i wreszcie Chorwacja (1 stycznia 2023 r.). Obecnie strefa euro – obejmująca kraje, których walutą jest euro – liczy 20 państw członkowskich.

Co do zasady również pozostałe państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia euro jako waluty krajowej po spełnieniu kryteriów konwergencji. Wyjątkiem jest jedynie Dania. Państwo to zastrzegło sobie klauzulę opt-out, która zezwala mu na samodzielne podjęcie decyzji, czy i kiedy należy rozpocząć badanie możliwości przystąpienia do strefy wspólnej waluty. Szczególnym przypadkiem jest Szwecja, która nie zapewniła sobie klauzuli opt-out. W jej przypadku przyjęcie euro zależy od tego, czy Komisja i Europejski Bank Centralny (EBC) zarekomendują to Radzie. Jeżeli Rada zaakceptuje zalecenie dotyczące przystąpienia Szwecji do strefy euro, kraj ten nie będzie miał możliwości wycofania się z uczestnictwa.

Mimo obaw euro stało się mocną walutą, uznawaną na całym świecie. Poza tym wprowadzenie wspólnej waluty silnie związało państwa strefy euro ze sobą. Nie zmienił tego nawet kryzys zadłużeniowy z 2010 r. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na kryzys Unia wprowadziła czasowe mechanizmy wsparcia, które w 2013 r. zostały zastąpione Europejskim Mechanizmem Stabilności (EMS). Europejski Mechanizm Stabilności zapewnia trwałe ramy prawne do radzenia sobie z kryzysem, oferując państwom członkowskim strefy euro pomoc finansową (efektywna zdolność mechanizmu do udzielania pożyczek wynosi 500 miliardów euro). Państwa członkowskie należące do strefy euro mogą otrzymać wsparcie finansowe tylko po spełnieniu surowych warunków, których celem jest rygorystyczna konsolidacja budżetowa i które są określone w programie dostosowań makroekonomicznych, wynegocjowanym przez Komisję i Międzynarodowy Fundusz Walutowy w ścisłej współpracy z EBC. W ramach tego mechanizmu Unia ma możliwość podjęcia działań na rzecz obrony euro, nawet w sytuacjach najbardziej skrajnych warunków. Ideą mechanizmu jest wyraźne odzwierciedlenie wspólnego interesu i solidarności państw członkowskich w obrębie strefy euro oraz indywidualnej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego względem pozostałych.

Oprócz polityki gospodarczej i pieniężnej do zadań UE należy również cały szereg kwestii, dotyczących innych obszarów polityki gospodarczej. Zaliczają się do nich przede wszystkim polityka klimatyczno-energetyczna, polityka rolna i polityka rybołówstwa, polityka w dziedzinie transportu, polityka ochrony konsumentów, polityka strukturalna i polityka spójności, polityka badawcza i rozwojowa, polityka przestrzeni kosmicznej, polityka środowiska naturalnego, polityka zdrowotna, polityka handlowa, a także polityka energetyczna.

Zadania społeczne

W zakresie polityki społecznej zadaniem UE jest również kształtowanie społecznego wymiaru jednolitego rynku oraz troska o to, by korzyści z integracji gospodarczej nie przypadły w udziale wyłącznie jednostkom aktywnym gospodarczo. Pierwszym punktem wyjścia jest w tym kontekście wprowadzenie systemu bezpieczeństwa socjalnego dla pracowników migrujących. Dzięki temu systemowi pracownik, który w swoim życiu zawodowym pracował w więcej niż jednym państwie członkowskim, podlegając różnym systemom ubezpieczenia społecznego, może uniknąć związanych z tym strat w zakresie świadczeń socjalnych (emerytura, renta inwalidzka, świadczenia zdrowotne, rodzinne, świadczenia w razie bezrobocia). Bezrobocie w UE, stanowiące od wielu lat przedmiot troski, przyczyniło się do przyjęcia europejskiej strategii zatrudnienia. Wymaga to od państw członkowskich oraz Unii Europejskiej opracowania strategii zatrudnienia, przede wszystkim do wspierania wykwalifikowanej, przeszkolonej i zdolnej do dostosowania się siły roboczej, oraz do tworzenia rynków pracy przystosowanych do wymagań stawianych przez zmiany gospodarcze. Wspieranie zatrudnienia uznawane jest za kwestię wspólnego interesu, co zobowiązuje państwa członkowskie do koordynowania działań w tym zakresie w Radzie UE. UE będzie przyczyniać się do osiągnięcia wysokiego poziomu zatrudnienia, popierając współpracę między państwami członkowskimi oraz wspierając i, w razie potrzeby, uzupełniając ich działania.

Zadania polityczne

Ściśle polityczne zadania UE koncentrują się wokół problematyki związanej z przeciwdziałaniem zmianie klimatu, obywatelstwem Unii, polityką współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa.

UE walczy ze zmianą klimatu, realizując ambitną politykę na swoim terytorium i ściśle współpracując z partnerami międzynarodowymi. Ochrona klimatu stanowi centralny element Europejskiego Zielonego Ładu, czyli ambitnego pakietu środków, który obejmuje działania począwszy od znacznego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, przez inwestycje w najnowocześniejsze badania naukowe i innowacje, aż po ochronę środowiska naturalnego w Europie. Do pierwszych inicjatyw w zakresie działań na rzecz klimatu w ramach Zielonego Ładu należą:

• Europejskie prawo o klimacie, włączające cel neutralności klimatycznej do 2050 r. do prawa UE;
• Europejski Pakt na rzecz Klimatu, mający na celu zaangażowanie obywateli i wszystkich obszarów społeczeństwa w działania na rzecz ochrony klimatu;
• Plan w zakresie celów klimatycznych na 2030 r., służący zwiększeniu celu redukcji emisji gazów cieplarnianych netto do co najmniej 55 % do 2030 r.;
• nowa strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, której celem jest przekształcenie Europy w społeczeństwo odporne na zmianę klimatu oraz w pełni dostosowane do nieuniknionych skutków zmiany klimatu do 2050 r.

Wprowadzenie obywatelstwa Unii umocniło prawa i interesy obywateli państw członkowskich w UE. Każdy obywatel UE może swobodnie podróżować w UE (art. 21 TFUE), głosować i być wybieranym w wyborach samorządowych (art. 22 TFUE), a na terytorium państwa trzeciego korzystać z ochrony władz dyplomatycznych i konsularnych każdego państwa członkowskiego (art. 23 TFUE), korzystać z prawa petycji do Parlamentu Europejskiego (art. 24 TFUE) i zgodnie z ogólną zasadą niedyskryminacji, korzystać z prawa bycia traktowanym w każdym państwie członkowskim jak każdy inny obywatel tego państwa (art. 20 ust. 2 w związku z art. 18 TFUE).

Zadania UE w zakresie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych leżą we wspólnym interesie państw europejskich. Do zadań tych należą zwłaszcza zwalczanie przestępczości zorganizowanej oraz handlu ludźmi, jak również ściganie przestępstw. Skuteczne zwalczanie przestępczości zorganizowanej na szczeblu krajowym nie jest już możliwe. W tym celu należy działać wspólnie na szczeblu UE. Zrobiono już dwa ważne kroki w tym kierunku dzięki dyrektywie dotyczącej walki z praniem pieniędzy i otwarciem Europejskiego Urzędu Policji – Europolu – który rozpoczął pracę w 1998 r. (art. 88 TFUE). Europol jest agencją UE od 2010 r. i obecnie znany jest jako Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania. Współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości ma przede wszystkim ułatwić i przyspieszyć współpracę w zakresie prowadzenia postępowań sądowych i wykonywania orzeczeń, ułatwić ekstradycję między państwami członkowskimi, wprowadzić normy minimalne dotyczące znamion przestępstwa oraz sankcji stosowanych w przypadku przestępczości zorganizowanej, terroryzmu, handlu ludźmi oraz seksualnego wykorzystywania kobiet i dzieci, nielegalnego handlu narkotykami i bronią, prania pieniędzy i korupcji (art. 83 TFUE).

Jednym z najważniejszych postępów w zakresie współpracy wymiarów sprawiedliwości w UE jest utworzenie EPPO. Prokuratura Europejska została utworzona przez Radę za zgodą Parlamentu Europejskiego rozporządzeniem (UE) 2017/1939 w ramach wzmocnionej współpracy obejmującej 22 państwa członkowskie. W czerwcu 2021 r., trzy lata po wejściu w życie rozporządzenia o Prokuraturze Europejskiej, rozpoczęła ona działalność na podstawie decyzji Komisji podjętej na podstawie wniosku Europejskiego Prokuratora Generalnego. Siedziba Prokuratury Europejskiej znajduje się w Luksemburgu. Prokuratura Europejska jest zorganizowana na szczeblu centralnym i pozacentralnym. Szczebel centralny składa się z Prokuratury Centralnej, w której skład wchodzą: kolegium, stałe izby, Europejski Prokurator Generalny, zastępcy Europejskiego Prokuratora Generalnego, prokuratorzy europejscy i dyrektor administracyjny. Szczebel pozacentralny stanowią delegowani prokuratorzy europejscy, którzy działają w państwach członkowskich. Prokuratura Europejska odpowiada za dochodzenie, ściganie i stawianie przed sądem sprawców i współsprawców przestępstw naruszających interesy finansowe UE. W tym względzie Prokuratura Europejska wszczyna postępowania przygotowawcze, wnosi akty oskarżenia i sprawuje funkcje oskarżyciela publicznego przed właściwymi sądami państw członkowskich aż do ostatecznego zakończenia sprawy. W swojej działalności Prokuratura Europejska przestrzega praw zapisanych w Karcie Praw Podstawowych. Prokuratura Europejska jest zobowiązana do przestrzegania zasad praworządności i proporcjonalności we wszystkich swoich działaniach. Prokuratura Europejska prowadzi postępowania przygotowawcze w sposób bezstronny i dąży do uzyskania wszelkich istotnych dowodów, niezależnie od tego, czy mają one charakter obciążający czy uniewinniający.

Kolejnym istotnym krokiem jest obowiązujący od stycznia 2004 r. europejski nakaz aresztowania. Nakaz aresztowania może zostać wydany w przypadku popełnienia przestępstwa, za które grozi kara pozbawienia wolności na okres przekraczający jeden rok. Europejski nakaz aresztowania zastępuje czasochłonną procedurę ekstradycyjną.

W odniesieniu do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE ma w szczególności za zadanie ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności UE; wzmocnienie bezpieczeństwa UE i jej państw członkowskich; zapewnienie pokoju na świecie i zwiększenie bezpieczeństwa międzynarodowego; promowanie demokracji, praworządności i współpracy międzynarodowej; ochronę praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustanowienie wspólnej obrony.

Ponieważ UE nie jest osobnym państwem, cele te można osiągnąć tylko stopniowo. Polityka zagraniczna, a zwłaszcza polityka bezpieczeństwa, zaliczają się od dawna do dziedzin, w których państwa członkowskie szczególnie czuwają nad zachowaniem swej suwerenności. Ponadto bardzo trudno jest określać wspólne interesy w tej materii, gdyż w Unii Europejskiej już tylko Francja posiada broń atomową. Innym problemem jest to, że nie wszystkie państwa członkowskie Unii są członkami NATO. Dzisiaj większość decyzji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nadal podejmowana jest w ramach współpracy międzypaństwowej. Wypracowano jednak szereg narzędzi, dzięki którym współpraca między państwami otrzymała solidne ramy prawne.

W związku ze zmieniającymi się warunkami bezpieczeństwa globalna strategia UE na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zapoczątkowała proces ściślejszej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Państwa członkowskie UE zgodziły się rozszerzyć działalność Unii Europejskiej w tym obszarze i uznały, że ściślejsza koordynacja, większe inwestycje w obronność i współpraca w zakresie rozwoju zdolności obronnych mają zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia tego celu. Jest to główny cel stałej współpracy strukturalnej (PESCO) w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, przewidzianej w art. 42 ust. 6 i art. 46 TUE oraz w protokole nr 10 do tego traktatu. Dzięki PESCO państwa członkowskie stają się skuteczniejsze w stawianiu czoła wyzwaniom w zakresie bezpieczeństwa i w dążeniu do dalszej integracji i wzmocnienia współpracy w dziedzinie obronności w ramach UE. 11 grudnia 2017 r. Rada przyjęła decyzję uzasadniającą PESCO oraz listę jej uczestników, co stanowi historyczny krok. Łącznie na uczestnictwo w PESCO zdecydowało się 25 państw członkowskich: w Belgii, Bułgarii, Czechach, Niemczech, Estonii, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Francji, Chorwacji, Włoszech, na Cyprze, Łotwie, Litwie, w Luksemburgu, na Węgrzech, w Niderlandach, Austrii, Polsce, Portugalii, Rumunii, Słowenii, Słowacji, Finlandii i Szwecji.

Kompetencje Unii Europejskiej

Traktaty ustanawiające UE nie przyznały instytucjom unijnym ogólnego uprawnienia do podejmowania wszystkich środków koniecznych do osiągnięcia wyznaczonych celów traktatowych, ograniczyły się jedynie do określenia w różnych rozdziałach zakresu przyznanych uprawnień. Podstawową zasadą jest ta, że UE i jej instytucje nie mogą samodzielnie decydować o podstawach prawnych swojego działania i kompetencjach – zasada przyznania szczególnych uprawnień (art. 2 TFUE) nadal ma zastosowanie. Państwa członkowskie wybrały to rozwiązanie, by móc zachować całościową wizję i sprawować kontrolę nad przekazywaniem swych własnych uprawnień.

Zakres tak przekazywanych uprawnień ma zmienne granice w zależności od zadań powierzonych UE. Dopóki kompetencje nie zostaną przeniesione na UE, pozostają one w wyłącznym zakresie uprawnień państw członkowskich. W Traktacie o Unii Europejskiej wyraźnie określono, że kwestie bezpieczeństwa narodowego pozostają w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego.

W związku z tym nasuwa się pytanie, gdzie przebiega granica między kompetencjami UE a kompetencjami państw członkowskich. Ta granica jest wyznaczana w oparciu o trzy kategorie kompetencji:

• Kompetencje wyłączne UE (art. 3 TFUE) w obszarach, co do których istnieje przypuszczenie, że działania podjęte na szczeblu UE będą skuteczniejsze niż nieskoordynowane działania państw członkowskich. Obszary te są wyraźnie określone i obejmują unię celną, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, politykę pieniężną w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, wspólną politykę handlową oraz części polityki rybołówstwa. W tych dziedzinach polityki jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące. Państwa członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii (art. 2 ust. 1 TFUE).
• Unia posiada kompetencje dzielone z państwami członkowskimi (art. 4 TFUE) w obszarach, w których działania podejmowane przez UE mogą przynieść państwom członkowskim więcej korzyści niż ich samodzielne działania. Istnieją kompetencje dzielone w zakresie zasad rynku wewnętrznego; spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej rolnictwo i rybołówstwo; środowiska: transportu; sieci transeuropejskich; dostawy energii; oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Kompetencje dzielone obejmują również wspólne kwestie bezpieczeństwa w dziedzinie zdrowia publicznego; badań i rozwoju technologicznego; kosmicznego; współpracy w zakresie rozwoju; oraz unijnej pomocy humanitarnej. We wszystkich tych obszarach UE przysługuje prawo pierwszeństwa w wykonywaniu kompetencji, nie obejmuje ono jednak całego obszaru polityki, lecz ogranicza się wyłącznie do elementów uregulowanych w odpowiednim unijnym akcie prawnym. Państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonuje swojej kompetencji, lub w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji (art. 2 ust. 2 TFUE). Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia, gdy odpowiednia instytucja UE uchyla akt ustawodawczy, aby wypełnić warunki stawiane przez zasadę pomocniczości i proporcjonalności. Rada na wniosek jednego lub kilku swoich członków może wezwać Komisję do przedstawienia propozycji dotyczących uchylenia aktu ustawodawczego.
• Kompetencje uzupełniające (art. 6 TFUE). Wykonując kompetencje uzupełniające, UE może prowadzić wyłącznie działania mające na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnienie działań państw członkowskich. UE nie może harmonizować krajowych przepisów prawa w dziedzinach objętych kompetencją uzupełniającą (art. 2 ust. 5 TFUE). Odpowiedzialność za tworzenie przepisów pozostaje tym samym w gestii państw członkowskich, które dysponują w tym względzie znacznym stopniem swobody w działaniu. Kompetencja ta obejmuje ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego, przemysł, kulturę, turystykę, edukację, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, ochronę ludności oraz współpracę administracyjną. W dziedzinie polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia państwa członkowskie wyraźnie uznają, że ich działania na szczeblu krajowym muszą być koordynowane w ramach UE.

Oprócz przyznawania szczegółowych uprawnień do działania, traktaty unijne pozwalają instytucjom unijnym podejmować odpowiednie działania, jeśli wymaga tego realizacja oraz funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a także zapewnienie, że konkurencja na wspólnym rynku jest wolna od zakłóceń (por. art. 352 TFUE – tzw. klauzula elastyczności). Instytucje unijne nie mają jednak kompetencji ogólnych w zakresie realizacji zadań wykraczających poza cele przewidziane w traktatach. Nie mogą również rozszerzać swych własnych kompetencji z tytułu swych uprawnień pomocniczych ze szkodą dla państw członkowskich. W praktyce możliwości, jakie oferują te regulacje, były coraz szerzej wykorzystywane, gdyż UE jest dziś wzywana do pełnienia zadań, które nie zostały przewidziane podczas zawierania traktatów założycielskich i w odniesieniu do których nie zostało przyznane żadne uprawnienie do działania. Przykładami takich sytuacji jest ochrona środowiska i konsumentów, a także utworzenie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, mającego zredukować różnice między regionami lepiej i mniej rozwiniętymi w UE. Obecnie szczegółowe kompetencje w tych dziedzinach zostały już jednak wyraźnie określone. Pod wpływem tych przepisów szczegółowych klauzula elastyczności straciła sporo na swym praktycznym znaczeniu. Podejmowanie działań w zakresie tej kompetencji wymaga uprzedniej zgody Parlamentu Europejskiego.

Instytucje wspólnotowe dysponują także innymi kompetencjami ustanawiania środków koniecznych do skutecznego i roztropnego korzystania z uprawnień wyraźnie im nadanych (kompetencje dorozumiane). Kompetencje te mają szczególne znaczenie w dziedzinie stosunków zagranicznych. Dzięki nim UE może podejmować zobowiązania wobec państw trzecich lub innych organizacji międzynarodowych w dziedzinach odpowiadających zadaniom, które zostały jej wyznaczone. Dobrym tego przykładem jest sprawa Kramer i in., którą zajmował się Trybunał Sprawiedliwości. Dotyczyła ona kompetencji UE w zakresie współpracy z międzynarodowymi organizacjami morskimi w celu wyznaczenia maksymalnych wielkości połowów oraz ewentualnego przyłączenia się do międzynarodowych zobowiązań w tej sprawie. Z braku wyraźnych postanowień traktatowych Trybunał wyprowadził kompetencje zagraniczne UE, niezbędne do tych działań, z jej uprawnień wewnętrznych dotyczących produktów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rolnej.

Sprawowanie tych kompetencji przez UE podlega jednak zasadzie pomocniczości zapożyczonej z doktryny społecznej Kościoła katolickiego, która została wyniesiona do rangi konstytucyjnej podczas jej wprowadzania do Traktatu o Unii Europejskiej (art. 5 ust. 3 TUE). Zasada ta ma dwa aspekty: pozytywny i negatywny. Aspekt pozytywny dla UE oznacza, że Unia podej­muje działania, kiedy cele tych działań mogą zostać lepiej osiągnięte na poziomie unijnym, co wzmacnia jej kompetencje. Natomiast negatywnym aspektem zasady pomocniczości jest to, że UE nie może działać, kiedy działanie państwa członkowskiego wystarczy do osiągnięcia wyznaczonych celów. W obszarach wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji UE przyjmuje się domniemanie zgodności z zasadą pomocniczości, w związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kontroli takiej zgodności. We wszystkich innych obszarach kompetencji w praktyce oznacza to jednak, że wszystkie instytucje unijne, a zwłaszcza Komisja, muszą zawsze dowieść, że działanie bądź regulacje unijne są rzeczywiście konieczne. Parafrazując Monteskiusza, można by powiedzieć: kiedy nie jest konieczne przyjęcie aktu unijnego, konieczne jest jego nieprzyjmowanie. Jeśli konieczność regulacji na szczeblu unijnym została udowodniona, trzeba jeszcze zdecydować, jaki zakres i jaki rodzaj środków unijnych jest potrzebny. Odpowiedź wynika z zasady proporcjonalności, która została ustanowiona w TUE w części dotyczącej podziału kompetencji (art. 5 ust. 4 TUE). Dogłębna analiza ma pozwolić na określenie, czy instrument prawny jest rzeczywiście niezbędny i czy inne środki działania nie byłyby wystarczająco skuteczne. Oznacza to przede wszystkim, że preferowane są prawa ramowe, normy minimalne i reguły zmierzające do wzajemnego uznania istniejących przepisów krajowych. Unikać za to należy zbyt szczegółowych regulacji prawnych oraz przepisów dotyczących harmonizacji.

W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów 27 krajów UE oraz przewodniczący Rady Europejskiej i przewodniczący Komisji. W skład Rady Unii Europejskiej wchodzi 27 ministrów, po jednym z każdego kraju UE. Parlament Europejski składa się z 705 posłów. Komisja Europejska składa się z 27 członków, po jednym z każdego kraju UE. Komitet Regionów ma 329 członków. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny ma 326 członków. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej składa się z 27 sędziów Trybunału Sprawiedliwości (po jednym z każdego kraju UE) i 54 sędziów Sądu (po dwóch z każdego kraju UE). Europejski Trybunał Obrachunkowy ma 27 członków, po jednym z każdego kraju UE. Europejski Bank Centralny składa się z 20 prezesów reprezentujących banki centralne państw członkowskich strefy euro. W skład Rady Gubernatorów Europejskiego Banku Inwestycyjnego wchodzi 27 członków, po jednym z każdego kraju UE.

Obecnie kontrolę nad przestrzeganiem zasad pomocniczości i proporcjonalności mogą sprawować również parlamenty narodowe. W tym celu wprowadzono system wczesnego ostrzegania legislacyjnego, zgodnie z którym parlamenty narodowe w ciągu ośmiu tygodni po otrzymaniu wniosku legislacyjnego muszą przedstawić swoją uzasadnioną opinię, zawierającą powody, dla których uznają, że dany wniosek ustawodawczy nie jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. W przypadku gdy opinia ta zostaje przyjęta co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym (każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami, a w systemie dwuizbowym każda z izb dysponuje jednym głosem), wniosek ustawodawczy musi zostać ponownie przeanalizowany przez instytucję, która go przygotowała (z reguły jest nią Komisja Europejska). Skutkiem tej analizy może być podtrzymanie, zmiana lub wycofanie wniosku. Jeżeli Komisja postanowi podtrzymać projekt, powinna przedstawić uzasadnioną opinię zawierającą przyczyny, dla których uważa, że jest on zgodny z zasadą pomocniczości. Wspomniana uzasadniona opinia, a także uzasadnione opinie parlamentów narodowych, są przekazywane prawodawcy Unii w celu ich uwzględnienia w ramach procedury ustawodawczej. Jeżeli większością głosów wynoszącą 55 % członków Rady lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim prawodawca Unii stwierdzi, że jego zdaniem wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, wniosek ustawodawczy nie podlega dalszej analizie.

Instytucje i organy Unii Europejskiej

Kolejną kwestią, która narzuca się w związku z „konstytucją” UE, jest organizacja Unii. Jakie są instytucje UE? Skoro Unia pełni funkcje, które normalnie są wykonywane przez państwa, to czy ma swój rząd, parlament, organy administracyjne i sądy w takiej formie, w jakiej je znamy w naszym własnym państwie? Realizacja zadań wyznaczonych UE i kierowanie procesem integracji celowo nie zostały powierzone wyłącznie inicjatywie państw członkowskich, czy też współpracy międzynarodowej. Przeciwnie, UE dysponuje systemem instytucjonalnym, dzięki któremu jest w stanie dawać nowe impulsy i stawiać nowe cele integracji europejskiej oraz przyjmować, w dziedzinach należących do jej kompetencji, prawo wspólnotowe w równym stopniu obowiązujące wszystkie państwa członkowskie.

Głównymi podmiotami tego systemu są instytucje UE: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny oraz Europejski Trybunał Obrachunkowy. Do instytucji przewidzianych w traktatach należy dodać Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Europejski Komitet Regionów, będące organami pomocniczymi.

Instytucje

Parlament Europejski (art. 14 TUE)

Parlament Europejski reprezentuje narody państw należących do Unii Europejskiej. Zrodził się on z połączenia Zgromadzenia Wspólnego EWWS, Zgromadzenia EWG i Zgromadzenia Euratom w jedno „Zgromadzenie” na mocy Konwencji dotyczącej niektórych instytucji wspólnych dla Wspólnot Europejskich z 1957 r. (pierwszy traktat fuzyjny). Parlament Europejski uzyskał swą obecną nazwę dopiero w Traktacie o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht), który jedynie potwierdził praktykę występującą już od 1958 r., kiedy Zgromadzenie samo wybrało nazwę „Parlament Europejski”.

Skład i wybory

Do 1979 r. deputowani do Parlamentu Europejskiego byli wybierani i mianowani spośród członków parlamentów narodowych i delegowani do Parlamentu Europejskiego. Określone w samych traktatach wybory deputowanych europejskich przez ludność państw członkowskich w bezpośrednich wyborach powszechnych, po wielu bezowocnych próbach, dopiero w czerwcu 1979 r. stały się rzeczywistością. Po raz pierwszy wybory bezpośrednie do Parlamentu Europejskiego odbyły się w czerwcu 1979 r. i od tej pory odbywają się co pięć lat, co odpowiada długości kadencji parlamentarnej. Dopiero w wyniku trwających kilka dziesięcioleci starań, w 1976 r., aktem dotyczącym wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich wprowadzono unijny jednolity system wyborczy, który następnie w 2002 r. dogłębnie zreformowano decyzją o bezpośrednich wyborach. Zgodnie z tym aktem każde państwo członkowskie określa własną ordynację wyborczą, stosując jednocześnie identyczne zasady demokratyczne:

• wybory powszechne bezpośrednie;
• reprezentacja proporcjonalna;
• tajne i wolne głosowanie;
• minimalny wiek (dla prawa do głosowania wynosi 18 lat we wszystkich państwach członkowskich, z wyjątkiem Austrii i Malty, gdzie minimalny wiek uprawniający do głosowania wynosi 16 lat, oraz Grecji, gdzie wynosi on 17 lat);
• pięcioletnia kadencja, którą można odnowić;
• zakaz łączenia funkcji (posłowie do Parlamentu Europejskiego nie mogą pełnić dwóch funkcji jednocześnie, np. funkcji sędziego, prokuratora, ministra, itp.; w tym zakresie posłowie podlegają także prawom swojego kraju, które mogą jeszcze bardziej ograniczyć możliwości jednoczesnego sprawowania więcej niż jednego stanowiska lub urzędu);
• data wyborów;
• równość kobiet i mężczyzn.

Niektóre kraje, takie jak Belgia, Grecja i Luksemburg, nakładają obowiązek wyborczy.

Ponadto w 2009 r. wszedł w życie jednolity statut posła do Parlamentu Europejskiego, który ma na celu ustalenie jasnych i przejrzystych warunków dotyczących sprawowania mandatu przez posłów. Poza tym statut wprowadza takie samo wynagrodzenie dla wszystkich posłów, wypłacane z budżetu UE.

Dzięki bezpośrednim wyborom Parlament Europejski uzyskał legitymację demokratyczną i może cieszyć się mianem reprezentacji obywateli Unii. Samo istnienie bezpośrednio wybieranego parlamentu nie jest jednak wystarczające, by zaspokoić podstawowy wymóg demokratycznej konstytucji, zgodnie z którym źródłem wszelkiej władzy państwowej jest naród. Oznacza to nie tylko, że proces decyzyjny musi być przejrzysty, a instytucje decyzyjne – reprezentatywne; konieczna jest kontrola parlamentarna, a Parlament musi umocować instytucje UE zaangażowane w proces decyzyjny. W ostatnich latach osiągnięto w tym zakresie znaczny postęp. Ciągłemu poszerzaniu ulegają bowiem nie tylko prawa Parlamentu Europejskiego, lecz również jego obowiązki. W traktacie lizbońskim wyraźnie uzależniono działania UE od przestrzegania podstawowej zasady demokracji przedstawicielskiej. Wszyscy obywatele UE są bezpośrednio reprezentowani w Parlamencie Europejskim, mając tym samym prawo do aktywnego udziału w życiu demokratycznym UE. Zasada ta gwarantuje, że decyzje na szczeblu unijnym podejmowane są w sposób jak najbardziej jawny i możliwie jak najbliżej wszystkich obywateli. Partie polityczne na szczeblu UE powinny wnosić swój wkład w tworzenie tożsamości europejskiej oraz dawać wyraz woli obywateli unijnych. Współczesny ład demokratyczny UE zawiera jeszcze pewne braki w związku z tym, że Parlament Europejski, w przeciwieństwie do demokracji parlamentarnej znanej z modelu państwowego, nie wybiera rządu, który za swoje działania odpowiada bezpośrednio przed parlamentem.

Braki te wynikają jednak z prostego faktu, że UE nie ma rządu w tradycyjnym znaczeniu tego słowa. Przeciwnie, to Rada i Komisja dzielą się funkcjami, które normalnie należą do rządu, a które są przewidziane w traktatach unijnych. W Traktacie z Lizbony nadano jednak Parlamentowi szerokie uprawnienia w zakresie możliwości wpływania na skład Komisji, np. na mianowanie przewodniczącego na wniosek Rady Europejskiej. Zgoda Parlamentu Europejskiego wymagana jest również podczas wyboru Komisji Europejskiej w pełnym składzie (prawo inwestytury). Parlament nie ma natomiast porównywalnego wpływu na skład Rady. Ta ostatnia podlega kontroli parlamentarnej, ale w parlamencie krajowym, a nie Europejskim. Każdy jej członek jako minister krajowy jest kontrolowany przez parlament swojego kraju.

Rola Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym UE została wyraźnie umocniona. W ramach funkcji współdecydowania, wyniesionej do rangi zwykłej procedury ustawodawczej UE, Parlament Europejski pełni u boku Rady funkcję współustawodawcy. W ramach zwykłej procedury ustawodawczej Parlament Europejski ma możliwość wprowadzania (w kilku czytaniach) zmian do aktów ustawodawczych oraz w pewnych granicach wyegzekwowania akceptacji tych zmian przez Radę. Żaden akt prawa unijnego nie może zostać uchwalony bez zgody pomiędzy Parlamentem Europejskim i Radą.

Parlament pełni również od dawna znaczącą rolę w procedurze budżetowej. Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego kompetencje Parlamentu w zakresie przyjmowania budżetu zostały dodatkowo poszerzone – od tej pory Parlament zatwierdza wieloletni plan finansowy i współdecyduje o wszelkich wydatkach.

Zgoda Parlamentu wymagana jest przy zawieraniu wszystkich ważnych porozumień międzynarodowych dotyczących obszarów, które podlegają procedurze współdecydowania, oraz traktatów o przystąpieniu zawieranych z przyszłymi państwami członkowskimi, w których określa się warunki przystąpienia.

Również funkcje kontrolne Parlamentu Europejskiego zostały z biegiem czasu znacznie rozszerzone. Kontrola ta polega głównie na spoczywającym na Komisji obowiązku udzielania odpowiedzi na zapytania Parlamentu, wyjaśniania swoich stanowisk oraz przedstawiania pod debatę rocznego sprawozdania na temat działalności Unii Europejskiej. Parlament może wówczas większością dwóch trzecich głosów ogłosić wotum nieufności i doprowadzić do kolegialnej rezygnacji członków Komisji (art. 234 TFUE). Do tej pory w Parlamencie złożono kilkakrotnie wnioski o uchwalenie wotum nieufności, jednak żaden z nich nie uzyskał wymaganej większości głosów². Ponieważ w praktyce również Rada musi odpowiadać na pytania Parlamentu Europejskiego, Parlament posiada możliwość bezpośredniej debaty politycznej z dwoma ważnymi organami UE.

Od tego czasu uprawnienia kontrolne Parlamentu jeszcze się umocniły. Parlament może powoływać specjalne komisje śledcze w celu zbadania przypadków naruszenia prawa unijnego lub złej administracji w UE. Taka komisja została powołana w czerwcu 2016 r. w związku ze sprawą dokumentów panamskich, czyli informacji na temat spółek w rajach podatkowych i ich właścicieli ukrywających swoją tożsamość. Jej zadaniem jest zbadanie ewentualnych naruszeń prawa unijnego dotyczącego prania pieniędzy, uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania. Inna komisja śledcza, powołana również w 2016 r., zajęła się skandalem dotyczącym emisji z samochodów osobowych. W czerwcu 2020 r. Parlament powołał również komisję śledczą ds. transportu zwierząt w UE w celu zbadania naruszeń rozporządzenia UE w sprawie transportu żywych zwierząt (rozporządzenie (WE) nr 1/2005). Ponadto traktat gwarantuje każdej osobie fizycznej lub prawnej prawo przedstawiania Parlamentowi petycji, badanych przez stałą Komisję Petycji. Parlament skorzystał wreszcie ze swego prawa mianowania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsman), mającego badać skargi dotyczące niewłaściwego administrowania instytucji lub organów unijnych, z wyjątkiem Trybunału Sprawiedliwości. Rzecznik może prowadzić dochodzenia i musi o skardze poinformować instytucję lub organ, którego skarga dotyczy. Rzecznik przedstawia Parlamentowi sprawozdanie na temat swej działalności.

Siedziba

Parlament ma siedzibę w Strasburgu, gdzie odbywa się 12 comiesięcznych sesji plenarnych, w tym sesja dotycząca budżetu. Dodatkowe sesje plenarne odbywają się w Brukseli, gdzie także obradują komisje parlamentarne. Z kolei Sekretariat Generalny Parlamentu znajduje się w Luksemburgu. Decyzja Rady Europejskiej z 1992 r. ustanawiająca te siedziby została potwierdzona w protokole nr 6 załączonym do traktatu lizbońskiego. Skutkiem tej decyzji jest konieczność przemieszczania się deputowanych Parlamentu Europejskiego, jak również części jego urzędników, pomiędzy Strasburgiem, Brukselą i Luksemburgiem, co wiąże się ze znacznymi kosztami.

Rada Europejska (art. 15 TUE)

Rada Europejska to spotkanie szefów państw lub rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego Rady i przewodniczącego Komisji Europejskiej, które odbywa się w Brukseli przynajmniej dwa razy w ciągu 6 miesięcy.

Skład i zadania

Traktatem z Lizbony stworzono instytucję przewodniczącego Rady Euro­pejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej nie ma, w przeciwieństwie do prezydencji, mandatu krajowego, lecz mandat europejski. Pełni on swój urząd przez dwa i pół roku na pełnym etacie. Na przewodniczącego Rady Europejskiej kwalifikowaną większością głosów członków Rady Europejskiej wybierana jest wybitna osobistość. Odnowienie mandatu jest możliwe tylko raz. Zadaniem przewodniczącego Rady Europejskiej jest przygotowywanie i monitorowanie posiedzeń Rady Europejskiej i monitorowanie jej działań, a także reprezentowanie UE na szczytach międzynarodowych w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Rada Europejska nie pełni funkcji ustawodawczych. Zadaniem Rady Europejskiej jest wytyczanie głównych kierunków politycznych działań Unii Europejskiej. Ma to formę „konkluzji”, które Rada przyjmuje w drodze konsensusu. Konkluzje zawierają podstawowe rozwiązania polityczne oraz polecenia i wytyczne dla Rady UE lub Komisji Europejskiej. I tak na przykład Rada Europejska dała początek unii gospodarczej i walutowej, Europejskiemu Systemowi Walutowemu, powszechnym i bezpośrednim wyborom do Parlamentu Europejskiego i przystąpieniu do UE kolejnych państw.

Rada Unii Europejskiej (art. 16 TUE)

Skład i prezydencja

Rada Unii Europejskiej składa się z przedstawicieli rządów państw członkowskich. Każde z 27 państw członkowskich wysyła do niej jednego reprezentanta. Są to zazwyczaj, ale niekoniecznie, ministrowie lub ich sekretarze stanu odpowiedzialni za obszar polityki, którego dotyczy dane spotkanie. Najistotniejsze jest, by przedstawiciel był uprawniony do działania ze skutkiem wiążącym w imieniu państwa członkowskiego. Sam fakt, że rządy mogą mieć w Radzie UE różnych przedstawicieli, jasno pokazuje, że Rada ta nie ma żadnych stałych członków. Posiedzenia Rady UE to spotkania przedstawicieli rządów odbywające się w dziesięciu różnych konfiguracjach (składach) w zależności od obszaru polityki, który będzie omawiany.

Rada do Spraw Zagranicznych odpowiada za działania zewnętrzne Unii zgodnie ze strategicznymi wytycznymi Rady Europejskiej oraz zapewnia spójność i jedność tych działań. Rada do Spraw Ogólnych koordynuje działania prac wszystkich innych składów Rady oraz wspólnie z Przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją Europejską przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej. Z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, która jest kierowana przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, przewodnictwo w Radzie (tzw. prezydencję) sprawują na zmianę przez 6 miesięcy kolejne państwa członkowskie. Porządek przewodniczenia określany jest jednogłośnie przez Radę. Kolejne państwa przejmują prezydencję 1 stycznia i 1 lipca każdego roku (2020: Chorwacja, Niemcy; 2021: Portugalia, Słowenia; 2022: Francja, Czechy; 2023: Szwecja, Hiszpania). Ze względu na stosunkowo szybką rotację państw sprawujących przewodnictwo ustalany jest program roboczy, uzgadniany z dwoma kolejnymi państwami przewodniczącymi Radzie, i obowiązujący tym samym przez okres 18 miesięcy (tzw. „prezydencja zespołowa”). Głównym zadaniem prezydencji jest koordynowanie i organizacja prac Rady i komitetów. Prezydencja Rady ma również znaczenie polityczne, gdyż sprawujące ją państwo członkowskie odgrywa większą rolę na scenie międzynarodowej, co pozwala zwłaszcza „małym” państwom zmierzyć się z „wielkimi” na płaszczyźnie politycznej i zaznaczyć swój udział w tworzeniu polityki europejskiej.

Prace Rady są przygotowywane przez szereg organów przygotowawczych (komitetów i grup roboczych), w których skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich. Jednym z najważniejszych organów przygotowawczych jest Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper I i Coreper II), który co do zasady odbywa posiedzenia przynajmniej raz na tydzień.

Prace Rady wspiera Sekretariat Generalny, kierowany przez sekretarza generalnego mianowanego przez Radę.

Siedzibą Rady jest Bruksela.

Zadania

Rada ma następujących pięć zasadniczych zadań:

• Najważniejszym zadaniem Rady jest działalność prawodawcza. Zadanie to wykonywane jest wraz z Parlamentem Europejskim w ramach zwykłej procedury ustawodawczej.
• Rada jest także odpowiedzialna za koordynację polityki gospodarczej państw członkowskich.
• Rada opracowuje wspólną unijną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa w oparciu o wytyczne Rady Europejskiej.
• Decyduje ponadto o zawieraniu porozumień między Unią Europejską a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi.
• Na podstawie projektu Komisji Rada ustala projekt budżetu, który wymaga jeszcze zatwierdzenia przez Parlament Europejski. Rada rekomenduje również Parlamentowi Europejskiemu udzielanie absolutorium Komisji z wykonania budżetu.

Ponadto Rada mianuje członków Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów.

Proces negocjacji i proces decyzyjny w Radzie

W Radzie godzi się interesy państw członkowskich i Unii Europejskiej. Chociaż państwa członkowskie na forum Rady bronią przede wszystkim własnych interesów, jej członkowie muszą jednocześnie brać pod uwagę cele i potrzeby UE jako całości. Rada jest instytucją unijną, a nie konferencją międzyrządową. W związku z tym na jej forum nie dąży się do osiągnięcia najmniejszego wspólnego mianownika interesów unijnych i interesów poszczególnych państw członkowskich, lecz do osiągnięcia właściwej równowagi między interesami UE i państw członkowskich.

Rada rozważa i przyjmuje swoje decyzje jedynie na podstawie dokumentów i projektów, zredagowanych w 24 oficjalnych językach (angielskim, bułgarskim, chorwackim, czeskim, duńskim, estońskim, fińskim, francuskim, greckim, hiszpańskim, irlandzkim, litewskim, łotewskim, maltańskim, niderlandzkim, niemieckim, polskim, portugalskim, rumuńskim, słowackim, słoweńskim, szwedzkim, węgierskim i włoskim). W razie pilnej potrzeby można jednogłośnie odejść od tej reguły. Ma to zastosowanie również do propozycji poprawek przedstawionych i analizowanych podczas sesji. Na mocy traktatów UE głosowania Rady odbywają się zazwyczaj zgodnie z regułą większości.

Podstawową zasadą jest większość kwalifikowana (art. 16 ust. 3 TUE). Tylko w niektórych przypadkach, zwłaszcza w kwestiach proceduralnych, wystarczająca jest zwykła większość głosów; w takich głosowaniach każdy członek Rady dysponuje jednym głosem. Tylko w niektórych przypadkach, zwłaszcza w kwestiach proceduralnych, wystarczająca jest zwykła większość głosów; w takich głosowaniach każdy członek Rady dysponuje jednym głosem (przy 27 państwach członkowskich minimalną liczbą głosów potrzebną do osiągnięcia większości zwykłej jest obecnie 14 głosów).

W systemie podwójnej większości większość kwalifikowana jest osiągnięta, jeżeli przynajmniej 55 % członków Rady, którzy reprezentują przynajmniej 15 państw członkowskich, reprezentujących przynajmniej 65 % populacji UE, poprze wniosek ustawodawczy Komisji (art. 16 ust. 4 TUE)³.

Aby zapobiec sytuacji, w której kraje o mniejszej liczbie ludności uniemożliwiają podjęcie decyzji, przewidziano stworzenie mniejszości blokującej, składającej się z przynajmniej czterech państw członkowskich, w których zamieszkuje przynajmniej 35 % ludności UE. System ten został uzupełniony przez mechanizm pomocniczy: w przypadku nieosiągnięcia mniejszości blokującej proces decyzyjny może zostać zawieszony. Jeśli to się stanie, Rada nie głosuje, lecz dalej prowadzi negocjacje przez uzasadniony czas, jeżeli taki wniosek zgłoszą członkowie Rady reprezentujący przynajmniej 75 % ludności lub przynajmniej 75 % liczby państw członkowskich niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej.

W odniesieniu do decyzji dotyczących szczególnie wrażliwych dziedzin politycznych w traktatach przewidziano głosowanie jednomyślne. Wstrzymanie się od głosu nie może jednak przeszkodzić przyjęciu decyzji. Reguła jednomyślności stosowana jest jeszcze w kwestiach dotyczących podatków, zabezpieczenia społecznego i ochrony pracowników, stwierdzenia naruszenia zasad konstytucyjnych przez państwo członkowskie, jak również ustalania zasad i wytycznych w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych.

Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (art. 18 TUE)

Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa nie został, jak planowano w projekcie konstytucji, ministrem spraw zagranicznych UE. Jego pozycja uległa jednak znacznemu wzmocnieniu, a jego kompetencje – rozszerzeniu. Tym samym urząd wysokiego przedstawiciela wywodzi się zarówno z Rady, w której przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych, jak również z Komisji, w której pełni funkcję wiceprzewodniczącego odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne. Wysoki przedstawiciel mianowany jest przez Radę Europejską, większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji. W codziennej pracy wspiera go Europejska Służba Działań Zewnętrznych, utworzona w 2011 r. w wyniku połączenia departamentów polityki zagranicznej Rady i Komisji oraz włączenia dyplomatów ze służb dyplomatycznych poszczególnych krajów.

Komisja Europejska (art. 17 TUE)

Skład

Komisja Europejska liczy 27 członków, po jednym z każdego państwa członkowskiego, co oznacza, że obecnie w Komisji działa 27 komisarzy (pełniących różne funkcje) (art. 17 ust. 4 TUE). Przepis art. 17 ust. 5 TUE, w myśl którego od 1 listopada 2014 r. liczba komisarzy miała zostać zmniejszona do liczby odpowiadającej dwóm trzecim liczby państw członkowskich, decyzją Rady Europejskiej nie wszedł w życie.

Na czele Komisji stoi przewodniczący, którego pozycja w Komisji jest niezwykle mocna. Przewodniczący nie jest już jedynie „pierwszym wśród równych”. Znaczenie jego stanowiska polega na tym, że przewodniczący określa wytyczne, w ramach których Komisja wykonuje swoje zadania, a także decyduje o wewnętrznej organizacji Komisji (art. 17 ust. 6 lit. a) i b) TUE). Oznacza to zatem, że kompetencje Przewodniczącego obejmują określanie wytycznych i kontrolę organizacyjną. Przewodniczący, wyposażony w te uprawnienia, jest odpowiedzialny za zapewnienie, aby działania Komisji cechowały spójność, skuteczność i kolegialność, co znajduje szczególne odzwierciedlenie w fakcie, że Komisja podejmuje decyzje jako ciało kolegialne (art. 250 akapit pierwszy TFUE). Poza tym przewodniczący ustala zakres obowiązków Komisji i rozdziela je pomiędzy jej członków. Może też dokonywać zmian w przydziale obowiązków podczas trwania kadencji Komisji (art. 248 TFUE). Przewodniczący mianuje wiceprzewodniczących wykonawczych i pozostałych wiceprzewodniczących, z wyjątkiem Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który już z urzędu jest wiceprzewodniczącym Komisji. Co więcej, wyraźnie określono, że członek Komisji musi złożyć rezygnację, jeżeli przewodniczący tego zażąda (art. 17 ust. 6 akapit drugi TUE). Wreszcie mocną pozycję przewodniczącego potwierdza także fakt, że ma on prawo wypowiedzenia się w kwestii wyboru pozostałych członków Komisji, oraz to, że jest członkiem Rady Europejskiej. Od grudnia 2019 r. po raz pierwszy na czele Komisji Europejskiej stoi przewodnicząca – Ursula von der Leyen.

Pod kierownictwem wiceprzewodniczącego działa sześć zespołów komisarzy, które niezależnie od zasady kolegialności monitorują i wspierają prace nad najważniejszymi priorytetami politycznymi, takimi jak:

• Europejski Zielony Ład – pod kierownictwem wiceprzewodniczącego wykonawczego Fransa Timmermansa;
• Europa na miarę ery cyfrowej – pod kierownictwem wiceprzewodniczącej wykonawczej Margrethe Vestager;
• Gospodarka dla obywateli – pod kierownictwem wiceprzewodniczącego wykonawczego Valdisa Dombrovskisa;
• Silna Europa na świecie – pod kierownictwem Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej Josepa Borrella Fontellesa;
• Promowanie europejskiego stylu życia – pod kierownictwem wiceprzewodniczącego Margaritisa Schinasa. Przewodniczący i członkowie Komisji są powoływani na pięcioletnią kadencję w procedurze inwestytury;
• Nowy impuls dla demokracji europejskiej – pod kierownictwem wiceprzewodniczącej Věry Jourovej.

Przewodniczący i członkowie Komisji są powoływani na pięcioletnią kadencję w procedurze inwestytury. Zasady tej procedury zostały zmienione przez traktat lizboński (art. 17 ust. 7 TUE). Najpierw nominowany jest przewodniczący. Następnie wybiera się osoby mające zostać członkami Komisji. Trzeci krok to oficjalne mianowanie przewodniczącego Komisji, Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz pozostałych członków Komisji.

Po przeprowadzeniu stosownych konsultacji Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji. Podczas wyboru kandydata na stanowisko przewodniczącego należy uwzględnić wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego. Ten nowy wymóg ma na celu zwiększenie stopnia upolitycznienia Komisji. W ostatecznym rozrachunku oznacza to, że grupy polityczne mające większość w Parlamencie mają także duży wpływ na wybór przewodniczącego.

Po wyborze przewodniczącego, Rada przyjmuje w drodze konsensusu (art. 15 ust. 4 TUE) listę pozostałych osób, które zamierza mianować członkami Komisji, na podstawie sugestii zgłaszanych przez państwa członkowskie. Członkowie Komisji powinni być proponowani na to stanowisko na podstawie swych ogólnych kwalifikacji i zaangażowania w sprawy europejskie, a ich niezależność w wykonywaniu obowiązków ma być niekwestionowana. Do powołania Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa wystarczy większość kwalifikowana w Radzie (art. 18 ust. 1 TUE). Rada i nowo wybrany przewodniczący Komisji muszą osiągnąć porozumienie co do kandydatów na to stanowisko. Mianowanie Wysokiego Przedstawiciela wymaga wręcz wyraźnej zgody osoby wyznaczonej na stanowisko przewodniczącego Komisji. Pozostali członkowie Komisji nie mogą zostać powołani, jeżeli wybrany przewodniczący zgłosi weto.

Po wyborze przewodniczącego Komisji oraz mianowaniu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz pozostałych członków Komisji, kolegium podlega zatwierdzeniu przez Parlament w drodze głosowania. Jednak osoby wyznaczone na stanowiska komisarzy muszą najpierw odpowiedzieć na pytania parlamentarzystów. Zazwyczaj pytania dotyczą kwestii związanych z obszarem odpowiedzialności, który ma być przydzielony danemu komisarzowi oraz jego poglądów na temat przyszłości Unii. Po udzieleniu zgody przez Parlament w głosowaniu zwykłą większością głosów przewodniczący i pozostali członkowie Komisji są mianowani na swoje stanowiska przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną. Komisja przejmuje swoje zadania od razu po mianowaniu.

Siedzibą Komisji Europejskiej jest Bruksela.

Zadania

Komisja jest przede wszystkim motorem polityki UE. To ona inicjuje wszelkie działania unijne, ponieważ to jej przypada w udziale przedstawianie Radzie wniosków i projektów regulacji unijnych (prawo inicjatywy Komisji). Jednak Komisja nie wybiera swoich działań samodzielnie. Jest ona zobligowana do działania, jeżeli wymaga tego interes Unii. Parlament Europejski (art. 225 TFUE), Rada (art. 241 TFUE) lub grupa obywateli UE działająca w imieniu inicjatywy obywatelskiej (art. 11 ust. 4 TUE) także mają możliwość zwrócenia się do Komisji o przygotowanie wniosku. Traktaty przyznają Komisji prawo inicjatywy legislacyjnej jedynie w pewnych dziedzinach (na przykład w kwestii budżetu unijnego, funduszy strukturalnych, walki z dyskryminacją fiskalną, udzielania pomocy, specjalnych zabezpieczeń). O wiele szersze są uprawnienia przekazane Komisji przez Parlament Europejski i Radę w celu wykonywania przepisów UE (art. 290 TFUE).

Komisja jest również strażniczką traktatów, a tym samym prawa UE. Czuwa ona nad przestrzeganiem i stosowaniem prawa pierwotnego i wtórnego UE przez państwa członkowskie. W razie naruszenia tego prawa wszczyna ona postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 TFUE) i w razie potrzeby wnosi sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Komisja interweniuje również w przypadkach naruszenia przez osoby fizyczne i prawne prawa unijnego, zwłaszcza przepisów w dziedzinie konkurencji, i może nakładać na nie poważne sankcje. W ciągu ostatnich lat sprawy związane z zapobieganiem naruszaniu reguł unijnych stały się jednym z głównych działań Komisji.

Komisja reprezentuje interesy UE, co jest ściśle powiązane z rolą strażniczki prawa UE. Nie może ona z zasady realizować żadnego innego celu oprócz tych, które leżą w interesie Unii. Musi zawsze starać się, podczas często trudnych negocjacji w Radzie, o to, by interes UE znalazł się na pierwszym miejscu, i szukać kompromisów, które będą ten interes uwzględniać. Jest to więc rola pośrednika między państwami członkowskimi, do której Komisja ma szczególne predyspozycje i kwalifikacje dzięki swojej neutralności.

Komisja jest wreszcie organem wykonawczym, przynajmniej w pewnym ograniczonym zakresie. Ta kompetencja znajduje odzwierciedlenie zwłaszcza w dziedzinie prawa konkurencji, gdzie Komisja sprawuje funkcje klasycznej władzy administracyjnej: bada fakty, udziela pozwoleń lub formułuje zakazy, a w razie potrzeby nakłada sankcje. Kompetencje Komisji są również bardzo rozległe w dziedzinie funduszy strukturalnych UE i wykonania budżetu. Zasadniczo jednak to państwa członkowskie muszą czuwać nad stosowaniem przepisów UE. Korzyścią takiego rozwiązania, ujętego w traktatach unijnych, jest przybliżanie obywatelom porządku UE – który przez długi czas pozostawał dla nich obcy – poprzez działanie i umiejscawianie go w znanych ramach porządku krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 TUE)

Każdy porządek może przetrwać tylko wtedy, jeśli jego reguły kontrolowane są przez niezależną władzę. Ponadto w unii państw istnieje ryzyko, że wspólne zasady mogłyby, jeśli strzegłyby ich jurysdykcje krajowe, być różnie interpretowane i stosowane w poszczególnych krajach. Jednolite stosowanie prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich byłoby tym samym zagrożone. Ten sposób myślenia legł u podstaw utworzenia w 1952 r., od razu po utworzeniu pierwszej Wspólnoty (EWWS), wspólnotowego Trybunału Sprawiedliwości. W 1957 r. Trybunał stał się organem sądowniczym także dla dwóch pozostałych Wspólnot (EWG/WE i Euratom). Dziś jest organem sądowniczym Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma siedzibę w Luksemburgu.

Obecnie system sądowniczy w UE działa na dwóch poziomach:

• Trybunału Sprawiedliwości, odgrywającego rolę sądu najwyższego Unii Europejskiej (art. 253 TFUE); oraz
• oraz Sądu (art. 254 TFUE).

W celu pomocy Trybunałowi Sprawiedliwości oraz z zamiarem poprawy ochrony prawnej w UE w 2004 r. Rada UE utworzyła przy Sądzie wyspecjalizowany sąd do spraw dotyczących służby publicznej (zob. art. 257 TFUE). W 2015 r. ustawodawca unijny zdecydował jednak o stopniowym zwiększaniu liczby sędziów w Sądzie (do 54 sędziów w 2020 r.) oraz o przekazaniu do Sądu spraw należących wcześniej do właściwości Sądu do spraw Służby Publicznej. Sąd do spraw Służby Publicznej został rozwiązany 1 września 2016 r.

Trybunał Sprawiedliwości jest najwyższym organem sądowym w kwestiach dotyczących prawa UE. Zasadniczo ma on „zapewniać poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów”.

Ogólny opis jego zadań obejmuje trzy podstawowe dziedziny:

• kontrola stosowania prawa UE zarówno przez instytucje Unii podczas stosowania postanowień traktatów, jak i przez państwa członkowskie i jednostki w zakresie obowiązków wynikających z prawa UE;
• wykładnia prawa UE;
• dalsze kształtowanie prawa UE.

Trybunał Sprawiedliwości pełni swe zadania poprzez doradztwo prawne i orzecznictwo. Doradztwo prawne przybiera formę wiążących opinii na temat porozumień, które Unia pragnie zawrzeć z państwami trzecimi lub instytucjami międzynarodowymi. Rola Trybunału jako instytucji wymiaru sprawiedliwości jest jednak o wiele ważniejsza. W ramach tej misji pełni on funkcje, które w systemie prawnym państw członkowskich są rozdzielone między różne sądy. Trybunał pełni funkcję sądu konstytucyjnego w przypadku sporów między instytucjami Unii lub w przypadku analizy legalności instrumentów ustawodawczych; wypełnia zadania sądu administracyjnego, gdy analizuje akty administracyjne Komisji lub organów krajowych stosujących przepisy UE; pełni funkcję sądu pracy lub sądu ds. stosunków pracy, gdy rozpatruje sprawy dotyczące swobody przemieszczania się, zabezpieczenia społecznego i równości szans; działa jako sąd podatkowy, gdy rozpatruje sprawy dotyczące ważności i wykładni dyrektyw w zakresie zagadnień związanych z podatkami i prawem celnym i wreszcie pełni funkcję sądu ds. cywilnych, gdy analizuje roszczenia o odszkodowanie lub gdy dokonuje wykładni przepisów dotyczących egzekwowania wyroków w sprawach cywilnych i handlowych.

Sąd

Liczba postępowań wnoszonych do Trybunału Sprawiedliwości nie przestaje rosnąć. Ta tendencja będzie utrzymywać się ze względu na liczbę potencjalnych sporów, które mogą rodzić różne dyrektywy przyjmowane w znacznej liczbie w ramach jednolitego rynku i przenoszone do prawa krajowego państw członkowskich. Pojawiają się już sygnały, że wokół Traktatu UE rodzą się kolejne kwestie, które ostatecznie będzie musiał rozstrzygnąć Trybunał. Dlatego w 1988 r. powołano Sąd, który ma wspomagać pracę Trybunału Sprawiedliwości.

Sąd nie jest nową instytucją Unii, lecz elementem składowym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jest jednak samodzielny i posiada własną organizację. Dysponuje własnym sekretariatem i regulaminem postępowania. W trosce o jasność sprawy kierowane do Sądu są oznaczane literą „T” (na przykład T-1/20), a do Trybunału Sprawiedliwości literą „C” (na przykład C-1/20).

Początkowo Sąd orzekał w ograniczonym zakresie spraw, obecnie jednak posiada on następujące kompetencje:

• W pierwszej instancji, tj. pod nadzorem prawnym Trybunału Sprawiedliwości, Sąd jest właściwy do orzekania w sprawach skarg o stwierdzenie nieważności i skarg na bezczynność wniesionych przez osoby fizyczne i prawne przeciwko organowi UE w zakresie skarg wnoszonych przez państwa członkowskie przeciwko Radzie lub Komisji dotyczące dotacji, handlowych środków ochronnych (dumpingu) oraz aktów, za pomocą których korzysta ona z uprawnień wykonawczych w sprawie klauzuli arbitrażowej zawartej w umowie zawartej przez UE lub w jej imieniu oraz w sprawie powództw o odszkodowanie wniesionych przeciwko UE.
• Przewidziano również możliwość wydawania przez Sąd orzeczeń w trybie prejudycjalnym w określonych dziedzinach, do tej pory jednak możliwość ta nie była wykorzystywana.

Europejski Bank Centralny (art. 129 i 130 TFUE)

Europejski Bank Centralny z siedzibą we Frankfurcie nad Menem jest centralnym elementem unii gospodarczej i walutowej. Jest on odpowiedzialny za stabilność waluty Unii Europejskiej – euro, oraz ustalanie wysokości jej emisji i ilości w obiegu (art. 128 TFUE).

Liczne przepisy gwarantują niezależność EBC, umożliwiając mu właściwe wypełnianie zadań. Ani EBC, ani krajowe banki centralne nie mogą przy wykonywaniu swoich uprawnień, zadań i obowiązków przyjmować instrukcji od instytucji unijnych, rządów państw członkowskich ani jakichkolwiek innych podmiotów. Instytucje Unii oraz rządy państw członkowskich zobowiązują nie dążyć do wywierania wpływu na EBC (art. 130 TFUE).

W skład Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) wchodzą EBC i narodowe banki centralne państw członkowskich (art. 129 TFUE). ESBC określa i wdraża politykę pieniężną Unii; tylko on może zezwalać na emisję banknotów i monet wewnątrz Unii. Zarządza on także oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich i gwarantuje właściwe funkcjonowanie systemów płatniczych (art. 127 ust. 2 TFUE).

Europejski Trybunał Obrachunkowy (art. 285 i 286 TFUE)

Trybunał Obrachunkowy został powołany 22 lipca 1975 r. Od momentu rozpoczęcia działalności w październiku 1977 r. ma on swoją siedzibę w Luksemburgu. Od tego czasu zyskał rangę instytucji Unii Europejskiej (art. 13 TUE). Składa się on z 27 członków, gdyż tyle jest aktualnie państw członkowskich. Rada po konsultacji z Parlamentem Europejskim przyjmuje kwalifikowaną większością głosów listę członków, sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich. Mandat członków Trybunału Obrachunkowego trwa sześć lat (art. 286 ust. 2 TFUE). Członkowie Trybunału Obrachunkowego wybierają spośród siebie, na okres trzech lat, prezesa Trybunału Obrachunkowego. Jego mandat jest odnawialny.

Zadaniem Trybunału Obrachunkowego jest badanie legalności i prawidłowości osiąganych dochodów i poniesionych wydatków oraz upewnianie się co do należytego zarządzania finansami. Najważniejszym atutem Trybunału Obrachunkowego jest jawność wyników jego kontroli. Po zamknięciu każdej kontroli rezultaty zamieszczane są w sprawozdaniu rocznym, które jest publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i w ten sposób podawane do wiadomości publicznej. Trybunał Obrachunkowy może również w każdej chwili zająć stanowisko w poszczególnych kwestiach w specjalnym raporcie, publikowanym również w Dzienniku Urzędowym UE.

Organy doradcze

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (art. 301 TFUE)

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) czuwa nad instytucjonalnym reprezentowaniem w UE różnych kategorii życia ekonomiczno-społecznego, zwłaszcza pracodawców, pracowników, rolników, spedytorów, handlowców, rzemieślników, przedstawicieli wolnych zawodów, szefów małych i średnich przedsiębiorstw. Konsumenci, grupy ochrony środowiska i stowarzyszenia są również reprezentowane w Komitecie.

Komitet składa się z nie więcej niż 350 członków (obecnie jest ich 326) wywodzących się z najbardziej reprezentatywnych organizacji z poszczególnych państw członkowskich. Są oni mianowani na okres pięciu lat przez Radę, która przyjmuje listę członków sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich.

Podział miejsc jest następujący:
Niemcy, Francja, Włochy	24
Hiszpania, Polska	21
Rumunia	15
Belgia, Bułgaria, Czechy, Grecja, Węgry, Niderlandy, Austria, Portugalia, Szwecja	12
Dania, Irlandia, Chorwacja, Litwa, Słowacja, Finlandia	9
Łotwa, Słowenia	7
Estonia	6
Cypr, Luksemburg, Malta	5

Doradcy są zorganizowani w trzech grupach (pracodawców, pracowników oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego). Opinie, które mają być przyjęte na zgromadzeniu plenarnym, są przygotowywane w sekcjach tematycznych. Ponadto Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny współpracuje ściśle z komisjami i grupami roboczymi Parlamentu Europejskiego.

W określonych okolicznościach procedura ustawodawcza wymaga konsultacji z Komitetem. Może on także wydawać opinie z własnej inicjatywy. Opinie stanowią syntezę niekiedy bardzo różnych punktów widzenia i są niezwykle użyteczne dla Rady i Komisji, ponieważ pozwalają im poznać, jakich zmian życzyłyby sobie grupy, których dany wniosek dotyczy bezpośrednio.

EKES ma siedzibę w Brukseli.

Europejski Komitet Regionów (art. 305 TFUE)

Na mocy Traktatu UE (Traktat z Maastricht) utworzono jeszcze jeden organ doradczy, który dołączył do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego: Europejski Komitet Regionów. Podobnie jak Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów nie jest prawdziwą instytucją UE, ponieważ sprawuje jedynie funkcje doradcze. Jego zadaniem nie jest tworzenie prawnie wiążących decyzji, jak ma to miejsce w przypadku instytucji unijnych w pełnym tego słowa znaczeniu (Parlament, Rada Europejska, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny czy też Trybunał Obrachunkowy).

Komitet Regionów, podobnie jak Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, składa się z maksymalnie 350 członków (obecnie jest ich 329). W jego skład wchodzą przedstawiciele samorządów regionalnych i lokalnych państw członkowskich, posiadający mandat wyborczy społeczności regionalnej lub lokalnej bądź będący odpowiedzialni politycznie przed tą społecznością.

Podział miejsc jest następujący:
Niemcy, Francja, Włochy	24
Polska, Hiszpania	21
Rumunia	15
Belgia, Bułgaria, Czechy, Grecja, Węgry, Niderlandy, Austria, Portugalia, Szwecja	12
Dania, Irlandia, Chorwacja, Litwa, Słowacja, Finlandia	9
Estonia, Łotwa, Słowenia	7
Cypr, Luksemburg	6
Malta	5

Istnieją pewne obszary, w których wymagana jest konsultacja z Radą lub Komisją (konsultacja obowiązkowa): edukacja; kultura; zdrowie publiczne; sieci transeuropejskie; infrastruktura transportowa, telekomunikacyjna i energetyczna; spójność gospodarcza i społeczna; polityka zatrudnienia i przepisy w zakresie praw socjalnych. Ponadto Rada konsultuje się regularnie i bez obowiązującej mocy prawnej (konsultacja fakultatywna) z Komitetem Regionów.

Komitet Regionów również ma siedzibę w Brukseli.

Europejski Bank Inwestycyjny (art. 308 TFUE)

Organem finansowym zapewniającym „zrównoważony i stały rozwój” UE jest Europejski Bank Inwestycyjny z siedzibą w Luksemburgu. Jego zadaniem jest udzielanie we wszystkich sektorach gospodarki pożyczek i gwarancji na rzecz słabiej rozwiniętych regionów, na modernizację lub przekształcanie przedsiębiorstw, tworzenie miejsc pracy bądź realizację projektów uwzględniających wspólny interes wielu państw członkowskich.

PORZĄDEK PRAWNY UNII EUROPEJSKIEJ

Opisana powyżej konstytucja UE, a w szczególności zawarte w niej podstawowe wartości, są bardzo abstrakcyjne. Do ich urzeczywistnienia potrzebne jest prawo UE. Dlatego też UE to rzeczywistość prawna o dwóch wymiarach – jest ona bowiem tworem prawa i Unią opartą na prawie.

Unia Europejska jako twór prawa i Unia oparta na prawie

Główne novum UE w stosunku do wcześniejszych prób jednoczenia Europy polega na tym, że nie ucieka się ona do użycia siły ani podporządkowania w celu zjednoczenia Europy, ale jedynie do mocy prawa. Szansę trwałości ma bowiem jedynie zjednoczenie oparte na wolnej zgodzie, oparte na podstawowych wartościach, takich jak wolność i równość, oraz chronione i wcielane w życie przez prawo. Na takich podstawach powstały traktaty powołujące do życia Unię Europejską.

Unia nie tylko jest jednak tworem prawa, lecz także osiąga swe cele posługując się wyłącznie prawem. To unia oparta na prawie. Stosunki gospodarcze i społeczne między narodami państw członkowskich nie są regulowane siłą, lecz prawem unijnym. To właśnie prawo leży u podstaw systemu instytucjonalnego UE. Reguluje ono stosunki między instytucjami unijnymi i określa ich procedury decyzyjne. Prawo zapewnia tym instytucjom władzę działania poprzez rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, które są wiążące dla państw członkowskich i ich obywateli. Tym samym to właśnie obywatele są głównym przedmiotem zainteresowania UE, ponieważ jej porządek prawny wywiera coraz bardziej bezpośredni wpływ na ich codzienne życie. Przyznaje się im prawa i nakłada na nich obowiązki, tak że jako obywatele zarówno swojego państwa, jak i UE podlegają hierarchii porządków prawnych, podobnie jak w federacyjnym ustroju konstytucyjnym. Podobnie jak każdy inny porządek prawny, tak i porządek prawny UE stanowi zwarty system ochrony prawnej w przypadku dochodzenia roszczeń i egzekwowania prawa unijnego. Prawo UE określa także stosunki między UE a jej państwami członkowskimi. Te ostatnie muszą stosować wszelkie właściwe środki, aby zapewnić wypełnienie zobowiązań wynikających z traktatów lub będących skutkiem działań podjętych przez instytucje Unii. Do tych obowiązków należy pomoc UE we właściwym wypełnianiu jej misji i powstrzymywanie się od podejmowania działań, mogących zagrażać realizacji celów traktatowych. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wszystkie szkody wyrządzone obywatelom Unii z powodu naruszenia prawa UE.

Źródła prawa Unii Europejskiej

Pojęcie „źródła prawa” ma podwójne znaczenie. W znaczeniu pierwotnym chodzi o powód stworzenia prawa, a więc motyw jego ustanowienia. Według tej definicji źródłem prawa UE jest wola zachowania pokoju i stworzenia lepszej Europy przez zacieśnienie więzi gospodarczych – dwa kamienie węgielne UE. W terminologii prawniczej „źródłem prawa” jest natomiast źródło pochodzenia i usankcjonowania prawa.

Traktaty założycielskie Unii Europejskiej jako źródło prawa pierwotnego UE

Pierwszym źródłem prawa unijnego są traktaty powołujące do życia UE wraz z załącznikami, aneksami i dołączonymi protokołami oraz późniejszymi uzupełnieniami i zmianami. Traktaty założycielskie oraz ich zmiany i uzupełnienia – zwłaszcza traktaty z Maastricht, Amsterdamu, Nicei i Lizbony – jak również różne traktaty o przystąpieniu, zawierają podstawowe reguły prawne odnoszące się do celów, organizacji i trybu funkcjonowania UE, jak również pewne elementy jej prawa gospodarczego. To samo można powiedzieć o Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która od czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego ma takie samo znaczenie prawne jak traktaty (art. 6 ust. 1 TUE). Wspólnie tworzą one zatem ramy konstytucyjne UE, które w interesie unijnym muszą być wdrażane przez instytucje unijne, dzięki uprawnieniom ustawodawczym i administracyjnym, w które dla tego celu zostały wyposażone. Traktaty, jako akty prawne bezpośrednio stworzone przez państwa członkowskie, zwane są w terminologii prawniczej unijnym prawem pierwotnym.

Źródłami prawa Unii są: 1) Prawo pierwotne, takie jak traktaty UE, Karta praw podstawowych i ogólne zasady prawa (konstytucyjnego). 2) Umowy międzynarodowe UE. 3) Prawo wtórne, takie jak akty ustawodawcze (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), akty o charakterze nieustawodawczym (proste instrumenty prawne, akty delegowane, akty wykonawcze), instrumenty niewiążące (zalecenia i opinie) oraz akty niebędące aktami prawnymi (porozumienia międzyinstytucjonalne, rezolucje, deklaracje i programy działania). 4) Ogólne zasady prawa. 5) Konwencje między państwami członkowskimi, takie jak umowy międzynarodowe i decyzje przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie.

Akty prawne Unii Europejskiej jako źródło prawa wtórnego Unii

Wtórne prawo unijne wytworzone przez instytucje unijne na podstawie przekazanych im kompetencji to drugie ważne źródło prawa UE.

Składają się na nie akty ustawodawcze, akty o charakterze nieustawodawczym (proste akty prawne, akty delegowane, akty wykonawcze), niewiążące akty prawne (opinie, zalecenia) oraz inne akty, niebędące aktami prawnymi (np. porozumienia międzyinstytucjonalne, rezolucje, deklaracje, programy działań). Akty ustawodawcze (art. 289 TFUE) stanowią akty przyjmowane w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej. Akty delegowane (art. 290 TFUE) to akty prawne o charakterze nieustawodawczym o ogólnym zasięgu wiążącym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Są one przyjmowane przez Komisję; wymagane jest do tego upoważnienie Komisji, jednoznacznie sformułowane w akcie ustawodawczym. W przypadku gdy konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów UE, akty te wykonuje Komisja lub, w drodze wyjątku, Rada, przyjmując odpowiednie akty wykonawcze (art. 291 TFUE). W formie aktów niewiążących instytucje unijne mogą wydawać zalecenia i opinie. Istnieje też cały szereg „aktów niebędących aktami prawnymi”, umożliwiających instytucjom UE wypowiadanie się w sposób niezobowiązujący lub regulujących wewnętrzne funkcjonowanie UE lub jej instytucji, takich jak porozumienia bądź konwencje między instytucjami lub ich wewnętrzne regulaminy.

Te akty ustawodawcze i akty o charakterze nieustawodawczym mogą przybierać najróżniejsze formy. Najważniejsze z nich zostały wymienione i zdefiniowane w art. 288 TFUE. Wiążące akty prawne to rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Niewiążące akty prawne to zalecenia i opinie. Ta lista nie jest jednak wyczerpująca. Wielu innych instrumentów nie można przyporządkować do żadnej z powyższych kategorii. Należą do nich na przykład rezolucje, deklaracje, programy działań lub też białe i zielone księgi. Poszczególne instrumenty różnią się pod względem procedury przyjmowania, mocy prawnej i adresatów. Różnice te będą omawiane szczegółowo w części poświęconej instrumentom, jakimi dysponuje UE.

Tworzenie wtórnego prawa UE jest procesem stopniowym. Nadaje ono żywotność pierwotnemu prawu unijnemu wywodzącemu się z traktatów i powoli buduje i ulepsza europejski porządek prawny.

Umowy międzynarodowe Unii Europejskiej

Trzecie źródło prawa UE wiąże się z rolą Unii na scenie międzynarodowej. Europa, jako jeden z centralnych punktów współczesnego świata, nie może się ograniczać do własnych spraw wewnętrznych. Musi również starać się rozwijać stosunki gospodarcze, społeczne i polityczne z innymi krajami świata. W tym celu zawiera z krajami niebędącymi członkami UE („państwami trzecimi”) i innymi organizacjami międzynarodowymi różne międzynarodowe porozumienia, z których warto omówić następujące rodzaje:

Układy o stowarzyszeniu

Stowarzyszenie to więcej niż jedynie uregulowanie polityki handlowej. Ma ono na celu ścisłą współpracę gospodarczą połączoną ze wsparciem finansowym partnera udzielanym przez UE (art. 217 TFUE). Istnieją trzy typy układów o stowarzyszeniu.

Umowy podtrzymujące szczególne więzi niektórych państw członkowskich z państwami trzecimi

Jednym ze szczególnych powodów stworzenia takiej formy umowy był fakt, że Dania, Francja, Niderlandy oraz Zjednoczone Królestwo miały szczególnie bliskie związki gospodarcze ze swoimi byłymi koloniami znajdującymi się poza Europą. Ponieważ utworzenie wspólnej zewnętrznej taryfy celnej w UE w dużym stopniu utrudniłoby wymianę handlową z tymi krajami i terytoriami, konieczne było wprowadzenie specjalnych systemów. Ich celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego tych krajów i terytoriów oraz ustanowienie ścisłych stosunków gospodarczych między nimi i UE jako całością (art. 198 TFUE). Dzięki temu istnieje cały szereg regulacji preferencyjnych, które umożliwiają import towarów z tych krajów i terytoriów przy zastosowaniu obniżonej lub zniesionej stawki opłaty celnej. Pomoc finansowa i techniczna UE przyznawana jest z Europejskiego Funduszu Rozwoju. W praktyce najważniejszą taką umową jest umowa o partnerstwie AKP–UE, wiążąca UE z 70 państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku („państwa AKP”). Umowa ta jest obecnie przekształcana w regionalne umowy o partnerstwie gospodarczym, które mają państwom AKP zapewnić wolny dostęp do europejskiego rynku wewnętrznego.

Porozumienia zmierzające do przygotowania ewentualnego przystąpienia do Unii Europejskiej lub utworzenia unii celnej

Układy o stowarzyszeniu mają także na celu przygotowanie ewentualnego przystąpienia jakiegoś kraju do UE. Jest ono wczesną fazą procesu zmierzającego do przystąpienia, która ma na celu umożliwienie krajowi kandydującemu zbliżenie jego gospodarki do warunków panujących w UE. Ta strategia jest obecnie wdrażania względem krajów zachodnich Bałkanów (Bośnia i Hercegowina, Kosowo, Czarnogóra i Serbia). W przypadku tych krajów proces przystąpienia jest dodatkowo wzmacniany poprzez rozszerzony proces stabilizacji i stowarzyszenia, stanowiący ogólne ramy drogi państw zachodnich Bałkanów do Unii. Proces stabilizacji i stowarzyszenia ma trzy główne cele: 1) ustabilizowanie gospodarki i szybkie dojście do funkcjonującej gospodarki rynkowej; 2) wspieranie współpracy regionalnej; 3) perspektywa członkostwa w Unii. Proces stabilizacji i stowarzyszenia jest oparty na rozwijającym się partnerstwie z Unią (w ramach którego Unia oferuje ułatwienia w handlu, wsparcie ekonomiczne i finansowe) oraz na stosunkach umownych określonych w układzie o stabilizacji i stowarzyszeniu. Każdy kraj musi dokonać określonego postępu w ramach procesu stabilizacji i stowarzyszenia w celu spełnienia warunków ewentualnego członkostwa. Postępy poczynione przez państwa zachodnich Bałkanów na ich drodze do członkostwa są oceniane w rocznych raportach.

Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG)

Porozumienie EOG otwiera przed pozostałymi członkami Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (Norwegią, Islandią i Liechtensteinem) dostęp do wewnętrznego rynku UE i kładzie solidne fundamenty pod późniejsze przystąpienie tych krajów do UE, zobowiązując je do przejęcia niemal dwóch trzecich prawa wspólnotowego. Celem jest realizacja swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału w EOG na podstawie unijnego dorobku prawnego (prawo pierwotne i wtórne), utworzenie jednolitego systemu konkurencji i pomocy państwa oraz pogłębienie współpracy w horyzontalnych i towarzyszących działaniach politycznych (na przykład w dziedzinie ochrony środowiska, badań naukowych i rozwoju czy edukacji).

Umowy o współpracy

Umowy o współpracy nie mają takiego samego zakresu jak układy o stowarzyszeniu, gdyż ich celem jest jedynie intensywna współpraca gospodarcza. Takie układy wiążą UE na przykład z krajami Maghrebu (Algieria, Maroko i Tunezja), państwami Maszreku (Egipt, Jordania, Liban i Syria) i Izraelem.

Umowy handlowe

Unia zawarła także szereg umów handlowych z państwami trzecimi, ugrupowaniami państw trzecich albo w ramach międzynarodowych organizacji handlowych w dziedzinie polityki celnej i handlowej. Najważniejsze międzynarodowe umowy handlowe to: Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu i wielostronne układy handlowe zawierane w jej ramach, zwłaszcza Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu (1994); umowy w sprawie środków antydumpingowych, subsydiów i środków wyrównawczych, Układ ogólny w sprawie handlu usługami; Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej oraz Uzgodnienia w sprawie zasad i procedur regulujących rozstrzyganie sporów. Coraz częściej państwa decydują się jednak na dwustronne umowy o wolnym handlu w miejsce układów wielostronnych. Ze względu na ogromne trudności nieuchronnie wynikające przy zawieraniu wielostronnych układów o liberalizacji, na przykład w ramach Światowej Organizacji Handlu, wszystkie handlowe mocarstwa, w tym Unia, zdecydowały się na zawieranie dwustronnych umów handlowych. Najnowsze przykłady to zakończone sukcesem negocjacje handlowe z Kanadą, Chile, Japonią, Meksykiem, Singapurem, Koreą Południową, Wietnamem, państwami Mercosuru (Argentyna, Brazylia, Paragwaj i Urugwaj) i Nową Zelandią oraz zawarcie w grudniu 2020 r. umowy o partnerstwie między UE a Organizacją Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (OACPS, wcześniej państwa AKP). Trwają też negocjacje handlowe, w szczególności z Australią, Indiami i Indonezją.

Niepisane źródła prawa

Cechą wspólną źródeł prawa UE omawianego powyżej jest to, że jest ono prawem pisanym. Jak każdy porządek prawny, tak i porządek prawny UE nie może jednak ograniczać się do norm pisanych. Są w nich luki, które muszą być uzupełniane przez prawo niepisane.

Ogólne zasady prawa

Źródłami niepisanego prawa UE są ogólne zasady prawa. Chodzi tu o normy odzwierciedlające najistotniejsze pojęcia prawa i sprawiedliwości, jakim podlega cały system prawny. Prawo UE pisane, które reguluje głównie sprawy gospodarcze i społeczne, może tylko częściowo podołać temu obowiązkowi, tak więc ogólne zasady prawa stanowią jedno z głównych źródeł prawa w UE. Pozwalają one wypełnić istniejące luki lub rozwinąć prawo stanowione dzięki wykładni zgodnej z zasadą bezstronności.

Zasady prawa są wcielane w życie podczas stosowania prawa, zwłaszcza w formie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które „zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów”. Punktami odniesienia dla ogólnych zasad prawa są zasady prawne wspólne wszystkim państwom członkowskim. Te zasady stanowią fundament pozwalający na zastosowanie na szczeblu UE reguły prawnej koniecznej do rozwiązania problemu.

Obok zasady autonomii, bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa prawa UE, wylicza się też takie zasady prawne jak ochrona praw podstawowych (przynajmniej dla Polski, która nie jest związana Kartą praw podstawowych ze względu na zastosowanie klauzuli opt-out), zasada proporcjonalności (która obecnie jest zagwarantowana w art. 5 ust. 4 TUE), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, prawo bycia wysłuchanym czy zasada odpowiedzialności państw członkowskich w razie naruszenia prawa UE.

Prawo zwyczajowe

Prawo zwyczajowe również należy do źródeł niepisanych prawa unijnego. Chodzi tu o praktykę, która była już stosowana i zyskała akceptację i w ten sposób jest prawnie usankcjonowana, przez co uzupełnia lub zmienia prawo pierwotne lub wtórne. Możliwość istnienia takiego prawa na szczeblu UE jest w zasadzie uznawana. W praktyce jednak stosowanie prawa zwyczajowego napotyka znaczne przeszkody na płaszczyźnie prawa unijnego. Pierwszą przeszkodą jest istnienie specjalnej procedury zmiany traktatów (art. 48 TUE). To postanowienie nie wyklucza wprawdzie ustanawiania prawa zwyczajowego, ale wzmaga trudność wypełnienia kryteriów długiego stosowania i akceptacji prawnej. Inną przeszkodą w tworzeniu prawa zwyczajowego w instytucjach unijnych jest fakt, że każde działanie instytucji może wynikać jedynie z traktatów, a nie z rzeczywistego zachowania czy woli stworzenia stosunków prawnych przez instytucję. W konsekwencji na płaszczyźnie traktatów prawo zwyczajowe nie może być w żadnym wypadku ustanawiane przez instytucje UE. Mogą to zrobić ewentualnie państwa członkowskie, i to jedynie przestrzegając wymienionych rygorystycznych kryteriów. Procedury i zwyczaje prawne instytucji unijnych mogą jednak być przywoływane przy wykładni reguł prawnych, które te instytucje ustanowiły, co może zmieniać prawny i faktyczny zakres danego aktu prawnego. Trzeba nadal pamiętać jednak o warunkach i ograniczeniach wynikających z pierwotnego prawa unijnego.

Układy i umowy między państwami członkowskimi UE

Ostatnim źródłem prawa UE są układy i umowy między państwami członkowskimi. Z jednej strony chodzi o układy i umowy zawarte w celu rozwiązania kwestii ściśle związanych z działalnością UE, ale w odniesieniu do których instytucjom unijnym nie powierzono żadnych kompetencji (np. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, pakt fiskalny z 2012 r., który został podpisany przez wszystkie państwa poza Republiką Czeską). Z drugiej strony mamy prawdziwe układy międzynarodowe (traktaty i konwencje) między państwami członkowskimi, zmierzające zwłaszcza do rozszerzenia terytorialnego zasięgu przepisów krajowych i utworzenia prawa jednolicie stosowanego w całej UE. Są one szczególnie istotne w dziedzinie prawa prywatnego międzynarodowego (np. Konwencja o prawie właściwym dla zobowiązań umownych z 1980 r.).

Instrumenty, jakimi dysponuje Unia Europejska

Osiągnięcie celów, do których dąży UE, wymaga zaangażowania jej instytucji w działania umożliwiające wyrównanie zróżnicowanych warunków gospodarczych, społecznych i – co nie mniej ważne – środowiskowych w poszczególnych państwach członkowskich. Prawo UE musi zatem zapewniać zestaw instrumentów prawnych, które są również wymagane przez instytucje samych państw członkowskich i są dostępne dla nich w celu realizacji ich zadań krajowych.

Oczywiste stosowanie tradycyjnych instrumentów państw członkowskich nie było jednak możliwe tylko dlatego, że państwa te stosowały różne instrumenty na szczeblu krajowym, a przyjęcie modelu jednego państwa członkowskiego nie było w stanie zaspokoić potrzeb i interesów UE jako całości. Tworzenie EWG było więc trudnym zadaniem, ponieważ trzeba było „opracować” narzędzia ukierunkowane na struktury i zadania wspólnoty. Priorytetową kwestią, która się wówczas pojawiła, było zdefiniowanie charakteru i skutków tych aktów prawnych. Należało wziąć pod uwagę z jednej strony to, że instytucje musiały mieć możliwość skutecznego – czyli niezależnego od woli państw członkowskich – wyrównywania różnic w warunkach gospodarczych, społecznych, a nawet ekologicznych w państwach członkowskich, aby stworzyć możliwie najlepsze warunki wszystkim obywatelom UE. Z drugiej strony nie mogły one ingerować bardziej, niż to konieczne, w państwowe porządki prawne. Cały system normatywny UE podlega zatem następującej zasadzie – przepisy krajowe muszą być zastąpione aktem wspólnotowym, kiedy konieczny jest szczegółowy tekst, wspólny dla wszystkich państw członkowskich. W przeciwnym razie trzeba pozostawić swobodę państwowym systemom prawnym.

Przy tym założeniu stworzono instrumenty pozwalające instytucjom unijnym wpływać w różnym stopniu na państwowe porządki prawne. W wyjątkowym przypadku normy krajowe są zastępowane normami unijnymi. Ponadto istnieją przepisy unijne pozwalające instytucjom UE na pośrednie oddziaływanie na porządki prawne państw członkowskich. Możliwe jest jeszcze, w celu uregulowania konkretnego przypadku, podjęcie środków wobec wskazanego lub możliwego do wskazania podmiotu. Co więcej, niektóre akty prawne nie mają mocy wiążącej dla państwa członkowskiego lub obywateli UE.

Z punktu widzenia swych adresatów i skutków, które powodują, akty prawne systemu normatywnego Unii Europejskiej można podzielić na następujące rodzaje na podstawie art. 288 TFUE.

System instrumentów prawnych UE można podzielić w następujący sposób, na podstawie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: Rozporządzenia: mają zastosowanie do wszystkich państw członkowskich oraz wszystkich osób fizycznych i prawnych. Są stosowane bezpośrednio i wiążące w całości. Dyrektywy: mają zastosowanie do wszystkich lub wybranych państw członkowskich. Są wiążące w odniesieniu do zamierzonego rezultatu i są bezpośrednio stosowane jedynie w szczególnych okolicznościach. Decyzje (typ 1): są skierowane do wszystkich lub wybranych państw członkowskich oraz określonych osób fizycznych lub prawnych. Są stosowane bezpośrednio i wiążące w całości. Decyzje (typ 2): nie są skierowane do konkretnych adresatów i są wiążące w całości. Zalecenia: są skierowane do wszystkich lub wybranych państw członkowskich, innych organów UE i osób fizycznych. Nie są wiążące. Opinie: są skierowane do wszystkich lub wybranych państw członkowskich bądź innych organów UE i nie są skierowane do określonych grup adresatów. Nie są wiążące.

Rozporządzenia jako „ustawy” Unii Europejskiej

Aktami prawnymi, którymi instytucje unijne w największym stopniu ingerują w krajowe porządki prawne, są rozporządzenia. Odznaczają się one dwiema wysoce niezwykłymi w prawie międzynarodowym cechami:

• Po pierwsze mają charakter unijny, czyli ustanawiają to samo prawo w całej Unii, bez względu na granice, oraz są w pełni stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Państwo członkowskie nie może stosować przepisów określonego rozporządzenia w sposób niepełny, czy też stosować tylko tych przepisów, które dane państwo akceptuje, aby w ten sposób uniemożliwić nadanie skuteczności aktowi, któremu w momencie jego uchwalenia dane państwo się sprzeciwia lub który jest niezgodny z jego interesem. Państwa członkowskie nie mogą też powoływać się na postanowienia lub praktykę prawa krajowego w celu uniemożliwienia obowiązkowego stosowania rozporządzenia.
• Drugą wyjątkową cechą rozporządzeń jest ich bezpośrednie stosowanie, co oznacza, że rozporządzenia nie muszą być transponowane do prawa krajowego, ale przyznają one prawa obywatelom UE lub narzucają im obowiązki w sposób bezpośredni. Państwa członkowskie, ich instytucje i władze są bezpośrednio związane prawem UE i muszą go przestrzegać tak jak prawa krajowego.

Podobieństwa między tymi aktami i przepisami krajowymi są wyraźne. W przypadku gdy są one przyjmowane wspólnie z Parlamentem i Radą (w ramach zwykłej procedury ustawodawczej – zob. rozdział „Proces legislacyjny w Unii Europejskiej”), kwalifikuje się je jako akty ustawodawcze. Natomiast rozporządzenia, które są przyjmowane tylko przez Radę lub Komisję, nie podlegają zatwierdzaniu przez Parlament i nie wykazują – przynajmniej formalnie – istotnych cech ustawy.

Dyrektywy

Dyrektywa jest drugim najważniejszym, obok rozporządzenia, aktem prawnym UE. Z założenia dyrektywa ma pogodzić podwójny cel, jakim jest zapewnienie niezbędnej jednolitości prawa UE oraz poszanowanie różnorodności narodowych tradycji i struktur. W przeciwieństwie do rozporządzenia głównym celem dyrektywy nie jest więc unifikacja prawa, ale harmonizacja legislacji. Pozwala to na stopniowe eliminowanie sprzeczności i różnic między krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi, aż do osiągnięcia takiej sytuacji, w której w każdym państwie członkowskim warunki będą tak zbliżone, jak to tylko możliwe. Dyrektywa jest zatem jednym z podstawowych instrumentów tworzenia jednolitego rynku.

Dyrektywa jest wiążąca dla państw członkowskich jedynie w zakresie wyników, jakie trzeba osiągnąć. Pozostawia im natomiast wybór formy i środków, które podejmą, aby osiągnąć cele unijne w ramach swego wewnętrznego porządku prawnego. Ten sposób zobowiązywania państw członkowskich jest przejawem woli zmniejszenia ingerencji w krajowe systemy prawne i administracyjne. Przy wdrażaniu przepisów UE państwa członkowskie mogą uwzględniać szczególne okoliczności krajowe. Przepisy dyrektywy nie zastępują automatycznie krajowych reguł prawnych, ale nakładają na państwa członkowskie obowiązek przystosowania prawa krajowego do przepisów UE. Zazwyczaj wymaga to dwuetapowej procedury legislacyjnej.

W pierwszym etapie ustala się w dyrektywie cel, który dzięki niej ma zostać osiągnięty na szczeblu unijnym, jako obowiązujący dla wskazanego adresata, czyli jednego państwa członkowskiego, bądź też kilku lub wszystkich państw członkowskich, i określa się termin jego osiągnięcia. Instytucje Unii mogą w istocie określić cel tak szczegółowo, że nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego marginesu swobody, by wnieść jakieś zmiany. Ta możliwość jest stosowana głównie w przypadku dyrektyw dotyczących norm technicznych i ochrony środowiska.

Podczas drugiego etapu na szczeblu krajowym cel ustalony na poziomie unijnym zostaje przetransponowany do prawa państw członkowskich. Chociaż państwa członkowskie mają w zasadzie wolność wyboru form i środków transpozycji, to do oceny jej zgodności z prawem unijnym stosowane są kryteria UE. Ogólna zasada polega na tym, że transpozycja ma tworzyć stan prawny pozwalający określać w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny prawa i obowiązki wynikające z przepisów dyrektywy, aby umożliwić obywatelowi UE powołanie się na nie lub, w stosownych przypadkach, zakwestionowanie ich przed sądami krajowymi. Zazwyczaj oznacza to przyjmowanie wiążących aktów krajowych, a nawet anulowanie lub zmianę istniejących przepisów. Zwykła praktyka administracyjna nie wystarczy, gdyż może ona ze swej natury zostać dowolnie zmieniona przez odpowiednie władze, brak jej też odpowiedniej wagi.

Co do zasady w dyrektywach nie przyznaje się bezpośrednio praw ani nie nakłada obowiązków na obywatela UE; wyraźnie są one adresowane wyłącznie do państw członkowskich. Dopiero wdrożenie dyrektywy w formie właściwych środków przyjętych przez kompetentne władze państw członkowskich przyznaje prawa lub nakłada obowiązki na obywateli. Tak długo, jak państwa członkowskie wypełniają zobowiązania nałożone na mocy unijnych aktów prawnych, obywatele UE nie mogą ponieść żadnej szkody. Grozi im jednak, że znajdą się w niekorzystnej sytuacji, jeśli wymagane krajowe akty wykonawcze nie zostały przyjęte lub zrobiono to w sposób niepełny w sytuacji gdy osiągnięcie celu wyznaczonego w dyrektywie byłoby dla nich korzystne. Aby zapobiec tym niedogodnościom, Trybunał Sprawiedliwości w wielu sprawach orzekł, że w pewnych okolicznościach obywatel unijny może powołać się w sądzie krajowym na bezpośredni skutek prawny dyrektywy lub zalecenia, żeby dochodzić prawa, które zostało mu w tych aktach prawnych przyznane. Trybunał ustalił warunki tego skutku bezpośredniego, a mianowicie:

• w przepisach dyrektywy prawa obywateli/przedsiębiorstw UE muszą być określone w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny;
• powołanie się na to prawo nie może być związane z żadnym warunkiem lub obowiązkiem;
• ustawodawcy krajowemu nie może zostać udzielony żaden zakres swobodnego uznania w określaniu treści danego prawa; oraz
• termin wyznaczony na transpozycję dyrektywy musi już upłynąć.

Orzecznictwo Trybunału na temat bezpośrednich skutków dyrektyw opiera się na uznaniu, że państwo członkowskie dokonuje nadużycia, kiedy stosuje swoje prawo, podczas gdy powinno je dostosować zgodnie ze wskazaniami dyrektyw. Temu nadużyciu prawa przez państwo członkowskie zapobiega uznanie bezpośredniego skutku dyrektywy, ponieważ unika się w ten sposób sytuacji, w której państwo członkowskie mogłoby odnieść korzyści z naru­szenia prawa unijnego. W tym znaczeniu bezpośredni skutek dyrektyw ma charakter sankcji dla państwa członkowskiego dokonującego naruszenia. Jest zatem logiczne, że do tej pory Trybunał Sprawiedliwości przyznawał dyrektywom bezpośredni skutek tylko w stosunkach między obywatelami UE a państwami członkowskimi i to tylko wtedy, gdy dyrektywa przynosiła korzyść, a nie szkodę obywatelowi UE, czyli tylko w wypadku, gdy prawo unijne zawierało uregulowania bardziej korzystne dla obywatela, niż stare prawo krajowe (skutek bezpośredni wertykalny).

Bezpośredni skutek dyrektyw w stosunkach między obywatelami (skutek bezpośredni horyzontalny) został natomiast odrzucony przez Trybunał Sprawiedliwości. Represyjny charakter skutku bezpośredniego doprowadził Trybunał do stwierdzenia, że skutek ten nie może zachodzić między jednostkami, ponieważ nie mogą one być uznawane za odpowiedzialne za konsekwencje zaniechania działania przez państwa członkowskie. Zamiast tego osoby fizyczne mogą opierać się na zasadzie pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Obywatele unijni muszą być pewni, że krajowy środek transpozycji umożliwi osiągnięcie skutku założonego w dyrektywie. Trybunał Sprawiedliwości wypracował jednak zasadę dotyczącą prawa pierwotnego, zgodnie z którą treść wytycznych ma zastosowanie także do kwestii prawa prywatnego, pod warunkiem, że wyraża ogólny zakaz dyskryminacji. Interpretacja Trybunału wychodzi poza zakaz dyskryminacji, który poprzez właściwe dyrektywy zobowiązuje władze krajowe, a w szczególności sądy, do zapewnienia jednostkom, w ramach swojej właściwości, prawnej ochrony, do której jednostki mają prawo na mocy praw unijnych, oraz zapewnienia pełnej skuteczności takiego prawa, przy jednoczesnym odstąpieniu w razie konieczności od stosowania wszystkich przepisów krajowych sprzecznych z tą zasadą. Dlatego też dzięki pierwszeństwu prawa Unii zakaz dyskryminacji określony w odnośnych dyrektywach jest nadrzędny względem prawa krajowego. Widzimy więc, że choć Trybunał nie podważył swego orzecznictwa w kwestii braku skutku horyzontalnego dyrektyw, to jednak do innego wniosku doszedł we wszystkich sprawach, w których przedmiotem był zakaz dyskryminacji ustanowiony w dyrektywach. Już wcześniej Trybunał tak orzekał w przypadku wytycznych odnoszących się do tradycyjnych form dyskryminacji ze względu na narodowość, płeć lub wiek. Powinno mieć to jednak zastosowanie do wszystkich wytycznych przyjmowanych w celu eliminacji przyczyn dyskryminacji wymienionych w art. 19 TFUE.

Bezpośredni skutek dyrektywy niekoniecznie oznacza, że przepis dyrektywy nadaje jednostce określone prawa. O wiele częściej przepisy dyrektyw posiadają bezpośredni skutek w takim zakresie, w jakim wywierają one również skutek obiektywny. Uznanie tego skutku regulują te same warunki, które dotyczą skutku bezpośredniego, z jedyną różnicą, że zamiast jasno i precyzyjnie określonego prawa unijnego obywatela lub przedsiębiorstwa ustalone są jasne i precyzyjnie zobowiązania państw członkowskich. W tym przypadku wszystkie instytucje, a więc organy ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze państw członkowskich, są związane dyrektywą i z urzędu mają obowiązek przestrzegania i stosowania jej przepisów, nadrzędnych w stosunku do prawa krajowego. Konkretnym tego skutkiem jest również zobowiązanie do wykładni prawa krajowego w zgodzie z dyrektywami oraz, w razie wątpliwości, do uznawania pierwszeństwa przepisów dyrektywy wobec prawa krajowego, odmiennie regulującego daną kwestię. Ponadto dyrektywy posiadają również określony skutek zawieszający dla państw członkowskich, jeszcze zanim upłynie termin ich transpozycji. W związku z obowiązkiem osiągnięcia celu dyrektywy oraz przestrzegania unijnej zasady ułatwiania realizacji zadań UE (art. 4 TUE) państwa członkowskie muszą powstrzymać się – przed upływem terminu transpozycji – od wszelkich działań, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu wyznaczonego przez dyrektywę celu.

Ponadto w swoich orzeczeniach w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i Bonifaci z 1991 r. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że państwa członkowskie są zobowiązane do naprawy szkód poniesionych przez obywateli z powodu braku transpozycji dyrektyw lub niepoprawnej transpozycji. Pytanie, jakie postawiono w tych sprawach, dotyczyło odpowiedzialności państwa włoskiego za spóźnioną transpozycję dyrektywy Rady nr 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy, której celem była ochrona prawa pracownika do otrzymania wynagrodzenia w okresie poprzedzającym niewypłacalność oraz ochrona przed zwolnieniem w związku z niewypłacalnością. Za wpłaty do funduszu mieli być odpowiedzialni pracodawcy i/albo władze publiczne. Trybunał Sprawiedliwości musiał rozwiązać następujący problem: dyrektywa miała na celu stworzenie subiektywnego prawa pracowników do kontynuowania pobierania pensji, dzięki planowanym funduszom gwarancyjnym. Prawo to jednak nie mogło być zastosowane bezpośrednio, a zatem nie można się było na nie powoływać przed sądami krajowymi, gdyż z powodu niedokonania transpozycji dyrektywy fundusz nie został utworzony i nie wskazano dłużnika zobowiązanego do wypłacania odszkodowania pracownikowi. W swym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości uznał, że nie transponując dyrektywy, państwo włoskie pozbawiło tych pracowników ich praw i dlatego winne im było odszkodowanie. Według Trybunału obowiązek naprawy szkód, chociaż nie jest wyraźnie sformułowany w prawie unijnym, stanowi integralną część unijnego porządku prawnego, ponieważ jego pełna skuteczność i ochrona prawa byłaby ograniczona, jeśli obywatel UE nie miałby możliwości otrzymania odszkodowania, kiedy jego prawa są naruszane z powodu sprzecznych z prawem unijnym działań państw członkowskich⁴.

Decyzje

Traktat z Lizbony wprowadził też zmiany w zakresie decyzji jako instrumentów prawa unijnego. Można wyróżnić dwa rodzaje decyzji: decyzje, w których określono konkretnego adresata, oraz decyzje ogólne, w których adresat nie jest określony (por. art. 288 akapit czwarty TFUE). Decyzje wskazujące adresata zastąpiły wcześniej stosowane decyzje regulujące indywidualne przypadki, natomiast decyzje ogólne, które nie wskazują żadnego określonego adresata, obejmują szereg instrumentów, których wspólnym mianownikiem jest to, że nie regulują indywidualnych przypadków. Sytuacja, w której dwa tak różne rodzaje aktów prawnych mają taką samą nazwę, nie jest zbyt fortunna, ponieważ rodzi nieuniknione problemy z ich rozgraniczeniem, a co za tym idzie – dużą niepewność prawną. Lepszym rozwiązaniem byłoby stosowanie jednego terminu do określenia środków dotyczących indywidualnych spraw, prawnie wiążących danego adresata, i wprowadzenie nowego terminu w odniesieniu do pozostałych wiążących aktów prawnych.

Organy UE (zwłaszcza Rada i Komisja) przy pełnieniu swojej funkcji wykonawczej zazwyczaj wydają decyzje, których adresat jest określony. W przypadku decyzji instytucje Unii mogą wymagać, aby państwa członkowskie, przedsiębiorstwa lub obywatele UE podjęli jakieś działanie lub zaniechali działania, lub też mogą przyznać im określone prawa lub nałożyć na nie konkretne obowiązki. W państwowych systemach prawnych jest dokładnie tak samo, gdyż w konkretnych przypadkach skutki wynikające ze stosowania prawa są w sposób wiążący wdrażane przez władze w formie decyzji administracyjnych.

Podstawowe cechy tego typu decyzji można ująć następująco:

• Ma ona zastosowanie indywidualne, co odróżnia ją od rozporządzenia. Adresaci decyzji muszą być konkretnie wskazani i zobowiązani w sposób indywidualny. Wystarczy, by w chwili przyjęcia decyzji można było określić kategorię osób, której dotyczy dana decyzja, i by nie mogła ona zostać rozszerzona w późniejszym okresie. W tym kontekście decydująca jest zwłaszcza treść decyzji; musi ona bowiem w sposób indywidualny i bezpośredni wpływać na sytuację obywateli. Może się więc zdarzyć, że osoby trzecie również będą podlegać indywidualnej decyzji, na przykład z racji szczególnych indywidualnych cech lub specjalnych okoliczności odróżniających je od wszystkich innych osób i określających je w ten sam sposób co samego adresata.
• Wiąże w całości, co odróżnia ją od dyrektyw (które są wiążące tylko co do rezultatu, jaki mają przynieść).
• Jest dla adresatów bezpośrednio wiążąca. Ponadto decyzja skierowana do państwa członkowskiego może także mieć dla obywateli UE ten sam bezpośredni skutek co dyrektywa.

Ogólne decyzje niewskazujące adresata są wiążące w całości, choć nie jest do końca jasne dla kogo. Można to ostatecznie ustalić tylko na podstawie treści decyzji. Można wyróżnić następujące formy decyzji nieokreślających adresata:

• Decyzje dotyczące zmiany postanowień traktatów: takie decyzje są stosowane w sposób ogólny i abstrakcyjny, czyli są wiążące dla wszystkich unijnych instytucji, organów, urzędów lub agencji, a także dla państw członkowskich. Warto wspomnieć o decyzjach upraszczających procedurę przyjmowania (art. 81 ust. 3 i art. 192 ust. 2 lit. c) TFUE), czy też decyzjach zmniejszających wymogi co do wymaganej większości (art. 312 ust. 2 i art. 333 ust. 1 TFUE).
• Decyzje zmieniające przepisy materialnie traktatów: ten rodzaj decyzji ma skutek wiążący dla całej Unii lub określonych unijnych instytucji, organów, urzędów lub agencji w przypadku decyzji dotyczących ich składu. Nie ma natomiast żadnego skutku zewnętrznego dla osób fizycznych.
• Decyzje przyjmujące przepisy wewnątrzinstytucjonalne lub międzyinstytucjonalne: takie decyzje wiążą instytucje, organy, urzędy lub agencje Unii, na które dana decyzja ma wpływ i których dotyczy. Przykłady obejmują wewnętrzne regulaminy instytucji (prawo wewnątrzinstytucjonalne) oraz porozumienia międzyinstytucjonalne zawierane między organami UE (prawo międzyinstytucjonalne).
• Decyzje w ramach zarządzania organizacyjnego: są to decyzje (np. dotyczące powołania, wynagrodzenia) wiążące osobę na danym stanowisku lub członków danego organu.
• Decyzje dotyczące kształtowania polityki: takie decyzje są w pewnym sensie zbliżone do rozporządzeń i dyrektyw, tylko nie mają zewnętrznego, prawnie wiążącego skutku dla osób fizycznych. Co do zasady ich efekt wiążący jest ograniczony do instytucji, które brały udział w wydawaniu tych decyzji, zwłaszcza jeśli dotyczą przyszłych kierunków polityki lub wytycznych w tym zakresie. Takie decyzje tylko w wyjątkowych przypadkach mają skutek ogólny i abstrakcyjny lub konsekwencje finansowe.
• Decyzje w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa: takie decyzje są prawnie wiążące dla UE. Zakres, w jakim wiążą one państwa członkowskie, jest ograniczony przepisami szczególnymi (np. art. 28 ust. 2 i 5 oraz art. 31 ust. 1 TUE). Nie podlegają one orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości.

Zalecenia i opinie

Zalecenia i opinie stanowią ostatnią kategorię instrumentów prawnych wyraźnie przewidzianych w traktatach. Pozwalają one instytucjom Unii na wypowiadanie się w sposób niezobowiązujący – czyli bez zobowiązania prawnego dla adresatów – na temat państw członkowskich i w pewnych wypadkach również obywateli UE.

Zalecenia sugerują adresatowi odpowiednie zachowanie, nie nakładając na niego obowiązku prawnego. W ten sposób, kiedy zachodzi obawa, że przyjęcie lub zmiana przepisu ustawowego lub administracyjnego państwa członkowskiego zagrozi warunkom konkurencji na rynku wewnętrznym, Komisja może zalecić zainteresowanemu państwu odpowiednie środki dla uniknięcia zakłóceń (por. art. 117 ust. 1 zdanie drugie TFUE).

Opinie są natomiast wydawane przez instytucje unijne w przypadkach gdy chodzi o ocenę aktualnej sytuacji lub jej rozwoju w Unii Europejskiej bądź państwach członkowskich. Częściowo służą one również do przygotowania późniejszych wiążących aktów prawnych lub są warunkiem wszczęcia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości (por. art. 258 i 259 TFUE).

Zalecenia i opinie mają jednak przede wszystkim charakter polityczny i moralny. Wprowadzając te akty, autorzy traktatów mieli nadzieję, że zainteresowani dobrowolnie przychylą się do skierowanych do nich zaleceń i zareagują w sposób odpowiedni na oceny sytuacji instytucji Unii, ze względu na uznanie, jakim się cieszą te instytucje, i na to, że dysponują one całościowym oglądem, a posiadane przez nie informacje wykraczają poza ramy państwowe. Zalecenia i opinie mogą jednak również mieć pośrednie skutki prawne, jeśli tworzą warunki wstępne dla przyszłych obowiązujących aktów prawnych lub jeśli instytucja wydająca zobowiązuje samą siebie, co może w pewnych warunkach przyczyniać się do powstania uzasadnionego oczekiwania.

Rezolucje, deklaracje i programy działań

Poza aktami prawnymi przewidzianymi w traktatach instytucje Unii mają do swojej dyspozycji szereg różnorodnych instrumentów służących do kształtowania porządku prawnego UE. Najważniejsze z nich to rezolucje, deklaracje i programy działań.

Rezolucje. Rezolucje mogą być wydawane przez Parlament Europejski, Radę Europejską oraz Radę. Rezolucje zawierają wspólne zamiary i opinie na temat ogólnego procesu integracji i konkretnych zadań na płaszczyźnie unijnej i pozaunijnej. Rezolucje odnoszące się do spraw wewnętrznych UE mogą dotyczyć podstawowych aspektów unii politycznej, polityki regionalnej, polityki energetycznej oraz unii gospodarczej i walutowej, a zwłaszcza wprowadzania europejskiego systemu walutowego. Polityczne znaczenie rezolucji polega zwłaszcza na tym, że pomagają wyznaczać kierunek przyszłych prac Rady. Jako przejaw wspólnej woli politycznej rezolucje znacznie ułatwiają poszukiwanie porozumienia w Radzie. Ponadto gwarantują minimum korelacji między hierarchią procesów decyzyjnych w ramach UE i w państwach członkowskich. Każda ocena ich znaczenia prawnego musi również uwzględniać tę ostatnią funkcję, co oznacza, że rezolucja musi pozostać elastycznym instrumentem, nieobciążonym zbytnio wymogami i obowiązkami prawnymi.

Deklaracje. Istnieją dwa typy deklaracji. Kiedy dotyczą one dalszego rozwoju Unii, tak jak deklaracja o Unii Europejskiej, deklaracja o demokracji czy deklaracja o prawach podstawowych, są one zasadniczo równoważne z rezolucjami. Deklaracje tego typu mają dotrzeć do jak największej liczby odbiorców lub do ich określonej grupy. Drugi rodzaj deklaracji to dokumenty przyjmowane w ramach procesu decyzyjnego Rady. Członkowie Rady wyrażają wspólne lub indywidualne opinie na temat wykładni decyzji podejmowanych w Radzie. Deklaracje interpretujące są standardową praktyką w Radzie i odgrywają kluczową rolę w poszukiwaniu kompromisu. Doniosłość prawną tych deklaracji należy oceniać w świetle ogólnych zasad wykładni, według których wykładnia przepisów zależy w ogromnym stopniu od intencji jej autora. Zasada ta obowiązuje jednak tylko wtedy, gdy deklaracje przyciągną wymaganą uwagę publiczną, gdyż niemożliwe byłoby na przykład ograniczenie wtórnego prawa unijnego, przyznającego bezpośrednie prawa obywatelom, za pomocą porozumień pomocniczych, które nie byłyby podane do publicznej wiadomości.

Programy działań. Te programy, ustalane przez Radę i Komisję Europejską z ich własnej inicjatywy lub na prośbę Rady Europejskiej, mają na celu realizację programów legislacyjnych i ogólnych celów traktatowych. Kiedy programy te są wyraźnie określone w traktatach, instytucje Unii muszą przestrzegać tych przepisów przy planowaniu programów. Inne programy są natomiast w praktyce uznawane za ogólne wytyczne, nieposiadające żadnego wiążącego skutku prawnego. Są one jednak wyrazem planowanych działań instytucji Unii.

Równie ważne dla Unii są białe księgi i zielone księgi. Białe księgi, zawierające konkretne propozycje działań UE w określonych obszarach polityki, są publikowane przez Komisję. Jeżeli biała księga spotka się z przychylną opinią Rady, wówczas może stać się podstawą unijnego programu działań. Przykładami są tutaj białe księgi w sprawie przyszłości Europy (2017) lub w sprawie sztucznej inteligencji (2020). Celem zielonych ksiąg jest wywołanie dyskusji na dany temat na szczeblu UE. Są one podstawą konsultacji publicznych i debaty na podjęte w nich tematy. Mogą także stanowić punkt wyjścia dla prac legislacyjnych, które są potem określone w białych księgach.

Publikacja i podanie do wiadomości publicznej

Akty ustawodawcze UE i akty prawnie wiążące są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, serii L (w odniesieniu do aktów ustawodawczych [L = legislation]). Wchodzą w życie w dniu podanym w danym akcie, a jeśli akt nie podaje żadnej daty, 20 dni po ich opublikowaniu.

Instrumenty niewiążące nie podlegają obowiązkowi publikacji lub podania do wiadomości. Z reguły jednak są one publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, serii C („informacje i zawiadomienia” [C = communication]). W serii C publikowane są również wszystkie oficjalne dokumenty instytucji, urzędów i agencji UE.

Akty ustawodawcze, które wskazują adresata, są notyfikowane adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.

Proces legislacyjny w Unii Europejskiej

W przeciwieństwie do systemów państwowych, gdzie wola narodu wyraża się w Parlamencie, w UE przez długi czas to przedstawiciele rządów państw członkowskich zgromadzeni w Radzie odgrywali decydującą rolę w wyrażaniu woli Unii. Działo się tak dlatego, że w Unii nie ma „narodu europejskiego”. Unia zawdzięcza swoje istnienie i strukturę wkładowi swoich państw członkowskich. Państwa członkowskie nie scedowały na Unię części swoich suwerenności, lecz połączyły je w jedność, pod warunkiem, że zachowają kompetencje do jej wykonywania. Niemniej jednak wraz z ewolucją i umacnianiem się unijnego porządku prawnego ten podział kompetencji w procesie decyzyjnym UE, początkowo ukierunkowany przede wszystkim na interesy państw członkowskich, ustąpił miejsca systemowi decyzyjnemu o wiele bardziej zrównoważonemu, dzięki nieustannemu wzmacnianiu pozycji Parlamentu Europejskiego. W ten sposób od zwykłych konsultacji z Parlamentem Europejskim doszło do współpracy między Parlamentem a Radą, potem do współdecydowania Parlamentu w unijnym procesie legislacyjnym.

Procedura przyjmowania aktów ustawodawczych przebiega następująco: Komisja Europejska przedkłada wnioski Parlamentowi Europejskiemu (pierwsze czytanie) w celu uzyskania jego stanowiska oraz Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Europejskiemu Komitetowi Regionów do zaopiniowania. Wnioski są następnie przekazywane Radzie do pierwszego czytania. Jeżeli Parlament nie zaproponuje żadnych poprawek lub jeżeli Rada zatwierdzi wszystkie poprawki, po przeprowadzeniu negocjacji trójstronnych z udziałem Parlamentu, Rady i Komisji akt ustawodawczy może zostać przyjęty. W przeciwnym razie Rada przedstawia swoje stanowisko Parlamentowi i wniosek zostaje odesłany do Parlamentu do drugiego czytania. Jeżeli stanowisko Rady zostało zatwierdzone, akt zostaje przyjęty w brzmieniu odpowiadającym stanowisku Rady. Jeżeli stanowisko Rady zostało odrzucone większością głosów posłów do Parlamentu Europejskiego, proces legislacyjny dobiega końca i akt nie zostaje przyjęty. Jeżeli większość posłów do PE zaproponowała poprawki, Komisja zatwierdza lub odrzuca poprawki Parlamentu. Wniosek jest następnie przekazywany Radzie do drugiego czytania. Jeżeli Rada zatwierdziła zmiany kwalifikowaną większością głosów lub jednomyślnie, akt zostaje przyjęty. Jeżeli Rada odrzuciła poprawki, wniosek zostaje przekazany komitetowi pojednawczemu (w którego skład wchodzą przedstawiciele Parlamentu i Rady). Jeżeli komitet pojednawczy osiągnie porozumienie, wynik zostanie potwierdzony w trzecim czytaniu zarówno przez Parlament, jak i Radę. Jeżeli komitet pojednawczy nie osiągnie porozumienia, akt zostanie uznany za odrzucony, co zakończy proces legislacyjny.

W Traktacie z Lizbony dokonano reorganizacji i zmiany struktury procedury ustawodawczej w UE. Obecnie można wyróżnić dwa rodzaje procedur:

1. zwykła procedura ustawodawcza na potrzeby przyjmowania aktów ustawodawczych (art. 289 ust. 1 TFUE), zasadniczo odpowiadająca wcześniejszej procedurze współdecyzji i mająca zastosowanie jako zasada ogólna do stanowienia prawa na szczeblu UE, wraz ze specjalną procedurą ustawodawczą (art. 289 ust. 2 TFUE), w ramach której akty ustawodawcze są przyjmowane przez Parlament z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu;
2. niektóre akty prawne, które przed wejściem w życie muszą zostać zatwierdzone przez Parlament w procedurze zgody;
3. akty o charakterze nieustawodawczym, które przyjmowane są w procedurze uproszczonej;
4. specjalne procedury, które są stosowane podczas przyjmowania aktów delegowanych i wykonawczych.

Wszczęcie postępowania

Faza opracowywania wniosków

Zasadniczo procedurę uruchamia Komisja, która opracowuje wniosek planowanego środka unijnego (prawo inicjatywy). Wniosek jest przygotowywany przez służby Komisji zajmujące się danym obszarem. Na tym etapie Komisja często zasięga opinii ekspertów krajowych. Dzieje się to częściowo w ramach komitetów utworzonych w tym celu lub w drodze pytań przesyłanych ekspertom przez służby Komisji. Komisja nie jest jednak zobowiązana do uwzględnienia opinii ekspertów krajowych podczas opracowywania wniosków. Projekt przygotowany przez Komisję, szczegółowo ustalający treść i formę przewidywanego środka, jest poddawany pod dyskusję na forum Komisji i ostatecznie jest zatwierdzany zwykłą większością głosów. Następnie jest przekazywany jako wniosek Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady oraz, w przypadku gdy wymagane są konsultacje, do Komitetu Ekonomiczno-Społecznego bądź do Komitetu Regionów, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem.

Pierwsze czytanie w Parlamencie i w Radzie

Przewodniczący Parlamentu Europejskiego przekazuje wniosek do komisji koordynującej do rozważenia. Parlament podczas sesji plenarnej obraduje nad wynikiem dyskusji komisji i wydaje stanowisko, które zawierać może przyjęcie lub odrzucenie proponowanego aktu, jak również propozycje poprawek. Następnie Parlament Europejski przekazuje swoje stanowisko Radzie.

W pierwszym czytaniu Rada może postąpić w sposób następujący:

• Jeżeli Rada zatwierdzi stanowisko Parlamentu Europejskiego, proponowany akt zostaje przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Parlamentu Europejskiego i procedura ustawodawcza jest tym samym zakończona. W praktyce stało się już niejako zasadą, że proces legislacyjny kończy się na pierwszym czytaniu. Dzieje się tak dzięki nieformalnym rozmowom trójstronnym, podczas których przedstawiciele Parlamentu, Rady i Komisji zasiadają razem przy stole, żeby poszukiwać kompromisu satysfakcjonującego wszystkie strony na wczesnym etapie procesu legislacyjnego. Dotyczy to również większości przypadków, w związku z czym jedynie bardzo kontrowersyjne wnioski ustawodawcze podlegają całej zwykłej procedurze ustawodawczej.
• Jeżeli Rada nie zatwierdzi stanowiska Parlamentu Europejskiego, przyjmuje własne stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je Parlamentowi.

Rada informuje Parlament szczegółowo o powodach, które skłoniły ją do przyjęcia takiego stanowiska. Komisja informuje Parlament o szczegółach swojego stanowiska.

Drugie czytanie w Parlamencie oraz w Radzie

W drugim czytaniu Parlament w terminie trzech miesięcy od przekazania stanowiska Rady dysponuje trzema możliwościami działania:

1. może zatwierdzić stanowisko Rady lub nie zajmować stanowiska – wówczas dany akt uważa się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady;
2. może odrzucić stanowisko Rady większością głosów – wówczas proponowany akt uważa się za nieprzyjęty i proces legislacyjny uważa się za zakończony;
3. może zaproponować większością głosów poprawki do stanowiska Rady – zmieniony w ten sposób tekst jest przekazywany Radzie i Komisji, która wydaje opinię w przedmiocie tych poprawek.

Rada obraduje nad zmienionym stanowiskiem. Dysponuje przy tym następującymi możliwościami działania w okresie trzech miesięcy:

1. może przyjąć wszystkie poprawki Parlamentu – dany akt uważa się wówczas za przyjęty. Jeżeli Komisja zgadza się z poprawkami Parlamentu, do ich zatwierdzenia wystarczy większość kwalifikowana; jeżeli tak nie jest, Rada może zatwierdzić poprawki Parlamentu wyłącznie jednomyślnie;
2. może nie przyjąć wszystkich poprawek Parlamentu lub też niezbędna większość głosów może nie zostać osiągnięta – wówczas inicjuje się procedurę pojednawczą.

Procedura pojednawcza

Przewodniczący Rady inicjuje procedurę pojednawczą w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu. W centrum procedury jest komitet pojednawczy, który obecnie gromadzi 27 przedstawicieli Parlamentu i tyluż przedstawicieli Rady. Komitet pojednawczy ma za zadanie doprowadzić do porozumienia w sprawie wspólnego projektu większością kwalifikowaną głosów w terminie sześciu tygodni od jego zwołania, na podstawie stanowisk Parlamentu Europejskiego i Rady w drugim czytaniu. Wymaga to znalezienia kompromisowego rozwiązania po przeanalizowaniu wszystkich przyczyn braku porozumienia. W rzeczywistości chodzi po prostu o osiągnięcie kompromisu między rozbieżnymi stanowiskami Parlamentu i Rady. W tym celu tekst projektu aktu prawnego można uzupełnić o nowe elementy, ułatwiające osiągnięcie kompromisu, pod warunkiem, że są one zbieżne z ogólnym rezultatem drugiego czytania. Nie można jednak wykorzystać poprawek, które nie osiągnęły wymaganej większości w drugim czytaniu.

Komisja uczestniczy w pracach komitetu pojednawczego i podejmuje wszelkie niezbędne inicjatywy na rzecz zbliżenia stanowisk Parlamentu i Rady.

Jeżeli w terminie sześciu tygodni od zwołania komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty.

Trzecie czytanie w Parlamencie i w Radzie

Jeżeli w terminie sześciu tygodni komitet pojednawczy zatwierdzi wspólny projekt, Parlament i Rada mają sześć tygodni od tego zatwierdzenia na przyjęcie danego aktu zgodnie z tym projektem, przy czym Parlament stanowi większością oddanych głosów, a Rada większością kwalifikowaną. Jeżeli tego nie zrobią, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty, a proces legislacyjny za zakończony.

Publikacja

Ostateczny tekst aktu prawnego w 24 językach urzędowych Unii (angielskim, bułgarskim, chorwackim, czeskim, duńskim, estońskim, fińskim, francuskim, greckim, hiszpańskim, irlandzkim, litewskim, łotewskim, maltańskim, niderlandzkim, niemieckim, polskim, portugalskim, rumuńskim, słowackim, słoweńskim, szwedzkim, węgierskim i włoskim) jest podpisywany przez przewodniczącego Parlamentu oraz przewodniczącego Rady i publikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Wprowadzenie procedury współdecyzji stanowi dla Parlamentu zarazem wyzwanie i szansę. Wprawdzie warunkiem jej skuteczności jest osiągnięcie porozumienia przez komitet pojednawczy, jest ona jednak zalążkiem fundamentalnej zmiany stosunków między Parlamentem a Radą. Te dwie instytucje po raz pierwszy stają na równi w procesie legislacyjnym. Do Parlamentu i do Rady należy teraz udowodnienie zdolności znajdowania kompromisów politycznych i porozumiewania się w ramach komitetu pojednawczego na temat wspólnego projektu.

Specjalna procedura ustawodawcza

W specjalnej procedurze ustawodawczej decyzje są zazwyczaj podejmowane przez Radę jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem (np. art. 308 TFUE: statut Europejskiego Banku Inwestycyjnego) lub przez Parlament po uzyskaniu zgody Rady (np. art. 226 akapit trzeci TFUE: wykonywanie uprawnień śledczych za pośrednictwem parlamentarnej komisji śledczej; art. 228 ust. 4 TFUE: warunki wykonywania obowiązków przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich).

Istnieją także inne formy stanowienia prawa różniące się od wymienionych wyżej przypadków, do których także stosuje się specjalną procedurę ustawodawczą:

• Decyzje w sprawie budżetu (art. 314 TFUE): w tym przypadku procedura jest obwarowana szczegółowymi warunkami, jednak w dużej mierze jest zgodna ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
• Rada podejmuje decyzję większością głosów na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem (lub innymi instytucjami Unii i organami doradczymi); początkowo ta właśnie procedura była standardową procedurą ustawodawczą na poziomie UE, obecnie jest ona jednak stosowana wyłącznie w pojedynczych przypadkach jako specjalna procedura ustawodawcza (np. art. 140 ust. 2 TFUE: derogacje w zakresie unii gospodarczej i walutowej; art. 128 ust. 2 TFUE: emitowanie monet).
• Czasami Rada podejmuje decyzje bez Parlamentu Europejskiego. Jest to jednak dość rzadki wyjątek i – poza obszarem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, gdy Parlament jest informowany o decyzjach Rady (art. 36 TUE) – zdarza się w bardzo nielicznych przypadkach (np. art. 31 TFUE: ustalenie Wspólnej Taryfy Celnej; art. 301 akapit drugi TFUE: skład Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego).

W przypadku obszarów polityki, w odniesieniu do których przewiduje się specjalną procedurę ustawodawczą, można ją zmienić na zwykłą procedurę ustawodawczą dzięki tzw. klauzulom pomostowym. Można też zmienić wymóg podjęcia przez Radę jednogłośnej decyzji potrzebnej do przyjęcia aktu na większość kwalifikowaną. Należy rozróżnić dwa rodzaje klauzul pomostowych. Po pierwsze, ogólne klauzule pomostowe, które stosuje się do wszystkich obszarów polityki i których zastosowanie wymaga jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej. Drugi rodzaj to konkretne klauzule pomostowe odnoszące się do pewnych obszarów polityki (np. wieloletnie ramy finansowe; art. 312 TFUE; współpraca sądowa w dziedzinie prawa rodzinnego: art. 81 ust. 3 TFUE; wzmocniona współpraca: art. 333 TFUE; domena społeczna: art. 153 TFUE; środowisko: art. 192 TFUE). Tego typu klauzule pomostowe różnią się od ogólnych klauzul pomostowych tym, że co do zasady parlamenty krajowe nie mają prawa weta, a decyzja może zostać podjęta także przez Radę, a niekoniecznie przez Radę Europejską.

Procedura zgody

Równie ważną formą uczestniczenia Parlamentu Europejskiego w unijnej procedurze legislacyjnej jest procedura zgody. Zakłada ona, że do przyjęcia aktu prawnego wymagane jest zatwierdzenie go przez Parlament. Jednak ta procedura nie pozwala Parlamentowi oddziaływać bezpośrednio na treść aktów. W ramach procedury zgody Parlament nie może na przykład proponować lub narzucać poprawek. Jego rola polega jedynie na zatwierdzaniu lub odrzucaniu proponowanego aktu. Ta procedura jest przewidziana do zawierania umów międzynarodowych (art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE), wzmocnionej współpracy (art. 329 ust. 1 TFUE), czy też wykonywania kompetencji dyspozytywnych (art. 352 ust. 1 TFUE). Procedura zgody może być częścią zarówno procesu przyjmowania aktów ustawodawczych w ramach specjalnej procedury ustawodawczej, jak i procesu przyjmowania wiążących aktów o charakterze nieustawodawczym, w ramach uproszczonej procedury ustawodawczej.

Procedura przyjmowania aktów o charakterze nieustawodawczym

Akty o charakterze nieustawodawczym przyjmowane są w procedurze uproszczonej, to znaczy, że instytucja lub inny organ Unii przyjmuje akt prawny w ramach swoich kompetencji. Uprawnienie do tego wynika z odpowiedniego umocowania tych kompetencji w traktatach unijnych.

Ta procedura jest stosowana przede wszystkim do (prostych) wiążących aktów ustawodawczych przyjmowanych przez instytucje Unii w ramach ich kompetencji (np. decyzje Komisji dotyczące pomocy państwa – art. 108 ust. 2 TFUE).

Procedura uproszczona stosowana jest oprócz tego w odniesieniu do instrumentów niewiążących, zwłaszcza zaleceń i opinii wydawanych przez instytucje Unii i organy doradcze.

Procedura przyjmowania aktów delegowanych i wykonawczych

Od dłuższego czasu praktyką Parlamentu i Rady było przekazywanie kompetencji ustawodawczych i uprawnień wykonawczych na rzecz Komisji. Komisja realizowała te kompetencje poprzez procedurę komitetową. Wpływ Parlamentu, Rady, Komisji i państw członkowskich był zróżnicowany. Brak było jednak wyraźnego rozdzielenia między delegowaniem kompetencji do stanowienia prawa (uprawnienia ustawodawcze) a przekazaniem kompetencji do wykonywania tego prawa (uprawnienia wykonawcze). Dopiero traktat lizboński wprowadził od dawna wyczekiwane rozróżnienie w prawie pierwotnym w odniesieniu do wykonywania uprawnień ustawodawczych i wykonawczych (art. 290 i 291 TFUE).

Akty delegowane są przyjmowane przez Komisję na podstawie specjalnego upoważnienia w formie aktu ustawodawczego przyjmowanego przez Parlament i Radę (art. 290 TFUE). Przekazane Komisji uprawnienie dotyczy jedynie wprowadzenia poprawek dotyczących elementów aktu ustawodawczego innych niż istotne. Kompetencje w zakresie istotnych elementów w danym obszarze nie podlegają natomiast przekazaniu. Oznacza to, że podstawowe przepisy są przyjmowane przez organy ustawodawcze i kompetencje w tym zakresie nie mogą zostać przekazane organom wykonawczym. Jest to rozwiązanie uwzględniające zasady demokracji i rozdziału władzy. W przypadku ważnych decyzji o daleko idących konsekwencjach to Parlament i Rada powinny zawsze ponosić odpowiedzialność za stanowienie prawa. Jest to szczególnie istotne w przypadku politycznych celów działań ustawodawczych, wyboru środków do osiągnięcia tych celów oraz możliwych implikacji aktu dla osób fizycznych i prawnych. Co więcej, aktami delegowanymi można jedynie zmienić lub uzupełnić akt ustawodawczy tak, aby nie zmienić jego ogólnego celu. Wreszcie w akcie ustawodawczym muszą być wyraźnie wskazane przepisy, które mogą być zmienione lub uzupełnione aktem delegowanym. Dlatego też akty delegowane dotyczą dostosowania aktu ustawodawczego do przyszłych zmian, takich jak np. zmiana sytuacji, dopasowanie do przewidywanych zmian w innych aktach ustawodawczych czy też zapewnienie stosowania przepisów aktu ustawodawczego w przypadku gdy wystąpią szczególne okoliczności lub pojawią się nowe informacje. Uprawnienia mogą być przekazane na określony czas. Jeżeli uprawnienia mają być przekazane na czas nieokreślony, wówczas można zastrzec możliwość ich odwołania. Poza zastrzeżeniem odwołania przekazania uprawnień Parlament i Rada mogą także zastrzec sobie prawo sprzeciwu wobec wejścia w życie aktów delegowanych Komisji. Komisja może przyjmować delegowane akty wykonawcze, jeżeli takie uprawnienie zostało jej przekazane przez Parlament i Radę. W prawie pierwotnym nie ma żadnego przepisu, który umożliwiałby udział innych instytucji w tym procesie. Komisja ma jednak prawo konsultowania się zwłaszcza z krajowymi ekspertami i zazwyczaj z tego prawa korzysta.

Przyjmowanie aktów wykonawczych przez Komisję (art. 291 TFUE) to wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności państw członkowskich za administracyjne wdrażanie prawa UE (art. 197 TFUE) i z tego względu odbywa się pod kontrolą państw członkowskich. Jest to dość znaczne odejście od poprzedniej sytuacji ustawodawczej, w której Parlament i Rada miały prawo współdecydowania o przyjmowaniu środków wykonawczych w ramach procedury komitetowej. Ta zmiana stanowi odzwierciedlenie faktu, że jasne rozdzielenie aktów delegowanych i aktów wykonawczych oznaczało jednocześnie reorganizację powiązanych z tym praw kontroli i uczestnictwa. Podczas gdy Parlament i Rada jako unijne organy ustawodawcze są odpowiedzialne za akty delegowane, to w przypadku aktów wykonawczych odpowiedzialność spoczywa na państwach członkowskich zgodnie z przypisaną im odpowiedzialnością za administracyjne wdrażanie prawa Unii. W ramach swojego mandatu ustawodawczego prawodawca Unii (czyli Parlament i Rada) w rozporządzeniu (UE) nr 182/2011 (rozporządzenie dotyczące procedury komitetowej) określiły ogólne warunki i zasady dotyczące mechanizmów kontroli wykonywania uprawnień wykonawczych. W rozporządzeniu liczba procedur komitetowych została ograniczona do dwóch: procedury doradczej i procedury sprawdzającej. Wybór procedury jest określony w przepisach szczegółowych.

W procedurze doradczej komitet doradczy wydaje opinię zwykłą większością głosów, co jest zapisywane w protokole. Komisja sama decyduje o przyjęciu aktu wykonawczego, uwzględniając opinię komitetu w jak największym stopniu.

W procedurze sprawdzającej natomiast komitet składający się z przedstawicieli państw członkowskich głosuje nad projektem środków wykonawczych przedstawionym przez Komisję i podejmuje decyzję kwalifikowaną większością głosów. Jeżeli większość kwalifikowana zaakceptuje projekt, Komisja musi go przyjąć w takiej właśnie formie. Jeżeli komitet nie wydał decyzji ze względu na brak kworum, Komisja może co do zasady przyjąć projekt aktu. Jeżeli natomiast komitet wyda opinię negatywną lub nie zaakceptuje projektu, Komisja może przedstawić komitetowi nowy projekt lub odesłać pierwotny projekt do komitetu odwoławczego.

Tak więc komitet odwoławczy stanowi drugą instancję w procedurze sprawdzającej. Celem skierowania projektu do komitetu odwoławczego jest osiągnięcie kompromisu między Komisją i przedstawicielami państw członkowskich, jeżeli nie udało się to w ramach komitetu sprawdzającego. Jeżeli komitet odwoławczy wyda pozytywną opinię, Komisja przyjmuje akt wykonawczy. Akt może też zostać przyjęty, jeżeli opinia nie została wydana.

Unijny system ochrony prawnej

Unia, która uważa się za wspólnotę prawną, musi zapewnić podległym sobie podmiotom prawnym pełny i skuteczny system ochrony prawnej. Unijny system ochrony prawnej spełnia to wymaganie. Uznaje on prawo jednostki do skutecznej ochrony sądowej tych praw, których podstawą jest porządek prawny UE. Ochrona ta, umocowana w art. 47 Karty praw podstawowych, należy do ogólnych zasad prawnych, wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jak również z EKPC (art. 6 i 13). Jest ona gwarantowana przez system prawny UE (składający się z Trybunału Sprawiedliwości i Sądu – art. 19 ust. 1 TUE). W tym zakresie dostępny jest cały szereg procedur, które opisano poniżej.

Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 TFUE)

Procedura ta pozwala określić, czy państwo członkowskie uchybiło obowiązkom ciążącym na nim na mocy prawa unijnego. Rozstrzygnięcia w tej kwestii są wyłączną kompetencją Trybunału Sprawiedliwości UE. W zależności od wagi wykroczenia zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości poprzedzone jest procedurą wstępną, dającą państwu członkowskiemu możliwość odpowiedzi na skierowane przeciw niemu zarzuty. Jeśli ta procedura nie wystarczy do wyjaśnienia kwestii spornych, możliwe jest wniesienie do Trybunału Sprawiedliwości sprawy o naruszenie traktatu; robi to albo Komisja (art. 258 TFUE), albo inne państwo członkowskie (art. 259 TFUE). W praktyce inicjatywę podejmuje zazwyczaj Komisja. Trybunał Sprawiedliwości zapoznaje się ze skargą i ustala, czy doszło do naruszenia traktatu. Jeśli tak, państwo członkowskie musi bezzwłocznie położyć kres stwierdzonemu uchybieniu. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do wyroku, Komisja może wszcząć nową procedurę przed Trybunałem Sprawiedliwości, by zobowiązać dane państwo do zapłacenia zryczałtowanej grzywny lub okresowej kary pieniężnej (art. 260 TFUE). Uporczywe niestosowanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości stwierdzającego uchybienie może więc mieć poważne finansowe konsekwencje dla danego państwa członkowskiego.

Skarga o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE)

Wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności daje możliwość poddania czynności instytucji i organów Unii obiektywnej kontroli sądowej (abstrakcyjna kontrola sądowa) oraz otwiera obywatelom dostęp do wymiaru sprawiedliwości UE, z pewnymi jednak ograniczeniami (gwarancja indywidualnej ochrony prawnej).

Zaskarżeniu podlegają wszystkie działania instytucji i organów Unii, których wiążący skutek prawny narusza interesy strony pozywającej wskutek ingerencji w jej pozycję prawną. Skarga taka może być wniesiona przez państwa członkowskie, Parlament, Radę, Komisję, Trybunał Obrachunkowy, EBC oraz Europejski Komitet Regionów, jeżeli dochodzą one stwierdzenia nieważności aktu naruszającego przyznane im prawa.

Obywatele i przedsiębiorstwa mogą natomiast wnosić takie skargi jedynie przeciw decyzjom przyjętym w odniesieniu do nich samych lub decyzjom, które kierowane są do innych osób, ale dotyczą ich samych bezpośrednio i indywidualnie. W myśl orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości akt prawny może bezpośrednio i indywidualnie dotyczyć osoby tylko wówczas, gdy jest określona w sposób odróżniający ją od wszystkich innych podmiotów. To kryterium bezpośredniości ma zapewnić, aby do Trybunału Sprawiedliwości bądź Sądu trafiały tylko te sprawy, w których wyraźnie stwierdzono fakt niekorzystnego wpływu na sytuację prawną powoda oraz charakter tych negatywnych skutków. Kryterium indywidualności pozwala natomiast zapobiec tzw. skargom obywatelskim (actio popularis).

W traktacie lizbońskim wprowadzono dodatkową kategorię czynów, w odniesieniu do których osoby fizyczne i prawne także mogą wnosić skargi o stwierdzenie nieważności. Osoby fizyczne i prawne mają teraz podstawy do wszczynania postępowania przeciwko aktom regulacyjnym, pod warunkiem że akty te „dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”. Ta nowa kategoria skarg wypełniła pewną „lukę w ochronie prawnej”, na którą Sąd zwrócił uwagę w sprawie Jégo Quéré. Problem polegał to na tym, że jak dotąd podmiot gospodarczy, którego dany unijny akt ustawodawczy dotyczył bezpośrednio, nie miał zapewnionej ochrony sądowej ze względu na brak możliwości oceny legalności tego aktu za pomocą dostępnych środków prawnych: kwestionowanie aktu przez złożenie skargi o stwierdzenie jego nieważności (art. 263 TFUE) kończyło się niepowodzeniem ze względu na to, że akt nie dotyczył podmiotu gospodarczego indywidualnie; nie można też było skorzystać z postępowania prejudycjalnego (art. 267 TFUE) ze względu na brak krajowych środków wykonawczych (z wyjątkiem niektórych postępowań karnych dotyczących niewypełnienia zobowiązań wynikających z prawa Unii przez podmiot gospodarczy, co jednak nie ma tu znaczenia, ponieważ trudno oczekiwać od podmiotu gospodarczego, że będzie sprawdzał legalność aktu unijnego przez popełnienie czynów nielegalnych); wreszcie skargi o odszkodowanie także nie były rozwiązaniem, które byłoby w interesie obywatela Unii, ponieważ nie mogą one skutkować usunięciem niezgodnego z prawem aktu prawnego z unijnego porządku prawnego.

Art. 263 akapit czwarty TFUE znosi wymóg indywidualności w sprawach kwestionujących akty regulacyjne i obecnie jedynymi wymogami są bezpośredniość i brak krajowych środków wykonawczych. Oznacza to, że ta luka prawna została wyeliminowana.

Problematyczne jest jednak pojęcie „aktu regulacyjnego”. W wykładni zwężającej termin ten jest rozumiany jako odnoszący się wyłącznie do aktów mających ogólne zastosowanie niebędących aktami ustawodawczymi. W wykładni rozszerzającej oznacza natomiast wszystkie akty o ogólnym zastosowaniu, w tym akty ustawodawcze. Sąd przyjrzał się dokładnie obu tym podejściom w sprawie Inuit Tapiriit Kanatami. Na podstawie wykładni językowej, historycznej i celowościowej Sąd stwierdził, że pojęcie akty regulacyjne należy rozumieć wyłącznie jako odnoszące się do aktów o ogólnym zastosowaniu niebędących aktami ustawodawczymi. Oznacza to, że poza aktami delegowanymi (por. art. 290 TFUE) i aktami wykonawczymi (por. art. 291 TFUE) termin ten obejmuje także dyrektywy, o ile zgodnie z orzecznictwem mają one bezpośrednie zastosowanie, a także decyzje o charakterze abstrakcyjnym i ogólnym, pod warunkiem, że takie dyrektywy czy decyzje nie zostały przyjęte w ramach procedury ustawodawczej. Wynika z tego, że Sąd przyjął wykładnię zwężającą terminu „regulacyjny”. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził to orzeczenie w wyroku w sprawie odwołania w 2013 r. Nie jest to zbyt fortunne rozwiązanie w kontekście zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, ponieważ przyjęcie wykładni zwężającej oznacza, że istniejąca w prawie luka została usunięta tylko częściowo.

Legalność aktów wydanych przez unijne organy i inne urzędy, zwłaszcza przez liczne agencje, można teraz kontrolować (art. 263 akapit piąty TFUE). W ten sposób luka w ochronie prawnej, która poprzednio była „łatana” w orzecznictwie, została usunięta, a prawo pierwotne wreszcie uwzględnia to, że niektórym z tych organów przyznano kompetencje do wykonywania działań mających skutki prawne względem osób trzecich. Dlatego też, jeżeli nasz system ochrony prawnej ma być pełny, osoby fizyczne i prawne muszą mieć zapewnioną możliwość wnoszenia skarg także w odniesieniu do tych aktów.

Jeżeli skarga jest uzasadniona, Trybunał Sprawiedliwości lub Sąd uznaje dany akt za nieważny z mocą wsteczną. W określonych przypadkach Trybunał Sprawiedliwości lub Sąd może ograniczyć stwierdzenie nieważności do okresu rozpoczynającego się wraz z wydaniem tego orzeczenia. Aby zagwarantować prawa i interesy strony pozywającej, stwierdzenie to wyłącza się jednak z ograniczenia skutków stwierdzenia nieważności.

Skarga na zaniechanie działania (art. 265 TFUE)

Ta procedura uzupełnia ochronę prawną wobec Parlamentu, Rady Europejskiej, Rady, Komisji i EBC. Skarga jest poprzedzona procedurą wstępną, w trakcie której strona pozywająca wzywa odpowiednią instytucję do podjęcia działania. Przedmiotem skarg na zaniechanie działania wnoszonych przez instytucje jest stwierdzenie, że pozwany organ zaniechał przyjęcia aktu, naruszając tym samym traktaty. W przypadku obywateli Unii i unijnych przedsiębiorstw przedmiot skargi na zaniechanie działania ogranicza się do wniosku o stwierdzenie, że instytucja UE zaniechała skierowania do nich indywidualnej decyzji, naruszając tym samym traktaty. Orzeczenie końcowe ogranicza się do stwierdzenia nielegalności zaniechania. Trybunał Sprawiedliwości i Sąd nie są natomiast uprawnione do nakazywania podjęcia niezbędnych działań. Strona, która przegrywa, jest jedynie zobowiązywana do zastosowania środków, które zapewnią wykonanie wyroku (art. 266 TFUE).

Sprawy o odszkodowanie (art. 268 i art. 340 akapit drugi TFUE)

Obywatele i przedsiębiorstwa, a także państwa członkowskie, które poniosły szkodę w wyniku błędu personelu instytucji unijnych, mogą wnieść do Trybunału Sprawiedliwości pozew z żądaniem odszkodowania. W traktatach tylko częściowo określono warunki odpowiedzialności UE. Co do reszty, zależy ona od ogólnych zasad prawnych wspólnych porządkom prawnym państw członkowskich. Zasady te sformułował Trybunał Sprawiedliwości. Według orzecznictwa Trybunału obowiązek odszkodowania ze strony UE zachodzi w następujących okolicznościach:

1. Nielegalne działania instytucji Unii lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Nielegalne działanie ma miejsce, jeżeli norma prawa UE, która osobie fizycznej, przedsiębiorstwu lub państwu członkowskiemu UE nadaje prawa lub która została przyjęta w celu ich ochrony, zostaje w sposób poważny naruszona. Charakter normy ochronnej posiadają przede wszystkim podstawowe prawa oraz swobody rynku wewnętrznego, a także reguły ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności oraz wszelkie inne bezpośrednio stosowane zasady, które przyznają obywatelom Unii prawa osobiste. Jeśli chodzi o przesłankę wystarczająco istotnego naruszenia prawa, to wiąże się ona ze znacznym przekroczeniem kompetencji przez instytucję unijną. Przede wszystkim Trybunał uwzględnia ograniczoną liczbę osób pokrzywdzonych przez nielegalny akt i zakres doznanej szkody, która musi przekraczać normalne ryzyko ekonomiczne w danym sektorze gospodarki.
2. Rzeczywiste zaistnienie szkód.
3. Istnienie związku przyczynowego między doznaną szkodą a działaniem instytucji Unii.
4. Brak konieczności udowodnienia zamiaru lub zaniedbania.

Sprawy wniesione przez członków personelu Unii Europejskiej (art. 270 TFUE)

Spory powstające na tle stosunków pracy między UE a członkami jej personelu lub ich spadkobiercami również należą do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE. Te sprawy rozpatruje Sąd.

Postępowanie odwoławcze (art. 256 TFUE)

Relacje między Trybunałem Sprawiedliwości a Sądem zostały ukształtowane w taki sposób, że odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości od wyroków Sądu przysługuje wyłącznie w zakresie kwestii prawnych. Odwołanie może być uzasadnione brakiem właściwości Sądu, naruszeniem procedury mającym negatywny wpływ na interesy strony, która wnosi odwołanie, lub naruszeniem prawa Unii przez Sąd. Jeżeli odwołanie jest uzasadnione i dopuszczalne pod względem proceduralnym, Trybunał Sprawiedliwości uchyla orzeczenie Sądu. Jeżeli sprawa może być osądzona, Trybunał Sprawiedliwości może wydać własny wyrok. W przeciwnym razie musi odesłać sprawę do Sądu, dla którego rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości jest wiążące.

Tymczasowa ochrona prawna (art. 278 i 279 TFUE)

Skargi złożone do Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu oraz odwołania od wydanych przez nie wyroków nie mają efektu zawieszającego. Niemniej jednak możliwe jest złożenie wniosku do Trybunału Sprawiedliwości lub do Sądu o zarządzenie zawieszenia wykonania zaskarżonego aktu (art. 278 TFUE) lub niezbędnych środków tymczasowych (art. 279 TFUE).

W praktyce zasadność wniosku o zarządzenie środków tymczasowych określają trzy następujące kryteria:

1. szanse powodzenia (fumus boni juris): Sąd ocenia te szanse w świetle wcześniejszej ogólnej analizy argumentów strony, która wnosi odwołanie;
2. pilny charakter: Sąd ocenia, czy środek, o który wnosi strona, która wnosi odwołanie, jest konieczny do uniknięcia poważnej i nieodwracalnej szkody. Kryteria oceny obejmują charakter i wagę naruszenia oraz stwierdzenie, jakie konkretne i nieodwracalne szkodliwe skutki może to naruszenie spowodować dla własności strony, która wnosi odwołanie, i innych dóbr objętych ochroną prawną. Straty finansowe uznaje się za mające charakter poważny i nieodwracalny wyłącznie wtedy, gdy nie da się ich naprawić, nawet jeśli strona, która wnosi odwołanie, uzyska korzystny wyrok w postępowaniu głównym;
3. wyważenie spornych interesów: szkodliwe skutki, które prawdopodobnie dotkną stronę, która wnosi odwołanie, jeżeli wniosek o środki tymczasowe zostanie odrzucony, przeciwstawia się interesowi Unii w natychmiastowym wdrożeniu danego środka oraz skutkom, które mogłyby dotknąć osoby trzecie, jeżeli środek tymczasowy zostałby wprowadzony.

Orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE)

Jest to procedura, w której sąd krajowy może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wskazówki dotyczące prawa UE. Jeżeli sąd krajowy ma zastosować prawo UE w sprawie, którą rozpoznaje, może zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienia dotyczące ważności danego unijnego aktu prawnego lub wykładni tego aktu i traktatów. Trybunał Sprawiedliwości odpowiada w formie orzeczenia, a nie na przykład opinii, co podkreśla wiążący charakter tego rozstrzygnięcia. Postępowanie prejudycjalne nie służy rozstrzyganiu sporów, jak inne opisane tu postępowania. Stanowi ono tylko jeden etap postępowania, które zaczyna się i kończy w sądzie krajowym.

Celem tego postępowania jest przede wszystkim zapewnienie jednolitej wykładni prawa UE, co przekłada się na jedność unijnego porządku prawnego. Oprócz tej ostatniej funkcji postępowanie to odgrywa też ważną rolę w ochronie praw indywidualnych. Aby sądy krajowe mogły ocenić zgodność przepisów prawa krajowego i prawa UE, a w razie niezgodności zastosować prawo UE, które ma pierwszeństwo i jest bezpośrednio stosowane, treść i zakres przepisów unijnych muszą być jasno określone. Zasadniczo jedynie postępowanie o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym może gwarantować tę jasność, co znaczy, że zapewnia również obywatelowi UE możliwość przeciwstawienia się działaniom swego kraju sprzecznym z prawem unijnym i daje gwarancję zastosowania prawa unijnego w sądach krajowych. Ta podwójna funkcja postępowania prejudycjalnego rekompensuje w pewnym sensie ograniczone możliwości bezpośredniego odwoływania się jednostek do Trybunału Sprawiedliwości i nabiera zasadniczego znaczenia dla ochrony prawnej osób fizycznych i prawnych. Aby jednak to postępowanie spełniało swą rolę, sędziowie i sądy krajowe muszą być skłonni do przedstawienia sprawy Trybunałowi.

Przedmiot orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Trybunał Sprawiedliwości decyduje o wykładni aktów prawa UE i kontroluje ważność aktów prawnych instytucji Unii. Przepisy prawa krajowego nie mogą stanowić przedmiotu orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tego typu postępowaniu Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do wykładni prawa krajowego ani do rozstrzygania na temat jego zgodności z prawem UE. Aspekt ten jest często zaniedbywany we wnioskach o orzeczenie w trybie prejudycjalnym kierowanych do Trybunału Sprawiedliwości. Liczne są zapytania dotyczące zgodności przepisu krajowego z przepisem UE lub stosowania konkretnego przepisu UE w postępowaniu toczącym się przed sądem krajowym. Chociaż takie zapytania nie mogą być przyjęte, Trybunał Sprawiedliwości nie odsyła ich do sądu krajowego, tylko interpretuje je jako prośbę sądu krajowego o określenie podstawowych lub istotnych kryteriów wykładni danych przepisów unijnych, co pozwala sądowi krajowemu na ocenę zgodności między prawem krajowym a unijnym. W tym celu Trybunał Sprawiedliwości wybiera z przedstawionych mu dokumentów, zwłaszcza z uzasadnienia, te elementy prawa UE, których wykładni należy dokonać w celu rozstrzygnięcia zaistniałego sporu prawnego.

Zdolność do wystąpienia o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Do składania wniosków o orzeczenie w trybie prejudycjalnym uprawnione są wszystkie „sądy państw członkowskich”. Pojęcie sądu musi być interpretowane zgodnie ze znaczeniem prawa UE i nie dotyczy nazwy, ale funkcji i miejsca zajmowanego przez organ sądowy w systemie ochrony prawnej państwa członkowskiego. Przez „sąd” należy zatem rozumieć wszystkie instytucje niezależne, a więc niezwiązane instrukcjami, właściwe w dziedzinie rozstrzygania sporów w państwie konstytucyjnym z zapewnieniem sprawiedliwości proceduralnej. Zgodnie z tą definicją trybunały konstytucyjne państw członkowskich oraz organy rozstrzygające spory poza krajowym systemem sądowym – z wyjątkiem prywatnych trybunałów arbitrażowych – są również uprawnione do wnoszenia wniosków o orzeczenie w trybie prejudycjalnym. Decyzja sądu krajowego o odesłaniu sprawy zależy od istotności kwestii prawa UE dla rozstrzygnięcia sporu rozpatrywanego przez sąd i to sąd sam musi ocenić, na ile ta kwestia jest istotna. Strony sporu mogą jedynie poprosić sąd o odesłanie sprawy, ale nie mogą tego żądać. Trybunał Sprawiedliwości bada znaczenie tych kwestii dla ostatecznej decyzji tylko po to, by upewnić się, czy mogą one zostać przyjęte (tj. czy dotyczą wykładni traktatów UE lub ważności prawnej aktu przyjętego przez instytucję Unii) lub czy dotyczą one prawdziwości sporu prawnego (tj. czy kwestie, w odniesieniu do których Trybunał Sprawiedliwości ma wydać opinię prawną w orzeczeniu w trybie prejudycjalnym, nie są czysto hipotetyczne ani nie dotyczą kwestii, które już zostały rozstrzygnięte). Rzadko zdarza się, by Trybunał odmawiał zbadania zapytania z tych powodów, ponieważ ze względu na szczególne znaczenie współpracy między organami sądowymi Trybunał zachowuje pewną powściągliwość przy stosowaniu tych kryteriów. Najnowsze orzecznictwo Trybunału dowodzi jednak, że stał się on surowszy w przyjmowaniu tego typu spraw, gdyż dosłownie stosuje wspomniany już wymóg, w myśl którego wniosek o orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi zawierać wystarczająco jasny i szczegółowy opis procedury wyjściowej. Jeśli tych informacji brakuje, oświadcza on, iż jest niezdolny do sformułowania odpowiedniej wykładni przepisów prawa UE i nie może przyjąć zapytania.

Obowiązek odesłania. Każdy sąd krajowy, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu według prawa krajowego, zobowiązany jest do wniesienia wniosku o orzeczenie w trybie prejudycjalnym. Przez zaskarżenie należy tu rozumieć każdą drogę sądową pozwalającą na kontrolę okoliczności faktycznych i prawnych (środki odwoławcze) lub tylko prawnych (skarga kasacyjna). Pojęcie to nie obejmuje jednak środków prawnych mających ograniczony i konkretny skutek (np. wznowienie postępowania, skarga do trybunału konstytucyjnego). Sąd zobowiązany do złożenia wniosku może uniknąć tego obowiązku tylko wtedy, kiedy orzeczenie w trybie prejudycjalnym nie jest ważne dla rozstrzygnięcia sporu, jeśli było ono już przedmiotem orzeczenia Trybunału lub jeśli nie istnieje żadna uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego. Natomiast jeśli kwestią sporną jest ważność aktu Unii, sąd krajowy ma absolutny obowiązek złożenia wniosku o orzeczenie w trybie prejudycjalnym. W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości jasno ustalił, że tylko on jest uprawniony do odrzucenia przepisów prawa UE uznanych za nieważne. W konsekwencji sądy krajowe muszą stosować przepisy prawa UE i ich przestrzegać, jeśli Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdził ich nieważności. Wprowadzono jeden wyjątek dla sądów w ramach procedury tymczasowej ochrony prawnej. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości sądy te mogą pod pewnymi warunkami zawiesić wykonywanie krajowych aktów administracyjnych wynikających z rozporządzeń unijnych lub zastosować środki tymczasowe w celu wstępnego rozstrzygnięcia spornych sytuacji lub stosunków prawnych bez brania pod uwagę przepisu prawa UE.

Każde naruszenie obowiązku złożenia wniosku o orzeczenie w trybie prejudycjalnym powoduje jednocześnie naruszenie traktatów UE i może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W praktyce konsekwencje takiego działania są jednak bardzo ograniczone, gdyż rząd danego państwa członkowskiego nie byłby w stanie zastosować ewentualnego wyroku wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości, ponieważ niezawisłość władzy sądowniczej i zasada rozdziału władz zabrania mu udzielać wskazówek sądom krajowym. Od kiedy uznano zasadę odpowiedzialności państw członkowskich za nieprzestrzeganie prawa UE (zob. sekcja „Odpowiedzialność państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa UE”), wzrosły szanse na powodzenie spraw o odszkodowanie wnoszonych przez jednostki w związku z niewypełnieniem przez państwo członkowskie obowiązku złożenia wniosku o orzeczenie w trybie prejudycjalnym.

Skutki. Orzeczenie w trybie prejudycjalnym jest bezpośrednio wiążące dla sądu odsyłającego oraz dla innych sądów rozpoznających sprawy dotyczące tej samej kwestii. Ponadto w praktyce orzeczenia w trybie prejudycjalnym mają często wartość precedensów dla podobnych spraw.

Odpowiedzialność państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa UE

Zasada odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom z powodu naruszenia prawa UE została ustanowiona przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93, Brasserie du Pêcheur i C-48/93, Factortame. To precedensowe orzeczenie wynika z wcześniejszych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie pierwszeństwa prawa unijnego, bezpośredniego stosowania przepisów unijnych i uznania praw podstawowych Unii Europejskiej. Jak wykazał Trybunał Sprawiedliwości, prawo do odszkodowania jest „nieuniknionym następstwem bezpośredniej skuteczności przepisów wspólnotowych, których naruszenie znajduje się u źródła szkody” i znacznie zwiększa możliwości osób fizycznych w zakresie zobowiązywania władz państwowych (wykonawczych, ustawodawczych i sądowniczych) do przestrzegania i stosowania przepisów unijnych. Trybunał Sprawiedliwości rozwinął w ten sposób orzecznictwo ustanowione już wraz z orzeczeniem w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90, Francovich i Bonifaci. Podczas gdy pierwsze wyroki ograniczały odpowiedzialność państw członkowskich za szkody spowodowane jednostkom z racji spóźnionej transpozycji dyrektywy przyznającej im subiektywne prawa, ale nieadresowanej do nich bezpośrednio, orzeczenie to ustala zasadę odpowiedzialności ogólnej, obejmującej wszelkie naruszenia prawa unijnego przez państwo członkowskie.

Odpowiedzialność państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa UE określa się na podstawie trzech kryteriów w dużej mierze zbieżnych z kryteriami stosowanymi w odniesieniu do UE w porównywalnej sytuacji, a mianowicie:

1. Naruszona unijna zasada prawna musi przyznawać prawa obywatelom.
2. Naruszenie prawa musi być wystarczająco poważne, co znaczy, że państwo członkowskie wyraźnie i w znacznym stopniu przekroczyło granice swobody uznania. Ta ocena należy do sądów krajowych, jedynych właściwych do ustalania faktów i oceny powagi naruszenia prawa UE. W orzeczeniu w sprawie Brasserie du pêcheur Trybunał Sprawiedliwości wskazuje jednak sądom krajowym podstawowy kierunek, mianowicie:
   

   W tej kwestii wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę, należy wymienić stopień jasności i precyzji naruszonej normy, zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym lub , umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa, okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji [Unii] mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem [Unii]. W każdym razie znamiona naruszenia prawa [Unii] są w sposób oczywisty wyczerpane, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego postępowania”.

3. Musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem obowiązku nałożonego na państwo członkowskie a szkodą poniesioną przez osoby pokrzywdzone. Ustalenie, że nastąpiło dostatecznie poważne naruszenie prawa UE, jest wystarczające. Nie jest natomiast konieczne wykazanie winy (będącej wynikiem zamiaru lub zaniedbania).

Trybunał Sprawiedliwości ustalił jasno, że zasady odpowiedzialności stosują się również do trzeciej władzy, czyli władzy sądowniczej. Jej wyroki mogą być nie tylko ponownie badane przez różne instancje odwoławcze, ale również – jeśli zostały wydane z pominięciem lub z naruszeniem norm unijnych – w ramach postępowań o odszkodowanie wszczynanych we właściwych sądach państw członkowskich. Podczas ustalania faktów, które spowodowały naruszenie prawa wspólnotowego przez wyrok sądu, trzeba również ponownie zbadać kwestie materialne związane z prawem unijnym, tak, aby sąd, na który wniesiono skargę, nie mógł się powołać na jakikolwiek wiążący skutek decyzji wydanej przez wyższą instancję sądowniczą, do której sprawa była odesłana. Instancją, do której mogłyby się odwołać właściwe sądy krajowe w kwestii interpretacji lub ważności przepisów unijnych lub zgodności między uregulowaniami krajowymi w zakresie odpowiedzialności a prawem UE, jest znowu Trybunał Sprawiedliwości, do którego można skierować wniosek o orzeczenie w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE). Odpowiedzialność za błąd sędziowski należy jednak do wyjątków. W obliczu tak surowych przesłanek odpowiedzialność ta wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy sąd samowolnie narusza obowiązujące prawo unijne, lub – jak w sprawie C-224/01 Köbler – gdy sąd krajowy ostatniej instancji wydaje orzeczenie sprzeczne z prawem unijnym, niekorzystne dla obywatela UE, bez uprzedniego wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w celu wyjaśnienia istotnego dla danego orzeczenia unijnego stanu prawnego. W tym ostatnim przypadku ochrona praw obywateli UE, opierająca się na prawie unijnym, wymaga, by poniesiona przez obywatela UE szkoda została naprawiona.

MIEJSCE PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ W CAŁYM SYSTEMIE PRAWNYM

Jak wynika z powyższych rozważań o strukturze UE i jej porządku prawnym, niełatwo jest określić miejsce prawa UE w systemie prawnym i wyznaczyć jego granice w stosunku do innych porządków prawnych. Zdecydowanie należy odrzucić dwa podejścia do klasyfikacji prawa UE. Nie może ono być uważane ani za zwykły zbiór porozumień międzynarodowych, ani za część bądź dodatek do krajowych systemów prawnych.

Autonomia porządku prawnego Unii Europejskiej

Gdy państwa członkowskie powołały do życia UE, ograniczyły swoje suwerenne uprawnienia ustawodawcze i stworzyły niezależny porządek prawny, wiążący państwa, ich obywateli oraz sądy.

Trybunał Sprawiedliwości potwierdził to w wyroku w znanej i opisywanej już sprawie 6/64 z 1964 r. Costa przeciwko E.N.E.L. Flaminio Costa złożył skargę dotyczącą nacjonalizacji produkcji i dystrybucji energii elektrycznej i związanego z tym przeniesienia aktywów byłych przedsiębiorstw energetycznych na nowo powstałą spółkę państwową E.N.E.L.

Autonomia porządku prawnego UE ma fundamentalne znaczenie dla charakteru UE, ponieważ jest to jedyna gwarancja, że prawo UE nie rozmyje się w kontakcie z prawem krajowym i że będzie stosowane tak samo w całej Unii. Z tego właśnie względu pojęcia związane z prawem UE są interpretowane w kontekście zarówno celów porządku prawnego UE, jak i Unii jako całości. Ta definicja pojęć w odniesieniu do Unii jest niezbędna, gdyż prawa gwarantowane przez porządek prawny UE byłyby zagrożone, gdyby każde państwo członkowskie mogło określać poprzez tworzenie własnej definicji zakres stosowania swobód gwarantowanych przez UE. Weźmy na przykład termin „pracownik”, który ma decydujące znaczenie dla zakresu prawa do swobodnego przemieszczania się. W swym znaczeniu unijnym pojęcie to może się znacznie różnić od pojęcia znanego i używanego w systemach prawnych państw członkowskich. Poza tym unijne akty prawne są oceniane wyłącznie w kontekście prawa UE, a nie w kontekście przepisów krajowych czy też prawa konstytucyjnego.

Jak zatem wygląda, w świetle takiej koncepcji autonomii unijnego porządku prawnego, relacja między prawem UE a prawem krajowym?

Nawet jeżeli prawo unijne stanowi samowystarczalny porządek prawny, niezależny od porządków prawnych państw członkowskich, to nie można tej relacji postrzegać jakby dwa porządki prawne, porządek unijny i porządek państwa członkowskiego, nakładały się na siebie niczym warstwy w skale. Dwa argumenty przemawiają na niekorzyść tak ograniczonej wizji. Po pierwsze, w rzeczywistości prawa te dotyczą tych samych podmiotów, przy czym każdy z nich jest zarazem obywatelem państwa i obywatelem Unii. Po drugie, trzeba zdawać sobie sprawę, że prawo UE może zaistnieć tylko pod warunkiem, że stanie się częścią porządków prawnych państw członkowskich. W rzeczywistości unijne i państwowe porządki prawne są zależne od siebie i wzajemnie ze sobą powiązane.

Współoddziaływanie między prawem Unii Europejskiej a prawem krajowym

Ten aspekt stosunków między prawem unijnym a prawem krajowym obejmuje te obszary, gdzie te dwa systemy wzajemnie się uzupełniają. Relację tę dobrze ilustruje art. 4 ust. 3 TUE:

Ta ogólna zasada lojalnej współpracy została zawarta w Traktacie ze względu na przeświadczenie, że sam unijny porządek prawny nie jest w stanie doprowadzić do osiągnięcia celów założonych przy tworzeniu UE. W przeciwieństwie do krajowych systemów prawnych system unijny nie jest systemem zamkniętym. By mógł być stosowany, konieczne jest wsparcie ze strony prawa krajowego. Wszystkie instytucje państw członkowskich – władza ustawodawcza, wykonawcza (w tym administracja) i sądownictwo – muszą zatem przyjąć, że unijny porządek prawny nie jest dla nich systemem „obcym”, ale że państwa członkowskie i instytucje Unii tworzą nierozłączną i solidarną całość służącą osiągnięciu wspólnych celów. UE nie jest zatem jedynie wspólnotą interesów, lecz wspólnotą opartą na solidarności. Co za tym idzie, organy krajowe muszą nie tylko przestrzegać traktatów i prawa wtórnego UE, lecz muszą je również stosować i wprowadzać w czyn. To współoddziaływanie obu systemów jest tak zróżnicowane, że warto przywołać kilka przykładów, by to zilustrować.

Mechanizm dyrektywy, z którym się już spotkaliśmy w kontekście aktów prawnych, oddaje najlepiej bliskie stosunki i komplementarność unijnego i państwowego porządku prawnego. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie jedynie w zakresie rezultatu, jaki należy osiągnąć, pozostawiając kompetencji władz państwowych, za pośrednictwem prawa krajowego, wybór formy i środków do osiągnięcia tego rezultatu. W dziedzinie sądowniczej więzi tworzy postępowanie prejudycjalne, o którym mowa w art. 267 TFUE. W postępowaniu tym sądy krajowe mogą (a czasami muszą) zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami o wykładnię i ważność prawa UE, które mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanych przez nie spraw. Dwie rzeczy są jasne – po pierwsze, procedura orzeczenia w trybie prejudycjalnym dowodzi, że również sądy państw członkowskich muszą przestrzegać prawa unijnego i je stosować. Po drugie, wykładnia i orzeczenia odnoszące się do ważności prawa unijnego należą do wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości. Wzajemna zależność porządku prawnego UE i państw członkowskich widoczna jest wreszcie także wtedy, kiedy trzeba uzupełnić pewne braki unijnego porządku prawnego. Aby tak się stało, prawo unijne może na przykład w celu uzupełnienia własnych zasad odesłać do przepisów istniejących w systemach prawnych państw członkowskich. Los przepisu prawa unijnego zależy więc w pewnym momencie od właściwych przepisów prawa krajowego. Ta zasada odnosi się do całego szeregu zobowiązań wynikających z prawa unijnego, jeśli prawo unijne nie określiło zasad ich egzekwowania. We wszystkich tych przypadkach władze krajowe egzekwują prawo unijne zgodnie z przepisami prawa krajowego. Jest jednak jedno zastrzeżenie, należy zachować zasadę jednolitego stosowania prawa unijnego, ponieważ trzeba za wszelką cenę unikać traktowania obywateli i przedsiębiorstw według różnych kryteriów, gdyż jest to nierówne traktowanie.

Konflikt między prawem Unii Europejskiej a prawem krajowym

Stosunki między prawem UE a prawem krajowym cechuje jednak także to, że porządki prawne UE i państw członkowskich niekiedy się „zderzają”. Mówi się wtedy o konflikcie między nimi. Dzieje się tak zawsze, kiedy przepisy prawa UE tworzą bezpośrednie prawa lub obowiązki dla obywateli Unii będące w sprzeczności z normą prawa krajowego, co jest pozornie błahym problemem, niemniej jednak rodzi dwa ważne pytania dotyczące porządku prawnego UE. Jest to sprawa: bezpośredniego stosowania prawa UE i pierwszeństwa prawa UE przed sprzecznym z nim prawem krajowym.

Bezpośrednie stosowanie prawa Unii Europejskiej w prawie krajowym

Zasada bezpośredniego stosowania prawa UE oznacza, że przyznaje ono prawa w sposób bezpośredni i tak samo nakłada obowiązki nie tylko na instytucje Unii i państwa członkowskie, ale także na obywateli UE.

Jednym z największych osiągnięć Trybunału Sprawiedliwości jest to, że przeforsował on bezpośrednie stosowanie przepisów prawa unijnego mimo początkowego oporu niektórych państw członkowskich i że zagwarantował w ten sposób istnienie unijnego porządku prawnego. Punktem wyjścia tego orzecznictwa była sprawa, o której już wcześniej wspomniano, dotycząca niderlandzkiej firmy przewozowej Van Gend & Loos. Firma ta wniosła do sądu niderlandzkiego skargę przeciw niderlandzkim urzędom celnym z powodu pobrania wyższych opłat celnych od importu pewnego produktu chemicznego pochodzącego z Republiki Federalnej Niemiec. Rozstrzygnięcie sporu zależało ostatecznie od sprawdzenia, czy podmiot może powołać się na art. 12 Traktatu EWG, zakazujący państwom członkowskim wprowadzania nowych lub zwiększania istniejących na wspólnym rynku opłat celnych. Trybunał Sprawiedliwości, wbrew opinii licznych rządów i swego rzecznika generalnego, biorąc pod uwagę naturę i założenia Unii, wypowiedział się za bezpośrednim stosowaniem przepisów unijnych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził:

Wspólnota stanowi nowy porządek prawny [...], którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek;

[...] prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa państw członkowskich, nie tylko nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również być źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego tych jednostek; [...] nie muszą to być uprawnienia nadane wprost w Traktacie, lecz [...] powstają one również jako skutek zobowiązań, które traktat nakłada w sposób ściśle określony zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz instytucje wspólnotowe”.

To odważne stwierdzenie niewiele nam jednak wyjaśnia, ponieważ trzeba jeszcze wiedzieć, które przepisy prawa UE są bezpośrednio stosowane. Trybunał Sprawiedliwości zbadał tę kwestię w odniesieniu do prawa pierwotnego UE i ustalił, że wszystkie postanowienia traktatów UE mogą być bezpośrednio stosowane do obywateli państw członkowskich, jeśli są: (i) sformułowane bez zastrzeżeń, (ii) kompletne i doskonałe pod względem prawnym, inaczej mówiąc (iii) nie potrzebują do swego wykonania lub skuteczności innych aktów państw członkowskich lub instytucji Unii.

Trybunał orzekł, że były artykuł 12 Traktatu EWG spełnia powyższe kryteria i w związku z tym firma Van Gend & Loos mogła wywodzić swoje prawa z tego artykułu, a sąd niderlandzki miał obowiązek tych praw strzec. W efekcie sąd niderlandzki unieważnił należności celne nałożone niezgodnie z Traktatem. W następnych sprawach Trybunał także używał tej argumentacji w odniesieniu do innych przepisów Traktatu EWG, mających zdecydowanie większe znaczenie dla obywateli Unii niż artykuł 12. Należy tu podkreślić znaczenie orzeczeń dotyczących bezpośredniego stosowania swobody przemieszczania się (art. 45 TFUE), swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE).

Jeśli chodzi o gwarancję swobody przemieszczania się, Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się na korzyść jej bezpośredniego stosowania w sprawie 41/74 van Duyn. Okoliczności faktyczne były następujące: W maju 1973 r. pani van Duyn, obywatelce Niderlandów, odmówiono prawa wjazdu do Zjednoczonego Królestwa (wówczas jeszcze państwa członkowskiego UE), dokąd jechała w celu podjęcia pracy jako sekretarka w Kościele Scjentologów – organizacji uznawanej przez brytyjskie ministerstwo spraw wewnętrznych za „społecznie szkodliwą”. Pani van Duyn, powołując się na przepisy prawa unijnego na temat swobody przemieszczania się pracowników, wniosła pozew do Wysokiego Trybunału (High Court) o stwierdzenie, że ma prawo przebywać w Zjednoczonym Królestwie, by wykonywać tam pracę zarobkową, i dlatego powinna otrzymać pozwolenie na wjazd. Trybunał Sprawiedli­wości, do którego zwrócił się irlandzki Wysoki Trybunał, odpowiedział, że artykuł 48 Traktatu EWG (obecnie art. 45 TFUE) stosuje się bezpośrednio i w związku z tym przyznaje obywatelom prawo, którego można dochodzić przed sądami państw członkowskich.

Do Trybunału Sprawiedliwości wpłynęło zapytanie o bezpośrednie stosowanie przepisów gwarantujących swobodę przedsiębiorczości, skierowane przez belgijską Radę Stanu (Conseil d’État). Rada Stanu miała wypowiedzieć się na temat skargi wniesionej przez niderlandzkiego adwokata, Jeana Reynersa, który domagał się swych praw na mocy art. 52 Traktatu EWG (art. 49 TFUE). Adwokat ten został zmuszony do złożenia skargi po tym, jak w Belgii odmówiono mu prawa wykonywania zawodu adwokata z powodu jego narodowości, chociaż zdał wymagane w Belgii egzaminy. W orzeczeniu z 21 czerwca 1974 r. Trybunał Sprawiedliwości oświadczył, że w dziedzinie przedsiębiorczości nierówne traktowanie obcokrajowców i własnych obywateli nie może mieć miejsca, gdyż artykuł 52 Traktatu EWG powinien być stosowany od chwili zakończenia okresu przejściowego i że przyznaje on obywatelom UE prawo dostępu do zawodu i wykonywania go w innym państwie członkowskim na tych samych zasadach co jego obywatelom. W oparciu o to orzeczenie pan Reyners został przyjęty do belgijskiej izby adwokackiej.

W sprawie 33/74 van Binsbergen Trybunał Sprawiedliwości miał również okazję do stwierdzenia możliwości bezpośredniego stosowania prawa w zakresie swobody świadczenia usług. Chodziło konkretnie o zbadanie, czy niderlandzki przepis, zgodnie z którym tylko osoba zamieszkała w Niderlandach może występować jako pełnomocnik przed sądem apelacyjnym, jest zgodny z przepisami prawa unijnego w zakresie swobody świadczenia usług. Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział negatywnie, motywując to tym, że wszystkie restrykcje, którym byłby poddany obywatel Unii z powodu swego obywatelstwa lub miejsca pobytu, byłyby sprzeczne z artykułem 59 Traktatu EWG (art. 56 TFUE).

Ponadto należy również podkreślić wielkie znaczenie praktyczne uznania bezpośredniego stosowania prawa do swobodnego przepływu towarów (art. 26 TFUE), zasady równości wynagrodzeń mężczyzn i kobiet (art. 157 TFUE), zakazu wszelkiej dyskryminacji (art. 45 TFUE) i swobody konkurencji (art. 101 TFUE).

W dziedzinie prawa wtórnego kwestia bezpośredniego stosowania pojawia się tylko w odniesieniu do dyrektyw oraz decyzji skierowanych do państw członkowskich, ze względu na to, że bezpośrednie stosowanie rozporządzeń i decyzji adresowanych do jednostek zapisane jest już w traktatach UE (art. 288 akapit drugi i czwarty TFUE). Od 1970 r. Trybunał Sprawiedliwości rozszerzył jeszcze zasadę bezpośredniego stosowania prawa unijnego na przepisy dyrektyw i decyzji skierowanych do państw członkowskich.

Praktyczne znaczenie bezpośredniego stosowania prawa UE w kształcie uznanym i rozwiniętym przez Trybunał Sprawiedliwości jest bardzo istotne. Poprawia ono pozycję obywatela UE, ponieważ przekształca swobody przewidziane przez wspólny rynek w prawa, na które można się powoływać przed sądami krajowymi. Dlatego też możliwość bezpośredniego stosowania prawa UE stanowi jeden z filarów porządku prawnego UE.

Pierwszeństwo prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym

Bezpośrednie stosowanie przepisów prawa UE rodzi inne, równie podstawowe pytanie: co się dzieje, kiedy przepis prawa UE ustala bezpośrednie prawa i obowiązki obywateli UE, a jego treść jest sprzeczna z prawem krajowym?

Ten konflikt między prawem UE a prawem krajowym może być rozstrzygnięty tylko wtedy, gdy jeden z dwóch porządków prawnych ustąpi miejsca drugiemu. Pisane prawo UE nie zawiera żadnej wyraźnej regulacji tego problemu. Żaden z traktatów UE nie stanowi na przykład, że prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym lub że pierwszeństwo ma prawo krajowe. A jednak konflikt między prawem UE a prawem krajowym może być rozstrzygnięty tylko przez uznanie pierwszeństwa tego pierwszego przed drugim, prawo UE zastępuje więc w porządku prawnym państw członkowskich przepisy krajowe, które są niezgodne z przepisami unijnymi. Co bowiem pozostałoby z unijnego porządku prawnego, jeśli miałby zostać podporządkowany prawu krajowemu? Przepisy UE mogłyby zostać uchylone przez jakąkolwiek ustawę krajową. Jednolite stosowanie prawa UE we wszystkich państwach członkowskich byłoby niemożliwe. Niemożliwe byłoby również wypełnianie przez UE zadań powierzonych jej przez państwa członkowskie. Zdolność UE do działania zostałaby podważona, a budowanie wspólnego systemu prawa europejskiego, z którym wiązane są tak wielkie nadzieje – udaremnione.

Problem ten nie występuje w stosunkach między prawem krajowym a prawem międzynarodowym. Z uwagi na to, że prawo międzynarodowe musi być włączone lub transponowane do przepisów prawa wewnętrznego danego kraju, by stanowić integralną część jego porządku prawnego, kwestia pierwszeństwa rozstrzygana jest w oparciu o samo prawo krajowe. W zależności od rangi, jaką prawo krajowe przyznaje prawu międzynarodowemu, to ostatnie może mieć pierwszeństwo przed prawem konstytucyjnym, zostać umieszczone między konstytucją a ustawami lub na tym samym poziomie co ustawy. Stosunki między normami prawa międzynarodowego, włączonymi lub transponowanymi do prawa krajowego, a ustawodawstwem krajowym określa zasada pierwszeństwa nowszych przepisów przed starszymi (lex posterior derogat legi priori). Te zasady krajowe dotyczące kolizji przepisów nie odnoszą się jednak do stosunków z przepisami prawa UE, bo prawo to nie jest integralną częścią krajowego porządku prawnego. W konsekwencji wszelkie konflikty między prawem UE a prawem krajowym muszą być rozstrzygane na podstawie unijnego porządku prawnego.

I to znów Trybunał Sprawiedliwości, mając na względzie te konsekwencje, uznał – wbrew stanowisku niektórych państw członkowskich – zasadę pierwszeństwa prawa UE, bez której nie byłoby unijnego porządku prawnego. Tym samym Trybunał stworzył drugi filar porządku prawnego UE, obok możliwości bezpośredniego stosowania, nadając temu porządkowi prawnemu ostateczny kształt.

W orzeczeniu we wspominanej już sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Trybunał zawarł dwa stwierdzenia ważne dla relacji między prawem UE a prawem krajowym.

Po pierwsze państwa członkowskie przekazały ostatecznie suwerenne prawa Wspólnocie, którą utworzyły, i wydawanie teraz przez nie jednostronnych środków byłoby niespójne z pojęciem prawa UE.

Po drugie zasadą traktatu jest, że państwo członkowskie nie może sprzeciwić się faktowi, iż prawo UE stosowane jest jednolicie i w całości w całej UE.

Wynika z tego, że prawo UE utworzone na mocy uprawnień przewidzianych w traktatach ma pierwszeństwo przed wszystkimi sprzecznymi z nim przepisami krajowego porządku prawnego państw członkowskich. Dotyczy to zarówno aktów prawnych, które są od niego wcześniejsze, jak również aktów późniejszych.

Ostatecznie Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. nie podważył nacjonalizacji włoskiego sektora energii elektrycznej, lecz jedynie zdecydowanie podkreślił pierwszeństwo prawa UE przed prawem krajowym.

Prawną konsekwencją tej zasady pierwszeństwa jest to, że w razie kolizji norm przepis krajowy sprzeczny z przepisem unijnym przestaje być stosowany i że żaden inny przepis krajowy nie może być wprowadzony, jeśli nie jest zgodny z prawem UE.

Od tej pory Trybunał Sprawiedliwości zawsze trzymał się tego stwierdzenia w swym orzecznictwie. W pewnym aspekcie jednak je rozwinął. Chociaż we wspomnianej sprawie został wezwany do wypowiedzenia się wyłącznie w kwestii pierwszeństwa prawa UE przed ustawami krajowymi, to potwierdził zasadę pierwszeństwa prawa UE także w stosunkach między nim a wewnętrznym prawem konstytucyjnym. Jurysdykcje krajowe w zasadzie dostosowały się do opinii Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, chociaż w początkowym okresie nie obyło się bez pewnych wahań. W Niderlandach, gdzie konstytucja wyraźnie przewiduje prymat prawa UE nad prawem krajowym (art. 65–67), nie mogło być żadnych problemów. W innych państwach członkowskich jurysdykcje krajowe również uznały zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym. Natomiast trybunały konstytucyjne Niemiec i Włoch nie zaakceptowały na początku pierwszeństwa prawa UE przed konstytucyjnym prawem krajowym, głównie w odniesieniu do gwarantowanej ochrony praw podstawowych. Swój sprzeciw wycofały dopiero wówczas, gdy ochrona praw podstawowych w porządku prawnym UE osiągnęła poziom odpowiadający poziomowi zagwarantowanemu w konstytucjach państwowych. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny nadal ma jednak zastrzeżenia co do postępującej integracji, które wyraźnie sformułował przede wszystkim w swoich wyrokach dotyczących traktatu z Maastricht, a ostatnio traktatu z Lizbony, jako „kontrolę ultra vires”, w myśl której Federalny Trybunał Konstytucyjny twierdzi, że bada, czy akty prawne przyjęte przez instytucje i organy Unii, w tym wyroki Trybunału Sprawiedliwości, mieszczą się w granicach przyznanych im kompetencji, czy też opierają się na rozszerzonej wykładni traktatów przez sądownictwo Unii, która stanowi niezgodną z prawem autonomiczną zmianę traktatu. Następnie Federalny Trybunał Konstytucyjny uzależnił tę kontrolę ultra vires od spełnienia określonych przesłanek: kontrola ta może być przeprowadzana wyłącznie przez Federalny Trybunał Konstytucyjny (a nie również przez inne sądy krajowe) oraz wyłącznie z umiarem i w duchu prawa UE. Oznacza to przede wszystkim, że:

1. Federalny Trybunał Konstytucyjny musi uznać orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości za wiążącą wykładnię prawa UE;
2. przed podjęciem kontroli ultra vires należy dać Trybunałowi Sprawiedliwości możliwość dokonania wykładni traktatu oraz wydania orzeczenia w przedmiocie ważności i wykładni danego aktu prawnego w ramach postępowania prejudycjalnego (art. 267 TFUE);
3. kontrola jest możliwa tylko wtedy, gdy okaże się, że akty instytucji Unii zostały przyjęte poza zakresem przekazanych kompetencji.

W przypadku tak wąskiej sieci warunków można by faktycznie założyć, że taki przypadek aktu prawnego ultra vires miałby raczej teoretyczny charakter. Okazuje się jednak, że są to błędne założenia W wyroku z dnia 5 maja 2020 r. w sprawie programu zakupu obligacji Europejskiego Banku Centralnego Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakupy obligacji skarbowych ze strony EBC są sprzeczne z jego kompetencjami i naruszają niemiecką ustawę zasadniczą. Wyrok w sprawie zgodności z prawem programu zakupu obligacji, o którego wydanie Federalny Trybunał Konstytucyjny zwrócił się wcześniej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w drodze wniosku o orzeczenie w trybie prejudycjalnym, został uznany przez Federalny Trybunał Konstytucyjny za „całkowicie niezrozumiały” w odniesieniu do kontroli proporcjonalności aktów prawnych przyjętych w celu realizacji programu zakupu i dlatego został przez niego odrzucony. Tym samym Federalny Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że nie boi się konfrontacji z TSUE, i jednocześnie jasno dał do zrozumienia, że w poszczególnych przypadkach pragnie sam badać nadrzędność prawa Unii względem prawa krajowego, którą sam we wcześniejszym orzeczeniu uznał za niezbędną dla funkcjonowania UE, oraz że nie cofnie się przed nierespektowaniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości co do istoty sprawy. Należy mieć nadzieję, że oba sądy wkrótce będą w stanie wypełnić lukę powstałą w wyniku wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i powrócą do lojalnej współpracy i wzajemnego szacunku, tym bardziej że Federalny Trybunał Konstytucyjny zasadniczo nie kwestionuje pierwszeństwa prawa UE przed krajowym prawem konstytucyjnym, ale zastrzega sobie prawo do ostatecznej kontroli w niektórych bardzo rzadkich przypadkach. Inaczej stanowi jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 7 października 2021 r., w którym pewne elementy prawa UE zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego RP próba ingerowania przez Trybunał Sprawiedliwości w polskie sądownictwo narusza zasadę pierwszeństwa konstytucji oraz suwerenność Polski. W marcu tego roku Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że prawo Unii może zmusić państwa członkowskie do niestosowania poszczególnych przepisów prawa krajowego, nawet jeśli chodzi o prawo konstytucyjne. Dokładnie mówiąc, sędziowie UE wyrazili obawę, że procedura obsadzania Sądu Najwyższego w Polsce może naruszać prawo Unii. W rezultacie Trybunał Sprawiedliwości mógłby zmusić Polskę do uchylenia części dyskusyjnej reformy. W myśl tego wyroku Komisja UE niezwłocznie wyjaśniła, że podstawowe zasady europejskiego porządku prawnego nie należą do kompetencji sądów krajowych, w tym również sądów konstytucyjnych, ponieważ prawo Unii ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, w tym krajowym prawem konstytucyjnym. Komisja pozostawiła sobie otwarte wszystkie możliwości, by skorzystać ze swoich uprawnień wynikających z traktatów oraz zagwarantować spójne stosowanie i integralność prawa Unii.

Wykładnia prawa krajowego zgodna z prawem Unii Europejskiej

Oprócz stosowania zasady pierwszeństwa przepisów prawa UE w celu uniknięcia konfliktu przepisów krajowych z unijnymi wszystkie krajowe instytucje, które wdrażają prawo lub o nim orzekają, muszą najpierw skorzystać z zasady wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem UE (tzw. wykładni prounijnej).

Koncepcja wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem unijnym została sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości i wprowadzona do unijnego porządku prawnego stosunkowo późno. Na wniosek sądów krajowych Trybunał Sprawiedliwości uznał za celowe zapewnienie jednolitej wykładni krajowych przepisów prawa w zakresie stosowania dyrektyw, obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego w zgodzie z dyrektywami został jednak ostatecznie ustanowiony dopiero w 1984 r. w związku ze sprawą 14/83 von Colson i Kamann. Sprawa ta dotyczyła stwierdzenia wysokości odszkodowania za dyskryminację kobiet przy dostępie do zatrudnienia. Podczas gdy niemieckie przepisy przewidywały w tym zakresie tylko odszkodowanie za tzw. szkodę nadużycia zaufania (a więc przede wszystkim koszty ubiegania się o pracę), w dyrektywie 76/207/EWG przewidziano wymóg, by w prawie krajowym określone były skuteczne i realne sankcje za naruszenie zasady równego traktowania. Ponieważ jednak sankcje te nie były skonkretyzowane, dyrektywa nie mogła zostać uznana za mającą bezpośrednie zastosowanie w tej kwestii i istniało ryzyko, że Trybunał Sprawiedliwości będzie musiał orzec, że chociaż przepis krajowy jest niezgodny z prawem unijnym, to sąd krajowy nie ma żadnej podstawy do nieuwzględnienia właściwego przepisu krajowego. Dlatego też Trybunał Sprawiedliwości zdecydował, że sądy krajowe są zobowiązane do przeprowadzania wykładni przepisów krajowego prawa cywilnego oraz do stosowania ich w taki sposób, żeby możliwe było zapewnienie skutecznych sankcji w przypadku dyskryminacji ze względu na płeć. Symboliczne odszkodowanie, jakie przewidywały przepisy krajowe, nie spełniało wymagań skutecznego stosowania dyrektywy.

Podstawę prawną wykładni zgodnej z prawem UE Trybunał upatruje w zasadzie lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie stosują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe do wykonywania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji unijnych. Instytucje krajowe są również zobowiązane do stosowania i wykładni przepisów prawa krajowego, które jest wtórne względem prawa UE, w zgodzie z brzmieniem i celem prawa UE (obowiązek lojalności wobec Unii, sprawy połączone C-397/01 do C-403/01, Pfeiffer i in.). W obowiązku tym odzwierciedlona jest również rola sądów krajowych, będących jednocześnie sądami europejskimi, czuwającymi nad poprawnym stosowaniem i przestrzeganiem prawa unijnego.

Szczególną formą wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem UE jest wykładnia zgodna z dyrektywami. Państwa członkowskie są zobowiązane do transpozycji dyrektyw. Prawnicy oraz sądy muszą, poprzez wykładnię przepisów prawa zgodną z dyrektywami unijnymi, przyczyniać się do sumiennego wypełniania tego zobowiązania przez dane państwo członkowskie. Wykładnia zgodna z dyrektywami ma na celu zagwarantowanie zgodności przepisów krajowych z przepisami dyrektywy w zakresie stosowania prawa, a tym samym zapewnienie jednolitej wykładni i jednolitego stosowania krajowych przepisów wdrażających prawo UE we wszystkich państwach członkowskich. Zapobiega to odchodzeniu na szczeblu krajowym od przepisów, które dzięki dyrektywie zostały zharmonizowane na szczeblu unijnym.

Wykładnia prawa krajowego zgodna z prawem unijnym ma również swoje granice. Gdy przepis krajowy jest jednoznaczny, nie ma miejsca na korzystanie z tego rodzaju wykładni. Obowiązek stosowania tej zasady nie może bowiem doprowadzić do wykładni sprzecznej z wolą prawodawcy krajowego (contra legem). Dotyczy to również przypadku wyraźnej odmowy przez ustawodawcę transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Wywołany przez to konflikt pomiędzy prawem UE a prawem krajowym może być rozwiązany tylko w drodze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikających z traktatu (art. 258 i 259 TFUE).

WNIOSKI

Jaki więc obraz wyłania się z analizy porządku prawnego Unii Europejskiej?

Porządek prawny jest rzeczywistym fundamentem UE i nadaje jej charakter wspólnoty prawa. Jedynie tworzenie i ochrona nowego prawa pozwalają UE na osiągnięcie celów, które przyświecały jej powstaniu. Porządek prawny UE odegrał już znaczącą rolę w tym względzie. To w znacznym stopniu dzięki niemu otwarte granice, rozwój wymiany towarów i usług, swobodne przemieszczanie się siły roboczej i znaczna liczba ponadnarodowych powiązań między przedsiębiorstwami sprawiły, że wspólny europejski rynek stał się częścią codziennego życia prawie 447 milionów ludzi. Inną cechą porządku prawnego UE o dużym znaczeniu historycznym jest jej rola w utrzymaniu pokoju. UE, kierując się założeniem zachowania pokoju i wolności, przy rozwiązywaniu konfliktów zastępuje siłę zasadami prawnymi, wiążącymi zarówno dla obywateli, jak i dla państw członkowskich jako solidarnej wspólnoty. W ten sposób porządek prawny UE w istotny sposób przyczynia się do zaprowadzenia i utrzymania pokoju.

Aby ten porządek prawny mógł przetrwać – podobnie jak wspólnota prawa, która się na nim opiera – trzeba zagwarantować jego przestrzeganie i bezpieczeństwo. To właśnie zapewniają dwa filary porządku prawnego UE – bezpośrednie stosowanie prawa UE i jego pierwszeństwo przed prawem krajowym. Te dwie zasady, w których zaistnieniu i utrzymaniu zdecydowaną rolę odegrał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gwarantują jednolite i priorytetowe stosowanie prawa UE we wszystkich państwach członkowskich.

Porządek prawny Unii Europejskiej, mimo charakteryzujących go niedoskonałości, przyczynia się w znaczący sposób do rozwiązywania problemów politycznych, ekonomicznych i społecznych, którym muszą sprostać państwa członkowskie.

PRZYTOCZONE ORZECZNICTWO

Wszystkie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej można znaleźć w internecie (www.eur-lex.europa.eu). Poza tym EUR-Lex zapewnia darmowy dostęp do następujących dokumentów w 24 językach urzędowych UE:

• prawo UE (traktaty, rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, skonsolidowane teksty aktów prawnych itp.);
• dokumenty przygotowawcze (wnioski ustawodawcze, sprawozdania, białe i zielone księgi itp.);
• konwencje międzynarodowe;
• streszczenia aktów prawnych UE, które pokazują ich kontekst polityczny.

Natura i pierwszeństwo prawa Unii Europejskiej

Uprawnienia Unii Europejskiej

Skutki aktów prawnych

Prawa podstawowe

Ochrona prawna

PRZYPISY

¹ Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/1999 oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa.

² Ustąpienie Komisji Santera w 1999 r. spowodowane było odmową udzielenia jej przez Parlament absolutorium z wykonania budżetu; niewiele też brakowało do przegłosowania wotum nieufności.

³ Dane dotyczące liczby ludności i obliczenia można znaleźć pod następującym linkiem: https://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁴ Więcej informacji znajduje się w części „Odpowiedzialność państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa UE”.

NA TEMAT TEJ PUBLIKACJI

Publikacja ABC prawa Unii Europejskiej jest dostępna w internecie pod adresem: https://op.europa.eu/pl/publications

Komisja Europejska
Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji Społecznej
Serwis Redakcyjny i Ukierunkowane Działania Informacyjne
1049 Bruksela
BELGIA

Dokument ukończony w marcu 2023 r.

Informacje i poglądy zawarte w niniejszej publikacji są poglądami autora i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej.

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2023

Print	ISBN 978-92-76-10132-1	doi:10.2775/400657	NA-03-19-655-PL-C
PDF	ISBN 978-92-76-10130-7	doi:10.2775/44455	NA-03-19-655-PL-N
HTML	ISBN 978-92-76-11140-5	doi:10.2775/755448	NA-03-19-655-PL-Q

© Unia Europejska, 2023

Komisja Europejska wdrożyła politykę ponownego wykorzystywania swoich dokumentów zgodnie z decyzją Komisji 2011/833/UE z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie ponownego wykorzystywania dokumentów Komisji (Dz.U. L 330 z 14.12.2011, s. 39). Z wyjątkiem przypadków, w których stwierdzono inaczej, ponowne wykorzystywanie tego dokumentu jest dozwolone na podstawie licencji Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). Oznacza to, że ponowne wykorzystywanie jest dozwolone pod warunkiem odpowiedniego poinformowania o autorze oraz o wszelkich zmianach wprowadzonych w dokumencie.

W przypadku wykorzystania lub kopiowania elementów, które nie są własnością Unii Europejskiej, konieczne może być uzyskanie zgody bezpośrednio od właściwych podmiotów prawa autorskiego.

 

ABC prawa Unii Europejskiej

Porządek prawny, na którym opiera się Unia Europejska, kształtuje naszą polityczno-społeczną rzeczywistość. Europejczycy nie są jedynie obywatelami swoich państw, miast czy też gmin, ale również obywatelami Unii.

ABC prawa Unii Europejskiej autorstwa profesora Klausa Dietera Borchardta przedstawia źródła projektu „Europa” i ewolucję jego porządku prawnego. To lektura obowiązkowa dla wszystkich zainteresowanych tym tematem.

Książka została napisana z myślą o czytelnikach chcących zrozumieć, na czym polega konstrukcja UE i czym są filary europejskiego porządku prawnego.