Het abc van het recht van de Europese Unie - maart 2023

LIJST MET AFKORTINGEN

ACS	Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan
ECB	Europese Centrale Bank
EEG	Europese Economische Gemeenschap
EESC	Europees Economisch en Sociaal Comité
EG	Europese Gemeenschap
EGKS	Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EG-Verdrag	Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
EOM	Europees Openbaar Ministerie
EP-lid	Lid van het Europees Parlement
ESM	Europees Stabiliteitsmechanisme
EU	Europese Unie
Euratom	Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
EU-Verdrag/VEU	Verdrag betreffende de Europese Unie
EVRM	Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Europees Verdrag voor de rechten van de mens)
Jurispr.	Jurisprudentie van het Hof van Justitie en van het Gerecht van eerste aanleg
NAVO	Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
OEES	Organisatie voor Europese Economische Samenwerking
OESO	Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
SAP	Stabilisatie- en associatieproces
VWEU	Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

CHRONOLOGISCH OVERZICHT

26 juni 1945: Ondertekening van het Handvest van de Verenigde Naties in San Francisco

9 september 1946: Toespraak van Winston Churchill in Zürich over de voordelen van een Verenigde Staten van Europa

17 maart 1948: Ondertekening van het Verdrag houdende oprichting van de West-Europese Unie (WEU) in Brussel

4 april 1949: Ondertekening van het Noord-Atlantisch Verdrag tot oprichting van de NAVO in Washington

16 april 1949: Oprichting van de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES) in Parijs

5 mei 1949: Ondertekening van het Verdrag tot oprichting van de Raad van Europa in Straatsburg

9 mei 1950: Verklaring van Robert Schuman over de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal als eerste stap naar een verenigd Europa

4 november 1950: Ondertekening van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden in Rome

18 april 1951: Ondertekening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-Verdrag) in Parijs door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland — voor een periode van 50 jaar

23 juli 1952: Inwerkingtreding van het EGKS-Verdrag

1 juni 1955: Conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken te Messina ter voorbereiding van het EEG-Verdrag

25 maart 1957: Ondertekening van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-Verdrag) in Rome door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland (Verdragen van Rome)

1 januari 1958: Inwerkingtreding van de Verdragen van Rome

4 januari 1960: Oprichting van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) in Stockholm door Denemarken, Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Zwitserland

14 december 1960: Ondertekening van het Verdrag nopens de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in Parijs

8 april 1965: Ondertekening van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben (Fusieverdrag)

1 juli 1967: Inwerkingtreding van het Fusieverdrag

1 januari 1973: Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk treden toe tot de Europese Gemeenschappen

1 augustus 1975: Ondertekening van de Slotakte van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa in Helsinki

18 december 1978: Oprichting van het Europees Monetair Stelsel

7-10 juni 1979: Eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement

1 januari 1981: Griekenland treedt toe tot de Europese Gemeenschappen

1 januari 1985: Groenland stapt uit de Europese Economische Gemeenschap

14 juni 1985: Akkoord van Schengen tussen België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen

1 januari 1986: Portugal en Spanje treden toe tot de Europese Gemeenschappen

1 juli 1987: Inwerkingtreding van de Europese Akte

3 oktober 1990: De Duitse Democratische Republiek gaat op in de Bondsrepubliek Duitsland en wordt opgenomen in de Europese Gemeenschappen

7 februari 1992: Ondertekening van het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht) in Maastricht

2 mei 1992: Ondertekening van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER-overeenkomst) in Porto

1 januari 1993: Totstandkoming van de eengemaakte markt

1 november 1993: Inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht)

1 januari 1994: Inwerkingtreding van de EER-overeenkomst

1 januari 1995: Finland, Oostenrijk en Zweden treden toe tot de Europese Unie

1 maart 1995: Inwerkingtreding van de Schengenovereenkomst (bijgekomen leden tot maart 2001: Denemarken, Finland, Griekenland, Italië, Oostenrijk, Portugal, Spanje en Zweden)

16 juli 1997: Publicatie van de Agenda 2000 van de Europese Commissie voor de uitbreiding van de EU

2 oktober 1997: Ondertekening van het Verdrag van Amsterdam

12 december 1997: Begin van het uitbreidingsproces van de Europese Unie, zoals besloten door de Europese Raad in Luxemburg

1 oktober 1998: Inwerkingtreding van de Europol-overeenkomst (politiële samenwerking in de EU)

1 januari 1999: Invoering van de gemeenschappelijke Europese munt, de “euro”

1 mei 1999: Inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam

24 maart 2000: Goedkeuring van de strategie van Lissabon inzake economische, sociale en ecologische vernieuwing van de EU

8 december 2000: Plechtige afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

26 februari 2001: Ondertekening van het Verdrag van Nice

1 januari 2002: Invoering van de eurobankbiljetten en euromunten als betaalmiddel

28 februari 2002: Oprichting van Eurojust (sinds 2019 Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken)

1 februari 2003: Inwerkingtreding van het Verdrag van Nice

1 mei 2004: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië treden tot de EU

29 oktober 2004: Ondertekening van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa

Mei/juni 2005: Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa wordt bij referenda in Frankrijk (54,7 % tegen) en Nederland (61,7 % tegen) verworpen

1 januari 2007: Bulgarije en Roemenië treden toe tot de EU

1 januari 2007: Invoering van de euro in Slovenië

1 maart 2007: Oprichting van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten

12 december 2007: Plechtige afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie door het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie in Straatsburg

13 december 2007: Ondertekening van het Verdrag van Lissabon

21 december 2007: Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië treden toe tot het Schengengebied

1 januari 2008: Invoering van de euro in Cyprus en Malta

12 juni 2008: Eerste referendum in Ierland over het Verdrag van Lissabon (53,4 % tegen)

12 december 2008: Zwitserland treedt toe tot het Schengengebied

1 januari 2009: Invoering van de euro in Slowakije

2 oktober 2009: Tweede referendum in Ierland over het Verdrag van Lissabon (67,1 % voor)

1 december 2009: Inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon

1 december 2009: Herman Van Rompuy wordt de eerste voorzitter van de Europese Raad; Barones Catherine Ashton wordt de eerste hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

21 juni 2010: Oprichting van de Europese Dienst voor extern optreden

1 januari 2011: Invoering van de euro in Estland

1 januari 2011: Oprichting van de Europese toezichthoudende autoriteit

25 maart 2011: Aanneming van het Euro Plus-pact voor de coördinatie van het economisch beleid in de economische en monetaire unie

19 december 2011: Liechtenstein treedt toe tot het Schengengebied

30 januari 2012: 25 lidstaten bereiken overeenstemming over het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie

2 februari 2012: Ondertekening van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme

1 juli 2013: Kroatië treedt toe tot de EU

1 januari 2014: Invoering van de euro in Letland

18 september 2014: Referendum over onafhankelijkheid van Schotland: 55,3 % tegen, 44,7 % voor

1 januari 2015: Invoering van de euro in Litouwen

12 maart 2015: IJsland trekt formeel zijn aanvraag voor het lidmaatschap van de Europese Unie in

23 juni 2016: Referendum over uittreding van het Verenigd Koninkrijk (51,9 % stemt voor uittreding)

30 december 2016: De EU stelt de Klimaatovereenkomst van Parijs in werking na ratificering door de lidstaten

29 maart 2017: Formele kennisgeving door de Britse premier Theresa May van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om de EU te verlaten

31 januari 2020: Het Verenigd Koninkrijk verlaat de EU na 47 jaar lidmaatschap

9 mei 2020: 70 jaar na de Verklaring van Schuman

1 januari 2021: Het Verenigd Koninkrijk trekt zich terug uit de interne markt en de douane-unie van de EU, en na het verstrijken van de overgangsperiode ook uit alle EU-beleidsterreinen en -handelsakkoorden. Hiervoor in de plaats komt de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK

10 maart 2021: Ondertekening van de gezamenlijke verklaring van het EP, de Raad en de Commissie over de Conferentie over de toekomst van Europa

28 juni 2021: De EU neemt haar eerste Europese klimaatwet aan

1 januari 2023: Invoering van de euro in Kroatië (20e lid van de eurozone)

1 januari 2023: Kroatië treedt toe tot het Schengengebied

VAN PARIJS NAAR LISSABON VIA ROME, MAASTRICHT, AMSTERDAM EN NICE

Tot kort na de Tweede Wereldoorlog was het handelen van de overheid en de politiek in Europa vrijwel volledig gebaseerd op nationale grondwetten en nationale wetgeving. Die wetten bevatten voor de democratische landen de gedragsregels waaraan burgers en politieke partijen, maar ook de overheid en haar organen zich moesten houden. Pas door de totale ineenstorting van Europa en de economische en politieke ontwrichting van het oude continent ontstonden de voorwaarden voor een nieuwe start en kreeg de Europese gedachte een nieuwe impuls.

De initiatieven tot Europese integratie die in de eerste jaren na de oorlog zijn genomen, roepen een nogal verwarrend beeld op van een groot aantal organisaties met een ingewikkelde en onoverzichtelijke structuur. Naast en eigenlijk ook los van elkaar staan de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), de Raad van Europa en de Europese Unie.

In deze wirwar van Europese organisaties vindt men pas de weg wanneer men zich een beeld vormt van de concrete doelstellingen die achter die organisaties schuilgaan. Ze kunnen in drie groepen worden ingedeeld:

Eerste groep: de Europees-Atlantische organisaties

De Europees-Atlantische organisaties vinden hun oorsprong in de verbondenheid die na de Tweede Wereldoorlog tussen de Verenigde Staten en Europa ontstond. Het was dus geen toeval dat de oprichting in 1948 van de eerste naoorlogse Europese organisatie, de Organisation for European Economic Cooperation (Organisatie voor Europese Economische Samenwerking, OEES), plaatsvond op initiatief van de Verenigde Staten. De toenmalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, George Marshall, riep in 1947 de landen van Europa op hun krachten te bundelen voor de economische wederopbouw. Hiervoor zegde hij Amerikaanse steun toe, die gestalte kreeg in het “Marshallplan” en de basis vormde voor de snelle wederopbouw van West-Europa. De voornaamste taak van de OEES was in eerste instantie de liberalisering van de handel tussen de Europese landen. In 1960 traden Canada en de Verenigde Staten tot de organisatie toe. Als aanvullende doelstelling werd toen de bevordering van de economieën in de Derde Wereld door middel van ontwikkelingshulp opgenomen; de OEES veranderde in de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), die inmiddels 38 leden telt.

Na de OEES volgde in 1949 als militair bondgenootschap met Canada en de Verenigde Staten de NAVO. Doel van de NAVO is collectieve verdediging en wederzijdse bijstand. De NAVO werd opgezet als deel van een wereldwijde veiligheidszone om de Sovjet-invloed in te dammen, maar heeft zich na de val van het “IJzeren Gordijn” in 1989 en het daarop volgende uiteenvallen van de Sovjet-Unie in toenemende mate ontwikkeld tot een organisatie voor crisisbeheersing en stabiliteitsbevordering. Bij de NAVO zijn 31 landen aangesloten, waaronder 22 lidstaten van de EU (niet: Cyprus, Ierland, Malta, Oostenrijk en Zweden) alsmede Albanië, Canada, IJsland, Montenegro, Noord-Macedonië, Noorwegen, Turkije, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Om de samenwerking op het gebied van het veiligheidsbeleid tussen de landen in Europa te intensiveren, werd in 1954 de West-Europese Unie (WEU) opgericht. De oprichting van de WEU luidde de ontwikkeling in van een Europees veiligheids- en defensiebeleid. De rol van de WEU bleef echter beperkt en haar bevoegdheden werden grotendeels overgedragen aan andere internationale instellingen, met name de NAVO, de Raad van Europa en de EU. Daarom werd de WEU op 30 juni 2011 ontbonden.

Tweede groep: Raad van Europa en Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

Kenmerkend voor de tweede groep Europese organisaties is dat ze zo zijn opgezet dat zo veel mogelijk landen met elkaar kunnen samenwerken. Daarbij nam men voor lief dat het doel van deze organisaties niet verder reikt dan traditionele internationale samenwerking.

Om met de Raad van Europa te beginnen: deze werd op 5 mei 1949 opgericht als politieke organisatie. Tegenwoordig bestaat hij uit 46 leden, waaronder alle huidige lidstaten van de EU. In het statuut van de Raad van Europa staat nergens dat er wordt gestreefd naar een federatie of unie of dat delen van de nationale soevereiniteit moeten worden overgedragen of gebundeld. Besluiten over alle belangrijke kwesties worden in de Raad van Europa op basis van unanimiteit genomen. Elk land kan dus door een veto de totstandkoming van een besluit verhinderen. Door deze opzet is de Raad van Europa niet meer dan een orgaan voor internationale samenwerking.

De lidstaten van de Raad van Europa hebben een groot aantal verdragen gesloten op het gebied van economie, cultuur, sociaal beleid en recht. Het belangrijkste en tevens bekendste daarvan is het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van 4 november 1950, dat alle 46 leden van de Raad van Europa inmiddels hebben ondertekend. Met dit verdrag werd een belangrijke minimumnorm gecreëerd voor de bescherming van de mensenrechten in de praktijk. Het legde bovendien de grondslag voor een stelsel van rechtsbescherming, waardoor de organen in Straatsburg die door het verdrag zijn ingesteld, zoals de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, mensenrechtenschendingen in de lidstaten kunnen veroordelen.

De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) werd opgericht in 1994 en kwam voort uit de “Conferentie over veiligheid en samenwerking in Europa”. De OVSE, waar op dit moment 57 landen bij zijn aangesloten, weet zich gebonden aan de beginselen en doelen van de Slotakte van Helsinki uit 1975 en het Handvest van Parijs uit 1990. Daarbij gaat het onder meer om het stimuleren van maatregelen die het vertrouwen tussen de Europese staten bevorderen en om het creëren van een “veiligheidsnetwerk” dat dient om conflicten met vreedzame middelen bij te leggen.

Derde groep: Europese Unie

De derde groep van Europese organisaties wordt gevormd door de Europese Unie (EU). Vergeleken met de traditionele internationale samenwerkingsverbanden van staten is een fundamenteel nieuw aspect van de EU dat de lidstaten afstand hebben gedaan van delen van hun soevereiniteit en die aan de EU hebben overgedragen, waarbij aan de Unie eigen bevoegdheden zijn toegekend die losstaan van de lidstaten. Door de uitoefening van deze bevoegdheden kan de EU op Europees niveau soevereine besluiten vaststellen die dezelfde werking hebben als die van de lidstaten.

De eerste steen voor de vorming van de EU werd gelegd door Robert Schuman, die destijds minister van Buitenlandse Zaken van Frankrijk was. In zijn verklaring van 9 mei 1950 zette hij het door hem en Jean Monnet ontwikkelde plan uiteen om de Europese kolen- en staalindustrie onder te brengen in een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Het was in zekere zin bedoeld als historisch initiatief voor een “georganiseerd en levend Europa” dat “voor de beschaving onmisbaar” was; alleen zo kon “de wereldvrede [...] worden bewaard”.

Het “Schumanplan” werd uiteindelijk werkelijkheid met de ondertekening van het oprichtingsverdrag van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) op 18 april 1951 te Parijs (Verdrag van Parijs) en de inwerkingtreding daarvan op 23 juli 1952. Deze gemeenschap werd gesloten voor de duur van vijftig jaar. Toen het oprichtingsverdrag op 23 juli 2002 afliep, werd de EGKS “geïntegreerd” in de Europese Gemeenschap. Vervolgens richtten dezelfde landen enkele jaren later met de Verdragen van Rome van 25 maart 1957 de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) op, die hun werkzaamheden begonnen op 1 januari 1958, toen de Verdragen in werking traden.

Met de oprichting van de Europese Unie (EU) via het Verdrag van Maastricht brak een nieuwe fase aan in het Europese eenwordingsproces. Dit Verdrag werd op 7 februari 1992 in Maastricht ondertekend, maar kon door enkele problemen bij de ratificatieprocedure (de Deense bevolking gaf pas in een tweede referendum haar goedkeuring; er was een grondwettelijk beroep in Duitsland tegen de parlementaire goedkeuring van het Verdrag) pas op 1 november 1993 in werking treden. Het Verdrag markeert “een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa”. Het Verdrag bevat de oprichtingsakte van de Europese Unie, zonder de oprichting echter zelf te voltooien. De Europese Unie kwam daarbij niet in de plaats van de Europese Gemeenschappen, maar vormde de koepel waarin deze samen met nieuwe beleidsterreinen en vormen van samenwerking een nieuw geheel vormden. Die koepel werd, om in dezelfde beeldspraak te blijven, gedragen door de drie pijlers van de Europese Unie. De eerste pijler werd gevormd door de Europese Gemeenschappen: EEG (hernoemd tot EG), EGKS (tot 2002) en EGA. De tweede pijler bestond uit de samenwerking tussen de lidstaten in het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. De derde pijler had betrekking op de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

Een volgende stap in de ontwikkeling van de EU werd gezet met de Verdragen van Amsterdam en Nice, die respectievelijk op 1 mei 1999 en 1 februari 2003 in werking zijn getreden. Deze Verdragsherzieningen moesten ervoor zorgen dat de EU ook na uitbreiding met een groot aantal lidstaten haar slagvaardigheid zou behouden. Beide verdragen leidden daarom vooral tot institutionele hervormingen. Vergeleken met eerdere herzieningsronden bleef de politieke wil om de Europese integratie te intensiveren, verhoudingsgewijs zwak.

De kritiek die dat alom uitlokte, was het startsein voor een discussie over de toekomst van de EU en haar institutionele structuur. De discussie mondde uit in een Verklaring over de toekomst van de Europese Unie die door de staatshoofden en regeringsleiders op 5 december 2001 in het Belgische Laken werd aangenomen. Daarin werd uitgesproken dat de EU democratischer, transparanter en efficiënter moest worden en dat het initiatief tot een grondwet moest worden genomen. Als eerste stap om deze doelstelling te realiseren werd een Conventie over de toekomst van Europa in het leven geroepen die belast werd met de opstelling van een Europese grondwet. De Conventie werd voorgezeten door de voormalige Franse president Valéry Giscard d’Estaing. Het door de Conventie opgestelde ontwerp voor het “Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa” werd op 18 juli 2003 officieel overhandigd aan de voorzitter van de Europese Raad en op 17 en 18 juli 2004 in Brussel door de staatshoofden en regeringsleiders met een aantal wijzigingen aangenomen.

Met deze grondwet moesten de bestaande Europese Unie en de bestaande Europese Gemeenschap samengaan in één nieuwe Europese Unie, die op één enkel grondwettelijk verdrag berust. Alleen de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie zou als zelfstandige gemeenschap blijven bestaan, maar dan wel, zoals tot dan toe ook het geval was, in hechte verbondenheid met de Europese Unie. Het initiatief tot een grondwet strandde echter tijdens het ratificatieproces. Nadat 13 van de 25 lidstaten hun goedkeuring al hadden gegeven, werd het Grondwettelijk Verdrag van de EU in referenda in Frankrijk (54,7 % stemde tegen bij een opkomst van 69,3 %) en Nederland (61,7 % stemde tegen bij een opkomst van 63 %) afgewezen.

Na het verstrijken van een “denkpauze” van bijna twee jaar lukte het pas in de eerste helft van 2007 om het pad te effenen voor een nieuw pakket hervormingen. Met dit hervormingspakket werd formeel afscheid genomen van het concept van een Europese grondwet, dat alle bestaande verdragen moest opheffen en moest vervangen door één tekst met de titel “Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa”. In plaats daarvan werd een Hervormingsverdrag opgesteld dat, geheel in de traditie van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice, fundamentele wijzigingen aanbracht in de bestaande verdragen van de EU, bedoeld om de slagvaardigheid van de EU zowel intern als extern te vergroten, de democratische legitimiteit te versterken en in het algemeen de EU doelmatiger te laten opereren. Dit Hervormingsverdrag werd, eveneens volgens goed gebruik, naar de plaats van ratificatie het Verdrag van Lissabon gedoopt. De opstelling van het Verdrag van Lissabon verliep buitengewoon voorspoedig. Dat kwam vooral doordat de staatshoofden en regeringsleiders in de conclusies van de vergadering van de Europese Raad in Brussel op 21 en 22 juni 2007 zelf gedetailleerd hadden vastgelegd op welke wijze en in hoeverre de vernieuwingen waarover men het bij de onderhandelingen over het Hervormingsverdrag eens was geworden, in de bestaande verdragen moesten worden opgenomen. Zij gingen daarbij heel atypisch te werk en beperkten zich niet, zoals anders, tot algemene richtlijnen die vervolgens door een intergouvernementele conferentie nader moesten worden ingevuld, maar zij bepaalden zelf de vorm en inhoud van de aan te brengen wijzigingen, waarbij vaak de exacte formulering van een bepaling al werd vastgelegd.

Tot de omstreden kwesties behoorden vooral de afbakening van de bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten, de verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de nieuwe rol van de nationale parlementen in het integratieproces, de inpassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in het recht van de Unie en mogelijke verdere stappen in de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. De in 2007 belegde intergouvernementele conferentie had daardoor maar weinig eigen speelruimte en was alleen gemachtigd de gewenste wijzigingen technisch in te vullen. De intergouvernementele conferentie kon haar werkzaamheden daardoor al op 18/19 oktober 2007 beëindigen; de Europese Raad, die tezelfdertijd in Lissabon voor een informele vergadering bijeen was, gaf er zijn politieke zegen aan.

Het verdrag werd ten slotte op 13 december 2007 in Lissabon plechtig ondertekend door de staatshoofden en regeringsleiders van de toen nog 27 EU-lidstaten (Kroatië is pas in 2013 toegetreden tot de EU). Het ratificatieproces van dit verdrag verliep echter uiterst moeizaam. Anders dan het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa nam het Verdrag van Lissabon bij de ratificatie wel de horden in Frankrijk en Nederland, maar strandde het vooralsnog in Ierland bij een eerste referendum op 12 juni 2008 (53,4 % stemde tegen bij een opkomst van 53,1 %). Pas nadat een aantal juridische garanties was gegeven met betrekking tot de (beperkte) draagwijdte van het nieuwe verdrag, werd het in oktober 2009 in een tweede referendum aan de burgers van Ierland voorgelegd. Deze keer stemde een grote meerderheid van de Ierse bevolking (67,1 % bij een opkomst van 59 %) met het verdrag in. De succesvolle afloop van het Ierse referendum maakte ook de weg vrij voor de ratificatie in Polen en in Tsjechië. In Polen had president Kaczyński de ondertekening van de akte van goedkeuring afhankelijk gemaakt van de succesvolle afloop van het Ierse referendum. Ook de Tsjechische president Václav Klaus wilde eerst het Ierse referendum afwachten en stelde als voorwaarde voor de ondertekening van de akte van goedkeuring bovendien dat moest worden gegarandeerd dat de zogenoemde Beneš-decreten uit 1945, waardoor aanspraken op voormalige Duitse gebieden in Tsjechië werden uitgesloten, op geen enkele wijze zouden worden aangetast door het Verdrag van Lissabon. Die clausule betrof met name het EU-Handvest van de grondrechten, dat door het Verdrag van Lissabon in het Verdrag betreffende de Europese Unie was opgenomen. Nadat ook voor deze eis een oplossing was gevonden, ondertekende Klaus op 3 november 2009 de akte van goedkeuring. Daardoor kon de ratificatieprocedure met succes worden afgerond, zodat het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking kon treden.

Door het Verdrag van Lissabon worden de Europese Unie en de Europese Gemeenschap versmolten tot één Europese Unie. Het begrip “Gemeenschap” werd over de hele linie vervangen door het begrip “Unie”. De Europese Unie kwam in de plaats van de Europese Gemeenschap en werd haar opvolgster. Het recht van de Unie wordt echter nog steeds bepaald door drie verdragen, namelijk:

Geldende verdragen van de EU

Het VEU en het VWEU hebben een gelijke juridische status en het een heeft geen voorrang boven het ander. Dit moet uitdrukkelijk worden vermeld, omdat de uitvoerige regelgeving in beide verdragen en de nieuwe naam van het vroegere EG-Verdrag (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) de indruk wekken dat het VEU een soort grondwet of beginselverdrag is, terwijl het VWEU meer als een soort uitvoeringsverdrag lijkt te zijn opgezet. Het VEU en het VWEU hebben ook geen constitutioneel karakter. Deze verandering ten opzichte van het eerdere project van een Europese grondwet wordt weerspiegeld in de terminologie van beide Verdragen: het begrip “grondwet” ontbreekt, de “minister van Buitenlandse Zaken van de Unie” wordt “hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid” genoemd en de benamingen “wet” en “kaderwet” zijn vervallen. Evenmin bevatten de gewijzigde Verdragen een artikel waarin symbolen van de EU zoals vlag of hymne worden genoemd. De voorrang van het EU-recht is niet expliciet in de Verdragen vastgelegd, maar blijkt, zoals tot nu toe het geval was, uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarnaar met betrekking tot deze kwestie in een verklaring wordt verwezen.

EU-lidmaatschap

De EU omvat na de uittreding van het Verenigd Koninkrijk op dit moment 27 lidstaten. Daartoe behoren in de eerste plaats de zes landen die destijds de EEG hebben opgericht, te weten België, Duitsland (na de hereniging van de beide Duitse staten op 3 oktober 1990 uitgebreid met het grondgebied van de voormalige DDR), Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland. Op 1 januari 1973 werden Denemarken (later zonder Groenland, waarvan de bevolking er in februari 1982 via een referendum met een krappe meerderheid voor koos niet langer bij de EG te willen horen), Ierland en het Verenigd Koninkrijk (dat zich op 31 januari 2020 weer uit de EU terugtrok) lid van de Gemeenschap; ook in Noorwegen werd een beoogde toetreding in oktober 1972 bij referendum afgewezen (53,5 % stemde tegen).

De zogenoemde “uitbreiding naar het zuiden” van de EU werd ingeluid met de toetreding van Griekenland op 1 januari 1981 en afgerond met de toetreding van Spanje en Portugal op 1 januari 1986. Daarna volgde op 1 januari 1995 de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden. In Noorwegen werd na 22 jaar opnieuw een referendum over toetreding gehouden, maar ook nu sprak een krappe meerderheid van de bevolking (52,4 %) zich daartegen uit. Op 1 mei 2004 werden de Baltische staten Estland, Letland en Litouwen, de Oost- en Midden-Europese landen Tsjechië, Hongarije, Polen, Slovenië en Slowakije, alsmede de twee Middellandse-Zee-eilanden Cyprus en Malta lid van de EU. Iets meer dan twee jaar later, op 1 januari 2007, werd de uitbreiding naar het oosten al voortgezet met de toetreding van Bulgarije en Roemenië.

Kroatië werd op 1 juli 2013 de nieuwste lidstaat van de EU. Het totale inwonertal van de Unie kwam uit op 447 miljoen. Deze historische uitbreiding van de EU vormt het zwaartepunt van een langdurig proces waarin de Europese volkeren, die meer dan een halve eeuw door het IJzeren Gordijn en de Koude Oorlog van elkaar waren gescheiden, konden worden herenigd. De EU-uitbreidingen zijn dan ook vooral een uiting van wil om vrede, stabiliteit en welvaart op een verenigd Europees continent te bewerkstelligen.

Andere landen kunnen ook lid worden van de EU, als ze voldoen aan de toetredingscriteria die door de Europese Raad van 1993 in Kopenhagen zijn opgesteld.

• Politieke criteria. Stabiele instellingen, democratie, een functionerende rechtsstaat, gewaarborgde mensenrechten alsmede respect voor en bescherming van minderheden.
• Economische criteria. Het bestaan van een functionerende markteconomie die het hoofd kan bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU.
• Juridische criteria. De verplichtingen die het lidmaatschap van de EU met zich meebrengt na kunnen komen alsmede de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven.

De toetredingsprocedure bestaat uit drie stappen, waar stuk voor stuk de goedkeuring door alle lidstaten van de huidige EU voor nodig is:

1. een land wordt vooruitzicht op het lidmaatschap geboden;
2. een land verwerft de officiële status van kandidaat-lidstaat zodra het aan de toetredingscriteria voldoet, wat echter nog niet wil zeggen dat er officiële onderhandelingen worden geopend;
3. er worden formele onderhandelingen met de kandidaat-lidstaat geopend, waarin regelingen en procedures voor de overname van de dan geldende EU-wetgeving worden afgesproken.

Als de onderhandelingen en de daaruit voortvloeiende hervormingen tot tevredenheid van beide partijen zijn afgerond, worden de resultaten en de voorwaarden voor toetreding in een toetredingsverdrag opgenomen. Eerst moet het Europees Parlement met absolute meerderheid van stemmen instemmen met dit toetredingsverdrag. Daarna is goedkeuring door de Raad nodig en wel met eenparigheid van stemmen. De ondertekening van het toetredingsverdrag ten slotte gebeurt door de staatshoofden en regeringsleiders van de EU en het toetredende land. De afzonderlijke toetredingsverdragen moeten daarna door de EU-lidstaten en het toetredende land conform de eigen grondwettelijke bepalingen worden bekrachtigd. Met het neerleggen van de akten van bekrachtiging wordt de toetredingsprocedure voltooid en treedt het toetredingsverdrag in werking. Het toetredende land wordt dan een lidstaat.

Momenteel worden toetredingsonderhandelingen gevoerd met Turkije (sinds 2005), Montenegro (sinds 2012), Servië (sinds 2014), en Albanië en Noord-Macedonië (sinds 2022).

Turkije heeft op 14 april 1987 een toetredingsaanvraag ingediend. De betrekkingen tussen de EU en Turkije hebben echter een veel langere geschiedenis. Al in 1963 werd een associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije gesloten, waarin een perspectief op toetreding werd genoemd. In 1995 is een douane-unie opgericht en in december 1999 heeft de Europese Raad in Helsinki Turkije officieel de status van kandidaat-lidstaat verleend. Daaruit sprak de overtuiging dat dit land over de basis voor een democratisch bestel beschikte, ook al moest er nog zeer veel gebeuren op het gebied van de mensenrechten en de bescherming van minderheden. Op basis van een aanbeveling van de Commissie gaf de Europese Raad ten slotte in december 2004 groen licht voor de start van toetredingsonderhandelingen met Turkije. De onderhandelingen begonnen in oktober 2005 maar hebben een moeizaam verloop. Dat komt door de nog steeds slechte staat van dienst van Turkije als het gaat om de eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat, de vrijheid van media en corruptiebestrijding. Daar komt bij dat Turkije het Aanvullend Protocol inzake Cyprus bij de Overeenkomst van Ankara nog niet heeft geratificeerd. Pas na ratificatie kunnen over acht hoofdstukken onderhandelingen worden geopend en kunnen de hoofdstukken waarover reeds is onderhandeld voorlopig worden afgesloten. Het uiteindelijke doel van deze onderhandelingen is toetreding. Er is echter geen garantie dat dit doel ook wordt bereikt.

IJsland heeft op 17 juli 2009 een toetredingsaanvraag ingediend. De formele toetredingsonderhandelingen zijn in 2010 van start gegaan. Ze verliepen aanvankelijk voorspoedig, maar raakten na het aantreden van een nieuwe regering in het slop. Inmiddels zijn ze stopgezet, nadat IJsland op 12 maart 2015 zijn toetredingsaanvraag heeft ingetrokken.

In 2022 verleende de EU de status van kandidaat-lidstaat aan Bosnië en Herzegovina, Moldova en Oekraïne.

Daarnaast werd Kosovo (¹) en Georgië vooruitzicht op het lidmaatschap van de EU geboden.

Ook hebben de lidstaten nu de mogelijkheid om zich uit de EU terug te trekken. In het VEU is een terugtrekkingsartikel opgenomen (artikel 50 VEU) dat de mogelijkheid biedt de EU te verlaten. Terugtrekking wordt niet aan een voorwaarde verbonden; er is alleen een akkoord nodig tussen de EU en de desbetreffende lidstaat over de wijze van terugtrekking. Als een dergelijk akkoord niet tot stand komt, kan de terugtrekking na verloop van twee jaar na de kennisgeving van de voorgenomen terugtrekking ook zonder akkoord worden geëffectueerd. Waar daarentegen niet in voorzien is, zelfs niet bij ernstige en voortdurende schendingen van de verdragen, is uitsluiting van een lidstaat uit de EU tegen de uitdrukkelijk wil van deze lidstaat.

Van de mogelijkheid tot uittreding werd sneller gebruikgemaakt dan iemand ooit voor mogelijk heeft gehouden. Op 23 juni 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk een referendum gehouden over het lidmaatschap van de Europese Unie. In dit referendum sprak 51,9 % van de Britten (bij een opkomst van 72,2 %) zich uit tegen voortzetting van het lidmaatschap. Als gevolg van deze uitslag heeft het Verenigd Koninkrijk op 29 maart 2017 formeel kennisgeving gedaan aan de Europese Raad van zijn voornemen om de EU en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie te verlaten. Drie jaar na het referendum en na uiterst turbulente onderhandelingen over het terugtrekkingsakkoord werd op 31 januari 2020 na een lidmaatschap van 47 jaar het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU bezegeld. Na de overgangsperiode, die op 31 december 2020 afliep, heeft het Verenigd Koninkrijk op 1 januari 2021 de EU volledig verlaten en heeft het zich teruggetrokken uit de Europese interne markt, de douane-unie en de beleidsterreinen en handelsovereenkomsten van de EU. De toekomstige betrekkingen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk als derde land zijn vastgelegd in de bilaterale handels- en samenwerkingsovereenkomst. Het kader voor de onderhandelingen over deze betrekkingen wordt geschetst in de politieke verklaring. De grondslagen van de uittreding zijn geregeld in het terugtrekkingsakkoord. Tezamen vormen deze drie documenten een belangrijk element van de uittreding.

Er zijn in het terugtrekkingsakkoord twee onderwerpen die eruit springen.

• Het probleem van de Ierse grens

Volgens de EU moest er een noodoplossing komen om een harde grens tussen Noord-Ierland en Ierland te voorkomen. Die werd gevonden in de zogeheten “backstop”. De onderhandelingen leken hierop stuk te lopen, omdat deze oplossing erop neerkwam dat vrijwel het gehele Verenigd Koninkrijk in een douane-unie met de EU zou worden gedwongen. Op de valreep werd toch een regeling getroffen die voor beide partijen aanvaardbaar was. In een protocol bij het terugtrekkingsakkoord is bepaald dat Noord-Ierland ondubbelzinnig deel uitmaakt van het douanegebied van het Verenigd Koninkrijk. De handelsovereenkomsten die het Verenigd Koninkrijk kan sluiten nadat de overgangsperiode is verstreken en het de douane-unie van de EU heeft verlaten, zijn ook in Noord-Ierland onverkort van toepassing. Noord-Ierland krijgt daarom een grens met Ierland en daarmee met de interne markt en de douane-unie van de EU, waardoor er in theorie ook goederencontroles aan deze grens zouden moeten plaatsvinden. Dit zou echter in tegenspraak zijn met het akkoord van Belfast (ook wel het Goedevrijdagakkoord genoemd), dat in 1998 werd gesloten na 30 jaar geweld in Noord-Ierland, bekend als de “Troubles”. In het kader van het terugtrekkingsakkoord is daarom afgesproken dat de douanegrens tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU zou worden ingesteld in de Ierse Zee, die Groot-Brittannië scheidt van Noord-Ierland. Noord-Ierland blijft daarmee onderworpen aan alle toepasselijke douane- en marktregelingen van de EU, met name de regels voor het goederenverkeer, de normen op het gebied van de volksgezondheid en productie, de voorwaarden voor de verkoop van landbouwproducten, de btw- en accijnsvoorschriften, en de regels voor toezicht op staatssteun. De in Noord-Ierland geproduceerde goederen kunnen op deze manier zonder grenscontroles worden uitgevoerd naar Ierland (en vanaf daar naar elke plaats in de EU). Op alle andere goederen en producten die in Noord-Ierland worden ingevoerd, voert de Britse douane controles uit in de zee- of luchthavens. Daarbij moet met name worden vastgesteld of deze goederen en producten uitsluitend voor een van de Britse markten zijn bestemd, of het “risico” met zich brengen dat ze via Ierland het marktgebied van de EU bereiken. Een gemeenschappelijk comité zal op basis van bepaalde criteria (aard en waarde van het product, gebruik voor rechtstreekse consumptie of voor verdere verwerking, kans op misbruik enz.) trachten het “risico” in te perken en uitzonderingen vaststellen. Bepalend voor de douanebehandeling is dan de toekenning aan het desbetreffende douanegebied: indien het goed voor de markt in Noord-Ierland is bestemd, zijn de Britse douaneregels volledig van toepassing; bestaat daarentegen het “risico” dat de goederen op de interne markt van de EU belanden, dan gelden de douanevoorschriften van de EU. Na de overgangsperiode kan het Noord-Ierse parlement om de vier jaar met gewone meerderheid besluiten of Noord-Ierland bij de Europese regels aangesloten blijft. Is het besluit negatief, dan zijn de Europese voorschriften twee jaar later niet meer geldig in Noord-Ierland. In dat geval moet gedurende een periode van twee jaar een andere oplossing worden bedacht die een harde grens tussen Noord-Ierland en Ierland voorkomt.

• Wederzijdse bescherming van burgerrechten

Aangezien 3,2 miljoen EU-burgers in het Verenigd Koninkrijk en 1,2 miljoen Britse staatsburgers in de EU wonen, heeft de kwestie van wederzijdse bescherming van de burgerrechten absolute prioriteit. Het terugtrekkingsakkoord garandeert dat EU-burgers en Britse burgers die voor het verstrijken van de overgangsperiode (31 december 2020) hun recht op verblijf op het grondgebied van respectievelijk het Verenigd Koninkrijk en de EU hebben uitgeoefend en daar nadien blijven wonen, levenslang alle rechten genieten die zij ook voor de Brexit hadden; dat geldt ook voor hun gezinsleden. Ook na het einde van de overgangsperiode zijn hun grootste belangen daar gewaarborgd en kunnen zij er blijven werken of studeren. Hun echtgenoten, kinderen of kleinkinderen die in een ander land wonen, kunnen te allen tijde verhuizen naar het grondgebied waarop het gezinslid verblijft. Ook behouden de rechthebbenden al hun rechten op gezondheidszorg en sociale zekerheid. Beroepskwalificaties worden wederzijds erkend. Discriminatie op grond van nationaliteit blijft verboden, ook na de overgangsperiode. Gelijke behandeling blijft volledig gewaarborgd, in het bijzonder met betrekking tot gelijke rechten en kansen op werk en onderwijs. Deze rechten zijn echter niet meer automatisch van toepassing. Zo moesten EU-burgers uiterlijk op 30 juni 2021 een aanvraag hebben ingediend om een verblijfsstatus in het Verenigd Koninkrijk te verkrijgen. Bij overschrijding van de termijn kon deze status alleen nog worden verkregen als er gegronde redenen konden worden opgegeven voor de te late aanvraag.

De handels- en samenwerkingsovereenkomst is op 30 december 2020 ondertekend, werd voorlopig toegepast vanaf 1 januari 2021 en trad op 1 mei 2021 definitief in werking.

De handels- en samenwerkingsovereenkomst schept onder andere een uitgebreid economisch partnerschap. Dit partnerschap is in de kern gebaseerd op een vrijhandelsakkoord, dat vrij is van douanerechten en quota en waarmee substantiële handelsbelemmeringen dus worden voorkomen. Een dergelijk partnerschap brengt echter ook eerlijke concurrentievoorwaarden met zich mee. Daarom hebben beide partijen vergaande regelingen afgesproken om eerlijke concurrentie te garanderen. De afspraken hebben betrekking op staatssteun maar ook op normen op het gebied van consumentenbescherming, bescherming van werknemers, milieu en klimaat. Van een daadwerkelijk economisch partnerschap is echter pas sprake als de toekomstige betrekkingen over meer gaan dan alleen handelskwesties. De EU en het Verenigd Koninkrijk hebben daarom afgesproken ook samen te werken op een groot aantal andere beleidsterreinen, zoals dienstverlening, beroepskwalificaties, overheidsopdrachten, milieu- en energievraagstukken, vervoer door de lucht, over zee en over het spoor, en regelingen inzake sociale verzekering of onderzoek en ontwikkeling. In het kader van de overeenkomst zal het Verenigd Koninkrijk ook in de toekomst aan een aantal EU-programma’s deelnemen. Om rekening te houden met de nauwe vervlechting tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk en met zijn geografische nabijheid tot de EU voorziet de overeenkomst bovendien in een nauw partnerschap voor de veiligheid. Hierdoor kan er op de domeinen justitie en binnenlandse zaken worden samengewerkt. Concreet betekent dit dat beide partijen nauw blijven samenwerken op het gebied van misdaadbestrijding in het kader van Europol (het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving) en maatregelen ter bestrijding van het witwassen van geld, transnationale misdaad en terrorisme onderling zullen afstemmen. Voort regelt de overeenkomst de wederzijdse uitwisseling van gegevens, bijvoorbeeld passagiersgegevens of gegevens in strafregisters. Tot spijt van de EU bevat de overeenkomst geen regelingen voor samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid. De EU en het Verenigd Koninkrijk blijven belangrijke partners in de NAVO, OVSE en de Verenigde Naties.

DE FUNDAMENTELE WAARDEN VAN DE EUROPESE UNIE

Het fundament voor de ontwikkeling van een verenigd Europa wordt gevormd door elementaire waarden, die de lidstaten in artikel 2 VEU hebben onderschreven en die door de instellingen van de EU moeten worden verwezenlijkt. Tot deze elementaire waarden behoren: respect voor de menselijke waardigheid, voor gelijkheid, vrijheid en solidariteit. De EU spreekt zich uitdrukkelijk uit voor de eerbiediging van de door al haar lidstaten gedeelde beginselen van de democratie en de rechtsstaat en voor de bescherming van de mensenrechten.

Deze waarden vormen niet alleen het richtsnoer voor derde landen die tot de EU willen toetreden, ze zijn zo belangrijk dat artikel 7 VEU ook sancties stelt op ernstige en voortdurende schending ervan door een lidstaat. Daarvoor moeten de staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad eerst unaniem constateren dat er sprake is van zo’n ernstige en voortdurende schending van de waarden en beginselen van de EU. Deze constatering doen de staatshoofden en regeringsleiders op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Europese Commissie en na goedkeuring van het Europees Parlement. De Raad van de Europese Unie kan dan met een gekwalificeerde meerderheid bepaalde rechten van de betreffende lidstaat die voortvloeien uit het VEU en het VWEU schorsen. Zo kan de vertegenwoordiger van deze lidstaat het stemrecht in de Raad tijdelijk ontnomen worden. Ook dan echter blijven de verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de verdragen bindend voor deze lidstaat. Wel wordt rekening gehouden met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en de verplichtingen van burgers en ondernemingen.

De Europese Unie als waarborg voor vrede

De belangrijkste beweegreden voor het Europese eenwordingsproces is het verlangen naar vrede (zie artikel 3 VEU). In de afgelopen eeuw zijn in Europa twee wereldoorlogen uitgevochten tussen landen die nu tot de EU behoren. Daarom is Europese politiek tegelijkertijd ook vredespolitiek. Het bestaan van de EU, die een oorlog tussen haar lidstaten onmogelijk maakt, vormt de belangrijkste bijdrage aan een Europese vredesstructuur. Meer dan zeventig jaar vrede in Europa is daar het bewijs van. Deze waarborg voor vrede wordt des te sterker naarmate meer Europese landen tot de EU toetreden. De meest recente uitbreidingen van de EU hebben dan ook aanzienlijk tot een bestendiging van de vrede in Europa bijgedragen. In 2012 ontving de EU voor haar inspanningen voor vrede, verzoening, democratie en mensenrechten in Europa de Nobelprijs voor de Vrede.

Vrede in Europa is echter geen vanzelfsprekendheid, zoals blijkt uit de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne. In de EU hebben wij een zone van vrede gecreëerd. Het is nu zaak om in haar vredestichtende rol verdere stappen te zetten. De samenwerking tussen de lidstaten in het kader van het buitenlands en veiligheidsbeleid moet hiervoor betere mogelijkheden bieden.

Eenheid en gelijkheid als grondbeginselen

Eenheid is het leidende beginsel. Alleen als de Europese landen zonder hun verscheidenheid op te geven gezamenlijk optreden en handelen, kan een aantal grote problemen van dit moment worden opgelost. Volgens velen is het zonder Europese integratie niet mogelijk om de vrede in Europa en in de rest van de wereld, de democratie en de rechtsstaat, de welvaart en de sociale zekerheid te handhaven en voor de toekomst te waarborgen. Klimaatverandering, werkloosheid, onvoldoende economische groei, de continuïteit van de energievoorziening en de belasting van het milieu zijn al lang geen nationale problemen meer en kunnen ook niet op nationaal niveau worden opgelost. Alleen in het kader van de EU kan een stabiele economische orde worden opgebouwd; slechts door een gemeenschappelijke Europese inspanning kan een internationaal economisch beleid worden gerealiseerd dat de prestaties van het Europese bedrijfsleven verbetert en tegelijkertijd het behalen van de klimaatdoelen en de versteviging van de sociale rechtsstaat ondersteunt. Zonder saamhorigheid kan Europa zijn politieke en economische onafhankelijkheid ten opzichte van de rest van de wereld niet handhaven, zijn invloed in de wereld niet herwinnen en zijn rol in de internationale politiek niet waarborgen.

Eenheid is slechts mogelijk wanneer er gelijkheid is. Geen enkele burger van de EU mag op grond van zijn nationaliteit worden achtergesteld: hij mag dus niet worden gediscrimineerd. Ongelijke behandeling op grond van geslacht, ras, etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid moet worden bestreden. Het Handvest van de grondrechten noemt nog meer kenmerken: ook discriminatie op grond van kleur, genetische kenmerken, taal, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen of geboorte is volgens het Handvest verboden. Alle burgers van de EU zijn bovendien gelijk voor de wet. Voor de lidstaten houdt het gelijkheidsbeginsel in dat geen enkele lidstaat voorrang boven een andere heeft en dat van nature bestaande verschillen, zoals de grootte en het aantal inwoners van een land, evenals structurele verschillen, slechts binnen het kader van het gelijkheidsbeginsel tot gelding kunnen komen.

De fundamentele vrijheden

Waar vrede, eenheid en gelijkheid zijn, daar is ook vrijheid. Door het verband van thans 27 landen wordt een grotere ruimte gecreëerd die tegelijkertijd een aantal grensoverschrijdende vrijheden garandeert. Het gaat daarbij vooral om het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten, het vrije verkeer van goederen alsmede het vrije verkeer van kapitaal. Deze fundamentele vrijheden garanderen de ondernemer beslissingsvrijheid, de werknemer de vrije keuze van zijn arbeidsplaats en de consument de vrije keuze uit de grootst mogelijke verscheidenheid aan producten. Door vrije concurrentie kunnen de ondernemers hun aanbod op een veel grotere kring van potentiële afnemers richten. De werknemer kan, al naargelang zijn ideeën en interesses, een baan zoeken en van baan veranderen binnen het hele gebied van de EU. De consument kan het goedkoopste en het beste product kiezen uit een aanbod dat door de sterkere concurrentie aanzienlijk groter is.

Bij toetreding tot de EU wordt er echter vaak voorzien in overgangsregelingen, met name ten aanzien van het vrije verkeer van werknemers, de vrije dienstverrichting en de vrijheid van vestiging. Die maken het de bestaande lidstaten mogelijk de uitoefening van deze fundamentele vrijheden voor ingezetenen van de toetredende landen voor de duur van maximaal zeven jaar op basis van het nationale recht of bestaande bilaterale verdragen te regelen.

Het solidariteitsbeginsel

Solidariteit is het noodzakelijke correctief op de vrijheid, want een ongebreideld gebruik van de vrijheid gaat altijd ten koste van anderen. Voor het voortbestaan van een unie is het daarom essentieel dat zij ook altijd de solidariteit van haar leden als uitgangspunt erkent en zowel de lusten als de lasten van vrijheid en welvaart rechtvaardig over alle leden verdeelt.

Eerbiediging van de nationale identiteit

De nationale identiteit van de lidstaten wordt geëerbiedigd. Het is niet de bedoeling dat de lidstaten in de EU opgaan, maar dat ze hun karakteristieke nationale kenmerken in de EU inbrengen. Juist uit die verscheidenheid aan karakteristieke kenmerken en identiteiten put de EU haar geestelijke en morele kracht, die op haar beurt de gemeenschap als geheel ten goede komt.

Het verlangen naar veiligheid en zekerheid

Al deze fundamentele waarden zijn uiteindelijk afhankelijk van veiligheid en zekerheid. Vooral sinds de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten en de zowel in aantal als wreedheid toenemende aanslagen in Europa is de bestrijding van terrorisme en georganiseerde criminaliteit weer op de voorgrond getreden. De samenwerking van politie en justitie wordt steeds intensiever en ook de bescherming van de buitengrenzen van de EU is verbeterd.

Binnen de Europese context omvat veiligheid echter ook de sociale zekerheid van alle burgers in de EU, de zekerheid van arbeidsplaatsen alsook de zekerheid voor bedrijven dat zij voorzieningen kunnen treffen in het vertrouwen dat er sprake is van duurzame economische randvoorwaarden. Het is de plicht van de instellingen van de EU om burgers en bedrijven op dit vlak zekerheid te bieden voor de toekomst en te zorgen voor de continuïteit van de omstandigheden waarvan zij afhankelijk zijn.

De grondrechten

Tot de fundamentele waarden en beginselen die aan de EU ten grondslag liggen, behoren ook de individuele grondrechten van haar burgers. De geschiedenis van Europa wordt al meer dan twee eeuwen gekenmerkt door een voortdurend streven naar een betere bescherming van de grondrechten. Sinds de verklaringen over de rechten van de mens en de burger uit de 18e eeuw vormen de grond- en vrijheidsrechten een vast bestanddeel van de grondwettelijke bepalingen van de meeste geciviliseerde landen. Dat geldt des te meer voor de lidstaten van de EU, waar de rechtsorde berust op de handhaving van het recht en de eerbiediging van de waardigheid, de vrijheid en de ontplooiingsmogelijkheden van het individu. Daarnaast zijn er vele internationale verdragen die betrekking hebben op de bescherming van de mensenrechten; onder die verdragen neemt het EVRM een vooraanstaande plaats in.

Een gemeenschappelijke constitutionele rechtsorde is pas geleidelijk ontstaan op basis van de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, die echter vrij laat, namelijk in het jaar 1969, een aanvang nam. Daarvoor had het Hof van Justitie alle beroepen op grondrechten niet ontvankelijk verklaard en erop gewezen dat het niet zijn taak was zich te buigen over kwesties van nationaal constitutioneel recht. Deze opvatting moest het Hof van Justitie uiteindelijk bijstellen, al was het maar omdat het zelf had gesteld dat het recht van de EU vóór nationaal recht gaat. Deze voorrang geldt immers alleen als het recht van de EU in staat is om met eigen middelen de bescherming van de grondrechten te waarborgen op een niveau dat gelijkwaardig is aan de bescherming die door de nationale grondwetten wordt gegarandeerd.

Uitgangspunt van de jurisprudentie van het Hof is het arrest Stauder. In deze zaak ging het om een man die als oorlogsslachtoffer sociale bijstand ontving; hij achtte het strijdig met zijn menselijke waardigheid en het gelijkheidsbeginsel dat hij bij de registratie voor de aankoop van “kerstboter” zijn naam moest opgeven. Hoewel het Hof al door de uitleg van wetgeving van de EU tot de conclusie kwam dat het opgeven van de naam onnodig was, waardoor de toetsing van een mogelijke schending van een grondrecht eigenlijk overbodig was geworden, stelde het toch vast dat ook de inachtneming van de fundamentele rechten tot de algemene rechtsbeginselen van de rechtsorde van de EU behoort, waarvan het Hof de eerbiediging moet verzekeren. Hiermee erkende het Hof voor het eerst het bestaan van een stelsel van grondrechten binnen de EU.

De afzonderlijke constitutionele waarborgen zijn door het Hof van Justitie in eerste instantie uit bepaalde Verdragsbepalingen zelf afgeleid. Dat geldt met name voor het grote aantal discriminatieverboden, die telkens specifieke aspecten van het algemene gelijkheidsbeginsel tot uitdrukking brengen. Hier valt te denken aan het verbod van elke discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 18 VWEU); de bestrijding van ongelijke behandeling op grond van geslacht, ras, etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid (artikel 10 VWEU); de gelijke behandeling van goederen en personen op het gebied van de vier fundamentele vrijheden — vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU), vrij verkeer van personen (artikel 45 VWEU), het recht van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verrichten van diensten (artikel 57 VWEU); de vrijheid van mededinging (artikel 101 e.v. VWEU); alsmede de gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers (artikel 157 VWEU). Daarnaast worden uitdrukkelijk nog de volgende rechten gegarandeerd: het recht van vereniging (artikel 169 VWEU), het recht van petitie (artikel 24 VWEU) en de bescherming van ondernemings- en beroepsgeheimen (artikel 339 VWEU).

Deze eerste stappen naar een bescherming van de grondrechten door de EU zijn door het Hof van Justitie geleidelijk verder ontwikkeld en met meer grondrechten aangevuld. Dit gebeurt via het erkennen van algemene rechtsbeginselen. Voor de concretisering daarvan sluit het Hof zowel aan bij de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben als bij de internationale mensenrechtenverdragen waarbij de lidstaten partij zijn. Dit laatste geldt in de eerste plaats voor het EVRM, dat bij de inhoudelijke uitwerking van de grondrechten van de EU belangrijke uitgangspunten met betrekking tot de beschermingsverplichtingen vastlegt. Op basis hiervan heeft het Hof onder meer de volgende rechten erkend als grondrechten die door de rechtsorde van de EU worden gewaarborgd: het eigendomsrecht, de vrijheid van beroepsuitoefening, de onschendbaarheid van de woning, de vrijheid van meningsuiting, het algemene recht op bescherming van de persoon, de bescherming van het gezinsleven (bijvoorbeeld in verband met het recht op gezinshereniging van migrerende werknemers), de economische vrijheid, de vrijheid van godsdienst en overtuiging alsmede een aantal grondrechten van een eerlijke rechtsgang, zoals het beginsel van het recht te worden gehoord, het uit de “common law” bekende beginsel van vertrouwelijkheid van de correspondentie met de advocaat (het zogeheten “legal privilege”), het verbod van een dubbele bestraffing of de motiveringsplicht voor besluiten van de EU.

Van bijzondere betekenis is het beginsel van gelijke behandeling dat in rechtsgeschillen zeer vaak ter sprake komt. In zijn meest abstracte vorm behelst dit vereiste dat vergelijkbare gevallen niet op verschillende wijze mogen worden behandeld, tenzij het objectief gerechtvaardigd is zo’n verschil te maken. Dankzij de rechtspraak van het Hof beschikt het recht van de EU ook over een aanzienlijk corpus van rechtsstatelijke beginselen die met de grondrechten verwant zijn. Verreweg de grootste praktische betekenis komt daarbij toe aan het evenredigheidsbeginsel. Dit houdt in dat er een afweging moet plaatsvinden van materiële en immateriële belangen, waarbij rekening wordt gehouden met de geschiktheid en noodzakelijkheid van de maatregel, terwijl buitensporige maatregelen uitgesloten zijn. Tot de algemene rechtsbeginselen die verwantschap vertonen met de grondrechten behoren voorts de algemene beginselen van het bestuursrecht en van “due process”, zoals het vertrouwensbeginsel, het verbod om nadelige besluiten met terugwerkende kracht toe te passen en het verbod om voordelige besluiten te herroepen of nietig te verklaren, alsmede het beginsel van het recht te worden gehoord dat in administratieve procedures bij de Europese Commissie, maar ook in procedures voor het Hof wordt toegepast. Een bijzondere rol vervult ook de eis van meer transparantie, die voorschrijft dat beslissingen in een zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen. Een belangrijk aspect van transparantie is dat iedere burger van de Unie en iedere rechtspersoon die in een lidstaat is gevestigd, recht heeft op toegang tot de documenten van de Raad en de Europese Commissie. Ook moeten alle subsidies uit de EU-begroting aan natuurlijke of rechtspersonen openbaar worden gemaakt. Daarvoor worden databanken aangelegd waartoe iedere burger van de EU vrije toegang heeft.

Ondanks alle waardering voor wat het Hof heeft gedaan om ongeschreven grondrechten te ontwikkelen, moet worden gewezen op een groot nadeel van deze methode om tot “Europese grondrechten” te komen: het Hof beperkte zich telkens tot het betreffende individuele geval. Daardoor kon het Hof ook niet voor alle sectoren waarvoor dit nodig of wenselijk lijkt, rechtsbeginselen uit de algemene grondrechten afleiden. Evenmin kon het Hof de omvang en de grenzen van de bescherming van de grondrechten zó vaststellen dat de omschrijving enerzijds algemeen genoeg en anderzijds gedifferentieerd genoeg was. Zodoende konden de instellingen van de EU niet nauwkeurig genoeg inschatten of ze al dan niet gevaar liepen een grondrecht te schenden. Ook een burger van de EU kon niet zonder meer in iedere situatie beoordelen of er sprake was van een schending van een van zijn grondrechten.

Lange tijd werd toetreding van de EU tot het EVRM als oplossing voor dit probleem beschouwd. In zijn advies 2/94 stelde het Hof echter vast dat de EU bij de toenmalige stand van het EU-recht niet de bevoegdheid had om zich bij het verdrag aan te sluiten. Het Hof van Justitie gaf in dit verband aan dat het waarborgen van de mensenrechten weliswaar een voorwaarde is voor de rechtmatigheid van het handelen van de EU, maar dat toetreding tot het EVRM een ingrijpende wijziging van het huidige systeem van de Unie tot gevolg zou hebben. Toetreding zou er namelijk toe leiden dat de EU in een volkenrechtelijk, andersoortig institutioneel stelsel zou worden opgenomen en dat alle bepalingen van het EVRM in het rechtsstelsel van de EU zouden moeten worden overgenomen. Een dergelijke wijziging van het stelsel van de bescherming van de mensenrechten in de EU, die zowel voor de EU als voor de lidstaten ingrijpende institutionele gevolgen zou hebben, had volgens het Hof constitutionele consequenties en ging daarom in essentie zelfs de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen zoals die in artikel 352 VWEU staat, te buiten. Aan dit euvel maakte het Verdrag van Lissabon een einde. De toetreding van de EU tot het EVRM wordt nu uitdrukkelijk geregeld door artikel 6, lid 2, VEU. In 2010 begon men dan ook gelijk aan de toetredingsonderhandelingen. Begin 2013 werd men het eens over een ontwerp-toetredingsverdrag. De Commissie stuurde dit ontwerp toe aan het Hof van Justitie van de EU met het verzoek een advies uit te brengen over de verenigbaarheid ervan met het EU-recht. In zijn advies 2/13 kwam het Hof tot de conclusie dat het ontwerpakkoord voor toetreding van de EU tot het EVRM in deze vorm onverenigbaar was met het EU-recht, omdat het op een aantal punten het gevaar in zich borg dat schade zou worden berokkend aan de specifieke kenmerken en de autonomie van het EU-recht.

De transportonderneming Schmidberger eiste vergoeding van de door de blokkade veroorzaakte schade van de Republiek Oostenrijk, omdat deze de demonstratie niet verboden had. Het Hof van Justitie erkende dat het achterwege blijven van een verbod op de bijeenkomst een inperking van het vrije verkeer van goederen betekende, maar achtte dit objectief gerechtvaardigd. De beslissing van de Oostenrijkse autoriteiten was immers uit respect voor de vrijheid van meningsuiting van de demonstranten genomen, een vrijheid die zowel door de Oostenrijkse grondwet als door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens wordt gewaarborgd. Daarom kon de Oostenrijkse overheid geen aansprakelijkheid veroorzakende rechtsschending ten laste worden gelegd.

Een voornaam punt van kritiek in dit verband is dat het Hof zich in geval van toetreding tot het EVRM zou hebben te voegen naar de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en ook het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dan onder het toezicht op de inachtneming van de mensenrechten door het Hof voor de Rechten van de Mens zou vallen. Een en ander druist naar het oordeel van de rechters in tegen wezenlijke structuurbeginselen van de EU. Na deze uitspraak is toetreding van de Europese Unie tot het EVRM weliswaar nog steeds theoretisch mogelijk, maar vooralsnog praktisch uitgesloten, aangezien hiervoor eerst een reeks technische details in het ontwerptoetredingsverdrag zouden moeten worden aangepast.

Afgezien van toetreding van de EU tot het EVRM heeft het Verdrag van Lissabon nog een andere beslissende stap op weg naar een constitutionele orde voor de EU gezet, door een nieuwe grondslag te leggen voor de bescherming van de grondrechten. In een nieuw grondrechtartikel (artikel 6 VEU) wordt het handelen van de EU-organen en de lidstaten, voor zover zij de EU-wetgeving toepassen en uitvoeren, gebonden aan het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op EU-niveau rechtsgeldigheid krijgt door een verwijzing in het eerste lid van dit grondrechtartikel. Dit Handvest van de grondrechten gaat terug op een ontwerp dat was opgesteld door een conventie die bestond uit 16 vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders en van de voorzitter van de Europese Commissie, 16 leden van het Europees Parlement en 30 nationale volksvertegenwoordigers (twee uit elk van de toen 15 lidstaten) onder voorzitterschap van Roman Herzog. Op 7 december 2000 werd het ontwerp bij wijze van opening van de Europese Raad in Nice door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie uitgeroepen tot “Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”. Het handvest werd in het kader van de beraadslagingen over een Europese grondwet herzien en integraal opgenomen in het Grondwettelijk Verdrag van 29 oktober 2004. Nadat het Grondwettelijk Verdrag was gestrand, werd het handvest opnieuw als apart besluit door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad van de EU en de Europese Commissie op 12 december 2007 in Straatsburg plechtig afgekondigd als het “Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”. Het is deze versie van het Handvest waarnaar het VEU thans op bindende wijze verwijst. Daarmee wordt het Handvest van de grondrechten bindend en wordt tevens het toepassingsgebied van de grondrechten in het EU-recht vastgelegd. Dat geldt echter niet voor Polen. Deze lidstaat wilde zich niet onderwerpen aan het grondwettelijke regime van het Handvest, omdat het vreesde dat het door de toepassing van de in het Handvest vastgelegde grondrechten bepaalde nationale standpunten, met name in godsdienstige en geloofskwesties, zou moeten opgeven of op zijn minst zou moeten wijzigen. Voor Polen vloeit de gebondenheid aan de grondrechten daarom niet voort uit het Handvest van de grondrechten, maar, zoals tot nu toe het geval was, uit de grondrechtenjurisprudentie van het Hof van Justitie.

DE METHODE VAN DE EUROPESE EENWORDING

De Europese eenwording kenmerkt zich door twee uiteenlopende opvattingen van samenwerking tussen de Europese landen. We kunnen de een als samenwerking, de ander als integratie omschrijven. Daarnaast is nog de methode van nauwere samenwerking ontstaan.

Samenwerking tussen de lidstaten

Het kenmerk van samenwerking is dat de landen weliswaar bereid zijn tot grensoverschrijdende samenwerking met andere landen, maar alleen als daarbij niets van hun nationale soevereiniteit verloren gaat. Een streven naar eenwording dat op samenwerking berust, is daarom niet gericht op het scheppen van een nieuwe eenheidsstaat, maar beperkt zich tot de aaneensluiting van soevereine staten tot een statenbond waarin het nationale staatsbestel behouden blijft (confederatie). Het principe van samenwerking komt overeen met de werkwijze van de Raad van Europa en de OESO.

Het integratieconcept

Het integratieconcept doorbreekt het traditionele naast elkaar bestaan van natiestaten. De achterhaalde opvatting van de onaantastbaarheid en ondeelbaarheid van de nationale soevereiniteit maakt plaats voor de overtuiging dat er alleen als alle stukjes nationale soevereiniteit tot een gemeenschappelijke soevereiniteit (federatie) worden samengevoegd een eind kan worden gemaakt aan de gebrekkige ordening van de interactie tussen mensen en staten, het tekortschieten van de natiestaat en de talrijke keren in de Europese geschiedenis waarin het ene land tegen het andere geweld gebruikt in een streven naar hegemonie (federatie).

De EU is een resultaat van dit integratieconcept, zij het zonder versmelting van nationale soevereiniteit. De lidstaten waren er namelijk niet toe bereid hun nationaal bestel, dat ze pas na de Tweede Wereldoorlog herkregen en onlangs nog bestendigd hadden, op te offeren voor een Europese federale staat. Er moest dus opnieuw een compromis gevonden worden, iets dat, zonder tot de oprichting van een Europese federale staat te leiden, toch meer bracht dan enkel de samenwerking van onafhankelijke staten. De oplossing werd gevonden in de stapsgewijze overbrugging van de tegenstelling tussen handhaving van de nationale onafhankelijkheid en een Europese federale staat. Van de lidstaten wordt niet verlangd dat zij hun soevereiniteit volledig prijsgeven, maar alleen dat zij het dogma van de ondeelbaarheid van die soevereiniteit loslaten. Het ging er aanvankelijk dus alleen om vast te stellen op welke beleidsterreinen de lidstaten bereid waren afstand te doen van een deel van hun soevereiniteit ten gunste van de gemeenschap waarvan zij allen deel uitmaakten. De oprichtingsverdragen van de EGKS, de E(E)G en de EGA zijn het resultaat van deze inspanningen.

Daarin worden, evenals in de nu geldende EU-verdragen, steeds de afzonderlijke terreinen genoemd waarop soevereine rechten aan de EU zijn overgedragen. Daarbij krijgen de EU en haar instellingen niet de algemene bevoegdheid tot het vaststellen van de wettelijke maatregelen die nodig zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Verdragen. In plaats daarvan vloeien aard en reikwijdte van de handelingsbevoegdheid voort uit de van toepassing zijnde verdragsbepalingen (beginsel van de bevoegdheidsverdeling). Op deze manier blijft voor de lidstaten overzichtelijk en controleerbaar van welke bevoegdheden zij afstand hebben gedaan.

Nauwere samenwerking

Het instrument van de nauwere samenwerking maakt het mogelijk de idee van een integratie met verschillende snelheden te realiseren. Het biedt kleinere groepen van lidstaten de gelegenheid op een bepaald terrein waarop de EU bevoegd is verder te integreren zonder daarbij door aarzelende of afwijzende lidstaten te worden gehinderd.

Aanvankelijk waren de voorwaarden voor het gebruik van dit instrument nog zeer streng (Verdrag van Amsterdam), maar met het oog op de uitbreiding van de EU zijn ze enigszins versoepeld (Verdrag van Nice). Het Verdrag van Lissabon bundelt de bestaande voorschriften ten aanzien van nauwere samenwerking in artikel 20 VEU (randvoorwaarden) en in de artikelen 326 tot en met 334 van het VWEU (aanvullende voorwaarden, toetreding, procedures, stemprocedures).

De regels voor nauwere samenwerking kunnen als volgt samengevat worden.

• Een dergelijke samenwerking moet binnen het kader van de bestaande bevoegdheden van de EU blijven, bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU en het Europese integratieproces bevorderen (artikel 20 VEU). Zij is daarom niet het geëigende instrument voor het verhelpen van de tekortkomingen van de economische en monetaire unie waar de structuur van de EU-verdragen mee is behept. De nauwere samenwerking mag de interne markt net zomin schaden als de economische en sociale samenhang binnen de EU. Bovendien mag zij niet leiden tot belemmeringen of ongelijke behandeling in het handelsverkeer tussen de lidstaten en evenmin tot concurrentievervalsing (artikel 326 VWEU). Er moet rekening worden gehouden met de bevoegdheden, rechten, plichten en belangen van de niet bij de samenwerking betrokken lidstaten (artikel 327 VWEU).
• De nauwere samenwerking moet openstaan voor alle lidstaten. Bovendien is het de lidstaten toegestaan zich op elk gewenst moment bij de samenwerking aan te sluiten. Daarvoor moeten zij wel uitvoering geven aan de besluiten die in het kader van de nauwere samenwerking zijn genomen. De Commissie en de lidstaten spannen zich ervoor in een zo groot mogelijk aantal lidstaten deel te laten nemen aan de nauwere samenwerking (artikel 328 VWEU).
• Er mag pas in laatste instantie met nauwere samenwerking worden begonnen, wanneer in de Raad is vastgesteld dat de doelstellingen van de samenwerking niet binnen een redelijke termijn op grond van de ter zake geldende bepalingen van de Verdragen kunnen worden verwezenlijkt. Aan de nauwere samenwerking moeten ten minste negen lidstaten deelnemen (artikel 20, lid 2, VEU).
• De in het kader van nauwere samenwerking vastgestelde besluiten maken geen deel uit van het acquis van de EU. Deze besluiten hebben alleen rechtstreekse werking in de lidstaten die aan de nauwere samenwerking deelnemen (artikel 20, lid 4, VEU). Overigens staat het de niet betrokken lidstaten geheel vrij ook deze besluiten toe te passen.
• De uitgaven die voortvloeien uit de uitvoering van een nauwere samenwerking, met uitzondering van de administratieve kosten voor de instellingen, komen ten laste van de deelnemende lidstaten, tenzij de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen van al zijn leden anders besluit (artikel 332 VWEU).
• Het is aan de Raad en de Commissie om ervoor te zorgen dat de maatregelen die in het kader van een nauwere samenwerking worden getroffen in overeenstemming zijn met het algehele beleid van de EU (artikel 334 VWEU).

In de praktijk wordt steeds vaker gebruikgemaakt van dit instrument: de lidstaten hebben voor het eerst in de geschiedenis van de EU gebruikgemaakt van het middel van de nauwere samenwerking om een regeling te treffen die echtgenoten van verschillende nationaliteit bij een scheiding de keuze laat uit het van toepassing zijnde recht. Nadat een hierop doelend voorstel van de Commissie uit het jaar 2006 niet de noodzakelijke eenparigheid van stemmen in de Raad haalde, gaf de Raad per besluit van 12 juli 2010 toestemming voor een nauwere samenwerking. Nadat de Commissie hier een nieuw voorstel voor opstelde, werden 14 lidstaten (België, Bulgarije, Duitsland, Frankrijk, Hongarije, Italië, Letland, Luxemburg, Malta, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slovenië en Spanje) het eens over dergelijke voorschriften voor (echt)scheiding van partners met een verschillende nationaliteit. Later sloten Litouwen (2014), Griekenland (2015) en Estland (2018) zich hierbij aan. Het resultaat is in Verordening (EU) nr. 1259/2010 tot nauwere samenwerking op het gebied van het toepasselijke recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed vastgelegd. Deze nauwere samenwerking werd in 2016 uitgebreid met Verordening (EU) 2016/1103 tot uitvoering van de nauwere samenwerking op het gebied van de bevoegdheid, het toepasselijke recht en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen op het gebied van huwelijksvermogensstelsels.

In een ander geval ging het om de octrooibescherming in Europa. Zonder Kroatië en Spanje en met deelname achteraf van Italië werden in totaal 25 EU-lidstaten het eens over nauwere samenwerking ten behoeve van een uniforme octrooibescherming. Verordening (EU) nr. 1257/2012 tot het uitvoering geven aan nauwere samenwerking op het gebied van de instelling van eenheidsoctrooibescherming en Verordening (EU) nr. 1260/2012 met betrekking tot de toepasselijke vertaalregelingen zijn op 20 januari 2013 in werking getreden. De verordeningen zullen echter pas na de inwerkingtreding van de Overeenkomst betreffende een eengemaakt octrooigerecht van kracht worden. Daarvoor is ratificatie van de overeenkomst door minstens 13 lidstaten nodig.

Ten slotte is via de nauwere samenwerking ook het Europees Openbaar Ministerie (EOM) ingesteld. Op grond van het Verdrag van Lissabon verkreeg de EU de bevoegdheid om via een verordening, die na instemming van het Europees Parlement door de Raad werd aangenomen, een “Europees Openbaar Ministerie” in te stellen (artikel 86 VWEU). In het kader van een nauwere samenwerking heeft de Raad bij Verordening (EU) 2017/1939 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie uiteindelijk van deze bevoegdheid gebruikgemaakt, omdat het niet lukte de vereiste eenparigheid van stemmen in de Raad te bereiken. Bij deze nauwere samenwerking hebben zich tot nu toe 22 lidstaten aangesloten.

DE “CONSTITUTIE” VAN DE EUROPESE UNIE

Elke georganiseerde samenleving heeft een constitutie of grondwet. Een constitutie legt de structuur van een politiek stelsel vast: zij regelt de betrekkingen tussen de leden van een samenleving onderling en die tussen de leden en de samenleving als geheel, ze definieert de gemeenschappelijke doelstellingen en bepaalt de spelregels aan de hand waarvan bindende besluiten worden genomen. De “constitutie” van de EU, opgevat als een verband van staten waaraan welomlijnde taken en verantwoordelijkheden zijn overgedragen, moet daarom antwoord kunnen geven op dezelfde vragen als een nationale grondwet.

De samenlevingen van de lidstaten zijn gebaseerd op twee fundamentele beginselen: recht en democratie. Om aan de principiële vereisten van recht en democratie te voldoen, moeten alle handelingen van de EU juridisch en democratisch gelegitimeerd zijn: hun oprichting, structuur, bevoegdheden, de werkwijze, de positie van de lidstaten en hun organen en de positie van de burger.

Nu het Grondwettelijk Verdrag van 29 oktober 2004 is gestrand, blijft de situatie bestaan dat de “constitutie” van de EU — in tegenstelling tot de meeste constituties van haar lidstaten — niet in een samenhangende constitutionele akte is vastgelegd. De constitutie moet worden afgeleid uit de optelsom van regels en fundamentele waarden die de autoriteiten als bindend beschouwen. Deze normen staan deels in de Europese Verdragen, in de door de instellingen van de EU vastgestelde wetgeving of in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Deels komen ze ook tot uitdrukking in gewoonterecht.

Het rechtskarakter van de Europese Unie

Bij de bepaling van het rechtskarakter gaat het om de algemene juridische omschrijving van een organisatie aan de hand van haar karakteristieke eigenschappen. Deze eigenschappen werden al in 1963 en 1964 in twee basisarresten van het Hof van Justitie van de Europese Economische Gemeenschap uitgewerkt. Ze hadden weliswaar betrekking op de toenmalige Europese Economische Gemeenschap, maar ze gelden ook voor de Europese Unie in haar huidige vorm.

De zaak Van Gend & Loos

In dit geschil had de Nederlandse vervoersonderneming Van Gend & Loos bij een Nederlandse rechterlijke instantie een proces aangespannen tegen de Nederlandse douaneautoriteiten die voor de invoer van een chemisch product uit Duitsland de invoerrechten hadden verhoogd. De onderneming zag daarin een inbreuk op het vroegere artikel 12 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EEG-verdrag), dat de lidstaten verbood nieuwe invoerrechten op de interne markt te introduceren en bestaande rechten te verhogen. De Nederlandse rechter schorste de zaak en wendde zich tot het Hof van Justitie met het verzoek de inhoudelijke en juridische draagwijdte van de desbetreffende bepaling van het EEG-Verdrag te verduidelijken.

Dit geschil was voor het Hof aanleiding voor enkele fundamentele constateringen met betrekking tot het rechtskarakter van de EEG. In zijn arrest verklaart het Hof:

Overwegende dat het oogmerk van het EEG-Verdrag, namelijk de instelling van een gemeenschappelijke markt wier werkzaamheid de ingezetenen der Gemeenschap rechtstreeks betreft, meebrengt dat dit Verdrag meer is dan een overeenkomst welke slechts wederzijdse verplichtingen tussen de verdragsluitende mogendheden schept; dat deze opvatting wordt bevestigd door de preambule van het verdrag, die zich over de regeringen heen richt tot de volken en wel zeer duidelijk door het in leven roepen van organen, bekleed met soevereine rechten welker uitoefening zowel de lid-staten als hun burgers raakt […] dat uit deze omstandigheden moet worden afgeleid, dat de Gemeenschap in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze lid-staten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn”.

De zaak Costa/ENEL

Al een jaar later gaf zaak Case 6/64 Costa/ENEL het Hof van Justitie gelegenheid deze materie nog grondiger te onderzoeken. Aan deze zaak lagen de volgende feiten ten grondslag: In 1962 had Italië de elektriciteitsproductie en -voorziening genationaliseerd en de bedrijfsinstallaties van de elektriciteitsmaatschappijen overgedragen aan het elektriciteitsbedrijf ENEL. De heer Costa zag zich als aandeelhouder van de genationaliseerde naamloze vennootschap Edison Volta beroofd van zijn dividenden en weigerde daarop een elektriciteitsrekening ten bedrage van 1926 lire betalen. Voor het kantongerecht in Milaan rechtvaardigde de heer Costa zijn handelwijze onder meer door aan te voeren dat de nationalisatiewet in strijd zou zijn met een aantal bepalingen van het EEG-Verdrag. Om de verklaring van de heer Costa te kunnen beoordelen, legde het kantongerecht het Hof een aantal vragen voor betreffende de uitlegging van het EEG-Verdrag. In zijn arrest merkte het Hof over het rechtskarakter van de EEG op:

Anders dan met gewone internationale verdragen het geval is, heeft het EEG-Verdrag een eigen rechtsorde in het leven geroepen, die bij de inwerkingtreding van het verdrag in de rechtsorde der lidstaten is opgenomen en waarmede de nationale rechters rekening moeten houden.

De lidstaten hebben – door voor onbepaalde tijd een Gemeenschap op te richten, voorzien van eigen organen, van rechtspersoonlijkheid en handelingsbevoegdheid, van vertegenwoordigingsbevoegdheid op het internationale vlak, en in het bijzonder van praktische bevoegdheden (dit laatste ten gevolge van het feit dat de staten hun bevoegdheden hebben ingeperkt of aan de Gemeenschap hebben overgedragen) – hun soevereiniteit [...] begrensd en derhalve een rechtsstelsel in het leven geroepen, dat bindend is zowel voor hun onderdanen als voor henzelf.”

Het Hof vat zijn conclusies op grond van dit uitvoerige betoog als volgt samen:

[...] uit het bovenstaande volgt dat het verdragsrecht, dat uit een autonome bron voortvloeit, op grond van zijn bijzonder karakter niet door enig voorschrift van nationaal recht opzij kan worden gezet, zonder zijn gemeenschappelijk karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de gemeenschap zelf daardoor wordt aangetast;

[...] waar de lidstaten de rechten en plichten die uit de verdragsbepalingen voortvloeien aan de rechtsorde van de gemeenschap hebben overgedragen [...] impliceert [dit] dat hun soevereine rechten definitief zijn beperkt, zodat latere eenzijdig afgekondigde wettelijke voorschriften, die tegen het stelsel van de gemeenschap ingaan, iedere werking ontberen.”

Op grond van deze twee basisarresten van het Hof van Justitie kan worden geconstateerd dat het bijzondere en kenmerkende van het rechtskarakter van de EU door de volgende aspecten wordt bepaald:

• de institutionele structuur, die ervoor zorgt dat de besluitvorming in de EU ook wordt bepaald en beïnvloed door het algemene Europese belang, dus door de belangen van de EU die in de doelstellingen zijn vastgelegd;
• de aan de instellingen van de EU overgedragen bevoegdheden, die verder reiken dan bij andere internationale organisaties het geval is en die zich in verregaande mate uitstrekken tot gebieden die normaal gesproken aan de staten zijn voorbehouden;
• de vestiging van een eigen rechtsorde, die onafhankelijk is van de rechtsstelsels van de lidstaten;
• de rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de EU, waardoor de bepalingen van het recht van de EU in alle lidstaten uniform hun volle werking hebben en waardoor zowel de lidstaten als hun burgers rechten en plichten hebben;
• de voorrang van het recht van de EU, die ervoor zorgt dat het recht van de EU niet door nationaal recht kan worden opgeheven of worden gewijzigd, en dat het recht van de Unie bij strijdigheid van de regels voorrang heeft boven het nationale recht.

De EU manifesteert zich op grond van deze aspecten als een verband van staten dat zelfstandig gezag uitoefent met eigen soevereine rechten en een rechtsorde die onafhankelijk van de lidstaten functioneert, waaraan zowel de lidstaten als hun burgers zijn onderworpen, althans op die terreinen die aan de EU zijn toegewezen.

De karakteristieke eigenschappen van de EU laten ook zien wat de overeenkomsten en de verschillen zijn met de traditionele internationale organisaties enerzijds en federatieve staatsvormen anderzijds.

De EU is echter nog geen volgroeide structuur, maar veeleer een “stelsel in wording”, waarvan de uiteindelijke vorm nog niet te overzien is.

Met de traditionele volkenrechtelijke organisaties heeft de EU alleen gemeen, dat ook zij door volkenrechtelijke verdragen in het leven is geroepen, maar deze internationaalrechtelijke wortels heeft de EU inmiddels ver achter zich gelaten. De oprichtingsbesluiten van de EU hebben namelijk geleid tot de inrichting van een zelfstandige Unie met eigen soevereine rechten en bevoegdheden. De lidstaten hebben deels van hun soevereine rechten afstand gedaan om deze voor de algemeenheid door de EU te laten uitoefenen.

Door deze verschillen met de traditionele volkenrechtelijke organisaties schuift de EU op in de richting van een staatkundige entiteit. Vooral uit het feit dat de lidstaten afstand hebben gedaan van een deel van hun soevereiniteit ten gunste van de EU, wordt soms afgeleid dat de EU qua structuur al kenmerken van een federale staat vertoont. Deze opvatting houdt echter geen rekening met het feit dat de instellingen van de EU alleen beschikken over vastomschreven bevoegdheden die betrekking hebben op de in de Verdragen van de Unie vastgelegde doelstellingen en die bovendien alleen voor bepaalde beleidsterreinen gelden. In tegenstelling tot staten kunnen de EU-instellingen hun doelen dus niet zelf kiezen; ook kunnen ze niet aan alle eisen voldoen die tegenwoordig aan een moderne staat worden gesteld. De EU mist zowel de voor een staat kenmerkende absolute bevoegdheid als de bevoegdheid om nieuwe bevoegdheden te creëren (de zogenaamde dubbele bevoegdheid).

Daarom is de EU noch een “klassieke” internationale organisatie, noch een federatie van staten, maar een verband van staten met een eigen gezagsstructuur, die tussen de twee traditionele modellen in staat. Als juridische term voor de omschrijving van deze bijzondere vorm heeft het begrip “supranationale organisatie” ingang gevonden.

De taken van de Europese Unie

Het takenpakket dat aan de EU is overgedragen, lijkt erg op dat van een staat met een constitutioneel bestel. Daarbij gaat het niet, zoals bij internationale organisaties gebruikelijk is, om nauwkeurig afgebakende technische taken, maar om een geheel van beleidsterreinen dat doorgaans het bestaan van staten rechtvaardigt.

Het takenpakket van de EU is zeer breed. Het omvat taken op economisch, sociaal en politiek gebied.

Economische taken

De belangrijkste taak op economisch gebied is de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt, die de “nationale markten” van de lidstaten in zich verenigt, waarop alle goederen en diensten tegen dezelfde voorwaarden als op een binnenlandse markt kunnen worden aangeboden en verkocht en waartoe alle burgers van de EU gelijke en vrije toegang hebben. Het idee om een gemeenschappelijke markt tot stand te brengen was tegen 1992 grotendeels verwezenlijkt op basis van het programma ter voltooiing van de interne markt, dat door de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, was geïnitieerd en door de staatshoofden en regeringsleiders was goedgekeurd. De instellingen van de EU zijn erin geslaagd om het juridische kader voor een functionerende interne markt vast te leggen. Aan dit kader werd in de tussentijd door nationale uitvoeringsmaatregelen zodanig gestalte gegeven, dat de interne markt nu een feit is. Ook in het dagelijks leven wordt deze interne markt merkbaar, vooral bij reizen binnen de EU, die allang niet meer door personen- en goederencontroles aan de landsgrenzen worden onderbroken.

De interne markt wordt ondersteund door de economische en monetaire unie. De taak die de EU op economisch gebied heeft, is niet om een Europees economisch beleid vast te stellen en uit te voeren, maar om het economische beleid van de lidstaten in die zin te coördineren dat beslissingen van een of meer lidstaten op economisch terrein geen negatieve gevolgen hebben voor het functioneren van de interne markt. Voor dat doel is een stabiliteits- en groeipact gesloten dat gedetailleerd de criteria beschrijft waaraan de lidstaten zich bij beslissingen over hun begroting moeten houden. Doen ze dat niet, dan kan de Europese Commissie een waarschuwing geven. Bij een aanhoudend buitensporig begrotingstekort kan de Raad van de EU ook sancties opleggen.

Als gevolg van de wereldwijde financiële en economische crisis werd de economische samenwerking op EU-niveau in de jaren 2010-2012 verder geïntensiveerd. De afstemming van het economisch beleid op EU-niveau werd aangevuld met een permanent crisismechanisme, dat met name uit de volgende elementen bestaat: versterking van de rol van de Commissie, invoering van nieuwe correctie-automatismen, verankering van het economische afstemmingsbeleid op het hoogste politieke niveau, afstemming binnen het zogeheten Europees Semester met een zwaardere rapportageplicht voor de lidstaten, versterking van de rol van de nationale parlementen en het Europees Parlement, alsmede vrijwillige doelstellingen die in nationaal recht moeten worden omgezet.

November en december vormen de voorbereidende fase, met een analyse van de situatie en de follow-up van het voorgaande jaar. In deze periode beoordeelt de Europese Commissie via de jaarlijkse groeianalyse het begrotings- en structuurbeleid, formuleert zij aanbevelingen voor de eurozone en evalueert zij macro-economische onevenwichtigheden in het waarschuwingsmechanismeverslag. Fase 1, van januari tot maart, omvat beleidsrichtsnoeren op EU-niveau. De Raad van de Europese Unie bestudeert de jaarlijkse groeianalyse en neemt conclusies aan, terwijl het Europees Parlement advies uitbrengt over de werkgelegenheidsrichtsnoeren. Vervolgens bepaalt de Europese Raad (staatshoofden en regeringsleiders) beleidslijnen. Daarnaast wordt in het waarschuwingsmechanismeverslag gewezen op landen met potentiële macro-economische onevenwichtigheden die grondiger moeten worden geëvalueerd. In fase 2, van april tot juni, stellen de lidstaten hun specifieke doelstellingen, prioriteiten en plannen vast, die als basis dienen voor de opstelling van landenspecifieke aanbevelingen door de Europese Commissie. De Raad van de Europese Unie bereikt overeenstemming over de definitieve landenspecifieke aanbevelingen, die vervolgens door de Europese Raad worden bekrachtigd en door de Raad van de Europese Unie worden aangenomen. In fase 3 vindt de uitvoering plaats. De lidstaten houden rekening met de aanbevelingen bij het nemen van besluiten over de nationale begroting voor het volgende jaar. Aan het eind van het jaar begint een nieuwe cyclus, wanneer de Commissie een overzicht geeft van de economische situatie in haar jaarlijkse groeianalyse voor het komende jaar.

Aan het eind van het jaar begint een nieuwe cyclus, wanneer de Commissie een overzicht geeft van de economische situatie in haar jaarlijkse groeianalyse voor het komende jaar.

Het diagram is in 24 talen te vinden op: https://www.consilium.europa.eu/nl/policies/european-semester/

In dit nieuwe crisismechanisme neemt het Europees Semester een centrale plaats in. Het Europees Semester is een cyclus waarin de EU-lidstaten hun economisch en begrotingsbeleid op elkaar afstemmen. Die cyclus bestrijkt de eerste zes maanden van een jaar — vandaar de benaming “semester”. Tijdens het Europees Semester stemmen de lidstaten hun economische en begrotingsbeleid af op de doelen die op EU-niveau zijn overeengekomen. Het Europees Semester is gedacht als middel om solide overheidsfinanciën te waarborgen, de economische groei te stimuleren en al te grote macro-economische verschillen binnen de EU te voorkomen.

Met betrekking tot het monetair beleid was en is het de taak van de EU één munt in de EU in te voeren en de monetaire aangelegenheden centraal te regelen. Een eerste succes is op dit gebied al behaald. Op 1 januari 1999 is de euro als Europese munteenheid ingevoerd in de lidstaten die op dat moment aan de daartoe opgestelde convergentiecriteria voldeden (inflatie: 1,5 %, begrotingstekort = jaarlijkse nieuwe schuldenlast: 3 %, staatsschuld: 60 %, rentevoet voor de lange termijn: 2 %). Dit waren België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal en Spanje. Op 1 januari 2002 werden in deze landen de nationale munteenheden vervangen door eurobankbiljetten en euromunten. Sindsdien vinden de dagelijkse betalingen en geldtransacties nog slechts in één munteenheid plaats en dat is de euro. Nadien voldeden steeds meer lidstaten aan de criteria voor invoering van de euro: Griekenland (1 januari 2001), Slovenië (1 januari 2007), Cyprus (1 januari 2008), Malta (1 januari 2008), Slowakije (1 januari 2009), Estland (1 januari 2011), Letland (1 januari 2014), Litouwen (1 januari 2015) en tot slot Kroatië (1 januari 2023). De zogeheten “eurozone”, waarin de euro als munteenheid geldt, omvat daarmee thans 20 lidstaten.

Ook de overige lidstaten zijn verplicht de euro als munt voor hun land over te nemen zodra zij aan de convergentiecriteria voldoen. Alleen voor Dene­marken geldt een uitzondering. Deze lidstaat heeft het voorbehoud gemaakt van een “opting out”, waardoor Denemarken zelf mag beslissen of en wanneer de toetsingsprocedure voor deelneming aan de gemeenschappelijke munt wordt ingeleid. Zweden, dat niet over zo’n “opting out”-mogelijkheid beschikt, is een geval apart. Hier hangt toetreding tot de euro er namelijk van af of de Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB) deelname van Zweden aanbevelen aan de Raad van de EU. Wanneer een dergelijke aanbeveling wordt gedaan en wanneer de Raad die opvolgt, heeft Zweden eigenlijk geen mogelijkheid om zich aan deelname te onttrekken.

Ondanks alle kritiek heeft de euro zich ontwikkeld tot een sterke en internationaal gerespecteerde munteenheid. Daarnaast is hij een krachtig bindend element binnen de eurozone gebleken. Aan dit feit heeft ook de staatsschuldencrisis die in 2010 begon niets afgedaan. Integendeel. De EU heeft op deze crisis gereageerd met de invoering van tijdelijke reddingspakketten, die in 2013 plaats maakten voor het permanente Europees stabiliteitsmechanisme (ESM). Het ESM biedt lidstaten van de eurozone een duurzaam crisisbestrijdingsmiddel in de vorm van externe financiële steun, met een effectieve kredietverleningscapaciteit van 500 miljard euro. Eurolanden kunnen alleen onder strikte voorwaarden van deze financiële hulp gebruik maken, die een rigoureuze consolidatie van de overheidsfinanciën tot doel hebben en hun beslag krijgen in een economisch aanpassingsprogramma dat door de Commissie en het Internationaal Monetair Fonds in nauwe samenwerking met de ECB wordt opgesteld. Dergelijke mechanismen stellen de EU in staat ook in de moeilijkste omstandigheden op te treden om de euro te verdedigen. Zij zijn een sprekend getuigenis niet alleen van het gemeenschappelijk belang van en de solidariteit binnen het eurogebied, maar ook van de individuele verantwoordelijkheid van elke lidstaat jegens zijn partners.

Behalve op het terrein van het economisch en monetair beleid zijn aan de EU ook taken op een heel aantal andere economische beleidsterreinen toegewezen. Daarbij gaat het met name om het klimaat- en energiebeleid, het landbouw- en visserijbeleid, het vervoersbeleid, het consumentenbeleid, het structuur- en cohesiebeleid, het onderzoeks- en ontwikkelingsbeleid, het ruimtevaartbeleid, het milieubeleid, het gezondheidsbeleid, het handelsbeleid en het energiebeleid.

Sociale taken

Op sociaal gebied is het de taak van de EU ervoor te zorgen dat de voordelen van de economische integratie niet alleen ten goede komen aan degenen die economisch actief zijn, maar dat de interne markt ook in zijn sociale dimensie gestalte krijgt. Een eerste aanknopingspunt hiervoor is bijvoorbeeld de invoering van een stelsel van sociale zekerheid voor migrerende werknemers. Dit stelsel garandeert dat geen enkele werknemer die in zijn beroepsleven in meer dan één lidstaat heeft gewerkt en daardoor aan verschillende socialezekerheidsstelsels is onderworpen, daarvan nadelen ondervindt in zijn sociale zekerheid (ouderdomspensioen, invaliditeitspensioen, uitkeringen op het gebied van de gezondheidszorg, gezinstoelagen, werkloosheidsuitkeringen). Een ander belangrijk aanknopingspunt voor sociaal beleid is de ontwikkeling van een Europese werkgelegenheidsstrategie. In het licht van de al sinds jaren verontrustend hoge werkloosheid in de EU heeft dat hoge prioriteit. De lidstaten en de EU worden aangemoedigd een werkgelegenheidsstrategie te ontwikkelen en vooral de scholing, opleiding en flexibiliteit van werknemers te bevorderen; daarnaast moeten zij arbeidsmarkten soepel laten reageren op economische veranderingen. Het bevorderen van de werkgelegenheid wordt als aangelegenheid van gezamenlijk belang beschouwd. Daartoe moeten de lidstaten hun nationale maatregelen binnen de Raad van de EU coördineren. De EU streeft naar een hoog werkgelegenheidsniveau door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen, hun maatregelen te steunen en indien nodig aan te vullen. De bevoegdheden van de lidstaten worden hierbij geëerbiedigd.

Politieke taken

Op politiek gebied in engere zin dienen zich voor de EU taken aan in verband met de strijd tegen de klimaatverandering, het burgerschap van de EU, het beleid voor justitiële samenwerking in strafzaken en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

De EU bestrijdt de klimaatverandering met een ambitieus beleid dat zij binnen de eigen grenzen voert, en door middel van nauwe samenwerking met internationale partners. Klimaatbescherming staat centraal in de Europese Green Deal, een ambitieus beleidspakket dat voorziet in tal van maatregelen, zoals het aanzienlijk verlagen van broeikasgasemissies, investeringen in onderzoek en innovatie op hoog niveau en de instandhouding van het natuurlijk milieu in Europa. In de Green Deal zijn de volgende klimaatbeschermingsinitiatieven opgenomen:

• de Europese klimaatwet, waarmee het doel om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn, in het EU-recht wordt verankerd;
• het Europees klimaatpact, een initiatief om alle burgers en maatschappelijke sectoren bij klimaatbescherming te betrekken;
• het klimaatdoelstellingsplan 2030, dat voorziet in een verhoging van de reductiedoelstelling waarbij de netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55 % moet zijn verlaagd;
• de nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering om de stap te zetten naar een klimaatveerkrachtig Europa waarin de maatschappij zich in 2050 volledig heeft aangepast aan de onvermijdelijke gevolgen van de klimaatverandering.

Met de invoering van het EU-burgerschap zijn de rechten van de burgers van de lidstaten binnen de EU verder uitgebreid. Zij mogen binnen de EU vrij reizen (artikel 21 VWEU), hebben het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen (artikel 22 VWEU), genieten de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat (artikel 23 VWEU), hebben het recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten (artikel 24 VWEU) alsmede, in combinatie met het algemene discriminatieverbod, het recht om in iedere lidstaat te worden behandeld zoals iedere lidstaat zijn eigen ingezetenen behandelt (artikel 20, lid 2, in combinatie met artikel 18 VWEU).

Op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken neemt de EU vooral taken op zich die het gemeenschappelijk Europees belang dienen. Daaronder vallen met name de bestrijding en strafrechtelijke vervolging van de georganiseerde criminaliteit en mensenhandel. Een effectieve aanpak van de georganiseerde criminaliteit op nationaal niveau alleen is niet meer mogelijk. Daarvoor is een gemeenschappelijk optreden nodig op het niveau van de EU. Met de richtlijn ter bestrijding van het witwassen van geld en de oprichting van de sinds 1998 operationele Europese politiedienst “Europol” (artikel 88 VWEU) zijn de eerste veelbelovende maatregelen genomen). Europol is sinds 2010 een EU-agentschap en staat nu bekend als het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving. Op het gebied van de justitiële samenwerking gaat het bovendien om het vergemakkelijken en bespoedigen van de samenwerking met betrekking tot gerechtelijke procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen, het vergemakkelijken van uitlevering tussen lidstaten, het opstellen van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugs- en wapenhandel, het witwassen van geld en corruptie (artikel 83 VWEU).

De instelling van het EOM behoort tot de belangrijkste vorderingen die met de justitiële samenwerking in de EU zijn gemaakt. In het kader van een nauwere samenwerking, waar 22 lidstaten bij aangesloten zijn, heeft de Raad met de goedkeuring van het Europees Parlement het EOM ingesteld bij Verordening (EU) 2017/1939. In juni 2021, drie jaar na de inwerkingtreding van de EOM-verordening, ving de EOM zijn werkzaamheden aan na een besluit van de Commissie op basis van een voorstel van de Europees hoofdaanklager. De zetel van het EOM is in Luxemburg gevestigd. Het EOM bestaat uit een centraal en een decentraal niveau. Het centrale niveau wordt gevormd door het centrale kantoor, dat bestaat uit het college, de permanente kamers, de Europees hoofdaanklager, de plaatsvervangend Europees hoofdaanklagers, de Europees aanklagers en de administratief directeur. Het decentrale niveau wordt gevormd door de gedelegeerd Europees aanklagers, die werkzaam zijn in de lidstaten. Het EOM is belast met het instellen van onderzoek naar, het vervolgen en het voor de rechter brengen van daders van, en medeplichtigen aan, strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden. In dat verband stelt het EOM onderzoeken in, verricht het strafvervolgingshandelingen en treedt het op als openbaar aanklager bij de bevoegde rechtbanken van de lidstaten totdat de zaak definitief is afgedaan. Bij zijn optreden eerbiedigt het EOM de rechten die in het Handvest van de grondrechten zijn verankerd. Het is in zijn gehele optreden gebonden aan de beginselen van rechtsstatelijkheid en evenredigheid. Het EOM verricht zijn onderzoek op onafhankelijke wijze en vergaart al het ter zake dienende bewijs, ongeacht of het bezwarend dan wel ontlastend is.

Een andere stap vooruit is het sinds 2004 geldende Europees aanhoudingsbevel. Het aanhoudingsbevel kan worden uitgevaardigd wanneer het om een strafbaar feit gaat waarop een gevangenisstraf van meer dan een jaar staat. Het Europees aanhoudingsbevel is in de plaats gekomen van de vroegere, tijdrovende uitleveringsprocedures.

Bij het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid gaat het vooral om de bescherming van de gemeenschappelijke waarden, fundamentele belangen en de onafhankelijkheid van de EU, vergroting van de veiligheid van de EU en haar lidstaten, het bewaren van de wereldvrede en de vergroting van de internationale veiligheid, het bevorderen van democratie, de rechtsstaat en internationale samenwerking, de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden alsmede het tot stand brengen van een gemeenschappelijke defensie.

Omdat de EU geen staatkundige entiteit is, kunnen deze doelen slechts stapsgewijs naderbij gebracht worden. Het buitenlands maar vooral het veiligheidsbeleid zijn traditioneel gebieden waarbij de lidstaten goed letten op het behoud van de nationale soevereiniteit. Gemeenschappelijke belangen op dit gebied zijn bovendien moeilijk te definiëren omdat alleen nog Frankrijk als EU-land over kernwapens beschikt. Een ander probleem is dat niet alle EU-lidstaten deel uitmaken van het militaire bondgenootschap van de NAVO. Daarom worden de besluiten op het gebied van het “gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid” momenteel nog voornamelijk genomen in het kader van de internationale samenwerking. Toch is er geleidelijk een eigen instrumentarium ontstaan, waardoor de internationale samenwerking vaste juridische contouren heeft gekregen.

Met het oog op de veranderende veiligheidscontext werd met de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU een proces ingeleid van nauwere samenwerking op het gebied van veiligheid en defensie. De EU-lidstaten zijn hiertoe een activiteitsuitbreiding binnen de EU overeengekomen en hebben bevestigd dat een betere afstemming en meer investeringen in defensie en samenwerking bij de ontwikkeling van de defensievermogens een essentiële voorwaarde vormen om resultaten te boeken. Dit is het belangrijkste doel van de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) op het gebied van veiligheid en defensie, waarin artikel 42, lid 6, en artikel 46 VEU, alsook het bijbehorend protocol nr. 10 voorzien. PESCO stelt de lidstaten in staat veiligheidsuitdagingen doelmatiger aan te pakken en de defensiesamenwerking in EU-kader beter te integreren en versterken. De Raad heeft op 11 december 2017 het besluit tot instelling van de permanente gestructureerde samenwerking en tot opstelling van de lijst van deelnemende lidstaten vastgesteld en daarmee een historische stap gezet. In totaal hebben 25 lidstaten besloten aan de samenwerking deel te nemen: België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië en Zweden.

De bevoegdheden van de Europese Unie

De oprichtingsverdragen van de Europese Unie verlenen de instellingen van de EU geen algemene bevoegdheid om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de verdragsdoelstellingen te verwezenlijken, maar leggen in de desbetreffende hoofdstukken de omvang van de handelingsbevoegdheden gedetailleerd vast. Uitgangspunt is dat de EU en haar instellingen niet zelf over hun juridische grondslagen en bevoegdheden mogen beslissen: nog steeds geldt het beginsel van de specifieke beslissingsbevoegdheden (artikel 2 VWEU). Deze weg is door de lidstaten gekozen om overzichtelijk en controleerbaar te maken van welke bevoegdheden zij afstand doen.

De materiële omvang van de specifieke beslissingsbevoegdheden is al naargelang de aard van de beleidsterreinen die aan de EU zijn overgedragen, meer of minder ruim bemeten. Bevoegdheden die niet aan de EU zijn toegedeeld, blijven een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. In het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt expliciet gesteld dat de aangelegenheden betreffende de “nationale veiligheid” de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat blijven.

Dit roept natuurlijk de vraag op hoe de bevoegdheden van de EU ten opzichte van die van de lidstaten worden afgebakend. Deze afbakening geschiedt aan de hand van drie categorieën van bevoegdheden.

• Exclusieve bevoegdheid van de EU (artikel 3 VWEU) op die gebieden waarvoor wordt verondersteld dat een maatregel op EU-niveau effectiever is dan een ongecoördineerde maatregel van een lidstaat. Deze gebieden zijn nauwkeurig afgebakend en omvatten de douane-unie, de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn, het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben, de gemeenschappelijke handelspolitiek en onderdelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Op deze beleidsterreinen kan alleen de Europese Unie wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. De lidstaten kunnen dat slechts zelf doen als zij daartoe door de EU gemachtigd zijn of ter uitvoering van de handelingen van de EU (artikel 2, lid 1, VWEU).
• Gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4 VWEU) op die gebieden waarop een optreden van de EU een extra voordeel oplevert ten opzichte van een optreden van de lidstaten. Een dergelijke gedeelde bevoegdheid geldt voor de regelgeving betreffende de interne markt, de economische, sociale en territoriale samenhang, landbouw en visserij, milieu, vervoer, de trans-Europese netwerken, de energievoorziening, de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, alsmede voor gemeenschappelijke veiligheidsvraagstukken op het gebied van volksgezondheid, onderzoek en technologische ontwikkeling, ruimtevaart, ontwikkelingssamenwerking, en humanitaire hulp. Op al deze gebieden heeft de EU het recht om als eerste de bevoegdheid uit te oefenen; die bevoegdheid strekt zich echter slechts uit tot de aspecten die door het desbetreffende besluit van de EU worden geregeld, en niet tot het totale beleidsterrein. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de EU haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend of besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen (artikel 2, lid 2, VWEU). Van het laatstgenoemde geval is sprake wanneer de desbetreffende instellingen van de EU besluiten een wetgevingshandeling op te heffen, met name om te voldoen aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. De Raad van de EU kan de Commissie op initiatief van een of meer van zijn leden ook verzoeken voorstellen voor de opheffing van een besluit voor te leggen.
• Ondersteunende bevoegdheden (artikel 6 VWEU). In de uitoefening van de ondersteunende bevoegdheden handelt de EU uitsluitend om het optreden van de lidstaten te coördineren of aan te vullen; de EU mag in geen geval een harmonisatie doorvoeren van de nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen op de gebieden die onder de ondersteunende bevoegdheden vallen (artikel 2, lid 5, VWEU). De verantwoordelijkheid voor de juridische vorm blijft dus een zaak van de lidstaten, die daarbij over veel vrijheid beschikken om initiatieven te nemen. Onder deze categorie van bevoegdheden vallen de bescherming en verbetering van de volksgezondheid, het industriebeleid, cultuur, toerisme, onderwijs, jongeren, sport en beroepsopleiding, civiele bescherming en administratieve samenwerking. Op het gebied van het economisch en het werkgelegenheidsbeleid erkennen de lidstaten expliciet dat hun nationale maatregelen binnen de EU moeten worden gecoördineerd.

Naast deze specifieke beslissingsbevoegdheden bieden de EU-verdragen de EU-instellingen ook de mogelijkheid om op te treden wanneer dat nodig is om de interne markt tot stand te brengen en te laten functioneren of om eerlijke concurrentie te waarborgen (zie artikel 352 VWEU — bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten, ook wel flexibiliteitsclausule genoemd). Hiermee wordt de instellingen overigens geen algemene volmacht verleend om taken uit te oefenen die buiten de door de Verdragen vastgelegde doelstellingen vallen. Ook mogen de EU-instellingen niet met een beroep op deze volmacht hun eigen bevoegdheden ten koste van de lidstaten uitbreiden. Van de mogelijkheden op grond van deze bevoegdheid is in het verleden veelvuldig gebruikgemaakt, omdat de EU in de loop der tijd steeds nieuwe taken moest opnemen waaraan bij het sluiten van de oprichtingsverdragen nog niet was gedacht en waarvoor de bijbehorende specifieke bevoegdheden in de Verdragen dan ook ontbraken. Dit gold met name voor terreinen als milieu- en consumentenbescherming of de oprichting van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, dat ertoe moet bijdragen de verschillen tussen de ontwikkelde en onderontwikkelde gebieden in de EU te verkleinen. Voor de genoemde sectoren zijn intussen echter speciale bevoegdheden vastgelegd. Door deze specifieke regelingen is de praktische betekenis van de bevoegdheid om overeenkomsten te sluiten aanzienlijk verminderd. Voor de uitoefening van deze bevoegdheid is de goedkeuring van het Europees Parlement nodig.

Ten slotte bestaan er nog bevoegdheden om maatregelen te treffen die voor een doeltreffende en zinvolle uitoefening van al uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden noodzakelijk zijn (“implied powers”). Bijzondere betekenis hebben deze bevoegdheden gekregen voor het onderhouden van externe betrekkingen. Op grond daarvan kan de EU ook tegenover derde landen of tegenover andere internationale organisaties verplichtingen aangaan op gebieden die tot de taken van de EU behoren. Een duidelijk voorbeeld biedt de zaak Kramer e.a., die aan het Hof van Justitie was voorgelegd. Daarbij ging het om de bevoegdheid van de EU om voor de vaststelling van vangstquota voor de zeevisserij samen te werken met internationale organisaties voor zeerecht en eventueel op dat gebied volkenrechtelijke verplichtingen aan te gaan. Omdat een expliciete regeling in het EU-Verdrag ontbrak, leidde het Hof de hiervoor noodzakelijke externe bevoegdheid van de EU af uit haar interne bevoegdheid op het gebied van het visserijbeleid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Bij de uitoefening van haar bevoegdheden is de EU onderworpen aan het aan de katholieke sociale leer ontleende subsidiariteitsbeginsel, dat door zijn verankering in het VEU (artikel 5, lid 3, VEU) constitutionele status heeft gekregen. Dit beginsel heeft twee aspecten, een positief en een negatief: het positieve, want competentievergrotende aspect houdt in dat de EU handelend optreedt als de nagestreefde doelen “op gemeenschapsniveau beter bereikt kunnen worden”; het negatieve, want competentie ontkennende aspect van het subsidiariteitsbeginsel behelst dat de EU niet in actie komt wanneer het optreden van de lidstaten volstaat voor het verwezenlijken van de gestelde doelen. Dit moet voor de gebieden waarop de EU exclusieve bevoegdheid heeft als vanzelfsprekend worden aangenomen, waardoor een subsidiariteitstoetsing op deze gebieden overbodig is. Voor alle andere bevoegdheidsgebieden betekent dit in de praktijk daarentegen dat alle instellingen van de EU, en met name de Commissie, moeten aantonen dat er behoefte is aan een gemeenschappelijke regeling en een gemeenschappelijk optreden. Vrij naar Montesquieu geldt hier het principe: als het niet nodig is een EU-regeling te treffen, mag er geen regeling worden getroffen. Is men het erover eens dat er behoefte bestaat aan een regeling op het niveau van de EU, dan moet vervolgens de vraag worden gesteld hoe verreikend en van welke aard de te nemen maatregel moet zijn. Het antwoord op die vraag levert het evenredigheidsbeginsel, dat met betrekking tot de diverse regelingen voor de bevoegdheden in artikel 5, lid 4, VEU is vervat. Het verlangt een grondige toetsing van de noodzaak van een rechtsinstrument en van de vraag of niet andere middelen al voldoende effectief zouden kunnen zijn. Dit betekent vooral dat kaderwetten, minimumvoorschriften en regels inzake wederzijdse erkenning van nationale voorschriften de voorkeur hebben en dat al te gedetailleerde en harmoniserende rechtsvoorschriften waar mogelijk moeten worden vermeden.

De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de 27 EU-lidstaten, de voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Commissie. De Raad van de Europese Unie bestaat uit 27 ministers, één per lidstaat. Het Europees Parlement bestaat uit 705 leden. De Europese Commissie bestaat uit 27 leden, één per lidstaat. Het Comité van de Regio’s telt 329 leden. Het Europees Economisch en Sociaal Comité telt 326 leden. Het Hof van Justitie van de Europese Unie telt 27 rechters bij het Hof van Justitie (één per lidstaat) en 54 rechters bij het Gerecht (twee per lidstaat). De Europese Rekenkamer telt 27 leden, één per lidstaat. De Europese Centrale Bank bestaat uit 20 presidenten die de centrale banken van de lidstaten van de eurozone vertegenwoordigen. De Europese Investeringsbank heeft een Raad van gouverneurs, bestaande uit 27 leden, één per lidstaat.

Tegenwoordig kunnen ook de nationale parlementen controleren of het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. Daartoe werd een systeem voor vroegtijdige waarschuwing opgezet, dat de nationale parlementen in staat stelt binnen acht weken na toezending van een wetgevingsvoorstel een gemotiveerd advies uit te brengen waarin uiteengezet wordt waarom het desbetreffende wetgevingsvoorstel niet strookt met de vereisten van subsidiariteit en evenredigheid. Indien dit gemotiveerde advies door ten minste een derde van de aan de nationale parlementen toegewezen stemmen wordt gesteund (waarbij elk nationaal parlement over twee stemmen beschikt, bij stelsels met twee kamers heeft elke kamer één stem), moet het wetgevingsvoorstel door de indiener ervan (meestal is dat de Europese Commissie) opnieuw in overweging worden genomen. Op grond van deze heroverweging kan het voorstel worden gehandhaafd, gewijzigd of ingetrokken. Indien de Commissie besluit het voorstel te handhaven, moet zij in een gemotiveerd advies verantwoorden waarom het voorstel naar haar mening strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Dit gemotiveerd advies en de gemotiveerde adviezen van de nationale parlementen moeten ter overweging in de procedure worden voorgelegd aan de wetgever van de Unie. Indien de wetgever met een meerderheid van 55 % van de leden van de Raad of een meerderheid van de uitgebrachte stemmen in het Europees Parlement van oordeel is dat het voorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, wordt het wetgevingsvoorstel niet verder in beschouwing genomen.

De instellingen en organen van de Europese Unie

Een andere vraag die in verband met de “constitutie” rijst, betreft de structuur van de EU: welke instellingen heeft zij? Omdat de EU taken vervult die anders alleen door staten mogen worden verricht, dringt zich de vraag op of de EU een regering, een parlement, bestuurslichamen en rechterlijke instanties heeft, zoals men die ook in de lidstaten kent. Er is bewust voor gekozen om de uitvoering van de aan de EU toegedeelde taken en de sturing van het integratieproces niet alleen aan het initiatief en de bevoegdheid van de lidstaten of van de internationale samenwerking over te laten. De EU beschikt over een institutioneel bestel dat haar in staat stelt nieuwe impulsen te geven aan het Europese eenwordingsproces, daarvoor nieuwe doelen te stellen en voor de sectoren die onder haar bevoegdheid vallen, bindende wetgeving vast te stellen die in gelijke mate voor alle lidstaten geldt.

De hoekstenen van dit institutionele bestel zijn de instellingen van de EU, namelijk het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Centrale Bank en de Europese Rekenkamer. Aanvullend daarop maken ook de Europese Investeringsbank, het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s deel uit van het institutionele bestel.

Instellingen

Het Europees Parlement (artikel 14 VEU)

Het Europees Parlement vertegenwoordigt de burgers van de EU. Het is voortgekomen uit de gemeenschappelijke vergadering van de EGKS, de vergadering van de EEG en de vergadering van Euratom, die door de Overeenkomst betreffende bepaalde instellingen welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben uit 1957 (eerste Fusieverdrag) tot één “vergadering” werden verenigd. De officiële benaming “Europees Parlement” kreeg het pas in het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht). In het algemene spraakgebruik bestond de naam al veel langer, namelijk sinds 1958, toen de gemeenschappelijke vergadering zelf haar naam veranderde in “Europees Parlement”.

Samenstelling en verkiezingen

De vertegenwoordigers in het Europees Parlement waren tot 1979 leden van de nationale parlementen die door deze parlementen werden benoemd en naar het Europees Parlement werden afgevaardigd. De reeds in de Verdragen voorgeschreven algemene en rechtstreekse verkiezing van de leden van het Europees Parlement door de bevolking van de lidstaten kon, na vele vergeefse pogingen, pas in 1979 haar beslag krijgen. De eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement vonden in juni 1979 plaats. Sindsdien worden ze steeds voor de duur van een “zittingsperiode”, om de vijf jaar, gehouden. Een op recht van de Unie gebaseerd kiesstelsel kwam er pas na decennialange inspanningen door de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen van 1976. In 2002 werd deze ingrijpend gewijzigd door de zogeheten “Akte betreffende rechtstreekse verkiezingen”. Volgens deze akte stellen alle lidstaten nog steeds hun eigen verkiezingsprocedure vast, maar passen ze wel dezelfde elementaire democratische regels toe:

• rechtstreekse algemene verkiezingen,
• evenredige vertegenwoordiging,
• vrije en geheime verkiezingen,
• minimumleeftijd (voor het actieve stemrecht is die in alle lidstaten 18 jaar, met uitzondering van Oostenrijk en Malta, waar de minimumleeftijd 16 jaar is, en Griekenland, waar de minimumleeftijd op 17 jaar ligt),
• hernieuwbaar mandaat van vijf jaar,
• onverenigbaarheden (dubbelfuncties zoals het ambt van rechter, openbaar aanklager of minister zijn de leden van het Europees Parlement tijdens hun zittingsperiode niet toegestaan; ze zijn tevens onderworpen aan de betreffende nationale wetgeving, die een opeenhoping van mandaten of functies verder in kunnen perken),
• vastgestelde dag van stemming,
• gelijkstelling van man en vrouw.

Sommige landen kennen een opkomstplicht (België, Luxemburg en Griekenland).

Daarnaast werd in 2009 een algemeen geldend statuut van de leden van het Europees Parlement van kracht, dat de voorwaarden waaronder de afgevaardigden hun werk doen transparanter maakt en duidelijke regels omvat. Het introduceert bovendien voor alle afgevaardigden een gelijk salaris, dat uit de EU-begroting wordt betaald.

Door de rechtstreekse verkiezingen heeft het Europees Parlement een democratische legitimatie gekregen en kan het er aanspraak op maken een “vertegenwoordiging van de burgers van de EU” te zijn. Met het bestaan van een rechtstreeks gekozen parlement is echter nog niet voldaan aan de fundamentele vereiste van een democratische constitutie, namelijk dat alle staatsmacht van het volk uitgaat. Daarvoor is niet alleen nodig dat de besluitvorming doorzichtig is en dat de besluitvormende instellingen representatief zijn, maar ook dat de instellingen van de Unie die aan het besluitvormingsproces deelnemen door het Parlement worden gecontroleerd en gelegitimeerd. Ook op dit vlak is in de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang geboekt. Zo werden niet alleen de rechten van het Europees Parlement steeds verder uitgebreid, maar werd met het Verdrag van Lissabon de werkwijze van de EU als geheel expliciet gegrondvest op het beginsel van de representatieve democratie. Conform dat beginsel zijn alle burgers van de Europese Unie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement en hebben ze het recht actief aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. Daarmee moet worden gewaarborgd dat de besluitvorming op EU-niveau zo transparant mogelijk en zo dicht mogelijk bij de burgers plaatsvindt. Van de politieke partijen op EU-niveau wordt verwacht dat zij bijdragen aan de vorming van een Europees bewustzijn en dat zij de wil van de burgers van de EU tot uitdrukking brengen. Van een tekortkoming in het huidige democratische bestel van de EU is eigenlijk alleen in zoverre nog sprake, dat het Europees Parlement, anders dan bijvoorbeeld in het nationale model van de parlementaire democratie, geen regering kiest die verantwoording moet afleggen aan het Parlement.

Dit “democratisch tekort” kan echter worden verklaard uit het eenvoudige gegeven dat de EU geen regering in de gebruikelijke zin kent. De in de Verdragen voorgeschreven “regeringstaken” zijn verdeeld tussen de Raad van de EU en de Commissie. Niettemin zijn door het Verdrag van Lissabon aan het Europees Parlement verstrekkende bevoegdheden toegekend bij de benoeming van de Commissie, die zich uitstrekken van de verkiezing van de voorzitter van de Commissie door het Europees Parlement op voorstel van de Europese Raad tot de stemming waarin het Europees Parlement zijn goedkeuring geeft aan de Commissie als voltallig college (zogeheten “investituurrecht”). Over een vergelijkbare invloed op de samenstelling van de Raad beschikt het Europees Parlement echter niet. De Raad is slechts aan parlementaire controle onderworpen voor zover elk Raadslid als minister van een lidstaat aan de controle van zijn nationale parlement is onderworpen.

Aanmerkelijk groter geworden is de rol van het Europees Parlement in het wetgevingsproces van de EU. Doordat de medebeslissingsprocedure is verheven tot de gewone wetgevingsprocedure van de EU, is het Europees Parlement naast de Raad van de EU nagenoeg “medewetgever” geworden. In het kader van de gewone wetgevingsprocedure heeft het Europees Parlement de mogelijkheid om in een aantal lezingen wetgevingsbesluiten te amenderen en om binnen bepaalde grenzen tegenover de Raad van de EU zijn standpunt met succes te verdedigen. Een besluit van de EU kan niet tot stand komen zonder dat het Parlement en de Raad van de EU overeenstemming hebben bereikt.

Los daarvan neemt het Europees Parlement van oudsher een sterke positie in bij de begrotingsprocedure. Met het Verdrag van Lissabon zijn de budgettaire bevoegdheden van het Europees Parlement verder uitgebreid. Voor het meerjarig financieel kader is goedkeuring door het Europees Parlement nodig en het Parlement heeft medebeslissingsrecht ten aanzien van alle uitgaven.

Het Europees Parlement heeft instemmingsrecht ten aanzien van alle belangrijke internationale verdragen die een terrein raken dat onder de medebeslissingsprocedure valt, alsmede ten aanzien van de toetredingsverdragen die met nieuwe lidstaten worden gesloten en die de voorwaarden voor toetreding vastleggen.

Ook de controlebevoegdheden van het Europees Parlement zijn in de loop van de tijd aanzienlijk uitgebreid. Deze controlefunctie bestaat vooral hierin dat de Commissie verantwoording moet afleggen aan het Europees Parlement, dat zij haar opstelling in openbare plenaire debatten moet verdedigen en dat zij het Europees Parlement een jaarlijks “Algemeen Verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie” ter bespreking moet voorleggen. Bij die gelegenheid kan het Europees Parlement de Commissie met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen het vertrouwen opzeggen en haar daarmee tot aftreden dwingen (artikel 234 VWEU). Tot dusverre zijn in het Europees Parlement verschillende keren moties van wantrouwen ingediend, maar geen daarvan heeft de vereiste meerderheid gehaald(²). Aangezien ook de Raad van de EU in de binnen de Unie gegroeide praktijk ingaat op de vragen van het Europees Parlement, beschikt het Europees Parlement over de mogelijkheid van een directe politieke gedachtewisseling met twee belangrijke constitutionele instellingen van de EU.

Deze politieke controlemogelijkheden van het Europees Parlement zijn tussentijds aangevuld met nog andere controlemechanismen. Inbreuken of gevallen van wanbeheer in de EU kan het Europees Parlement ook in speciaal daarvoor ingestelde enquêtecommissies onderzoeken. In juni 2016 werd zo’n commissie ingesteld naar aanleiding van onthullingen die de zogenaamde “Panama Papers” deden over de verzwegen bezittingen van brievenbusfirma’s. Ze kreeg als taak onderzoek te doen naar eventuele inbreuken op EU-recht verbonden met witwaspraktijken, belastingontwijking en -fraude. Een andere enquêtecommissie, die eveneens in 2016 werd ingesteld, deed onderzoek naar het schandaal omtrent de sjoemeldiesels. In juni 2020 ten slotte heeft het Europees Parlement vanwege misstanden tijdens diertransporten in de EU een enquêtecommissie in het leven geroepen die werd belast met onderzoek naar overtredingen van de EU-verordening over het vervoer van levende dieren (Verordening (EG) nr. 1/2005). Bovendien heeft volgens de Verdragen iedere burger of iedere rechtspersoon het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, die door een Commissie verzoekschriften worden behandeld. Ten slotte heeft het Europees Parlement gebruikgemaakt van de mogelijkheid om een Europese ombudsman te benoemen die kennis neemt van klachten over gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen of organen, met uitzondering van het Hof van Justitie. De Ombudsman mag onderzoek verrichten en een geval van wanbeheer voorleggen aan de betrokken instelling. Hij legt aan het Europees Parlement een verslag voor met het resultaat van zijn werkzaamheden.

Zetel

Het Europees Parlement heeft zijn zetel te Straatsburg, voor de twaalf periodes van de maandelijkse voltallige zittingen met inbegrip van de begrotingszitting. De bijkomende voltallige zittingen worden gehouden te Brussel. De commissies van het Europees Parlement zetelen te Brussel. Het secretariaat-generaal van het Europees Parlement en zijn diensten blijven in Luxemburg gevestigd. Dit besluit van de Europese Raad uit het jaar 1992 werd bevestigd in het protocol nr. 6 bij het Verdrag van Lissabon. Het resultaat van dit besluit is dat de leden van het Europees Parlement en een deel van de ambtenaren en medewerkers heen en weer moeten reizen tussen Straatsburg, Brussel en Luxemburg. Dit is een zeer kostbare aangelegenheid.

Europese Raad (artikel 15 VEU)

In de Europese Raad komen de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten alsmede de voorzitters van de Europese Raad en de Commissie zelf ten minste twee keer in elke periode van zes maanden bijeen in Brussel.

Samenstelling en taken

Met het Verdrag van Lissabon werd de functie van voorzitter van de Europese Raad gecreëerd. De voorzitter van de Europese Raad heeft, in tegenstelling tot het voorzitterschap, een Europees mandaat, dat voor de duur van tweeënhalf jaar voltijds wordt uitgeoefend. Tot voorzitter moet een vooraanstaand persoon worden benoemd; dit gebeurt door verkiezing met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Europese Raad; een eenmalige herverkiezing is mogelijk. De taak van de voorzitter is het voorbereiden en nabereiden van de vergaderingen van de Europese Raad. Daarnaast vertegenwoordigt hij de EU op internationale topconferenties op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid.

De Europese Raad heeft geen wetgevende functie. De functie van de Europese Raad bestaat erin de algemene politieke beleidslijnen voor het optreden van de EU vast te leggen. Dit gebeurt in de vorm van zogeheten “conclusies”, die bij consensus worden vastgesteld en uitspraken over het algemene politieke beleid of richtsnoeren en aanwijzingen voor de werkzaamheden van de Raad van de EU of de Commissie omvatten. Zo heeft de Europese Raad de aanzet gegeven tot de economische en monetaire unie, het Europees Monetair Stelsel, de rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement, alsmede tot beslissingen betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten.

Raad van de Europese Unie (artikel 16 VEU)

Samenstelling en voorzitterschap

In de Raad van de Europese Unie zijn de regeringen van de lidstaten vertegenwoordigd. Alle 27 lidstaten sturen een vertegenwoordiger. In de regel is dit de minister of staatssecretaris die voor het desbetreffende onderwerp verantwoordelijk is, maar dat hoeft niet. Belangrijk is hier dat degene die zijn regering vertegenwoordigt, gemachtigd is om voor de regering van zijn lidstaat bindend te handelen. De verschillende mogelijkheden om een regering van een lidstaat te vertegenwoordigen, laten zien dat er geen permanente leden van de Raad zijn. De Raad vergadert in tien verschillende formaties die qua personele bezetting en inhoud variëren.

De Raad Buitenlandse Zaken werkt het externe optreden van de EU uit volgens de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen en zorgt voor de samenhang in het optreden van de Unie. De Raad Algemene Zaken zorgt voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties en bereidt in samenspraak met de voorzitter van de Europese Raad en de Commissie de bijeenkomsten van de Europese Raad voor. Het voorzitterschap van de Raad wordt door de lidstaten bij toerbeurt voor telkens zes maanden uitgeoefend, met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken, die door de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid wordt geleid. De volgorde in het voorzitterschap wordt door de Raad unaniem vastgesteld. De wisseling van het voorzitterschap vindt steeds op 1 januari en op 1 juli plaats (2020: Kroatië, Duitsland; 2021: Portugal, Slovenië; 2022: Frankrijk, Tsjechië; 2023: Zweden, Spanje). Omdat het voorzitterschap relatief vaak wisselt, wordt er onder elk voorzitterschap gewerkt op basis van een programma dat telkens met de twee volgende voorzitters wordt afgestemd en zodoende een periode van 18 maanden bestrijkt (het zogeheten “teamvoorzitterschap”). De voorzitter van de Raad heeft vooral de taak om leiding te geven aan de werkzaamheden in de Raad en in de assisterende commissies. Daarnaast heeft het voorzitterschap van de Raad ook een politieke betekenis, omdat de lidstaat die de Raad van de EU voorzit, internationaal meer aandacht krijgt. Daardoor krijgen vooral de kleinere lidstaten de gelegenheid om zich in deze rol zowel ten opzichte van de grote landen als op het terrein van het Europees beleid te profileren.

De werkzaamheden van de Raad worden voorbereid door tal van ondersteunende gremia (commissies en werkgroepen), die bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten. De belangrijkste van deze gremia is het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper I en II), dat in de regel minstens eenmaal per week bijeenkomt.

De Raad wordt bijgestaan door een secretariaat-generaal onder leiding van een secretaris-generaal, die door de Raad wordt benoemd.

De Raad zetelt in Brussel.

Taken

De Raad van de EU heeft vijf kerntaken:

• De belangrijkste taak van de Raad van de EU is wetgeving, een taak die de Raad in het kader van de gewone wetgevingsprocedure samen met het Europees Parlement uitoefent.
• De Raad heeft daarnaast de taak het economisch beleid van de lidstaten te coördineren.
• De Raad ontwikkelt het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU aan de hand van richtlijnen van de Europese Raad.
• Ten slotte is de Raad de bevoegde instelling voor het sluiten van verdragen tussen de EU enerzijds en derde landen of internationale organisaties anderzijds.
• Ook stelt de Raad op basis van een ontwerp van de Commissie de begroting op, die daarna nog wel door het Europees Parlement moet worden goedgekeurd. Het is ook de Raad die het Europees Parlement de aanbeveling doet om de Commissie kwijting te verlenen voor het gevoerde begrotingsbeleid.

De Raad benoemt de leden van de Europese Rekenkamer, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s.

Beraadslagingen en besluitvorming in de Raad

In de beraadslagingen van de Raad worden de nationale belangen van de lidstaten en het belang van de EU met elkaar in overeenstemming gebracht. Hoewel in de Raad vooral de belangen van de lidstaten tot uiting komen, zijn de leden van de Raad tegelijkertijd gebonden aan de doelstellingen en behoeften van de EU als geheel. De Raad is een instelling van de EU en geen intergouvernementele conferentie. Daarom moet er ook bij de beraadslagingen van de Raad niet worden gezocht naar de kleinste gemeenschappelijke noemer, maar naar overeenstemming tussen het belang van de EU en de belangen van de afzonderlijke lidstaten.

De Raad beraadslaagt en beslist alleen op basis van schriftelijke stukken en voorstellen die beschikbaar zijn in de 24 officiële talen (Bulgaars, Deens, Duits, Engels, Ests, Fins, Frans, Grieks, Hongaars, Iers, Italiaans, Kroatisch, Lets, Litouws, Maltees, Nederlands, Pools, Portugees, Roemeens, Sloveens, Slowaaks, Spaans, Tsjechisch en Zweeds). In spoedgevallen kan bij unaniem besluit van het gebruik van deze taalregeling worden afgeweken. Dit geldt ook voor wijzigingsvoorstellen die nog tijdens de Raadsvergaderingen worden ingediend en besproken.

Wanneer er in de Raad wordt gestemd, geldt volgens de EU-Verdragen in beginsel de meerderheidsregel: uitgangspunt is dat de Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (artikel 16, lid 3, VEU). Slechts in enkele gevallen (vooral bij procedurele kwesties) volstaat een gewone meerderheid, waarbij elk lid van de Raad een stem heeft. De gewone meerderheid ligt bij 27 lidstaten dus bij 14 stemmen).

Volgens het systeem van de dubbele meerderheid, gehanteerd bij voorstellen van de Commissie, is er sprake van een gekwalificeerde meerderheid als minstens 55 % van de leden van de Raad die tenminste 15 in aantal zijn en lidstaten vertegenwoordigen waarvan de bevolking tenminste 65 % uitmaakt van de bevolking van de EU (artikel 16, lid 4, VEU)(³).

Om te voorkomen dat een klein aantal bevolkingsrijke lidstaten de aanvaarding van een besluit verhindert, werd bepaald dat een blokkerende minderheid uit ten minste vier lidstaten moet bestaan, die minstens 35 % van de EU-bevolking vertegenwoordigen. Het stemsysteem van de Raad wordt gecompleteerd door een aanvullend mechanisme: wanneer een blokkerende minderheid niet tot stand komt, kan het besluitvormingsproces worden opgeschort. De Raad van de EU gaat in dat geval niet tot stemming over, maar zet de besprekingen binnen een “redelijke termijn” voort, indien dit wordt verlangd door leden van de Raad van de EU die ten minste 75 % van de bevolking of ten minste 75 % van het aantal lidstaten vertegenwoordigen, zoals vereist voor het vormen van een blokkerende minderheid.

Voor besluiten op politiek zeer gevoelige terreinen geldt volgens de Verdragen het beginsel van eenparigheid van stemmen (unanimiteit). Onthouding van stemmen blokkeert de totstandkoming van besluiten echter niet. Eenparigheid van stemmen is bijvoorbeeld nog nodig voor besluiten op het gebied van belastingen, de sociale zekerheid, de bescherming van werknemers, voor het vaststellen van een schending van constitutionele beginselen door een lidstaat, alsmede voor het vaststellen van de uitgangspunten en uitvoeringsbesluiten op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en aspecten van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (artikel 18 VEU)

De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid is niet, zoals volgens het ontwerp voor het Grondwettelijk Verdrag oorspronkelijk de bedoeling was, de minister van Buitenlandse Zaken van de EU geworden; niettemin is zijn functie binnen de instellingen van de Unie aanzienlijk versterkt en uitgebreid. De hoge vertegenwoordiger heeft daarmee een vaste plaats in zowel de Raad van de EU, waar hij de Raad van de EU Buitenlandse Zaken voorzit, als in de Commissie, waar hij als vicevoorzitter verantwoordelijk is voor de buitenlandse betrekkingen. De hoge vertegenwoordiger wordt door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en met instemming van de voorzitter van de Commissie benoemd. Hij wordt ondersteund door de Europese Dienst voor extern optreden, in 2011 ontstaan door samenvoeging van de diensten voor buitenlandse zaken van de Raad en de Commissie. Ook leden van de nationale diplomatieke diensten maken er deel van uit.

Europese Commissie (artikel 17 VEU)

Samenstelling

De Europese Commissie bestaat uit 27 leden, een uit elke lidstaat. Op dit moment zijn er dus 27 commissarissen (met verschillende portefeuilles) werkzaam (artikel 17, lid 4, VEU). Het voornemen, genoemd in artikel 17, lid 5, VEU, om de omvang van de Commissie per 1 november 2014 terug te brengen tot twee derde van het aantal lidstaten werd na een andersluidend besluit van de Europese Raad niet uitgevoerd.

De Commissie wordt geleid door een voorzitter, die ten opzichte van de overige commissarissen een sterke positie inneemt. Hij is niet langer slechts “primus inter pares”, maar hij zet de hoofdlijnen voor het functioneren van de Commissie uit en neemt ook beslissingen over de interne organisatie van de Commissie (artikel 17, lid 6, punten a en b, VEU). De voorzitter beschikt met andere woorden over organisatiebevoegdheid en de bevoegdheid om richtsnoeren vast te stellen. De voorzitter heeft deze bevoegdheden om ervoor te zorgen dat het optreden van de Commissie samenhangend en doeltreffend is, maar ook voldoet aan het collegialiteitsbeginsel, dat vooral tot uitdrukking komt in de collegiale besluitvorming (artikel 250, lid 1, VWEU). Hij structureert de werkzaamheden en verdeelt de taken over de commissarissen, waarbij de taakverdeling tijdens de ambtstermijn ook kan worden gewijzigd (artikel 248 VWEU). De voorzitter benoemt de eerste vicevoorzitter en de andere vicevoorzitters, afgezien van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die al uit hoofde van zijn functie tevens vicevoorzitter van de Commissie is. Bovendien is met zoveel woorden vastgelegd dat een lid van de Commissie ontslag moet nemen als de voorzitter hem daarom verzoekt (artikel 17, lid 6, tweede alinea, VEU). Ten slotte blijkt de bijzondere positie van de voorzitter uit diens recht om te worden gehoord bij de keuze van de andere Commissieleden en uit zijn lidmaatschap van de Europese Raad. Sinds december 2019 wordt de Europese Commissie voor het eerst aangevoerd door een vrouw, Ursula von der Leyen..

Een vicevoorzitter geeft leiding aan zes teams van commissarissen die, ongeacht het collegialiteitsbeginsel, de werkzaamheden voor de topprioriteiten van het beleid monitoren en in goede banen moeten leiden:

• Europese Green Deal, onder de verantwoordelijkheid van uitvoerend vicevoorzitter Frans Timmermans;
• een Europa dat klaar is voor het digitale tijdperk, onder de verantwoordelijkheid van uitvoerend vicevoorzitter Margrethe Vestager;
• een economie die werkt voor de mensen, onder de verantwoordelijkheid van uitvoerend vicevoorzitter Valdis Dombrovskis;
• een sterker Europa in de wereld, onder de verantwoordelijkheid van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid Josep Borrell Fontelles;
• bevordering van onze Europese levenswijze, onder de verantwoordelijkheid van vicevoorzitter Margaritis Schinas;
• een nieuwe impuls voor de Europese democratie, onder de verantwoordelijkheid van vicevoorzitter Věra Jourová.

De voorzitter en de leden van de Commissie worden voor een ambtstermijn van vijf jaar benoemd. Daarbij wordt de investituurprocedure toegepast. Deze procedure werd in artikel 17, lid 7, VEU met het Verdrag van Lissabon herzien. Het gaat om een getrapte procedure. Eerst wordt de voorzitter genomineerd; daarna worden de personen gekozen die tot lid van de Commissie zullen worden benoemd; in een derde stap worden de voorzitter van de Commissie, de hoge vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de overige leden van de Commissie officieel benoemd.

De Europese Raad draagt met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen de voorzitter van de Commissie voor aan het Europees Parlement, na dat geconsulteerd te hebben. Bij de keuze van een kandidaat voor het ambt van voorzitter moet rekening worden gehouden met de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement. Deze nieuwe voorwaarde is gericht op een sterkere politisering van de Commissie. Dit betekent uiteindelijk dat de fracties in het Europees Parlement die samen de meerderheid vormen aanzienlijke invloed op de benoeming van de voorzitter kunnen uitoefenen.

Na de verkiezing van de voorzitter stelt de Europese Raad “bij consensus” (artikel 15, lid 4, VEU) de lijst, tot stand gekomen op voorstel van de afzonderlijke lidstaten, vast met overige personen die hij als lid van de Commissie beoogt te benoemen. De keuze moet zich richten op personen van algemene geschiktheid die zich hebben ingezet voor Europa en die er bovendien volledig voor in kunnen staan onafhankelijk te zullen handelen. Voor de voordracht van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid volstaat een gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Europese Raad (artikel 18, lid 1, VEU). De Europese Raad en de gekozen voorzitter van de Commissie zijn gehouden om overeenstemming over de kandidaten te bereiken. Voor de voordracht van de hoge vertegenwoordiger is zelfs de uitdrukkelijke instemming van de beoogde Commissievoorzitter noodzakelijk. Als de gekozen voorzitter van de Commissie een veto over de voordracht van de overige Commissieleden uitspreekt, kan deze geen doorgang vinden.

Na de verkiezing van de voorzitter en de voordracht van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en van de overige leden onderwerpt de Commissie als geheel zich aan de instemming van het Europees Parlement (votum van investituur). Daarvoor moeten de beoogde leden van de Commissie in een “hearing” vragen van de Parlementsleden beantwoorden, voor zover die betrekking hebben op hun kennis van en geschiktheid voor de hun toegedachte portefeuille, alsmede op hun persoonlijke visie op de toekomst van de EU. Na instemming van het Europees Parlement, waarvoor een gewone meerderheid van stemmen volstaat, worden de voorzitter en de overige leden van de Commissie met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd door de Europese Raad. De Commissie vangt met de benoeming van haar leden haar werkzaamheden aan.

De Commissie heeft haar zetel in Brussel.

Taken

De Commissie is in de eerste plaats de motor van het beleid van de EU. Elk optreden van de Europese Unie begint bij haar, want zij is het die aan de Raad van de EU voorstellen voor regelgeving op het niveau van de EU moet doen (het zogeheten “initiatiefrecht” van de Commissie). Daarbij kan de Commissie niet naar believen handelen; ze is tot handelen verplicht als het belang van de EU dat gebiedt. Daarnaast hebben het Parlement (artikel 225 VWEU), de Raad (artikel 241 VWEU) en ook een groep van burgers van de EU in het kader van een burgerinitiatief (artikel 11, lid 4, VEU) de mogelijkheid de Commissie te verzoeken een voorstel uit te werken. Eigen wetgevingsbevoegdheden heeft de Commissie alleen op bepaalde punten (bijvoorbeeld op het gebied van de EU-begroting, de structuurfondsen, de afschaffing van fiscale discriminaties of op het gebied van financiële hulp en vrijwaringsclausules). Veel omvangrijker zijn daarentegen de door het Europees Parlement en de Raad aan de Commissie overgedragen wetgevingsbevoegdheden ter uitvoering van de regels die zij stellen (zie artikel 290 VWEU).

De Commissie is voorts hoedster van de Verdragen en dus van het recht van de EU. Zij waakt over de toepassing en uitvoering van het primaire en afgeleide recht van de EU door de lidstaten. Bij schendingen van het recht van de EU kan de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure (zie artikel 258 VWEU) ingrijpen en de zaak zo nodig aanhangig maken bij het Hof van Justitie. Ook schendingen van het recht van de EU, met name van het mededingingsrecht, door natuurlijke en rechtspersonen worden door de Commissie aangepakt en vaak met stevige sancties bestraft. De Commissie heeft de strijd tegen misbruik van regelingen van de EU de afgelopen jaren tot een van haar prioriteiten gemaakt.

Nauw verbonden met haar rol als hoedster van het recht van de EU is de taak van de Commissie om op te treden als behartigster van de belangen van de EU. De Commissie mag principieel geen andere belangen behartigen dan die van de EU. Zij moet altijd proberen bij de vaak moeilijke onderhandelingen in de Raad het belang van de EU tot uitdrukking te brengen en compromissen te vinden die recht doen aan dat belang. Daarbij valt haar ook de rol toe van bemiddelaarster tussen de lidstaten, waartoe zij uit hoofde van haar neutraliteit uitermate geschikt en geroepen is.

Ten slotte is de Commissie — zij het in beperkte mate — een uitvoerend orgaan. Dit geldt vooral voor het mededingingsrecht, een terrein waarop de Commissie de werkzaamheden als een normaal bestuursorgaan uitvoert. Zij controleert feiten, verleent vergunningen, vaardigt verboden uit en neemt eventueel beslissingen over sancties. Net zo verstrekkend zijn de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de Commissie bij de structuurfondsen van de Unie en het begrotingsbeleid. In de regel zijn het echter de lidstaten zelf die de regelingen van de EU in concrete situaties moeten uitvoeren. Deze oplossing, waarvoor in de EU-verdragen is gekozen, heeft het voordeel dat de burgers de voor hen nog altijd “vreemde” realiteit van het rechtsstelsel van de EU leren kennen onder het gezag en in de vertrouwde gedaante van het nationale rechtsstelsel.

Hof van Justitie van de Europese Unie (artikel 19 VEU)

Een rechtsorde kan alleen duurzaam zijn als een onafhankelijke macht over de regels waakt. Bovendien bestaat in het geval van een Unie van staten het gevaar dat de gemeenschappelijke regels per staat verschillend worden uitgelegd en toegepast wanneer het toezicht op die regels aan de nationale rechterlijke instanties wordt overgelaten. Op die manier zou de uniforme toepassing van het recht van de EU in alle lidstaten in gevaar worden gebracht. Om deze redenen werd al in 1952, bij de oprichting van de eerste Gemeenschap (EGKS), een Hof van Justitie in het leven geroepen, dat in 1957 ook de rechterlijke instelling voor de beide andere Gemeenschappen (de EEG [later EG] en Euratom) werd en tegenwoordig de rechterlijke instelling van de EU is. De zetel van het Hof van Justitie van de Europese Unie bevindt zich in Luxemburg.

Vandaag is het de rechterlijke instantie van de EU. De rechtspraak wordt inmiddels op twee niveaus uitgeoefend door:

• het Hof van Justitie als hoogste rechterlijke instantie in het Europese gerechtelijke systeem (artikel 253 VWEU), en
• het Gerecht (artikel 254 VWEU).

Om het Hof van Justitie te ontlasten en de rechtsbescherming in de EU te verbeteren had de Raad in 2004 de gespecialiseerde rechtbank voor geschillen inzake ambtenarenrecht aan het Gerecht toegevoegd (zie artikel 257 VWEU). In 2015 besloot de EU-wetgever evenwel om het aantal rechters van het Gerecht stapsgewijs te verhogen (tot 54 rechters in 2020) en de bevoegdheden van het Gerecht voor ambtenarenzaken aan het Gerecht over te dragen. Als gevolg hiervan werd het Gerecht voor ambtenarenzaken op 1 september 2016 opgeheven.

Het Hof van Justitie is de hoogste rechterlijke instantie die bevoegd is voor alle vraagstukken van het recht van de EU. Het heeft als algemene taak “de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen” te verzekeren.

Deze algemene taakomschrijving omvat drie belangrijke gebieden:

• controle op de toepassing van het recht van de EU, zowel in het optreden van de instellingen van de EU bij het uitvoeren van Verdragsvoorschriften, als wat betreft het nakomen van de verplichtingen die uit het recht van de EU voortvloeien voor de lidstaten, zowel gezamenlijk als afzonderlijk;
• uitlegging van het recht van de EU, en
• verdere ontwikkeling van het recht van de EU.

Het Hof oefent deze taken zowel in juridisch-adviserende zin als in rechtsprekende zin uit. Juridisch bindende adviezen geeft het Hof over overeenkomsten die de EU met landen buiten de EU of internationale organisaties wil sluiten. Veel groter is echter de rol van het Hof als rechtsprekend orgaan. In het kader van die functie oefent het Hof taken uit die in de rechtsstelsels van de lidstaten over verschillende takken van het rechtswezen zijn verdeeld: zo beslist het Hof als constitutioneel hof in geschillen tussen de instellingen van de EU en bij de toetsing van de wettigheid van de wetgeving van de Unie, als administratiefrechtelijke instantie bij de toetsing van bestuursrechtelijke besluiten die door de Commissie of indirect door de instanties van de lidstaten (op basis van wetgeving van de EU) zijn genomen, als gerechtelijke instantie voor arbeids- en sociale zaken in aangelegenheden betreffende het vrije verkeer en de sociale zekerheid van werknemers, alsmede de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, als fiscaalrechtelijke instantie bij kwesties betreffende de geldigheid en interpretatie van de richtlijnen op het gebied van het belastingrecht en de douanewetgeving en tot slot als civielrechtelijke instantie bij rechtsvorderingen tot schadevergoeding, bij de uitlegging van de regelingen betreffende de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.

Het Gerecht

Het aantal zaken bij het Hof van Justitie is in de loop der tijd gestaag toegenomen. Dat het nog verder zal toenemen ligt voor de hand, gezien het grote conflictpotentieel dat is ontstaan door de vele richtlijnen tot inrichting van de interne markt en de omzetting van die richtlijnen in nationaal recht. Andere kwesties waarin het Hof uiteindelijk helderheid zal moeten brengen, tekenen zich nu al af rond het EU-Verdrag. Om het Hof te ontlasten, werd daarom al in 1988 een tweede gerecht in het leven geroepen.

Het Gerecht is geen nieuwe EU-instelling, maar is ondergebracht bij de instelling “Hof van Justitie van de Europese Unie”. Toch is het een zelfstandig opererende instantie die organisatorisch gezien van het Hof van Justitie gescheiden is. Het beschikt over een eigen griffie en een eigen reglement voor de procesvoering. Ter onderscheiding worden de zaken van het Gerecht aangeduid met een “T” (= Tribunal, bijvoorbeeld T-1/20) en die van het Hof van Justitie met een “C” (= Court, bijvoorbeeld C-1/20).

Oorspronkelijk was het Gerecht bevoegd in een beperkt aantal beroepen. Tegenwoordig heeft het Gerecht de volgende bevoegdheden:

• In eerste aanleg, dat wil zeggen onder toezicht van het Hof, is het Gerecht bevoegd in beroepen tot nietigverklaring en beroepen wegens nalatigheid die door natuurlijke of rechtspersonen tegen een instelling van de Unie worden ingesteld, verder in beroepen die door de lidstaten zijn ingesteld tegen de Commissie en/of de Raad op het gebied van overheidssteun, anti-dumping en uitvoeringsbevoegdheden; het is tevens bevoegd in arbitragebedingen die vervat zijn in een door of namens de EU gesloten overeenkomst, en in beroepen tot schadevergoeding die tegen de EU zijn gericht.
• Bovendien kan op bepaalde gebieden ook de bevoegdheid voor prejudiciële procedures aan het Gerecht worden overgedragen; tot nu toe is van deze mogelijkheid nog geen gebruik gemaakt.

Europese Centrale Bank (artikelen 129 en 130 VWEU)

De Europese Centrale Bank, die zetelt in Frankfurt am Main, staat in het middelpunt van de economische en monetaire unie. Zij regelt de circulatie van de Europese munt, de euro, en is verantwoordelijk voor de stabiliteit van deze munt (artikel 128 VWEU).

Om de ECB deze taak te laten uitoefenen, heeft men haar onafhankelijkheid met een groot aantal bepalingen gewaarborgd. Bij de uitoefening van haar bevoegdheden en het vervullen van hun taken en plichten mag noch de ECB, noch een centrale bank van een lidstaat instructies aanvaarden van EU-instellingen, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan. De instellingen van de EU en de regeringen van de lidstaten onthouden zich van elke poging tot beïnvloeding van de ECB (artikel 130 VWEU).

De ECB en de centrale banken van de lidstaten vormen het Europees Stelsel van centrale banken (artikel 129 VWEU). Het heeft tot taak het monetair beleid van de EU te bepalen en uit te voeren; het heeft het alleenrecht om machtiging te geven tot de uitgifte van bankbiljetten en munten binnen de EU. Het ESCB moet bovendien de officiële externe reserves van de lidstaten beheren en een goede werking van het betalingsverkeer in de EU bevorderen (artikel 127, lid 2, VWEU).

De Rekenkamer (artikelen 285 en 286 VWEU)

De Rekenkamer is op 22 juli 1975 opgericht en is haar werkzaamheden in oktober 1977 in Luxemburg begonnen. Inmiddels is de Rekenkamer opgewaardeerd tot een instelling van de EU (artikel 13 VEU). Ze bestaat overeenkomstig het huidige aantal lidstaten uit 27 leden. Benoeming geschiedt telkens voor zes jaar door de Raad, die na raadpleging van het Europees Parlement de overeenkomstig de voordrachten van de lidstaten opgestelde lijst van leden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vaststelt (artikel 286, lid 2, VWEU). De leden van de Rekenkamer kiezen uit hun midden voor drie jaar de voorzitter van de Rekenkamer; deze is herkiesbaar.

De Rekenkamer heeft tot taak de inkomsten en uitgaven van de EU te onderzoeken op hun wettigheid en regelmatigheid; bovendien controleert zij of er sprake is van een goed financieel beheer. Het eigenlijke wapen van de Rekenkamer is het effect op de publieke opinie. De resultaten van haar controleactiviteiten worden na afsluiting van elk begrotingsjaar in een jaarverslag opgenomen, dat in het Publicatieblad van de Europese Unie wordt bekendgemaakt en aldus voor het Europese publiek toegankelijk wordt gemaakt. Daarnaast kan zij te allen tijde speciale verslagen over bijzondere vraagstukken uitbrengen, die eveneens in het Publicatieblad worden bekendgemaakt.

Adviesorganen

Europees Economisch en Sociaal Comité (artikel 301 VWEU)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) zorgt ervoor dat de verschillende sociaal-economische sectoren, met name werkgevers en werknemers, landbouwers, vervoerders, handelaren, de vrije beroepen en de directeuren van kleine en middelgrote ondernemingen institutioneel in de EU zijn vertegenwoordigd. Ook consumenten, milieubeschermers en maatschappelijke organisaties krijgen door dit Comité een stem.

Het aantal leden van het Comité bedraagt hoogstens 350 (momenteel zijn het er 326). Zij zijn afkomstig uit de meest representatieve nationale organisaties. De leden worden voor vijf jaar benoemd door de Raad van de EU, die een overeenkomstig de voordrachten van de lidstaten opgestelde lijst vaststelt.

De verdeling van het aantal leden over de lidstaten is als volgt:
Duitsland, Frankrijk, Italië	24
Spanje, Polen	21
Roemenië	15
België, Bulgarije, Griekenland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Tsjechië, Zweden	12
Denemarken, Finland, Ierland, Kroatië, Litouwen, Slowakije	9
Letland, Slovenië	7
Estland	6
Cyprus, Luxemburg, Malta	5

De adviseurs zijn in drie groepen ingedeeld (werkgevers, werknemers en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld). De adviezen die in de plenaire vergadering moeten worden aangenomen, worden opgesteld in de “vakgroepen”. Bovendien werkt het Comité nauw samen met de parlementaire commissies en de afdelingen van het Europees Parlement.

In bepaalde wetgevingsprocedures heeft het Comité het recht te worden gehoord. Bovendien brengt het op eigen initiatief adviezen uit. De adviezen van het Comité zijn een synthese van meningen die oorspronkelijk soms sterk van elkaar verschilden. Deze adviezen zijn voor de Raad van de EU en de Commissie uiterst nuttig, omdat die op deze manier te weten komen op welke wijze een bepaald voorstel volgens de betrokken sectoren moet worden aangepast.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft zijn zetel te Brussel.

Comité van de Regio’s (artikel 305 VWEU)

Naast het al bestaande EESC is door het EU-Verdrag (Verdrag van Maastricht) als tweede raadgevend orgaan het “Europees Comité van de Regio’s” in het leven geroepen. Dit comité is net zomin als het EESC een instelling van de EU in eigenlijke zin, aangezien het slechts een adviserende functie vervult. Het heeft niet tot taak de aan de Unie toegewezen rol op een wettelijk bindende manier te vervullen, zoals wel het geval is bij het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, het Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer.

Het Europees Comité van de Regio’s telt evenals het EESC ten hoogste 350 leden (momenteel zijn het er 329). Daarbij gaat het om vertegenwoordigers van de regionale en lokale autoriteiten van de lidstaten, die in een regionaal of lokaal lichaam gekozen zijn of politiek verantwoording verschuldigd zijn aan een gekozen vergadering.

De verdeling van het aantal leden over de lidstaten is als volgt:
Duitsland, Frankrijk, Italië	24
Polen, Spanje	21
Roemenië	15
België, Bulgarije, Griekenland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Tsjechië, Zweden	12
Denemarken, Finland, Ierland, Kroatië, Litouwen, Slowakije	9
Estland, Letland, Slovenië	7
Cyprus, Luxemburg	6
Malta	5

Raadpleging van het Comité door de Raad of de Commissie is in sommige gevallen bindend voorgeschreven (“verplichte raadpleging”), vooral op het gebied van onderwijs, cultuur, gezondheidszorg, trans-Europese netwerken, vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur, economische en sociale samenhang; werkgelegenheidsbeleid en sociale wetgeving. Daarnaast wordt het Europees Comité van de Regio’s door de Raad regelmatig ook zonder wettelijke verplichting over de meest uiteenlopende wetgevingsvoorstellen geraadpleegd (“facultatieve raadpleging”).

Ook het Europees Comité van de Regio’s heeft zijn zetel te Brussel.

De Europese Investeringsbank (artikel 308 VWEU)

Als financieringsinstituut voor haar “evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling” staat de EU de Europese Investeringsbank ter beschikking, die haar zetel in Luxemburg heeft. De bank verstrekt kredieten en garanties in alle sectoren van het economisch leven, met name voor de ontsluiting van minder ontwikkelde gebieden, modernisering of overschakeling van ondernemingen of voor het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen, en voor projecten die voor verscheidene lidstaten van gemeenschappelijk belang zijn.

DE RECHTSORDE VAN DE EUROPESE UNIE

De hierboven beschreven “constitutie” van de EU en vooral haar fundamentele waarden hebben nog een zeer abstract karakter en moeten door het recht van de EU concretere gestalte aannemen. De EU is dan ook in tweeërlei opzicht een rechtsorde: zij is door het recht in het leven geroepen en zij bestaat als Unie slechts door het recht.

De Europese Unie als schepping van het recht en unie door het recht

Een wezenlijk verschil met eerdere pogingen om van Europa een eenheid te maken, is dat de EU niet tot stand is gekomen door middel van geweld of onderwerping, maar door de werking van het recht, vanuit de gedachte dat alleen een eenheid die uit vrije wil tot stand is gebracht van lange duur kan zijn — een eenheid die is gebaseerd op fundamentele beginselen als vrijheid en gelijkheid en wordt beschermd en verwezenlijkt door het recht. Op dit inzicht berusten de oprichtingsverdragen die de Europese Unie in het leven hebben geroepen.

De EU is niet alleen een schepping van het recht; zij streeft haar doelen ook uitsluitend na met de instrumenten van het recht. Zij is een unie door het recht. Niet het recht van de sterkste regelt de economische en sociale orde waarin de volkeren van de lidstaten met elkaar leven, maar het recht van de Unie. Het recht van de Unie is de basis van het institutionele bestel. Het bepaalt de procedures voor de besluitvorming van de instellingen van de EU en regelt de verhouding waarin zij tot elkaar staan. In de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten stelt het recht van de Unie de instellingen instrumenten ter beschikking waarmee wetgeving kan worden vastgesteld die bindend is voor de lidstaten en hun burgers. De EU wordt dus ook gedragen door de burger. De rechtsorde van de EU heeft steeds meer rechtstreekse invloed op diens dagelijkse leven. Zij verleent hem rechten en legt hem plichten op, zodat hij als burger van zijn land én van de EU aan verscheidene rechtsordes met verschillende reikwijdte onderworpen is — iets waar burgers van een federale staat al vertrouwd mee zijn. Zoals elke rechtsorde biedt ook die van de EU een gesloten stelsel van rechtsbescherming voor alle geschillen over het recht van de EU en voor de handhaving van dat recht. Het recht van de EU bepaalt ook de verhouding tussen de EU en de lidstaten. De lidstaten moeten alle passende maatregelen treffen om de verplichtingen na te komen die uit de Verdragen of uit handelingen van de instellingen van de EU voortvloeien. Zij moeten het functioneren van de EU vergemakkelijken en alles achterwege laten wat de verwezenlijking van de doelstellingen van de Verdragen in gevaar kan brengen. De lidstaten zijn tegenover de burgers van de EU aansprakelijk voor alle schade die door schendingen van het recht van de EU is veroorzaakt.

De rechtsbronnen van het recht van de Europese Unie

De betekenis van het begrip “rechtsbron” is tweeledig. In zijn oorspronkelijke betekenis omschrijft het de ontstaansgrond van het recht, dat wil zeggen de motivatie voor de schepping van het recht. In die zin is de rechtsbron van het recht van de EU de wil om de vrede te bewaren en langs de weg van economische integratie een beter Europa te creëren — twee zaken waar de EU haar bestaan aan te danken heeft. In het juridisch taalgebruik wordt onder het begrip “rechtsbron” echter de herkomst en verankering van het recht verstaan.

De oprichtingsverdragen van de Europese Unie als primair recht van de EU

Als eerste rechtsbron moeten de oprichtingsverdragen van de EU worden genoemd, inclusief de bijbehorende bijlagen en protocollen en de latere aanvullingen en wijzigingen. De oprichtingsverdragen en de daaropvolgende aanvullingen en wijzigingen door met name de Verdragen van Maastricht, Amsterdam, Nice en Lissabon, alsmede de verschillende toetredingsverdragen bevatten de fundamentele rechtsvoorschriften inzake de doelstellingen, de organisatie en de werkwijze van de EU alsmede onderdelen van het economisch recht. Dat geldt ook voor het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon gelijkgesteld is aan de Verdragen (artikel 6, lid 1, VEU). De Verdragen en het Handvest vormen het constitutionele kader van de EU. De instellingen van de EU, die speciaal daarvoor wetgevende en administratieve bevoegdheden hebben gekregen, moeten dat kader in het belang van de Unie invullen. Omdat het om recht gaat dat door de lidstaten zelf is gecreëerd, worden deze rechtsvoorschriften in het juridische taalgebruik als het primaire recht van de EU aangeduid.

De bronnen van het EU-recht zijn de volgende. (1) Primaire wetgeving, zoals EU-verdragen, het Handvest van de grondrechten en algemene beginselen van (constitutioneel) recht. (2) Door de EU gesloten internationale overeenkomsten. (3) Secundaire wetgeving, zoals wetgevingshandelingen (verordeningen, richtlijnen, besluiten), niet-wetgevingshandelingen (eenvoudige rechtsinstrumenten, gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen), niet-bindende instrumenten (aanbevelingen en adviezen) en handelingen die geen rechtshandelingen zijn (interinstitutionele akkoorden, resoluties, verklaringen en actieprogramma’s). (4) Algemene rechtsbeginselen. (5) Overeenkomsten tussen de lidstaten, zoals internationale overeenkomsten en besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.

De rechtshandelingen van de Europese Unie als afgeleid recht van de EU

Het recht dat de instellingen van de EU in de uitoefening van de aan hen toegedeelde bevoegdheden hebben gecreëerd, noemt men afgeleid recht van de Unie, de tweede belangrijke rechtsbron van de EU.

Het bestaat uit wetgevingshandelingen, niet-wetgevingshandelingen (basishandelingen, gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen), niet-bindende rechtshandelingen (aanbevelingen, adviezen) alsmede overige handelingen zonder wetgevingskarakter (zoals interinstitutionele akkoorden, resoluties, mededelingen, actieprogramma’s). Als “wetgevingshandelingen” (artikel 289 VWEU) worden rechtshandelingen aangemerkt die volgens de gewone of de bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld. “Gedelegeerde handelingen” (artikel 290 VWEU) zijn niet-wetgevingshandelingen, maar zijn wel bindend en van algemene strekking, ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling. Ze worden vastgesteld door de Commissie, die daartoe in een wetgevingshandeling uitdrukkelijk de bevoegdheid moet krijgen. Wanneer nodig is dat juridisch bindende handelingen van de EU volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, gebeurt dat door middel van daarop betrekking hebbende uitvoeringshandelingen, die in de regel door de Commissie en in specifieke gevallen door de Raad van de EU worden vastgesteld (artikel 291 VWEU). EU-instellingen kunnen in de vorm van niet-bindende rechtshandelingen aanbevelingen doen en adviezen uitbrengen. Ten slotte bestaat er een omvangrijke categorie “overige rechtshandelingen” die de instellingen van de EU in staat stellen niet-bindende uitspraken en bekendmakingen te doen, of die het interne functioneren van de EU of van haar instellingen regelen, zoals het geval is bij regelingen waarover onderling overeenstemming moet worden bereikt of bij interinstitutionele akkoorden tussen de instellingen of bij de reglementen van de instellingen.

De wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen kunnen zeer uiteenlopende vormen aannemen. De belangrijkste vormen worden in artikel 288 VWEU opgesomd en gedefinieerd. Daarin worden als vormen van bindende rechtshandelingen verordeningen, richtlijnen en besluiten genoemd. De niet-bindende rechtshandelingen die in het artikel worden genoemd, zijn aanbevelingen en adviezen. Deze opsomming van de verschillende rechtshandelingen is echter geenszins uitputtend. Er zijn nog diverse andere soorten handelingen die niet in de opsomming kunnen worden opgenomen. Daartoe behoren onder andere resoluties, verklaringen, actieprogramma’s en de wit- en groenboeken. De diverse vormen verschillen aanzienlijk wat betreft hun vaststellingsprocedure, hun rechtsgevolgen en degenen tot wie ze zijn gericht; op deze verschillen wordt daarom nog ingegaan in een apart hoofdstuk dat gewijd is aan de “instrumenten voor rechtshandelingen van de EU”.

De vorming van het afgeleide recht van de EU is een geleidelijk en voortschrijdend proces. Het wekt het primaire recht van de Unie, dat wordt gevormd door de EU-verdragen, tot leven en draagt bij aan de geleidelijke totstandkoming en vervolmaking van de Europese rechtsorde.

Internationale overeenkomsten van de Europese Unie

Deze derde rechtsbron houdt verband met de rol die de EU op internationaal niveau speelt. Als een van de zwaartepunten van de huidige wereld kan Europa zich niet beperken tot het behartigen van zijn eigen, interne belangen, maar moet het zich ook en vooral actief bezighouden met de economische, sociale en politieke betrekkingen die het met andere landen onderhoudt. Ten behoeve van die betrekkingen sluit de EU met “niet-lidstaten” van de EU (zogeheten “derde landen”) en internationale organisaties internationale overeenkomsten, waarvan de volgende een aparte vermelding verdienen.

Associatieovereenkomsten

Associatie gaat veel verder dan het regelen van kwesties van zuiver handelspolitieke aard en is gericht op een nauwe economische samenwerking met vergaande financiële ondersteuning van de verdragspartner door de EU (artikel 217 VWEU). Er zijn drie vormen van associatieovereenkomsten te onderscheiden:

Overeenkomsten voor de instandhouding van de bijzondere banden die sommige lidstaten van de EU met derde landen onderhouden

Het associatie-instrument dankt zijn ontstaan vooral aan de zeer nauwe economische betrekkingen die landen en gebieden buiten Europa als voormalige koloniën onderhielden met Denemarken, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Speciale maatregelen waren nodig omdat de invoering van een gemeenschappelijk buitentarief in de EU het handelsverkeer met deze gebieden anders grondig zou hebben verstoord. Het doel van de associatie is het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van deze landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de EU in haar geheel (artikel 198 VWEU). Zo zijn er tal van preferentiële regelingen die het mogelijk maken goederen uit deze landen en gebieden tegen een verlaagd douanetarief of zelfs zonder douanetarief in te voeren. De financiële en technische bijstand van de EU wordt via het Europees Ontwikkelingsfonds verleend. De veruit belangrijkste overeenkomst is de EU-ACS-Partnerschapsovereenkomst die de EU verbindt met 70 landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan. Deze overeenkomst wordt momenteel omgezet in een aantal regionaal gebundelde economische partnerschapsovereenkomsten die de ACS-landen stapsgewijs vrije toegang tot de Europese interne markt verlenen.

Overeenkomsten om een mogelijke toetreding tot de Europese Unie voor te bereiden en een douane-unie te vormen

Het associatie-instrument wordt ook gebruikt om een mogelijke toetreding van een land tot de EU voor te bereiden. Associatie is als het ware een voorstadium voor toetreding, waarin gestreefd wordt naar aanpassing van de economische situatie van een kandidaat-lidstaat aan die van de EU. Deze strategie wordt momenteel gevolgd in de omgang met de landen van de Westelijke Balkan (Bosnië en Herzegovina, Kosovo, Montenegro en Servië). Hier wordt toetreding geflankeerd door een stabilisatie- en associatieproces (SAP) in uitgebreide vorm. Het SAP vormt het kader voor de integratie van de westelijke Balkanlanden in de EU, inclusief een toekomstige toetreding. Het SAP dient drie doelen: 1) stabilisatie en de snelle overgang naar een functionele markteconomie, 2) bevordering van regionale samenwerking en 3) het bieden van vooruitzicht op lidmaatschap van de EU. Het SAP is gebaseerd op een voortschrijdend partnerschap, waarin het aanbod van de Unie bestaat uit een combinatie van handelsconcessies, economische en financiële bijstand en contractuele betrekkingen in de vorm van stabilisatie- en associatieovereenkomsten. Elk van betrokken landen moet concrete vorderingen in het kader van het SAP maken om aan de vereisten voor een lidmaatschap te voldoen. In jaarverslagen wordt de vooruitgang beoordeeld die de westelijke Balkanlanden met het oog op een mogelijke toetreding tot de EU hebben gemaakt.

De Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER)

De Overeenkomst betreffende de EER ontsluit voor de resterende EVA-staten (IJsland, Liechtenstein en Noorwegen) de interne markt van de EU en legt door de verplichting tot het overnemen van bijna twee derde van het recht van de Unie een gedegen basis voor een eventuele latere toetreding van deze landen tot de EU. Het is de bedoeling dat binnen de EER op basis van het bestaande primaire en afgeleide recht van de EU (het acquis communautaire) vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal tot stand komt, een uniforme regeling inzake mededinging en steunmaatregelen wordt vastgesteld en de samenwerking op het gebied van het horizontale en flankerende beleid (bijvoorbeeld milieubescherming, onderzoek en ontwikkeling, onderwijs) wordt uitgebreid.

Samenwerkingsovereenkomsten

Minder verstrekkend dan de associatieovereenkomsten zijn de samenwerkingsovereenkomsten, die alleen op intensieve economische samenwerking zijn gericht. Zulke overeenkomsten heeft de EU onder andere gesloten met de Maghreblanden (Marokko, Algerije en Tunesië), de Mashreklanden (Egypte, Jordanië, Libanon en Syrië) en met Israël.

Handelsovereenkomsten

Tot slot bestaat er een groot aantal handelsovereenkomsten, afgesloten met afzonderlijke derde landen, groepen van derde landen of in het kader van internationale handelsorganisaties op het gebied van douane- en handelsbeleid. De belangrijkste internationale handelsovereenkomsten zijn de “Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie” (World Trade Organisation, WTO) en de in dat kader gesloten multilaterale handelsovereenkomsten, waarvan als de belangrijkste te noemen zijn: de “General Agreement on Tariffs and Trade” van 1994, de “Antidumping- en subsidiecode”, de “Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten” (GATS), de “Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom” en het “Memorandum van overeenstemming inzake de regels en procedures betreffende de beslechting van geschillen”. Bilaterale vrijhandelsverdragen hebben evenwel steeds meer terrein veroverd op de multilaterale verdragen. Dit heeft te maken met de enorme moeite die het bijvoorbeeld op niveau van de Wereldhandelsorganisatie kost om tot multilaterale liberaliseringsovereenkomsten te komen. Hierdoor richten alle grote handelsnaties en ook de EU zich nu op bilaterale vrijhandelsverdragen. De meest recente voorbeelden daarvan zijn de met succes bekroonde handelsonderhandelingen met Canada, Chili, Japan, Mexico, Singapore, Zuid-Korea, Vietnam, de Mercosur-landen (Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay) en Nieuw-Zeeland, alsmede de afsluiting van een partnerschapsovereenkomst tussen de EU en de Organisatie van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (OACPS/OSACS, voorheen ACS-landen). Voorts worden nog handelsonderhandelingen gevoerd met andere landen, met name met Australië, India en Indonesië.

Ongeschreven rechtsbronnen

Wat de tot nu toe genoemde rechtsbronnen van de EU gemeen hebben, is dat het gaat om geschreven recht. Net als iedere andere rechtsorde kan ook de rechtsorde van de EU niet uitsluitend uit geschreven normen bestaan, aangezien elke rechtsorde lacunes vertoont die door ongeschreven recht moeten worden opgevuld.

Algemene rechtsbeginselen

Ongeschreven bronnen van het recht van de EU zijn in de eerste plaats de algemene rechtsbeginselen. Het gaat daarbij om normen waarin onze elementaire voorstellingen omtrent recht en gerechtigheid tot uitdrukking komen en die door elke rechtsorde worden gedeeld. Het geschreven recht van de EU, dat voornamelijk economische en sociale kwesties regelt, kan daar maar ten dele in voorzien. Dat maakt de algemene rechtsbeginselen tot een van de belangrijkste rechtsbronnen van de EU. Met deze beginselen kunnen niet alleen de bestaande lacunes worden opgevuld, maar kan ook het bestaande recht door interpretatie in de zin van het rechtvaardigheidsbeginsel verder worden ontwikkeld.

De verwezenlijking van de rechtsbeginselen geschiedt door de toepassing van het recht, met name door de jurisprudentie van het Hof van Justitie in het kader van de aan het Hof toegewezen taak “de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen” te verzekeren. Aanknopingspunten voor het vinden van de algemene rechtsbeginselen zijn hoofdzakelijk de rechtsbeginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben. Zij leveren de voorbeelden aan de hand waarvan op EU-niveau de rechtsregel wordt ontwikkeld die nodig is om een bepaald probleem op te lossen.

Tot deze algemene rechtsbeginselen behoren naast de constitutionele beginselen van de autonomie, de rechtstreekse toepasselijkheid en de voorrang van het recht van de EU bijvoorbeeld ook de waarborging van de grondrechten (zeker voor Polen, dat op grond van zijn “opting out” niet gehouden is aan het Handvest van de grondrechten), het evenredigheidsbeginsel (dat intussen in positief recht is omgezet in artikel 5, lid 4, VEU), het vertrouwensbeginsel, het beginsel van het recht te worden gehoord of het beginsel van aansprakelijkheid van de lidstaten voor schendingen van het recht van de Unie.

Gewoonterecht

Tot het ongeschreven recht van de EU behoort ook het gewoonterecht. Daaronder verstaat men recht dat uit maatschappelijke gewoonte en rechtsovertuiging is ontstaan en dat het primaire of het afgeleide recht aanvult of wijzigt. Dat er op het niveau van de EU van gewoonterecht sprake kan zijn, wordt in beginsel erkend. De daadwerkelijke ontwikkeling van gewoonterecht is op het niveau van het recht van de EU echter aan belangrijke beperkingen onderworpen. Een eerste beperking vloeit voort uit het feit dat er een speciale procedure voor Verdragswijziging bestaat (artikel 48 VEU). Die sluit de ontwikkeling van gewoonterecht weliswaar niet zonder meer uit, maar maakt wel dat er hogere eisen worden gesteld aan het bewijs voor een langdurige uitoefening van een bepaald recht en voor de bijbehorende rechtsovertuiging. Een andere beperking voor de ontwikkeling van gewoonterecht door de instellingen van de EU vloeit voort uit de omstandigheid dat de rechtsgeldigheid van elk handelen van een instelling uitsluitend is gebaseerd op de Verdragen van de EU, maar niet op het daadwerkelijke gedrag van die instelling en haar wil tot rechtsbinding. Daaruit volgt dat gewoonterecht op het niveau van verdragsrecht in geen geval kan uitgaan van de instellingen van de EU, maar hooguit van de lidstaten onder de zojuist beschreven strikte voorwaarden. Bij de uitlegging van de door de instellingen geschapen rechtsnormen kan echter gebruik worden gemaakt van procedures en rechtsovertuigingen van deze instellingen, waardoor onder omstandigheden de juridische en feitelijke draagwijdte van de betrokken rechtshandeling wordt gewijzigd. Ook hierbij moeten echter de voorwaarden en beperkingen in acht worden genomen die door het primaire recht van de EU zijn vastgelegd.

Overeenkomsten en verdragen tussen de lidstaten van de EU

Als laatste rechtsbron van de EU moeten de overeenkomsten tussen de lidstaten worden genoemd. Zij worden enerzijds gesloten om kwesties te regelen die weliswaar in nauw verband staan met de activiteiten van de EU, maar waarvoor aan de instellingen van de EU geen bevoegdheid is verleend (een voorbeeld is het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie van 2012, dat zonder Tsjechië werd gesloten). Anderzijds bestaan er echte internationale verdragen tussen de lidstaten, waarmee in het bijzonder de territoriale beperktheid van nationale regelingen moet worden overwonnen en eenvormig recht op het niveau van de Unie moet worden geschapen. Dit is vooral van belang op het gebied van het internationale privaatrecht (een voorbeeld is het Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst van 1980).

Instrumenten voor rechtshandelingen van de Europese Unie

De verwezenlijking van de doelen die de EU zich heeft gesteld, vereist van de zijde van de EU dat haar organen rechtshandelingen verrichten die het mogelijk maken de verschillende en ongelijke economische, sociale en ook ecologische omstandigheden in de lidstaten met elkaar in overeenstemming te brengen. Het EU-recht moet daarom voorzien in instrumenten voor rechtshandelingen, net als waar de organen van de lidstaten over beschikken om hun nationale taken te kunnen uitvoeren.

De op zichzelf voor de hand liggende mogelijkheid om het door de lidstaten gebruikte handelingsinstrumentarium toe te passen was echter uitgesloten, omdat zij op nationaal niveau uiteenlopende mechanismen voor rechtshandelingen hanteren en de overname van een door één enkele lidstaat gebruikt model niet zou stroken met de behoeften en belangen van de EU. Al bij de oprichting van de EEG zag men zich gesteld voor de moeilijke taak instrumenten voor rechtshandelingen te “ontwikkelen” die gericht waren op de structuren en taken van de Gemeenschap. Daarbij was het vooral de vraag, welk karakter en welk effect de gemeenschappelijke rechtshandelingen moesten hebben. Enerzijds moesten de instellingen in staat zijn doeltreffend — dat wil zeggen zonder van de goede wil van de lidstaten afhankelijk te zijn — de verschillende en ongelijke economische, sociale en ook ecologische omstandigheden in de lidstaten met elkaar in overeenstemming te brengen om voor alle burgers van de EU de best mogelijke levensomstandigheden te creëren. Anderzijds mocht de inbreuk op de nationale rechtsstelsels niet verder gaan dan noodzakelijk was. Kenmerkend voor het hele stelsel van rechtshandelingen en regelgeving van de EU is dan ook het beginsel dat in alle gevallen waarin een — vaak gedetailleerde — gemeenschappelijke regeling voor alle lidstaten noodzakelijk is, de nationale voorschriften door EU-wetgeving moeten worden vervangen; waar deze noodzaak echter niet bestaat, moet de bestaande rechtsorde van de lidstaten op passende wijze worden geëerbiedigd.

Tegen deze achtergrond is een instrumentarium ontwikkeld waarmee de instellingen van de EU de nationale rechtsstelsels in verschillende mate kunnen beïnvloeden. De meest verregaande vorm is de verdringing van nationale regelingen door normen van de EU. Op de tweede plaats komen de normen van de EU waarmee de instellingen van de EU slechts indirect invloed uitoefenen op de rechtsstelsels van de lidstaten. Voorts bestaat de mogelijkheid om voor concrete gevallen maatregelen te treffen ten aanzien van met name genoemde of definieerbare adressaten. Ten slotte is ook voorzien in besluiten die geen bepalingen bevatten die bindend zijn voor de lidstaten of burgers van de EU.

Wanneer wordt gekeken tot wie de rechtshandelingen zijn gericht en welke werking ze in de lidstaten hebben, kan het stelsel van rechtshandelingen in de EU op basis van artikel 288 VWEU als volgt worden weergegeven.

Het rechtsstelsel van de EU kan als volgt worden opgesplitst, op basis van artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Verordeningen: deze gelden voor alle lidstaten en voor alle natuurlijke en rechtspersonen. Zij zijn rechtstreeks toepasselijk en bindend in al hun onderdelen. Richtlijnen: deze zijn van toepassing op alle of specifieke lidstaten. Zij zijn bindend ten aanzien van het beoogde resultaat en zijn slechts onder bijzondere omstandigheden rechtstreeks toepasselijk. Besluiten (type 1): deze zijn gericht op alle of specifieke lidstaten en specifieke natuurlijke of rechtspersonen. Zij zijn rechtstreeks toepasselijk en bindend in al hun onderdelen. Besluiten (type 2): deze zijn niet specifiek gericht op bepaalde lidstaten of personen en zijn verbindend in al hun onderdelen. Aanbevelingen: gericht op alle of bepaalde lidstaten, andere EU-instellingen of natuurlijke personen Zij zijn niet bindend. Adviezen: gericht op alle of bepaalde lidstaten, andere EU-instellingen en niet-gespecificeerde doelgroepen Zij zijn niet bindend.

De verordeningen als “wetten” van de Europese Unie

De rechtshandelingen waarmee de EU-instellingen het meest vergaand in de rechtsorde van individuele lidstaten kunnen ingrijpen, zijn de verordeningen. Ze hebben twee kenmerken die in het internationale recht bepaald ongewoon zijn:

• hun EU-karakter, dat wil zeggen de eigenschap om over de grenzen van de lidstaten heen voor de hele EU hetzelfde recht te scheppen, dat in alle lidstaten uniform en onverkort van kracht is. Zo is het de lidstaten bijvoorbeeld niet toegestaan de bepalingen van een verordening onvolledig toe te passen of daaruit een keuze te maken, om op die wijze regelingen buiten werking te stellen waartegen een lidstaat zich ook in het besluitvormingsproces al verzette of die niet stroken met bepaalde nationale belangen. Ook kan een lidstaat zich niet onttrekken aan het bindende karakter van de bepalingen van een verordening door zich te beroepen op regelingen en gebruiken van het nationale recht;
• hun rechtstreekse toepasselijkheid, die inhoudt dat voor iedereen in de EU dezelfde regels gelden en dat verordeningen de burgers van de EU rechtstreekse rechten verlenen of verplichtingen opleggen, zonder dat daarvoor een speciale toepassingsbepaling op nationaal niveau nodig is. De lidstaten, met inbegrip van hun organen en rechterlijke en bestuurlijke instanties, alsmede alle personen die onder de persoonlijke werkingssfeer van de verordening vallen, zijn rechtstreeks aan het recht van de EU gebonden en moeten dit op dezelfde wijze eerbiedigen als het eigen nationale recht.

De overeenkomsten tussen deze rechtshandelingen en de wetten van het nationale recht zijn onmiskenbaar. Voor zover zij door het Parlement en de Raad samen worden vastgesteld (in de zogenoemde gewone wetgevingsprocedure — daarover meer in het hoofdstuk “De wetgevingsprocedure in de Europese Unie”), heten ze daarom “wetgevingshandelingen”. Bij verordeningen die alleen door de Raad van de EU of de Commissie worden vastgesteld, ontbreekt deze parlementaire medeverantwoordelijkheid, zodat ze — in ieder geval formeel gezien — niet alle kenmerken vertonen die essentieel zijn voor een wet.

Richtlijnen

De richtlijn is naast de verordening het belangrijkste wetgevingsinstrument van de EU. Hiermee wordt getracht een brug te slaan tussen het streven naar de noodzakelijke uniformiteit van het recht van de EU aan de ene kant en het handhaven van de verscheidenheid aan nationale kenmerken aan de andere kant. Het belangrijkste doel van de richtlijn is daarom niet — zoals bij de verordening — een eenvormige wetgeving tot stand te brengen, maar de wetgeving te harmoniseren. Door deze harmonisatie worden de tegenstrijdigheden tussen de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen weggenomen en de verschillen stapsgewijs opgeheven, zodat in de lidstaten in materiële zin zo veel mogelijk dezelfde voorwaarden gelden. De richtlijn is daarmee een van de belangrijkste instrumenten om de interne markt tot stand te brengen.

Een richtlijn is voor de lidstaten alleen bindend met betrekking tot het te bereiken doel. Het staat de lidstaten vrij de vorm en de middelen te kiezen waarmee zij de gemeenschappelijk vastgelegde doelen binnen de nationale rechtsorde willen realiseren. Deze rol van de lidstaten geeft aan dat men met dit instrument in beperktere mate wil ingrijpen in het nationale wettelijke en bestuursrechtelijke stelsel. Zo wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het recht van de EU rekening te houden met nationale bijzonderheden. De in een richtlijn vervatte regelingen nemen niet automatisch de plaats in van de nationale wetgeving; in plaats daarvan worden de lidstaten verplicht hun nationale wetgeving aan de EU-bepalingen aan te passen. Dit impliceert in de regel een wetgevingsproces in twee fasen:

In de eerste fase wordt het door de richtlijn beoogde resultaat op het niveau van de EU voor de desbetreffende adressaten, dat wil zeggen voor bepaalde of alle lidstaten, bindend vastgelegd; dit resultaat moet dan door de betrokken staten binnen een bepaalde termijn worden verwezenlijkt. De instellingen van de EU kunnen dit resultaat van tevoren in regelingen vastleggen die zo gedetailleerd zijn dat voor de lidstaten geen speelruimte meer overblijft voor een eigen inhoudelijke uitwerking. Van deze mogelijkheid wordt vooral op het gebied van de technische normen en bij de milieubescherming gebruikgemaakt.

In de tweede, nationale fase vindt de inhoudelijke aanpassing in het recht van de lidstaten plaats die nodig is om het op EU-niveau voorgeschreven resultaat te behalen. Hoewel het de lidstaten in principe vrij staat daarvoor zelf de vorm en de middelen te kiezen, wordt de vraag of de desbetreffende regelingen ook conform het EU-recht zijn omgezet, beoordeeld aan de hand van EU-criteria. In beginsel moet door de omzetting een juridische situatie worden geschapen waarin de rechten en plichten die uit een richtlijn voortvloeien, voldoende duidelijk en concreet zijn, zodat de burger van de EU de mogelijkheid heeft zich hierop voor de nationale rechter te beroepen of zich ertegen te verzetten. Daarvoor is het in de regel noodzakelijk om bindende nationale besluiten vast te stellen dan wel bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te vernietigen of te wijzigen. Er kan echter niet met een puur administratieve handeling worden volstaan, daar deze door de betreffende instantie naar believen kan worden gewijzigd en er zo ook te weinig ruchtbaarheid aan de handeling wordt gegeven.

In de regel vloeien uit richtlijnen geen rechtstreekse rechten en verplichtingen voor de burgers van de EU voort. Ze zijn uitdrukkelijk alleen tot de lidstaten gericht. Voor de burgers van de Unie ontstaan pas rechten of plichten nadat de bevoegde nationale instanties de uitvoeringsbesluiten van de richtlijn hebben vastgesteld. Een en ander is voor de burgers van de Unie niet relevant zolang de lidstaten de verplichtingen nakomen die voor hen uit de besluiten van de EU voortvloeien. Nadelen ontstaan voor EU-burgers evenwel wanneer de verwezenlijking van het in de richtlijn gestelde doel voor hen gunstig zou zijn, maar de nodige nationale uitvoeringsbesluiten niet of slechts op gebrekkige wijze worden vastgesteld. Om deze nadelen zo veel mogelijk uit te sluiten, heeft het Hof van Justitie herhaaldelijk geoordeeld dat de burgers van de EU zich onder bepaalde voorwaarden rechtstreeks op de bepalingen van de richtlijn kunnen beroepen, aanspraak kunnen maken op de hun op grond daarvan toekomende rechten en deze rechten eventueel voor de nationale rechter kunnen afdwingen. De voorwaarden voor deze rechtstreekse werking definieert het Hof als volgt:

• de bepalingen van de richtlijn moeten de rechten van de burgers/ondernemingen van de Unie voldoende duidelijk en nauwkeurig vastleggen;
• de gebruikmaking van het recht mag van geen enkele voorwaarde of verplichting afhankelijk zijn;
• de nationale wetgever mag bij de inhoudelijke uitwerking van het recht geen marge hebben gekregen om naar eigen inzicht beslissingen te nemen, en
• de termijn voor de omzetting van de richtlijn moet verstreken zijn.

De rechtspraak van het Hof met betrekking tot de rechtstreekse werking van richtlijnen berust in hoofdzaak op de overweging dat een lidstaat tegenstrijdig en onrechtmatig handelt wanneer hij zijn recht toepast, hoewel hij dat volgens de bepalingen van de richtlijn had moeten aanpassen. Deze onjuiste toepassing van het recht door een lidstaat wordt door de erkenning van de rechtstreekse werking van een richtlijnbepaling in zoverre tegengegaan dat daardoor wordt voorkomen dat de betrokken lidstaat voordeel heeft van het feit dat hij het recht van de EU negeert. In die zin heeft de rechtstreekse werking van richtlijnen het karakter van een sanctie. Zo beschouwd is het bovendien logisch dat het Hof van Justitie de rechtstreekse werking van richtlijnen tot nu toe alleen heeft erkend in de verhouding tussen burger en lidstaat, en dit ook alleen voor zover de rechtstreekse werking in het voordeel van de burger uitpakt, dus alleen in gevallen waarin het recht van de Unie een voor de burger gunstiger regeling behelst dan het niet aangepaste nationale recht (de zogeheten “verticale rechtstreekse werking”).

De rechtstreekse werking van richtlijnen in de betrekkingen tussen burgers onderling (de zogeheten “horizontale rechtstreekse werking”) heeft het Hof van Justitie daarentegen afgewezen. Het sanctionerende karakter van de rechtstreekse werking was voor het Hof aanleiding om te verklaren dat deze niet kan gelden voor de betrekkingen tussen particulieren onderling, aangezien zij niet voor de nalatigheid van de lidstaat aansprakelijk kunnen worden gesteld; zij kunnen zich juist beroepen op het beginsel van de rechtszekerheid en op het vertrouwensbeginsel. De burgers van de Unie moeten erop kunnen vertrouwen dat zij alleen gebonden kunnen worden door de bepalingen van een richtlijn voor zover deze in nationale maatregelen is omgezet. Niettemin heeft het Hof een beginsel van primair recht ontwikkeld op grond waarvan de inhoud van een richtlijn ook van toepassing is op het privaatrecht voor zover deze inhoud bestaat in een concretisering van een algemeen discriminatieverbod. Het Hof bedient zich voor zijn constructie dus van het discriminatieverbod, dat in zijn concretisering door de betreffende richtlijn de overheidsinstanties en hier vooral ook de nationale rechtbanken ertoe verplicht om in de uitoefening van hun bevoegdheden elke persoon de rechtsbescherming te garanderen die haar krachtens EU-recht toekomt en om de volle werking van het EU-recht te waarborgen — waar nodig ook door elke bepaling van nationaal recht die met dit verbod in strijd is buiten toepassing te laten. De voorrang van het EU-recht maakt dus dat het discriminatieverbod in de gestalte die de betreffende richtlijn eraan geeft afdwingbaar is tegenover andersluidend nationaal recht. Daarmee doet het Hof zijn ontkenning van een horizontale werking van richtlijnen niet teniet, maar verklaart het waarom het de facto in alle zaken die met het discriminatieverbod samenhangen en waarin een richtlijn dat verbod concretiseert tot dezelfde beslissing is gekomen. Een dergelijke concretiseringsdimensie heeft het Hof tot nu toe alleen erkend bij richtlijnen die zich richten tegen klassieke gevallen van discriminatie, namelijk op grond van nationaliteit, geslacht of leeftijd. Zij zou echter ook bij alle overige richtlijnen kunnen bestaan die worden vastgesteld om de in artikel 19 VWEU genoemde discriminatiegronden weg te nemen.

De rechtstreekse werking van een richtlijn betekent niet automatisch dat een bepaling van een richtlijn rechten toekent aan particulieren. De rechtstreekse werking die van richtlijnbepalingen uitgaat, is met andere woorden een objectief-rechtelijke werking. Voor de erkenning van deze werking gelden dezelfde voorwaarden als voor de erkenning van de rechtstreekse werking, met dien verstande dat in plaats van een duidelijk en nauwkeurig omlijnd recht van de burger/onderneming een duidelijk en nauwkeurig omlijnde verplichting van de lidstaat is vastgelegd. Als dit het geval is, zijn alle organen van de lidstaten, dus wetgever, bestuur en rechterlijke macht, aan de richtlijn gebonden en moeten zij deze ambtshalve met voorrang als recht van de EU naleven en toepassen. Concreet volgt hieruit bijvoorbeeld de verplichting om het nationale recht conform de richtlijn uit te leggen (“richtlijnconforme uitlegging”) of bij de toepassing aan de desbetreffende richtlijnbepaling de voorrang te geven boven het strijdige nationale recht. Bovendien hebben richtlijnen tegenover de lidstaten een zekere blokkerende werking nog voordat de omzettingstermijn is verstreken. Vanwege het verplichtende karakter van het doel van een richtlijn en onder toepassing van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4 VEU) moeten de lidstaten reeds voor het verstrijken van de omzettingstermijn afzien van alle maatregelen die de realisering van het met de richtlijn nagestreefde doel in gevaar zouden kunnen brengen.

Tot slot heeft het Hof in zijn arrest in de gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90 Francovich en Bonifaci van 1991 erkend dat de lidstaten verplicht zijn schade te vergoeden die wordt veroorzaakt doordat een richtlijn niet of niet volgens de regels is omgezet. In deze gevallen ging het om het vraagstuk van de aansprakelijkheid van de Italiaanse staat voor de niet-tijdige omzetting van Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever. De richtlijn gaat over het waarborgen van de aanspraken van werknemers op hun loon gedurende een bepaalde periode vóór het intreden van de insolventie van de werkgever, respectievelijk vóór het ontslag om deze reden. Met het oog hierop moesten waarborgfondsen in het leven worden geroepen waartoe andere crediteuren van de werkgever geen toegang hadden en waarvoor de nodige middelen door de werkgevers en/of de overheid beschikbaar moesten worden gesteld. Het Hof stond hier voor het probleem dat deze richtlijn weliswaar beoogde de werknemers een subjectief recht op doorbetaling van het loon uit de middelen van het op te richten waarborgfonds toe te kennen, maar dat dit recht niet rechtstreeks kon worden toegepast, dat wil zeggen ook niet voor de nationale rechter kon worden ingeroepen, doordat er als gevolg van het niet-omzetten van deze richtlijn geen waarborgfonds was opgericht en er bijgevolg geen schuldenaar kon worden aangewezen die de insolventievergoeding zou moeten uitkeren. In dit geval besliste het Hof in zijn arrest dat de Italiaanse staat ten opzichte van de betrokken werknemers tot schadevergoeding verplicht was, omdat hij door de niet-omzetting van de richtlijn de werknemers het recht had onthouden dat hun door de richtlijn was toegekend. Hoewel het recht van de EU hierin niet uitdrukkelijk voorziet, is deze plicht tot schadeloosstelling naar de mening van het Hof een onlosmakelijk onderdeel van de rechtsorde van de EU, omdat de volle werking ervan zou worden aangetast en de bescherming van de op deze rechtsorde gebaseerde rechten zou worden verminderd wanneer de burgers van de EU niet de mogelijkheid zouden hebben schadevergoeding te krijgen ingeval hun rechten worden geschonden door handelingen van de lidstaten die in strijd zijn met het EU-recht (⁴).

Besluiten

Het Verdrag van Lissabon voegde in de vorm van het “besluit” een nieuw soort rechtshandeling aan het instrumentarium toe. Er kunnen twee categorieën van besluiten worden onderscheiden: besluiten die zich tot bepaalde adressaten richten en algemene besluiten, die geen bepaalde adressaten hebben (zie artikel 288, lid 4, VWEU). De tot bepaalde adressaten gerichte besluiten komen in de plaats van de vroegere “beschikkingen” waarmee afzonderlijke gevallen werden geregeld. De algemene besluiten omvatten uiteenlopende regelingstypen. Wat ze gemeen hebben, is dat ze geen voorziening voor afzonderlijke gevallen zijn. Het valt te betreuren dat er een eensluidende term gekozen is voor zozeer uiteenlopende vormen van rechtshandelingen. Dit moet welhaast leiden tot begripsverwarring en daarmee tot rechtsonzekerheid. Men had er beter aan gedaan de tot dan toe gebruikte term “beschikking” voort te laten bestaan voor maatregelen ter regeling van afzonderlijke gevallen met externe rechtsgevolgen. Daarnaast had men dan voor de andere bindende rechtshandelingen het begrip “besluit” in kunnen voeren.

Besluiten die zich tot bepaalde adressaten richten, vormen de rechtshandeling bij uitstek waarmee de EU-instellingen (vooral de Raad en de Commissie) zich van hun uitvoerende taak kwijten. Zulke besluiten kunnen een lidstaat, een bedrijf of een burger van de EU verplichten iets te doen of na te laten, of hun rechten verlenen of verplichtingen opleggen. Dit komt exact overeen met de situatie in de nationale rechtsstelsels. Ook hier stellen de nationale bestuurlijke instanties een bestuurlijk besluit vast dat voor de burgers op bindende wijze de gevolgen vastlegt die voortvloeien uit de toepassing van (bijvoorbeeld) een wet op een concreet geval.

De structurele kenmerken van dit type besluiten kunnen als volgt worden omschreven:

• Het besluit heeft individuele werking en onderscheidt zich daardoor van de verordening: de adressaten van een besluit moeten individueel worden vermeld en zijn ook slechts individueel gebonden. Daartoe volstaat dat de betrokken categorie personen op het tijdstip van de vaststelling van het besluit definieerbaar is en in de toekomst niet meer kan worden uitgebreid. Daarbij moet vooral de feitelijke inhoud van het besluit in aanmerking worden genomen; die moet de situatie van de rechtssubjecten individueel en rechtstreeks kunnen beïnvloeden. In die zin kan een besluit ook individueel gevolgen hebben voor derden, voor zover zij op grond van bepaalde persoonlijke eigenschappen of door bijzondere omstandigheden waardoor zij van alle andere personen worden onderscheiden, binnen de werkingssfeer van het besluit vallen en bijgevolg op soortgelijke wijze als de adressaat zelf kunnen worden geïdentificeerd.
• Het besluit is bindend in al zijn onderdelen, waardoor het zich onderscheidt van de richtlijn, die alleen bindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat.
• Het besluit is rechtstreeks bindend voor de adressaat. Een tot een lidstaat gericht besluit kan daarenboven, onder dezelfde voorwaarden als een richtlijn, ook voor de burgers van de Unie rechtstreekse werking hebben.

Algemene besluiten, zonder bepaalde adressaat, zijn bindend in al hun onderdelen. Onuitgesproken blijft daarbij voor wie het bindend karakter ontstaat. Dit valt slechts uit de inhoud van het betreffende besluit op te maken. Algemene besluiten kunnen in de volgende categorieën worden verdeeld.

• Besluiten tot wijziging van verdragsbepalingen. Deze besluiten hebben een abstracte en algemene werking. Dat wil zeggen dat ze bindend zijn voor alle EU-instellingen, organen en instanties, alsmede voor de lidstaten. Voorbeelden zijn de besluiten ter vereenvoudiging van de goedkeuringsprocedures (artikel 81, lid 3, en artikel 192, lid 2, punt c, VWEU) of ter versoepeling van de meerderheidscriteria (artikel 312, lid 2 en artikel 333, lid 1, VWEU).
• Besluiten ter concretisering van het verdragsrecht. Deze besluiten hebben een bindende werking voor de gehele EU, of voor de betreffende EU-instellingen, organen en instanties indien het besluit betrekking heeft op de samenstelling van deze lichamen; ze hebben geen externe rechtsgevolgen voor het individu.
• Besluiten ter vaststelling van intra- en interinstitutionele rechtsvoorschriften. Deze besluiten zijn bindend voor de betreffende EU-instellingen, organen en instanties; voorbeelden zijn de reglementen van de EU-instellingen (intra-institutioneel recht) evenals de interinstitutionele akkoorden die tussen de EU-instellingen worden gesloten (interinstitutioneel recht).
• Besluiten op grond van organisatiebevoegdheid. Deze besluiten (bijv. benoemingen, salariëring) zijn bindend voor de betreffende functionarissen of leden van de organisatie in kwestie.
• Beleidsvormingsbesluiten. Deze besluiten hebben een raakvlak met de verordening en de richtlijnen, maar zijn niet gericht op bindende externe rechtsgevolgen voor individuen. Tot hun aard behoort dat de bindende werking zich beperkt tot de instellingen die bij de beleidsvaststelling betrokken zijn, helemaal als het om verkenningen en leidraden voor toekomstig beleid gaat. Slechts bij uitzondering hebben ze een abstracte en algemene werking of financiële gevolgen.
• Besluiten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Deze besluiten hebben een bindende werking voor de EU; tegenover de lidstaten wordt de bindende werking begrensd door speciale voorschriften (bijv. artikel 28, leden 2 en 5 en artikel 31, lid 1, VEU). Ze vallen niet onder de jurisdictie van het Hof van Justitie.

Aanbevelingen en adviezen

De laatste categorie van rechtshandelingen waarin de Verdragen van de Unie expliciet voorzien, vormen de aanbevelingen en adviezen. Zij zijn voor de instellingen van de EU het middel om zich tegenover de lidstaten en soms ook tegenover de burgers van de Unie op niet-bindende wijze te uiten, dat wil zeggen zonder daarmee voor de adressaat juridische verplichtingen in het leven te roepen.

In de aanbevelingen worden de adressaten aangespoord tot een bepaald gedrag, zonder hen hiertoe echter wettelijk te verplichten. Zo kan de Commissie in gevallen waarin de vaststelling of wijziging van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in een lidstaat de concurrentievoorwaarden op de interne markt vervalst, de betrokken staat passende maatregelen aanbevelen om deze verstoring te voorkomen (zie artikel 117, lid 1, tweede volzin, VWEU).

Adviezen worden door de instellingen van de EU uitgebracht als zij een oordeel willen geven over een bestaande situatie of bepaalde gebeurtenissen in de EU of in de lidstaten. Voor een deel dienen zij echter ook als voorbereiding van latere bindende rechtshandelingen of zijn ze voorwaarde voor een procedure voor het Hof van Justitie (zie de artikelen 258 en 259 VWEU).

Aanbevelingen en adviezen hebben eigenlijk vooral betekenis op politiek en moreel niveau. De opstellers van de Verdragen zijn bij het opnemen van deze rechtshandelingen in de Verdragsteksten uitgegaan van de verwachting dat de betrokkenen alleen al op grond van het gezag van de instellingen van de EU vrijwillig een advies van deze instellingen opvolgen of uit de beoordeling van een bepaalde situatie de noodzakelijke consequenties trekken, aangezien de instellingen over een bredere kijk en over meer kennis van zaken beschikken dan binnen een nationale context mogelijk is. Overigens kunnen aanbevelingen en adviezen indirect rechtsgevolgen hebben, namelijk wanneer zij de voorwaarden scheppen voor latere bindende rechtshandelingen of wanneer de betrokken instelling van de Unie zichzelf bindt, waardoor eventueel een gerechtvaardigd vertrouwen kan worden gewekt.

Resoluties, verklaringen en actieprogramma’s

Naast de in de Verdragen van de EU genoemde rechtshandelingen staan de instellingen van de EU nog meer maatregelen ter beschikking om de rechtsorde van de EU vorm te geven. In de praktijk zijn vooral de resoluties, verklaringen en actieprogramma’s van belang.

Resoluties. Initiatiefnemers van resoluties zijn het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie. In de resoluties worden de gemeenschappelijke opvattingen en voornemens met betrekking tot de algehele ontwikkeling van de integratie alsmede met betrekking tot concrete taken binnen en buiten de EU onder woorden gebracht. Resoluties met betrekking tot het interne beleid van de EU gingen tot nu toe bijvoorbeeld over principiële vragen aangaande de politieke Unie, het regionaal beleid, het energiebeleid alsmede de economische en monetaire unie, met name het Europese Monetair Stelsel. De politieke betekenis van deze resoluties is vooral dat ze als leidraad voor de toekomstige werkzaamheden van de Raad kunnen dienen. Als uitdrukking van de gemeenschappelijke politieke wil maken deze resoluties het veel gemakkelijker om consensus in de Raad te vinden. Bovendien garanderen ze een minimum aan overeenstemming tussen het besluitvormingsniveau van de EU en dat van de lidstaten. Ook bij een juridische beoordeling moet hiermee rekening worden gehouden. Dit wil zeggen dat het instrument van de resoluties flexibel moet blijven en niet te sterk door wettelijke voorschriften en verplichtingen mag worden belast.

Verklaringen. Er kunnen twee soorten verklaringen worden onderscheiden: voor zover de verklaringen betrekking hebben op de verdere ontwikkeling van de EU, zoals verklaringen met betrekking tot de EU, de democratie of de grondrechten en vrijheden, hebben ze eigenlijk dezelfde betekenis als resoluties. Hierop wordt vooral teruggegrepen bij het aanspreken van een breed publiek of een bepaalde groep adressaten. Daarnaast worden verklaringen ook in verband met de besluitvorming in de Raad van de EU afgegeven. Daarbij gaat het om verklaringen waarin de leden van de Raad gemeenschappelijk of eenzijdig hun opvatting over de uitlegging van de door de Raad genomen besluiten verwoorden. Dergelijke interpreterende verklaringen zijn in de Raad van de EU aan de orde van de dag en vormen een noodzakelijk middel om binnen de Raad van de EU tot compromissen te komen. De juridische betekenis van deze verklaringen moet volgens de algemene uitleggingsbeginselen worden beoordeeld. Volgens deze beginselen is voor de uitlegging van een bepaling de wil van de opsteller in principe doorslaggevend. Dit geldt echter alleen wanneer de interpreterende verklaringen de nodige publiciteit hebben, aangezien bijvoorbeeld afgeleid EU-recht, dat aan particulieren rechtstreekse rechten verleent, niet op grond van ongepubliceerde nevenafspraken kan worden beperkt.

Actieprogramma’s. Deze programma’s worden door de Raad van de EU alsmede door de Commissie op eigen initiatief of op instigatie van de Europese Raad opgesteld en zijn bedoeld om de in de Unieverdragen vastgelegde wetgevingsprogramma’s en algemene doelstellingen te concretiseren. Voor zover deze programma’s uitdrukkelijk in de Verdragen worden genoemd, zijn de instellingen van de EU aan de daarin genoemde kaders gebonden. Andere programma’s worden in de praktijk echter alleen als leidraad opgevat en hebben geen juridisch bindende werking. Zij geven echter uitdrukking aan het voornemen van de instellingen van de EU om overeenkomstig de inhoud ervan te handelen.

Verder zijn in de praktijk van de Unie de “witboeken” en “groenboeken” van grote betekenis. De door de Commissie gepubliceerde “witboeken” bevatten concrete voorstellen voor maatregelen van de EU op een bepaald beleidsterrein. Valt een witboek bij de Raad in goede aarde, dan kan het als uitgangspunt gaan dienen voor een actieprogramma van de EU. Voorbeelden zijn de witboeken over de toekomst van Europa (2017) of over artificiële intelligentie (2020). Groenboeken zijn bedoeld om op EU-niveau de gedachten over specifieke thema’s te prikkelen en vormen de basis voor openbare raadplegingen en debatten daarover. In sommige gevallen vormen zij de aanleiding tot het uitwerken van wetgeving, die dan in een witboek wordt toegelicht.

Bekendmaking en kennisgeving

Wetgevingshandelingen en bindende rechtshandelingen van de EU worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, L-serie (L staat voor Législation, “wetgeving”). Zij treden in werking op de datum die zij daartoe bepalen of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan.

Voor de niet-bindende rechtshandelingen bestaat geen publicatie- of kennisgevingsplicht. Zij worden doorgaans echter bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, C-serie (C staat voor Communications, “mededelingen”). In de Cserie worden daarnaast alle officiële documenten van de instellingen, organen en instanties van de EU gepubliceerd.

Van rechtshandelingen met een bepaalde adressaat worden zij voor wie deze bestemd zijn in kennis gesteld. Met deze kennisgeving wordt de handeling van kracht.

De wetgevingsprocedure in de Europese Unie

In tegenstelling tot de nationale besluitvorming, die zich in het parlement voltrekt, was de besluitvorming in de EU lange tijd een zaak van de in de Raad verenigde regeringsvertegenwoordigers van de lidstaten. Dit was simpelweg het gevolg van het feit dat de EU niet uit een “Europese natie” is voortgekomen, maar haar bestaan en ontwikkeling te danken heeft aan de lidstaten. Deze hebben delen van hun soevereiniteit niet zonder meer ten gunste van de EU opgegeven, maar deze stap alleen gewaagd in ruil voor een gezamenlijke positie in het besluitvormingsproces van de EU. Toch heeft bij de verdere ontwikkeling en verdieping van de rechtsorde van de EU deze verdeling van bevoegdheden, die aanvankelijk eenzijdig op de belangen van de lidstaten was gericht, plaatsgemaakt voor een evenwichtiger systeem van besluitvorming. Hierbij is de positie van het Europees Parlement steeds sterker is geworden. Zo werd de oorspronkelijke raadpleging van het Europees Parlement eerst aangevuld met de samenwerking van het Europees Parlement met de Raad en vervolgens met de medebeslissing van het Europees Parlement in het wetgevingsproces van de EU.

De procedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen verloopt in de volgende stappen. De Europese Commissie dient bij het Europees Parlement (eerste lezing), het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s voorstellen in met het oog op advies en op een standpunt van het Parlement. De voorstellen worden vervolgens voor een eerste lezing aan de Raad toegezonden. Als het Parlement geen amendementen voorstelt of indien de Raad alle amendementen goedkeurt, en na trialoogonderhandelingen waarbij het Parlement, de Raad en de Commissie betrokken zijn, kan de wetgeving worden aangenomen. Anders deelt de Raad zijn standpunt aan het Parlement mee en wordt het voorstel voor een tweede lezing teruggestuurd naar het Parlement. Indien het standpunt van de Raad wordt goedgekeurd, wordt de wetgeving aangenomen in de formulering die overeenstemt met dat standpunt. Als het standpunt van de Raad wordt verworpen door een meerderheid van het Europees Parlement, wordt het wetgevingsproces beëindigd en wordt de wetgeving niet aangenomen. Als de meerderheid van de leden amendementen voorstelt, kan de Commissie deze goedkeuren of verwerpen. Het voorstel wordt vervolgens voor een tweede lezing aan de Raad toegezonden. Indien de Raad de amendementen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen of met eenparigheid van stemmen goedkeurt, wordt de wetgeving aangenomen. Indien de Raad de amendementen verwerpt, wordt het voorstel voorgelegd aan het bemiddelingscomité (bestaande uit vertegenwoordigers van het Parlement en de Raad). Indien daar een akkoord wordt bereikt, wordt het resultaat in een derde lezing bevestigd door het Parlement en de Raad. Indien het bemiddelingscomité geen overeenstemming bereikt, wordt de wetgeving geacht te zijn verworpen, waardoor het wetgevingsproces wordt afgesloten.

De wetgevingsprocedures in de EU hebben in het Verdrag van Lissabon een nieuwe ordening en vorm gekregen. Bij de vaststelling van wetgevingshandelingen wordt onderscheiden tussen

1. de gewone wetgevingsprocedure (artikel 289, lid 1, VWEU), die in grote lijnen overeenkomt met de vroegere medebeslissingsprocedure en de standaardprocedure voor de wetgeving op EU-niveau vormt, en de bijzondere wetgevingsprocedure (artikel 289, lid 2, VWEU), waar de vaststelling van wetgevingshandelingen gebeurt door het Europees Parlement met deelname van de Raad, of door de Raad met deelname van het Europees Parlement.
2. Bepaalde wetgevingshandelingen moeten om rechtskracht te krijgen de instemmingsprocedure in het Europees Parlement doorlopen.
3. Niet-wetgevingshandelingen worden in een vereenvoudigde procedure vastgesteld.
4. Voor de vaststelling van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen is in aparte procedures voorzien.

Verloop van de procedure

Fase waarin een voorstel ontstaat

De procedure wordt ingeleid door de Commissie, die een voorstel voor een te treffen maatregel van de EU opstelt (initiatiefrecht). Dit gebeurt door de dienst van de Commissie die verantwoordelijk is voor de regulering van de betrokken economische sector. De dienst raadpleegt daarbij vaak ook nationale deskundigen. Het overleg met nationale deskundigen vindt deels plaats in speciaal daarvoor ingestelde commissies, deels in door de diensten van de Commissie ad hoc uitgevoerde deskundigenraadpleging. De Commissie is bij de uitwerking van haar voorstellen evenwel niet gebonden aan de uitkomsten van de consultatie van de nationale deskundigen. Over het aldus opgestelde ontwerp, dat de inhoud en vorm van de te nemen maatregelen gedetailleerd vastlegt, wordt door de leden van de Commissie beraadslaagd en ten slotte met gewone meerderheid van stemmen besloten. Als “voorstel van de Commissie” wordt het samen met een uitvoerige toelichting tegelijkertijd naar het Europees Parlement en de Raad gezonden, en eventueel ook naar het te raadplegen Europees Economisch en Sociaal Comité of het Europees Comité van de Regio’s.

Eerste lezing in het Europees Parlement en de Raad

De voorzitter van het Europees Parlement wijst het voorstel ter behandeling toe aan een bevoegde commissie van het Parlement. Het resultaat van de raadpleging van deze commissie wordt door de plenaire vergadering van het Europees Parlement behandeld en verwoord in een standpunt, dat een goedkeuring of afwijzing alsmede amendementen kan bevatten. Het Europees Parlement deelt zijn standpunt mee aan de Raad.

De Raad kan, eveneens in eerste lezing, als volgt handelen:

• Als de Raad het standpunt van het Europees Parlement goedkeurt, is de betreffende handeling in de formulering van dat standpunt vastgesteld en de wetgevingsprocedure voltooid. Inmiddels is het gebruikelijk dat de wetgevingsprocedure al in eerste lezing kan worden voltooid. Dat is te danken aan de “informele trialoog” tussen vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Zij komen al in dit vroege wetgevingsstadium bij elkaar om het over een compromis eens te worden. In de meeste gevallen lukt dat goed zodat alleen nog zeer gevoelige wetgevingsvoorstellen de gehele gewone wetgevingsprocedure doorlopen.
• Als de Raad het standpunt van het Europees Parlement niet goedkeurt, stelt hij zijn standpunt in eerste lezing vast en deelt hij dit mee aan het Europees Parlement.

De Raad stelt het Europees Parlement ten volle in kennis van zijn redenen voor het vaststellen van zijn standpunt. De Commissie stelt het Europees Parlement ten volle in kennis van haar standpunt.

Tweede lezing in het Europees Parlement en de Raad

Het Europees Parlement beschikt in tweede lezing binnen een termijn van drie maanden na de mededeling van het standpunt van de Raad over drie mogelijkheden.

1. Het Europees Parlement kan het standpunt van de Raad goedkeuren of zich niet uitspreken. In dat geval wordt de betrokken handeling geacht te zijn vastgesteld in de formulering van het standpunt van de Raad.
2. Het Europees Parlement verwerpt het standpunt van de Raad met een meerderheid van zijn leden. In dat geval wordt de voorgestelde handeling geacht niet te zijn vastgesteld en is de wetgevingsprocedure beëindigd.
3. Het Europees Parlement brengt met een meerderheid van zijn leden amendementen op het standpunt van de Raad aan. In dat geval wordt de aldus geamendeerde tekst toegezonden aan de Raad en aan de Commissie, die advies over deze amendementen uitbrengt.

De Raad beraadslaagt over het geamendeerde standpunt en beschikt binnen een termijn van drie maanden na ontvangst van de amendementen van het Europees Parlement over twee mogelijkheden:

1. De Raad kan alle amendementen van het Europees Parlement goedkeuren. In dat geval wordt de betrokken handeling geacht te zijn vastgesteld; daarbij volstaat een gekwalificeerde meerderheid van stemmen, mits ook de Commissie met de amendementen van het Europees Parlement instemt; is dat niet het geval, dan kan de Raad de amendementen van het Europees Parlement slechts met eenparigheid van stemmen goedkeuren.
2. De Raad keurt niet alle amendementen van het Europees Parlement goed of haalt de daarvoor vereiste meerderheid niet. In dat geval treedt de bemiddelingsprocedure in werking.

Bemiddelingsprocedure

De bemiddelingsprocedure wordt ingeleid door de voorzitter van de Raad in overleg met de voorzitter van het Europees Parlement. Daartoe wordt een bemiddelingscomité ingesteld, dat momenteel uit 27 vertegenwoordigers van het Europees Parlement en een gelijk aantal vertegenwoordigers van de Raad bestaat. Het bemiddelingscomité heeft tot taak binnen een termijn van zes weken nadat het is bijeengeroepen met een gekwalificeerde meerderheid overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst op basis van de standpunten van het Parlement en de Raad in tweede lezing. Voor dat compromis moet “een onderzoek naar alle aspecten van het meningsverschil” worden gedaan. Het compromis heeft dus alleen betrekking op de eerder ingenomen standpunten van het Europees Parlement en de Raad. Om het vinden van een compromis te vergemakkelijken, mogen er echter ook nieuwe elementen bij de besprekingen worden betrokken, voor zover deze verenigbaar zijn met de algehele uitkomst van de tweede lezing. Amendementen die in tweede lezing niet de vereiste meerderheid kregen, mogen geen onderwerp van de bemiddeling meer zijn.

De Commissie neemt aan de werkzaamheden van het bemiddelingscomité deel en stelt alles in het werk om de standpunten van het Parlement en de Raad nader tot elkaar te brengen.

Indien het bemiddelingscomité binnen een termijn van zes weken nadat het is bijeengeroepen geen gemeenschappelijke ontwerptekst goedkeurt, wordt de voorgestelde handeling geacht niet te zijn vastgesteld.

Derde lezing in het Europees Parlement en de Raad

Indien het bemiddelingscomité binnen de termijn van zes weken een gemeenschappelijke ontwerptekst goedkeurt, beschikken het Europees Parlement en de Raad over een termijn van zes weken na deze goedkeuring om de betrokken handeling overeenkomstig die ontwerptekst vast te stellen, waarbij het Europees Parlement besluit met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen, en de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Doen zij dat niet, dan wordt de voorgestelde handeling geacht niet te zijn vastgesteld en is de wetgevingsprocedure beëindigd.

Publicatie

De vastgestelde rechtshandeling wordt in haar definitieve vorm in de momenteel 24 officiële talen van de EU (Bulgaars, Deens, Duits, Engels, Ests, Fins, Frans, Grieks, Hongaars, Iers, Italiaans, Kroatisch, Lets, Litouws, Maltees, Nederlands, Pools, Portugees, Roemeens, Sloveens, Slowaaks, Spaans, Tsjechisch en Zweeds) opgesteld, door de voorzitter van het Europees Parlement en van de Raad ondertekend en vervolgens bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

De medebeslissingsprocedure betekent voor het Europees Parlement zowel een uitdaging als een kans. De procedure werkt alleen als er in het bemiddelingscomité overeenstemming wordt bereikt, maar betekent wel degelijk een wezenlijke verandering in de verhouding tussen Europees Parlement en Raad. Beide instellingen hebben in het wetgevingsproces een gelijkwaardige positie. Zowel het Europees Parlement als de Raad moet bewijzen in staat te zijn tot politieke compromissen. Beiden moeten in het bemiddelingscomité hun uiterste best doen om het over een gemeenschappelijke ontwerptekst eens te worden.

De bijzondere wetgevingsprocedure

Wat de bijzondere wetgevingsprocedure in de regel kenmerkt, is dat de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement unaniem een besluit neemt (een voorbeeld daarvan geeft artikel 308 VWEU: statuten van de Europese Investeringsbank) of dat het Europees Parlement na goedkeuring door de Raad een wetgevingshandeling vaststelt (voorbeelden: artikel 226, lid 3, VWEU: uitoefening van het onderzoeksrecht door een parlementaire enquêtecommissie; artikel 228, lid 4, VWEU: voorwaarden waaronder de ombudsman zijn opdracht uitvoert).

Daarnaast bestaan er vormen die van deze regel afwijken, maar die toch tot de bijzondere wetgevingsprocedure gerekend kunnen worden:

• Besluitvorming over de begroting (artikel 314 VWEU): de procedure hiervoor is tot in detail geregeld en komt grotendeels overeen met de gewone wetgevingsprocedure.
• De Raad besluit op voorstel van de Commissie na raadpleging van het Europees Parlement (eventueel ook van andere EU-instellingen en bepaalde advieslichamen) met meerderheid van stemmen; dit is de oorspronkelijke raadplegingsprocedure, die aanvankelijk de regel vormde in de wetgeving op EU-niveau maar inmiddels nog slechts incidenteel als bijzondere wetgevingsprocedure wordt gevolgd (voorbeelden: artikel 140, lid 2, VWEU: uitzonderingen in het kader van de economische en monetaire unie; artikel 128, lid 2, VWEU: muntuitgifte).
• De Raad besluit zonder tussenkomst van het Europees Parlement. Dit is echter een zeldzaamheid. Afgezien van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waar het Europees Parlement wel van de besluiten van de Raad op de hoogte wordt gebracht (artikel 36 VEU), komt het nog maar in enkele gevallen voor (voorbeelden: artikel 31 VWEU: vaststelling gemeenschappelijk douanetarief; artikel 301, lid 2, VWEU: samenstelling van het Europees Economisch en Sociaal Comité).

Beleidsterreinen waarvoor een bijzondere wetgevingsprocedure is voorzien, kunnen met behulp van een zogeheten “overbruggingsclausule” binnen de gewone wetgevingsprocedure worden gebracht of van de vereiste van een unaniem besluit in de Raad worden vrijgemaakt. Er zijn twee soorten overbruggingsclausules: 1) de algemene overbruggingsclausule, die voor alle beleidsterreinen geldt en die alleen kan worden toegepast als de Europese Raad daar unaniem toe besluit, en 2) de bijzondere overbruggingsclausules, die gelden voor bepaalde beleidsterreinen (bijv. het meerjarig financieel kader — artikel 312 VWEU; de justitiële samenwerking binnen het familierecht — artikel 81, lid 3, VWEU; de nauwere samenwerking — artikel 333 VWEU; het sociaal beleid — artikel 153 VWEU en het milieubeleid — artikel 192 VWEU). Deze bijzondere clausules verschillen hierin van de algemene, dat de nationale parlementen in de regel niet het vetorecht hebben en dat het besluit om ze toe te passen ook door de Raad kan worden genomen, in plaats van door de Europese Raad.

Instemmingsprocedure

Ook bij de instemmingsprocedure is er sprake van een grote betrokkenheid van het Europees Parlement bij de wetgeving binnen de EU. Volgens deze procedure kan een rechtshandeling alleen tot stand komen na goedkeuring door het Europees Parlement. De procedure biedt het Europees Parlement evenwel geen ruimte om direct invloed uit te oefenen op de inhoud van het voorstel; zo kan het Europees Parlement geen amendementen voorstellen of afdwingen, maar blijft zijn rol beperkt tot de goedkeuring of verwerping van de voorgelegde rechtshandeling. Deze procedure is bijvoorbeeld vereist voor het sluiten van internationale verdragen (artikel 218, lid 6, punt a, VWEU), de nauwere samenwerking (artikel 329, lid 1, VWEU) en voor het uitoefenen van bepaalde subsidiaire bevoegdheden (artikel 352, lid 1, VWEU). De instemmingsprocedure kan zowel onderdeel van een bijzondere wetgevingsprocedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen zijn als ook onderdeel van een eenvoudige procedure voor de vaststelling van bindende niet-wetgevingshandelingen.

Procedure voor de vaststelling van niet-wetgevingshandelingen

Niet-wetgevingshandelingen worden vastgesteld in een vereenvoudigde procedure waarmee een EU-instelling of een ander orgaan op eigen gezag een handeling vaststelt. De bevoegdheid daartoe vloeit voort uit de betreffende rechtsgrondslagen in de Verdragen van de EU.

Deze procedure geldt in eerste instantie voor (eenvoudige) bindende handelingen, die door een EU-instelling op eigen gezag worden vastgesteld (voorbeeld: besluit van de Commissie betreffende steunregelingen, artikel 108, lid 2, VWEU).

Volgens de vereenvoudigde procedure worden daarnaast ook de niet-bindende rechtshandelingen vastgesteld, dus met name aanbevelingen en adviezen van de EU-instellingen en de advieslichamen.

Procedure voor de vaststelling van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen

Het is al jarenlang de praktijk dat het Europees Parlement en de Raad wetgevings- en uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie overdragen. Die oefende deze bevoegdheden tot nu toe uit met inschakeling van comitologiecomités, waarin de invloed van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten gedifferentieerd tot uitdrukking kwam. Het ontbrak daarbij wel aan een duidelijk onderscheid tussen het delegeren van wetgevingsbevoegdheden (wetgevende macht) en de overdracht van uitvoeringsbevoegdheden (uitvoerende macht). Met het Verdrag van Lissabon werd dit lang gemiste onderscheid tussen de uitoefening van wetgevende en uitvoerende bevoegdheden in primair recht verankerd (artikelen 290 en 291 VWEU).

Gedelegeerde handelingen worden vastgesteld door de Commissie, die daartoe een specifieke machtiging heeft gekregen van het Europees Parlement en de Raad en in een door hen vastgestelde wetgevingshandeling (artikel 290 VWEU). Voorwerp van de machtiging kan slechts de wijziging van bepaalde, niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling zijn; wezenlijke aspecten van een wet zijn uitgesloten van delegatie van bevoegdheden. Hiermee brengt de wetgever tot uitdrukking dat fundamentele regelingen door hem zelf moeten worden getroffen en dat deze niet aan de uitvoerende macht mogen worden overgelaten. Dit doet recht aan de grondbeginselen van democratie en de scheiding der machten. Het Europees Parlement en de Raad moeten hun voornaamste plicht, die van wetgeving, altijd zelf vervullen als het om beslissingen van politiek gewicht en aanzienlijke reikwijdte gaat. Dat geldt in het bijzonder voor de politieke doelen van het handelen als wetgever, voor de keuze van de middelen om deze doelen te verwezenlijken en voor de gevolgen die beslissingen voor natuurlijke en rechtspersonen kunnen hebben. Verder geldt dat gedelegeerde handelingen een wetgevingshandeling alleen mogen wijzigen of aanvullen, maar het doel waar deze aan beantwoordt onverlet moeten laten. Ten slotte moeten de te wijzigen of aan te vullen bepalingen nauwkeurig worden omschreven in de wetgevingshandeling. Gedelegeerde handelingen zijn daarom een geëigend middel voor aanpassing van wetgeving aan toekomstige ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de techniek, aanpassing aan te voorziene wijzigingen in andere wettelijke bepalingen, of om te waarborgen dat wettelijke bepalingen ook van toepassing blijven als zich bijzondere omstandigheden of nieuwe inzichten voordoen. De overdracht van bevoegdheden kan aan een termijn worden gebonden of, bij onbeperkte duur, van een intrekkingsclausule worden voorzien. Naast intrekking van de bevoegdheidsoverdracht kunnen het Europees Parlement en de Raad ook voorzien in een beroepsmogelijkheid tegen het van kracht worden van gedelegeerde handelingen door de Commissie. Als het Europees Parlement en de Raad hun uitvoeringsbevoegdheid aan de Commissie hebben overgedragen, kan deze de bedoelde uitvoeringshandelingen vaststellen. Medewerking van andere instellingen schrijft het primair recht niet voor. De Commissie is evenwel bevoegd deskundigen te raadplegen, wat in de praktijk ook meestal gebeurt.

De vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie (artikel 291 VWEU) is bedoeld als uitzondering op de fundamentele bevoegdheid van de lidstaten voor de bestuurlijke omzetting van EU-recht (artikel 197 VWEU) en is daarom onderworpen aan het toezicht door de lidstaten. Dit betekent een aanzienlijke afwijking ten opzichte van de vroegere rechtstoestand, waarin het Europees Parlement en de Raad dankzij de comitéprocedure medezeggenschap hadden bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen. De wijziging valt te verklaren uit het feit dat met het aanbrengen van een duidelijk onderscheid tussen gedelegeerde en uitvoeringshandelingen ook de toetsingsrechten en medezeggenschap opnieuw moesten geregeld worden. Terwijl het Europees Parlement en de Raad als EU-wetgevers invloed op de gedelegeerde handelingen krijgen, krijgen bij de uitvoeringshandelingen de lidstaten die, conform hun oorspronkelijke bevoegdheid in de bestuurlijke uitvoering van het EU-recht. De EU-wetgever (d.w.z. het Europees Parlement en de Raad) heeft, conform zijn wetgevende taak, algemene regels en grondbeginselen voor het toezicht op de uitvoering vastgelegd in Verordening (EU) nr. 182/2011 (de comitéprocedureverordening). Deze verordening brengt het aantal comitéprocedures terug tot twee, de adviesprocedure en toetsingsprocedure, en geeft concrete aanwijzingen voor de keuze tussen beide.

In de adviesprocedure stelt een adviescomité met gewone meerderheid van stemmen adviezen vast, die in de notulen worden opgenomen. De Commissie moet ze zoveel mogelijk ter harte nemen, maar mag ze naast zich neerleggen.

In de toetsingsprocedure spreekt een comitologiecomité, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, zich met gekwalificeerde meerderheid van stemmen uit over een ontwerptekst van de Commissie voor uitvoeringsmaatregelen. Keurt het comité het ontwerp goed, dan moet de Commissie de maatregelen als voorgelegd vaststellen. Blijft een besluit achterwege doordat het quorum niet wordt gehaald, dan kan de Commissie het ontwerp ongetoetst vaststellen. Bij afwijzing door het comité of bij onvoldoende steun kan de Commissie een nieuw ontwerp aan het comité voorleggen of een comité van beroep om een uitspraak over het oorspronkelijke ontwerp vragen.

Het comité van beroep is de tweede instantie in de toetsingsprocedure. Inschakeling van het comité van beroep is aan de orde als in het toetsingcomité geen resultaat te behalen valt en moet het vinden van een compromis tussen de Commissie en de lidstaten ten goede komen. Geeft het comité van beroep een positief advies af, dan stelt de Commissie de uitvoeringshandeling vast. Zij is daartoe ook gerechtigd als het comité van beroep zich niet uitspreekt.

Het stelsel van rechtsbescherming van de Europese Unie

Een Unie die zichzelf als rechtsgemeenschap ziet, moet haar rechtssubjecten een compleet en effectief stelsel van rechtsbescherming ter beschikking stellen. Het stelsel van rechtsbescherming van de EU voldoet aan deze eis. Het erkent het recht van eenieder op een doeltreffende rechterlijke bescherming van die rechten die aan de rechtsorde van de EU worden ontleend. Deze in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten vervatte bescherming behoort tot de algemene rechtsbeginselen die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en uit het EVRM (artikelen 6 en 13) en wordt gewaarborgd door de rechtspraak van de EU (met het Hof van Justitie en het Gerecht — artikel 19, lid 1, VEU). Daarbij kan worden gebruikgemaakt van een aantal procedures, die hieronder kort worden beschreven.

Niet-nakomingsprocedure (artikel 258 VWEU)

Deze procedure wordt gebruikt om vast te stellen of een lidstaat verplichtingen die krachtens het recht van de EU op hem rusten, niet is nagekomen. De procedure kan uitsluitend plaatsvinden voor het Hof van Justitie. Gezien het zwaarwegende karakter van de beschuldiging moet, voordat de zaak aanhangig wordt gemaakt bij het Hof, een inleidende procedure plaatsvinden, waarbij de betrokken lidstaat in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt ten aanzien van de beschuldigingen uiteen te zetten. Indien deze procedure niet tot opheldering van de geschilpunten leidt, kan hetzij de Commissie (artikel 258 VWEU), hetzij een lidstaat (artikel 259 VWEU) bij het Hof een klacht wegens niet-nakoming indienen. In de praktijk wordt het initiatief daartoe meestal door de Commissie genomen. Het Hof onderzoekt het geschil en stelt vast of er sprake is van niet-nakoming. Indien het Hof vaststelt dat een lidstaat een op hem rustende verplichting niet is nagekomen, is deze verplicht de vastgestelde tekortkomingen onmiddellijk te herstellen. Geeft de betrokken lidstaat geen gevolg aan dit arrest, dan heeft de Commissie de mogelijkheid om een lidstaat die zich niet aan zijn Verdragsverplichtingen houdt en die reeds eerder een arrest van het Hof terzijde heeft gelegd, door middel van een tweede arrest tot de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom te dwingen (artikel 260 VWEU). Wanneer een lidstaat blijft weigeren een niet-nakomingsarrest van het Hof op te volgen, heeft dat dus aanzienlijke financiële gevolgen voor die lidstaat.

Beroep tot nietigverklaring (artikel 263 VWEU)

Het beroep tot nietigverklaring biedt de mogelijkheid van een objectieve toetsing door de rechter van de handelingen van de instellingen van de EU (abstracte toetsing van rechtsregels) en verschaft particulieren, zij het met bepaalde beperkingen, toegang tot de rechtspraak van de EU (waarborg voor individuele rechtsbescherming).

Tot de aanvechtbare handelingen behoren alle maatregelen van de instellingen van de EU die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker door een inbreuk in zijn rechtssituatie aantasten. Een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld door de lidstaten, het Europees Parlement, de Raad van de EU, de Commissie, de Rekenkamer, de ECB en het Europees Comité van de Regio’s, voor zover zij zich op de schending van de aan hen verleende rechten beroepen.

Daarentegen kunnen burgers van de Unie en ondernemingen alleen een beroep tot nietigverklaring instellen tegen beslissingen die tot henzelf zijn gericht of tegen beslissingen die weliswaar tot andere personen zijn gericht, maar hen rechtstreeks en individueel raken. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie geldt dat aan de voorwaarde van het rechtstreeks en individueel geraakt zijn is voldaan, wanneer een persoon is geïndividualiseerd op een manier die hem onderscheidt van de kring van andere economische subjecten. Met het criterium van de “rechtstreekse geraaktheid” moet worden gewaarborgd dat er pas een beroep op het Hof van Justitie of op het Gerecht wordt gedaan wanneer de aard van de aantasting van de rechtssituatie van de verzoeker met zekerheid vaststaat, alsmede het feit dat deze daadwerkelijk plaatsvindt. Het criterium van de “individualiteit” moet daarnaast de zogeheten “actio popularis” uitsluiten.

Met het Verdrag van Lissabon werd een nieuwe categorie ingevoerd van handelingen waartegen ook natuurlijke en rechtspersonen rechtstreeks een beroep tot nietigverklaring kunnen instellen. Hierdoor zijn natuurlijke en rechtspersonen ook bevoegd tot het instellen van beroep tegen “rechtshandelingen met verordeningskarakter”, voor zover deze handelingen hen “rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”. Deze nieuwe categorie vult een leemte in de rechtsbescherming op die het Hof al in de zaak Jégo-Quéré had geconstateerd, toen rechterlijke bescherming niet was gewaarborgd in gevallen waarin een marktdeelnemer weliswaar rechtstreeks werd geraakt door een EU-rechtshandeling, maar de rechtmatigheid daarvan niet kon laten toetsen met de toen bestaande rechtsmiddelen: een beroep tot nietigverklaring (artikel 263 VWEU) liep tot nu toe altijd stuk op het ontbreken van rechtstreekse geraaktheid; een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) kon niet worden aangespannen wegens het ontbreken van een nationale uitvoeringsmaatregel (behalve in een eventuele strafrechtelijke procedure wegens niet-nakoming van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen door de marktdeelnemer, wat echter buiten beschouwing moet blijven, aangezien van de marktdeelnemer niet mag worden verwacht dat hij de rechtmatigheidstoetsing tot stand brengt door een wetsovertreding te begaan); een beroep tot schadevergoeding ten slotte zou de Europese burger evenmin een bevredigende oplossing brengen, aangezien een onrechtmatige wetgevingshandeling met zo’n beroep niet uit het EU-rechtsbestel kan worden verwijderd.

Doordat op grond van artikel 263, lid 4, VWEU voor het aanvechten van wetgevingshandelingen met het karakter van een verordening de individuele betrokkenheid niet nodig is en in plaats daarvan slechts een rechtstreekse betrokkenheid en het ontbreken van nationale uitvoeringsmaatregelen als voorwaarde wordt gesteld, is een deel van deze lacune opgevuld.

Problematisch is echter wat er onder “handelingen met verordeningskarakter” moet worden verstaan. Bij een strikte uitlegging verstaat men daar slechts die handelingen van algemene strekking onder die geen wetgevingshandelingen zijn, bij een ruime uitlegging daarentegen alle handelingen van algemene strekking, waaronder ook de wetgevende. Het Gerecht is in zijn vonnis in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami uitvoerig ingegaan op beide wijzen van uitleggen. Op grond van grammaticale, historische en teleologische overwegingen kwam het tot de slotsom dat er onder “handelingen met verordeningskarakter” slechts verstaan konden worden handelingen van algemene strekking die geen wetgevingshandelingen zijn. Daartoe behoren naast de gedelegeerde handelingen (zie artikel 290 VWEU) en de uitvoeringshandelingen (zie artikel 291 VWEU) ook richtlijnen, voor zover deze volgens de jurisprudentie rechtstreekse werking hebben, alsmede besluiten met abstracte en algemene werking, voor zover deze niet in een wetgevingsprocedure tot stand zijn gekomen. Het Gerecht gaat dus duidelijk uit van een nauwe opvatting van het verordeningskarakter. Het Hof van Justitie heeft in zijn vonnis in beroep uit 2013 deze zienswijze bevestigd. Vanuit het gezichtspunt van een doeltreffende rechtsbescherming valt dit te betreuren, aangezien de geconstateerde rechtsbeschermingslacune met een strikte uitlegging slechts ten dele kan worden opgevuld.

Ook handelingen van organen en instanties van de EU, vooral van de in groten getale ingestelde agentschappen, kunnen voortaan op hun rechtmatigheid worden getoetst (artikel 263, lid 5, VWEU). Daarmee komt er een eind aan een rechtsbeschermingslacune die door rechtspraak in het verleden slechts provisorisch was opgevuld. Ook in het primaire recht wordt er nu rekening mee gehouden dat aan deze organen deels bevoegdheden zijn verleend die hen in staat stellen tot handelingen met rechtsgevolgen voor derden, zodat ook deze handelingen in het belang van een volledig rechtsbeschermingsstelsel aan een rechterlijk oordeel moeten kunnen worden onderworpen.

Indien het beroep gegrond is, wordt de betwiste handeling door het Hof van Justitie of het Gerecht nietig verklaard, en wel met terugwerkende kracht. In gevallen waarin daartoe aanleiding bestaat, kan het Hof of het Gerecht de nietigverklaring beperken tot de tijd vanaf het arrest. Om de rechten en belangen van de verzoekers te beschermen, geldt deze beperking van de gevolgen van een nietigverklaringsarrest echter niet voor hen.

Beroep wegens nalaten (artikel 265 VWEU)

Dit beroep completeert de rechtsbescherming ten opzichte van het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van de EU, de Commissie en de ECB. Alvorens het beroep echter kan worden ingesteld, moet een inleidende procedure worden gevolgd waarbij de verzoeker de betrokken instelling van de Unie tot handelen uitnodigt. Een door de instellingen aanhangig gemaakt beroep houdt in dat wordt verzocht vast te stellen dat de betrokken instelling in strijd met het Verdrag heeft nagelaten een besluit te nemen. Burgers van de EU en ondernemingen kunnen alleen een beroep wegens nalaten instellen om vast te stellen dat een instelling van de EU in strijd met het Verdrag heeft nagelaten een tot de verzoeker te richten rechtshandeling vast te stellen, dus een voor de verzoeker bestemde beslissing te nemen. In het definitieve arrest wordt uitsluitend de onwettigheid van een bepaald nalaten vastgesteld. Daarentegen zijn het Hof van Justitie en het Gerecht niet bevoegd in hun arrest een uitspraak te doen die de verplichting oplegt om de noodzakelijke maatregel te nemen. De in het ongelijk gestelde partij is alleen gehouden de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof of het Gerecht (artikel 266 VWEU).

Beroep tot schadevergoeding (artikel 268 en artikel 340, lid 2, VWEU)

Burgers, ondernemingen en lidstaten die als gevolg van een door personeelsleden van de EU gemaakte fout schade hebben geleden, kunnen voor het Hof van Justitie vergoeding van deze schade vorderen. De voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de EU zijn in de Verdragen slechts fragmentarisch aangegeven; ze worden voor het overige bepaald door de algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben. Deze zijn door het Hof uitgewerkt. Volgens de jurisprudentie van het Hof gelden voor de verplichting tot schadevergoeding van de EU de volgende voorwaarden:

1. er is sprake van een onrechtmatig handelen van een instelling van de EU of van een personeelslid van de EU in de uitoefening van zijn functie. Er is sprake van onrechtmatig handelen wanneer een rechtsregel van de EU die ertoe strekt aan een persoon, onderneming of lidstaat rechten toe te kennen of die tot zijn of haar bescherming werd vastgesteld, op gekwalificeerde wijze is geschonden. Vooral de grondrechten en fundamentele vrijheden van de interne markt en het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel bezitten het karakter van een beschermingsregel, evenals elke overige, rechtstreeks toepasbare rechtsnorm die de EU-burger subjectieve rechten verleent. De schending is voldoende gekwalificeerd wanneer de betrokken instelling van de Unie de grenzen van haar bevoegdheden kennelijk en ernstig heeft overschreden. Het Hof houdt met name rekening met het beperkte aantal door de onwettige maatregel getroffen personen en met de omvang van de geleden schade, die de grenzen van de voor de betrokken bedrijfssector normale economische risico’s moet overstijgen;
2. er moet sprake zijn van schade;
3. er moet een causaal verband zijn tussen de ontstane schade en de handeling van de EU;
4. er hoeft geen sprake te zijn van schuld van de kant van de betrokken instellingen van de Unie.

Beroepen van personeelsleden (artikel 270 VWEU)

Ook geschillen die zich voordoen in het kader van het dienstverband tussen de EU en haar personeelsleden respectievelijk hun nabestaanden, kunnen aan het Hof van Justitie van de EU worden voorgelegd. De bevoegde instantie voor deze geschillen is het Gerecht.

Procedure in hogere voorziening (artikel 256 VWEU)

Het Hof van Justitie en het Gerecht staan in een zodanige verhouding tot elkaar, dat tegen alle beslissingen van het Gerecht bij het Hof een tot rechtsvragen beperkte hogere voorziening kan worden ingesteld. Dit rechtsmiddel kan gebaseerd zijn op de onbevoegdheid van het Gerecht, op een procedurefout, waardoor de belangen van de verzoekende partij worden geschaad, alsmede op een schending van het recht van de EU door het Gerecht. Indien het rechtsmiddel ontvankelijk en gemotiveerd is, maakt het Hof de beslissing van het Gerecht ongedaan. Indien het rechtsgeding rijp is voor een uitspraak, kan het Hof zelf een oordeel uitspreken; anders verwijst het de zaak voor een nieuw oordeel terug naar het Gerecht, dat gebonden is aan de juridische beoordeling van het Hof.

Voorlopige rechtsbescherming (artikel 278 en artikel 279 VWEU)

De bij het Hof van Justitie of bij het Gerecht ingestelde beroepen alsmede de hogere beroepen die tegen beslissingen van het Gerecht bij het Hof van Justitie zijn ingesteld, hebben geen schorsende werking. Als compensatie daarvoor bestaat echter de mogelijkheid om bij het Hof of bij het Gerecht een verzoek in te dienen tot opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling (artikel 278 VWEU) of tot vaststelling van een voorlopige maatregel (artikel 279 VWEU).

De gegrondheid van een verzoek tot het vaststellen van voorlopige maatregelen wordt in de jurisprudentie aan de hand van de volgende drie criteria beoordeeld:

1. kansen op succes in de hoofdzaak (“fumus boni juris”): in het kader van een beknopt vooronderzoek van de door de verzoeker naar voren gebrachte omstandigheden wordt beoordeeld of er voldoende kansen op succes zijn;
2. spoedeisend karakter van de maatregel: bij de beoordeling van een spoedeisend karakter stelt men zich de vraag of de verlangde maatregel noodzakelijk is om ernstige en onherstelbare schade voor de verzoeker af te wenden. Als beoordelingscriteria dienen daarbij de aard en de ernst van de wetsovertreding alsmede de concrete en definitieve nadelige uitwerkingen ervan op het vermogen en de overige wettelijk beschermde goederen van de verzoeker. Een financiële schade wordt in beginsel alleen als ernstige en onherstelbare schade beschouwd wanneer die niet volledig kan worden vergoed in het geval dat de verzoeker in de hoofdzaak in het gelijk wordt gesteld;
3. afweging van belangen: de nadelen die voor de verzoeker dreigen wanneer de voorlopige maatregel wordt afgewezen, worden afgewogen tegen het belang van de EU bij de onmiddellijke uitvoering van de maatregel, alsmede tegen de nadelen die derden ondervinden indien de voorlopige maatregel wordt gelast.

Prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU)

Door middel van de prejudiciële procedure kunnen de nationale rechterlijke instanties zich wenden tot het Hof van Justitie. Wanneer een nationale rechter in het kader van een bij hem aanhangig rechtsgeding bepalingen van het recht van de EU moet toepassen, kan hij de behandeling van die zaak schorsen en het Hof de vraag voorleggen of een door de instellingen van de EU vastgestelde handeling geldig is en/of hoe deze handeling en de Verdragen van de EU moeten worden uitgelegd. De nationale rechter formuleert daarbij een juridische vraag, die het Hof beantwoordt in de vorm van een arrest en niet bijvoorbeeld alleen met een advies, zodat ook formeel uiting wordt gegeven aan het bindende karakter van zijn uitspraak. Toch is de prejudiciële procedure, in tegenstelling tot de andere genoemde procedures, geen procedure voor de beslechting van een geschil; zij maakt deel uit van een totale procedure, die voor een nationale rechter begint en daar ook eindigt.

Het doel van de prejudiciële procedure is te zorgen voor een eenvormige uitlegging van het recht van de EU en bijgevolg voor de eenheid van de rechtsorde van de EU. Behalve voor het handhaven van de rechtseenheid binnen de EU is de procedure ook van belang voor de individuele rechtsbescherming. De gebruikmaking van de aan de nationale rechterlijke instanties geboden mogelijkheid om te toetsen of het nationale recht verenigbaar is met het recht van de EU en om, indien dat niet zo is, het met voorrang rechtstreeks geldende recht van de EU toe te passen, veronderstelt dat inhoud en draagwijdte van het recht van de EU voldoende duidelijk zijn omlijnd. Deze duidelijkheid kan in de regel alleen via een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie worden verkregen. Op deze wijze biedt de prejudiciële procedure ook EU-burgers de mogelijkheid in het geweer te komen wanneer hun eigen lidstaat in strijd met het EU-recht handelt, en het recht van de EU voor de nationale rechterlijke instanties in te roepen. Met deze dubbele functie compenseert de prejudiciële procedure in zekere zin de beperkte mogelijkheid voor particulieren om zich rechtstreeks tot het Hof te wenden, waardoor ze een belangrijke factor wordt voor de rechtsbescherming van het individu. Het succes van deze procedure is uiteindelijk echter afhankelijk van de bereidheid van de nationale rechters en rechterlijke instanties om een dergelijk verzoek in te dienen.

Voorwerp van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Het Hof van Justitie beslist enerzijds over kwesties van uitlegging van het recht van de EU en toetst anderzijds de geldigheid van de rechtshandelingen van de instellingen van de EU. Bepalingen van het nationale recht kunnen geen voorwerp van een prejudiciële beslissing zijn. Het Hof van Justitie is in het kader van een prejudiciële procedure niet bevoegd nationaal recht uit te leggen en mag ook niet beoordelen of het nationaal recht verenigbaar is met het recht van de EU. Dit wordt in de prejudiciële vragen die tot het Hof worden gericht nogal eens over het hoofd gezien. Vaak gaat het om gerichte vragen naar de verenigbaarheid van nationale wetgeving met een bepaling van het recht van de EU of er wordt gevraagd in hoeverre een bepaalde EU-regeling van toepassing is in het rechtsgeding dat bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is gemaakt. Deze op zichzelf niet-ontvankelijke verzoeken om een prejudiciële beslissing worden door het Hof niet simpelweg van de hand gewezen. Ze worden in die zin uitgelegd dat de verwijzende rechter in de kern of in wezen verzoekt om criteria voor de uitlegging van het toepasselijke recht van de EU, om vervolgens zelf te kunnen beoordelen of het relevante nationale recht verenigbaar is met het recht van de EU. Daarbij gaat het Hof zodanig te werk dat het uit alle materiaal dat door de nationale rechterlijke instantie is voorgelegd, met name uit de motivatie van de verwijzingsbeschikking, die elementen van het recht van de EU uitwerkt die gelet op het voorwerp van het rechtsgeding uitlegging behoeven.

Bevoegdheid tot een prejudiciële verwijzing. Alle “rechterlijke instanties van de lidstaten” zijn bevoegd een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen. Het begrip rechterlijke instantie moet in het licht van het recht van de EU worden opgevat: het slaat niet op de benaming, maar op de functie en positie van een instelling binnen het stelsel van rechtsbescherming van de lidstaten. Rechterlijke instanties zijn derhalve alle onafhankelijke, dus niet aan instructies gebonden instellingen die in een procedure conform de beginselen van de rechtsstaat geschillen met een rechtsgeldige uitspraak moeten beslechten. Ook de constitutionele hoven van de lidstaten of instanties buiten het nationale rechtsstelsel die een oordeel vellen in een geschil zijn daarom bevoegd tot een prejudiciële verwijzing. Dat geldt echter niet voor de particuliere scheidsgerechten. Of een nationale rechter van zijn verwijzingsbevoegdheid gebruikmaakt, hangt af van de relevantie die de vragen van EU-recht voor de uitkomst van het hoofdgeding hebben. Het is aan de nationale rechter om dat te bepalen. De partijen in het geschil kunnen alleen suggesties doen. Het Hof van Justitie toetst de relevantie alleen aan het criterium of de vraag voor een prejudiciële beslissing in aanmerking komt, dus of de gestelde vraag daadwerkelijk de uitlegging van de EU-verdragen of de geldigheid van een handeling van een instelling van de EU betreft, of dat het gaat om een echt rechtsgeding, dus of het niet slechts gaat om hypothetische of geconstrueerde gevallen, die het Hof door middel van een prejudiciële beslissing moeten bewegen tot het geven van een juridisch advies. Het gebeurt echter zelden dat het Hof om deze redenen een verzoek om een prejudiciële beslissing afwijst, aangezien het Hof, gelet op de bijzondere betekenis van de gerechtelijke samenwerking, bij de toetsing van deze beide gezichtspunten een zekere terughoudendheid aan de dag legt. Toch blijkt uit recente jurisprudentie dat het Hof striktere eisen is gaan stellen aan een verwijzingbeschikking en zwaarder tilt aan de al eerder geformuleerde eis dat de feitelijke en juridische achtergrond van het hoofdgeding in de verwijzingsbeschikking voldoende duidelijk en uitvoerig wordt toegelicht. Indien die informatie onvoldoende is, acht het Hof zich niet in staat het recht van de EU op deskundige wijze uit te leggen en wijst het een verzoek om een prejudiciële beslissing als niet-ontvankelijk af.

Verplichting tot een prejudiciële verwijzing. Iedere rechterlijke instantie waarvan de beslissing volgens het nationale recht niet vatbaar is voor hoger beroep, is verplicht om een prejudiciële beslissing te verzoeken. Het begrip hoger beroep omvat alle rechtsmiddelen waarmee een door een rechterlijke instantie gedane uitspraak door een hogere rechterlijke instantie in feitelijk en juridisch opzicht (bijvoorbeeld hoger beroep) of alleen in juridisch opzicht (bijvoorbeeld cassatie) kan worden getoetst. Gewone rechtsmiddelen met beperkte en specifieke gevolgen (bijvoorbeeld herziening, beroep tot ongrondwettigverklaring) vallen er echter niet onder. De tot verwijzing verplichte rechterlijke instantie kan alleen van verwijzing afzien wanneer de prejudiciële vraag niet relevant is voor de uitkomst van het geding, wanneer over deze vraag reeds eerder door het Hof uitspraak is gedaan of wanneer er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de uitlegging van een bepaling van het recht van de EU. De verplichting tot verwijzing bestaat wel als de geldigheid van een wetgevingshandeling van de EU in het geding is. Het Hof laat er aldus geen twijfel over bestaan dat het zelf het monopolie heeft op de nietigverklaring van EU-wetgeving. De nationale rechterlijke instanties moeten daarom tot het moment dat het Hof de ongeldigheid van een bepaling heeft vastgesteld, het recht van de EU toepassen en respecteren. Van een bijzondere situatie is sprake wanneer een rechterlijke instantie in het kader van een procedure ter verlening van voorlopige rechtsbescherming in actie komt. Zij is volgens recente rechtspraak van het Hof met inachtneming van bepaalde voorwaarden bevoegd om de uitvoering van een nationale bestuurshandeling die gebaseerd is op een verordening van de EU, op te schorten of om middels voorlopige maatregelen de rechtsbetrekkingen te regelen, waarbij een bestaande regeling van de EU buiten beschouwing wordt gelaten.

Een niet-nakoming van de verwijzingsplicht houdt een schending van de EU-verdragen in, waarvoor de betrokken lidstaat via een niet-nakomingsprocedure aansprakelijk kan worden gesteld. De praktische gevolgen van een dergelijke procedure zijn echter zeer beperkt, aangezien de regering van de betrokken lidstaat geen gevolg kan geven aan een eventuele veroordeling door het Hof van Justitie, omdat zij vanwege de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties en het beginsel van de scheiding der machten geen instructies kan geven aan de nationale rechter. Meer kans op succes biedt sinds de erkenning van de aansprakelijkheid op grond van het recht van de EU van de lidstaten voor schendingen van het recht van de EU (zie “Aansprakelijkheid van de lidstaten voor schendingen van het recht van de EU” hieronder) de mogelijkheid van particulieren om van de desbetreffende lidstaat vergoeding te vorderen van de schade die uit de niet-nakoming van de verwijzingsplicht kan voortvloeien.

Gevolgen van de prejudiciële beslissing. De prejudiciële beslissing, die in de vorm van een arrest wordt gegeven, is rechtstreeks verbindend voor de verwijzende rechter en alle andere rechterlijke instanties die bij het desbetreffende geschil betrokken zijn. Daarnaast hebben prejudiciële beslissingen in de praktijk belangrijke precedentwerking voor andere, soortgelijke procedures.

Aansprakelijkheid van de lidstaten voor schendingen van het recht van de EU

De aansprakelijkheid van een lidstaat voor aan particulieren veroorzaakte schade wegens een aan die lidstaat toe te rekenen schending van het recht van de EU, werd door het Hof van Justitie in zijn arrest van 5 maart 1996 in de gevoegde zaken C-46/93, Brasserie du pêcheur en C-48/93, Factortame in beginsel vastgesteld. Dit arrest inzake aansprakelijkheid is een belangrijk arrest dat qua betekenis gelijkwaardig is aan de eerdere arresten van het Hof inzake de voorrang van het recht van de EU, de rechtstreekse werking van de bepalingen van het recht van de EU en de erkenning van eigen grondrechten van de EU. Het recht op schadevergoeding wordt door het Hof zelf betiteld als “noodzakelijk corollarium van de rechtstreekse werking die is toegekend aan de bepalingen [van het recht van de EU] waarvan de schending de schade heeft veroorzaakt”. Het vergroot de mogelijkheden voor particulieren aanzienlijk om tegenover de staatsorganen van de drie machten (uitvoerende, wetgevende, maar ook rechterlijke macht) aan te dringen op de naleving en toepassing van het recht van de EU. Het Hof breidt hiermee zijn rechtspraak uit die al was ingevoerd met het arrest in de gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90 Francovich en Bonifaci. Terwijl destijds de aansprakelijkheid van de lidstaten nog beperkt was tot het geval waarin de schade voor particulieren wordt veroorzaakt door de niet-tijdige omzetting van een richtlijn die aan particulieren subjectieve rechten verleent, maar geen rechtstreekse werking heeft, biedt dit arrest nieuwe perspectieven voor een algemene aansprakelijkheid, die geldt voor elke aan een lidstaat toe te rekenen schending van het recht van de EU.

Voor de aansprakelijkheid van de lidstaten wegens schending van het recht van de EU moet worden voldaan aan drie voorwaarden, die in wezen overeenkomen met de aansprakelijkheidsvoorwaarden die in vergelijkbare situaties voor de EU gelden:

1. De geschonden rechtsregel van de EU strekt ertoe aan particulieren rechten toe te kennen.
2. Er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending. Dit wil zeggen dat een lidstaat de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid kennelijk en ernstig heeft overschreden. Dit moet worden beoordeeld door de nationale rechterlijke instanties, die exclusief bevoegd zijn om de feiten vast te stellen en de betrokken schendingen van het recht van de EU te kwalificeren. Wel stelt het Hof in zijn arrest in de zaak Brasserie du pêcheur voor de nationale rechterlijke instanties enkele fundamentele richtlijnen vast:
   

   Elementen die in dit verband door de bevoegde rechterlijke instantie in de beschouwing kunnen worden betrokken, zijn onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale of [Unie-]instanties laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is, en de omstandigheid dat de handelwijze van een [Unie-]instelling heeft kunnen bijdragen tot het verzuim, de vaststelling of de instandhouding van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregelen of praktijken. In ieder geval is een schending van het [Unie]recht kennelijk gekwalificeerd wanneer zij verder is blijven bestaan in weerwil van de uitspraak van een arrest houdende vaststelling van de verweten niet-nakoming, van een prejudiciële beslissing of van een vaste rechtspraak van het Hof ter zake, waaruit blijkt dat de betrokken gedraging de kenmerken van een schending vertoont.”

3. Er bestaat een direct causaal verband tussen de schending van de op de lidstaat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade. Het bestaan van schuld (met of zonder opzet) die verder gaat dan de voldoende gekwalificeerde schending van het recht van de Unie is niet vereist.

Het Hof van Justitie laat er geen twijfel over bestaan dat de ontwikkelde aansprakelijkheidsbeginselen ook voor de derde macht, dus voor de rechterlijke instanties, gelden. Hun uitspraken kunnen nu niet alleen worden getoetst door een hogere instantie, maar — voor zover ze met veronachtzaming van of in strijd met normen van het recht van de EU tot stand zijn gekomen — ook in het kader van een procedure tot schadevergoedings jegens de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten. In deze procedure moeten bij de vaststelling van de schending van het recht van de EU door de bewuste uitspraak ook de materiële vragen, die het recht van de EU betreffen, opnieuw worden getoetst, zonder dat de bevoegde rechterlijke instantie zich kan beroepen op de bindende werking van een arrest van de gespecialiseerde rechtbank. Aanspreekpunt voor eventuele vragen over de uitlegging en/of de geldigheid van de bewuste rechtsnormen van de EU of over de verenigbaarheid van de nationale aansprakelijkheidsregelingen met het recht van de EU zou voor de bevoegde nationale rechterlijke instanties opnieuw het Hof van Justitie zijn, dat hiermee in het kader van de prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) kan worden belast. De vaststelling van aansprakelijkheid wegens schending middels een vonnis zal echter een uitzondering blijven. Gelet op de strenge aansprakelijkheidsvoorwaarden ontstaat er alleen dan aansprakelijkheid wanneer een rechterlijke instantie opzettelijk het recht van de EU negeert of, zoals in zaak C-224/01 Köbler, wanneer een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie een beslissing die schadelijk is voor de burger van de EU definitief vastlegt, zonder het Hof van Justitie van tevoren om verduidelijking van de voor de beslissing relevante rechtssituatie op het niveau van de EU te hebben verzocht. In het laatstgenoemde geval volgt uit de vereisten die inherent zijn aan de bescherming van de rechten van EU-burgers die zich op EU-wetgeving beroepen, dat de schade wordt vergoed die voor hen door toedoen van een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie is ontstaan.

DE PLAATS VAN HET RECHT VAN DE EUROPESE UNIE IN HET TOTALE RECHTSSYSTEEM

Na alles wat we over de structuur en de rechtsorde van de EU hebben geleerd, is het niet zo eenvoudig de plaats van het recht van de EU in het totale rechtssysteem te bepalen en de grenzen met andere rechtsstelsels te trekken. Twee mogelijkheden voor een categorisering moeten bij voorbaat worden uitgesloten: het recht van de EU kan niet worden opgevat als een pure optelsom van internationale afspraken, maar ook niet als een onderdeel of aanhangsel van nationale rechtsstelsels.

Autonomie van de rechtsorde van de Europese Unie

De lidstaten hebben door de oprichting van de EU hun wetgevingsbevoegdheid ingeperkt en een autonome rechtsorde gecreëerd, die zowel voor hun onderdanen als voor henzelf bindend is en door hun rechterlijke instanties moet worden toegepast.

Deze constateringen heeft het Hof van Justitie gedaan in de beroemde en al eerder aangehaalde zaak 6/64 Costa/ENEL uit 1964, waarin de heer Costa zich keerde tegen de nationalisatie van de Italiaanse elektriciteitsproductie en -voorziening en de daarmee gepaard gaande overdracht van de bedrijfsinstallaties van de elektriciteitsmaatschappijen aan het elektriciteitsbedrijf ENEL.

De autonomie van de rechtsorde van de EU is voor het voortbestaan van de EU van fundamenteel belang, aangezien alleen daardoor de uitholling van het recht van de Unie door nationaal recht kan worden voorkomen en de uniforme toepassing van het recht van de Unie in alle lidstaten kan worden gewaarborgd. Zo worden op grond van de autonomie van de rechtsorde van de EU de rechtsbegrippen van de Unie in beginsel in overeenstemming met de eisen van het recht van de EU en de doelstellingen van de Unie vastgesteld. Deze begripsbepaling op het niveau van de Unie is absoluut noodzakelijk, omdat de door de EU-wetgeving gewaarborgde rechten in gevaar zouden komen als elke lidstaat zelf de begrippen zou definiëren en zo het toepassingsgebied van de door het recht van de EU gewaarborgde vrijheden in laatste instantie zelf zou kunnen bepalen. Als voorbeeld hiervoor kan het begrip “werknemer” dienen, dat de draagwijdte van het recht op vrij verkeer bepaalt. De betekenis die dit begrip op EU-niveau heeft, kan zeer wel afwijken van het begrip zoals men dat in de rechtsstelsels van de lidstaten gebruikt en kent. Toetsingscriterium voor de rechtshandelingen van de EU is ook uitsluitend het recht van de EU zelf, niet de nationale wetgeving of grondwet.

Maar hoe zou in het licht van de zelfstandigheid van de rechtsorde van de EU de verhouding tussen EU- en nationaal recht moeten worden omschreven?

Ook al is de rechtsorde van de EU autonoom ten opzichte van die van de lidstaten, toch moet men zich dit niet zo voorstellen dat de rechtsorde van de EU en die van de lidstaten als het ware als onbeweeglijke aardlagen over elkaar heen liggen. Tegen een dergelijke, starre scheiding tussen beide rechtsstelsels spreekt in de eerste plaats dat beide stelsels dezelfde mensen aangaan. In de tweede plaats zou men bij een dergelijke benadering over het hoofd zien dat het recht van de EU alleen levend recht kan worden als het in de rechtsstelsels van de lidstaten wordt geïntegreerd. In werkelijkheid grijpen de rechtsorde van de EU en die van de lidstaten in elkaar: zij zijn van elkaar afhankelijk.

Wisselwerking tussen recht van de Europese Unie en nationaal recht

Dit aspect van de verhouding tussen het recht van de EU en het nationale recht omvat onder meer de betrekkingen waarbij het recht van de EU en het nationale recht elkaar aanvullen. Artikel 4, lid 3, VEU verwoordt deze verhouding op aanschouwelijke wijze:

Dit algemene beginsel van loyale samenwerking werd geformuleerd in het besef dat de rechtsorde van de EU alleen niet in staat is de met de oprichting van de EU nagestreefde doelstellingen te realiseren. In tegenstelling tot de nationale rechtsstelsels vormt de rechtsorde van de EU geen gesloten systeem, maar heeft zij voor haar verwezenlijking als basis de nationale rechtsstelsels nodig. Alle organen van de lidstaten — wetgevende macht, uitvoerende macht (met inbegrip van bestuurlijke instanties) en rechterlijke macht — moeten daarom tot het inzicht komen dat de rechtsorde van de EU niet als iets “van buiten de grenzen”, als iets “vreemds” tegenover hen staat, maar dat de lidstaten en de instellingen van de EU onlosmakelijk en in solidariteit met elkaar verbonden zijn om de gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. De EU is daarmee niet alleen een belangengemeenschap, maar ook en vooral een gemeenschap op basis van solidariteit. Daaruit volgt dat de Verdragen van de EU en de regelgeving die ter uitvoering daarvan door de instellingen van de Unie is vastgesteld, door de instanties van de lidstaten niet alleen moeten worden nageleefd, maar ook ten uitvoer moeten worden gelegd en in praktijk moeten worden gebracht. Deze wisselwerking tussen het recht van de EU en het nationale recht vindt op zo veel manieren plaats, dat het hier alleen aan de hand van enkele belangrijke voorbeelden kan worden verduidelijkt.

Een blijk van de hechte verbinding tussen de rechtsorde van de EU enerzijds en die van de lidstaten anderzijds en de aanvulling die beide op elkaar vormen is allereerst het richtlijnstelsel, dat we bij de bespreking van de rechtshandelingen al tegenkwamen. Waar de richtlijn zelf slechts het te bereiken resultaat in een vorm vastlegt die voor de lidstaten bindend is, blijft het aan de nationale overheden en dus het nationale recht om te bepalen in welke vorm en met welke middelen men dat resultaat behaalt. Op het gebied van de rechtspraak komt een nauwe verwevenheid tot stand via de prejudiciële procedure ingevolge artikel 267 VWEU. Bij deze procedure kunnen (moeten) de nationale rechterlijke instanties het Hof van Justitie verzoeken een uitspraak te doen over vragen betreffende de uitlegging en de geldigheid van het recht van de EU, wanneer die relevant kunnen zijn voor de uitspraak in een bij hen aanhangig gemaakte zaak. Uit de prejudiciële procedure blijkt enerzijds dat ook de rechterlijke instanties van de lidstaten het recht van de EU moeten eerbiedigen en toepassen en anderzijds dat de uitlegging en beoordeling van de geldigheid van het recht van de EU tot de exclusieve bevoegdheid van het Hof van Justitie behoort. De wederzijdse afhankelijkheid van de rechtsorde van de EU en die van de lidstaten treedt ten slotte aan de dag wanneer het erom gaat lacunes in de rechtsorde van de EU op te vullen. Dit gebeurt bijvoorbeeld doordat het recht van de EU ter completering van eigen regelgeving verwijst naar de bestaande wettelijke regelingen dienaangaande in de nationale rechtsstelsels. Het lot van een EU-regeling hangt op deze wijze vanaf een bepaald punt af van de desbetreffende nationale wetgeving. In principe geldt dit voor de tenuitvoerlegging van wetgeving van de Unie als geheel, voor zover deze geen eigen regels voor de tenuitvoerlegging bevat. In al deze gevallen gaan de nationale instanties bij de uitvoering van de regelingen van de EU te werk volgens de bepalingen van het nationale recht. Dit beginsel geldt echter alleen als daarbij de effectiviteit van de regeling van de EU niet in het geding komt en rekening wordt gehouden met de vereisten van de uniforme toepassing van het recht van de EU, aangezien in ieder geval moet worden voorkomen dat deelnemers aan het economisch leven naar verschillende maatstaven en daardoor onbillijk worden behandeld.

Conflict tussen recht van de Europese Unie en nationaal recht

Een kenmerk van de verhouding tussen het recht van de EU en het nationale recht is echter ook dat de rechtsorde van de EU en de nationale rechtsstelsels soms “vijandig” tegenover elkaar staan. Men spreekt dan van een conflict tussen het recht van de EU en het nationale recht. Zo’n situatie doet zich altijd voor als een bepaling van het recht van de EU voor de burger rechtstreeks rechten en plichten in het leven roept en als de inhoud van die bepaling strijdig is met een nationale norm. Achter deze schijnbaar eenvoudige problematiek gaan twee principiële vragen naar de structuur van de EU schuil. De beantwoording van deze vragen is een toetssteen gebleken voor de bestaansgrond van de rechtsorde van de EU. Het gaat om de rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de EU en om de voorrang van het recht van de EU boven nationaal recht dat daarmee in tegenspraak is.

De rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de Europese Unie in het nationale recht

Rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de EU wil zeggen dat het recht van de EU niet alleen de instellingen van de EU en de lidstaten, maar ook de burgers van de EU rechtstreeks rechten verleent en plichten oplegt.

Het is een van de grote verdiensten van het Hof van Justitie dat het de rechtstreekse toepasselijkheid van de bepalingen van het recht van de EU in weerwil van de aanvankelijke weerstand van sommige lidstaten als norm heeft gesteld en daarmee het bestaan van de rechtsorde van de EU heeft gewaarborgd. Uitgangspunt voor zijn jurisprudentie was de al eerder beschreven zaak van de Nederlandse transportonderneming Van Gend & Loos, die zich ten overstaan van een Nederlandse rechterlijke instantie verzette tegen de verhoging van de Nederlandse invoerrechten voor de invoer van een chemisch product uit de Bondsrepubliek Duitsland. De uitkomst van dit geding hing uiteindelijk af van de vraag of ook een particulier zich tegen een in strijd met het Verdrag opgelegd invoerrecht kan verzetten door een beroep te doen op het voormalige artikel 12 van het EEG-Verdrag, dat de lidstaten het invoeren van nieuwe en het verhogen van bestaande invoerrechten op de interne markt uitdrukkelijk verbiedt. Het Hof heeft zich tegen het advies van een groot aantal regeringen en dat van zijn advocaat-generaal in, met een beroep op de aard en de doelstelling van de Unie, principieel voor de rechtstreekse toepasselijkheid van de bepalingen van het recht van de EU uitgesproken. Ter motivatie voerde het Hof het volgende aan:

De gemeenschap vormt een nieuwe rechtsorde [...], waarbinnen niet slechts de[ze] lidstaten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn.

Evenzeer als het gemeenschapsrecht onafhankelijk van de wetgeving der lidstaten, ten laste van particulieren verplichtingen in het leven roept, is het ook geëigend rechten te scheppen welke zij uit eigen hoofde kunnen geldig maken. Deze rechten ontstaan niet slechts door uitdrukkelijke toekenning vanwege het Verdrag, maar evenzeer als weerslag van de duidelijke verplichtingen welke het Verdrag zowel aan particulieren als aan de lidstaten en de gemeenschappelijke instellingen oplegt.”

Met deze uitspraak alleen is echter nog niet veel gewonnen, want daarbij blijft de vraag overeind welke bepalingen van het recht van de EU rechtstreeks toepasselijk zijn. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, keek het Hof eerst naar de wetsbepalingen van het primair recht van de EU en stelde vast dat alle rechtsnormen van de Verdragen voor particulieren rechtstreeks toepasselijk kunnen zijn indien ze 1) onvoorwaardelijk zijn geformuleerd, 2) in zichzelf volledig en wettelijk volkomen zijn en daarom 3) voor de vervulling of werking ervan geen verdere handelingen van de lidstaten of de instellingen van de EU behoeven.

Dit was het geval voor artikel 12 van het EEG-Verdrag, zodat ook de onderneming Van Gend & Loos uit deze bepaling rechten kon afleiden die de Nederlandse rechter in acht diende te nemen, waarna deze het invoerrecht dat in strijd met het Verdrag was geheven, ongeldig verklaarde. In het verlengde van deze rechtspraak heeft het Hof van Justitie de rechtstreekse toepasselijkheid vervolgens ook erkend voor andere bepalingen uit het Verdrag, die voor de burgers van de EU van veel groter belang zijn dan artikel 12 van het EEG-Verdrag. Hier moet worden gewezen op de arresten waarin het ging om de rechtstreekse toepasselijkheid van het vrije verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU), de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU).

Voor de waarborgen voor het vrije verkeer van werknemers heeft het Hof van Justitie de rechtstreekse toepasselijkheid vastgesteld in zaak 41/74 van Duyn. Aan deze zaak lagen de volgende feiten ten grondslag: de Nederlandse mevrouw Van Duyn kreeg in mei 1973 geen toestemming het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk, destijds nog lidstaat van de EU, te betreden omdat zij als secretaresse bij de “Church of Scientology” wilde werken, een organisatie waarvan de activiteiten door het Britse ministerie van Binnenlandse Zaken als “een gevaar voor de maatschappij” werden beschouwd. Met een beroep op bepalingen van het recht van de EU inzake het vrije verkeer van werknemers diende mevrouw Van Duyn een klacht in bij het Britse hooggerechtshof (High Court of Justice). Zij verzocht dat hof vast te stellen dat zij voor het verrichten van arbeid in loondienst gerechtigd was in het Verenigd Koninkrijk te verblijven en aanspraak had op een vergunning om het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk te betreden. Op de prejudiciële vraag van het Britse hof antwoordde het Hof van Justitie dat artikel 48 van het EEG-Verdrag (artikel 45 VWEU) rechtstreeks toepasselijk is, zodat ook particulieren daaraan rechten kunnen ontlenen waarop zij zich voor de rechter van een lidstaat kunnen beroepen.

Het Hof van Justitie moest op verzoek van de Belgische Raad van State een uitspraak doen over de rechtstreekse toepasselijkheid van de vrijheid van vestiging. Bij de Raad van State was namelijk een beroep ingesteld door de Nederlandse advocaat J. Reyners, die zich op zijn rechten uit hoofde van artikel 52 van het EEG-Verdrag (artikel 49 VWEU) beriep. De heer Reyners zag zich tot deze klacht genoodzaakt aangezien hem — hoewel hij de vereiste Belgische examens had afgelegd — een vergunning om zich als advocaat in België te vestigen was geweigerd, omdat hij de Belgische nationaliteit niet bezat. In zijn arrest van 21 juni 1974 besliste het Hof dat de ongelijke behandeling van eigen onderdanen en buitenlanders inzake het recht van vestiging niet meer mocht voortduren, aangezien artikel 52 van het EEG-Verdrag na afloop van de overgangsperiode rechtstreeks toepasselijk was en daarmee EU-burgers het recht verleende ook in een andere lidstaat, evenals de onderdanen van die lidstaat, werkzaamheden anders dan in loondienst te beginnen en uit te oefenen. De heer Reyners moest op grond van dit arrest tot de Belgische balie worden toegelaten.

Het Hof kreeg in zaak 33/74 van Binsbergen de gelegenheid ook de rechtstreekse toepasselijkheid van het vrij verrichten van diensten uitdrukkelijk vast te stellen. Het ging hierbij onder meer om de vraag of een Nederlandse wettelijke bepaling volgens welke alleen personen die in Nederland zijn gevestigd bij de Centrale Raad van Beroep als gemachtigde kunnen optreden, verenigbaar was met de voorschriften van de EU op het gebied van het vrij verrichten van diensten. Het Hof beantwoordde deze vraag ontkennend en gaf daarvoor als reden dat het alle beperkingen waaraan EU-burgers op grond van hun nationaliteit of verblijfsplaats worden onderworpen in strijd achtte met artikel 59 van het EEG-Verdrag (artikel 56 VWEU) en dus als nietig.

Van groot praktisch belang is ten slotte ook de erkenning van de rechtstreekse toepasselijkheid van het vrije verkeer van goederen (artikel 26 VWEU), het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers (artikel 157 VWEU), het algemeen verbod op discriminatie (artikel 45 VWEU) en de vrije mededinging (artikel 101 VWEU).

Op het gebied van het afgeleide recht doet zich de vraag van de rechtstreekse toepasselijkheid alleen voor met betrekking tot richtlijnen en tot de lidstaten gerichte besluiten, aangezien de rechtstreekse toepasselijkheid van verordeningen en tot particulieren gerichte besluiten al rechtstreeks voortvloeit uit de Verdragen van de EU (artikel 288, leden 2 en 4, VWEU). Sinds 1970 heeft het Hof van Justitie de beginselen inzake de rechtstreekse toepasselijkheid van het primaire recht van de Unie ook uitgebreid tot de richtlijnen en de tot de lidstaten gerichte besluiten (toen nog “beschikkingen”).

Het praktisch belang van de rechtstreekse werking van het recht van de EU zoals die door het Hof tot gelding gebracht en uitgebreid is, is nauwelijks te overschatten: particulieren krijgen een sterkere positie, doordat de rechtstreekse werking de vrijheden van de interne markt tot rechten maakt, waar particulieren zich voor de nationale rechter op kunnen beroepen. Zo wordt de rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de EU als het ware een van de pijlers onder de rechtsorde van de EU.

Voorrang van het recht van de Europese Unie

De rechtstreekse toepasselijkheid van een bepaling van het recht van de EU roept een tweede, even fundamentele vraag op: wat gebeurt er als een voorschrift van het recht van de EU voor de burgers van de EU rechtstreeks rechten en verplichtingen meebrengt, terwijl de inhoud van dat voorschrift strijdig is met een norm uit het nationale recht?

Een dergelijk conflict tussen het recht van de EU en het nationale recht kan alleen worden opgelost wanneer een van beide rechtsstelsels voor het andere wijkt. Het geschreven recht van de EU kent op dit punt geen uitdrukkelijke regeling. Geen van de EU-verdragen bevat een bepaling die zegt dat het recht van de EU vóór nationaal recht gaat of omgekeerd. Toch kan het conflict tussen het recht van de EU en het nationale recht alleen worden opgelost door het recht van de EU vóór nationaal recht te laten gaan, zodat het recht van de EU alle nationale bepalingen die van een bepaling van de EU afwijken, verdringt en hun plaats in de nationale rechtstelsels inneemt. Want wat zou er van de EU-rechtsorde overblijven als men het recht van de EU ondergeschikt zou maken aan het nationale recht? Zo goed als niets! De voorschriften van de EU zouden door elke willekeurige nationale wet ongedaan kunnen worden gemaakt. Er zou geen sprake meer zijn van een uniforme en gelijkelijke toepasbaarheid van het recht van de EU in alle lidstaten. Ook zou het voor de EU onmogelijk zijn om de taken te vervullen die haar door de lidstaten zijn toegekend. Het functioneren van de EU zou in gevaar komen en de hoop op de totstandkoming van een Europese rechtsgemeenschap zou de grond in worden geboord.

Een dergelijk probleem bestaat niet in de verhouding tussen internationaal recht en nationaal recht. Aangezien het internationaal recht pas door incorporatie of transformatie bestanddeel van de nationale rechtsorde wordt, wordt de vraag inzake voorrang alleen volgens de regels van het nationale recht beslist. Afhankelijk van de plaats die het nationale recht in de nationale rechtsorde aan het internationale recht toekent, gaat het internationale recht vóór het constitutionele recht, staat het tussen constitutioneel recht en gewone wettelijke bepalingen in of heeft het slechts de rang van gewone wettelijke bepalingen. De verhouding tussen gelijkwaardig, geïncorporeerd of getransformeerd internationaal recht en nationaal recht wordt bepaald volgens de regel dat de latere wet de tot dan toe geldende wet buiten werking stelt (“lex posterior derogat legi priori”). Deze internationale regeling van wetsconflicten is echter niet van toepassing op de verhouding tussen EU- en nationaal recht, aangezien het EU-recht niet in het nationaal recht is geïncorporeerd. Een conflict tussen EU- en nationaal recht kan daarom uitsluitend vanuit de rechtsorde van de EU worden beslist.

Weer was het het Hof van Justitie dat, gelet op de hierboven geschetste gevolgen, het voor de EU-rechtsorde absoluut noodzakelijke beginsel van de voorrang van het recht van de EU tot norm verklaarde, en wel tegen de wil van een aantal lidstaten in. Daarmee heeft het Hof naast de rechtstreekse toepasselijkheid een tweede pijler opgericht waarop de rechtsorde van de EU rust en die deze rechtsorde stabiliteit verschaft.

In de al eerder geschetste zaak Costa/ENEL heeft het Hof twee constateringen gedaan die van belang zijn voor de verhouding tussen het recht van de EU en het nationale recht.

Ten eerste: de lidstaten hebben soevereine rechten definitief overgedragen aan de door hen opgerichte gemeenschap; latere, eenzijdig afgekondigde wettelijke voorschriften zijn onverenigbaar met het rechtsstelsel van de EU.

Ten tweede: het is een grondbeginsel van het Verdrag dat geen enkele lidstaat het bijzondere karakter van het recht van de EU kan aantasten, namelijk dat het overal in de EU op uniforme wijze en onbeperkt van toepassing is.

Uit het bovenstaande volgt: het recht van de EU dat overeenkomstig de bevoegdheden van de Verdragen tot stand is gekomen, gaat vóór op al het recht van de lidstaten dat daarmee in tegenspraak is. Het is niet alleen sterker dan het eerdere nationale recht, maar heeft ook een blokkerende werking ten aanzien van latere regelgeving.

Uiteindelijk heeft het Hof met zijn arrest in de zaak Costa/ENEL weliswaar niet de nationalisatie van de Italiaanse elektriciteitssector ter discussie gesteld, maar wel ondubbelzinnig vastgesteld dat het recht van de EU voorrang heeft boven het nationale recht.

Het rechtsgevolg van deze voorrangsregel in het geval van conflicterende regels is dat nationaal recht dat in strijd is met het recht van de EU buiten werking wordt gesteld en dat de geldige totstandkoming van nieuwe nationale wetgevende handelingen wordt verhinderd, voor zover die onverenigbaar met het recht van de EU zouden zijn.

Aan deze vaststelling heeft het Hof van Justitie sindsdien in de vaste rechtspraak vastgehouden. Op één punt heeft het Hof deze jurisprudentie nog verfijnd. Terwijl het Hof zich in het zojuist genoemde arrest alleen maar bezig hoefde te houden met het vraagstuk van de voorrang van het recht van de EU op nationale wetten, bevestigde het Hof het beginsel van de voorrang ook voor de verhouding tussen het recht van de EU en het nationale constitutionele recht. De nationale rechterlijke instanties hebben zich na aanvankelijke aarzelingen in beginsel bij de opvatting van het Hof aangesloten. In Nederland konden zich toch al geen problemen voordoen, aangezien de Nederlandse grondwet de voorrang van het recht van de EU ten opzichte van de nationale wettelijke bepalingen al uitdrukkelijk erkende (artikelen 65 tot en met 67). In de andere lidstaten is het beginsel van de voorrang van het recht van de EU ten opzichte van de gewone nationale wetten eveneens door de nationale rechterlijke instanties erkend. Het beginsel van de voorrang van het recht van de EU boven het nationale constitutionele recht, in het bijzonder boven de daarin gewaarborgde grondrechten, stuitte daarentegen bij de constitutionele hoven in Duitsland en in Italië aanvankelijk op verzet. Dat werd pas opgegeven nadat de bescherming van de grondrechten in de rechtsorde van de EU een peil had bereikt dat in wezen overeenkomt met dat in de nationale grondwetten. Desalniettemin bleef het Duitse constitutionele hof ten aanzien van een verdere integratie een voorbehoud maken, dat het constitutionele hof vooral in zijn arresten betreffende het Verdrag van Maastricht en laatstelijk betreffende het Verdrag van Lissabon duidelijk heeft geformuleerd in de zin van een “ultra vires”-controle. Op grond daarvan acht het constitutionele hof zich bevoegd om te toetsen of rechtshandelingen van de instellingen en organen van de EU, met inbegrip van de arresten van het Hof van Justitie, binnen de grenzen van de toegekende bevoegdheden blijven, dan wel als gevolg van Europese rechtspraak sprake is van een extensieve interpretatie van de Verdragen die gelijkstaat met een ontoelaatbare autonome Verdragswijziging. Later heeft het constitutionele hof verklaard dat de controle op ultra vires met “respect voor elkaars positie” dient plaats te vinden. Dat betekent dat uitsluitend het constitutionele hof (en geen andere nationale rechterlijke instantie) deze controle mag uitoefenen, en wel alleen als er terughoudend en welwillend jegens het Europees recht wordt getoetst. Dit impliceert met name:

1. dat het constitutionele hof de arresten van het Hof van Justitie in principe als bindende uitlegging van het EU-recht beschouwt,
2. een handeling niet direct ultra vires (buiten de bevoegdheid) verklaart, maar het Hof van Justitie eerst de gelegenheid geeft om bij wijze van een prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU) een uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en over de geldigheid en de uitlegging van de betwiste rechtshandeling,
3. en de controle uitsluitend aan de orde is als de organen van de EU blijkbaar hun boekje te buiten zijn gegaan.

Bij een dergelijk fijnmazig netwerk van voorwaarden kon er eigenlijk van uit worden gegaan dat de kans op een dergelijke handeling ultra vires eerder van theoretische aard zou blijven. Maar de werkelijkheid maakte aan die droom een einde. In zijn arrest van 5 mei 2020 over het programma van de ECB voor de aankoop van schuldbewijzen (PSPP) stelde het constitutionele hof dat de ECB met deze aankoop van schuldbewijzen handelt in strijd met haar bevoegdheden en met de Duitse grondwet. Op verzoek van het constitutionele hof had het Hof van Justitie een prejudiciële uitspraak gedaan waarin het aankoopprogramma verenigbaar met het EU-recht werd bevonden. Het constitutionele hof concludeerde echter, gezien de controle op evenredigheid van de verrichte rechtshandelingen voor de uitvoering van het aankoopprogramma, dat de uitspraak “onbegrijpelijk” en daarmee onverbindend was. Het constitutionele hof gaat hiermee duidelijk de confrontatie aan met het Hof van Justitie en geeft tegelijkertijd te kennen dat het de suprematie van het EU-recht, die het constitutionele hof in een eerdere uitspraak nog van wezenlijk belang voor de werking van de EU achtte, per geval aan een eigen toetsing wil onderwerpen en niet zal aarzelen een arrest van het Hof van Justitie terzijde te leggen. Hopelijk slagen beide rechterlijke instanties er spoedig in de kloof die het constitutionele hof tussen hen heeft geslagen, te overbruggen en nader tot elkaar te komen in een sfeer van loyale samenwerking en wederzijds respect, temeer daar het constitutionele hof geen fundamentele vraagtekens zet bij de voorrang van het EU-recht boven het nationale constitutionele recht, maar in bepaalde, zeer zeldzame gevallen, zich voorbehoudt om de laatste controle uit te oefenen. Een ander geval speelt zich af in Polen, waar het constitutionele hof in een arrest van 7 oktober 2021 onderdelen van het EU-recht onverenigbaar met de Poolse grondwet heeft verklaard. Volgens het Poolse constitutionele hof zou het Hof van Justitie in haar poging tot inmenging in de Poolse rechterlijke macht voorbijgaan aan de regel dat de grondwet voorrang heeft, en de Poolse soevereiniteit schenden. Het Hof van Justitie had in maart van dat jaar bepaald dat EU-recht lidstaten kan dwingen om af te wijken van individuele bepalingen in de nationale wetgeving, zelfs als het om grondwettelijk recht gaat. Er bestond onder de EU-rechters een concrete vrees dat de procedure voor de benoeming van rechters in het hooggerechtshof in Polen in strijd zou kunnen zijn met het EU-recht. Dit zou tot gevolg hebben dat het Hof van Justitie Polen kan dwingen onderdelen van de omstreden hervorming in te trekken. De Europese Commissie heeft na deze uitspraak onmiddellijk duidelijk gemaakt dat de grondbeginselen van de Europese rechtsorde niet ter beschikking van de nationale rechterlijke instanties, noch van de constitutionele gerechten staan: EU-recht heeft voorrang op nationaal recht, ook op het nationale grondwettelijke recht. De Commissie zal alle bevoegdheden die zij krachtens de Verdragen heeft, gebruiken om de integriteit en de consistente toepassing van het EU-recht te waarborgen.

Uitlegging van nationaal recht conform het recht van de Europese Unie

Om strijdigheid tussen regels van het recht van de EU en die van nationaal recht te voorkomen, die alleen door toepassing van de voorrangsregel kan worden opgelost, moeten alle nationale instanties die zich met de concrete rechtshandhaving of rechtspraak bezighouden, overigens eerst teruggrijpen op de uitlegging van het nationale recht conform het recht van de EU.

Deze manier van uitleggen is pas betrekkelijk laat door het Hof erkend en tot deel van de rechtsorde van de EU gemaakt. Aanvankelijk beperkte het Hof zich ertoe op verzoeken van nationale rechterlijke instanties te antwoorden dat men het “zinvol” achtte een eenvormige uitlegging van nationale wetsbepalingen binnen de werkingssfeer van een richtlijn te “waarborgen”. Pas in 1984 werd een verplichting tot richtlijnconforme uitlegging vastgesteld in zaak 14/83 von Colson and Kamann. In deze zaak ging het om de vaststelling van de hoogte van de schadevergoeding wegens discriminatie van vrouwen bij indienstneming. Terwijl de Duitse regeling daarbij slechts voorzag in de vergoeding van de vertrouwensschade (dus alleen een vergoeding van de sollicitatiekosten), verlangde Richtlijn 76/207/EEG dat in het nationale recht voor de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling bij de toegang tot het arbeidsproces doeltreffende sancties worden opgelegd. Aangezien de sanctie echter niet verder was geconcretiseerd, kon de richtlijn op dit punt niet als rechtstreeks toepasselijk worden verklaard, zodat er een uitspraak dreigde die weliswaar de strijdigheid van de nationale wet met het recht van de EU vaststelde, maar die de nationale rechter geen basis zou verschaffen op grond waarvan hij de nationale bepaling buiten beschouwing kon laten. Het Hof besliste daarom dat de nationale rechterlijke instanties verplicht zijn de bepalingen van het eigen burgerlijk recht zo uit te leggen en toe te passen, dat een doeltreffende sanctie op de discriminatie op grond van geslacht gewaarborgd is. Een zuiver symbolische vergoeding voldoet volgens het Hof niet aan de vereisten voor een doeltreffende omzetting van de richtlijn.

Als rechtsgrondslag voor de conforme uitlegging beschouwt het Hof het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU). Volgens dit beginsel zijn de lidstaten verplicht alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de EU voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Daarbij hoort ook dat de nationale instanties in geval van superpositie van bepalingen van de EU het nationaal recht in het licht van de bewoordingen en het doel van het recht van de EU moeten toepassen en uitleggen (verplichting tot loyale samenwerking met de Unie — gevoegde zaken C-397/01 tot en met C-403/01 Pfeiffer e.a.). Hierin komt ook tot uitdrukking dat de nationale rechterlijke instanties tevens Europese rechtbanken zijn in hun rol als zaakwaarnemers voor de correcte toepassing en naleving van het recht de EU.

Een bijzondere vorm van de conforme uitlegging is de richtlijnconforme uitlegging. Dit beginsel is gebaseerd op de plicht van de lidstaten om richtlijnen om te zetten. Praktijkjuristen en rechters moeten er door middel van de richtlijnconforme uitlegging toe bijdragen dat deze verplichting door de betrokken lidstaat volledig wordt nagekomen. De richtlijnconforme uitlegging moet ervoor zorgen dat de rechtstoepassing in overeenstemming is met de richtlijn, waardoor de uniforme uitlegging en toepassing van nationaal recht ter uitvoering van de richtlijn in alle lidstaten zijn gewaarborgd. Voorkomen moet worden dat wat op het niveau van de EU door een richtlijn werd geharmoniseerd, op nationaal niveau alsnog verbrokkelt.

De uitlegging conform het EU-recht vindt haar grenzen in de ondubbelzinnige formulering van de nationale bepaling die een uitlegging niet toestaat; ook bij een verplichting uit het recht van de EU tot een conforme uitlegging mag het nationale recht niet “contra legem” worden uitgelegd. Dit geldt ook indien de nationale wetgever uitdrukkelijk weigert een richtlijn in nationale wetgeving om te zetten. Een daardoor opgeroepen conflict tussen het recht van de EU en het nationale recht kan alleen worden opgelost door middel van de niet-nakomingsprocedure (artikelen 258 en 259 VWEU).

CONCLUSIES

Wat is nu het algemene beeld dat van de rechtsorde van de EU kan worden geschetst?

De rechtsorde van de EU vormt het eigenlijke fundament van de EU en verleent haar het karakter van een rechtsgemeenschap. Alleen door nieuw recht te scheppen en toe te passen kunnen de doelen worden verwezenlijkt die men zich bij de oprichting van de EU heeft gesteld. De rechtsorde van de EU heeft daaraan al een grote bijdrage geleverd. Het is niet in de laatste plaats aan deze nieuwe rechtsorde te danken dat er nagenoeg open grenzen zijn, dat er een omvangrijk goederen- en dienstenverkeer plaatsvindt, dat er sprake is van migratie van werknemers en dat er talloze grensoverschrijdende betrekkingen tussen bedrijven bestaan. Dat alles maakt de Europese interne markt voor 447 miljoen mensen reeds tot een dagelijkse realiteit. Een ander, nu al historisch kenmerk van de rechtsorde van de EU is haar vermogen om vrede te bewerkstelligen. Gedragen door het doel vrede en vrijheid te waarborgen, zorgt zij ervoor dat geweld als middel voor conflictoplossing plaats maakt voor regels van het recht, die zowel het individu als de lidstaten integreren in een gemeenschap die gebaseerd is op solidariteit. De rechtsorde van de EU wordt daardoor een belangrijk instrument om vrede te waarborgen en te bewerkstelligen.

De rechtsorde van de EU en de daarop gebaseerde rechtsgemeenschap kunnen alleen voortbestaan als die rechtsorde wordt geëerbiedigd en gehandhaafd. Het gaat om de rechtstreekse toepasselijkheid van het recht van de EU en om de voorrang van het recht van de EU boven nationaal recht. Deze twee beginselen, voor het bestaan en behoud waarvan het Hof van Justitie zich krachtig inzet, garanderen dat het recht van de EU in alle lidstaten uniform en met voorrang wordt toegepast.

Ondanks alle gebreken, die de rechtsorde van de EU ook kenmerken, blijft de bijdrage die deze rechtsorde aan de oplossing van de politieke, economische en sociale problemen van de EU-lidstaten kan leveren van onschatbare waarde.

AANGEHAALDE RECHTSPRAAK

Alle arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn online in te zien op: www.eur-lex.europa.eu. EUR-Lex biedt u tevens in 24 officiële talen van de EU gratis toegang tot

• het EU-recht (de EU-Verdragen, verordeningen, richtlijnen, besluiten, geconsolideerde wetgeving enz.),
• wetgeving in voorbereiding (wetgevingsvoorstellen, verslagen, groen- en witboeken enz.),
• internationale overeenkomsten,
• samenvattingen van EU-wetgeving die de besluiten in een politieke context plaatsen.

Rechtskarakter en voorrang van het recht van de EU

Bevoegdheid van de EU

Gevolgen van de rechtshandelingen

Grondrechten

Rechtsbescherming

EINDNOTEN

¹ Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet en is in overeenstemming met Resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

² Aanleiding voor het aftreden van de “Commissie Santer” in 1999 was de weigering van het Parlement de Commissie kwijting te verlenen voor het gevoerde begrotingsbeleid; de in dat verband ingediende motie van wantrouwen werd verworpen, zij het met een relatief krappe meerderheid.

³ De volgende hyperlink geeft toegang tot de bevolkingscijfers en de berekening: https://www.consilium.europa.eu/nl/council-eu/voting-system/voting-calculator/

⁴ Voor details zie de paragraaf “Aansprakelijkheid van de lidstaten voor schendingen van het recht van de EU”.

MEER INFORMATIE

De publicatie “Het abc van het recht van de Europese Unie” is te vinden op https://op.europa.eu/nl/publications

Europese Commissie
Directoraat-generaal Communicatie
Dienst Redactie en Publieksinformatie
1049 Brussel
BELGIË

Manuscript voltooid in maart 2023

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023

De inhoud van deze uitgave geeft niet noodzakelijkerwijs de standpunten van de Europese Unie weer. Voor de in deze uitgave weergegeven informatie en opvattingen is alleen de auteur verantwoordelijk.

Print	ISBN 978-92-76-10146-8	doi:10.2775/184301	NA-03-19-655-NL-C
PDF	ISBN 978-92-76-10111-6	doi:10.2775/037812	NA-03-19-655-NL-N
HTML	ISBN 978-92-76-11148-1	doi:10.2775/060255	NA-03-19-655-NL-Q

© Europese Unie, 2023

Het beleid ten aanzien van hergebruik van documenten van de Europese Commissie is vastgelegd in Besluit 2011/833/EU van de Commissie van 12 december 2011 betreffende het hergebruik van documenten van de Commissie (PB L 330 van 14.12.2011, blz. 39). Tenzij anders vermeld, is hergebruik van dit document toegestaan krachtens een Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)- licentie (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en eventuele wijzigingen worden vermeld.

Overname met bronvermelding toegestaan. Voor het gebruik of de reproductie van onderdelen die niet het eigendom zijn van de Europese Unie, kan het nodig zijn de rechthebbenden rechtstreeks om toestemming te vragen.

 

Het abc van het recht van de Europese Unie

De door de Europese Unie in stand gehouden rechtsorde geeft onze politieke en maatschappelijke werkelijkheid mede vorm. Wij allen zijn niet alleen burgers van onze stad en ons land, maar ook burgers van de EU.

Met “Het abc van het recht van de Europese Unie” heeft professor Klaus-Dieter Borchardt een standaardwerk geschreven dat reikt van de oorsprong van de Europese eenwording tot de verankering daarvan in een Europese rechtsorde.

Het boek richt zich tot de geïnteresseerde burger die een eerste indruk wil krijgen van de manier waarop de EU is ingericht en van de dragende zuilen onder de Europese rechtsorde.