EU:n oikeuden perusteet - Joulukuun 2016 versio

LYHENNELUETTELO

Euratom	Euroopan atomienergiayhteisö
EY	Euroopan yhteisö
EKP	Euroopan keskuspankki
ECHR	Euroopan ihmisoikeussopimus
Kok.	Yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma
EHTY	Euroopan hiili- ja teräsyhteisö
ETY	Euroopan talousyhteisö
EFTA	Euroopan vapaakauppaliitto
EP	Euroopan parlamentti
EVM	Euroopan vakausmekanismi
EU	Euroopan unioni
OECD	Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö
SEU	Sopimus Euroopan unionista
SEUT	Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

PARIISIN JA ROOMAN SOPIMUKSISTA MAASTRICHTIN, AMSTERDAMIN JA NIZZAN SOPIMUKSIIN

Euroopan maiden valtiollinen ja poliittinen kehitys perustui vielä jonkin aikaa toisen maailmansodan päättymisen jälkeen lähes kokonaan perustuslakeihin ja muihin kansallisiin lakeihin. Niissä esitettiin käyttäytymissäännöt, joita demokraattisten valtioidemme kansalaisten ja puolueiden sekä myös valtion ja valtioelinten oli noudatettava. Vasta Euroopan täydellinen luhistuminen ja taloudellinen ja poliittinen rappio loivat edellytykset uudelle alulle ja antoivat uuden sysäyksen ajatukselle uudesta eurooppalaisesta yhteiskuntajärjestyksestä.

Kaiken kaikkiaan sodanjälkeisen Euroopan integraatiopyrkimykset muodostavat hämmentävän kokonaisuuden, johon kuuluu monimutkaisia ja vaikeasti hahmotettavia organisaatioita. Samanaikaisesti mutta ilman varsinaista keskinäistä yhteyttä toimivat nykyisin OECD (Organization for Economic Cooperation and Development = Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö), Nato (North Atlantic Treaty Organisation = Pohjois-Atlantin puolustusliitto), Euroopan neuvosto ja Euroopan unioni.

Näiden lukuisten eurooppalaisten organisaatioiden hahmottamiseksi on tarpeen selvittää, mitkä ovat niiden konkreettiset tavoitteet. Organisaatiot voidaan jakaa karkeasti seuraaviin kolmeen ryhmään:

Ensimmäinen ryhmä: eurooppalais-atlanttiset organisaatiot

Eurooppalais-atlanttisten organisaatioiden lähtökohtana oli toisen maailmansodan jälkeen syntynyt Amerikan yhdysvaltojen ja Euroopan välinen liittoutuma. Niinpä ei ollutkaan sattumaa, että ensimmäinen sodanjälkeinen eurooppalainen organisaatio, vuonna 1948 perustettu OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Euroopan taloudellisen yhteistyön järjestö) syntyi Yhdysvaltojen tekemästä aloitteesta. Yhdysvaltojen tuolloinen ulkoministeri George Marshall kehotti vuonna 1947 Euroopan valtioita yhdistämään ponnistuksensa taloudellisen jälleenrakennuksen hyväksi. Hän lupasi Yhdysvaltojen antavan tähän tarkoitukseen tukea, joka toteutui niin sanotun Marshall-avun muodossa ja muodosti perustan Länsi-Euroopan nopealle jälleenrakentamiselle. OEEC:n tärkeimpänä tehtävänä oli aluksi valtioiden välisen kaupan vapauttaminen. Vuonna 1960, jolloin Yhdysvallat ja Kanada liittyivät järjestöön, lisätavoitteeksi asetettiin kolmannen maailman talouselämän edistäminen kehitysavun turvin; tuolloin OEEC:stä tuli OECD, jossa on nyt 35 jäsentä.

OEEC:n perustamisen jälkeen vuonna 1949 perustettiin yhdessä Yhdysvaltojen ja Kanadan kanssa sotilasliitto Nato. Naton tavoitteena on kollektiivinen puolustus ja kollektiivinen tuki. Sen oli tarkoitus olla osa globaalia turvavyötä Neuvostoliiton vaikutusta vastaan. Rautaesiripun murruttua vuonna 1989 ja siitä seuranneen Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen organisaatio on alkanut keskittyä yhä enemmän kriisinhallintaan ja vakauden edistämiseen. Natossa on 28 jäsenvaltiota: 22 EU:n jäsenvaltiota (Itävalta, Ruotsi, Suomi, Irlanti, Malta ja Kypros eivät ole mukana) sekä Yhdysvallat, Kanada, Turkki, Norja, Islanti ja Albania. Euroopan valtioiden turvallisuuspoliittisen yhteistyön lujittamiseksi perustettiin vuonna 1954 Länsi-Euroopan unioni (WEU). Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittäminen sai alkunsa WEU:n myötä. Se ei saanut kuitenkaan merkittävää asemaa, koska suurin osa toimivaltuuksista siirrettiin muille kansainvälisille toimielimille, erityisesti Natolle, Euroopan neuvostolle ja EU:lle. Niinpä WEU lakkautettiin 30. kesäkuuta 2011.

Toinen ryhmä: Euroopan neuvosto ja ETYJ

Eurooppalaisten organisaatioiden toiselle ryhmälle on ominaista rakenne, jonka ansiosta mahdollisimman monet valtiot voivat osallistua niiden toimintaan. Tällainen rakenne on valittu tietoisena siitä, että kyseisten organisaatioiden toiminta rajoittuu perinteiseen valtioiden väliseen yhteistyöhön.

Näihin organisaatioihin kuuluu 5. toukokuuta 1949 poliittisena organisaationa perustettu Euroopan neuvosto, jossa on nyt 47 jäsentä, myös kaikki EU:n nykyiset jäsenvaltiot. Euroopan neuvoston säännöissä ei viitata pyrkimykseen kehittää toimintaa liittovaltion tai unionin suuntaan eikä pyritä siirtämään tai yhdistämään kansallisen suvereniteetin osa-alueita. Euroopan neuvosto tekee päätökset kaikissa olennaisissa asioissa noudattaen yksimielisyysperiaatetta, mikä tarkoittaa, että jokaisella maalla on veto-oikeus. Näin ollen Euroopan neuvosto on rakenteeltaan edelleen kansainvälinen yhteistyöelin.

Euroopan neuvostossa on tehty lukuisia yleissopimuksia talouden, kulttuurin, sosiaalipolitiikan ja oikeuden aloilla. Tärkein – ja samalla myös tunnetuin – on 4. marraskuuta 1950 tehty Euroopan yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus). Kaikki Euroopan neuvoston 47 jäsentä ovat nyt yleissopimuksen sopimuspuolia. Siinä määriteltiin jäsenvaltioille käytännön kannalta merkittävä ihmisoikeuksien suojaamisen vähimmäistaso sekä luotiin luja perusta oikeussuojajärjestelmälle, jonka avulla yleissopimuksella Strasbourgiin perustetut elimet eli Euroopan ihmisoikeustoimikunta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin voivat antaa yleissopimuksen nojalla tuomioita jäsenvaltioissa tapahtuneista ihmisoikeusloukkauksista.

Tähän ryhmään kuuluu myös Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (ETYJ), joka perustettiin vuonna 1994 jatkamaan Euroopan turvallisuus- ja yhteistyökonferenssin (ETYK) aloittamaa työtä. ETYJ, jossa on tällä hetkellä 57 osallistujavaltiota, on sitoutunut noudattamaan vuonna 1975 tehdyssä Helsingin päätösasiakirjassa ja vuonna 1990 tehdyssä Pariisin peruskirjassa esitettyjä periaatteita ja tavoitteita. Euroopan valtioiden välistä luottamusta lisäävien toimenpiteiden lisäksi niihin kuuluu ”turvaverkko”, jonka avulla konfliktit on määrä ratkaista rauhanomaisin keinoin.

Kolmas ryhmä: Euroopan unioni

Eurooppalaisten organisaatioiden kolmannen ryhmän muodostaa Euroopan unioni (EU). Perinteisiin kansainvälisiin valtioiden välisiin liittoumiin verrattuna EU:ssa uutta on se, että jäsenvaltiot luovuttavat osan suvereniteetistaan EU:lle ja antavat sille omat, jäsenvaltioista riippumattomat valtaoikeudet. Käyttäessään näitä valtaoikeuksia EU voi hyväksyä eurooppalaista lainsäädäntöä, joka vastaa vaikutuksiltaan kansallisia lakeja.

Perustan EU:n luomiselle loi Ranskan tuolloinen ulkoministeri Robert Schuman 9. toukokuuta 1950 antamassaan julistuksessa, jossa hän esitti yhdessä Jean Monnet’n kanssa laatimansa suunnitelman Euroopan hiili- ja terästeollisuuden yhdistämisestä Euroopan hiili- ja teräsyhteisöksi. Katsottiin, että tämä olisi historiallinen aloite, jonka kautta ”järjestäytynyt ja elävä Eurooppa voi antaa sivistykselle panoksen”, joka on ”rauhanomaisten suhteiden säilyttämisen kannalta välttämätöntä”.

Schumanin suunnitelma toteutui, kun kuusi perustajavaltiota (Belgia, Saksan liittotasavalta, Ranska, Italia, Luxemburg ja Alankomaat) allekirjoittivat Pariisissa 18. huhtikuuta 1951 Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) perustamissopimuksen (Pariisin sopimus), joka tuli voimaan 23. heinäkuuta 1952. Perustamissopimuksen 50 vuoden pituinen voimassaoloaika päättyi 23. heinäkuuta 2002, jolloin EHTY ”integroitiin” Euroopan yhteisöön. Joitakin vuosia myöhemmin samat valtiot perustivat 25. maaliskuuta 1957 tehdyillä Rooman sopimuksilla Euroopan talousyhteisön (ETY) ja Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom), jotka aloittivat toimintansa sopimusten tullessa voimaan 1. tammikuuta 1958.

Maastrichtin sopimuksella tapahtunut Euroopan unionin perustaminen oli uusi virstanpylväs Euroopan poliittisessa yhdentymisessä. Sopimus allekirjoitettiin Maastrichtissa jo 7. helmikuuta 1992, mutta se tuli voimaan vasta 1. marraskuuta 1993 ratifiointimenettelyyn liittyneiden esteiden vuoksi (tanskalaiset hyväksyivät sopimuksen vasta toisessa kansanäänestyksessä ja Saksassa nostettiin kanne, jonka mukaan liittopäivien päätös sopimuksen hyväksymisestä oli perustuslain vastainen). Sopimuksessa todettiin, että ”sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä – – yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi”. Siihen sisältyi lisäksi sopimus Euroopan unionista. Tätä ei kuitenkaan saatettu loppuun Maastrichtin sopimuksella. Euroopan unioni ei korvannut Euroopan yhteisöjä, vaan sijoitti ne saman katon alle yhdessä uusien politiikkojen ja yhteistyömuotojen kanssa. Näin muodostuivat ”kolme pilaria”, joihin Euroopan unioni perustuu. Ensimmäinen pilari koostui Euroopan yhteisöistä: ETY (myöhemmin EY), EHTY (vuoteen 2002 saakka) ja Euratom. Toinen pilari muodostui jäsenvaltioiden yhteistyöstä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa. Kolmas pilari kattoi jäsenvaltioiden yhteistyön oikeus- ja sisäasioissa.

EU kehittyi eteenpäin Amsterdamin ja Nizzan sopimuksilla, jotka tulivat voimaan 1. toukokuuta 1999 ja 1. helmikuuta 2003. Näillä sopimusuudistuksilla pyrittiin takaamaan EU:n toimintakyky myös siinä tapauksessa, että siihen liittyisi huomattava määrä uusia jäsenvaltioita. Molemmat sopimukset johtivat siksi ennen kaikkea institutionaalisiin uudistuksiin. Edellisiin uudistuskierroksiin verrattuna poliittinen tahto syventää Euroopan yhdentymistä jäi varsin heikoksi.

Tästä aiheutunut voimakas kritiikki antoi alkusysäyksen EU:n tulevaisuutta ja institutionaalista rakennetta koskevalle keskustelulle. Sen päätteeksi Belgian Laekenissa kokoontuneet valtion- tai hallitusten päämiehet antoivat 5. joulukuuta 2001 julistuksen Euroopan unionin tulevaisuudesta. Siinä sitouduttiin kehittämään EU:sta demokraattisempi, avoimempi ja tehokkaampi sekä avaamaan tie kohti perustuslakia. Ensimmäisenä askeleena tämän tavoitteen saavuttamiseksi Euroopan perustuslain laadinta annettiin Euroopan unionin tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan tehtäväksi. Sen puheenjohtajana toimi Ranskan entinen presidentti Valéry Giscard d’Estaing. Valmistelukunnan laatima ehdotus ”sopimukseksi Euroopan perustuslaista” luovutettiin 18. heinäkuuta 2003 virallisesti Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle. Valtion- tai hallitusten päämiehet tekivät ehdotukseen useita muutoksia ja hyväksyivät sen 17. ja 18. heinäkuuta 2004 Brysselissä.

Tämän perustuslain nojalla silloisista Euroopan unionista ja Euroopan yhteisöstä oli tarkoitus tulla yksi uusi Euroopan unioni, joka perustuisi yhteen ainoaan perustuslakisopimukseen. Sen rinnalle oli tarkoitus jäädä ainoastaan toisena itsenäisenä yhteisönä toimiva Euroopan atomienergiayhteisö, jolla on kuitenkin – kuten siihenkin asti – tiiviit kytkökset uuteen Euroopan unioniin. Perustuslakihanke kuitenkin kariutui jäsenvaltioiden ratifiointiprosessissa. Tuolloisista kaikkiaan 25 jäsenvaltiosta 13 oli jo äänestänyt perustuslakisopimuksen puolesta, mutta se hylättiin kansanäänestyksissä Ranskassa (54,68 prosenttia äänesti vastaan äänestysprosentin ollessa 69,34) ja Alankomaissa (61,7 prosenttia äänesti vastaan äänestysprosentin ollessa 63).

Lähes kahden vuoden pituisen harkintakauden päätyttyä uusi uudistuspaketti saatiin laadittua vasta vuoden 2007 alkupuolella. Siinä hylättiin virallisesti Euroopan perustuslakisuunnitelma, jonka mukaan kaikki voimassa olleet perussopimukset oli tarkoitus kumota ja korvata yhdellä EU:n perustuslakisopimuksella. Sen sijaan laadittiin uudistussopimus, jossa voimassa olleisiin EU:n perussopimuksiin tehtiin Maastrichtin, Amsterdamin ja Nizzan sopimusten perinteiden mukaisesti perinpohjaisia muutoksia, jotta voitiin parantaa EU:n sisäistä ja ulkoista toimintakykyä, lisätä demokraattista legitiimiyttä sekä tehostaa yleisesti EU:n toimintakykyä. Tämä uudistussopimus nimettiin samoin hyvien perinteiden mukaisesti allekirjoituspaikkansa mukaan Lissabonin sopimukseksi. Lissabonin sopimuksen laadinta edistyi poikkeuksellisen nopeasti ja sujuvasti. Tämä johtui etenkin siitä, että valtion- tai hallitusten päämiehet määrittivät Brysselissä 21. ja 22. heinäkuuta 2007 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä yksityiskohtaisesti, miten ja kuinka laajasti uudistussopimusta varten neuvotellut uudistukset sisällytetään voimassa oleviin perussopimuksiin. He menettelivät tässä yhteydessä poikkeuksellisesti, sillä he eivät tyytyneet vain esittämään yleisiä toimintalinjoja, jotka hallitustenvälisen konferenssin on tarkoitus panna täytäntöön, vaan laativat itse toteutettavien muutosten rakenteen ja sisällön sekä jopa useiden määräysten tarkan sanamuodon.

Erityisen kiistanalaisia asioita olivat toimivallan jako EU:n ja jäsenvaltioiden välillä, yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehittäminen, kansallisten parlamenttien uusi rooli yhdentymisprosessissa, perusoikeuskirjan sisällyttäminen unionin oikeuteen sekä mahdollinen edistyminen rikosoikeuden alalla tehtävässä poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä. Vuonna 2007 koollekutsutulla hallitustenvälisellä konferenssilla oli näin ollen niukat toimintamahdollisuudet. Se valtuutettiin ainoastaan vastaamaan toivottujen muutosten teknisestä täytäntöönpanosta. Hallitustenvälinen konferenssi sai työnsä päätökseen 18.–19. lokakuuta 2007, ja sen työlle annettiin poliittinen hyväksyntä samaan aikaan Lissabonissa järjestetyssä Eurooppa-neuvoston epävirallisessa kokouksessa.

EU:n silloisten 27 jäsenvaltion (Kroatia liittyi EU:hun vasta vuonna 2013) valtion- tai hallitusten päämiehet allekirjoittivat sopimuksen juhlallisesti 13. joulukuuta 2007 Lissabonissa. Tämänkin sopimuksen ratifiointiprosessi osoittautui kuitenkin erittäin hankalaksi. Toisin kuin sopimus Euroopan perustuslaista, Lissabonin sopimus onnistuttiin ratifioimaan Ranskassa ja Alankomaissa, mutta ratifiointi epäonnistui Irlannissa 12. kesäkuuta 2008 järjestetyssä ensimmäisessä kansanäänestyksessä (53,4 prosenttia äänesti vastaan äänestysprosentin ollessa 53,1). Kun uuden sopimusjärjestelmän (rajoitetusta) soveltamisalasta oli annettu oikeudellisia takeita, Irlannin kansalaisten mielipidettä Lissabonin sopimuksesta kysyttiin uudelleen lokakuussa 2009 järjestetyssä toisessa kansanäänestyksessä. Tällä kertaa sopimus sai laajan kannatuksen Irlannissa (67,1 prosenttia äänesti puolesta äänestysprosentin ollessa 59). Irlannin kansanäänestyksen myönteinen tulos mahdollisti Lissabonin sopimuksen ratifioinnin myös Puolassa ja Tšekissä. Puolan presidentti Kaczyński oli asettanut ratifiointiasiakirjan allekirjoittamisen ehdoksi, että Irlannin kansanäänestyksen tulos on myönteinen. Myös Tšekin presidentti Václav Klaus halusi odottaa Irlannin kansanäänestyksen tulosta ja asetti ratifiointiasiakirjan allekirjoittamisen ehdoksi myös takeet siitä, etteivät Lissabonin sopimus ja erityisesti EU:sta tehtyyn sopimukseen sen nojalla sisällytettävä perusoikeuskirja vaikuta millään tavoin vuonna 1945 annettuihin niin sanottuihin Benešin dekreetteihin, joilla estettiin Tšekissä sijaitsevia entisiä Saksan alueita koskevat vaatimukset. Kun tähänkin asiaan oli löydetty ratkaisu, Tšekin presidentti allekirjoitti ratifiointiasiakirjan 3. marraskuuta 2009. Näin ratifiointimenettely saatettiin onnistuneesti päätökseen, ja Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009.

Lissabonin sopimuksella Euroopan unioni ja Euroopan yhteisö sulautuvat yhdeksi Euroopan unioniksi. Ilmaisu ”yhteisö” korvataan kauttaaltaan ilmaisulla ”unioni”. Euroopan unioni korvaa Euroopan yhteisön eli siitä tulee sen seuraaja. Unionin oikeuden perustan muodostavat kuitenkin edelleen seuraavat kolme perussopimusta:

Voimassa olevat perussopimukset

SEU- ja SEUT-sopimuksilla on sama oikeudellinen arvo eikä niistä kumpikaan ole ylemmän- tai alemmantasoinen toiseen nähden. Tämä oikeudellinen selvennys on tarpeen, koska sopimuksien yksityiskohtaisuuden ja aiemman EY:n perustamissopimuksen uuden nimen (Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus) perusteella saa sellaisen käsityksen, että SEU-sopimus on eräänlainen perustuslaki tai perussopimus ja että SEUT-sopimus on laadittu pikemminkin täytäntöönpanosopimukseksi. Kummallakaan sopimuksella ei ole myöskään muodollista perustuslain luonnetta. Molemmissa sopimuksissa käytetyt käsitteet kuvastavat muutosta aiempaan perustuslakihankkeeseen nähden: ilmaisua ”perustuslaki” ei käytetä, ”unionin ulkoasiainministeristä” käytetään nimitystä ”unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja” ja sanat ”laki” ja ”puitelaki” on poistettu. Muutettuihin sopimuksiin ei myöskään sisälly artiklaa, jossa mainitaan EU:n tunnukset, kuten lippu ja hymni. Sopimuksissa ei määrätä nimenomaisesti EU:n oikeuden ensisijaisuudesta, vaan se ilmenee, kuten aiemminkin, julistuksesta, jossa viitataan ensisijaisuutta koskevaan Euroopan unionin tuomioistuimen (aiemmin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin) oikeuskäytäntöön.

Lissabonin sopimuksella poistetaan myös EU:n niin sanottu kolmen pilarin malli. Erityismenettelyt sisältyvät kuitenkin edelleen yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan, yhteinen puolustus mukaan luettuna. Sopimukseen liitetyissä hallitustenvälisen konferenssin julistuksissa korostetaan tämän politiikan alan erityisluonnetta ja jäsenvaltioiden erityistä vastuuta.

EU:ssa on nykyään 28 jäsenvaltiota. Niihin kuuluvat ensinnäkin kuusi ETY:n perustajavaltiota eli Belgia, Saksa (joka laajeni Saksojen yhdistyttyä 3. lokakuuta 1990 entisen DDR:n alueen verran), Ranska, Italia, Luxemburg ja Alankomaat. Tanska (sittemmin ilman Grönlantia, jonka asukkaat ilmaisivat helmikuussa 1982 järjestetyssä kansanäänestyksessä niukalla enemmistöllä haluavansa erota EY:stä), Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta liittyivät yhteisöön 1. tammikuuta 1973. Norjassa suunniteltu liittyminen hylättiin kansanäänestyksellä lokakuussa 1972 (53,5 % äänesti vastaan).

EU:n laajentuminen etelään alkoi Kreikan liittyessä siihen 1. tammikuuta 1981 ja päättyi Espanjan ja Portugalin liittymiseen 1. tammikuuta 1986. Itävalta, Suomi ja Ruotsi liittyivät EU:hun 1. tammikuuta 1995. Norjassa liittyminen kariutui, kuten jo 22 vuotta aiemmin, kun niukka enemmistö sen väestöstä (52,4 %) vastusti jälleen Norjan EU-jäsenyyttä kansanäänestyksessä. Baltian maat Viro, Latvia ja Liettua, Itä- ja Keski-Euroopan valtiot Tšekki, Unkari, Puola, Slovenia ja Slovakia sekä kaksi Välimeren saarivaltiota Kypros ja Malta liittyivät EU:hun 1. toukokuuta 2004. Vain reilut kaksi vuotta myöhemmin itälaajentuminen jatkui, kun Bulgariasta ja Romaniasta tuli EU:n jäseniä 1. tammikuuta 2007.

Kroatiasta tuli EU:n uusin jäsen 1. heinäkuuta 2013. Näin EU:n jäsenvaltioiden määrä kasvoi 28:aan ja kansalaisten määrä 510 miljoonaan. Tämä EU:n historiallinen laajentuminen muodostaa ytimen pitkässä prosessissa, jonka ansiosta puolen vuosisadan ajan rautaesiripun ja kylmän sodan jakama Euroopan kansa on voinut yhdistyä uudelleen. Näitä laajentumisia onkin vienyt eteenpäin halu luoda yhdistyneeseen Eurooppaan rauha, vakaus ja taloudellinen hyvinvointi.

EU on avoin myös muiden maiden liittymiselle, kunhan ne täyttävät Kööpenhaminassa vuonna 1993 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston vahvistamat arviointiperusteet:

• poliittiset arviointiperusteet: vakaat instituutiot, demokratia, oikeusvaltio, taatut ihmisoikeudet sekä vähemmistöjen kunnioittaminen ja suojelu;
• taloudelliset arviointiperusteet: toimiva markkinatalous, joka voi selviytyä kilpailupaineista ja markkinavoimista EU:ssa;
• oikeudelliset arviointiperusteet: kyky täyttää EU:n jäsenyydestä seuraavat velvoitteet sekä hyväksyä unionin poliittiset sekä talous- ja rahaliittoa koskevat tavoitteet.

Liittymisprosessissa on kolme vaihetta, jotka EU:n kaikkien nykyisten jäsenvaltioiden on hyväksyttävä:

1. Maalle tarjotaan mahdollisuus EU:n jäsenyyteen.
2. Maa saa virallisen jäsenehdokasmaan aseman, kun se on täyttänyt liittymisehdot. Tämä ei kuitenkaan välttämättä merkitse varsinaisten neuvottelujen aloittamista.
3. Ehdokasmaan kanssa aloitetaan viralliset liittymisneuvottelut, joissa sovitaan järjestelyistä ja menettelyistä voimassa olevan EU:n lainsäädännön hyväksymiseksi.

Kun neuvottelut ja tarvittavat uudistukset on saatu päätökseen kumpaakin osapuolta tyydyttävällä tavalla, tulokset ja liittymisehdot kirjataan liittymissopimukseen. Euroopan parlamentin on tämän jälkeen hyväksyttävä liittymissopimus jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä. Sitten neuvoston on annettava – yksimielinen – hyväksyntänsä. Seuraavaksi EU:n valtion- tai hallitusten päämiesten ja liittymisneuvotteluja käyvän maan on allekirjoitettava liittymissopimus. EU:n jäsenvaltioiden ja liittymisneuvotteluja käyvän maan on vielä ”ratifioitava” liittymissopimus omien perustuslaillisten määräystensä mukaisesti. Ratifioimiskirjojen tallettamisen myötä liittymisprosessi saadaan päätökseen ja liittymissopimus tulee voimaan. Liittymisneuvotteluja käyvästä maasta tulee jäsenvaltio.

Liittymisneuvotteluja käydään parhaillaan Turkin (vuodesta 2005), Serbian (vuodesta 2014) ja Montenegron (vuodesta 2014) kanssa.

Turkki jätti jäsenyyshakemuksensa 14. huhtikuuta 1987. EU:n ja Turkin suhteilla on kuitenkin huomattavasti pitempi historia. ETY ja Turkki tekivät jo vuonna 1963 assosiaatiosopimuksen, jossa otetaan huomioon mahdollinen liittyminen. Vuonna 1995 perustettiin tulliliitto, ja Helsingin Eurooppa-neuvosto myönsi Turkille virallisesti ehdokasmaan aseman joulukuussa 1999. Eurooppa-neuvosto osoitti näin olevansa vakuuttunut siitä, että Turkki on luonut perustan demokraattiselle järjestelmälle, vaikka ihmisoikeuksien kunnioittamisessa ja vähemmistöjen suojelussa on vielä valtavasti parannettavaa. Komission suosituksesta Eurooppa-neuvosto päätti lopulta joulukuussa 2004 aloittaa liittymisneuvottelut Turkin kanssa. Neuvotteluja on käyty lokakuusta 2005 lähtien. Niiden lopullisena tavoitteena on Turkin EU-jäsenyys. Tämän tavoitteen saavuttamisesta ei ole kuitenkaan takeita. Vuonna 1999 asetettu liittymisen tavoiteaika (2014) on ohitettu, eikä uudesta aikataulusta ole sovittu. Turkin liittymistä on valmisteltava mahdollisimman huolellisesti, jotta sen jäsenyys ei vaaranna Euroopan yli 60-vuotisen yhdentymiskehityksen saavutuksia.

Islanti jätti jäsenyyshakemuksensa 17. heinäkuuta 2009. Neuvottelut aloitettiin virallisesti vuonna 2010, ja niissäkin edistyttiin aluksi hyvin. Hallituksen vaihtumisen jälkeen neuvottelut kuitenkin keskeytettiin ja lopetettiin lopulta kokonaan, minkä jälkeen Islanti perui jäsenyyshakemuksensa 12. maaliskuuta 2015.

Entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle myönnettiin vuonna 2009 virallisen jäsenehdokkaan asema. Albania sai vastaavan aseman vuonna 2014. Mahdollisuutta EU:n jäsenyyteen tulevaisuudessa on tarjottu myös Bosnia ja Hertsegovinalle ja Kosovolle¹.

EU:sta voi myös erota. SEU-sopimukseen on sisällytetty eroamislauseke, joka mahdollistaa jäsenvaltion eroamisen EU:sta. Eroamiselle ei aseteta mitään ehtoja, vaan EU:n ja kyseisen jäsenvaltion on ainoastaan sovittava eroamiseen sovellettavista yksityiskohtaisista määräyksistä. Jollei sopimusta saada aikaan, ero tulee voimaan kahden vuoden kuluttua eroamisaikomuksesta ilmoittamisesta, eli eroaminen on mahdollista myös ilman sopimusta. Tälle mahdollisuudelle tulee käyttöä aikaisemmin kuin kukaan osasi odottaa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa äänestettiin 23. kesäkuuta 2016 maan pysymisestä Euroopan unionin jäsenenä. Äänestäneistä 52 prosenttia äänesti eroamisen puolesta (äänestysprosentti oli 71,8). Yhdistyneen kuningaskunnan on nyt käynnistettävä eromenettely (SEU-sopimuksen 50 artikla) ilmoittamalla aikovansa erota EU:sta.

Sellaista määräystä ei ole, jonka nojalla jäsenvaltio voitaisiin erottaa EU:sta tahtonsa vastaisesti, vaikka se vakavasti ja jatkuvasti rikkoisi perussopimuksia.

EUROOPAN UNIONIN PERUSARVOT

Pohjan yhdistyneen Euroopan rakentamiselle muodostavat perustavat arvokäsitykset, joihin jäsenvaltiot ovat sitoutuneet SEU-sopimuksen 2 artiklassa. Myös EU:n toimielimet toteuttavat näitä arvoja käytännön toiminnassaan. Näitä perusarvoja ovat ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo, vapaus ja yhteisvastuu. EU perustuu nimenomaisesti jäsenvaltioille yhteisiin kansanvallan ja oikeusvaltion periaatteisiin sekä ihmisoikeuksien suojeluun.

Nämä arvot eivät ole ohjenuora pelkästään niille maille, jotka haluavat liittyä EU:hun. Myös jäsenvaltiolle, joka loukkaa näitä arvoja ja periaatteita vakavasti ja jatkuvasti, voidaan määrätä seuraamuksia SEU-sopimuksen 7 artiklan nojalla. Tällöin Eurooppa-neuvostossa kokoontuvien valtion- tai hallitusten päämiesten on ensin todettava yksimielisesti, että unionin arvoja ja periaatteita on loukattu vakavasti ja jatkuvasti. Valtion- tai hallitusten päämiehet toteavat tämän jäsenvaltioiden kolmasosan tai Euroopan komission ehdotuksesta ja saatuaan Euroopan parlamentin hyväksynnän. Tämän jälkeen neuvosto voi määräenemmistöllä pidättää väliaikaisesti tietyt SEU-sopimuksesta ja SEUT-sopimuksesta johtuvat, asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet, mukaan lukien kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeuden neuvostossa. Edellä mainituista sopimuksista johtuvat velvoitteet sitovat kuitenkin edelleen asianomaista valtiota. Huomioon otetaan erityisesti myös kansalaisten ja yritysten oikeuksiin ja velvollisuuksiin kohdistuvat vaikutukset.

EU rauhan takaajana

Euroopan yhdistymisen kannalta tärkein tavoite on rauha (vrt. SEU-sopimuksen 3 artikla). Euroopassa käytiin 1900-luvulla kaksi maailmansotaa sellaisten maiden välillä, jotka ovat nyt EU:n jäsenvaltioita. Tämän vuoksi EU-politiikka on samanaikaisesti rauhanpolitiikkaa. EU:n perustaminen loi ytimen Euroopan rauhanomaiselle yhteiskuntajärjestykselle, jonka ansiosta jäsenvaltioiden välinen sota on mahdottomuus. Tästä on osoituksena yli 70 vuotta kestänyt rauha. Rauhanomainen yhteiskuntajärjestys on sitä vahvempi, mitä enemmän Euroopan valtiota siihen liittyy. EU:n viimeisimmät laajentumiset ovat vahvistaneet merkittävästi Euroopan rauhanomaista yhteiskuntajärjestystä. EU sai vuonna 2012 Nobelin rauhanpalkinnon rauhan, sovinnon, demokratian ja ihmisoikeuksien edistämisestä Euroopassa.

Yhtenäisyys ja yhdenvertaisuus keskeisinä vaikuttimina

Yhtenäisyys on kaiken perusta. Tämän hetken keskeiset ongelmat voidaan ratkaista vain, jos Euroopan maat esiintyvät ja toimivat yhtenäisesti moninaisuutensa säilyttäen. Yleisen näkemyksen mukaan Euroopan ja koko maailman rauhaa, kansanvaltaa ja oikeusvaltiota, taloudellista hyvinvointia ja sosiaaliturvaa ei voida säilyttää eikä tulevaisuudessa varmistaa ilman Euroopan yhdentymistä. Työttömyys, liian vähäinen kasvu, energian toimitusvarmuus ja ympäristökuormitus eivät ole enää pitkään aikaan olleet ainoastaan kansallisia ongelmia, eikä niitä voida myöskään ratkaista kansallisin keinoin. Vain EU:n avulla voidaan luoda vakaa talousjärjestelmä ja vain eurooppalaisten yhteisin ponnistuksin voidaan kehittää kansainvälistä talouspolitiikkaa, jolla parannetaan Euroopan talouden suorituskykyä ja lujitetaan sosiaalisen oikeusvaltion perusteita. Ilman sisäistä yhtenäisyyttä Eurooppa ei voi säilyttää poliittista ja taloudellista riippumattomuuttaan muusta maailmasta, saada takaisin vaikutusvaltaansa kansainvälisellä tasolla eikä palauttaa asemaansa maailmanpolitiikassa.

Yhtenäisyys on mahdollinen vain yhdenvertaisuuden vallitessa. Ketään unionin kansalaista ei saa syrjiä eli asettaa muita huonompaan asemaan kansallisuutensa vuoksi. Lisäksi on pyrittävä torjumaan sukupuoleen, rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvaa syrjintää. Euroopan unionin perusoikeuskirjassa mainitaan myös muita tällaisia ominaisuuksia. Siinä kielletään myös syrjintä, joka perustuu ihonväriin, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen tai syntyperään. Kaikki unionin kansalaiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Jäsenvaltioille yhdenvertaisuuden periaate merkitsee sitä, että kenelläkään ei ole etusijaa muihin nähden ja että maan pinta-alan, väkiluvun tai erilaisten rakenteiden kaltaiset luontaiset erot voidaan ottaa huomioon ainoastaan yhdenvertaisuuden periaatetta noudattaen.

Perusvapaudet

Rauha, yhtenäisyys ja yhdenvertaisuus luovat samalla vapautta. Yhdistämällä keskenään 28 valtiota suuremmaksi alueeksi mahdollistetaan samalla vapaa liikkuvuus kansallisten rajojen yli. Tämä merkitsee ennen muuta työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta, vapautta tarjota palveluja sekä tavaroiden ja pääomien vapaata liikkuvuutta. Nämä perusvapaudet takaavat yrittäjälle vapauden tehdä päätöksiä, työntekijälle vapauden valita työpaikkansa ja kuluttajalle vapauden valita jonkin monista tuotteista. Vapaa kilpailu antaa yrityksille mahdollisuuden suunnata tuotteitaan huomattavasti suuremmalle ostajakunnalle. Työntekijä etsii itselleen työpaikan ja vaihtaa toiseen työpaikkaan omien käsitystensä ja kiinnostustensa mukaan, ja työmarkkinoina on koko EU:n alue. Koska intensiivinen kilpailu laajentaa huomattavasti tavaravalikoimaa, kuluttaja voi valita itselleen edullisinta ja parasta.

Liittymissopimuksessa on kuitenkin usein siirtymämääräyksiä erityisesti työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden osalta. Näiden sääntöjen ansiosta EU:n ”vanhat” jäsenvaltiot voivat enintään seitsemän vuoden ajan säännellä kansallisen lainsäädännön tai voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten avulla sitä, miten uusien jäsenvaltioiden kansalaiset käyttävät näitä perusvapauksia.

Yhteisvastuullisuuden periaate

Yhteisvastuullisuutta tarvitaan vapauden tasapainoksi, sillä häikäilemätön vapauden hyväksikäyttäminen tapahtuu aina muiden kustannuksella. Jos yhteisön järjestyksestä halutaan tehdä kestävä, siinä on aina tunnustettava yhteisön jäsenten yhteisvastuullisuus perusperiaatteena. Edut (hyvinvointi) ja haitat on jaettava oikeudenmukaisesti kaikkien jäsenten kesken.

Kansallisen identiteetin kunnioittaminen

Jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä kunnioitetaan. Jäsenvaltioiden ei ole tarkoitus ”sulautua” EU:hun, vaan ne tuovat siihen kansallisia ominaispiirteitään. Nimenomaan kansallisten ominaispiirteiden ja identiteettien moninaisuuden avulla EU luo henkisen ja moraalisen voimansa, jota puolestaan käytetään yhteisen hyvän saavuttamiseksi.

Tavoitteena turvallisuus

Kaikkien perusarvojen toteutuminen riippuu loppujen lopuksi turvallisuudesta. Etenkin Yhdysvalloissa 11. syyskuuta 2001 tapahtuneen iskun ja Euroopassa tehtyjen, toinen toistaan julmempien iskujen lisääntymisen myötä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta on tullut entistä tärkeämpää myös Euroopassa. Poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä tiivistetään jatkuvasti, ja EU:n yhteisten ulkorajojen valvontaa tehostetaan.

Euroopan turvallisuus tarkoittaa, että varmistetaan kaikkien EU:n kansalaisten sosiaaliturva ja työpaikkojen säilyminen ja että yritykset voivat luottaa taloudellisten perusedellytysten vakauteen. EU:n toimielinten on otettava huomioon, että kansalaiset ja yritykset toivovat unionin toiminnalta jatkuvuutta, johdonmukaisuutta ja luotettavuutta.

Perusoikeudet

Perusarvoja ja perustavia arvokäsityksiä, joille EU rakentuu, ovat myös unionin kansalaisille kuuluvat yksilön perusoikeudet. Euroopan historialle on jo yli kahden vuosisadan ajan ollut ominaista pyrkimys perusoikeuksien parantamiseen. Perusoikeudet ja -vapaudet ovat 1700-luvun ihmis- ja kansalaisoikeusjulistuksista lähtien olleet kiinteä osa useimpien sivistysvaltioiden perustuslakeja. Tämä koskee erityisesti EU:n jäsenvaltioita, joiden oikeusjärjestykset rakentuvat oikeussääntöjen noudattamiselle sekä yksilön ihmisarvon, vapauden ja itsensä kehittämisen arvostamiselle. Lisäksi ihmisoikeuksien suojaamiseksi on tehty useita kansainvälisiä sopimuksia, joista Euroopan ihmisoikeussopimus on erityisen merkittävä Euroopalle.

Unionin perusoikeuksia koskeva sääntely kehittyi vasta Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, ja se vakiintui varsin myöhään, nimittäin vasta vuonna 1969. Tuomioistuin oli aiemmin hylännyt kaikki perusoikeuksia koskevat kanteet, koska se ei katsonut tehtäväkseen puuttua kansallisen valtiosääntöoikeuden alaan kuuluviin ongelmiin. Sen oli kuitenkin tarkistettava kantaansa, koska se oli itse todennut unionin oikeuden olevan ensisijainen kansalliseen oikeuteen nähden. Unionin oikeutta voidaan kuitenkin pitää ensisijaisena vain, jos yksinomaan sen avulla voidaan taata sellainen perusoikeuksien suoja, joka vastaa kansallisten perustuslakien antamaa suojaa.

Oikeuskäytännön lähtökohtana oli asiassa Stauder annettu tuomio, jossa sodan uhreille tarkoitettua sosiaaliavustusta saanut henkilö piti ihmisarvonsa ja yhdenvertaisuuden periaatteen loukkauksena sitä, että hänen piti esittää nimensä ilmoittautuessaan joulun aikaan alennettuun hintaan myytävän voin ostajaksi. Vaikka tuomioistuin päätteli jo unionin määräyksen tulkinnan perusteella, että nimen esittäminen ei ollut välttämätöntä, minkä vuoksi perusoikeuksiin kohdistuvan loukkauksen mahdollisuutta oli oikeastaan tarpeetonta tutkia, se totesi lopuksi, että myös perusoikeuksien huomioon ottaminen kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joiden noudattamisen unionin tuomioistuin varmistaa. Tällöin tuomioistuin tunnusti ensimmäisen kerran EU:n oman perusoikeuksia koskevan sääntelyn olemassaolon.

Aluksi tuomioistuin loi takeet yksittäisille perusoikeuksille tiettyjen sopimusmääräysten perusteella. Tämä koskee erityisesti lukuisia syrjintää koskevia kieltoja, joissa ilmaistaan yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen piiriin kuuluvia erityisiä näkökohtia. Esimerkkeinä voidaan mainita kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskeva kielto (SEUT-sopimuksen 18 artikla), sukupuoleen, rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjuminen (SEUT-sopimuksen 10 artikla), tavaroiden tai henkilöiden tasa-arvoisuus neljän perusvapauden nojalla (tavaroiden vapaa liikkuvuus, SEUT-sopimuksen 34 artikla; henkilöiden vapaa liikkuvuus, SEUT-sopimuksen 45 artikla; sijoittautumisvapaus, SEUT-sopimuksen 49 artikla; palvelujen vapaa liikkuvuus, SEUT-sopimuksen 57 artikla), kilpailun vapaus (SEUT-sopimuksen 101 artikla ja sitä seuraavat artiklat) sekä miesten ja naisten samapalkkaisuus (SEUT-sopimuksen 157 artikla). EU:n neljää perusvapautta, jotka takaavat perustavat vapaudet työelämässä, voidaan samalla pitää myös liikkumisvapautta ja ammatin harjoittamisen vapautta koskevina unionin perusoikeuksina. Niiden lisäksi kansalaisille taataan yhdistymisvapaus (SEUT-sopimuksen 153 artikla), vetoomusoikeus (SEUT-sopimuksen 24 artikla) sekä liike- ja ammattisalaisuuksien suoja (SEUT-sopimuksen 339 artikla).

Unionin tuomioistuin on jatkuvasti kehittänyt perusoikeuksia koskevia unionin säännöksiä ja täydentänyt niitä uusilla perusoikeuksilla. Se on hyväksynyt ja tunnustanut jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen perustuvia yleisiä oikeusperiaatteita ja soveltanut kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joiden tekemiseen jäsenvaltiot ovat osallistuneet. Viimeksi mainittu koskee lähinnä Euroopan ihmisoikeussopimusta, jonka suojamekanismit ovat olleet esikuvana unionin perusoikeuksien suojamekanismien laadinnassa. Sen perusteella unionin tuomioistuin on tunnustanut EU:n oikeusjärjestyksessä taatuiksi perusoikeuksiksi esimerkiksi omistusoikeuden, ammatin harjoittamisen vapauden, kotirauhan, mielipiteenvapauden, yleiset henkilöoikeudet, perhettä koskevan suojan (esimerkiksi siirtotyöläisten perheenjäsenten oikeuden asettua samaan maahan kuin siirtotyöläinen), elinkeinovapauden, uskonnon- ja uskonvapauden sekä joukon oikeudenkäyntiin liittyviä perusoikeuksia, kuten kuulemisperiaatteen, common law -järjestelmästä omaksutun periaatteen, jonka mukaan asianajajan kanssa käytävä kirjeenvaihto on luottamuksellista (niin sanottu ”legal privilege”), kaksoisrangaistavuuden kiellon ja EU:n säädöksiin sovellettavan perusteluvelvollisuuden.

Erityisen merkityksellinen on yhdenvertaisen kohtelun periaate, jota sovelletaan yhä uudestaan oikeusriidoissa. Kaikkein yksinkertaisimman määritelmän mukaan tämä periaate tarkoittaa sitä, että toisiinsa verrattavia asiaintiloja ei saa kohdella eri tavoin, ellei erilainen kohtelu ole objektiivisesti perusteltua. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate ei kuitenkaan estä soveltamasta oman maan kansalaisiin tai kotimaisiin tuotteisiin tiukempia vaatimuksia kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin tai tuontituotteisiin. (Tätä kutsutaan lakikielessä käänteiseksi syrjinnäksi.) Tämä johtuu unionin toimivaltuuksien rajallisuudesta, sillä ne koskevat periaatteessa ainoastaan jäsenvaltioiden rajat ylittävää kauppaa. Toisaalta kotimaisten tuotteiden valmistusta ja myyntiä koskevia järjestelyjä ja oman maan kansalaisten oikeusasemaa säännellään unionin oikeudella vain siinä tapauksessa, että asiassa on jo toteutettu koko unionia koskevia yhdenmukaistamistoimia.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ansiosta unionin oikeuden käytössä on lisäksi huomattava määrä perusoikeuksien kaltaisia, oikeusvaltiolle ominaisia periaatteita. Käytännössä tärkein niistä on suhteellisuusperiaate. Se edellyttää saavutettavien etujen ja intressien vertailua, jossa on tarkasteltava toimenpiteen soveltuvuutta ja tarpeellisuutta sekä sitä, onko toimenpide oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Perusoikeuksien kaltaisiin yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvat lisäksi hallinto-oikeuden ja oikeusturvan (”due process”) yleiset periaatteet, kuten luottamuksensuojan periaate, yleinen taannehtivuuskielto sekä kuulemisperiaate, jota sovelletaan sekä Euroopan komission hallintomenettelyissä että unionin tuomioistuimen menettelyissä. Merkittävänä voidaan pitää myös avoimuusvaatimusta, jonka mukaan päätökset olisi tehtävä mahdollisimman julkisesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Avoimuuteen kuuluu olennaisena osana se, että jokaisella unionin kansalaisella ja jokaisella johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneella oikeushenkilöllä on oikeus tutustua haluamiinsa neuvoston ja Euroopan komission asiakirjoihin. Myös kaikki EU:n talousarviosta luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille osoitetut varat on julkistettava. Tätä tarkoitusta varten otetaan käyttöön tietokantoja, joihin kaikilla unionin kansalaisilla on vapaa pääsy.

Vaikka unionin tuomioistuin on kiistämättä tehnyt merkittävää työtä kehittämällä kirjoittamattomia perusoikeuksia, ”eurooppalaisten perusoikeuksien” luomista koskevaan menettelyyn liittyi yksi vakava haittatekijä: unionin tuomioistuin toimi tapauskohtaisesti. Se ei siksi pystynyt kehittämään yleisistä oikeusperiaatteista perusoikeuksia kaikilla niillä aloilla, joilla se olisi tarpeen tai suotavaa. Se ei myöskään voinut muotoilla perusoikeusturvan laajuutta ja rajoja riittävän yleisesti ja riittävän eriytetysti. Näin ollen EU:n toimielimet eivät voineet arvioida riittävän täsmällisesti, olivatko ne mahdollisesti vaarassa loukata jotakin perusoikeutta. Myöskään asianomainen unionin kansalainen ei pystynyt aina arvioimaan, oliko hänen perusoikeuksiaan loukattu.

EU:n liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen pidettiin kauan tämän ongelmatilanteen ratkaisuna. Unionin tuomioistuin oli kuitenkin todennut lausunnossaan 2/94, ettei EU:lla ollut silloisessa oikeudellisessa tilanteessa toimivaltaa liittyä kyseiseen sopimukseen. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin totesi, että vaikka ihmisoikeuksien suojaaminen onkin edellytyksenä EU:n toiminnan laillisuudelle, Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittyminen aiheuttaisi olennaisen muutoksen unionin nykyiseen järjestelmään, sillä sen myötä EU:sta tulisi osa kansainvälisoikeudellista, toisenlaista institutionaalista järjestelmää ja kaikki Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset olisi saatettava osaksi unionin oikeusjärjestystä. Tuomioistuimen mielestä tällainen EU:n ihmisoikeuksia suojaavan järjestelmän muutos, joka vaikuttaisi tuntuvasti sekä EU:n että sen jäsenvaltioiden instituutioihin, kuuluu valtiosääntöoikeuden alaan ja ylittää sen vuoksi luonteeltaan SEUT-sopimuksen 352 artiklassa tarkoitetun täydentävän toimivallan rajat. Tämä puute korjattiin Lissabonin sopimuksella. EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen määrätään nyt nimenomaisesti SEU-sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa. Liittymisneuvottelut aloitettiin pikaisesti uudelleen vuonna 2010. Keväällä 2013 päästiin sopimukseen liittymissopimuksen luonnoksesta. Komissio lähetti luonnoksen tuomioistuimelle ja pyysi siltä lausuntoa sopimuksen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. Tuomioistuin totesi lausunnossaan 2/13, että luonnos sopimukseksi EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen ei suunnitellussa muodossa ole sopusoinnussa EU:n lainsäädännön kanssa. Erityisesti tuomioistuin kritisoi sitä, että EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen merkitsisi sitä, että EU:n tuomioistuimen olisi alistuttava Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuihin. Myös unionin yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sovellettaisiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ihmisoikeusvalvontaa. Tuomarit katsoivat, että tämä on EU:n tärkeiden rakenteellisten periaatteiden vastaista. Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen on tämän päätöksen jälkeenkin teoriassa mahdollista. Käytännössä se ei kuitenkaan tule toistaiseksi kysymykseen, sillä monia liittymissopimuksen luonnoksen teknisiä yksityiskohtia on ensin muutettava.

Riippumatta siitä, liittyykö EU Euroopan ihmisoikeussopimukseen, Lissabonin sopimus on edistänyt ratkaisevasti EU:n perusoikeuksia koskevan sääntelyn kehittymistä ja luonut uuden perustan perusoikeuksien suojelulle EU:ssa. Uuden perusoikeusartiklan (SEU-sopimuksen 6 artikla) nojalla EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden on unionin oikeutta soveltaessaan ja käyttäessään noudatettava Euroopan unionin perusoikeuskirjaa. Perusoikeuskirjan mainitseminen kyseisessä artiklassa tekee siitä EU:n tasolla oikeudellisesti sitovan. Ehdotuksen perusoikeuskirjaksi laati Roman Herzogin johdolla valmistelukunta, johon kuului 16 valtion- tai hallitusten päämiesten edustajaa, Euroopan komission puheenjohtaja, 16 Euroopan parlamentin jäsentä sekä 30 kansallisten parlamenttien jäsentä (kaksi kustakin silloisesta 15 jäsenvaltiosta). Euroopan parlamentin puhemies sekä neuvoston ja komission puheenjohtajat julistivat ehdotuksen juhlallisesti ”Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi” Nizzassa 7. joulukuuta 2000 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen alussa. Euroopan perustuslaista käytyjen neuvottelujen yhteydessä perusoikeuskirja laadittiin uudelleen, ja siitä tuli kiinteä osa 29. lokakuuta 2004 tehtyä sopimusta Euroopan perustuslaista. Perustuslakisopimuksen kariuduttua Euroopan parlamentin puhemies sekä neuvoston ja komission puheenjohtajat julistivat Strasbourgissa 12. joulukuuta 2007 perusoikeuskirjan uudelleen itsenäisenä säädöksenä ”Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi”. SEU-sopimuksessa viitataan nyt tähän perusoikeuskirjan versioon sitovana asiakirjana. Perusoikeuskirja on näin ollen oikeudellisesti sitova, ja siinä vahvistetaan perusoikeuksien soveltamisala unionin oikeudessa. Tämä ei kuitenkaan koske Puolaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Kyseiset jäsenvaltiot saivat tai halusivat jäädä perusoikeuskirjassa määrätyn perusoikeusjärjestelmän ulkopuolelle, koska ne pelkäsivät joutuvansa perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien vuoksi luopumaan tietyistä kansallisista kannoistaan, jotka koskevat esimerkiksi uskontoon ja uskoon liittyviä asioita tai vähemmistöjen kohtelua, tai ainakin muuttamaan niitä. Näiden kahden jäsenvaltion kohdalla perusoikeuksien sitovuus ei johdu perusoikeuskirjasta vaan – kuten siihenkin asti – perusoikeuksia koskevasta Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

EUROOPAN YHDENTYMISEN MUODOT

Euroopan yhdistymisessä on keskeisessä asemassa kaksi erilaista käsitystä Euroopan maiden yhteistyöstä. Niitä voidaan kuvata käsitteillä yhteistyö ja yhdentyminen. Kolmantena on tullut mukaan tiiviimpi yhteistyö.

Jäsenvaltioiden yhteistyö

Yhteistyössä on keskeistä se, että kansallisvaltiot ovat valmiita toimimaan rajojensa yli tehdäkseen yhteistyötä muiden valtioiden kanssa, mutta ainoastaan sillä periaatteella, että niiden kansallinen suvereniteetti säilyy. Näin ollen yhteistyöhön perustuvien yhdistymispyrkimyksien tavoitteena ei ole luoda yhtä uutta valtiota, vaan pelkästään yhdistää suvereenit valtiot valtioliitoksi, jossa ne säilyttävät kansalliset rakenteensa (konfederaatio). Euroopan neuvoston ja OECD:n työskentelytavat ovat yhteistyöperiaatteen mukaisia.

Yhdentymisen käsite

Yhdentymisen käsite on laajempi kuin perinteinen kansallisvaltioiden rinnakkaiselo. Perinteinen näkemys valtioiden suvereniteetin loukkaamattomuudesta ja jakamattomuudesta antaa tilaa käsitykselle, että ihmisten ja kansakuntien epätäydellinen rinnakkaiselo, kansallisille järjestelmille ominainen riittämättömyys sekä Euroopan historian monet esimerkit siitä, miten yksi valtio alistaa toisen (”hegemonia”), voidaan ratkaista vain siten, että yksittäisten valtioiden suvereniteetit yhdistetään yhteiseksi suvereniteetiksi ja että valtiot sulautetaan sitten korkeammalla tasolla ylikansalliseksi yhteisöksi (federaatio).

EU on tähän yhdentymiskäsitteeseen perustuva luomus, jossa kansallinen suvereniteetti on kuitenkin säilytetty. Jäsenvaltiot eivät olleet valmiita luopumaan toisen maailmansodan jälkeen juuri takaisin saamansa ja vakiinnuttamansa kansallisvaltion rakenteesta eurooppalaisen liittovaltion hyväksi. Niinpä oli jälleen löydettävä kompromissiratkaisu, jolla saavutettiin enemmän kuin pelkkä valtioiden välinen yhteistyö mutta joka ei edellyttänyt liittovaltion luomista. Ratkaisuna oli kuroa hiljalleen umpeen kuilu kansallisen itsenäisyyden säilyttämisen ja eurooppalaisen liittovaltion väliltä. Jäsenvaltioita ei pyydetty luopumaan suvereniteetistaan kokonaan vaan ainoastaan ajatuksesta, että suvereniteetti on jakamaton. Näin ollen alussa piti ainoastaan määrittää ne alat, joilla jäsenvaltiot olivat valmiit luovuttamaan osan suvereniteetistaan vapaaehtoisesti yhteisölle, joka oli niiden kaikkien yläpuolella. Näiden pyrkimysten tuloksena syntyi kolme perustamissopimusta – EHTY:n, E(T)Y:n ja Euratomin perustamissopimukset.

Näissä ja unionin nykyisissä sopimuksissa määritetään ne alat, joilla EU:lle on siirretty suvereeneja oikeuksia. EU:lle ja sen toimielimille ei ole myönnetty mitään yleistä toimivaltaa toteuttaa perussopimusten tavoitteiden edellyttämiä toimenpiteitä. Toimivaltuuksien luonne ja laajuus vahvistetaan kutakin alaa koskevissa sopimusten määräyksissä (rajoitetun toimivallan periaate). Tällä tavoin jäsenvaltiot pystyvät seuraamaan ja valvomaan luovuttamaansa toimivaltaa.

Tiiviimpi yhteistyö

Tiiviimmän yhteistyön väline muodostaa perustan eri nopeuksin etenevän yhdentymisen toteuttamiselle. Ajatuksena on, että myös pienemmillä jäsenvaltioryhmillä on mahdollisuus tiivistää yhdentymistään tietyllä alalla, joka kuuluu EU:n toimivaltaan, ilman että epäröivät tai yhdentymisen torjuvat jäsenvaltiot voivat niitä estää.

Tämän välineen käytön ehdot ja siihen liittyvät menettelyt olivat alun perin (Amsterdamin sopimuksessa) hyvin tiukat, mutta niitä väljennettiin EU:n laajentumista silmällä pitäen (Nizzan sopimuksessa). Lissabonin sopimuksessa yhdistetään aiemmat määräykset tiiviimmästä yhteistyöstä SEU-sopimuksen 20 artiklassa (puite-edellytykset) ja SEUT-sopimuksen 326–334 artiklassa (lisäedellytykset, osallistuminen, menettelyt, äänestyssäännöt).

Tiiviimmän yhteistyön säännöt voidaan vetää yhteen seuraavasti:

• Tällaista yhteistyötä voidaan käyttää ainoastaan EU:n kulloisenkin toimivallan puitteissa, ja sen on edistettävä unionin tavoitteiden saavuttamista ja vahvistettava sen yhdentymiskehitystä (SEU-sopimuksen 20 artikla). Näin ollen sillä ei voida poistaa talous- ja rahaliiton puutteita, jotka johtuvat EU:n perussopimusten rakenteesta. Tiiviimmällä yhteistyöllä ei saa heikentää sisämarkkinoita eikä EU:n taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Se ei myöskään saa luoda esteitä tai aiheuttaa syrjintää jäsenvaltioiden välisessä kaupankäynnissä eikä vääristää niiden välistä kilpailua (SEUT-sopimuksen 326 artikla). Yhteistyössä on kunnioitettava niiden jäsenvaltioiden toimivaltaa, oikeuksia, velvoitteita ja etuja, jotka eivät osallistu siihen (SEUT-sopimuksen 327 artikla).
• Tiiviimmän yhteistyön on oltava avointa kaikille jäsenvaltioille. Lisäksi jäsenvaltioilla on oltava oikeus liittyä yhteistyöhön milloin tahansa sillä edellytyksellä, että kyseiset jäsenvaltiot noudattavat tiiviimmän yhteistyön puitteissa tehtyjä päätöksiä. Komission ja jäsenvaltioiden on varmistettava, että mahdollisimman moni jäsenvaltio osallistuu tiiviimpään yhteistyöhön (SEUT-sopimuksen 328 artikla).
• Tiiviimpään yhteistyöhön voidaan ryhtyä ainoastaan viimeisenä keinona, kun neuvosto on todennut, ettei tällaiselle yhteistyölle asetettuja tavoitteita voida saavuttaa kohtuullisessa ajassa soveltamalla perussopimusten asiaa koskevia määräyksiä. Tiiviimmän yhteistyön käynnistämiseksi tarvitaan vähintään yhdeksän jäsenvaltiota (SEU-sopimuksen 20 artiklan 2 kohta).
• Tiiviimmän yhteistyön puitteissa hyväksyttyjä säädöksiä ei pidetä osana EU:n säännöstöä. Niitä sovelletaan suoraan ainoastaan niissä jäsenvaltioissa, jotka osallistuvat päätöksentekoprosessiin (SEU-sopimuksen 20 artiklan 4 kohta). Jäsenvaltiot, jotka eivät osallistu tiiviimpään yhteistyöhön, eivät kuitenkaan saa estää niiden täytäntöönpanoa.
• Tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta aiheutuvista menoista vastaavat – hallintomenoja lukuun ottamatta – yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot, jollei neuvosto Euroopan parlamenttia kuultuaan kaikkien jäsentensä yksimielisyydellä toisin päätä (SEUT-sopimuksen 332 artikla).
• Neuvosto ja komissio varmistavat, että tiiviimmän yhteistyön puitteissa toteutetut toimet sopivat yhteen unionin muiden politiikkojen ja toimien kanssa (SEUT-sopimuksen 334 artikla).

Käytännössä tätä välinettä on käytetty tähän mennessä vain kahdesti: Ensimmäistä kertaa EU:n historiassa jäsenvaltiot turvautuivat tiiviimmän yhteistyön menettelyyn antaakseen asetuksen, jonka ansiosta eri kansalaisuutta olevat puolisot voivat valita avioeron yhteydessä sovellettavan lain. Kun komission tästä aiheesta antama ehdotus ei vuonna 2006 saavuttanut tarvittavaa yksimielisyyttä neuvostossa, neuvosto päätti 12. heinäkuuta 2010 antaa luvan tiiviimmän yhteistyön aloittamiseen. Komissio antoi uuden ehdotuksen, jonka perusteella 14 jäsenvaltiota (Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Latvia, Luxemburg, Malta, Portugali, Ranska, Romania, Saksa, Slovenia ja Unkari) sopi säännöksistä, joita avio- tai asumuseron yhteydessä sovelletaan eri kansallisuuksia oleviin puolisoihin. Menettelyn tulos on kirjattu tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta avio- ja asumus-eroon sovellettavan lain alalla 20. joulukuuta 2010 annettuun neuvoston asetukseen (EU) N:o 1259/2010.

Toinen tapaus, jossa tiiviimpää yhteistyötä on sovellettu, liittyy patenttisuojaan Euroopassa. Yhtenäisen patenttisuojan luomista koskevaan tiiviimpään yhteistyöhön osallistuu kaikkiaan 26 jäsenvaltiota: Kroatia ja Espanja eivät osallistu, ja Italia liittyi yhteistyöhön muita myöhemmin. Asetus yhtenäisen patenttisuojan luomiseksi toteutettavasta tiiviimmästä yhteistyöstä ja asetus sen täytäntöönpanoon sovellettavista käännösjärjestelyistä tuli voimaan 20. tammikuuta 2013. Asetuksia aletaan kuitenkin soveltaa vasta sitten, kun sopimus yhdistetystä patenttituomioistuimesta on tullut voimaan. Voimaantulo edellyttää ratifiointia vähintään 13 jäsenvaltiossa. Tähän mennessä sopimuksen on ratifioinut 11 jäsenvaltiota.

EUROOPAN UNIONIN ”PERUSTUSLAKI”

Jokaisella yhteisöllä on perustuslakinsa. Perustuslain kautta määräytyy kunkin poliittisen järjestelmän rakenne: siinä määritellään osien suhde toisiinsa ja kokonaisuuteen, määritetään yhteiset tavoitteet ja vahvistetaan säännöt, joiden mukaan sitovat päätökset tehdään. EU:ssa, joka on valtioiden muodostama yhteenliittymä ja jolle on annettu selkeästi määritellyt tehtävät, ”perustuslain” on tämän vuoksi pystyttävä vastaamaan samoihin kysymyksiin kuin yksittäisen valtion perustuslain.

Valtiollisia kokonaisuuksia hallitsee kaksi pääperiaatetta: oikeusvaltio (rule of law) ja kansanvalta. Mikäli unioni pyrkii täyttämään oikeusvaltion ja kansanvallan perusvaatimukset, sen koko toiminnan on siksi oltava perusteltavissa oikeusvaltion ja kansanvallan periaatteilla. Tämä koskee unionin perustamista, rakennetta, toimivaltuuksia, toimintaa, jäsenvaltioiden ja niiden elinten asemaa sekä kansalaisen asemaa.

EU:n ”perustuslakia” ei ole 29. lokakuuta 2004 tehdyn perustuslakisopimuksen kariuduttua edelleenkään useimpien jäsenvaltioiden perustuslakien tapaan kirjoitettu yhtenäisen perustuslakiasiakirjan muotoon. Se koostuu joukosta sääntöjä ja perusarvoja, joiden noudattamiseen vastuulliset tahot ovat sitoutuneet. Osa näistä normeista on kirjattu EU:n perussopimuksiin tai unionin toimielinten antamiin säädöksiin, ja osa normeista puolestaan ilmenee tapaoikeutena.

EU:n oikeudellinen luonne

Jotta organisaation oikeudellinen luonne voidaan määrittää, on ensin tarkasteltava sen ominaispiirteitä. Ne hahmoteltiin silloisen Euroopan talousyhteisön osalta jo kahdessa yhteisöjen tuomioistuimen vuosina 1963 ja 1964 antamassa perustavassa tuomiossa, mutta samat piirteet pätevät myös nykyiseen Euroopan unioniin.

Asia Van Gend & Loos

Alankomaalainen liikennöitsijä Van Gend & Loos nosti alankomaalaisessa tuomioistuimessa kanteen Alankomaiden verohallitusta vastaan, joka oli soveltanut erääseen Saksasta tuotavaan kemikaaliin korotettua tuontitullia. Yritys katsoi käytännön rikkovan ETY:n perustamissopimuksen 12 artiklaa, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa ottaa käyttöön uusia tulleja eivätkä korottaa jo sovellettavia tulleja. Alankomaalainen tuomioistuin lykkäsi asian käsittelyä ja pyysi yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan ETY:n perustamissopimuksen kyseisen määräyksen sisällöllistä ja oikeudellista merkitystä.

Tuomioistuin esitti tämän oikeusriidan yhteydessä joitakin perustavia toteamuksia ETY:n oikeudellisesta luonteesta. Se totesi tuomiossaan seuraavaa:

ETY:n perustamissopimuksen tavoitteena on sellaisten yhteismarkkinoiden perustaminen, joiden toiminta vaikuttaa välittömästi yhteisön yksityisiin; tämä tavoite sisältää sen, että perustamissopimus on enemmän kuin sopimus, jossa luodaan ainoastaan keskinäisiä velvoitteita sopimusvaltioiden välille. Tälle näkemykselle löytyy tukea perustamissopimuksen johdanto-osasta, jossa viitataan hallitusten lisäksi kansoihin; konkreettisemmin tätä näkemystä tukee se, että perustamissopimuksella on luotu toimielimet käyttämään suvereeneja toimivaltuuksia, joiden käyttäminen vaikuttaa sekä jäsenvaltioihin että niiden kansalaisiin. – – Esitetystä voidaan päätellä, että yhteisö muodostaa kansainvälisessä oikeudessa uuden oikeusjärjestyksen, jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan, vaikkakin rajatuilla aloilla; tämän oikeusjärjestyksen oikeussubjekteja ovat sekä jäsenvaltiot että niiden kansalaiset.”

Asia Costa vastaan ENEL

Vain vuotta myöhemmin yhteisöjen tuomioistuimella oli tilaisuus syventää analyysiaan asiassa Costa vastaan ENEL. Asian lähtökohta oli seuraavanlainen: Italia valtiollisti sähköntuotannon ja -jakelun vuonna 1962 ja siirsi sähköalan yritysten tuotantolaitokset valtion sähkölaitokselle (ENEL). Flaminio Costa, joka oli valtiollistamisen kohteeksi joutuneen Edison Volta -nimisen osakeyhtiön osakas, katsoi jääneensä toimenpiteen vuoksi vaille osinkoa ja kieltäytyi tämän vuoksi maksamasta 1 926 Italian liiran suuruista sähkölaskua. Milanon sovintotuomioistuimessa Costa perusteli kieltäytymistään muun muassa sillä, että hän katsoi valtiollistamislain rikkovan useita ETY-sopimuksen määräyksiä. Voidakseen arvioida Costan väitettä Milanon sovintotuomioistuin esitti yhteisöjen tuomioistuimelle useita ETY-sopimuksen tulkintaa koskevia kysymyksiä. Antamassaan tuomiossa tuomioistuin totesi ETY:n oikeudellisesta luonteesta seuraavaa:

Toisin kuin tavanomaisilla kansainvälisillä sopimuksilla, ETY:n perustamissopimuksella on perustettu oma oikeusjärjestys, joka on sisällytetty – – jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin ja jota jäsenvaltioiden tuomioistuinten on sovellettava. Perustamalla rajoittamattomaksi ajaksi yhteisön, jolla on omat toimielimet, oikeushenkilöllisyys, oikeuskelpoisuus, kelpoisuus edustaa itseään kansainvälisissä yhteyksissä ja todellista toimivaltaa, joka perustuu jäsenvaltioiden toimivallan rajoittamiseen tai siirtämiseen yhteisölle, jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan – – ja luoneet säännöstön, jota sovelletaan niiden kansalaisiin sekä jäsenvaltioihin itseensä.”

Tuomioistuin tiivistää laajan esityksensä seuraaviin päätelmiin:

Tämän vuoksi mitään kansallisia säännöksiä ei voida asettaa tuomioistuimessa etusijalle perustamissopimukseen perustuvaan oikeuteen nähden, joka on itsenäinen oikeuslähde ja jolla on erityiset alkuperäiset ominaispiirteensä, koska muuten perustamissopimuksen nojalla annettu lainsäädäntö menettää yhteisöluonteensa ja itse yhteisön oikeudellinen perusta saatetaan kyseenalaiseksi. Jäsenvaltioiden toteuttama perustamissopimuksen määräysten mukaisten oikeuksien ja velvoitteiden siirtäminen kansallisesta oikeusjärjestyksestä yhteisön oikeusjärjestykseen rajoittaa pysyvästi jäsenvaltioiden suvereeneja oikeuksia; rajoituksen vastaista myöhemmin annettua yksipuolista säädöstä, joka ei ole yhteisökäsitteen kanssa sopusoinnussa, ei voida soveltaa.”

Näiden yhteisöjen tuomioistuimen tekemän kahden periaateratkaisun perusteella on pidettävä kiinni seuraavista perustekijöistä, jotka yhdessä ilmentävät EU:n oikeudellisen luonteen erityispiirteitä:

• institutionaalinen rakenne, joka takaa, että EU:n toiminnasta heijastuu unionin tavoitteeksi asetettu Euroopan yhteinen etu
• toimivaltuuksien siirtäminen unionin toimielimille, mikä menee pidemmälle kuin muissa kansainvälisissä organisaatioissa ja ulottuu monelta osin valtion suvereniteettiin tavallisesti kuuluville aloille
• jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksistä riippumattoman, oman oikeusjärjestyksen luominen
• unionin oikeuden välitön sovellettavuus, jonka mukaisesti unionin oikeuden säännökset ja määräykset vaikuttavat yhtenäisellä tavalla kaikissa jäsenvaltioissa ja asettavat sekä jäsenvaltioille että niiden kansalaisille oikeuksia ja velvollisuuksia
• unionin oikeuden ensisijaisuus, jolla varmistetaan, että unionin oikeutta ei voida kumota eikä muuttaa kansallisella oikeudella ja että ristiriitatilanteessa unionin oikeus asetetaan etusijalle kansalliseen oikeuteen nähden.

Näin ollen EU:ta voidaan pitää itsenäistä valtaa käyttävänä yhteisönä, jolla on omat toimivaltuutensa ja jäsenvaltioista riippumaton oikeusjärjestys, jonka alaisia ovat sekä jäsenvaltiot että niiden kansalaiset EU:lle osoitetuilla toimialoilla.

EU:n ominaispiirteisiin sisältyy sekä yhtenevyyksiä että eroavuuksia verrattuna perinteisiin kansainvälisoikeudellisiin organisaatioihin ja liittovaltiota muistuttaviin organisaatioihin.

EU itsessään ei ole vielä valmis organisaatio, vaan se on pikemminkin kehitteillä oleva järjestelmä, jonka lopullista muotoa ei voida vielä ennustaa.

Perinteisiä kansainvälisoikeudellisia organisaatioita EU muistuttaa vain siinä, että myös se on perustettu kansainvälisoikeudellisilla sopimuksilla. EU on kuitenkin jo etääntynyt kauas kansainvälisoikeudellisesta alkuperästään. EU:n perustamisasiakirjoilla perustettiin nimittäin itsenäinen unioni, jolla on omia suvereeneja oikeuksia ja oma toimivaltansa. Jäsenvaltiot luopuivat osasta omaa toimivaltaansa unionin hyväksi, ja siirsivät toimivaltaansa EU:lle, jotta sitä voidaan käyttää yhdessä.

Nämä EU:n ja perinteisten kansainvälisoikeudellisten organisaatioiden väliset erot tekevät EU:sta lähes valtio-organisaation. Varsinkin sen, että jäsenvaltiot luovuttavat EU:lle osan suvereniteetistaan, on katsottu osoittavan, että EU:hun liittyy jo liittovaltiota muistuttavia rakenteita. Näin ajateltaessa ei kuitenkaan oteta huomioon, että EU:n toimielimillä on yksityiskohtaisesti määritelty toimivalta vain unionin perussopimusten mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja vain tietyissä asioissa. Ne eivät tämän vuoksi voi valita tavoitteitaan vapaasti valtioiden tapaan eivätkä täyttää kaikkia vaatimuksia, joita nykyaikaiselle valtiolle nykyään asetetaan. EU:lta puuttuu valtiolle ominainen yleistoimivalta ja toimivalta luoda uusia valtuuksia (niin sanottu kompetenssikompetenssi).

Näin ollen EU ei ole ”klassinen” kansainvälinen organisaatio eikä valtio-organisaatio vaan näiden kahden perinteisen mallin välimaastoon sijoittuva yhteenliittymä. Juridiseen kieleen on vakiintunut käsite ”ylikansallinen organisaatio” kuvaamaan tätä erityisasemaa.

EU:n tehtävät

EU:lle siirrettyjen tehtävien luettelo muistuttaa hyvin paljon valtion perustuslaillista järjestystä. Kyseessä eivät ole muille kansainvälisille organisaatioille ominaiset tarkoin rajatut tekniset tehtävät vaan toimialat, joiden muodostama kokonaisuus on valtiolle ominainen.

EU:n tehtäväluettelo on erittäin laaja. Siihen sisältyy taloudellisia, sosiaalisia ja poliittisia tehtäviä.

Taloudelliset tehtävät

Taloudellisten tehtävien ytimen muodostaa sellaisten yhteismarkkinoiden toteuttaminen, joihin kootaan ”kansalliset markkinat” ja joilla tavaroita ja palveluja voidaan tarjota ja myydä samoin edellytyksin kuin sisämarkkinoilla ja joille kaikilla unionin kansalaisilla on tasavertainen ja vapaa pääsy. Yhteismarkkinoiden luomista koskevan suunnitelman pani alulle silloinen Euroopan komission puheenjohtaja Jacques Delors, ja se pantiin täytäntöön pääasiassa valtion- tai hallitusten päämiesten hyväksymällä ohjelmalla sisämarkkinoiden toteuttamisesta vuoden 1992 loppuun mennessä. Unionin toimielimet ovat onnistuneet luomaan oikeudelliset puitteet toimiville sisämarkkinoille. Puitteet on sittemmin pitkälti täytetty kansallisin täytäntöönpanotoimenpitein, joten sisämarkkinat ovat jo toteutuneet. Sisämarkkinoiden vaikutus näkyy myös jokapäiväisessä elämässä, varsinkin EU:n alueella tehtävillä matkoilla, jotka eivät ole enää pitkään aikaan keskeytyneet rajalla tehtäviin henkilöiden ja tavaroiden tarkastuksiin.

Sisämarkkinoihin sisältyy talous- ja rahaliitto.

Talouspolitiikan alalla EU:n tehtävänä ei ole kuitenkaan määrittää ja harjoittaa eurooppalaista talouspolitiikkaa vaan sovittaa kansalliset talouspolitiikat yhteen siten, etteivät yhden tai useamman jäsenvaltion talouspoliittiset päätökset vaikuta kielteisesti sisämarkkinoiden toimintaan. Tätä tarkoitusta varten tehtiin vakaus- ja kasvusopimus, jossa jäsenvaltioille asetetaan yksityiskohtaiset kriteerit, jotka niiden on otettava huomioon talousarviopolitiikkaa koskevissa päätöksissään. Muussa tapauksessa Euroopan komissio voi antaa varoituksia, ja neuvosto voi määrätä myös seuraamuksia, jos alijäämän enimmäismäärä ylittyy jatkuvasti. Maailmanlaajuisen talous- ja finanssikriisin aikana EU-tason talouspoliittista yhteistyötä tiivistettiin entisestään vuosina 2010–2012. Talouspolitiikan koordinointia EU:n tasolla täydennettiin pysyvällä kriisinhallintamekanismilla, joka koostuu lähinnä seuraavista osatekijöistä: komission roolin vahvistaminen, uusien automaattisten korjausmekanismien ottaminen käyttöön, talouspolitiikan koordinoinnin ankkurointi korkeimmalle poliittiselle tasolle, yhteinen koordinointi ja jäsenvaltioiden aiempaa tiukemmat raportointivelvollisuudet talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä, kansallisten parlamenttien ja Euroopan parlamentin roolin vahvistaminen ja kansallisessa lainsäädännössä vahvistettavat sitoumukset. Tämän uuden kriisinhallintamekanismin ytimessä on talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso.

Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa EU:n jäsenvaltiot sovittavat talous- ja finanssipolitiikkansa yhteen. Se painottuu vuoden kuuteen ensimmäiseen kuukauteen. Ohjausjakson aikana jäsenvaltiot mukauttavat budjetti- ja talouspolitiikkansa EU:ssa sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin. Ohjausjaksolla pyritään siten varmistamaan terve julkinen talous, edistämään talouskasvua ja ehkäisemään liiallinen makrotalouden epätasapaino EU:ssa.

Kriisinhallintamekanismia tulee pitää viimeisenä keinona. Sen tavoitteena on viime kädessä suojella talous- ja rahaliittoa. Perustoimintalinja on kuitenkin sama: jäsenvaltiot ovat vastuussa talous- ja finanssipolitiikastaan, joten niiden on nähtävä toimintansa yhteistä etua koskevana asiana.

Eurooppalainen ohjausjakso: työnjako

Rahapolitiikassa EU:n tehtävänä oli ja on edelleen ottaa käyttöön yhteinen raha EU:ssa ja ohjailla rahapolitiikkaa keskitetysti. Ensimmäinen tavoite on jo saavutettu tällä alalla. Euro otettiin käyttöön 1. tammikuuta 1999 Euroopan yhteisenä rahana niissä jäsenvaltioissa, jotka olivat jo täyttäneet euron käyttöönotolle asetetut lähentymisperusteet (inflaatioaste enintään 1,5 %, julkisen talouden alijäämä = vuotuinen uusi velka enintään 3 % suhteessa BKT:hen, julkinen velka enintään 60 % suhteessa BKT:hen, pitkäaikaiset korot enintään 2 %). Nämä valtiot olivat Belgia, Saksa, Espanja, Ranska, Irlanti, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Portugali ja Suomi. Niissä kansallinen valuutta korvattiin 1. tammikuuta 2002 euroseteleillä ja -kolikoilla. Siitä lähtien myös jokapäiväiset maksut ja raha-asiat on hoidettu vain yhdellä valuutalla – eurolla. Sittemmin yhä useammat jäsenvaltiot ovat täyttäneet euron käyttöönoton edellytykset ja ottaneet euron käyttöön: Kreikka (1. tammikuuta 2001), Slovenia (1. tammikuuta 2007), Kypros (1. tammikuuta 2008), Malta (1. tammikuuta 2008), Slovakia (1. tammikuuta 2009), Viro (1. tammikuuta 2011), Latvia (1. tammikuuta 2014) ja viimeisimpänä Liettua (1. tammikuuta 2015). Niin sanottuun euroalueeseen, jonka valuuttana on euro, kuuluu nykyään 19 jäsenvaltiota.

Periaatteessa kaikki muutkin jäsenvaltiot ovat velvollisia ottamaan euron käyttöön heti, kun ne täyttävät lähentymisperusteet. Ainoat poikkeukset ovat Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta. Kyseiset jäsenvaltiot ovat pitäneet itsellään mahdollisuuden jättäytyä ulkopuolelle (”opting out”), minkä vuoksi ne voivat itse päättää, aloitetaanko yhteiseen rahaan osallistumista koskeva arviointimenettely ja milloin se aloitetaan. Ruotsi, jolla ei ole opt out -lauseketta, on poikkeustapaus. Euron käyttöönotto Ruotsissa riippuu siitä, suosittelevatko komissio ja Euroopan keskuspankki neuvostolle Ruotsin osallistumista eurojärjestelmään. Jos tällainen suositus annetaan ja neuvosto hyväksyy sen, Ruotsi ei voi käytännössä jäädä järjestelmän ulkopuolelle. Ruotsin kansalaiset eivät kuitenkaan kannata tällä hetkellä euroalueeseen liittymistä. Vuonna 2003 järjestetyssä euroa koskeneessa kansanäänestyksessä 55,9 prosenttia äänestäjistä vastusti euron käyttöönottoa. Joulukuussa 2005 tehdyn kyselyn mukaan vastustajia oli enää 49 prosenttia ja kannattajia 36 prosenttia.

Kaikista huolenaiheista huolimatta eurosta on kehittynyt vahva ja kansainvälisesti tunnustettu valuutta, joka lisäksi sitoo euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot tiiviisti yhteen. Edes vuonna 2010 alkanut julkisen talouden velkakriisi ei muuttanut tätä. Pikemminkin päinvastoin. EU vastasi kriisiin ottamalla käyttöön väliaikaisia tukimekanismeja, jotka korvattiin vuonna 2013 pysyvästi Euroopan vakausmekanismilla (EVM). EVM on pysyvä kriisinratkaisukehys, joka tarjoaa euroalueen jäsenvaltioille ulkoista rahoitustukea. Sen tosiasiallinen lainanantokapasiteetti on 500 miljardia euroa. Euromaat voivat saada tätä rahoitustukea ainoastaan tiukoin ehdoin, joilla pyritään varmistamaan tiukka julkisen talouden vakauttaminen. Ehdot sisällytetään talouden sopeutusohjelmaan, jonka komissio ja Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) neuvottelevat tiiviissä yhteistyössä Euroopan keskuspankin kanssa. EVM:n myötä EU:lla on valmiudet suojella euroa kaikkein pahimmissakin stressiskenaarioissa. Se on selkeä osoitus euroalueen yhteisestä edusta ja yhteisvastuusta sekä jokaisen jäsenvaltion omasta vastuusta muita kohtaan.

Talous- ja rahapolitiikan ohella EU:lla on tehtäviä myös useilla muilla politiikan aloilla. Niitä ovat etenkin maatalous- ja kalastuspolitiikka, liikennepolitiikka, kuluttajapolitiikka, rakenne- ja koheesiopolitiikka, tutkimus- ja kehityspolitiikka, avaruuspolitiikka, ympäristöpolitiikka, terveyspolitiikka, kauppapolitiikka ja energiapolitiikka.

Sosiaaliset tehtävät

Sosiaalipolitiikan alalla EU:n tehtävänä on huolehtia siitä, että myös sisämarkkinoiden sosiaalinen ulottuvuus toteutuu ja että taloudellisen yhdentymisen eduista eivät hyödy pelkästään aktiiviset taloudelliset toimijat. Ensimmäinen konkreettinen toimenpide on esimerkiksi siirtotyöläisten sosiaaliturvajärjestelmän käyttöönotto. Se takaa, ettei useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa työskennelleen ja siksi eri sosiaaliturvajärjestelmien piiriin kuuluneen työntekijän sosiaaliturva (vanhuuseläke, työkyvyttömyyseläke, sairausetuudet, perhe-etuudet, työttömyysetuudet) heikkene tästä syystä. Toiseksi erittäin tärkeäksi sosiaalipoliittiseksi tehtäväksi on tullut eurooppalaisen työllisyysstrategian kehittäminen EU:n alueella jo vuosia jatkuneen huolestuttavan työttömyyden vuoksi. Jäsenvaltioiden ja EU:n on pyrittävä kehittämään työllisyysstrategia ja erityisesti edistämään ammattitaitoisen, koulutetun ja mukautumiskykyisen työvoiman sekä talouden muutoksiin reagoivien työmarkkinoiden kehittymistä. Työllisyyden edistämistä pidetään yhteistä etua koskevana asiana. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on sovitettava yhteen kansallinen toimintansa neuvostossa. EU myötävaikuttaa työllisyyden korkeaan tasoon edistämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja tukemalla sekä tarvittaessa täydentämällä niiden toimintaa ottaen samalla huomioon jäsenvaltioiden toimivallan.

Poliittiset tehtävät

Varsinaisella politiikan alalla EU:n tehtävät liittyvät unionin kansalaisuuteen, rikosasioissa tehtävään oikeudelliseen yhteistyöhön sekä yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Ottamalla käyttöön unionin kansalaisuus vahvistettiin jäsenvaltioiden kansalaisten oikeuksia ja etuja EU:ssa. Unionin kansalaisilla on oikeus vapaasti liikkua EU:n alueella (SEUT-sopimuksen 21 artikla), kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus (SEUT-sopimuksen 22 artikla), oikeus saada kolmannen maan alueella suojelua minkä tahansa jäsenvaltion diplomaatti- ja konsuliviranomaisilta (SEUT-sopimuksen 23 artikla), oikeus vedota Euroopan parlamenttiin (SEUT-sopimuksen 24 artikla) sekä yleiseen syrjintäkieltoon liittyen oikeus saada jokaisessa jäsenvaltiossa samanlaista kohtelua kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset (SEUT-sopimuksen 20 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä 18 artiklan kanssa).

Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä EU:n tehtävänä on erityisesti turvata EU:n yhteiset arvot, perusedut ja riippumattomuus, parantaa EU:n ja sen jäsenvaltioiden turvallisuutta, säilyttää maailmanrauha ja lisätä kansainvälistä turvallisuutta, edistää demokratiaa ja oikeusvaltion periaatetta, kansainvälistä yhteistyötä ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista sekä luoda yhteinen puolustus.

Koska EU ei ole verrattavissa valtioon, nämä tehtävät voidaan hoitaa ainoastaan vaiheittain. Ulkopolitiikka ja varsinkin turvallisuuspolitiikka kuuluvat perinteisesti niihin aloihin, joilla jäsenvaltiot arvostavat erityisesti oman suvereniteettinsa (täysivaltaisuutensa) säilyttämistä. Tällä alalla on vaikea määritellä yhteisiä etuja myös siksi, että EU:ssa ainoastaan Ranskalla ja Yhdistyneellä kuningaskunnalla on ydinaseita. Ongelmia aiheutuu myös siitä, etteivät kaikki EU:n jäsenvaltiot kuulu puolustusliitto Natoon. Tämän vuoksi yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat päätökset tehdään vielä nykyään pääasiallisesti valtioiden välisen yhteistyön puitteissa. On kuitenkin kehitetty itsenäisiä toimintavälineitä, joiden avulla valtioiden välinen yhteistyö on saanut oikeudellisesti pysyvän hahmon.

Rikosoikeuden alalla tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä EU hoitaa pääasiassa tehtäviä, jotka ovat koko EU:n etujen mukaisia. Niitä ovat etenkin järjestäytyneen rikollisuuden ja ihmiskaupan torjunta sekä syytetoimet. Yksittäiset valtiot eivät voi enää torjua järjestäytynyttä rikollisuutta tehokkaasti, vaan se edellyttää EU:n yhteistä toimintaa. Ensimmäiset lupaavat toimenpiteet on jo toteutettu antamalla rahanpesun torjuntaa koskeva direktiivi ja perustamalla vuodesta 1998 lähtien toiminut Euroopan poliisivirasto (Europol) (SEUT-sopimuksen 88 artikla). Tällä alalla myös helpotetaan ja nopeutetaan yhteistyötä oikeudenkäynneissä ja päätösten täytäntöönpanossa, yksinkertaistetaan rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista jäsenvaltioiden välillä sekä vahvistetaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen, terrorismiin, ihmiskauppaan, naisten ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön, laittomaan huumausainekauppaan, laittomaan asekauppaan, rahanpesuun sekä lahjontaan liittyviä rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevia vähimmäissääntöjä (SEUT-sopimuksen 83 artikla).

Merkittävimpiä edistysaskelia EU:ssa tehtävän oikeudellisen yhteistyön alalla on Eurojustin perustaminen huhtikuussa 2003 (SEUT-sopimuksen 85 artikla). Eurojust, jonka pysyvä toimipaikka on Haagissa, koostuu kaikkien Euroopan unionin jäsenvaltioiden tuomareista ja syyttäjistä. Eurojustin tehtävänä on helpottaa vakavien rajat ylittävien rikosten tutkinta- ja syytetoiminnan yhteensovittamista. Eurojustin pohjalta neuvosto voi erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla perustaa Euroopan syyttäjänviraston EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi (SEUT-sopimuksen 86 artikla). Toinen edistysaskel on tammikuusta 2004 lähtien kaikkialla EU:ssa voimassa ollut eurooppalainen pidätysmääräys. Se voidaan antaa, jos henkilöä syytetään rikoksesta, josta seuraa vähintään vuoden vankeusrangaistus. Eurooppalainen pidätysmääräys on korvannut aiemmat pitkät luovutusmenettelyt.

EU:n toimivalta

Unionin toimielimille ei anneta EU:n perustamissopimuksissa yleistoimivaltaa toteuttaa kaikki sopimusten tavoitteiden edellyttämät toimenpiteet, vaan toimielinten toimivallan laajuus määritellään kussakin luvussa erikseen. Periaatteena on, etteivät EU ja sen toimielimet voi itse määrittää oikeudellista perustaansa ja toimivaltuuksiaan. Annetun toimivallan periaatetta noudatetaan edelleen (SEUT-sopimuksen 2 artikla). Jäsenvaltiot ovat päätyneet tähän ratkaisuun pitääkseen luovuttamansa toimivallan seurannan ja valvonnan mahdollisimman helppona.

Yksittäisten valtuuksien aineellinen laajuus vaihtelee EU:n toimialojen luonteen mukaan. Jos toimivaltuuksia ei ole siirretty EU:lle, ne kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioille. SEU-sopimuksessa todetaan nimenomaisesti, että ”kansallista turvallisuutta” koskevat asiat kuuluvat edelleen jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan.

Tämä tietenkin herättää EU:n ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallan jakoon liittyviä kysymyksiä. Toimivallan jako perustuu seuraaviin kolmeen toimivaltaluokkaan:

• EU:lla on yksinomainen toimivalta (SEUT-sopimuksen 3 artikla) aloilla, joilla EU:n laajuisen toimenpiteen oletetaan olevan yksittäisen jäsenvaltion koordinoimatonta toimenpidettä tehokkaampi. Nämä alat on määritetty tarkasti. Niihin kuuluvat tulliliitto, sisämarkkinoiden toimintaa varten tarvittavien kilpailusääntöjen vahvistaminen, euroalueen valtioiden rahapolitiikka, yhteinen kauppapolitiikka ja jotkin yhteisen kalastuspolitiikan osa-alueet. Kyseisillä politiikan aloilla ainoastaan Euroopan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. Jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan Euroopan unionin valtuuttamina tai sen antamien säädösten täytäntöön panemiseksi (SEUT-sopimuksen 2 artiklan 1 kohta).
• EU:lla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta (SEUT-sopimuksen 4 artikla) aloilla, joilla EU:n toiminta tuo lisähyötyä jäsenvaltioiden toimintaan nähden. Aloja, joilla sovelletaan jaettua toimivaltaa, ovat sisämarkkinat, taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, maatalous ja kalastus, ympäristö, liikenne, Euroopan laajuiset verkot, energia, vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, kansanterveyteen liittyvät yhteiset turvallisuuskysymykset, tutkimus ja teknologinen kehittäminen, avaruus, kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu. Kaikilla näillä aloilla EU:lla on oikeus käyttää toimivaltaa ensin. Tämä toimivallan käytön soveltamisala kattaa kuitenkin ainoastaan kyseessä olevassa unionin säädöksessä säädellyt asiat eikä asianomaista politiikan alaa kokonaisuudessaan. Jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa siltä osin kuin EU ei käytä omaansa tai on päättänyt lakata käyttämästä sitä (SEUT-sopimuksen 2 artiklan 2 kohta). Viimeksi mainittu tilanne on kyseessä silloin, kun asianomaiset EU:n toimielimet päättävät kumota lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen, erityisesti noudattaakseen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Neuvosto voi myös pyytää yhden tai useamman jäsenensä aloitteesta komissiota tekemään ehdotuksia säädöksen kumoamiseksi.
• Käyttäessään toimivaltaa toteuttaa jäsenvaltioiden toimintaa tukevia toimia (SEUT-sopimuksen 6 artikla) EU toteuttaa toimia ainoastaan jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamiseksi tai täydentämiseksi. Tähän toimivaltaluokkaan kuuluvilla aloilla EU ei voi missään tapauksessa yhdenmukaistaa kansallisia lakeja ja asetuksia (SEUT-sopimuksen 2 artiklan 5 kohta). Jäsenvaltiot ovat näin ollen edelleen vastuussa lainsäädännön laadinnasta, ja niillä on siinä laajat toimintavaltuudet. Tähän toimivaltaluokkaan kuuluvat ihmisten terveyden suojelu ja kohentaminen, teollisuuspolitiikka, kulttuuri, matkailu, yleissivistävä koulutus, ammatillinen koulutus, nuoriso, urheilu, pelastuspalvelu ja hallinnollinen yhteistyö. Jäsenvaltiot myöntävät, että talous- ja työllisyyspolitiikan aloilla toteutettavia kansallisia toimia on sovitettava yhteen EU:ssa.

Näiden erityisten toimivaltuuksien lisäksi unionin toimielimet voivat unionin perussopimusten nojalla toteuttaa toimia myös silloin, kun se on tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamiseksi ja niiden toiminnan varmistamiseksi sekä vääristymättömän kilpailun takaamiseksi (vrt. SEUT-sopimuksen 352 artikla – täydentävä toimivalta tai joustavuuslauseke). Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että toimielimille annettaisiin yleistoimivalta, jonka nojalla ne voisivat hoitaa sopimusten ulkopuolisiin tavoitteisiin liittyviä tehtäviä. Unionin toimielimet eivät voi tämän toimivallan perusteella myöskään laajentaa omia valtuuksiaan jäsenvaltioiden kustannuksella. Käytännössä tämän toimivallan tarjoamiin mahdollisuuksiin turvauduttiin ennen erittäin usein, koska EU on vähitellen ottanut hoitaakseen yhä uusia tehtäviä, joihin ei ollut vielä varauduttu perustamissopimuksia tehtäessä ja joita koskevat yksittäiset valtuudet sen vuoksi puuttuvat sopimuksista. Tämä koskee ennen muuta ympäristönsuojelua ja kuluttajansuojaa tai Euroopan aluekehitysrahastoa, jonka avulla pyritään kaventamaan EU:n alueiden välisiä kehityseroja. Mainittujen toimialojen osalta on kuitenkin sittemmin myönnetty erityisvaltuuksia. Näiden nimenomaisten järjestelyjen vuoksi täydentävän toimivallan merkitys on käytännössä vähentynyt huomattavasti. Sen käyttö edellyttää Euroopan parlamentin suostumusta.

Lisäksi on annettu muita valtuuksia toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä nimenomaisesti myönnettyjen toimivaltuuksien tehokasta ja järkevää käyttöä varten (implisiittinen toimivalta). Näistä valtuuksista on tullut erityisen merkittävät ulkosuhteiden hoidossa. Siten EU voi tehdä myös unionin ulkopuolisten maiden tai muiden kansainvälisten organisaatioiden kanssa sitoumuksia, jotka sisältyvät EU:n tehtäväluetteloon. Havainnollisen esimerkin tarjoaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä ollut asia Kramer. Se koski EU:n valtuuksia toimia yhteistyössä kansainvälisten merioikeusorganisaatioiden kanssa merikalastusta koskevien pyyntikiintiöiden määrittämiseksi ja tehdä tarvittaessa kiintiöitä koskevia kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia. Koska perustamissopimukseen ei sisältynyt nimenomaista järjestelyä, yhteisöjen tuomioistuin johti EU:n tarvitseman ulkoisen toimivallan sen yhteiseen maatalouspolitiikkaan sisältyvästä, kalastuspolitiikkaa koskevasta sisäisestä toimivallasta.

Toimivaltaansa käyttäessään EU:n on noudatettava katolisen kirkon sosiaaliopista omaksuttua toissijaisuusperiaatetta, josta määrätään SEU-sopimuksessa (5 artiklan 3 kohta) ja joka on siten nostettu perustuslailliseen asemaan. Tämä periaate on kaksitahoinen. Yhtäältä EU:n on toimittava, jos tavoitteet ”voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla”, ja toisaalta EU:n ei pidä toimia, jos jäsenvaltioiden toiminta riittää tavoitteiden saavuttamiseen. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kaikkien unionin toimielinten ja varsinkin komission on osoitettava, että EU:n laajuinen järjestely ja toiminta ovat tarpeen. Vapaasti Montesquieun ajatuksia mukaillen voidaan todeta, että jos jotakin toimenpidettä ei ole syytä toteuttaa EU:n laajuisesti, se voidaan jättää toteuttamatta. Jos unionin laajuinen toimenpide katsotaan tarpeelliseksi, seuraavaksi on tarkasteltava toteutettavan unionin toimenpiteen laajuutta ja luonnetta. Ratkaisun tähän tarjoaa suhteellisuusperiaate, josta määrätään toimivaltajärjestelyjen yhteydessä myös SEU-sopimuksessa (5 artiklan 4 kohta). Sen mukaan on tutkittava tarkoin, onko tarpeen laatia oikeudellinen väline vai olisivatko muut keinot riittävän tehokkaita. Tämä merkitsee ennen muuta sitä, että puitesääntelylle, vähimmäisvaatimuksille ja kansallisten määräysten vastavuoroiselle tunnustamiselle on annettava etusija ja että liian yksityiskohtaisia säädöksiä ja yhdenmukaistavia säädöksiä on vältettävä.

Myös kansalliset parlamentit voivat nykyään valvoa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamista. Lisäksi on otettu käyttöön ennakkovaroitusjärjestelmä, jonka mukaan kansalliset parlamentit voivat antaa kahdeksan viikon kuluessa lainsäädäntöehdotuksen toimittamisesta perustellun lausunnon, jossa selvitetään, miksi kyseinen lainsäädäntöehdotus ei täytä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden vaatimuksia. Jos vähintään kolmasosa kansallisten parlamenttien kokonaisäänimäärästä edustaa tällaista perusteltua lausuntoa (kullakin kansallisella parlamentilla on kaksi ääntä, kaksikamarisessa parlamenttijärjestelmässä kummallakin kamarilla on yksi ääni), lainsäädäntöehdotuksen laatijan (tavallisesti komission) on tarkasteltava ehdotusta uudelleen. Tämän uudelleentarkastelun perusteella ehdotus voidaan pitää voimassa, sitä voidaan muuttaa tai se voidaan peruuttaa. Jos komissio päättää pitää ehdotuksen voimassa, sen on esitettävä perustellussa lausunnossa syyt, joiden vuoksi se katsoo ehdotuksen olevan toissijaisuusperiaatteen mukainen. Tämä perusteltu lausunto, samoin kuin kansallisten parlamenttien perustellut lausunnot, toimitetaan EU:n lainsäätäjälle, joka ottaa ne huomioon lainsäädäntömenettelyn aikana. Jos EU:n lainsäätäjä EU:n neuvoston jäsenten 55 prosentin enemmistöllä tai Euroopan parlamentissa annettujen äänten enemmistöllä katsoo, ettei ehdotus ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, lainsäädäntöehdotuksen käsittely päättyy.

EU:n toimielimet

Yksi EU:n perustuslakiin liittyvä kysymys koskee unionin organisaatiota. Mitkä ovat EU:n toimielimet? Koska EU hoitaa tehtäviä, joiden hoitaminen muutoin kuuluu valtioiden toimivaltaan, herää kysymys, onko unionilla hallitus, parlamentti, hallintoviranomaiset ja tuomioistuimet samoin kuin jäsenvaltioilla perinteisesti on. EU:lle osoitettujen tehtävien hoitoa ja integraatioprosessin ohjailua ei ole tietoisesti jätetty pelkästään jäsenvaltioiden aloitteellisuuden ja toimivallan tai kansainvälisen yhteistyön varaan. Pikemminkin voidaan sanoa, että EU:n käytössä on toimielinjärjestelmä, jonka avulla se voi antaa Euroopan yhdentymiselle uusia virikkeitä ja tavoitteita sekä luoda kaikkia jäsenvaltioita yhtä lailla sitovaa oikeutta toimivaltaansa kuuluvilla aloilla.

EU:n toimielinjärjestelmän tärkeimmät toimijat ovat EU:n toimielimet, joihin kuuluvat Euroopan parlamentti, Eurooppa-neuvosto, neuvosto, Euroopan komissio, Euroopan unionin tuomioistuin, Euroopan keskuspankki ja tilintarkastustuomioistuin. EU:n toimielinjärjestelmään kuuluvia muita laitoksia ovat Euroopan investointipankki, Euroopan talous- ja sosiaalikomitea sekä alueiden komitea.

Toimielimet

Euroopan parlamentti (SEU-sopimuksen 14 artikla)

Euroopan parlamentti edustaa EU:n kansalaisia. Se on lähtöisin EHTY:n yhteisestä edustajakokouksesta, ETY:n edustajakokouksesta ja Euratomin edustajakokouksesta, jotka yhdistettiin ”edustajakokoukseksi” Euroopan yhteisöjen yhteisistä toimielimistä vuonna 1957 tehdyllä sopimuksella (ensimmäinen sulautumissopimus). Elimen viralliseksi nimeksi tuli Euroopan parlamentti vasta, kun EY:n perustamissopimusta muutettiin Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella (Maastrichtin sopimuksella). Kyseessä oli tosin tuolloin jo yleisesti käytetty nimitys, joka on peräisin edustajakokouksen itsensä vuonna 1958 tekemästä päätöksestä muuttaa nimi Euroopan parlamentiksi.

Kokoonpano ja edustajien valinta

Euroopan parlamentin kokoonpanoa havainnollistetaan jäljempänä olevassa taulukossa, josta ilmenee kuluvana vaalikautena 2014–2019 sovellettava paikkajako.

Vuoteen 1979 saakka Euroopan parlamentin edustajat olivat kansallisten parlamenttien keskuudestaan Euroopan parlamenttiin valitsemia jäseniä. Jo perustamissopimuksissa määrätty Euroopan parlamentin edustajien valinta jäsenvaltioiden kansalaisten yleisillä ja välittömillä vaaleilla voitiin toteuttaa lukuisten epäonnistuneiden aloitteiden jälkeen vasta vuonna 1979. Ensimmäiset Euroopan parlamentin välittömät vaalit järjestettiin kesäkuussa 1979. Vaalit on siitä lähtien järjestetty vaalikauden pituutta vastaavasti viiden vuoden välein. Unionin oikeuteen perustuva vaalijärjestelmä otettiin käyttöön vasta vuosikymmeniä jatkuneiden yritysten jälkeen edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin yleisillä välittömillä vaaleilla vuonna 1976 annetulla säädöksellä, jota muutettiin perusteellisesti vuonna 2002 tehdyllä välittömiä vaaleja koskevalla säädöksellä. Sen nojalla jäsenvaltiot vahvistavat edelleen omat vaalimenettelynsä, mutta niiden on noudatettava samoja demokraattisia perussääntöjä, jotka koskevat seuraavia asioita:

• yleiset välittömät vaalit
• suhteellinen vaalitapa
• salaiset ja vapaat vaalit
• vähimmäisikä (äänestysikäraja on kaikissa jäsenvaltioissa 18 vuotta lukuun ottamatta Itävaltaa, jossa se alennettiin 16 vuoteen)
• uusittavissa oleva viiden vuoden pituinen edustajantoimi
• yhteensopimattomuus (Euroopan parlamentin jäsenet eivät voi olla samanaikaisesti muissa viroissa eli toimia esimerkiksi tuomarina, syyttäjänä tai ministerinä; heidän on lisäksi noudatettava kotivaltionsa lainsäädäntöä, jossa voidaan säätää useamman toimen tai viran samanaikaista hoitamista koskevista lisärajoituksista)
• vaalipäivä
• miesten ja naisten tasa-arvoisuus. Joissakin valtioissa äänestäminen on pakollista (Belgia, Luxemburg ja Kreikka).

Euroopan parlamentin jäsenten asemaa koskevat yhtenäiset säännöt tulivat voimaan vuonna 2009. Näiden selkeiden sääntöjen myötä parlamentin jäseniin sovellettavista ehdoista tuli avoimempia. Niiden nojalla kaikilla parlamentin jäsenillä on myös sama palkka, joka maksetaan EU:n talousarviosta.

Suorien vaalien ansiosta parlamentti on saanut demokraattisen legitimiteetin ja voi katsoa edustavansa EU:n kansalaisia. Pelkästään suoraan valitun parlamentin olemassaolo ei kuitenkaan täytä demokraattisen perustuslain perusvaatimusta, jonka mukaan kaiken valtiovallan on oltava lähtöisin kansasta. Tämä tarkoittaa päätöksentekoprosessin avoimuuden ja päätöksentekoelinten edustuksellisuuden lisäksi sitä, että parlamentti valvoo päätöksentekoprosessiin osallistuvia unionin toimielimiä ja antaa niille luottamuksensa. Myös tässä asiassa on tapahtunut viime vuosina huomattavaa edistystä. Euroopan parlamentin oikeuksia on laajennettu jatkuvasti, ja Lissabonin sopimuksen nojalla koko Euroopan unionin toiminnassa on noudatettava edustuksellista demokratiaa. Sen mukaan Euroopan parlamentti edustaa suoraan kaikkia unionin kansalaisia, ja heillä on oikeus osallistua aktiivisesti demokratian toteuttamiseen EU:ssa. Näin on tarkoitus varmistaa, että päätökset tehdään EU:n tasolla mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Euroopan tason puolueiden on myötävaikutettava eurooppalaisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen. EU:n nykyistä demokraattista järjestelmää voidaan pitää puutteellisena enää vain siltä osin, ettei parlamentti valitse sille vastuussa olevaa hallitusta, toisin kuin esimerkiksi parlamentaarisen demokratian mukaisessa valtiomallissa.

”Demokratiavaje” johtuu kuitenkin vain siitä, ettei EU:ssa ole perinteisessä mielessä hallitusta. Sen sijaan unionin perussopimuksissa määrätyt hallitusta vastaavat tehtävät on jaettu neuvoston ja Euroopan komission kesken. Parlamentille annettiin kuitenkin viimeksi Lissabonin sopimuksella laajoja toimivaltuuksia komission kokoonpanon osalta. Parlamentti valitsee komission puheenjohtajan Eurooppa-neuvoston ehdotuksen perusteella ja äänestää Euroopan komission koko kokoonpanon hyväksymisestä (oikeus lausua kantansa ehdokkaasta). Parlamentilla ei sen sijaan ole vastaavaa mahdollisuutta vaikuttaa neuvoston kokoonpanoon. Neuvosto on parlamentaarisen valvonnan alaisena vain siltä osin, että jokainen neuvoston jäsen on kansallisena ministerinä kotimaansa parlamentin valvonnan alainen.

Euroopan parlamentin asemaa EU:n lainsäädäntöprosessissa on vahvistettu huomattavasti. Kun yhteispäätösmenettelyä sovelletaan nykyään EU:n tavallisena lainsäätämisjärjestyksenä, Euroopan parlamentti toimii nyt neuvoston kanssa niin sanottuna toisena lainsäätäjänä. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen yhteydessä parlamentti voi laatia tarkistuksia säädöksiin useiden käsittelyjen aikana ja tietyissä rajoissa myös saada neuvoston puoltamaan kantaansa. Unionin säädöstä ei voida antaa, jos neuvosto ja Euroopan parlamentti eivät pääse siitä yhteisymmärrykseen.

Lisäksi Euroopan parlamentilla on perinteisesti hyvin vahva asema talousarviomenettelyssä. Lissabonin sopimuksella Euroopan parlamentin budjettivaltaa laajennettiin vielä siten, että parlamentin on hyväksyttävä monivuotinen rahoitussuunnitelma ja että se osallistuu kaikkia menoja koskeviin päätöksiin.

Parlamentilla on oikeus hyväksyä kaikki tärkeät kansainväliset sopimukset, jotka koskevat yhteispäätösmenettelyn soveltamisalaan kuuluvia asioita, sekä uusien jäsenvaltioiden kanssa tehtävät liittymissopimukset ja liittymisehdot.

Myös Euroopan parlamentin valvontatehtäviä on laajennettu ajan mittaan huomattavasti. Valvonta toteutuu lähinnä siten, että komission on vastattava parlamentin sille esittämiin kysymyksiin, esitettävä kantansa julkisissa täysistuntokeskusteluissa ja annettava parlamentille vuosittain yleiskertomus EU:n toiminnasta. Parlamentti voi kahden kolmanneksen enemmistöllä antaa Euroopan komissiolle epäluottamuslauseen, jolloin komission on jätettävä tehtävänsä (SEUT-sopimuksen 234 artikla). Tähän mennessä parlamentin käsiteltäväksi on jätetty useita epäluottamuslauseita, mutta yksikään niistä ei ole saanut tarvittavan enemmistön² kannatusta. Koska unionin käytännön mukaisesti myös neuvosto ottaa kantaa Euroopan parlamentin esittämiin kysymyksiin, parlamentilla on mahdollisuus käydä suoraa poliittista keskustelua kahden tärkeän EU:n perustuslaillisen elimen kanssa.

Parlamentin poliittisia valvontamahdollisuuksia on täydennetty vielä uusilla valvontajärjestelmillä. Se voi tutkia EU:ssa havaittuja rikkomuksia tai epäkohtia myös asettamalla erityisiä tutkintavaliokuntia. Yksi tällainen tutkintavaliokunta perustettiin kesäkuussa 2016 tarkastelemaan ns. Panaman papereiden paljastuksia offshore-yrityksistä ja niiden salaisista omistajista. Sen tehtävänä on tutkia mahdollisia rahanpesuun, veronkiertoon ja veropetoksiin liittyvien EU-sääntöjen rikkomisia. Lisäksi perussopimuksissa on turvattu jokaisen kansalaisen ja oikeushenkilön oikeus esittää Euroopan parlamentille vetoomuksia, jotka pysyvä vetoomusvaliokunta käsittelee. Euroopan parlamentti on myös käyttänyt sille annettua toimivaltaa ja nimittänyt oikeusasiamiehen, joka ottaa vastaan kanteluja elinten ja laitosten toiminnassa ilmenneistä epäkohdista, lukuun ottamatta unionin tuomioistuinta. Oikeusasiamies saa suorittaa tutkimuksia ja puuttua kyseessä olevan elimen toimintaan. Hän antaa Euroopan parlamentille vuosittain kertomuksen toiminnastaan.

Toimipaikka

Parlamentin toimipaikka on Strasbourgissa, jossa pidetään vuodessa 12 kuukausittaista täysistuntoa, myös talousarviota käsittelevä istunto. Ylimääräiset täysistunnot pidetään Brysselissä, jossa myös valiokunnat kokoontuvat. Parlamentin pääsihteeristö on kuitenkin Luxemburgissa. Neuvosto teki näistä sijainneista vuonna 1992 päätöksen, joka vahvistettiin Lissabonin sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 6. Tämän päätöksen haittana on, että Euroopan parlamentin jäsenet sekä osa sen virkamiehistä ja työntekijöistä joutuvat matkustamaan Strasbourgin, Brysselin ja Luxemburgin välillä, mistä aiheutuu erittäin suuret kustannukset.

Eurooppa-neuvosto (SEU-sopimuksen 15 artikla)

Jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehet sekä komission ja neuvoston puheenjohtajat kokoontuvat vähintään kaksi kertaa puolivuotiskaudella Eurooppa-neuvostoon Brysseliin.

Kokoonpano ja tehtävät

EUROOPPA-NEUVOSTON KOKOONPANO

Jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehet
Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja
Euroopan komission puheenjohtaja
Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja

Tehtävät

EU:n yleisten poliittisten tavoitteiden ja prioriteettien määrittely

Lissabonin sopimuksella perustettiin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan virka. Toisin kuin aiemmin puheenjohtajavaltiolla, Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalla ei ole kansallista vaan ainoastaan eurooppalainen mandaatti. Toimikausi kestää kaksi ja puoli vuotta, ja tehtävä on täysipäiväinen. Puheenjohtajaksi on tarkoitus nimittää merkittävä henkilö. Valinta tapahtuu Eurooppa-neuvoston jäsenten määräenemmistöpäätöksellä, ja sama henkilö voidaan valita kerran uudelleen. Puheenjohtaja valmistelee Eurooppa-neuvoston kokoukset ja toteuttaa niistä aiheutuvat jatkotoimet sekä edustaa EU:ta ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä kansainvälisissä huippukokouksissa.

Eurooppa-neuvostolla ei ole lainsäädäntötehtäviä. Sen tehtävänä on vahvistaa EU:n toimintaa koskevat yleiset poliittiset suuntaviivat. Tämän se tekee hyväksymällä yksimielisesti ”päätelmiä”, joissa esitetään poliittisia periaatepäätöksiä tai neuvoston tai Euroopan komission toimintaa koskevia ohjeita ja suuntaviivoja. Eurooppa-neuvosto on antanut tällaisen alkusysäyksen muun muassa talous- ja rahaliitolle, Euroopan valuuttajärjestelmälle, parlamentin suorille vaaleille, sosiaalipoliittisille toimille ja EU:n laajentumista koskevien kysymysten käsittelylle.

Euroopan unionin neuvosto (SEU-sopimuksen 16 artikla)

Kokoonpano ja puheenjohtajuus

Neuvostossa ovat edustettuina jäsenvaltioiden hallitukset. Kaikki 28 jäsenvaltiota lähettävät neuvostoon edustajan, joka on yleensä muttei välttämättä kulloinkin käsiteltävästä alasta vastaava ministeri tai ministeriön kansliapäällikkö. Olennaista on se, että kullakin hallitusta edustavalla henkilöllä on jäsenvaltionsa hallitusta sitovat valtuudet. Koska jäsenvaltion hallituksen edustus voidaan siis järjestää monin eri tavoin, pysyviä neuvoston jäseniä ei ole. Neuvosto kokoontuu sen sijaan seuraavissa kymmenessä henkilöiden ja alojen mukaan vaihtelevassa kokoonpanossa:

NEUVOSTON KYMMENEN KOKOONPANOA

Yksi ministeritason edustaja jokaisesta jäsenvaltiosta, kokoonpano vaihtelee käsiteltävän aiheen mukaan

Puheenjohtajana toimii unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja:

• Ulkoasiainneuvosto

Puheenjohtajana toimii neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion edustaja:

• Yleisten asioiden neuvosto
• Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto
• Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto
• Työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvosto
• Kilpailukykyneuvosto
• Liikenne-, televiestintä- ja energianeuvosto
• Maatalous- ja kalastusneuvosto
• Ympäristöneuvosto
• Koulutus-, nuoriso-, kulttuuri- ja urheiluneuvosto

Ulkoasiainneuvosto muotoilee unionin ulkoista toimintaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien strategisten linjausten mukaisesti ja huolehtii unionin toiminnan johdonmukaisuudesta. Yleisten asioiden neuvosto huolehtii neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta sekä valmistelee Eurooppa-neuvoston kokoukset yhdessä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission kanssa. Kukin jäsenvaltio huolehtii vuorollaan neuvoston puheenjohtajan tehtävistä kuuden kuukauden ajan lukuun ottamatta ulkoasiainneuvostoa, jota johtaa unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Neuvosto päättää puheenjohtajuusvuorojen järjestyksestä yksimielisesti. Puheenjohtajavaltio vaihtuu aina 1. tammikuuta ja 1. heinäkuuta (2016: Alankomaat, Slovakia; 2017: Malta, Viro³; 2018: Bulgaria, Itävalta; 2019: Romania, Suomi; 2020: Kroatia, Saksa; jne.). Suhteellisen tiuhaan vaihtuvan puheenjohtajuuden vuoksi kullakin puheenjohtajakaudella noudatetaan työohjelmaa, joka sovitetaan yhteen kahden seuraavan puheenjohtajavaltion kanssa ja joka on näin ollen voimassa 18 kuukautta (niin sanottu ryhmäpuheenjohtajuus). Neuvoston puheenjohtajavaltion tehtävänä on ennen muuta huolehtia neuvoston ja sitä avustavien komiteoiden toiminnasta. Neuvoston puheenjohtajavaltiolla on myös poliittista merkitystä siinä mielessä, että neuvoston puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio saa julkisuutta maailman tiedotusvälineissä. Siten myös pienillä jäsenvaltioilla on tilaisuus näkyä tässä poliittisessa roolissa suurten valtioiden rinnalla ja profiloitua Eurooppa-politiikan toimijoina.

Neuvoston työskentelyä valmistelee huomattava määrä valmisteluelimiä (komiteoita ja työryhmiä), jotka koostuvat jäsenvaltioiden edustajista. Tärkein näistä elimistä on jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitea (Coreper I ja II), joka kokoontuu pääsääntöisesti vähintään kerran viikossa.

Neuvostoa avustaa pääsihteeristö, jossa on noin 2 800 neuvoston nimittämän pääsihteerin alaisuudessa toimivaa virkamiestä.

Neuvoston toimipaikka sijaitsee Brysselissä.

Tehtävät

Neuvostolla on viisi keskeistä tehtävää:

• Neuvoston tärkein tehtävä on lainsäädännön antaminen, ja neuvosto tekee sen tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti Euroopan parlamentin kanssa.
• Neuvoston tehtävänä on myös huolehtia jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamisesta.
• Se kehittää EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien linjausten perusteella.
• Neuvostolla on toimivalta tehdä sopimuksia EU:n ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen välillä.
• Se laatii komission alustavan esityksen pohjalta talousarvioesityksen, joka Euroopan parlamentin on vielä hyväksyttävä. Neuvoston tehtävänä on myös antaa parlamentille suositus, jonka perusteella tämä voi myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden.

Neuvosto nimittää tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean sekä alueiden komitean jäsenet.

Neuvottelut ja päätöksenteko neuvostossa

Asioita käsitellessään neuvosto pitää jäsenvaltioiden edut ja unionin edun tasapainossa. Vaikka jäsenvaltiot pyrkivätkin neuvostossa ajamaan omia etujaan, neuvoston jäsenillä on samalla velvollisuus ottaa huomioon EU:n tavoitteet ja tarpeet. Neuvosto on unionin toimielin eikä hallitustenvälinen kokous. Tämän vuoksi neuvoston kokouksissa ei pidä pyrkiä löytämään jäsenvaltioiden pienintä yhteistä nimittäjää vaan saavuttamaan unionin edun ja yksittäisten jäsenvaltioiden etujen optimaalinen tasapaino.

Neuvosto käsittelee asioita ja tekee päätöksiä ainoastaan sellaisten asiakirjojen ja luonnosten perusteella, jotka ovat saatavana 24 virallisella kielellä (bulgaria, englanti, espanja, hollanti, iiri, italia, kreikka, kroaatti, latvia, liettua, malta, portugali, puola, ranska, romania, ruotsi, saksa, slovakki, sloveeni, suomi, tanska, tšekki, unkari ja viro). Kiireellisissä tapauksissa tästä kielivaatimuksesta voidaan poiketa yksimielisellä päätöksellä. Tämä koskee myös muutosehdotuksia, joita tehdään neuvoston kokousten aikana ja joista on tarkoitus keskustella.

EU:n perussopimusten mukaan neuvoston äänestyksiin sovelletaan lähtökohtaisesti enemmistösääntöä. Perussääntönä on määräenemmistö (SEU-sopimuksen 16 artiklan 3 kohta). Ainoastaan tietyillä aloilla ja erityisesti menettelyihin liittyvissä kysymyksissä riittää yksinkertainen enemmistö, jolloin jokaisella neuvoston jäsenellä on yksi ääni (28 jäsenvaltion unionissa yksinkertaiseen enemmistöön tarvitaan 15 ääntä).

Kaksinkertaisen enemmistön järjestelmässä määräenemmistö saavutetaan, kun komission ehdotusta kannattaa vähintään 55 prosenttia neuvoston jäsenistä, jotka edustavat vähintään 16:ta jäsenvaltiota, joiden väestö muodostaa vähintään 65 prosenttia EU:n väestöstä (SEU-sopimuksen 16 artiklan 4 kohta).

Jotta muutama runsasväkinen jäsenvaltio ei voi estää päätöksen hyväksymistä, määrävähemmistössä on oltava vähintään neljä jäsenvaltiota, jotka edustavat vähintään 35:tä prosenttia EU:n väestöstä. Järjestelmää täydennetään seuraavalla lisämenetelmällä: jos määrävähemmistöä ei synny, päätöksentekomenettelyä voidaan lykätä. Neuvosto ei tällöin äänestä vaan jatkaa neuvotteluja kohtuullisen ajan, jos neuvoston jäsenet, jotka edustavat vähintään 75:tä prosenttia väestöstä tai vähintään 75:tä prosenttia määrävähemmistön muodostamiseen tarvittavasta jäsenvaltioiden lukumäärästä, sitä vaativat.

Perussopimusten mukaan erityisen herkillä politiikan aloilla tehtävissä päätöksissä edellytetään yksimielisyyttä. Äänestyksestä pidättyminen ei kuitenkaan estä päätöksen syntymistä. Yksimielisyysvaatimus koskee muun muassa verotusta, työntekijöiden sosiaaliturvaa ja sosiaalista suojelua, sen toteamista, että jäsenvaltio on loukannut unionin perusarvoja, sekä päätöksiä, joilla vahvistetaan yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia periaatteita ja pannaan sitä täytäntöön, tai tiettyjä rikosoikeuden alalla tehtävää poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä koskevia päätöksiä.

Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja (SEU-sopimuksen 18 artikla)

Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeasta edustajasta ei tullut EU:n ulkoasiainministeriä, kuten perustuslakihankkeessa suunniteltiin, mutta hänen asemaansa toimielinjärjestelmässä on vahvistettu ja laajennettu huomattavasti. Korkea edustaja kuuluu neuvostoon, jossa hän toimii ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana, sekä komissioon, jossa hän toimii varapuheenjohtajana ja vastaa ulkoasioista. Eurooppa-neuvosto nimittää korkean edustajan määräenemmistöllä yhteisymmärryksessä Euroopan komission puheenjohtajan kanssa. Häntä avustaa vuonna 2011 perustettu Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH), joka muodostettiin yhdistämällä komission ja neuvoston ulkopolitiikan yksiköt. Lisäksi siihen otettiin diplomaatteja jäsenvaltioiden ulkoasiainhallinnosta.

Euroopan komissio (SEU-sopimuksen 17 artikla)

KOKOONPANO

28 jäsentä
joista
1 puheenjohtaja
1 ensimmäinen varapuheenjohtaja
1 unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja
5 muuta varapuheenjohtajaa
20 komissaaria

Tehtävät

Kokoonpano

Euroopan komissio koostuu 28 jäsenestä eli komissaarista, joista kullakin on oma tehtävänsä. Tällä hetkellä siinä on kustakin jäsenvaltiosta yksi jäsen (SEU-sopimuksen 17 artiklan 4 kohta). SEU-sopimuksen 17 artiklan 5 kohdan määräys komission jäsenmäärän pienentämisestä kahteen kolmasosaan jäsenvaltioiden lukumäärästä 1. marraskuuta 2014 alkaen jätettiin Eurooppa-neuvoston päätöksellä toteuttamatta.

Komissiota johtaa puheenjohtaja, jolla on komissiossa vahva asema. Hän ei ole enää vain ”ensimmäinen vertaistensa joukossa”, vaan hänen asemaansa on korostettu siten, että hän määrittelee suuntaviivat, joiden mukaisesti komissio hoitaa tehtäväänsä, ja päättää myös komission sisäisestä organisaatiosta (SEU-sopimuksen 17 artiklan 6 kohdan a ja b alakohta). Puheenjohtajalla on näin ollen valtuudet sekä suuntaviivojen antamiseen että organisaation valvontaan. Näiden toimivaltuuksien myötä puheenjohtaja on vastuussa siitä, että komission toiminta on johdonmukaista ja tehokasta ja että siinä noudatetaan kollegisen vastuun periaatetta, joka heijastuu etenkin siinä, että päätökset tehdään kollegiona (SEUT-sopimuksen 250 artiklan 1 kohta). Puheenjohtaja ryhmittelee ja jakaa komissiolle kuuluvat tehtävät jäsenten kesken ja voi myös jakaa vastuualueita uudelleen toimikauden aikana (SEUT-sopimuksen 248 artikla). Hän nimittää ensimmäisen varapuheenjohtajan ja muut varapuheenjohtajat lukuun ottamatta unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeaa edustajaa, joka on virkansa puolesta komission varapuheenjohtaja. Lisäksi perussopimuksessa määrätään nimenomaisesti, että komission jäsenen on erottava, jos puheenjohtaja sitä pyytää (SEU-sopimuksen 17 artiklan 6 kohta). Puheenjohtajan korostettu asema ilmenee myös siinä, että hänellä on oikeus tulla kuulluksi komission muiden jäsenten valinnasta, sekä siinä, että hän kuuluu Eurooppa-neuvostoon.

Komissaarit muodostavat varapuheenjohtajan johtamia projektiryhmiä, joista kukin käsittelee yhtä seuraavista politiikan aloista: 1. Joustava energiaunioni ja tulevaisuuteen suuntautuva ilmastonmuutospolitiikka 2. Työllisyys, kasvu, investoinnit ja kilpailukyky 3. Digitaaliset sisämarkkinat 4. Euro ja työmarkkinavuoropuhelu 5. Budjetti ja henkilöstö.

Varapuheenjohtajat toimivat puheenjohtajan nimissä tämän edustajina. He ohjaavat ja koordinoivat usean komissaarin työtä omalla vastuualueellaan. Ensimmäisellä varapuheenjohtajalla on erityinen rooli, sillä hän toimii puheenjohtajan ”oikeana kätenä” ja hänen vastuullaan on monialaisia aiheita, kuten paremman sääntelyn agenda, toimielinten väliset suhteet, oikeusvaltioperiaate ja perusoikeuskirja. Komission ehdotuksesta ei edes keskustella komissiossa, jos se ei ensimmäisen varapuheenjohtajan mielestä ole tarpeellinen toimenpide.

Puheenjohtaja ja komission jäsenet nimitetään viiden vuoden toimikaudeksi käyttäen virkaanasettamismenettelyä, jonka sääntöjä muutettiin Lissabonin sopimuksella (SEU-sopimuksen 17 artiklan 7 kohta). Menettelyssä on useita vaiheita. Ensin nimetään puheenjohtaja, minkä jälkeen valitaan henkilöt, jotka on tarkoitus nimittää komission jäseniksi. Kolmannessa vaiheessa komission puheenjohtaja, Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komission muut jäsenet nimitetään virallisesti.

Järjestettyään asianmukaiset kuulemiset Eurooppa-neuvosto ehdottaa Euroopan parlamentille määräenemmistöllä valitsemaansa ehdokasta komission puheenjohtajaksi. Puheenjohtajaehdokasta valittaessa on otettava huomioon Euroopan parlamentin vaalien tulokset. Tällä uudella vaatimuksella pyritään vahvistamaan komission poliittisuutta. Viime kädessä tämä tarkoittaa sitä, että poliittisilla ryhmillä, joilla on enemmistö parlamentissa, on merkittävä painoarvo puheenjohtajan nimeämisessä.

Jean-Paul Junckerin nimeämisen yhteydessä parlamentti sai tahtonsa läpi ja neuvoston ehdottamaan sille parlamentin suurimman poliittisen ryhmän (EPP) esittämää ehdokasta. Parlamentti hyödynsi tässä sääntöä, jonka mukaan neuvoston on siinä tapauksessa, että parlamentti hylkää puheenjohtajan virkaan ehdotetun henkilön, ehdotettava kuukauden kuluessa parlamentin päätöksestä määräenemmistöllä uutta ehdokasta, joka nimetään samaa menettelyä noudattaen. Tämä tuo huomattavaa lisäarvoa sille, että puolueet nimeävät Euroopan parlamentin vaaleihin kärkiehdokkaita, ja tekee osallistumisen merkityksen näkyvämmäksi kansalaisille, jotka voivat äänestämällä epäsuorasti vaikuttaa myös komission puheenjohtajan valintaan. Parlamentti valitsee ehdotetun ehdokkaan jäsentensä enemmistöllä.

Puheenjohtajan valinnan jälkeen neuvosto hyväksyy ”yhteisymmärryksessä” (SEU-sopimuksen 15 artiklan 4 kohta) luettelon muista henkilöistä, jotka se aikoo nimittää komission jäseniksi. Luettelo laaditaan jäsenvaltioiden ehdotusten perusteella. Henkilöt on valittava heidän yleisen pätevyytensä ja Euroopan asiaan sitoutumisensa perusteella, ja heidän olisi hoidettava tehtäväänsä täysin riippumattomina. Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan nimittämiseen riittää neuvoston määräenemmistö (SEU-sopimuksen 18 artiklan 1 kohta). Neuvoston ja komission valitun puheenjohtajan on päästävä yhteisymmärrykseen ehdokkaista. Korkean edustajan nimittäminen edellyttää jopa komission valitun puheenjohtajan nimenomaista suostumusta. Komission muita jäseniä ei voida nimittää, jos valittu puheenjohtaja vastustaa sitä käyttäen veto-oikeuttaan.

Kun puheenjohtaja on valittu ja ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komission muut jäsenet on nimetty, parlamentin on äänestettävä koko kollegion hyväksymisestä. Komissaariehdokkaiden on kuitenkin ensin vastattava kuulemistilaisuudessa parlamentin jäsenten esittämiin kysymyksiin. Kysymykset liittyvät yleensä ehdokkaan suunniteltuun vastuualaan kuuluviin aiheisiin sekä tämän henkilökohtaisiin näkemyksiin EU:n tulevaisuudesta. Kun parlamentti on antanut hyväksyntänsä, mihin riittää yksinkertainen enemmistö, Eurooppa-neuvosto nimittää määräenemmistöllä komission puheenjohtajan ja muut jäsenet. Komissio aloittaa työnsä heti, kun sen jäsenet on nimitetty.

Euroopan komission toimipaikka sijaitsee Brysselissä.

Tehtävät

Ensinnäkin komissio on EU:n poliittinen aloitteentekijä. Se on kaiken unionissa harjoitettavan toiminnan lähtökohta, sillä sen tehtävänä on laatia neuvostolle unionin sääntelyä koskevia ehdotuksia (niin sanottu aloiteoikeus). Komissio ei voi kuitenkaan päättää toiminnastaan oman mielensä mukaan, vaan sen velvollisuutena on toimia silloin, kun unionin etu sitä edellyttää. Myös neuvosto (SEUT-sopimuksen 241 artikla), Euroopan parlamentti (SEUT-sopimuksen 225 artikla) ja kansalaisaloitteen yhteydessä ryhmä unionin kansalaisia (SEU-sopimuksen 11 artiklan 4 kohta) voivat pyytää komissiota tekemään ehdotuksen. Komissiolle on myönnetty itsenäinen lainsäädäntövalta ainoastaan tietyissä asioissa (esimerkiksi EU:n talousarvion, rakennerahastojen, verotukseen liittyvän syrjinnän torjumisen tai tukien ja suojalausekkeiden osalta). Tätä ”itsenäistä” toimivaltaa huomattavasti laajempi on neuvoston ja Euroopan parlamentin komissiolle siirtämä säädösvalta, jota käyttämällä komissio voi panna täytäntöön neuvoston ja parlamentin antamia sääntöjä (ks. SEUT-sopimuksen 290 artikla).

Lisäksi komissio valvoo unionin oikeutta. Se valvoo unionin primaarioikeuden ja johdetun oikeuden soveltamista ja täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Lisäksi se valvoo unionin oikeuden noudattamista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä (SEUT-sopimuksen 258 artikla) ja voi saattaa asian Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Komissio puuttuu myös tapauksiin, joissa luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt ovat rikkoneet unionin oikeutta, erityisesti EU:n kilpailuoikeutta, ja voi määrätä tuntuviakin seuraamuksia. Unionin säädösten rikkomisen torjunnasta on tullut viime vuosina yksi komission toiminnan painopistealueista.

Unionin oikeuden valvontaan liittyy läheisesti unionin etujen ajaminen. Komissio saa toimia lähtökohtaisesti ainoastaan unionin edun mukaisesti. Sen on aina pyrittävä tuomaan unionin etu esille neuvostossa käytävissä neuvotteluissa, jotka ovat usein vaikeita, ja löytämään sovitteluratkaisuja, joissa unionin etu otetaan huomioon. Lisäksi sen tehtävänä on toimia jäsenvaltioiden välisenä välittäjänä, johon se on puolueettomuutensa ansiosta erityisen sopiva ja pätevä.

Komissio on myös toimeenpaneva elin, joskin rajoitetusti. Tämä koskee ennen muuta kilpailuoikeutta, jossa komissio hoitaa aivan tavallisen hallintoviranomaisen tehtäviä. Se tutkii asioita, myöntää lupia tai määrää kieltoja sekä tarvittaessa päättää seuraamuksista. Yhtä laaja hallinnollinen toimivalta komissiolla on myös EU:n rakennerahastojen ja varainhoidon osalta. Tavallisesti yksittäisten unionin säädösten täytäntöönpanosta vastaavat kuitenkin jäsenvaltiot itse. Tämän perussopimuksiin sisältyvän ratkaisun etuna on, että edelleen vieraaksi koettu eurooppalainen oikeusjärjestys tuodaan kansalaisten lähelle kansallisen oikeusjärjestyksen arvovallan ja tuttuuden avulla.

EUROOPAN KOMISSION HALLINNOLLINEN RAKENNE

Komissio
(28 jäsentä) [Kabinetit]
Pääsihteeristö
Oikeudellinen yksikkö
Tiedotuspalvelut

Euroopan unionin tuomioistuin (SEU-sopimuksen 19 artikla)

Mikään järjestelmä ei voi olla pysyvä, ellei jokin riippumaton elin valvo sitä. Valtioiden muodostamassa unionissa on otettava lisäksi huomioon, että yhteisiä sääntöjä tulkittaisiin ja sovellettaisiin eri valtioissa eri tavoin, jos yhteisten sääntöjen noudattamisen valvonta annettaisiin kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi. Tällöin unionin oikeutta ei välttämättä sovellettaisi yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Näistä syistä jo ensimmäisen yhteisön (EHTY) perustamisen yhteydessä perustettiin vuonna 1952 yhteisön tuomioistuin, josta tuli vuonna 1957 myös molempien muiden yhteisöjen (E[T]Y ja Euratom) tuomioistuin ja joka on nykyään EU:n tuomioistuin.

Tuomioistuimen tehtäviä hoitavat nykyään kahdella tasolla

• unionin tuomioistuin ylimpänä oikeusasteena Euroopan unionin tuomioistuinjärjestelmässä (SEUT-sopimuksen 253 artikla) ja
• unionin yleinen tuomioistuin (SEUT-sopimuksen 254 artikla).

Unionin tuomioistuimen työtaakan keventämiseksi ja oikeusturvan parantamiseksi EU:ssa neuvosto perusti vuonna 2004 unionin yleisen tuomioistuimen yhteyteen henkilöstöä koskevia riita-asioita käsittelevän erityistuomioistuimen (ks. SEUT-sopimuksen 257 artikla). Vuonna 2015 unionin lainsäätäjä päätti kuitenkin nostaa yleisen tuomioistuimen tuomarien määrän vähitellen 56:een ja siirtää sille virkamiestuomioistuimen toimivallan. Virkamiestuomioistuin lakkautettiin 1. syyskuuta 2016.

Unionin tuomioistuimella on ylin tuomiovalta kaikissa unionin oikeuteen liittyvissä kysymyksissä. Sen yleisenä tehtävänä on varmistaa, että ”perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia”.

Unionin tuomioistuimen yleisiin tehtäviin kuuluvat seuraavat kolme keskeistä osa-aluetta:

• unionin oikeuden soveltamisen valvonta sekä siltä osin, miten EU:n toimielimet panevat perussopimusten määräyksiä täytäntöön, että siltä osin, miten jäsenvaltiot ja yksittäiset oikeussubjektit täyttävät unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa
• unionin oikeuden tulkinta
• unionin oikeuden kehittäminen edelleen.

Unionin tuomioistuin hoitaa näitä tehtäviä sekä neuvoa-antavassa roolissa että oikeutta luovana toimielimenä. Neuvonantajana se toimii laatiessaan sitovia lausuntoja sopimuksista, joita unioni aikoo tehdä kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa. Paljon merkittävämpi on kuitenkin sen toiminta oikeuskäytäntöä luovana elimenä. Tällöin unionin tuomioistuin hoitaa tehtäviä, jotka on jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä jaettu erityyppisten tuomioistuinten kesken. Unionin tuomioistuin toimii perustuslakituomioistuimena käsitellessään toimielinten välisiä riita-asioita ja valvoessaan unionin lainsäädännön laillisuutta, hallintotuomioistuimena tarkastaessaan komission tai välillisesti jäsenvaltioiden viranomaisten (unionin oikeuden perusteella) toteuttamia hallintotoimia, työ- ja sosiaalituomioistuimena käsitellessään työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja sosiaaliturvaa sekä työssä käyvien miesten ja naisten tasa-arvoa koskevia kysymyksiä, verotuomioistuimena vero- ja tullioikeuden alaan kuuluvien direktiivien säädösten pätevyyttä ja tulkintaa koskevissa kysymyksissä sekä siviilituomioistuimena käsitellessään vahingonkorvauskanteita ja tulkitessaan tuomioistuimen toimivallasta ja tuomioiden täytäntöönpanosta yksityisoikeuden alalla annettuja määräyksiä.

Unionin yleinen tuomioistuin

Unionin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävien asioiden määrä on lisääntynyt tasaisesti. Työmäärä kasvaa edelleen, kun otetaan huomioon, millaisia ristiriitatilanteita lukuisista sisämarkkinoiden toteuttamiseksi annetuista ja kansallisen lainsäädännön osaksi saatetuista direktiiveistä voi aiheutua. Lisäksi nyt on jo nähtävissä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen myötä ilmenneitä uusia kysymyksiä, joihin viime kädessä unionin tuomioistuimen on vastattava. Tämän työtaakan keventämiseksi perustettiin jo vuonna 1988 toinen tuomioistuin.

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN

Kokoonpano

tällä hetkellä 44 tuomaria
eli kustakin jäsenvaltiosta vähintään yksi tuomari, jotka nimitetään jäsenvaltioiden hallitusten yhteisellä sopimuksella kuudeksi vuodeksi kerrallaan

Kannetyypit

Unionin yleinen tuomioistuin ei ole uusi EU:n toimielin, vaan se toimii Euroopan unionin tuomioistuimen yhteydessä. Tästä huolimatta se on itsenäinen ja myös organisatorisesti unionin tuomioistuimesta erillinen elin. Sillä on oma kirjaamo ja oma työjärjestys. Unionin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävien asioiden tunnuskirjain on ”T” (Tribunal), esimerkiksi T-1/99, ja unionin tuomioistuimessa käsiteltävien asioiden tunnuskirjain on ”C” (Cour), esimerkiksi C-1/99.

Alun perin unionin yleinen tuomioistuin oli toimivaltainen käsittelemään vain tiettyjä kanteita, mutta nykyään sillä on seuraavat toimivaltuudet:

• Ensimmäisenä oikeusasteena eli unionin tuomioistuimen oikeudellisen valvonnan alaisena unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden unionin toimielimiä vastaan nostamat kumoamis- ja laiminlyöntikanteet, jäsenvaltioiden komissiota ja/tai neuvostoa vastaan valtiontukien, polkumyynnin tai täytäntöönpanotoimivallan aloilla nostamat kanteet ja EU:ta vastaan nostetut vahingonkorvauskanteet sekä ratkaisemaan asioita EU:n tekemässä tai sen puolesta tehdyssä sopimuksessa olevan välityslausekkeen nojalla.
• Lisäksi unionin yleiselle tuomioistuimelle voidaan tietyissä asioissa siirtää toimivalta ennakkoratkaisumenettelyssä; tätä mahdollisuutta ei ole kuitenkaan toistaiseksi käytetty.

Euroopan keskuspankki (SEUT-sopimuksen 129 ja 130 artikla)

Frankfurtissa toimiva Euroopan keskuspankki (EKP) on talous- ja rahaliiton keskeinen toimija. Se ohjailee Euroopan yhteisen rahan eli euron liikkeellä olevaa määrää ja vastaa euron vakaudesta (SEUT-sopimuksen 128 artikla).

EKP:n tehtävien hoidon edellyttämä riippumattomuus taataan lukuisin määräyksin. Käyttäessään valtuuksiaan tai suorittaessaan tehtäviään ja velvollisuuksiaan EKP tai jäsenvaltion kansallinen keskuspankki ei saa pyytää eikä ottaa ohjeita unionin toimielimiltä, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielinten sekä jäsenvaltioiden hallitusten on pidätyttävä yrityksistä vaikuttaa EKP:n tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoon (SEUT-sopimuksen 130 artikla).

Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) muodostavat EKP ja jäsenvaltioiden keskuspankit (SEUT-sopimuksen 129 artikla). EKPJ:n tehtävänä on unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen; sillä on yksinoikeus antaa lupa setelien ja metallirahojen liikkeeseen laskemiseen unionissa. EKPJ:n tehtäviin kuuluvat lisäksi jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hoito sekä unionin maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen (SEUT-sopimuksen 127 artiklan 2 kohta).

Tilintarkastustuomioistuin (SEUT-sopimuksen 285 ja 286 artikla)

Euroopan tilintarkastustuomioistuin perustettiin 22. heinäkuuta 1975, ja se aloitti toimintansa Luxemburgissa lokakuussa 1977. Siitä on sittemmin tullut virallisesti unionin toimielin (SEU-sopimuksen 13 artikla). Siihen kuuluu jäsenvaltioiden nykyisen määrän mukaisesti 28 jäsentä. Tilintarkastustuomioistuimen jäsenet nimittää kuudeksi vuodeksi kerrallaan neuvosto, joka hyväksyy määräenemmistöllä Euroopan parlamenttia kuultuaan kunkin jäsenvaltion ehdotusten mukaisesti laaditun luettelon jäsenistä (SEUT-sopimuksen 286 artiklan 2 kohta). Tilintarkastustuomioistuimen jäsenet valitsevat keskuudestaan tilintarkastustuomioistuimen presidentin kolmeksi vuodeksi, ja sama henkilö voidaan valita uudeksi toimikaudeksi.

Tilintarkastustuomioistuimen tehtävänä on tarkastaa EU:n tulojen ja menojen laillisuus ja asianmukaisuus. Lisäksi sen on varmistauduttava siitä, että varainhoito on ollut moitteetonta. Tilintarkastustuomioistuimen tehokkain vaikutuskeino on julkisuus. Sen tarkastuksen tulokset kootaan kunkin varainhoitovuoden päätyttyä vuosikertomukseksi, joka julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja saatetaan näin kaikkien EU:n kansalaisten tietoon. Lisäksi se voi milloin tahansa esittää huomautuksia erityisistä kysymyksistä erityiskertomuksissa, jotka julkaistaan samoin Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Neuvoa-antavat elimet

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) (SEUT-sopimuksen 301 artikla)

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean tehtävänä on huolehtia siitä, että talous- ja yhteiskuntaelämän eri alojen edustajat, erityisesti työnantajat ja työntekijät, maanviljelijät, liikenteenharjoittajat, kauppiaat, käsityöläiset, vapaiden ammattien harjoittajat sekä pienten ja keskisuurten yritysten johtajat, ovat edustettuina EU:ssa. Myös kuluttajilla, ympäristönsuojelijoilla ja järjestöillä on mahdollisuus vaikuttaa komitean kautta.

Komiteaan kuuluu 350 jäsentä (neuvonantajaa), jotka on valittu kunkin jäsenvaltion edustavimmista järjestöistä. Komitean jäsenet nimeää viideksi vuodeksi kerrallaan neuvosto, joka hyväksyy kunkin jäsenvaltion ehdotusten mukaisesti laaditun luettelon jäsenistä.

Jäsenet jakautuvat valtioiden kesken seuraavasti:

Jäsenmäärä Euroopan talous- ja sosiaalikomiteassa ja alueiden komiteassa
Italia, Ranska, Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta	24
Espanja, Puola	21
Romania	15
Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Itävalta, Kreikka, Portugali, Ruotsi, Tšekki, Unkari	12
Irlanti, Kroatia, Liettua, Slovakia, Suomi, Tanska	9
Latvia, Slovenia	7
Viro	6
Kypros, Luxembourg, Malta	5

Jäsenet jakaantuvat kolmeen ryhmään (työnantajat, työntekijät ja kansalaisyhteiskunnan edustajat). Täysistunnossa käsiteltävät lausuntoehdotukset laaditaan erityisjaostoissa. Lisäksi komitea työskentelee tiiviisti Euroopan parlamentin valiokuntien ja erityistyöryhmien kanssa.

Tietyissä tapauksissa komiteaa on kuultava lainsäädäntöprosessin yhteydessä. Se antaa lausuntoja myös omasta aloitteestaan. Komitean lausunnoissa pyritään yhdistämään toisinaan hyvinkin paljon toisistaan poikkeavat lähtökohdat. Lausunnot ovat Euroopan komission ja neuvoston kannalta erittäin hyödyllisiä, sillä tällä tavoin ne saavat tietää, millaisia mukautuksia ehdotuksen välittömään soveltamisalaan kuuluvat eri tahot toivovat.

Alueiden komitea (SEUT-sopimuksen 305 artikla)

EU:sta tehdyllä sopimuksella (Maastrichtin sopimus) perustettiin ETSK:n rinnalle toinen neuvoa-antava elin: alueiden komitea (AK). Talous- ja sosiaalikomitean tavoin AK ei ole varsinainen EU:n toimielin, koska sillä on ainoastaan neuvoa-antava tehtävä. Se ei tee oikeudellisesti sitovia päätöksiä, kuten EU:n toimielimet (neuvosto, Euroopan komissio, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin tuomioistuin, tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan keskuspankki).

ETSK:n tavoin myös alueiden komiteassa on 350 jäsentä. He ovat jäsenvaltioiden alue- ja paikallisviranomaisten edustajia, joilla on joko julkisyhteisönsä vaaleissa saatu valtuutus tai jotka ovat poliittisesti vastuussa vaaleilla valitulle elimelle.

Joissakin tapauksissa neuvoston tai komission on kuultava alueiden komiteaa (pakollinen kuuleminen). Tällaisia politiikan aloja ovat koulutus, kulttuuri, terveydenhuolto, Euroopan laajuiset verkot, liikenne-, televiestintä- ja energiainfrastruktuuri, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus, työllisyyspolitiikka sekä sosiaalilainsäädäntö. Lisäksi neuvosto kuulee alueiden komiteaa säännöllisesti monien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä, vaikkei siihen olekaan oikeudellista velvoitetta (valinnainen kuuleminen).

Euroopan investointipankki (SEUT-sopimuksen 308 artikla)

Luxemburgissa toimivan Euroopan investointipankin tehtävänä on toimia unionin palveluksessa rahoituslaitoksena, joka myötävaikuttaa EU:n ”tasapainoiseen ja vakaaseen kehitykseen”. EIP myöntää lainoja ja takauksia kaikilla talouden aloilla hankkeisiin, joilla kehitetään muita heikommin kehittyneitä alueita, nykyaikaistetaan tai uudelleenjärjestellään yrityksiä, luodaan uusia työtilaisuuksia tai edistetään useiden jäsenvaltioiden yhteistä etua.

EU:N OIKEUSJÄRJESTYS

Edellä kuvattu EU:n ”perustuslaki” ja erityisesti sen perusarvot ovat itsessään hyvin abstrakteja. Niistä tulee konkreettisia unionin oikeuden avulla. EU on siis kahdella tapaa oikeudellinen ilmiö: se on toisaalta oikeudellinen luomus ja toisaalta oikeudellinen unioni.

EU oikeudellisena luomuksena ja oikeudellisena unionina

EU:lla on piirre, joka on ratkaisevalla tavalla uusi verrattuna aikaisempiin Euroopan yhdentymispyrkimyksiin: sen toiminnan välineinä ei käytetä väkivaltaa tai alistamista vaan oikeutta. Ainoastaan vapaaseen päätöksentekoon perustuva yhtenäisyys voi kestää. Tämä yhtenäisyys luodaan vapauden ja yhdenvertaisuuden kaltaisten perusarvojen pohjalta, ja oikeutta käytetään sen suojaamiseen ja toteuttamiseen. Tähän näkemykseen perustuvat perustamissopimukset, joilla luotiin Euroopan unioni.

EU ei kuitenkaan ole vain oikeudellinen luomus, vaan se pyrkii myös saavuttamaan tavoitteensa oikeudellisin keinoin. Se on oikeuteen perustuva unioni. Jäsenvaltioiden kansojen taloudellista ja yhteiskunnallista rinnakkaiseloa ei säädellä valta-aseman vaan unionin oikeuden perusteella. Unionin oikeus on institutionaalisen järjestelmän perusta. Siinä määritellään unionin toimielinten päätöksentekomenettelyt ja säännellään niiden keskinäisiä suhteita. Siinä annetaan toimielimille asetusten, direktiivien ja päätösten muodossa erilaisia keinoja, joilla jäsenvaltioille ja niiden kansalaisille voidaan asettaa velvoitteita. Näin myös yksilöstä tulee unionissa subjekti. Unionin oikeusjärjestys vaikuttaa yksilöiden jokapäiväiseen elämään enenevässä määrin. Sillä annetaan oikeuksia ja asetetaan velvollisuuksia. Kansalaiset kuuluvat tällöin oman valtionsa ja unionin kansalaisina kahteen erilaiseen oikeusjärjestykseen. Samantapainen tilanne on liittovaltioiden perustuslaeissa. Muiden oikeusjärjestysten tapaan unionin oikeusjärjestykseen kuuluu erillinen oikeussuojajärjestelmä unionin oikeutta ja sen täytäntöönpanoa koskevien riita-asioiden varalta. Unionin oikeudella säännellään unionin ja jäsenvaltioiden välistä suhdetta. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarkoituksenmukaiset toimenpiteet täyttääkseen perussopimuksista tai unionin toimielinten toimista johtuvat velvoitteet. Niiden velvollisuutena on helpottaa EU:n toimintaa ja pidättyä kaikesta, mikä voisi vaarantaa sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamisen. Jäsenvaltioilla on velvollisuus korvata unionin kansalaisille unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuneet vahingot.

Unionin oikeuden oikeuslähteet

Käsitteellä ”oikeuslähde” voidaan tarkoittaa kahta asiaa. Alkuperäisessä merkityksessään käsite viittaa oikeuden syntyyn eli oikeuden luomisen vaikuttimiin. Tässä mielessä unionin oikeuden oikeuslähteenä on kaksi EU:n kulmakiveä: tahto säilyttää rauha ja tahto luoda parempi Eurooppa tiiviin taloudellisen yhteistyön avulla. Juridisessa kielessä käsitteellä ”oikeuslähde” sitä vastoin tarkoitetaan oikeuden alkuperää ja vakiintunutta muotoa.

EU:n perustamissopimukset muodostavat unionin primaarioikeuden

Ensisijaisia oikeuslähteitä ovat EU:n perustamissopimukset liitteineen ja pöytäkirjoineen sekä niihin myöhemmin tehdyt lisäykset ja muutokset. Perustamissopimuksiin sekä niitä täydentäviin ja muuttaviin asiakirjoihin – ennen kaikkea Maastrichtin, Amsterdamin, Nizzan ja Lissabonin sopimuksiin sekä lukuisiin liittymissopimuksiin – sisältyvät EU:n tavoitteita, organisaatiota ja toimintatapaa koskevat perussäännökset sekä osa talousoikeudesta. Sama koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjaa, jolla on ollut sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien (SEU-sopimuksen 6 artiklan 1 kohta). Siten ne muodostavat EU:n perustuslailliset puitteet, jotka tähän tarkoitukseen osoitetun lainsäädännöllisen ja hallinnollisen toimivallan saaneiden unionin toimielinten on täytettävä unionin edun mukaisesti. Juridiikan kielessä tätä jäsenvaltioiden suoraan luomaa oikeutta kutsutaan unionin primaarioikeudeksi.

EU:n säädökset muodostavat unionin johdetun oikeuden

EU:n toimielimille annettua toimivaltaa käyttämällä luotua oikeutta kutsutaan unionin johdetuksi oikeudeksi, joka on EU:n toinen tärkeä oikeuslähde.

Se koostuu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävistä säädöksistä, muista kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävistä säädöksistä (tavalliset säädökset, delegoidut säädökset, täytäntöönpanosäädökset) ja muista kuin säädöksistä (esim. toimielinten väliset sopimukset, päätöslauselmat, julistukset, toimintaohjelmat). Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ovat ne, jotka hyväksytään tavallisessa tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä (SEUT-sopimuksen 289 artikla). Delegoidut säädökset (SEUT-sopimuksen 290 artikla) ovat muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Ne ovat kuitenkin yleisesti päteviä ja velvoittavia, ja niillä voidaan muuttaa tai täydentää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Tämän tekee komissio, jonka on saatava siihen nimenomainen valtuutus lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä. Jos EU:n oikeudellisesti velvoittavien säädösten täytäntöönpano edellyttää yhdenmukaisia sääntöjä, ne vahvistetaan tavallisesti komission ja poikkeustapauksissa myös neuvoston antamilla täytäntöönpanosäädöksillä (SEUT-sopimuksen 291 artikla). Unionin toimielimet voivat antaa suosituksia ja lausuntoja. Tuolloin on kyse säädöksistä, jotka eivät ole velvoittavia. Lisäksi on useita ”muita kuin säädöksiä”, joissa unionin toimielimet voivat esittää muita kuin velvoittavia huomautuksia ja tiedotuksia tai säännellä EU:n tai sen toimielinten sisäistä toimintaa. Tällaisia ovat esimerkiksi toimielinten väliset yhteiset järjestelyt tai sopimukset taikka toimielinten työjärjestykset.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset ja muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset voivat olla hyvin monenmuotoisia. Tärkeimmät niistä mainitaan ja määritellään niistä laaditussa luettelossa (SEUT-sopimuksen 288 artikla). Sitovia säädöksiä ovat muun muassa asetukset, suuntaviivat ja päätökset. Oikeudellisesti sitomattomia asiakirjoja puolestaan ovat muun muassa suositukset ja lausunnot. Luettelo ei ole kuitenkaan tyhjentävä. On olemassa vielä useita muita välineitä, joita ei voida sisällyttää tähän luetteloon. Niitä ovat esimerkiksi päätöslauselmat, julistukset, toimintaohjelmat tai valkoiset ja vihreät kirjat. Erilaiset välineet eroavat toisistaan huomattavasti päätöksentekomenettelyn, oikeusvaikutusten ja kohderyhmän osalta. Näitä eroja tarkastellaan jäljempänä luvussa ”EU:n lainsäädäntövälineet”.

Unionin johdettua oikeutta luodaan vähitellen. Sen avulla perussopimusten muodostama unionin primaarioikeus jäsentyy ja eurooppalainen oikeusjärjestys toteutuu ja kehittyy ajan mittaan.

EU:n kansainvälisoikeudelliset sopimukset

Tämä kolmas oikeuslähde liittyy EU:n kansainväliseen asemaan. Koska Eurooppa on yksi maailman huomion keskipisteistä, se ei voi keskittyä hoitamaan ainoastaan omia sisäisiä asioitaan, vaan sen on pyrittävä luomaan muihin maihin hyvät taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset suhteet. Tämän vuoksi EU tekee unionin ulkopuolisten valtioiden (niin sanottujen kolmansien maiden) ja muiden kansainvälisten järjestöjen kanssa kansainvälisoikeudellisia sopimuksia. Niistä on syytä mainita etenkin seuraavat:

Assosiaatiosopimukset

Assosiaatio ei rajoitu pelkästään kauppapoliittisiin kysymyksiin, vaan sillä pyritään tiiviiseen taloudelliseen yhteistyöhön, jonka yhteydessä EU antaa sopimuskumppaneille laajamittaista taloudellista tukea (SEUT-sopimuksen 217 artikla). Assosiaatiosopimuksia on kolmenlaisia.

Sopimukset, joilla pyritään pitämään yllä EU:n tiettyjen jäsenvaltioiden erityissuhteita kolmansiin maihin

Yhtenä erityisenä syynä assosiaatiosopimusten käyttöönottoon olivat Euroopan ulkopuoliset maat ja alueet, joilla oli Belgian, Tanskan, Ranskan, Italian, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan entisinä siirtomaina erittäin tiiviit taloudelliset suhteet kyseisiin valtioihin. Erityisjärjestelyt olivat tarpeen, koska EU:n yhteisen ulkotullin käyttöönotolla olisi ollut hyvin haitallisia vaikutuksia näiden alueiden kanssa harjoitettavaan kauppavaihtoon. Kyseisten maiden ja alueiden assosioinnin tavoitteena on näin ollen edistää niiden taloudellista ja sosiaalista kehitystä sekä vahvistaa läheiset taloudelliset suhteet niiden ja koko unionin välille (SEUT-sopimuksen 198 artikla). Käyttöön on otettu useita etuusjärjestelyjä, joiden nojalla kyseisistä maista ja kyseisiltä alueilta voidaan tuoda tavaroita alennetulla tullilla tai tullitta. EU:n taloudellinen ja tekninen apu kanavoidaan Euroopan kehitysrahaston kautta. Käytännössä selvästi tärkein sopimus on EU–AKT-kumppanuussopimus, joka on tehty EU:n ja 70 Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtion (AKT) välillä. Tätä sopimusta muutetaan parhaillaan alueellisiksi talouskumppanuussopimuksiksi, joissa AKT-valtioille myönnetään vaiheittain vapaa pääsy EU:n sisämarkkinoille.

Sopimukset, joilla valmistellaan mahdollista EU:hun liittymistä ja luodaan tulliliitto

Assosiaation avulla voidaan myös valmistella jonkin maan mahdollista liittymistä EU:hun. Tällöin assosiaatio on samalla liittymistä edeltävä vaihe, jonka aikana ehdokasmaan taloudellisia oloja pyritään lähentämään EU:n taloudellisiin oloihin. Tätä strategiaa sovelletaan tällä hetkellä Länsi-Balkanin maihin (Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia, Montenegro, Kosovo). Tässä tapauksessa liittymisprosessia tukee laajennettu vakautus- ja assosiaatioprosessi (SAP-prosessi), joka muodostaa yleisen kehyksen Länsi-Balkanin maiden edistymiselle aina EU:hun liittymiseen asti. SAP-prosessilla on kolme tavoitetta: 1. vakautuminen ja nopea siirtyminen toimivaan markkinatalouteen; 2. alueellisen yhteistyön edistäminen; ja 3. mahdollisuus EU:n jäsenyyteen. SAP-prosessi perustuu vaiheittaiseen kumppanuuteen, jossa EU tarjoaa kauppamyönnytyksiä, talous- ja rahoitustukea sekä vakaus- ja assosiaatiosopimusten muodostaman sopimussuhteen. Kunkin maan on edistyttävä SAP-prosessin puitteissa täyttääkseen mahdollisen jäsenyyden edellytykset. Länsi-Balkanin maiden edistymistä mahdollista EU-jäsenyyttä silmällä pitäen arvioidaan vuosikertomuksissa.

Sopimus Euroopan talousalueesta (ETA)

Koska kolme Euroopan vapaakauppaliittoon (EFTA) kuuluvaa valtiota (Islanti, Liechtenstein ja Norja) pääsee ETA-sopimuksen ansiosta EU:n sisämarkkinoille ja koska niillä on velvollisuus saattaa lähes kaksi kolmannesta unionin oikeudesta osaksi kansallista lainsäädäntöään, näiden valtioiden mahdolliselle EU-jäsenyydelle on luotu vakaa perusta. ETA:ssa on tarkoitus toteuttaa unionin primaarioikeuden ja johdetun oikeuden (unionin säännöstön) perusteella tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus, vahvistaa yhtenäiset kilpailu- ja valtiontukisäännöt sekä syventää yhteistyötä, jota tehdään monialaisten ja rinnakkaisten politiikkojen alalla (esimerkiksi ympäristönsuojelu, tutkimus ja kehitys sekä koulutus).

Yhteistyösopimukset

Soveltamisalaltaan assosiaatiosopimuksia suppeampia ovat yhteistyösopimukset, joilla pyritään yksinomaan tiiviiseen taloudelliseen yhteistyöhön. EU on tehnyt tällaisia sopimuksia muun muassa Maghreb-valtioiden (Algeria, Marokko ja Tunisia), Mashrek-valtioiden (Egypti, Jordania, Libanon ja Syyria) sekä Israelin kanssa.

Kauppasopimukset

Lisäksi on lukuisia kauppasopimuksia, jotka tehdään yksittäisten kolmansien maiden tai kolmansien maiden ryhmittymien kanssa taikka kansainvälisten kauppajärjestöjen puitteissa tulli- ja kauppapolitiikan alalla. Tärkeimmät kansainväliset kauppasopimukset ovat Maailman kauppajärjestön (World Trade Organisation, WTO) perustamissopimus sekä sen osana tehdyt monenväliset kauppasopimukset, joista tärkeimmät ovat tullitariffeja ja kauppaa koskeva yleissopimus (GATT 1994), polkumyynnin vastaiset ja valtiontukia koskevat säännöt, palvelukaupan yleissopimus (GATS), sopimus teollis- ja tekijänoikeuksien kauppaan liittyvistä näkökohdista (TRIPS) sekä riitojen ratkaisusta annettuja sääntöjä ja menettelyjä koskeva sopimus. Kahdenväliset sopimukset ovat kuitenkin vallanneet enenevässä määrin tilaa monenvälisiltä sopimuksilta. Koska monenvälisten kaupan vapauttamissopimusten tekemiseen esimerkiksi WTO:n puitteissa liittyy lähtökohtaisesti valtavia vaikeuksia, kaikki kauppamahdit, EU mukaan luettuna, ovat siirtyneet tekemään kahdenvälisiä vapaakauppasopimuksia. Viimeisimpiä esimerkkejä ovat onnistuneesti loppuun saatetut neuvottelut Kanadan (CETA – laaja-alainen talous- ja kauppasopimus) ja Singaporen kanssa sekä käynnissä olevat neuvottelut Yhdysvaltojen (TTIP – transatlanttinen kauppa- ja investointikumppanuus) ja Japanin kanssa.

Kirjoittamattomat oikeuslähteet

Edellä luetelluille unionin oikeuslähteille on yhteistä se, että ne kuuluvat kirjoitettuun unionin oikeuteen. Muiden oikeusjärjestysten tapaan myöskään EU:n oikeusjärjestys ei voi perustua yksinomaan kirjoitettuihin normeihin, koska jokaisessa oikeusjärjestyksessä on aukkoja, jotka on täytettävä kirjoittamattoman oikeuden avulla.

Yleiset oikeusperiaatteet

Unionin oikeuden kirjoittamattomia oikeuslähteitä ovat ensinnäkin yleiset oikeusperiaatteet. Ne ovat normeja, joissa ilmaistaan oikeutta ja oikeudenmukaisuutta koskevat peruskäsitteet, joita jokaisessa oikeusjärjestyksessä on noudatettava. Kirjoitettu unionin oikeus, jolla säännellään lähinnä vain taloudellisia ja yhteiskunnallisia seikkoja, voi täyttää tämän velvollisuuden vain osittain, joten yleiset oikeusperiaatteet ovat unionin tärkeimpiä oikeuslähteitä. Niiden avulla voidaan täyttää ilmenneitä aukkoja tai tulkita voimassa olevaa oikeutta noudattaen oikeudenmukaisuuden periaatetta.

Oikeusperiaatteet toteutuvat lainkäytössä, erityisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä; tuomioistuimen tehtävänähän on varmistaa, että ”perustamissopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa noudatetaan lakia”. Yleisten oikeusperiaatteiden selvittämisessä keskeisimpiä huomioon otettavia tekijöitä ovat jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten yhteiset oikeusperiaatteet. Ne toimivat vertailuaineistona, jonka pohjalta kehitetään ongelman ratkaisemiseksi tarvittava, koko EU:ta koskeva oikeussääntö.

Unionin oikeuden itsenäisyyden, välittömän sovellettavuuden ja ensisijaisuuden periaatteiden lisäksi yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvat perusoikeuksien takaaminen (ainakin Puolassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jotka ovat jättäytyneet perusoikeuskirjan soveltamisen ulkopuolelle), suhteellisuusperiaate (josta on itse asiassa määrätty selkeästi SEU-sopimuksen 5 artiklan 4 kohdassa), luottamuksensuojan periaate, kuulemisperiaate sekä jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus unionin oikeuden rikkomisen perusteella.

Tavanomainen oikeus

Kirjoittamattomaan unionin oikeuteen kuuluu lisäksi tavanomainen oikeus. Sillä tarkoitetaan oikeuskäytännön kautta vakiintuvaa oikeutta, jolla täydennetään tai muutetaan primaarioikeutta tai johdettua oikeutta. Tällaisen unionin tavanomaisen oikeuden olemassaolon mahdollisuus tunnustetaan periaatteessa. Sen kehittymistä osaksi unionin oikeutta rajoittavat kuitenkin monet huomattavat tekijät. Ensinnäkin sitä rajoittaa sopimusten tarkistamista koskeva erityinen menettely (SEU-sopimuksen 54 artikla). Vaikka kyseisellä menettelyllä ei suoranaisesti suljeta pois tavanomaisen oikeuden kehittymisen mahdollisuutta, sillä tiukennetaan oikeuskäytännön kautta vakiintuvalle oikeudelle asetettavia vaatimuksia. Unionin toimielinten mahdollisuuksia kehittää tavanomaista oikeutta rajoittaa toiseksi se, että toimielinten kaikkien toimenpiteiden on perustuttava unionin perussopimusten määräyksiin eikä niiden tosiasialliseen toimintaan tai tahtoon luoda sitovaa oikeutta. Näin ollen tavanomainen oikeus ei voi olla missään tapauksessa lähtöisin unionin toimielimistä, vaan sitä voivat luoda ainoastaan jäsenvaltiot, joiden on täytettävä edellä mainitut tiukennetut edellytykset. Unionin toimielinten antamien säädösten tulkinnassa voidaan kuitenkin turvautua toimielinten noudattamiin, oikeudellisesti hyväksyttäviin käytäntöihin, jolloin kyseisen säädöksen oikeudellista ja tosiasiallista soveltamisalaa mahdollisesti muutetaan. Tosin tällöinkin on otettava huomioon unionin primaarioikeudesta johtuvat edellytykset ja rajoitukset.

EU:n jäsenvaltioiden väliset sopimukset

EU:n viimeisenä oikeuslähteenä on syytä mainita jäsenvaltioiden väliset sopimukset. Niitä tehdään ensinnäkin silloin, kun halutaan säännellä asioita, jotka liittyvät läheisesti EU:n toimintaan mutta joiden hoitamiseen unionin toimielimillä ei ole toimivaltaa (esim. vuonna 2012 tehty ”finanssipoliittinen sopimus” eli sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta, jossa Yhdistynyt kuningaskunta ja Tšekki eivät ole mukana). Toiseksi jäsenvaltiot ovat tehneet täysimääräisiä kansainvälisoikeudellisia sopimuksia, joilla pyritään ylittämään kansallisten järjestelyjen alueelliset rajat ja luomaan yhtenäistä unionin oikeutta. Tällä on merkitystä varsinkin kansainvälisen yksityisoikeuden alalla (esim. vuonna 1980 tehty sopimusvelvoitteisiin sovellettavaa lakia koskeva yleissopimus).

EU:n lainsäädäntövälineet

EU:n (silloisen EY:n) perustamisen yhteydessä oli luotava kokonainen unionin lainsäädäntöjärjestelmä. Tällöin jouduttiin pohtimaan sitä, millaisia tällaisten säädösten tulisi olla tyypeiltään ja vaikutuksiltaan. Oli otettava huomioon, että toimielinten on voitava tehokkaasti tasoittaa jäsenvaltioiden taloudellisia, sosiaalisia ja myös ekologisia eroja tarvitsematta turvautua jäsenvaltioiden hyvään tahtoon, jotta kaikille unionin kansalaisille voitaisiin luoda mahdollisimman hyvät elinolot. Toisaalta oli pyrittävä siihen, että kansallisiin oikeusjärjestyksiin ei puututtaisi tarpeettomasti. EU:n koko oikeudellisen toiminnan ja päätöksenteon järjestelmälle onkin siksi ominaista periaate, jonka mukaan kansalliset järjestelyt on korvattava unionin säädöksillä, jos täsmälleen samoja järjestelyjä on sovellettava kaikissa jäsenvaltioissa. Jos tällaista tarvetta ei ole, jäsenvaltioiden voimassa olevat oikeusjärjestykset on otettava asianmukaisesti huomioon.

Tältä pohjalta kehitettiin lainsäädännön välineet, joiden avulla unionin toimielimet voivat vaikuttaa kansallisiin oikeusjärjestyksiin vaihtelevassa määrin. Voimakkaimmat unionin normit syrjäyttävät kansalliset järjestelyt. Seuraavina tulevat unionin normit, joilla unionin toimielimet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin vain epäsuorasti. Tiettyä konkreettista yksityistapausta voidaan myös säännellä toteuttamalla nimettyä tai määriteltävissä olevaa kohderyhmää koskevia toimenpiteitä. Lisäksi on olemassa lainsäädännön välineitä, joihin ei sisälly jäsenvaltioita tai unionin kansalaisia sitovia määräyksiä.

Tarkasteltaessa sitä, kenelle lainsäädännön välineet on osoitettu ja millaisia vaikutuksia ne aiheuttavat jäsenvaltioissa, EU:n oikeudellisten välineiden järjestelmä voidaan esittää seuraavasti SEUT-sopimuksen 288 artiklan perusteella:

Asetukset ovat ”unionin lakeja”

Asetukset ovat säädöksiä, joiden avulla unionin toimielimet voivat syvällisimmin vaikuttaa kansallisiin oikeusjärjestyksiin. Niihin liittyy kaksi kansainvälisessä oikeudessa hyvin epätavallista ominaisuutta:

• Niistä ensimmäinen on unioniluonne: Näille säädöksille on ominaista, että niillä luodaan oikeutta koko unionin alueella valtioiden rajoista riippumatta ja että niitä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti ja täysimääräisesti. Jäsenvaltio ei siis voi esimerkiksi päättää soveltaa vain osaa asetuksen säännöksistä ja pyrkiä estämään sellaisia järjestelyjä, joita se vastusti jo päätöksentekomenettelyn aikana tai jotka ovat tiettyjen kansallisten etujen vastaisia. Jäsenvaltio ei myöskään voi kieltäytyä asetusten säännösten soveltamisesta kansallisen oikeuden järjestelyjen ja käytäntöjen nojalla.
• Toinen on välitön sovellettavuus: Asetuksilla luodaan samanlaista oikeutta ilman erityisiä kansallisia täytäntöönpanosäädöksiä, ja niissä säädetään unionin kansalaisia koskevista välittömistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Unionin oikeus sitoo välittömästi jäsenvaltioita, niiden hallintoelimiä, tuomioistuimia ja viranomaisia sekä kaikkia henkilöitä, jotka kuuluvat asetuksen soveltamisalaan, ja sitä on sovellettava kansallisen oikeuden tapaan.

Näissä säädöksissä ja kansallisissa laeissa on paljon yhtäläisyyksiä. Yhdessä Euroopan parlamentin kanssa (niin sanotussa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jota käsitellään tarkemmin seuraavassa luvussa) annettuja säädöksiä kutsutaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi. Neuvoston tai Euroopan komission yksin antamista asetuksista puuttuu tämä parlamentaarinen yhteisvastuu, joten niissä ei ole ainakaan muodollisesti kaikkia lain ominaispiirteitä.

Direktiivit

Direktiivi on asetuksen ohella EU:n tärkein lainsäädäntöväline. Sillä pyritään luomaan yhteys unionin oikeuden yhtenäisyystavoitteen ja kansallisten ominaispiirteiden moninaisuuden säilyttämisen välille. Tämän vuoksi direktiivin – toisin kuin asetuksen – ensisijaisena tavoitteena ei ole lainsäädännön yhtenäistäminen vaan lähentäminen. Lainsäädännön lähentämisen avulla on tarkoitus poistaa kansallisten säädösten ja hallinnollisten määräysten väliset ristiriidat tai kaventaa asteittain eroja, jotta jäsenvaltioissa vallitsisivat mahdollisimman samanlaiset aineelliset edellytykset. Direktiivi on siis sisämarkkinoiden toteuttamisen perusvälineitä.

Direktiivi velvoittaa jäsenvaltioita vain saavutettavaan tulokseen nähden, mutta jäsenvaltiot voivat itse valita muodon ja keinot, joilla koko unionia koskevat tavoitteet toteutetaan kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Tämä periaate ilmentää pyrkimystä lieventää puuttumista valtion sisäiseen oikeus- ja hallintojärjestelmään. Jäsenvaltiot voivat siten ottaa huomioon kansalliset ominaispiirteet pyrkiessään täyttämään unionin oikeudelle asetetut tavoitteet. Tämä tapahtuu siten, että direktiivin säännökset eivät automaattisesti korvaa kansallisia säädöksiä, vaan jäsenvaltiot velvoitetaan mukauttamaan kansallinen oikeutensa unionin sääntöihin. Mukauttaminen tapahtuu yleensä kaksivaiheisessa päätöksentekomenettelyssä:

Ensimmäisessä vaiheessa direktiivissä vahvistetaan EU:n tasolla tulos, joka kohderyhmän eli usean jäsenvaltion tai kaikkien jäsenvaltioiden on saavutettava asetetussa määräajassa. Unionin toimielimet voivat määrätä tavoitteen saavuttamiseksi toteutettavista järjestelyistä niin yksityiskohtaisesti, ettei jäsenvaltioille jää juurikaan omaa liikkumavaraa. Tätä mahdollisuutta käytetään varsinkin teknisissä standardeissa ja ympäristönsuojelun alalla.

Toisessa, kansallisessa vaiheessa EU:n tasolla määritelty tavoite saatetaan osaksi jäsenvaltioiden kansallista oikeutta. Vaikka jäsenvaltiot voivat lähtökohtaisesti päättää itsenäisesti täytäntöönpanon muodosta ja keinoista, täytäntöönpanon asianmukaisuuden arvioinnissa käytetään EU:ssa sovellettavia perusteita. Periaatteena on, että täytäntöönpanon tuloksena on oltava oikeustila, jossa direktiivin säännöksistä johtuvat oikeudet ja velvollisuudet voidaan tunnistaa riittävän selkeästi ja varmasti, jolloin unionin kansalainen voi vedota niihin tai niitä vastaan kansallisissa tuomioistuimissa. Tällöin on yleensä annettava velvoittavia kansallisia säädöksiä taikka kumottava tai muutettava voimassa olevia säädöksiä ja hallinnollisia määräyksiä. Pelkkä hallinnollinen käytäntö ei riitä, koska hallinto voi muuttaa sitä mielensä mukaan ja koska se ei myöskään saa riittävästi julkisuutta.

Direktiivissä ei yleensä säädetä unionin kansalaisten välittömistä oikeuksista ja velvollisuuksista, vaan se on nimenomaan osoitettu ainoastaan jäsenvaltioille. Unionin kansalaisia koskevista oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään sen sijaan vasta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten antamissa direktiivin täytäntöönpanosäädöksissä. Tämä on unionin kansalaisten kannalta merkityksetöntä, niin kauan kuin jäsenvaltiot täyttävät unionin säädöksistä johtuvat velvoitteensa. Haittoja unionin kansalaisille aiheutuu silloin, kun direktiivissä asetetun tavoitteen täyttyminen olisi heidän kannaltaan suotavaa, mutta tarvittavia kansallisia täytäntöönpanosäädöksiä ei anneta ollenkaan tai ne annetaan virheellisellä tavalla. Unionin tuomioistuin pyrkii välttämään tällaisia haittoja, ja sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin kansalaiset voivat tietyin edellytyksin vedota suoraan direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa varmistaakseen heille direktiivin nojalla kuuluvat oikeudet. Tuomioistuin määrittelee välittömän oikeusvaikutuksen seuraavasti:

• Direktiivissä on määriteltävä unionin kansalaisen tai yrityksen oikeudet riittävän selkeästi ja täsmällisesti.
• Oikeuden hyväksikäyttöä ei saa rajoittaa millään edellytyksillä eikä velvoitteilla.
• Kansalliselle lainsäätäjälle ei saa jättää liikkumavaraa lainsäädännön sisällön osalta.
• Direktiivin täytäntöönpanon määräajan on oltava päättynyt.

Direktiivien välitöntä oikeusvaikutusta koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö perustuu lähinnä käsitykseen, jonka mukaan jäsenvaltio toimii vastoin sääntöjä ja lakia silloin, kun se soveltaa kansallista oikeuttaan mukauttamatta sitä direktiivien säännöksiin. Tällainen jäsenvaltion harjoittama oikeuksien väärinkäyttö pyritään estämään tunnustamalla direktiivien säännösten välitön oikeusvaikutus, jotta kyseinen jäsenvaltio ei millään tavalla hyötyisi unionin oikeuden rikkomisesta. Tässä mielessä direktiivien välitön oikeusvaikutus on luonteeltaan sanktiotyyppinen. Tältä osin käytäntö on johdonmukainen: unionin tuomioistuin on toistaiseksi tunnustanut direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen ainoastaan jäsenvaltion ja kansalaisen välisissä asioissa ja niissäkin vain silloin, kun välitön oikeusvaikutus on unionin kansalaisen kannalta edullinen, toisin sanoen ainoastaan tapauksissa, joissa unionin oikeuden mukainen järjestely on kansalaisen kannalta parempi kuin vanha kansallinen oikeus (niin sanottu vertikaalinen välitön oikeusvaikutus).

Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin ole hyväksynyt direktiivien välitöntä oikeusvaikutusta yksityisten välisissä asioissa (niin sanottu horisontaalinen välitön oikeusvaikutus). Unionin tuomioistuin on todennut välittömän oikeusvaikutuksen sanktioluonteen perusteella, että oikeusvaikutus ei koske yksityishenkilöiden välisiä asioita, koska yksityishenkilöitä ei voida pitää vastuullisina jäsenvaltioiden laiminlyönneistä. He voivat sen sijaan vedota oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteisiin. Unionin kansalaisten on voitava luottaa siihen, että direktiivin vaikutukset ulottuvat heihin ainoastaan kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden avulla. Tuomioistuin on kuitenkin kehittänyt primaarioikeuden periaatteen, jonka mukaan direktiivin sisältöä sovelletaan myös yksityisoikeudellisiin kysymyksiin, jos siinä viitataan yleiseen syrjintäkieltoon. Tuomioistuimen näkemys on laajempi kuin syrjintäkielto, joka sitä koskevissa direktiiveissä esitetyssä muodossa velvoittaa jäsenvaltioiden viranomaiset ja erityisesti kansalliset tuomioistuimet turvaamaan toimivaltansa rajoissa unionin oikeuteen perustuvan yksityisten oikeussuojan ja takaamaan unionin oikeuden tosiasiallisen toteutumisen jättämällä tarvittaessa soveltamatta kaikki kyseisen periaatteen kanssa mahdollisesti ristiriidassa olevat kansallisen lainsäädännön säännökset. EU:n oikeuden ensisijaisuuden vuoksi asiaa koskevissa direktiiveissä vahvistettu syrjintäkielto on näin ollen ensisijainen suhteessa sen kanssa ristiriidassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Näin ollen vaikka tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään kyseenalaistanut direktiivien horisontaalisen vaikutuksen puuttumista, se on tosiasiallisesti päätynyt syrjintäkiellon osalta samaan tulokseen kaikissa niissä asioissa, joissa syrjintäkieltoon viitataan direktiivissä. Tuomioistuin on aiemmin todennut asian sellaisten direktiivien osalta, jotka liittyvät perinteiseen syrjintään kansalaisuuden, sukupuolen tai iän perusteella. Tätä olisi kuitenkin sovellettava kaikkiin direktiiveihin, jotka annetaan SEUT-sopimuksen 19 artiklassa lueteltujen syrjintämuotojen torjumiseksi.

Direktiivin välitön oikeusvaikutus ei välttämättä edellytä, että direktiivin säännöksellä annetaan yksityisille oikeuksia. Direktiivin säännöksillä on nimittäin välitön oikeusvaikutus myös siltä osin kuin niillä on objektiivinen oikeusvaikutus. Tämän oikeusvaikutuksen tunnustamiseen sovelletaan samoja edellytyksiä kuin välittömän oikeusvaikutuksen tunnustamiseen. Erona on ainoastaan se, että selkeästi ja täsmällisesti määritellyn unionin kansalaisen tai yrityksen oikeuden sijaan on vahvistettu selkeästi ja täsmällisesti määritelty jäsenvaltioiden velvollisuus. Tällöin direktiivi sitoo kaikkia jäsenvaltioiden elimiä eli lainsäätäjää, hallintoa ja tuomioistuimia, joiden on virkansa puolesta noudatettava ja sovellettava sitä ensisijaisena unionin oikeutena. Konkreettisesti tästä seuraa myös velvollisuus tulkita kansallista oikeutta direktiivin mukaisesti (direktiivin mukainen tulkinta) tai soveltaa kyseessä olevaa direktiivin säännöstä ensisijaisesti sen kanssa ristiriidassa olevaan kansalliseen oikeuteen nähden. Direktiiveillä on ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä myös tiettyjä jäsenvaltioiden toimintaa rajoittavia vaikutuksia. Kun otetaan huomioon, että direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden, ja kun sovelletaan unionin lojaliteettiperiaatetta (SEU-sopimuksen 4 artikla), jäsenvaltioiden on jo ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä pidättäydyttävä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vakavasti vaarantaa direktiivin tavoitteen saavuttamisen.

Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi yhdistetyissä asioissa Francovich ja Bonifaci vuonna 1991 antamassaan tuomiossa, että jäsenvaltioilla on velvollisuus korvata direktiivin laiminlyödystä tai puutteellisesta täytäntöönpanosta aiheutuvat vahingot. Mainituissa asioissa oli kyse Italian valtion velvollisuudesta korvata laiminlyönti, joka koski työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa 20. lokakuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/ETY täytäntöönpanoa. Direktiivi koskee työntekijän palkkaturvaa ennen päivää, jona työnantajan maksukyvyttömyys on alkanut tai jona työntekijä on irtisanottu työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi. Tätä tarkoitusta varten oli määrä perustaa palkkaturvajärjestelmiä, joihin työntekijän muilla velkojilla ei ole oikeutta puuttua ja joiden rahoituksesta vastaavat työnantajat ja/tai viranomaiset. Yhteisöjen tuomioistuimen kannalta ongelmallista tässä oli se, että vaikka direktiivillä pyrittiin turvaamaan työntekijöille henkilökohtainen oikeus saada edelleen palkkaa luotavan palkkaturvajärjestelmän avulla, tätä oikeutta ei voitu soveltaa välittömästi kansallisissa tuomioistuimissa, koska direktiiviä ei ollut saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Ei myöskään ollut perustettu palkkaturvajärjestelmää eikä määritelty velallista, jonka maksettavaksi palkkaturvaerät tulisivat. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossaan, että koska Italia oli laiminlyönyt direktiivin täytäntöönpanon ja siten evännyt työntekijöiltä heille direktiivin nojalla kuuluvan oikeuden, se on velvollinen maksamaan työntekijöille vahingonkorvauksen. Vaikka unionin oikeudessa ei suoranaisesti määrätä korvausvelvollisuudesta, se on tuomioistuimen mielestä unionin oikeuden kiinteä osa, sillä sen täysimääräinen vaikutus heikkenisi ja siihen perustuvien oikeuksien suoja vähenisi, jos unionin kansalaisilla ei olisi mahdollisuutta saada korvausta, kun jäsenvaltiot loukkaavat heidän oikeuksiaan toimimalla unionin oikeuden vastaisesti⁴.

Päätökset

Lissabonin sopimuksella oikeudellisten välineiden joukkoon lisättiin ”päätökset”. Ne voidaan jakaa kahteen luokkaan: päätökset, joissa nimetään, kenelle ne on osoitettu, ja yleisesti sovellettavat päätökset, joita ei ole osoitettu erityisesti kenellekään (vrt. SEUT-sopimuksen 288 artiklan 4 kohta). Tietylle taholle osoitetut päätökset korvaavat aiemmat päätökset, joilla säänneltiin yksittäisiä asioita. Yleisesti sovellettavat päätökset, joita ei ole osoitettu erityisesti kenellekään, kattavat joukon välineitä, joille on yhteistä se seikka, että niillä ei säännellä yksittäisiä asioita. On valitettavaa, että kahteen hyvin erityyppiseen oikeudelliseen välineeseen viitataan samalla termillä, sillä väistämättömät määrittelyongelmat aiheuttavat paljon oikeudellista epävarmuutta. Olisi ollut parempi käyttää yhtä termiä niistä yksittäisiä asioita sääntelevistä toimenpiteistä, joilla on ulkoinen, oikeudellisesti sitova vaikutus yksilöihin, ja ottaa käyttöön uusi termi muita sitovia oikeudellisia välineitä varten.

EU:n elimet (erityisesti neuvosto ja komissio) hoitavat täytäntöönpanotehtäväänsä tyypillisesti antamalla päätöksiä, joissa nimetään, kenelle ne on osoitettu. Tällaisilla päätöksillä voidaan määrätä jäsenvaltio, yritys tai unionin kansalainen tekemään tai olemaan tekemättä jotain, antaa tälle oikeuksia tai määrätä velvollisuuksia. Tilanne on aivan sama kuin kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Kansalliset hallintoelimet määrittelevät kansalaisille hallinnollisissa päätöksissään sitovasti, kuinka tiettyä lakia on sovellettava tietyssä yksittäistapauksessa.

Tämän tyyppiseen päätökseen liittyvät seuraavat ominaispiirteet:

• Päätöksen soveltamisala on yksilöity, mikä erottaa sen asetuksesta. Päätöksessä on yksilöitävä kohderyhmä, jota päätös yksinomaan sitoo. On riittävää, jos kohderyhmä on päätöstä tehtäessä määriteltävissä eikä sitä voida myöhemmin laajentaa. Tällöin on kiinnitettävä huomiota varsinkin päätöksen sisältöön, jonka on oltava sellainen, että sen avulla voidaan vaikuttaa kohdennetusti ja välittömästi oikeussubjektien asemaan. Päätös voi kohdistua myös kolmansiin osapuoliin, jos asia koskee niitä tiettyjen henkilökohtaisten ominaisuuksien tai erityisten, muista henkilöistä poikkeavien seikkojen vuoksi ja jos ne tämän vuoksi voidaan määritellä varsinaisen kohderyhmän tapaan.
• Päätös on kaikilta osiltaan velvoittava, joten se poikkeaa direktiiveistä, jotka velvoittavat ainoastaan saavutettavaan tulokseen nähden.
• Päätöstä sovelletaan sellaisenaan kohderyhmään. Jäsenvaltiolle osoitetulla päätöksellä voi lisäksi olla unionin kansalaisille sama välitön oikeusvaikutus kuin direktiivillä.

Yleisesti sovellettavat päätökset, joita ei ole osoitettu erityisesti kenellekään, ovat kokonaisuudessaan sitovia, vaikkei olekaan selvää, ketä ne sitovat. Tämä käy viime kädessä ilmi ainoastaan kunkin päätöksen sisällöstä. Yleisesti sovellettavat päätökset voidaan jakaa seuraaviin tyyppeihin:

• Päätökset, joilla muutetaan perussopimusten määräyksiä: Näitä päätöksiä sovelletaan abstraktisti ja yleisesti eli ne sitovat kaikkia EU:n toimielimiä, elimiä, toimistoja ja virastoja sekä jäsenvaltioita. Esimerkkinä voidaan mainita päätökset, joilla yksinkertaistetaan hyväksymismenettelyjä (SEUT-sopimuksen 81 artiklan 3 kohta ja 192 artiklan 2 kohdan c alakohta) tai lievennetään enemmistövaatimuksia(SEUT-sopimuksen 312 artiklan 2 kohta ja 333 artiklan 1 kohta).
• Päätökset, jolla lisätään sisältöä perussopimusoikeuteen: Nämä päätökset sitovat joko koko EU:ta tai tiettyjä EU:n toimielimiä, elimiä, toimistoja tai virastoja, jos päätös koskee niiden kokoonpanoa. Päätöksillä ei ole ulkoista vaikutusta yksilöihin.
• Päätökset, jotka koskevat toimielimen omaa tai toimielinten välistä lainsäädäntöä: Nämä päätökset sitovat niitä EU:n toimielimiä, elimiä, toimistoja tai virastoja, joita ne koskevat tai jotka ovat niitä tekemässä. Esimerkkeinä voidaan mainita toimielinten sisäiset työjärjestykset sekä EU:n elinten väliset sopimukset.
• Organisaation hallinnon yhteydessä tehtävät päätökset: Nämä päätökset (esim. nimitykset, palkkaus) sitovat asianomaista viranhaltijaa tai asianomaisen elimen jäseniä.
• Politiikantekoon liittyvät päätökset: Nämä päätökset kilpailevat asetusten ja direktiivien kanssa, mutta niillä ei ole tarkoitus olla ulkoista, oikeudellisesti sitovaa vaikutusta yksilöihin. Periaatteessa niiden sitova vaikutus rajoittuu niiden antamiseen osallistuviin toimielimiin, erityisesti silloin, kun ne liittyvät tulevaisuuden politiikkaa koskeviin suuntaviivoihin. Niillä on ainoastaan poikkeustapauksissa yleisiä tai abstrakteja oikeudellisia vaikutuksia tai taloudellisia seurauksia.
• Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa annettavat päätökset: Nämä päätökset sitovat EU:ta oikeudellisesti. Sitä, missä määrin ne sitovat jäsenvaltioita, on rajoitettu erityisillä määräyksillä (esim. SEU-sopimuksen 28 artiklan 2 ja 5 kohta ja 31 artiklan 1 kohta). Niihin ei sovelleta unionin tuomioistuimen ensisijaisuutta.

Suositukset ja lausunnot

Suositukset ja lausunnot muodostavat viimeisen lainsäädäntövälineiden ryhmän, josta määrätään nimenomaisesti unionin perussopimuksissa. Unionin toimielimet voivat antaa jäsenvaltioille ja joissakin tapauksissa myös unionin kansalaisille lausuntoja, jotka eivät sido vastaanottajaa eli joista ei aiheudu oikeudellisia velvoitteita.

Suosituksissa kehotetaan vastaanottajaa toimimaan tietyllä tavalla mutta ei velvoiteta siihen oikeudellisesti. Esimerkiksi jos lain, asetuksen tai hallinnollisen määräyksen antaminen tai muuttaminen jäsenvaltiossa vääristää kilpailun edellytyksiä EU:n sisämarkkinoilla, komissio voi suosittaa asianomaiselle valtiolle vääristymän välttämiseksi aiheellisia toimenpiteitä (SEUT-sopimuksen 117 artiklan 1 kohdan toinen virke).

Unionin toimielimet antavat lausuntoja, kun ne haluavat arvioida nykyistä tilannetta tai tiettyä tapahtumaa unionissa tai jäsenvaltioissa. Lausunnot voivat liittyä myös myöhemmin annettavien sitovien säädösten valmisteluun tai olla Euroopan unionin tuomioistuimessa tapahtuvan asian käsittelyn edellytyksenä (vrt. SEUT-sopimuksen 258 ja 259 artikla).

Suosituksilla ja lausunnoilla on etenkin poliittista ja moraalista merkitystä. Sisällyttäessään nämä lainsäädännön välineet perussopimuksiin sopimusten laatijat olettivat, että jo unionin toimielinten arvovalta ja niiden laaja-alainen, kansalliset seikat ylittävä näkemys ja asiantuntemus saisivat asianomaiset noudattamaan annettuja neuvoja tai tekemään tiettyä tilannetta koskevasta arviosta tarvittavat päätelmät. Suosituksilla ja lausunnoilla voi kuitenkin olla välillisiä oikeusvaikutuksia silloin, kun niillä luodaan edellytykset myöhemmin annettaville sitoville säädöksille tai kun kyseinen unionin toimielin itse tekee sitoumuksen, jolla voidaan saada aikaan perusteltu luottamus.

Päätöslauselmat, julistukset ja toimintaohjelmat

Unionin perussopimuksissa mainittujen lainsäädäntövälineiden lisäksi unionin toimielimillä on käytettävissään monia muitakin keinoja, joilla ne voivat muovata EU:n oikeusjärjestystä. Näistä tärkeimpiä ovat päätöslauselmat, julistukset ja toimintaohjelmat.

Päätöslauselmat: Päätöslauselmia voivat antaa Eurooppa-neuvosto, neuvosto ja Euroopan parlamentti. Niissä ilmaistaan yhteisiä käsityksiä ja aikomuksia, jotka koskevat koko integraatioprosessin kehittämistä sekä EU:ssa ja sen ulkopuolella toteutettavia konkreettisia tehtäviä. EU:n sisäisiä asioita koskevissa päätöslauselmissa on käsitelty esimerkiksi poliittisen unionin peruskysymyksiä, aluepolitiikkaa, energiapolitiikkaa sekä talous- ja rahaliittoa ja erityisesti Euroopan valuuttajärjestelmän perustamista. Päätöslauselmien poliittinen merkitys näkyy varsinkin tavassa, jolla ne myötävaikuttavat neuvoston toiminnan suunnitteluun. Ne ovat yhteisiä poliittisia tahdonilmauksia, jotka helpottavat yhteisymmärrykseen pääsemistä neuvostossa. Lisäksi ne takaavat unionin ja jäsenvaltioiden päätöksenteon yhdenmukaisuuden vähimmäistason. Tämä tehtävä on otettava huomioon myös oikeudellisessa arvioinnissa. Toisin sanoen päätöslauselman on oltava vastedeskin joustava väline, jota ei saa kuormittaa liikaa oikeudellisilla vaatimuksilla eikä sitoumuksilla.

Julistukset: Julistuksia on kahdenlaisia. Jos julistus koskee unionin kehittämistä tulevaisuudessa eli kyseessä on esimerkiksi EU:ta, demokratiaa tai perusoikeuksia koskeva julistus, sen merkitys on pitkälti sama kuin päätöslauselman. Siihen nojaudutaan varsinkin silloin, kun halutaan tavoittaa suuri yleisö tai jokin tietty kohderyhmä. Lisäksi neuvosto antaa julistuksia päätöksenteon yhteydessä. Tällöin kyseessä ovat julistukset, joissa neuvoston jäsenet ilmaisevat yhdessä tai yksipuolisesti käsityksensä tehtyjen neuvoston päätösten tulkinnasta. Tällaiset tulkitsevat julistukset kuuluvat neuvoston vakiintuneeseen käytäntöön, ja ne ovat välttämätön keino sovitteluratkaisujen saavuttamiseksi neuvostossa. Näiden julistusten oikeudellinen merkitys on arvioitava noudattaen yleisiä tulkintaperiaatteita, joiden mukaan säännöksen laatijan tahto on sen tulkinnan kannalta ratkaiseva tekijä. Tämä pätee kuitenkin vain silloin, kun tulkitsevat julistukset saavat riittävästi julkisuutta, koska esimerkiksi unionin johdettua oikeutta, jolla annetaan yksityisille välittömiä oikeuksia, ei voida rajoittaa julkaisemattomien lisäsäännösten perusteella.

Toimintaohjelmat: Neuvosto ja Euroopan komissio laativat joko omasta aloitteestaan tai Eurooppa-neuvoston ehdotuksesta toimintaohjelmia, joiden avulla konkretisoidaan unionin perussopimuksissa tarkoitettuja lainsäädäntöohjelmia ja yleistä tavoitteenasettelua. Mikäli perussopimuksiin sisältyy näitä ohjelmia koskevia nimenomaisia määräyksiä, unionin toimielinten on otettava ne huomioon suunnitellessaan ohjelmien sisältöä. Muita ohjelmia pidetään sen sijaan käytännössä vain suuntaa antavina, jolloin niihin ei liity sitovaa oikeusvaikutusta. Niissä kuitenkin ilmaistaan unionin toimielinten toimintaa koskeva aikomus.

Myös ”valkoiset kirjat” ja ”vihreät kirjat” ovat unionissa huomattavan tärkeitä. Valkoiset kirjat ovat komission julkaisuja, joissa esitetään konkreettisia ehdotuksia EU:n toimiksi tietyllä politiikan alalla. Jos valkoinen kirja saa myönteisen vastaanoton neuvostossa, sen perusteella voidaan laatia unionin toimintaohjelma. Esimerkkeinä voidaan mainita valkoiset kirjat yleishyödyllisistä palveluista (2004), eurooppalaisesta viestintäpolitiikasta (2006) ja Euroopan tulevaisuudesta (2017). Vihreillä kirjoilla on tarkoitus herättää keskustelua tietyistä aiheista Euroopan tasolla ja muodostaa perusta julkiselle kuulemiselle ja keskustelulle vihreässä kirjassa käsitellyistä asioista. Ne saattavat johtaa lainsäädännön laatimiseen, jota käsitellään sitten valkoisissa kirjoissa.

Julkaiseminen ja tiedoksi antaminen

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset julkaistaan Euroopan unionin virallisen lehden L-sarjassa (lainsäädäntö [L = legislation]). Ne tulevat voimaan niissä säädettynä päivänä tai, jollei voimaantulosta ole säädetty, kahdentenakymmenentenä päivänä siitä, kun ne on julkaistu.

Muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut. Ne julkaistaan Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa (tiedonannot ja ilmoitukset [C = communication]).

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, joille on osoitettu vastaanottaja, annetaan tiedoksi niille, joille ne on osoitettu, ja ne tulevat voimaan, kun ne on annettu tiedoksi.

Säädöksiä, jotka eivät ole velvoittavia, ei tarvitse julkaista tai antaa tiedoksi. Nekin julkaistaan kuitenkin yleensä Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa (tiedonannot ja ilmoitukset).

EU:n lainsäädäntömenettely

EU:n lainsäädäntömenettely eroaa jäsenvaltioiden parlamenttien kansallisesta mielipiteenmuodostuksesta siten, että neuvostoon kokoontuneilla jäsenvaltioiden hallitusten edustajilla on jo kauan ollut ratkaiseva vaikutus mielipiteenmuodostukseen EU:ssa. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että EU ei ole lähtöisin yhdestä ainoasta ”eurooppalaisesta kansasta”, vaan se on jäsenvaltioiden yhteinen luomus. Jäsenvaltiot eivät ole noin vain luovuttaneet osaa suvereniteetistaan EU:lle, vaan ne ovat vaatineet vastineeksi vahvan aseman EU:n päätöksentekoprosessissa. Samalla kun EU:n oikeusjärjestys on kehittynyt ja syventynyt, alun perin lähes yksinomaan jäsenvaltioiden etujen puolustamiseksi laadittu toimivaltajako EU:n päätöksentekoprosessissa on kehittynyt tasapainoisempaan suuntaan ja Euroopan parlamentin asema on parantunut jatkuvasti. Alun perin Euroopan parlamentin mahdollisuudet osallistua EU:n lainsäädäntöprosessiin rajoittuivat oikeuteen tulla kuulluksi, mutta mahdollisuuksia on sittemmin laajennettu ensin neuvoston ja Euroopan parlamentin välisellä yhteistoiminnalla ja sitten neuvoston kanssa tehtävillä yhteispäätöksillä.

EU:n lainsäädäntömenettelyä järjesteltiin ja muokattiin uudestaan Lissabonin sopimuksella. On tarpeen tehdä seuraava jaottelu: 1. Säädökset hyväksytään yleensä joko tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (SEUT-sopimuksen 289 artiklan 1 kohta), joka vastaa pääosin aiempaa yhteispäätösmenettelyä ja jota sovelletaan lähtökohtaisesti EU:n lainsäädäntötyössä, tai erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä (SEUT-sopimuksen 289 artiklan 2 kohta), jossa Euroopan parlamentti hyväksyy säädöksen neuvoston osallistuessa menettelyyn tai neuvosto hyväksyy säädöksen Euroopan parlamentin osallistuessa menettelyyn. 2. Tiettyihin säädöksiin on sovellettava parlamentin hyväksyntämenettelyä ennen kuin ne voivat tulla voimaan. 3. Muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset hyväksytään yksinkertaisessa menettelyssä. 4. Delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten hyväksymiseen sovelletaan erityisiä menettelyjä.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten hyväksymismenettely

Tavallinen lainsäätämisjärjestys
(SEUT-sopimuksen 294 artikla)

Menettelyn kulku

Valmisteluvaihe

Menettelyn aloittaa lähtökohtaisesti komissio, jolla on aloiteoikeus eli oikeus laatia ehdotuksia toteutettavista unionin toimenpiteistä. Ehdotukset laaditaan kulloisestakin toimialasta vastaavassa komission yksikössä, joka usein pyytää lausuntoja kansallisilta asiantuntijoilta. Asioita käsitellään kansallisten asiantuntijoiden kanssa myös erityisissä komiteoissa tai komission yksikköjen asiantuntijakyselyissä. Kansallisten asiantuntijoiden kanssa käytävien keskustelujen tulokset eivät kuitenkaan sido komissiota ehdotuksia laadittaessa. Komission jäsenet keskustelevat komission laatimasta luonnoksesta, jossa toteutettavien toimenpiteiden sisältö ja muoto määritellään yksityiskohtaisesti ja jonka hyväksymiseen tarvitaan yksinkertainen enemmistö. Se toimitetaan seikkaperäiset perustelut sisältävänä ”komission ehdotuksena” samanaikaisesti neuvostolle ja Euroopan parlamentille sekä tarvittaessa kuultavalle Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja/tai alueiden komitealle.

Ensimmäinen käsittely parlamentissa ja neuvostossa

Euroopan parlamentin puhemies välittää ehdotuksen asiasta vastaavan valiokunnan käsiteltäväksi. Valiokuntakäsittelyn tuloksia käsitellään parlamentin täysistunnossa, ja ne esitetään lausunnossa, jossa ehdotus hyväksytään tai hylätään ja joka voi sisältää myös tarkistuksia. Tämän jälkeen Euroopan parlamentti ilmoittaa kantansa neuvostolle.

Neuvosto voi menetellä ensimmäisessä käsittelyssä seuraavasti:

• Jos neuvosto hyväksyy parlamentin kannan, säädös annetaan parlamentin kannassa vahvistetussa muodossa ja lainsäädäntömenettely päättyy tähän. Käytännössä lainsäädäntömenettely päättyy lähes säännönmukaisesti ensimmäiseen käsittelyyn. Tässä on hyödynnetty ns. epävirallisia kolmikantakokouksia, joissa parlamentin, neuvoston ja komission edustajat istuvat yhteisen pöydän ääreen miettimään yhteisesti hyväksyttävää kompromissia tässä lainsäädäntömenettelyn aikaisessa vaiheessa.
• Jos neuvosto ei hyväksy Euroopan parlamentin kantaa, se vahvistaa ensimmäisen käsittelyn kantansa ja ilmoittaa sen Euroopan parlamentille.

Neuvosto antaa Euroopan parlamentille perusteellisen selvityksen niistä perusteista, jotka ovat johtaneet neuvoston ensimmäisen käsittelyn kannan vahvistamiseen. Komissio antaa Euroopan parlamentille perusteellisen selvityksen omasta kannastaan.

Toinen käsittely parlamentissa ja neuvostossa

Toisessa käsittelyssä Euroopan parlamentilla on kolmen kuukauden kuluessa neuvoston kannan ilmoittamisesta seuraavat kolme menettelymahdollisuutta:

1. Euroopan parlamentti hyväksyy neuvoston kannan tai ei ilmoita kantaansa. Tällöin säädös katsotaan annetuksi neuvoston kannassa vahvistetussa muodossa.
2. Euroopan parlamentti hylkää neuvoston kannan jäsentensä enemmistöllä. Tällöin katsotaan, ettei säädöstä ole annettu, ja lainsäädäntömenettely on päättynyt.
3. Euroopan parlamentti ehdottaa jäsentensä enemmistöllä tarkistuksia neuvoston kantaan. Tarkistettu teksti toimitetaan neuvostolle sekä komissiolle, joka antaa lausunnon näistä tarkistuksista.

Neuvosto neuvottelee tarkistetusta kannasta, ja sillä on kolmen kuukauden kuluessa Euroopan parlamentin tekemien tarkistusten vastaanottamisesta seuraavat kaksi menettelymahdollisuutta:

1. Neuvosto hyväksyy kaikki Euroopan parlamentin tekemät tarkistukset, jolloin säädös katsotaan annetuksi. Neuvosto voi tehdä ratkaisunsa määräenemmistöllä, jos myös komissio hyväksyy Euroopan parlamentin tarkistukset. Muussa tapauksessa neuvosto voi hyväksyä parlamentin tekemät tarkistukset vain yksimielisesti.
2. Neuvosto ei hyväksy kaikkia Euroopan parlamentin tekemiä tarkistuksia tai siltä puuttuu hyväksymiseen tarvittava enemmistö. Tällöin aloitetaan sovittelumenettely.

Sovittelumenettely

Sovittelumenettelyn aloittaa neuvoston puheenjohtaja yhteisymmärryksessä Euroopan parlamentin puhemiehen kanssa. Menettelyä varten perustetaan sovittelukomitea, johon kuuluu nykyään 28 tasavertaista neuvoston edustajaa ja yhtä monta Euroopan parlamentin edustajaa. Sovittelukomitean tehtävänä on päästä määräenemmistöllä sopimukseen yhteisestä tekstistä Euroopan parlamentin ja neuvoston toisessa käsittelyssä vahvistamien kantojen pohjalta kuuden viikon kuluessa siitä, kun se on kutsuttu koolle. Tähän liittyy kompromissiratkaisu, johon on päädyttävä ”ristiriidan kaikkien näkökohtien tarkastelun perusteella”. Kysymys on kuitenkin aina yksinkertaisesti siitä, että parlamentin ja neuvoston eriävien näkemysten välille on löydettävä kompromissi. Tässä voidaan hyödyntää myös uusia elementtejä, jotka helpottavat kompromissimenettelyä, kunhan ne sopivat toisen käsittelyn lopputulokseen. Ei ole kuitenkaan mahdollista käyttää niitä tarkistuksia, jotka eivät saaneet vaadittua enemmistöä toisessa käsittelyssä.

Komissio osallistuu sovittelukomitean työskentelyyn ja tekee tarpeelliset aloitteet edistääkseen Euroopan parlamentin ja neuvoston kantojen lähenemistä.

Jollei sovittelukomitea hyväksy yhteistä tekstiä kuuden viikon kuluessa siitä, kun se on kutsuttu koolle, katsotaan, ettei säädöstä ole annettu.

Kolmas käsittely parlamentissa ja neuvostossa

Jos sovittelukomitea hyväksyy yhteisen tekstin mainitussa määräajassa, Euroopan parlamentti ratkaisee annettujen äänten enemmistöllä ja neuvosto määräenemmistöllä kumpikin kuuden viikon kuluessa tuosta hyväksymisestä, annetaanko säädös yhteisen tekstin mukaisena. Jollei näin tehdä, katsotaan, ettei säädöstä ole annettu, ja lainsäädäntömenettely on päättynyt.

Säädöksen julkaiseminen

Säädöksen lopullinen versio laaditaan kaikilla virallisilla kielillä, joita on nykyään 24 (bulgaria, englanti, espanja, hollanti, iiri, italia, kreikka, kroaatti, latvia, liettua, malta, portugali, puola, ranska, romania, ruotsi, saksa, slovakki, sloveeni, suomi, tanska, tšekki, unkari ja viro). Euroopan parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja allekirjoittavat säädöksen, minkä jälkeen se julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, tai jos säädökselle on osoitettu vastaanottaja, se annetaan tiedoksi ”niille, joille se on osoitettu”.

Yhteispäätösmenettely merkitsee Euroopan parlamentille sekä haastetta että mahdollisuutta. Jotta tämä menettely voi onnistua, sovittelukomiteassa on päästävä yksimielisyyteen, mutta samalla Euroopan parlamentin ja neuvoston välinen suhde muuttuu oleellisesti. Nämä kaksi toimielintä ovat tasa-arvoisia lainsäätäjiä. Euroopan parlamentin ja neuvoston on osoitettava kykynsä tehdä poliittisia kompromisseja ja yritettävä päästä sovittelukomiteassa yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä.

Erityinen lainsäätämisjärjestys

Erityiselle lainsäätämisjärjestykselle on yleensä ominaista, että yksimielisesti toimiva neuvosto tekee päätöksen komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan (esim. SEUT-sopimuksen 308 artikla: Euroopan investointipankin perussääntö) tai että Euroopan parlamentti antaa säädöksen saatuaan neuvoston hyväksynnän (esim. SEUT-sopimuksen 226 artiklan kolmas kohta: tutkintaoikeuden käyttö parlamentin tutkintavaliokunnan puitteissa, SEUT-sopimuksen 228 artiklan 4 kohta: oikeusasiamiehen tehtävien hoitamista koskevat yleiset ehdot).

Lisäksi on muita tavallisista tapauksista poikkeavia lainsäätämismuotoja, joihin sovelletaan erityistä lainsäätämisjärjestystä:

• talousarviosta päättäminen (SEUT-sopimuksen 314 artikla): menettely, joka on säännelty yksityiskohtaisesti, vastaa pitkälti tavallista lainsäätämisjärjestystä.
• Neuvosto tekee enemmistöpäätöksen komission ehdotuksesta ja kuultuaan Euroopan parlamenttia (tai muita EU:n toimielimiä ja neuvoa-antavia elimiä). Tämä on alkuperäinen kuulemismenettely, joka oli aluksi tavanomainen lainsäädäntömenettely EU:n tasolla mutta jota käytetään nykyään ainoastaan yksittäistapauksissa erityisenä lainsäätämisjärjestyksenä (esim. SEUT-sopimuksen 140 artiklan 2 kohta: poikkeukset talous- ja rahaliiton yhteydessä, SEUT-sopimuksen 128 artiklan 2 kohta: metallirahojen laskeminen liikkeeseen).
• Neuvosto tekee päätöksen ilman Euroopan parlamentin osallistumista. Tämä on kuitenkin harvinainen poikkeus ja – lukuun ottamatta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, jossa parlamentille tiedotetaan neuvoston päätöksistä (SEU-sopimuksen 36 artikla) – sitä sovelletaan vain hyvin harvoissa tapauksissa (esim. SEUT-sopimuksen 31 artikla: yhteisen tullitariffin tullien vahvistaminen, SEUT-sopimuksen 301 artiklan toinen kohta: talous- ja sosiaalikomitean kokoonpano).

Politiikan alat, joille on säädetty erityinen lainsäätämisjärjestys, voidaan siirtää tavallisen lainsäätämisjärjestyksen piiriin käyttämällä siirtymälausekkeita. Samoin vaatimus neuvoston yksimielisyydestä voidaan niillä lieventää määräenemmistöksi. Siirtymälausekkeet on syytä jakaa kahteen luokkaan: Ensinnäkin on yleinen siirtymälauseke, jota sovelletaan kaikilla politiikan aloilla. Tämän lausekkeen käyttö edellyttää Eurooppa-neuvoston yksimielistä päätöstä. Toiseksi on olemassa erityisiä siirtymälausekkeita, joita sovelletaan tietyillä politiikan aloilla (esim. monivuotinen rahoituskehys – SEUT-sopimuksen 312 artikla, oikeudellinen yhteistyö perheoikeudellisissa asioissa – SEUT-sopimuksen 81 artikla; tiiviimpi yhteistyö – SEUT-sopimuksen 333 artikla; sosiaaliala – SEUT-sopimuksen 153 artikla ja ympäristö – SEUT-sopimuksen 192 artikla). Nämä lausekkeet eroavat yleisistä siirtymälausekkeista siinä, että yleisesti ottaen kansallisilla parlamenteilla ei ole veto-oikeutta ja päätöksen voi tehdä neuvosto eli Eurooppa-neuvoston päätöstä ei välttämättä tarvita.

Hyväksyntämenettely

Euroopan parlamentilla on keskeinen rooli EU:n päätöksenteossa myös hyväksyntämenettelyssä. Sen mukaan säädös voidaan antaa vain, jos Euroopan parlamentti on ensin hyväksynyt sen. Menettely ei kuitenkaan anna Euroopan parlamentille suoranaista mahdollisuutta osallistua säädöksen sisällön muotoiluun. Niinpä Euroopan parlamentti ei voi ehdottaa muutoksia tai varmistaa muutosten hyväksytyksi tulemista hyväksyntämenettelyssä, vaan se voi ainoastaan hyväksyä tai hylätä säädösehdotuksen. Kyseistä menettelyä sovelletaan esimerkiksi kansainvälisten sopimusten tekemiseen (SEUT-sopimuksen 218 artiklan 6 kohdan a alakohta), tiiviimpään yhteistyöhön (SEUT-sopimuksen 329 artiklan 1 kohta) tai täydentävän toimivallan käyttämiseen (SEUT-sopimuksen 352 artiklan 1 kohta). Hyväksyntämenettely voi kuulua sekä erityiseen lainsäätämisjärjestykseen, jossa hyväksytään säädöksiä, että yksinkertaiseen menettelyyn, jossa hyväksytään sitovia, muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä.

Muiden kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten hyväksymismenettely

Muut kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset hyväksytään yksinkertaisessa menettelyssä, jossa EU:n toimielin tai muu elin hyväksyy säädöksen itsenäistä toimivaltaansa käyttäen. Valtuus tehdä näin perustuu EU:n perussopimuksissa vahvistettuun toimivaltaperustaan.

Tätä menettelyä sovelletaan alun perin (tavallisiin) sitoviin säädöksiin, jotka EU:n toimielin hyväksyy itsenäistä toimivaltaansa käyttäen (esim. komission toiminta valtiontukien yhteydessä – SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohta).

Yksinkertaista menettelyä noudatetaan myös annettaessa muita kuin velvoittavia säädöksiä, varsinkin EU:n toimielinten ja neuvoa-antavien elinten suosituksia ja lausuntoja.

Delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten hyväksymismenettely

On jo pitkään ollut yleinen käytäntö, että neuvosto ja parlamentti siirtävät säädös- ja täytäntöönpanovaltaa komissiolle. Siirrettyä toimivaltaa on käytetty perustamalla komiteamenettelyyn osallistuvia komiteoita, joissa komission, neuvoston, jäsenvaltioiden ja parlamentin painoarvo on vaihdellut. Säädösvallan delegoimista (lainsäädäntövalta) ja täytäntöönpanovallan antamista (toimeenpanovalta) ei kuitenkaan ole erotettu selkeästi toisistaan. Lissabonin sopimuksella tehtiin viimein primaarioikeudessa ero lainsäädäntötehtävien ja täytäntöönpanotehtävien hoitamisen välillä (SEUT-sopimuksen 290 ja 291 artikla).

Komissio hyväksyy delegoidut säädökset neuvoston ja parlamentin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksymässä säädöksessä annetun erityisen luvan perusteella (SEUT-sopimuksen 290 artikla). Siirrettyä säädösvaltaa voidaan käyttää vain säädöksen tiettyjen, muiden kuin sen keskeisten osien muuttamiseen; sitä ei voi käyttää minkään alan keskeisten osatekijöiden muuttamiseen. Tämä tarkoittaa sitä, että lainsäädäntövallan käyttäjät hyväksyvät olennaiset säännökset eivätkä siirrä niitä täytäntöönpanovallan käyttäjien hyväksyttäviksi. Tässä otetaan huomioon demokratian ja vallanjaon periaatteet. Jos kyse on poliittisesti tärkeistä päätöksistä, joilla on kauaskantoisia vaikutuksia, parlamentin ja neuvoston olisi aina kannettava ensisijainen vastuunsa lainsäädännön antamisesta. Tämä koskee erityisesti lainsäädäntötoimien poliittisia tavoitteita, tavoitteiden saavuttamisen keinojen valintaa ja mahdollisia vaikutuksia, joita säännöksillä on luonnollisiin ja oikeushenkilöihin. Lisäksi delegoiduilla säädöksillä voidaan muuttaa tai täydentää säädöstä ainoastaan siten, että sen päämäärä ei kärsi. Säännökset, joita delegoidulla säädöksellä muutetaan tai täydennetään, on yksilöitävä tarkasti lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä säädöksessä. Delegoidut säädökset voivat näin ollen kattaa tulevan kehityksen edellyttämät lainsäädännön mukautukset, kuten muutokset tekniikan tasossa, mukautumisen odotettavissa oleviin muutoksiin muussa lainsäädännössä tai sen varmistamisen, että säädöksen säännöksiä sovelletaan myös uusissa erityisolosuhteissa tai silloin, kun saadaan uutta tietoa. Säädösvallan siirto voi olla ajallisesti rajattua. Jos se on voimassa toistaiseksi, voidaan säätää oikeudesta peruuttaa se. Säädösvallan siirron peruuttamismahdollisuuden lisäksi neuvosto ja parlamentti voivat säätää oikeudesta esittää komission antaman delegoidun säädöksen voimaantuloa koskevia vastalauseita. Jos neuvosto ja parlamentti ovat siirtäneet täytäntöönpanovaltaa komissiolle, tämä voi antaa täytäntöönpanosäädöksiä. Primaarilainsäädäntö ei mahdollista muiden toimielinten ottamista mukaan menettelyyn. Komissiolla on kuitenkin lupa kuulla erityisesti kansallisia asiantuntijoita, ja käytännössä se tekeekin usein niin.

Se, että komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksiä (SEUT-sopimuksen 291 artikla) on suunniteltu poikkeukseksi periaatteelle, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa EU:n lainsäädännön hallinnollisesta täytäntöönpanosta (SEUT-sopimuksen 289 artiklan 1 kohta). Näin ollen se tapahtuu jäsenvaltioiden valvonnassa. Tämä poikkeaa huomattavasti aiemmasta oikeudellisesta tilanteesta, jossa neuvostolla ja parlamentilla oli komiteamenettelyn myötä myötämääräämisoikeus täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymisessä. Muutos heijastaa sitä tosiseikkaa, että delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten selkeän erottamisen myötä myös valvonta- ja osallistumisoikeudet oli järjestettävä uudelleen. Delegoitujen säädösten osalta nämä oikeudet ovat EU:n lainsäädäntövallan käyttäjillä eli neuvostolla ja parlamentilla, mutta täytäntöönpanosäädösten osalta ne ovat jäsenvaltioilla, joilla on alun perin vastuu EU:n lainsäädännön hallinnollisesta täytäntöönpanosta. EU:n lainsäädäntövallan käyttäjät (eli neuvosto ja parlamentti) ovat lainsäädännöllisen mandaattinsa puitteissa vahvistaneet asetuksessa (EU) N:o 182/2011 (komiteamenettelyä koskeva asetus) yleiset säännöt ja periaatteet, joiden mukaisesti täytäntöönpanovallan käyttöä valvotaan. Komiteamenettelyä koskevalla asetuksella komiteamenettelyjen määrä vähennettiin kahteen: neuvoa-antavaan menettelyyn ja tarkastelumenettelyyn. Menettelyn valinnasta on annettu erityismääräyksiä.

Neuvoa-antavassa menettelyssä neuvoa-antava komitea antaa yksinkertaisella enemmistöllä lausuntoja, jotka kirjataan pöytäkirjaan. Komission olisi otettava ne äärimmäisen tarkasti huomioon, mutta sen ei ole pakko tehdä niin.

Tarkastelumenettelyssä komiteamenettelyyn osallistuva komitea, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista, äänestää täytäntöönpanotoimenpiteitä koskevasta komission ehdotuksesta määräenemmistöllä. Jos ehdotus hyväksytään, komission on hyväksyttävä toimenpiteet sellaisenaan. Jos päätöstä ei tehdä, koska kokous ei ole päätösvaltainen, komissio voi periaatteessa hyväksyä luonnoksensa. Jos komitean lausunto on kielteinen tai ehdotusta ei hyväksytä, komissio voi antaa uuden ehdotuksen tarkastelumenettelykomitealle tai siirtää alkuperäisen luonnoksen muutoksenhakukomitean käsiteltäväksi.

Muutoksenhakukomitea on tarkastelumenettelyn toinen aste. Muutoksenhakukomitean käsiteltäväksi siirtämisen tarkoituksena on löytää kompromissi komission ja jäsenvaltioiden edustajien välille, jos ratkaisua ei löydetä tarkastelumenettelykomiteassa. Jos muutoksenhakukomitea antaa myönteisen lausunnon, komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksen. Se voi tehdä niin myös siinä tapauksessa, että lausuntoa ei anneta.

EU:n oikeussuojajärjestelmä

Unionin, joka katsoo olevansa oikeusyhteisö, on tarjottava oikeussubjekteilleen täydellinen ja tehokas oikeussuojajärjestelmä. EU:n oikeussuojajärjestelmä täyttää tämän vaatimuksen. Siinä tunnustetaan yksityisten oikeus EU:n oikeusjärjestyksestä johtuvien oikeuksien tehokkaaseen suojaan tuomioistuimissa. Tämä suoja, joka on kodifioitu perusoikeuskirjan 47 artiklalla, kuuluu yleisiin oikeusperiaatteisiin, jotka ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta (6 ja 13 artikla). Sen takaa EU:n tuomioistuinjärjestelmä (unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin) (SEU-sopimuksen 19 artiklan 1 kohta). Oikeussuojan yhteydessä on käytettävissä useita menettelyjä, jotka esitetään lyhyesti jäljempänä.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely – (SEUT-sopimuksen 258 artikla)

Tässä menettelyssä tutkitaan, onko jäsenvaltio jättänyt täyttämättä sille unionin oikeuden mukaan kuuluvan velvollisuuden. Euroopan unionin tuomioistuin vastaa yksin menettelyn toteuttamisesta. Koska kyseessä on luonteeltaan vakava syytös, jäsenvaltiolle on ensin annettava tilaisuus esittää huomautuksensa, ennen kuin asia saatetaan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Jos riitakysymyksiä ei saada ratkaistuiksi tällä menettelyllä, komissio (SEUT-sopimuksen 258 artikla) tai jäsenvaltio (SEUT-sopimuksen 259 artikla) voi nostaa jäsenyysvelvoitteiden täyttämättä jättämisen perusteella kanteen unionin tuomioistuimessa. Käytännössä kanteen nostaa useimmiten komissio. Unionin tuomioistuin tutkii riita-asian ja toteaa, onko jäsenyysvelvoitteita laiminlyöty. Jos tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, asianomaisen jäsenvaltion on korjattava tilanne viipymättä. Jos sopimusvelvoitteitaan laiminlyönyt jäsenvaltio ei noudata tuomioistuimen antamaa tuomiota, komissio voi saattaa asian uudelleen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja määrittää laiminlyönnistä maksettavan kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon määrän (SEUT-sopimuksen 260 artikla). Jos asianomainen jäsenvaltio jatkaa jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin toteavan tuomion noudattamatta jättämistä, sille aiheutuu huomattavia taloudellisia seurauksia.

Kumoamiskanne (SEUT-sopimuksen 263 artikla)

Kumoamiskanne mahdollistaa unionin toimielinten toteuttamien toimenpiteiden objektiivisen tuomioistuinvalvonnan (normien abstrakti valvonta), ja sen ansiosta yksityisillä on oikeus – vaikkakin tietyin rajoituksin – nostaa kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa (yksilön oikeussuojan takaaminen).

Kanne voidaan nostaa kaikista unionin toimielinten toimenpiteistä, joiden sitovat oikeusvaikutukset voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Kanteen voivat nostaa jäsenvaltioiden, Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission lisäksi myös tilintarkastustuomioistuin, Euroopan keskuspankki ja alueiden komitea, jos ne katsovat, että niille kuuluvia oikeuksia on loukattu.

Unionin kansalainen tai unionin alueella toimiva yritys voi sitä vastoin nostaa kumoamiskanteen vain hänelle tai sille osoitetusta päätöksestä tai päätöksestä, joka siitä huolimatta, että se on osoitettu toiselle henkilölle, koskee ensin mainittua henkilöä tai yritystä suoraan ja erikseen. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätös vaikuttaa suoraan ja erikseen, jos henkilö on yksilöity tavalla, joka erottaa hänet muista talouden toimijoista. Suoran oikeusvaikutuksen kriteerillä halutaan varmistaa, että asia saatetaan unionin tuomioistuimen tai unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi vasta sitten, kun kantajan oikeusasemaan kohdistuneen loukkauksen tapa ja toteutuminen on todettu varmasti. Erikseen tapahtuvan vaikutuksen kriteerillä pyritään sulkemaan pois yleisen edun nimissä nostettavat kanteet (actio popularis).

Lissabonin sopimuksella otettiin lisäksi käyttöön uusi sellaisten säädösten luokka, joita vastaan luonnolliset ja oikeushenkilöt voivat suoraan nostaa kumoamiskanteen. Myös luonnollisella ja oikeushenkilöllä on nyt oikeus nostaa kanne sellaisesta sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Tämä uusi luokka poisti oikeusturvapuutteen, jonka tuomioistuin oli todennut asiassa Jégo-Quéré. Oikeussuojaa ei nimittäin ollut aiemmin taattu tapauksissa, joissa siitä huolimatta, että EU:n säädös koski suoraan talouden toimijaa, säädöksen laillisuutta ei ollut mahdollista tutkia käyttäen asiaa koskevia oikeussuojakeinoja. Kumoamiskanteet (SEUT-sopimuksen 263 artikla) olivat kaatuneet erikseen tapahtuvan vaikutuksen puutteen vuoksi. Ennakkoratkaisumenettelyä (SEUT-sopimuksen 267 artikla) ei voitu käyttää kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumisen vuoksi (paitsi tietyissä rikosoikeudenkäynneissä, jotka koskivat sitä, että talouden toimija ei ollut noudattanut unionin lainsäädännön mukaisia velvollisuuksiaan; näitä tapauksia ei kuitenkaan voida ottaa huomioon, koska talouden toimijan ei voida odottaa tutkivan laillisuutta lainvastaisia keinoja käyttäen). Lisäksi vahingonkorvauskanteetkaan eivät voineet missään tapauksessa johtaa ratkaisuun, joka olisi ollut unionin kansalaisen etujen mukainen, sillä niitä ei voida käyttää laittoman säädöksen poistamiseksi EU:n oikeusjärjestyksestä.

Koska SEUT-sopimuksen 263 artiklan neljännessä kohdassa on luovuttu ”erikseen tapahtuvan vaikutuksen” vaatimuksesta nostettaessa kannetta sääntelytoimesta ja edellytetään ainoastaan, että toimi koskee henkilöä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, tämä osa oikeusturvapuutteesta on korjattu.

Sääntelytoimien käsitteen merkitys on kuitenkin ongelmallinen. Suppeasti tulkittuna käsitteen ymmärretään viittaavan ainoastaan yleisesti sovellettaviin, muutoin kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviin säädöksiin, kun taas laajasti tulkittuna sen ymmärretään kattavan kaikki yleisesti sovellettava säädökset, myös ne, jotka hyväksytään lainsäätämisjärjestyksessä. Unionin yleinen tuomioistuin käsitteli asiassa Inuit Tapiriit Kanatami antamassaan tuomiossa yksityiskohtaisesti molempia lähestymistapoja ja päätteli kieliopillisen, historiallisen ja teleologisen tulkinnan perusteella, että ”lainsäädännöllistä toimea” voidaan pitää ainoastaan yleisesti sovellettavina toimina, jotka eivät ole säädöksiä. Delegoitujen säädösten (vrt. SEUT-sopimuksen 290 artikla) ja täytäntöönpanosäädösten (vrt. SEUT-sopimuksen 291 artikla) lisäksi ne kattavat myös direktiivit, jos näitä oikeuskäytännön perusteella sovelletaan suoraan, ja luonteeltaan abstraktit ja yleiset päätökset, jos näitä ei ole hyväksytty lainsäätämisjärjestyksessä. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on selkeästi omaksunut suppean tulkinnan käsitteelle ”lainsäädännöllinen”. Unionin tuomioistuin vahvisti tämän havainnon valituksesta vuonna 2013 antamassaan tuomiossa. Tämä on valitettavaa tehokkaan oikeussuojan takaamisen kannalta, sillä havaittu oikeusturvapuute voidaan rajoittavan lähestymistavan avulla korjata vain osittain.

Myös EU:n elinten ja muiden yksiköiden, erityisesti lukuisien virastojen, toimien laillisuus voidaan nyt tutkia (SEUT-sopimuksen 263 artiklan viides kohta). Näin ollen oikeusturvapuute, jota aikaisemmin paikattiin vain oikeuskäytännöllä, on korjattu, ja primaarilainsäädännössä otetaan huomioon myös se seikka, että joillekin noista elimistä on annettu valtuudet toteuttaa toimia, joilla on oikeudellisia vaikutuksia kolmansiin osapuoliin, joten oikeusjärjestelmän puutteettomuuden varmistamiseksi käytettävissä on myös kyseisten toimien osalta oltava mahdollisuus käyttää oikeussuojakeinoja.

Jos kanne on aiheellinen, unionin tuomioistuin tai unionin yleinen tuomioistuin julistaa kiistanalaisen säädöksen mitättömäksi taannehtivasti. Perustelluissa tapauksissa unionin tuomioistuin tai unionin yleinen tuomioistuin voi päättää, että säädös on mitätön vasta tuomion julistamishetkestä lähtien. Kantajan oikeudet ja edut voidaan kuitenkin turvata jättämällä ne kumoamispäätöksen vaikutuksia koskevan rajoituksen ulkopuolelle.

Laiminlyöntikanne (SEUT-sopimuksen 265 artikla)

Tämä kanne täydentää oikeussuojaa Euroopan parlamenttia, Eurooppa-neuvostoa, neuvostoa, komissiota ja Euroopan keskuspankkia vastaan, koska se mahdollistaa kanteen nostamisen myös unionin säädöksen laittomasta laiminlyönnistä. Ennen kuin kanne voidaan nostaa, kantajan on kuitenkin kehotettava kyseistä unionin toimielintä toteuttamaan toimia. Toimielinten nostamassa laiminlyöntikanteessa pyritään osoittamaan, että kyseessä oleva elin on rikkonut perussopimuksia jättäessään jonkin säädöksen antamatta. Sen sijaan unionin kansalainen tai unionin alueella toimiva yritys voi nostaa tuomioistuimessa kanteen vain siitä, että unionin toimielin on rikkonut perussopimuksia jättäessään kantajaa koskevan päätöksen tekemättä. Lopullisessa tuomiossa voidaan ainoastaan todeta, että laiminlyönti on lainvastainen. Unionin tuomioistuimella ja unionin yleisellä tuomioistuimella ei sen sijaan ole toimivaltaa, jonka perusteella ne voisivat tuomioissaan velvoittaa toteuttamaan tarvittavan toimenpiteen. Asian hävinneen osapuolen on toteutettava unionin tuomioistuimen tai unionin yleisen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet (SEUT-sopimuksen 266 artikla).

Vahingonkorvauskanne (SEUT-sopimuksen 268 artikla ja 340 artiklan toinen kohta)

Tämän kanteen avulla unionin kansalaiset, unionin alueella toimivat yritykset ja jäsenvaltiot voivat vaatia Euroopan unionin tuomioistuimessa korvausta vahingosta, joka heille tai niille on aiheutunut EU:n henkilöstön tekemän virheen vuoksi. EU:n korvausvelvollisuus on määritelty perussopimuksissa vain osittain; muilta osin se määräytyy jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten yhteisten, yleisten oikeusperiaatteiden mukaisesti. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt näitä periaatteita. Sen oikeuskäytännön mukaan EU on korvausvelvollinen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: 1. Unionin toimielin tai EU:n henkilöstöön kuuluva on toiminut laittomasti tehtäviään suorittaessaan. Toiminta on laitonta, jos siinä rikotaan selvästi unionin oikeussääntöä, jolla annetaan yksityisille, yrityksille tai jäsenvaltioille oikeuksia tai joka on annettu niiden suojelemiseksi. Suojaavia sääntöjä ovat etenkin perusoikeudet ja sisämarkkinoiden perusvapaudet tai luottamuksensuojan periaate ja suhteellisuusperiaate, mutta niitä ovat myös kaikki muut suoraan sovellettavat oikeussäännöt, jotka antavat unionin kansalaisille subjektiivisia oikeuksia. Rikkomus on riittävän selvä, kun unionin toimielin on ylittänyt toimivaltuutensa ilmeisellä ja vakavalla tavalla. Unionin tuomioistuin ottaa huomioon erityisesti laittoman toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden vähäisen määrän ja aiheutetun vahingon, jonka on oltava laajuudeltaan kulloisenkin talouden osa-alueen tavanomaista taloudellista riskiä suurempi. 2. Asiasta on aiheutunut tosiasiallista vahinkoa. 3. Unionin toiminnan ja aiheutuneen vahingon välillä on syy-yhteys. 4. Unionin toimielinten toiminnan tahallisuutta tai tuottamuksellisuutta ei välttämättä tarvitse osoittaa.

Henkilöstökanne (SEUT-sopimuksen 270 artikla)

Euroopan unionin tuomioistuimessa voidaan käsitellä myös EU:n ja sen henkilöstön tai EU:n ja sen henkilöstön perillisten välisiä riitoja. Tällaiset kanteet käsittelee unionin yleinen tuomioistuin.

Ennakkoratkaisumenettely (SEUT-sopimuksen 256 artikla)

Unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen välinen suhde on säännelty siten, että unionin yleisen tuomioistuimen päätöksiin voidaan vain oikeuskysymysten osalta hakea muutosta unionin tuomioistuimelta. Muutoksenhakuperusteena voi olla unionin yleisen tuomioistuimen puuttuva toimivalta, muutoksenhakijan etuja haittaava menettelyvirhe tai unionin oikeuden rikkominen. Jos muutoksenhaku voidaan ottaa tutkittavaksi ja se on perusteltu, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen. Jos asia on kypsä ratkaistavaksi, unionin tuomioistuin voi ratkaista sen itse; muussa tapauksessa se siirtää asian takaisin unionin yleiseen tuomioistuimeen, jota unionin tuomioistuimen oikeudellinen arviointi sitoo.

Väliaikainen oikeussuoja (SEUT-sopimuksen 278 ja 279 artikla)

Unionin tuomioistuimen tai unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevalla kanteella ja unionin tuomioistuimen käsiteltävänä olevalla unionin yleisen tuomioistuimen päätöstä koskevalla muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta. Tämän vastapainona unionin tuomioistuimelta tai unionin yleiseltä tuomioistuimelta voidaan hakea lykkäystä kanteen kohteena olevan toimenpiteen täytäntöönpanoon (SEUT-sopimuksen 278 artikla) tai välitoimien toteuttamista (SEUT-sopimuksen 279 artikla).

Välitoimia koskevan hakemuksen arvioinnissa sovelletaan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti seuraavia kolmea perustetta: 1. Pääasian menestymismahdollisuudet (fumus boni juris): Menestymismahdollisuudet arvioidaan tutkimalla alustavasti hakijan esittämät seikat. 2. Välitoimen kiireellisyys: Kiireellisyys arvioidaan sen mukaan, onko ehdotettu välitoimi välttämätön hakijaan kohdistuvan vakavan ja korvaamattoman vahingon estämiseksi. Arviointiperusteina käytetään lainrikkomuksen tapaa ja vakavuutta sekä sen konkreettisia ja lopullisia haittavaikutuksia hakijan varallisuuteen ja muuhun oikeudellisesti suojattuun omaisuuteen. Taloudellista vahinkoa pidetään vakavana ja korvaamattomana lähtökohtaisesti vain silloin, kun sitä ei voida kokonaan korvata, jos hakija voittaa pääasian. 3. Etujen ja haittojen vertailu: Haittoja, joita välitoimen hylkäämisestä aiheutuu hakijalle, verrataan etuihin, joita EU saa toimenpiteen välittömästä täytäntöönpanosta, sekä haittoihin, joita välitoimen hyväksymisestä aiheutuu kolmansille osapuolille.

Ennakkoratkaisumenettely (SEUT-sopimuksen 267 artikla)

Ennakkoratkaisumenettelyssä kansalliset tuomioistuimet voivat kääntyä Euroopan unionin tuomioistuimen puoleen. Jos kansallisen tuomioistuimen on sovellettava unionin säädöksiä sen käsiteltävänä olevassa riita-asiassa, se voi keskeyttää tämän menettelyn ja tiedustella unionin tuomioistuimelta, onko unionin toimielinten antama säädös pätevä ja/tai miten kyseistä säädöstä ja unionin perussopimuksia on tulkittava. Kansallinen tuomioistuin muotoilee oikeudellisen kysymyksen, johon unionin tuomioistuin vastaa tuomion eikä esimerkiksi lausunnon muodossa, mikä ilmentää tuomion sitovuutta myös ulkoisesti. Ennakkoratkaisumenettely ei ole muiden edellä esiteltyjen menettelyjen tapaan riita-asian ratkaisemiseen tähtäävä menettely, vaan se on vain osa menettelyä, joka alkaa ja päättyy kansallisessa tuomioistuimessa.

Tämän menettelyn tavoitteena on ensinnäkin varmistaa unionin oikeuden yhdenmukainen tulkinta ja siten EU:n oikeusjärjestyksen yhtenäisyys. EU:n oikeudellisen yhtenäisyyden suojaamisen lisäksi menettely on merkittävä myös yksilön oikeussuojan kannalta. Unionin oikeuden sisältö ja soveltamisala on määritettävä riittävän selkeästi, jotta kansalliset tuomioistuimet voivat arvioida, onko kansallinen oikeus sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, ja – jos ei ole – soveltaa välittömästi unionin oikeutta. Tähän selkeyteen päästään yleensä vain unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun avulla, joten ennakkoratkaisumenettely antaa myös unionin kansalaiselle mahdollisuuden puolustautua silloin, kun hänen oma jäsenvaltionsa toimii unionin oikeuden vastaisesti, ja varmistaa unionin oikeuden soveltamisen kansallisissa tuomioistuimissa. Näiden kahden tehtävän perusteella ennakkoratkaisumenettely kompensoi hieman yksityishenkilöiden rajoitettua mahdollisuutta nostaa suora kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa, joten se on yksilön oikeussuojan kannalta keskeinen tekijä. Viime kädessä tämän menettelyn onnistuminen riippuu kuitenkin siitä, kuinka halukkaita kansalliset tuomarit ja tuomioistuimet ovat esittämään ennakkoratkaisupyyntöjä.

Ennakkoratkaisupyynnön kohde: Unionin tuomioistuin ratkaisee unionin oikeuden tulkintaa koskevia kysymyksiä sekä valvoo unionin toimielinten antamien säädösten pätevyyttä. Kansallisen oikeuden säännöksistä ja määräyksistä ei voida pyytää ennakkoratkaisua. Ennakkoratkaisumenettelyssä unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta eikä arvioida sen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa. Tätä ei usein oteta huomioon unionin tuomioistuimelle esitettävissä ennakkoratkaisukysymyksissä. Monesti esitetään hyvinkin yksityiskohtaisia kysymyksiä jonkin kansallisen säännöksen yhteensoveltuvuudesta unionin säännöksen kanssa tai jonkin unionin säädöksen soveltamisesta kansallisen tuomioistuimen ratkaistavana olevassa riita-asiassa. Unionin tuomioistuin ei jätä näitä sinänsä kiellettyjä ennakkoratkaisukysymyksiä käsittelemättä, vaan katsoo niiden tarkoittavan sitä, että ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin toivoo lähinnä saavansa tietoa asiaa koskevan unionin oikeuden tulkintaperusteista, jotta se voi itse arvioida asian ratkaisemisen kannalta merkityksellisen kansallisen oikeuden yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa. Tällöin unionin tuomioistuin nostaa kansallisen tuomioistuimen toimittamasta aineistosta, varsinkin ennakkoratkaisupyyntöpäätöksen perusteluista, esille sellaisia unionin oikeuteen liittyviä seikkoja, joita on tarpeen tulkita kyseistä riita-asiaa käsiteltäessä.

Oikeus esittää ennakkoratkaisupyyntö: Ennakkoratkaisupyyntöjä voivat esittää kaikki jäsenvaltioiden tuomioistuimet. ”Tuomioistuimella” viitataan unionin oikeudessa määriteltyyn tuomioistuimen käsitteeseen, joka ei perustu laitoksen nimeen vaan sen tehtäviin ja asemaan jäsenvaltioiden oikeussuojajärjestelmässä. Tuomioistuimia ovat siten kaikki itsenäiset, muiden ohjeista riippumattomat laitokset, jotka tekevät riita-asioissa oikeudellisesti vaikuttavia päätöksiä noudattaen oikeusvaltion periaatteiden mukaisia menettelyjä. Näin ollen ennakkoratkaisupyyntöjä voivat lähtökohtaisesti esittää myös jäsenvaltioiden perustuslakituomioistuimet ja tuomioistuinten ulkopuoliset riitojenratkaisuelimet yksityisiä välimiesoikeuksia lukuun ottamatta. Kansallinen tuomioistuin päättää itse ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä sen mukaan, kuinka merkityksellisinä se pitää unionin oikeuteen liittyviä seikkoja pääasian ratkaisemisen kannalta. Asianosaiset voivat ainoastaan esittää toivomuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä. Unionin tuomioistuin tutkii kysymysten merkityksellisyyden asian ratkaisemisen kannalta vain siltä osin, täyttääkö esitetty kysymys ennakkoratkaisukysymykselle asetetut edellytykset (eli koskeeko se tosiasiallisesti unionin perussopimusten tulkintaa tai unionin toimielimen säädöksen pätevyyttä) vai onko kyseessä aito riita-asia (eli onko kyse pelkästään hypoteettisista tai keinotekoisista kysymyksistä, joiden tarkoituksena on saada unionin tuomioistuimelta oikeudellinen lausunto ennakkoratkaisun muodossa). Tämän vuoksi unionin tuomioistuin jättää ennakkoratkaisukysymykset tutkimatta vain poikkeustapauksissa, sillä tuomioistuinten välisen yhteistyön erityismerkityksen huomioon ottaen unionin tuomioistuin pyrkii näitä kahta näkökulmaa tarkastellessaan maltillisuuteen. Viimeaikainen oikeuskäytäntö kuitenkin osoittaa, että unionin tuomioistuin on tiukentanut ennakkoratkaisupyynnön kelpoisuusvaatimuksia soveltamalla hyvin täsmällisesti jo aiemmin sovellettua vaatimusta, jonka mukaan pääasian tosiseikat ja oikeudellinen tausta on selvitettävä ennakkoratkaisupyyntöpäätöksessä riittävän selkeästi ja yksityiskohtaisesti. Näiden tietojen puuttuessa unionin tuomioistuin katsoo, ettei se voi tulkita unionin oikeutta asianmukaisesti, ja jättää ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta.

Velvollisuus esittää ennakkoratkaisupyyntö: Jokaisella tuomioistuimella, jonka tekemään päätökseen ei voida enää soveltaa mitään kansallista muutoksenhakukeinoa, on velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua. Muutoksenhaulla tarkoitetaan kaikkia oikeussuojakeinoja, joiden avulla ylempi oikeusaste voi arvioida alemman oikeusasteen tekemän päätöksen uudelleen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta (esimerkiksi valitus) tai ainoastaan oikeudelliselta kannalta (esimerkiksi joidenkin jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmässä käytössä oleva Revision-valitus). Muutoksenhakukeinoihin ei tässä tapauksessa lasketa vaikutuksiltaan rajoitettuja ja kohdennettuja oikeussuojakeinoja (esimerkiksi uudelleenkäsittelyä koskeva pyyntö ja perustuslainmukaisuuden tutkimista koskeva valitus). Ennakkoratkaisun pyytämiseen velvollinen tuomioistuin voi jättää pyytämättä ennakkoratkaisun vain silloin, kun kysymys on asian lopputuloksen kannalta merkityksetön, kun unionin tuomioistuin on jo tehnyt sitä koskevan päätöksen tai kun unionin säännöksen tulkintaa ei voida mielekkäällä tavalla kyseenalaistaa. Ennakkoratkaisua on sitä vastoin pyydettävä aina, kun kansallinen tuomioistuin katsoo, että unionin säädös ei ole pätevä. Unionin tuomioistuin on todennut yksiselitteisesti, että ainoastaan sillä on oikeus kumota laittomaksi todettu unionin säädös. Näin ollen kansallisten tuomioistuinten on sovellettava ja noudatettava kyseistä säädöstä, kunnes unionin tuomioistuin toteaa sen laittomaksi. Erikoistapauksen muodostavat väliaikaisen oikeussuojan myöntämismenettelyyn osallistuvat tuomioistuimet. Niillä on unionin tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan tietyin edellytyksin valtuudet lykätä unionin asetukseen perustuvien kansallisten hallinnollisten määräysten täytäntöönpanoa ja toteuttaa kiistanalaisiin oikeusasemiin tai -suhteisiin liittyviä välitoimia vastoin voimassa olevaa unionin oikeutta.

Jäsenvaltio, joka ei noudata ennakkoratkaisun pyytämistä koskevaa velvollisuuttaan, rikkoo unionin perussopimuksia, ja sille voidaan määrätä seuraamuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Tällaisen menettelyn käytännön vaikutukset ovat kuitenkin hyvin rajalliset, sillä kyseisen jäsenvaltion hallitus ei voi noudattaa mahdollista unionin tuomioistuimen antamaa tuomiota, koska se ei voi antaa kansallisille tuomioistuimille ohjeita tuomioistuinten riippumattomuuden ja vallanjaon periaatteen vuoksi. Nyt kun unionin oikeuteen perustuva jäsenvaltioiden korvausvelvollisuus unionin oikeuden rikkomisen perusteella (katso seuraava luku) on tunnustettu, yksityisillä on paremmat mahdollisuudet saada hyväksytyksi korvausvaatimus, joka perustuu jäsenvaltion laiminlyömään ennakkoratkaisun pyytämisvelvollisuuteen.

Ennakkoratkaisun vaikutukset: Tuomion muodossa annettava ennakkoratkaisu sitoo ensinnäkin pyynnön esittävää tuomioistuinta sekä kaikkia muita tuomioistuimia, jotka käsittelevät kyseistä riita-asiaa. Lisäksi ennakkoratkaisu toimii käytännössä merkittävänä ennakkotapauksena muissa samantyyppisissä menettelyissä.

Unionin oikeuden rikkomisesta johtuva jäsenvaltioiden vastuu

Yhdistetyissä asioissa C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du Pêcheur ja Factortame, 5. maaliskuuta 1996 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin määritteli periaatteessa jäsenvaltioiden velvollisuuden korvata unionin oikeutta rikkomalla yksityisille aiheuttamansa vahingot. Tämä korvausvelvollisuutta koskeva tuomio on periaatepäätös, joka on merkitykseltään rinnastettavissa eräisiin yhteisöjen tuomioistuimen varhaisiin tuomioihin unionin oikeuden ensisijaisuudesta, unionin säädösten välittömästä vaikutuksesta ja unionin omien perusoikeuksien tunnustamisesta. Tuomioistuimen mukaan oikeus saada korvausta on ”välitön seuraus niiden unionin oikeusnormien välittömästä oikeusvaikutuksesta, joiden rikkomisesta on aiheutunut vahinkoa”, mikä vahvistaa huomattavasti yksityisten mahdollisuuksia saada kolmenlaista valtaa (toimeenpano-, lainsäädäntä- ja tuomiovaltaa) käyttävät valtioelimet noudattamaan ja soveltamaan unionin oikeutta. Yhteisöjen tuomioistuin laajensi kyseisessä tuomiossa oikeuskäytäntöä, jonka se oli luonut aiemmin yhdistetyissä asioissa Francovich ja Bonifaci antamassaan tuomiossa. Ennen jäsenvaltiot olivat velvollisia korvaamaan ainoastaan vahingot, jotka olivat aiheutuneet sellaisen direktiivin täytäntöönpanon viivästymisestä, jolla yksityisille annettiin henkilökohtaisia oikeuksia mutta jolla ei ollut välitöntä oikeusvaikutusta. Uusimman tuomion perusteella jäsenvaltioilla on sen sijaan yleinen korvausvelvollisuus, jota sovelletaan aina todettaessa valtion rikkoneen unionin oikeutta.

Unionin oikeuden rikkomisesta johtuvalle jäsenvaltioiden vastuulle on asetettu kolme edellytystä, jotka vastaavat pitkälti unionin korvausvelvollisuuden edellytyksiä vastaavanlaisessa tilanteessa:

1. Rikkominen kohdistuu unionin oikeusnormiin, jolla myönnetään oikeuksia yksityisille.
2. Jotta unionin oikeuden rikkomista voidaan pitää riittävän ilmeisenä, jäsenvaltion on täytynyt ylittää sen harkintavallalle asetetut rajat ilmeisellä ja vakavalla tavalla. Tämän toteaminen kuuluu kansallisille tuomioistuimille, sillä ainoastaan ne ovat toimivaltaisia vahvistamaan tosiseikat ja määrittämään kysymyksessä olevat unionin oikeuden rikkomiset. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa annetaan kuitenkin kansallisille tuomioistuimille seuraavia perusohjeita:

   Niistä seikoista, joita toimivaltainen tuomioistuin voi ottaa huomioon, on mainittava rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, rikotussa oikeusnormissa kansallisille tai [unionin] toimielimille annetun harkintavallan laajuus, laiminlyönnin tai vahinkoa aiheuttaneen teon tahallisuus tai tahattomuus, mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja se seikka, onko [unionin] toimielimen toiminta voinut vaikuttaa kansallisten toimenpiteiden tai menettelyiden laiminlyöntiin, toteuttamiseen tai ylläpitämiseen [unionin] oikeuden vastaisesti. Joka tapauksessa [unionin] oikeuden rikkominen on selvästi ilmeinen silloin, kun sitä on jatkettu huolimatta jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin toteavasta tuomiosta, ennakkoratkaisupyyntöä koskevasta tuomiosta tai asiaa koskevasta [unionin] tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joiden perusteella kyseistä toimintaa on pidettävä yhteisön oikeuden rikkomisena.”

3. Vahingon, joka on aiheutunut henkilöille, joiden oikeuksia on loukattu, on oltava välittömässä syy-yhteydessä jäsenvaltion velvoitteen laiminlyöntiin. Tässä yhteydessä ei edellytetä, että velvoitteensa laiminlyönyt valtio on toiminut tahallisesti tai tuottamuksellisesti, koska tällöin edellytykset olisivat ankarammat kuin unionin oikeuden mukainen riittävän ilmeisen rikkomisen edellytys.

Unionin tuomioistuin toteaa hyvin selkeästi, että sen luomat korvausvelvollisuutta koskevat periaatteet koskevat myös tuomiovallan käyttäjiä eli tuomioistuimia. Niiden tuomioita ei enää tutkita ainoastaan muutoksenhakuprosesseissa; jos tuomioita annettaessa on laiminlyöty tai rikottu unionin oikeusnormeja, asiasta voidaan nostaa vahingonkorvauskanne jäsenvaltion toimivaltaisissa tuomioistuimissa. Tällöin unionin oikeuden rikkomisen toteamisen yhteydessä on tarkasteltava myös unionin oikeutta koskevia aineellisia kysymyksiä, jolloin toimivaltainen tuomioistuin ei voi vedota mahdollisiin erityistuomioistuinten antamien tuomioiden sitoviin vaikutuksiin. Kysymyksissä, jotka koskevat unionin oikeusnormien tulkintaa ja/tai pätevyyttä tai korvausvelvollisuutta koskevan kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa, toimivaltaisten kansallisten tuomioistuinten on käännyttävä Euroopan unionin tuomioistuimen puoleen ja pyydettävä siltä ennakkoratkaisua (SEUT-sopimuksen 267 artikla). Tuomioistuimen virheestä johtuva korvausvelvollisuus pysyy kuitenkin poikkeustapauksena. Koska korvausvelvollisuuteen sovelletaan tiukkoja edellytyksiä, korvausvelvollisuus voi tulla kyseeseen vain, jos tuomioistuin jättää tahallaan noudattamatta voimassa olevaa unionin oikeutta tai jos, kuten asiassa Köbler, asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevä tuomioistuin tekee unionin oikeutta noudattamatta unionin kansalaiselle haitallisen lopullisen päätöksen pyytämättä ensin unionin tuomioistuinta selvittämään asian ratkaisemisen kannalta merkityksellistä unionin oikeuteen perustuvaa oikeudellista tilannetta. Viimeksi mainitussa tapauksessa unionin oikeuteen vetoavien unionin kansalaisten oikeuksien suojelu edellyttää, että he saavat korvausta asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän tuomioistuimen aiheuttamasta vahingosta.

UNIONIN OIKEUDEN ASEMA OIKEUDELLISESSA KOKONAISJÄRJESTELMÄSSÄ

Edellä on käsitelty EU:n rakennetta ja oikeusjärjestystä varsin laajasti. Ei ole kuitenkaan kovinkaan helppoa määritellä unionin oikeuden asemaa oikeudellisessa kokonaisjärjestelmässä ja sen suhdetta muihin oikeusjärjestyksiin. Heti alkuunsa on hylättävä kaksi mahdollista määrittelytapaa. Unionin oikeus ei ole pelkkä kansainvälisten sopimusten kokoelma, eikä sitä voida myöskään pitää kansallisten oikeusjärjestysten osana tai jatkeena.

EU:n oikeusjärjestyksen itsenäisyys

Perustaessaan Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat rajoittaneet lainsäädäntövaltaansa ja luoneet itsenäisen oikeusjärjestyksen, jota ne itse sekä niiden kansalaiset ja tuomioistuimet ovat velvollisia noudattamaan.

Yhteisöjen tuomioistuin totesi näin jo edellä mainitussa kuuluisassa asiassa Costa vastaan ENEL vuonna 1964 antamassaan tuomiossa. Flaminio Costa nosti kanteen, jonka kohteena oli Italian sähköntuotannon ja -jakelun valtiollistaminen ja siihen liittyvä sähköalan yritysten tuotantotilojen siirtäminen valtion sähkölaitokselle (ENEL).

EU:n oikeusjärjestyksen itsenäisyys on EU:n olemassaolon kannalta olennaisen tärkeä tekijä, sillä vain sen avulla voidaan suojella unionin oikeutta kansallisen oikeuden heikentävältä vaikutukselta ja varmistaa unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. Tämän vuoksi unionin oikeudelliset käsitteet määritelläänkin EU:n oikeusjärjestyksen itsenäisyyden perusteella unionin oikeuden vaatimusten ja unionin tavoitteiden mukaisesti. Käsitteet on määriteltävä nimenomaan unionin tasolla, koska sen oikeuteen perustuvat oikeudet vaarantuisivat, jos jokainen jäsenvaltio voisi itse määritellä käsitteiden sisällön ja päättää unionin oikeuteen perustuvien vapauksien soveltamisalasta. Esimerkkinä mainittakoon työntekijän käsite, joka on ratkaiseva vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden laajuuden kannalta. Unionin tasolla määritelty työntekijän käsite voi hyvinkin poiketa jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä yleisesti käytetyistä käsitteistä. Unionin säädöksiä arvioidaan ainoastaan unionin oikeuden eikä kansallisten lakien tai perustuslakien perusteella.

Millainen on unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen suhde, kun otetaan huomioon EU:n oikeusjärjestyksen itsenäisyys?

Vaikka unionin oikeus onkin jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin nähden itsenäinen, tätä ei pidä käsittää siten, että EU:n oikeusjärjestys ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestykset ovat ikään kuin päällekkäisiä kerroksia. Oikeusjärjestysten välillä ei voida tehdä tiukkaa rajanvetoa ensinnäkään siksi, että ne koskevat samoja ihmisiä, jotka ovat samanaikaisesti sekä jonkin valtion että unionin kansalaisia. Toiseksi tällaisessa ajattelutavassa ei oteta huomioon, että unionin oikeudesta voi tulla elävää oikeutta vain osana jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiä. Tosiasiallisesti EU:n oikeusjärjestys ja kansalliset oikeusjärjestykset nivoutuvat toisiinsa ja ovat toisistaan riippuvaisia.

Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen yhteistoiminta

Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden yhteistoiminnalla tarkoitetaan niiden keskinäistä täydentävyyttä. SEU-sopimuksen 4 artiklan 3 kohdassa tätä suhdetta kuvataan hyvin havainnollisesti seuraavalla tavalla:

Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen.”

Tämä yleinen vilpittömän yhteistyön periaate muotoiltiin tietoisena siitä, että ainoastaan EU:n oikeusjärjestyksen avulla ei voida toteuttaa tavoitteita, joihin EU:n perustamisella pyrittiin. Toisin kuin kansalliset oikeusjärjestykset EU:n oikeusjärjestys ei ole suljettu järjestelmä, vaan se tarvitsee kansalliset oikeusjärjestykset toimintansa perustaksi. Tämän vuoksi kaikkien kansallisten toimielinten – lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovaltaa käyttävien elinten – on oivallettava, että EU:n oikeusjärjestys ei ole mikään ”ulkopuolinen” tai ”vieras” järjestelmä vaan että jäsenvaltiot ja unionin toimielimet muodostavat yhtenäisen, yhteisvastuullisen kokonaisuuden pyrkiessään saavuttamaan yhteiset tavoitteet. EU on siis yhteisö, joka ei perustu ainoastaan yhteiseen etuun vaan ennen kaikkea myös yhteisvastuuseen. Tämän vuoksi ei riitä, että jäsenvaltioiden viranomaiset ainoastaan ottavat huomioon unionin perussopimukset ja unionin toimielinten antamat säädökset. Viranomaisten on myös pantava ne täytäntöön ja saatava ne toimimaan käytännössä. Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden yhteistoiminta on niin monitahoista, että sitä voidaan havainnollistaa tässä vain muutamalla keskeisellä esimerkillä.

EU:n oikeusjärjestys ja kansalliset oikeusjärjestykset liittyvät kiinteästi toisiinsa ja täydentävät toisiaan. Tästä ovat osoituksena direktiivit, joita käsiteltiin jo lainsäädäntövälineiden yhteydessä. Direktiivi velvoittaa jäsenvaltioita ainoastaan saavutettavaan tulokseen nähden, ja kansalliset viranomaiset voivat kansallisen oikeuden mukaisesti valita muodon ja keinot, joilla tämä tavoite saavutetaan. Lainkäytön alalla oikeusjärjestykset nivoutuvat läheisesti toisiinsa SEUT-sopimuksen 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisumenettelyn kautta. Tässä menettelyssä kansalliset tuomioistuimet voivat (tai niiden täytyy) ennakkoratkaisun saadakseen esittää Euroopan unionin tuomioistuimelle unionin oikeuden tulkintaa ja pätevyyttä koskevia kysymyksiä, jotka voivat olla merkityksellisiä niiden käsiteltävänä olevan asian ratkaisemisen kannalta. Ennakkoratkaisumenettely osoittaa selvästi, että myös jäsenvaltioiden tuomioistuinten on otettava unionin oikeus huomioon ja sovellettava sitä ja että Euroopan unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta tulkita ja arvioida unionin oikeuden pätevyyttä. EU:n oikeusjärjestyksen ja kansallisten oikeusjärjestysten keskinäinen riippuvuus ilmenee myös silloin, kun pyritään täyttämään EU:n oikeusjärjestyksessä olevia aukkoja. Unionin sääntelyn kehitys määräytyy siten tietystä vaiheesta lähtien kulloistenkin kansallisten oikeussääntöjen mukaan. Tietystä hetkestä eteenpäin unionin lainsäädännön säännöksen kohtalo määräytyy näin ollen kansallisen lainsäädännön vastaavien säännösten perusteella. Tämä pätee yleisesti kaikkeen unionin oikeuden täytäntöönpanoon, mikäli unionin oikeudessa ei anneta omia sääntöjä unionin oikeuden täytäntöönpanosta. Kaikissa näissä tapauksissa kansalliset viranomaiset panevat unionin säädökset täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämän periaatteen soveltaminen edellyttää kuitenkin, että unionin säädöksen vaikutusta ei kyseenalaisteta ja että unionin oikeutta sovelletaan yhdenmukaisella tavalla, sillä kaikkia talouden toimijoita on kohdeltava yhdenvertaisesti ja oikeudenmukaisesti.

Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden väliset ristiriitatilanteet

Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden väliselle suhteelle on kuitenkin ominaista myös se, että ne törmäävät toisinaan vastakkain. Tällöin puhutaan unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden ristiriitatilanteesta. Tällainen tilanne syntyy, kun jokin unionin oikeuden säännös, josta aiheutuu unionin kansalaisille välittömiä oikeuksia tai velvollisuuksia, on sisällöltään ristiriidassa kansallisen oikeusnormin kanssa. Tämän näennäisesti yksinkertaisen ongelman taustalle kätkeytyy kaksi EU:n rakenteen peruskysymystä, joihin annettavat vastaukset ovat ratkaisevia EU:n oikeusjärjestyksen olemassaolon kannalta. Nämä kysymykset ovat unionin oikeuden välitön sovellettavuus ja unionin oikeuden ensisijaisuus ristiriidassa olevaan kansalliseen oikeuteen nähden.

Unionin oikeuden välitön sovellettavuus kansallisessa oikeudessa

Unionin oikeuden välitön sovellettavuus tarkoittaa sitä, että unionin oikeudella annetaan välittömiä oikeuksia ja määrätään välittömiä velvollisuuksia unionin toimielimille, jäsenvaltioille ja unionin kansalaisille.

Unionin tuomioistuimen huomattavimpia saavutuksia on, että se on varmistanut unionin säädösten soveltamisen joidenkin jäsenvaltioiden vastustelusta huolimatta ja siten turvannut unionin oikeusjärjestyksen olemassaolon. Sen oikeuskäytännön lähtökohtana oli edellä jo mainittu Van Gend & Loos -nimistä alankomaalaista liikennöitsijää koskeva asia. Kyseinen liikennöitsijä valitti alankomaalaiselle tuomioistuimelle Alankomaiden korotetun tuontitullin soveltamisesta erääseen Saksasta tuotavaan kemikaaliin. Kyseisen asian lopputulos riippui viime kädessä siitä, voiko myös yksittäinen kansalainen valittaa perustamissopimuksen vastaisesta korotetusta tullista vedoten ETY-sopimuksen 12 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa ottaa käyttöön uusia tulleja eivätkä korottaa jo sovellettavia tulleja yhteismarkkinoilla. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi vastoin useiden hallitusten esittämiä huomautuksia ja julkisasiamiehensä toteamuksia, että unionin luonteen ja tavoitteen perusteella unionin oikeutta on lähtökohtaisesti sovellettava välittömästi. Tuomioistuin totesi perusteluissaan seuraavaa:

– –yhteisö muodostaa kansainvälisessä oikeudessa uuden oikeusjärjestyksen – –; tämän oikeusjärjestyksen oikeussubjekteja ovat sekä jäsenvaltiot että niiden kansalaiset. Jäsenvaltioiden lainsäädännöstä riippumattomalla yhteisön oikeudella yksityisille perustetaan velvoitteiden lisäksi oikeuksia, joista tulee osa heidän oikeudellista asemaansa. Oikeudet voivat syntyä siten, että ne nimenomaisesti annetaan perustamissopimuksessa, mutta myös siten, että ne johtuvat perustamissopimuksessa yksityisille, jäsenvaltioille ja yhteisön toimielimille asetetuista, tarkasti määritellyistä velvoitteista.”

Tämä toteamus ei kuitenkaan johda kovin pitkälle, sillä siinä ei vastata kysymykseen, mitä unionin oikeussääntöjä on sovellettava välittömästi. Tuomioistuin tarkasteli tätä kysymystä ensin unionin primaarioikeuden osalta ja totesi, että yksityisiin sovelletaan välittömästi kaikkia sellaisia unionin perussopimuksiin sisältyviä normeja, jotka 1) ovat ehdottomia, jotka 2) sisältävät selvän ja täsmällisen velvollisuuden ja joiden 3) täytäntöönpano tai oikeusvaikutukset eivät edellytä jäsenvaltioilta tai unionin toimielimiltä lisätoimenpiteitä.

Yhteisöjen tuomioistuin katsoi aiemman ETY-sopimuksen 12 artiklan täyttävän nämä edellytykset, joten myös Van Gend & Loosin oli mahdollista johtaa tästä määräyksestä oikeuksia, joita alankomaalaisen tuomioistuimen oli suojeltava. Näin ollen alankomaalainen tuomioistuin julisti perustamissopimuksen vastaisen korotetun tullin mitättömäksi. Tämän oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuin on sittemmin katsonut välittömän sovellettavuuden koskevan myös eräitä muita perustamissopimuksen määräyksiä, jotka ovat unionin kansalaisen kannalta huomattavasti merkittävämpiä kuin ETY-sopimuksen 12 artikla. On syytä mainita erityisesti tuomiot, jotka koskivat vapaan liikkuvuuden (SEUT-sopimuksen 45 artikla), sijoittautumisvapauden (SEUT-sopimuksen 49 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapauden (SEUT-sopimuksen 56 artikla) välitöntä soveltamista.

Asiassa van Duyn yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että perustamissopimuksen määräyksiä on sovellettava sellaisenaan vapaan liikkuvuuden takaamiseksi. Asian lähtökohta oli seuraavanlainen: Alankomaalaiselta Yvonne van Duynilta oli toukokuussa 1973 evätty lupa päästä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, koska hänellä oli tarkoitus ryhtyä hoitamaan sihteerintointa skientologiakirkossa, jonka toimintaa Yhdistyneen kuningaskunnan sisäasiainministeriö piti ”yhteiskunnalle vahingollisena”. Yvonne van Duyn nosti High Courtissa kanteen, jossa hän vetosi työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeviin unionin määräyksiin. Hän vaati High Courtia toteamaan, että hänellä on palkkatyötä tekevänä henkilönä oikeus oleskella Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja saada lupa päästä sinne. Yhteisöjen tuomioistuin vastasi High Courtin esittämään ratkaisupyyntöön, että asiaan on sovellettava sellaisenaan ETY-sopimuksen 48 artiklaa (SEUT-sopimuksen 45 artikla), jossa annetaan yksityisille oikeuksia, joihin nämä voivat vedota jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.

Yhteisöjen tuomioistuin joutui tarkastelemaan sijoittautumisvapauden välitöntä sovellettavuutta Belgian Conseil d’Etat’n saatettua sen käsiteltäväksi asian, joka koski alankomaalaisen asianajajan Jean Reynersin ETY-sopimuksen 52 artiklan (SEUT-sopimuksen 49 artikla) nojalla nostamaa kannetta. Jean Reyners oli nostanut kanteen, koska hänelle ei myönnetty kansalaisuutensa vuoksi lupaa harjoittaa Belgiassa asianajajan ammattia, vaikka hän oli suorittanut Belgian lainsäädännössä edellytetyn tutkinnon. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisessä asiassa 21. heinäkuuta 1974 antamassaan tuomiossa, että oman maan kansalaisia ja muita kuin oman maan kansalaisia ei saa enää kohdella eri tavoin sijoittautumisvapauteen liittyvissä asioissa, koska ETY-sopimuksen 52 artiklaa on siirtymäkauden päätyttyä sovellettava sellaisenaan. Tämän perusteella unionin kansalaisilla on oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa ammattia toisessa jäsenvaltiossa. Kyseisen tuomion mukaan Jean Reynersille oli myönnettävä lupa harjoittaa asianajajan ammattia Belgiassa.

Asiassa Van Binsbergen yhteisöjen tuomioistuin sai tilaisuuden todeta, että myös palvelujen tarjoamisen vapautta sovelletaan välittömästi. Asiassa käsiteltiin muun muassa sitä, onko Alankomaiden lainsäädännön säännös, jonka mukaan ainoastaan Alankomaissa asuvat henkilöt voivat toimia asiamiehinä muutoksenhakutuomioistuimessa, palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien unionin oikeussääntöjen mukainen. Tuomioistuin vastasi kysymykseen kieltävästi perustellen kantaansa siten, että kaikki kansalaisuuteen tai asuinpaikkaan perustuvat unionin kansalaiseen kohdistuvat rajoitukset ovat ETY-sopimuksen 59 artiklan (SEUT-sopimuksen 56 artikla) vastaisia ja siten pätemättömiä.

Käytännössä erittäin merkittäviä ovat myös päätökset tavaroiden vapaata liikkuvuutta (SEUT-sopimuksen 41 artikla), miesten ja naisten samapalkkaisuutta (SEUT-sopimuksen 157 artikla), yleistä syrjintäkieltoa (SEUT-sopimuksen 25 artikla) ja vapaata kilpailua (SEUT-sopimuksen 101 artikla) koskevien määräysten välittömästä sovellettavuudesta.

Johdetun oikeuden alalla välitöntä sovellettavuutta on aiheellista tarkastella vain direktiivien ja jäsenvaltioille osoitettujen päätösten kohdalla, koska asetuksia ja yksilöityjä päätöksiä on sovellettava sellaisenaan jo unionin perussopimusten nojalla (SEUT-sopimuksen 288 artiklan toinen ja neljäs kohta). Vuodesta 1970 lähtien unionin tuomioistuin on soveltanut unionin primaarioikeuden välittömän oikeusvaikutuksen periaatetta myös direktiiveihin ja jäsenvaltioille osoitettuihin päätöksiin.

Tuomioistuin on edistänyt onnistuneesti unionin oikeuden välitöntä oikeusvaikutusta, jonka käytännön merkitystä voidaan tuskin korostaa liikaa. Se parantaa kansalaisen asemaa muuntamalla yhteismarkkinoiden vapauksia oikeuksiksi, joihin kansalainen voi vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Unionin oikeuden välittömästä sovellettavuudesta tulee tavallaan yksi EU:n oikeusjärjestyksen tukipilareista.

Unionin oikeuden ensisijaisuus kansalliseen oikeuteen nähden

Unionin säädöksen välitön sovellettavuus johtaa toiseen, yhtä olennaiseen kysymykseen. Mitä tapahtuu, jos unionin säädös, jossa annetaan unionin kansalaisille välittömiä oikeuksia ja määrätään heille välittömiä velvollisuuksia, on sisältönsä puolesta ristiriidassa kansallisen säädöksen kanssa?

Tällainen unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen ristiriitatilanne voidaan ratkaista vain asettamalla toinen oikeusjärjestyksistä etusijalle. Kirjoitetussa unionin oikeudessa ei nimenomaisesti säädetä tästä asiasta. Missään unionin perussopimuksessa ei esimerkiksi määrätä, että unionin oikeus on ensisijainen tai toissijainen kansalliseen oikeuteen nähden. Unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen ristiriitatilanne voidaan kuitenkin ratkaista vain siten, että unionin oikeus asetetaan etusijalle kansalliseen oikeuteen nähden, jolloin unionin oikeus syrjäyttää kaikki unionin säännöistä poikkeavat kansalliset säännökset ja korvaa ne kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Mitä EU:n oikeusjärjestyksestä jäisikään jäljelle, jos unionin oikeudesta tehtäisiin alisteinen kansalliseen oikeuteen nähden? Tuskin mitään. Unionin oikeussäännöt voitaisiin kumota millä tahansa kansallisella lailla, jolloin ei olisi enää puhettakaan unionin oikeuden yhdenmukaisesta ja tasapuolisesta soveltamisesta kaikissa jäsenvaltioissa. EU ei voisi myöskään hoitaa jäsenvaltioiden sille siirtämiä tehtäviä. Unionin toimintakyky kyseenalaistuisi, ja eurooppalaisen oikeusyhteisön luominen, johon kohdistui suuria odotuksia, jäisi haaveeksi.

Tällaista ongelmaa ei ilmene kansainvälisen oikeuden ja kansallisen oikeuden välisessä suhteessa. Koska kansainvälisestä oikeudesta tulee osa valtion oikeusjärjestystä vasta säädöksellä, jolla se saatetaan valtion oikeusjärjestyksen osaksi, ensisijainen oikeus määräytyy yksinomaan kansallisten oikeussääntöjen perusteella. Sen mukaan, minkä aseman kansainvälinen oikeus saa valtion oikeusjärjestyksessä kansallisen oikeuden perusteella, se voi olla etusijalla perustuslakiin nähden, sijoittua perustuslain ja tavanomaisten lakien väliin tai olla rinnastettavissa tavanomaisiin lakeihin. Samanarvoisen, valtion oikeusjärjestyksen osaksi saatetun kansainvälisen oikeuden ja kansallisen oikeuden suhteessa noudatetaan periaatetta, jonka mukaan myöhemmin säädetty oikeus syrjäyttää aiemmin säädetyn (lex posterior derogat legi priori). Näitä kansallisten lakien ristiriitatilanteita koskevia sääntöjä ei sitä vastoin voida soveltaa unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden väliseen suhteeseen, koska unionin oikeus ei ole osa valtion oikeusjärjestystä. Näin ollen unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen ristiriitatilanne voidaan ratkaista vain EU:n oikeusjärjestyksen perusteella.

Jälleen kerran unionin tuomioistuimen tehtävänä oli – seurauksista tietoisena – varmistaa välttämätön unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate huolimatta joidenkin jäsenvaltioiden vastustuksesta. Se loi EU:n oikeusjärjestykselle välittömän sovellettavuuden lisäksi toisen tukipilarin, jonka avulla tästä oikeusjärjestyksestä voitiin vihdoin tehdä kestävä rakennelma.

Edellä jo mainitussa asiassa Costa vastaan ENEL yhteisöjen tuomioistuin totesi kaksi tärkeää seikkaa unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välisestä suhteesta:

• Ensinnäkin: valtiot ovat luovuttaneet perustamalleen yhteisölle pysyvästi tietyt toimivaltuudet, ja myöhemmin toteuttavat yksipuoliset toimenpiteet olisivat ristiriidassa unionin oikeuden käsitteen kanssa.
• Toiseksi: perussopimusten periaatteiden mukaisesti mikään jäsenvaltio ei voi kyseenalaistaa unionin oikeuden asemaa järjestelmänä, jota sovelletaan yhdenmukaisesti ja täysimääräisesti koko unionin alueella.

Edellä todetun perusteella voidaan päätellä, että perussopimuksissa annettujen toimivaltuuksien nojalla säädetty unionin oikeus on aina etusijalla jäsenvaltion oikeuteen nähden. Se ei ainoastaan ole kansallista oikeutta vahvempi vaan vaikuttaa myös rajoittavasti myöhemmin annettavaan oikeuteen.

Asiassa Costa vastaan ENEL antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei kyseenalaistanut Italian sähköntuotannon valtiollistamista mutta totesi aivan selkeästi, että unionin oikeus on ensisijainen kansalliseen oikeuteen nähden.

Tämän ensisijaisuussäännön oikeudellisena seurauksena on ristiriitatilanteessa se, että unionin oikeuden vastaista kansallista oikeutta ei sovelleta. Myöskään uusia unionin oikeuden vastaisia kansallisia lainsäädäntötoimia ei voida toteuttaa.

Tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään pitänyt kiinni tästä periaatteesta. Eräässä suhteessa se on itse asiassa kehittänyt periaatetta edelleen. Vaikka edellä mainitussa tuomiossa oli kyse ainoastaan unionin oikeuden ensisijaisuudesta kansallisiin lakeihin nähden, tuomioistuin vahvisti ensisijaisuusperiaatteen koskevan myös unionin oikeuden ja kansallisen perustuslain suhdetta. Kansalliset tuomioistuimet hyväksyivät yhteisöjen tuomioistuimen näkemyksen alkuepäröinnin jälkeen. Alankomaissa ei muutenkaan ollut odotettavissa vaikeuksia, koska Alankomaiden perustuslain (65–67 §) mukaan unionin oikeus on etusijalla kansallisiin lakeihin nähden. Myös muissa jäsenvaltioissa kansalliset tuomioistuimet ovat tunnustaneet unionin oikeuden ensisijaisuuden tavanomaisiin kansallisiin lakeihin nähden. Saksan ja Italian perustuslakituomioistuimissa tosin aluksi vastustettiin unionin oikeuden ensisijaisuutta kansalliseen valtiosääntöoikeuteen ja varsinkin perusoikeuksien suojaan nähden. Suhtautuminen muuttui myönteisemmäksi vasta sitten, kun EU:n oikeusjärjestykseen sisältyvä perusoikeuksien suoja oli saatu suurin piirtein kansallisia perustuslakeja vastaavalle tasolle. Saksan perustuslakituomioistuin suhtautuu kuitenkin syventyvään integraatioon edelleen varauksellisesti, mikä ilmenee selvästi etenkin sen antamista Maastrichtin sopimusta ja viimeksi Lissabonin sopimusta koskevista tuomioista.

Kansallisen oikeuden tulkitseminen unionin oikeuden mukaisesti

Ensisijaisuussääntöä soveltamalla ratkaistavissa oleva unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen ristiriitatilanne voidaan välttää siten, että kaikkien lainkäytöstä tai oikeuskäytännöstä vastaavien valtioelinten on ensin tulkittava kansallista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti.

Unionin tuomioistuin tunnusti unionin oikeuden mukaisen tulkinnan käsitteen ja sisällytti sen EU:n oikeusjärjestykseen vasta melko myöhäisessä vaiheessa. Vastatessaan kansallisten tuomioistuinten tiedusteluihin se totesi ensin ainoastaan, että on tarkoituksenmukaista varmistaa kansallisten säännösten yhdenmukainen tulkinta direktiivin soveltamisalalla, mutta direktiivin mukaista tulkintaa koskeva velvoite todettiin ensimmäisen kerran vasta vuonna 1984 asiassa Von Colson ja Kamann. Siinä oli kyse työhönotossa tapahtuneesta naisten syrjinnästä määrättävän vahingonkorvauksen suuruudesta. Saksan lainsäädännössä säädettiin ainoastaan Vertrauensschaden-korvauksesta eli sellaisen vahingon korvaamisesta, joka on aiheutunut syrjinnän kohteeksi joutuneille hakijoille siitä, että he ovat luottaneet työhönoton tapahtuvan ilman minkäänlaista syrjintää (siis etenkin pelkästään työpaikan hakemisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta), mutta direktiivissä 76/207/ETY edellytettiin, että kansallisessa oikeudessa säädetään tehokkaista seuraamuksista tasa-arvon toteuttamiseksi työhön pääsyssä. Koska seuraamusta ei ollut kuitenkaan määritelty tarkemmin, ei voitu todeta, että direktiiviä on sovellettava sen yhteydessä välittömästi. Tuomiossa olisi näin ollen voitu ainoastaan todeta, että kansallinen lainsäädäntö on unionin oikeuden vastainen mutta että kansallisella tuomioistuimella ei ole perusteita jättää kansallista säännöstä huomiotta. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin ratkaisi asian siten, että kansalliset tuomioistuimet ovat velvollisia tulkitsemaan ja soveltamaan kansallisia siviilioikeuden sääntöjä siten, että sukupuoleen perustuvasta syrjinnästä on määrättävä tehokas seuraamus. Pelkästään symbolinen vahingonkorvaus ei tuomioistuimen mukaan täyttänyt vaatimusta direktiivin tehokkaasta täytäntöönpanosta.

Tuomioistuin katsoo, että unionin oikeuden mukaiselle tulkinnalle oikeudellisen perustan muodostaa vilpittömän yhteistyön periaate (SEU-sopimuksen 4 artiklan 3 kohta). Sen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa SEU-sopimuksesta tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen. Tähän kuuluu myös se, että soveltaessaan ja tulkitessaan unionin oikeussääntöjen kanssa osittain päällekkäistä kansallista oikeutta kansallisten viranomaisten on otettava huomioon unionin oikeuden sanamuoto ja tavoite (unionin lojaliteettiperiaate asiassa Pfeiffer). Kansalliset tuomioistuimet toimivat näin ollen myös eurooppalaisina tuomioistuimina, jotka puolustavat unionin oikeuden asianmukaista soveltamista ja noudattamista.

Direktiivin mukainen tulkinta on unionin oikeuden mukaisen tulkinnan erityismuoto. Sen mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia panemaan direktiivit täytäntöön. Lainkäyttäjien ja tuomioistuinten on direktiivin mukaisella tulkinnalla edistettävä sitä, että asianomainen jäsenvaltio noudattaa tätä velvoitettaan täysimääräisesti. Direktiivin mukaisella tulkinnalla varmistetaan, että lainkäyttö on direktiivien mukaista ja että kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä tulkitaan ja sovelletaan samalla tavoin kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltiot eivät saa hajottaa sitä, mitä direktiivillä on juuri yhdenmukaistettu EU:n laajuisesti.

Unionin oikeuden mukainen tulkinta rajoittuu kansallisen säännöksen yksiselitteiseen sanamuotoon, joka ei mahdollista tulkintaa. Tällöinkin unionin oikeudessa säädetty unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskevaa velvoite estää tulkitsemasta kansallista oikeutta ”contra legem”. Tämä pätee myös silloin, kun kansallinen lainsäätäjä kieltäytyy nimenomaisesti saattamasta direktiiviä osaksi kansallista oikeutta. Tällainen unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välinen ristiriitatilanne voidaan ratkaista ainoastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä (SEUT-sopimuksen 258 ja 259 artikla).

LOPUKSI

Millainen kokonaiskuva EU:n oikeusjärjestyksestä on hahmottunut?

EU:n oikeusjärjestys on EU:n varsinainen perusta, joka tekee siitä luonteeltaan oikeudellisen yhteisön. EU:n perustamisen yhteydessä asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa ainoastaan luomalla uutta oikeutta ja vakiinnuttamalla se. Tässä suhteessa EU:n oikeusjärjestys on jo edistynyt merkittävästi. On paljolti tämän uuden oikeusjärjestyksen ansiota, että EU:n sisämarkkinat ovat jo 510 miljoonan ihmisen arkipäivää pitkälti avointen rajojen, vilkkaan tavaroiden ja palvelujen vaihdon, työvoiman liikkuvuuden sekä yritysten tiiviin rajat ylittävän yhteistyön ansiosta. EU:n oikeusjärjestyksen toinen, jo historiallinen, ominaispiirre on sen pyrkimys rauhaan. Se pyrkii turvaamaan rauhan ja vapauden käyttämällä konfliktien ratkaisussa väkivallan sijaan oikeudellisia sääntöjä, jotka nivovat sekä kansalaiset että jäsenvaltiot yhteisvastuulliseksi yhteisöksi. EU:n oikeusjärjestyksestä tulee siten rauhan säilyttämisen ja luomisen apuväline.

EU:n oikeusjärjestys ja siihen perustuva oikeudellinen yhteisö voivat säilyä vain, jos oikeusjärjestyksen noudattaminen ja suojaaminen varmistetaan. Tämä tapahtuu EU:n oikeusjärjestyksen kahden peruspilarin eli unionin oikeuden välittömän sovellettavuuden ja unionin oikeuden ensisijaisuuden avulla. Nämä kaksi periaatetta, joiden olemassaolon ja säilymisen puolesta Euroopan unionin tuomioistuin toimii hyvin määrätietoisesti, takaavat unionin oikeuden yhdenmukaisen ja ensisijaisen soveltamisen kaikissa jäsenvaltioissa.

Vaikka EU:n oikeusjärjestyksessä onkin vielä monia puutteita, se edistää EU:n jäsenvaltioiden poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten ongelmien ratkaisemista korvaamattoman arvokkaalla tavalla.

MAINITTU OIKEUSKÄYTÄNTÖ

Euroopan unionin tuomioistuimen kaikki päätökset ovat luettavissa osoitteessa www.eur-lex.europa.eu. EUR-Lex-sivuston kautta voi tarkastella veloituksella millä tahansa EU:n 24 virallisella kielellä myös seuraavia:

• EU:n oikeus (perussopimukset, asetukset, direktiivit, päätökset, konsolidoitu lainsäädäntö jne.)
• valmisteluasiakirjat (lainsäädäntöehdotukset, kertomukset, vihreät ja valkoiset kirjat jne.)
• kansainväliset sopimukset
• tiivistelmät EU:n lainsäädännöstä, joiden avulla säädökset asettuvat oikeaan poliittiseen asiayhteyteen

Unionin oikeuden oikeudellinen luonne ja ensisijaisuus

EU:n toimivalta

Lainsäädäntötoimien vaikutukset

Perusoikeudet

Oikeussuoja

LOPPUVIITTEET

1 Siten kuin Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1244 on määritelty.

2 Santerin komissio joutui eroamaan vuonna 1999, koska sille ei myönnetty vastuuvapautta; tuolloinkin epäluottamuslause jäi hyväksymättä äänestyksessä, vaikkakin vain täpärästi.

3 Brexit-äänestyksen jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta luopui puheenjohtajuusvuorostaan, jonka piti olla vuoden 2017 jälkipuoliskolla.

4 Lisätietoja on kohdassa, jossa käsitellään unionin oikeuden rikkomisesta johtuvaa jäsenvaltioiden vastuuta.

TIETOJA TÄSTÄ JULKAISUSTA

Julkaisu ”EU:n oikeuden perusteet” on saatavissa internetistä osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/web/general-publications/publications.

Euroopan komissio
Viestinnän pääosasto
Kansalaistiedotusyksikkö
1049 Bryssel
BELGIA

Käsikirjoitus on valmistunut joulukuussa 2016.

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

Tämän julkaisun sisältö ei välttämättä vastaa Euroopan unionin virallista kantaa. Tekijä on yksin vastuussa esitetyistä tiedoista ja näkemyksistä.

Kuvien tekijänoikeudet:

Print	NA-07-16-024-FI-C	ISBN 978-92-79-63663-9	doi:10.2775/409252
PDF	NA-07-16-024-FI-N	ISBN 978-92-79-63680-6	doi:10.2775/206578
EPUB	NA-07-16-024-FI-E	ISBN 978-92-79-63675-2	doi:10.2775/926098
Site	NA-07-16-024-FI-Q	ISBN 978-92-79-71672-0	doi:10.2775/836117

© Euroopan unioni, 2017

Jäljentäminen on sallittu. Yksittäisten valokuvien käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.