Liidu õiguse ABC - Detsember 2016 väljaanne

LÜHENDITE LOEND

EFTA	Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsioon
EÜ	Euroopa Ühendus
ESTÜ	Euroopa Söe- ja Teraseühendus
EIÕK	Euroopa inimõiguste konventsioon
EP	Euroopa Parlament
ESM	Euroopa stabiilsusmehhanism
EL	Euroopa Liit
ELi leping	Euroopa Liidu leping
EMÜ	Euroopa Majandusühendus
EKP	Euroopa Keskpank
OECD	Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon
EKL	Euroopa Kohtu ja Üldkohtu lahendid

ROOMA, MAASTRICHTI, AMSTERDAMI JA NICE’I KAUDU PARIISIST LISSABONI

Isegi veel veidi pärast teise maailmasõja lõppu arenes meie riiklik ja poliitiline elu peaaegu täielikult riiklike põhiseaduste ja õigusaktide alusel. Neis olid sätestatud demokraatlike riikide käitumisreeglid, mis olid kohustuslikud nii kodanikele kui ka erakondadele, ent samuti riigile ja riigiasutustele. Alles Euroopa täielik kokkuvarisemine ning Vana Maailma majanduslik ja poliitiline lagunemine lõid eeldused uueks alguseks ja andsid uue hoo uue Euroopa korra ideele.

Euroopa sõjajärgsed integreerumispüüdlused moodustavad kireva pildi keerulistest ja raskesti hoomatavatest organisatsioonidest. Üksteise kõrval ja selge omavahelise seoseta tegutsevad Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD), Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (North Atlantic Treaty Organisation, NATO), Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liit.

Euroopa struktuuri mitmekesisusest saab aru alles nende organisatsioonide konkreetsete eesmärkide mõistmisel. Neid organisatsioone võib jagada kolme suurde rühma.

Esimene rühm: Euroopa-Atlandi organisatsioonid

Euroopa-Atlandi organisatsioonid on välja kasvanud Ameerika Ühendriikide ja Euroopa vahelisest teise maailmasõja järgsest üksmeelest. Seega polnud juhus, et esimese sõjajärgse Euroopa organisatsiooni, 1948. aastal asutatud OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Euroopa Majanduskoostöö Organisatsioon) loomise algatus tuli Ameerika Ühendriikidelt. Ühendriikide tollane välisminister George Marshall kutsus 1947. aastal Euroopa riike üles ühendama oma jõud majanduse taasülesehitamisel. Ta lubas selleks USA toetust, mis sai teoks Marshalli plaanina ja pani aluse Lääne-Euroopa kiirele taastamisele. Algul oli OEEC põhieesmärk riikidevahelise kaubanduse liberaliseerimine. 1960. aastal, kui organisatsiooni liikmeks astusid USA ja Kanada, seati eesmärgiks ka kolmanda maailma majanduse edendamine arenguabi kaudu; OEECst sai OECD (Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon), millel on täna 35 liiget.

OEEC-le järgnes 1949. aastal Ameerika Ühendriikide ja Kanadaga sõlmitud sõjaline pakt NATO. NATO eesmärk on kollektiivne kaitse ehk kollektiivne abi. See kavandati globaalse turvavöö osana nõukogude võimu mõju tõkestamiseks ning pärast raudse eesriide langemist 1989. aastal ja sellele järgnenud Nõukogude Liidu lagunemist on see järjest rohkem muutunud kriisijuhtimise ja stabiilsuse edendamise organisatsiooniks. NATOsse kuulub 28 riiki, sealhulgas 22 Euroopa Liidu liikmesriiki (ei kuulu: Austria, Rootsi, Soome, Iirimaa, Malta ja Küpros) ning USA, Kanada, Türgi, Norra, Island ja Albaania. Euroopa riikide julgeolekupoliitilise koostöö tugevdamiseks loodi 1954. aastal Lääne-Euroopa Liit. Lääne-Euroopa Liit tähistas Euroopa ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika arengu algust. Organisatsiooni rolli aga ei laiendatud, kuna enamik vastavatest pädevustest anti üle teistele rahvusvahelistele institutsioonidele, eelkõige NATO-le, Euroopa Nõukogule ja Euroopa Liidule. Selle tagajärjel saadeti Lääne-Euroopa Liit 30. juunil 2011. aastal laiali.

Teine rühm: Euroopa nõukogu ja OSCE

Euroopa organisatsioonide teist rühma iseloomustab see, et üles on ehitatud selline struktuur, mis võimaldab organisatsioonides osaleda võimalikult paljudel riikidel. Seejuures arvestati teadlikult, et need organisatsioonid ei ületa traditsioonilise riikidevahelise koostöö piire.

Üks sellistest organisatsioonidest on 5. mail 1949. aastal poliitilise organisatsioonina loodud Euroopa Nõukogu, millel on täna 47 liiget, sealhulgas kõik Euroopa Liidu praegused liikmesriigid. Euroopa Nõukogu põhikirjas pole viidet püüdele luua föderatsioon või ühendus ega nähta ette riikliku suveräänsuse osade ülekandmist või ühendamist. Euroopa Nõukogu otsused võetakse kõikides olulistes küsimustes vastu ühehäälsuse põhimõttel. Nii saab iga riik vetoga takistada otsuste vastuvõtmist. Seega jääb Euroopa Nõukogu oma struktuurilt rahvusvahelise koostöö institutsiooniks.

Euroopa Nõukogu raames on sõlmitud arvukalt konventsioone majanduse, kultuuri, sotsiaalpoliitika ja õiguse valdkondades. Tähtsaim ja samas ka tuntuim on 4. novembril 1950. aastal sõlmitud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (Euroopa inimõiguste konventsioon), millega on tänaseks liitunud kõik 47 Euroopa Nõukogu liiget. Sellega ei loodud liikmesriikidele mitte ainult praktilise tähtsusega inimõiguste kaitse miinimumstandard, vaid kinnitati ka õigussüsteem, mis võimaldab Strasbourgi konventsiooni raames loodud institutsioonidel, Euroopa Inimõiguste Komisjonil ja Euroopa Inimõiguste Kohtul hukka mõista liikmesriikides toimunud inimõiguste rikkumised.

Siia rühma kuulub jätkuvalt 1994. aastal loodud ja Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverentsist alguse saanud Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (OSCE). OSCEsse kuulub praegu 57 riiki ning organisatsiooni põhimõtted ja eesmärgid on kirjas 1975. aasta Helsingi aktis ja 1990. aasta Pariisi hartas. Lisaks Euroopa riikide vaheliste usaldust suurendavate meetmete edendamisele kuulub organisatsiooni ülesannete hulka ka nn julgeolekuvõrgustiku loomine, mille eesmärk on konfliktide rahumeelne lahendamine.

Kolmas rühm: Euroopa Liit

Euroopa organisatsioonide kolmanda rühma moodustab Euroopa Liit (EL). Erinevalt tavalistest rahvusvahelistest riikide ühendustest on ELi juures uudne, et liikmesriigid on loovutanud ELile osa oma suveräänsusest ja andnud liidule omaette, liikmesriikidest sõltumatud volitused. Neid volitusi täites võib EL välja anda Euroopa õigusakte, mille mõju on sama mis liikmeriikide õigusaktidel.

ELi loomise nurgakiviks oli tollase Prantsusmaa välisministri Robert Schumani 9. mai 1950. aasta avaldus, milles ta tutvustas enda ja Jean Monnet’ koostatud kava ühendada Euroopa söe- ja terasetööstus Euroopa Söe- ja Teraseühenduseks (ESTÜ). Sellest pidi ühtlasi saama „ajalooline initsiatiiv organiseeritud ja elujõulise Euroopa“ loomisel, mis on „tsivilisatsioonile hädavajalik“ ja milleta „ei ole võimalik maailmas rahu hoida“.

Schumani plaan sai teoks lõpuks kuue asutajaliikme (Belgia, Saksamaa Liitvabariigi, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburgi ja Madalmaade) 18. aprillil 1951. aastal Pariisis sõlmitud Euroopa Söe- ja Teraseühenduse (ESTÜ) asutamislepinguga (Pariisi lepinguga), mis jõustus 23. juulil 1952. aastal. Ühendus loodi 50 aastaks ning see „integreeriti“ 23. juulil 2002. aastal asutamislepingu lõppemisel Euroopa Ühendusega. Seejärel sõlmisid samad riigid mõni aasta hiljem, 25. märtsil 1957. aastal Rooma lepingud, millega moodustati Euroopa Majandusühendus (EMÜ) ja Euroopa Aatomienergiaühendus (Euratom), mis alustasid tegevust lepingute jõustumisel 1. jaanuaril 1958. aastal.

Euroopa Liidu loomine Maastrichti lepinguga avas Euroopa poliitilise ühinemise teel uue ajastu. Leping, mis allkirjastati Maastrichtis juba 7. veebruaril 1992. aastal, ent jõustus mõningate ratifitseerimistakistuste tõttu (taanlased andsid oma poolthääle alles teisel referendumil; Saksamaal lepingu parlamentaarse heakskiitmise põhiseadusevastaseks kuulutamise taotlus) alles 1. novembril 1993. aastal. Lepingus endas on öeldud: „Leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises“. Leping sisaldab Euroopa Liidu asutamisakti, kuid seda protsessi ei viida lõpuni. Euroopa Liit ei asunud seejuures Euroopa Ühenduse asemele, vaid koondas selle uute koostööpoliitikate ja -vormidega ühise katuse alla. See tõi piltlikult öeldes kaasa kolm sammast, millele Euroopa Liit tugineb: esimese samba moodustasid Euroopa ühendused: EMÜ (ümber nimetatud EÜks), ESTÜ (kuni aastani 2002) ja Euratom. Teise samba moodustas liikmesriikide koostöö ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas. Kolmas sammas hõlmas liikmesriikide koostööd justiits- ja siseküsimustes.

ELi arendati esimest korda edasi Amsterdami ja Nice’i lepinguga, mis jõustusid vastavalt 1. mail 1999. aastal ja 1. veebruaril 2003. aastal. Aluslepingute reformide eesmärk oli säilitada ELi tõhus toimimine ka suure hulga uute liikmesriikide võrra laienenud liidus. Mõlema lepingu tulemusena toimusid eelkõige institutsioonilised reformid. Võrreldes eelnenud reformidega jäi poliitiline tahe süvendada Euroopa integratsiooni suhteliselt nõrgaks.

Sellest tulenenud rohke kriitika andis tõuke arutelule ELi tuleviku ja selle institutsioonilise struktuuri üle. Selle tulemusel võtsid riigipead ja valitsusjuhid 15. detsembril 2001. aastal Belgias Laekenis vastu deklaratsiooni Euroopa Liidu tuleviku kohta. EL võttis endale selles kohustuse muutuda demokraatlikumaks, läbipaistvamaks ja tõhusamaks ning avada tee põhiseaduse vastuvõtmisele. Ühe esimese sammuna püstitatud eesmärgi saavutamisel tehti Euroopa põhiseaduse väljatöötamine ülesandeks Euroopa Liidu tuleviku konvendile, mille esimees oli Prantsusmaa endine president Valéry Giscard d’Estaing. 18. juulil 2003. aastal anti Euroopa Ülemkogu eesistujale ametlikult üle konvendi väljatöötatud „Euroopa põhiseaduse lepingu“ eelnõu, mille võtsid riigipead ja valitsusjuhid erinevate muudatustega vastu 17. ja 18. juulil 2004. aastal Brüsselis.

Selle põhiseadusega pidi senisest Euroopa Liidust ja Euroopa Ühendusest saama uus ja ainus Euroopa Liit, mille aluseks pidi olema üks põhiseaduse leping. Liidu kõrvale pidi ainsa iseseisva ühendusena alles jääma Euroopa Aatomienergiaühendus, mis pidi olema uue Euroopa Liiduga – nagu varemgi – tihedalt seotud. Katse põhiseadust vastu võtta ebaõnnestus aga liikmesriikide ratifitseerimisprotsessis. Pärast esialgseid positiivseid hääletustulemusi tol korral veel kahekümne viiest liikmesriigist kolmeteistkümnes lükati Euroopa põhiseaduse leping tagasi Prantsusmaal (54,68% vastuhääli 69,34% osaluse juures) ja Hollandis (61,7% vastuhääli 63% osaluse juures) korraldatud referendumitel.

Uue reformikava koostamine õnnestus alles 2007. aasta esimesel poolel pärast ligi kaks aastat kestnud järelemõtlemisaega. Selles reformikavas jäetakse ametlikult hüvasti Euroopa põhiseaduse kontseptsiooniga, mis pidi muutma kehtetuks kõik olemasolevad lepingud ja asendama need ühtse tekstiga „Euroopa Liidu põhiseaduse lepingu“ nime all. Selle asemel koostati reformileping, mis muudab, nagu varem ka Maastrichti, Amsterdami ja Nice’i leping, oluliselt kehtivaid ELi lepinguid, et suurendada ELi tegutsemisvõimet nii liidu sees kui väljaspool seda, tugevdada demokraatlikku legitiimsust ja parandada ELi tegevuse tõhusust. Head traditsiooni järgides ristiti see reformileping samuti allkirjastamise koha järgi Lissaboni lepinguks. Nimetatud leping koostati erakordselt kiiresti. Oluliseks põhjuseks oli asjaolu, et riigipead ja valitsusjuhid määrasid 21. ja 22. juunil 2007. aastal Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel üksikasjalikult kindlaks, millisel viisil ja mis ulatuses Euroopa põhiseaduse lepingu jaoks kavandatud uuendused olemasolevatesse lepingutesse sisse viia. Seejuures tegutsesid nad täiesti tavatult ega piirdunudki üldiste ettekirjutustega, mida pärast valitsustevahelisel konverentsil rakendatakse, vaid kavandasid ise muudatuste struktuuri ja sisu, kusjuures sageli anti ette isegi eeskirja täpne tekst.

Eriti vaieldav oli seejuures ELi ja liikmesriikide pädevuste piiritlemine, ühise välis- ja julgeolekupoliitika edasiarendamine, riikide parlamentide uus roll integratsiooniprotsessis, põhiõiguste harta sidumine Euroopa Liidu õigusega ning võimalikud edusammud kriminaalasjades tehtava õigus- ja politseikoostöö valdkonnas. Seega oli 2007. aastal kokku kutsutud valitsustevahelisel konverentsil vähe tegutsemisvabadust ja ta oli üksnes volitatud soovitud muutusi tehniliselt rakendama. Valitsustevahelise konverentsi töö lõppes juba 18.-19. oktoobril 2007. aastal; poliitilise heakskiidu sai see samal ajal Lissabonis toimunud Euroopa Ülemkogu mitteametlikul kohtumisel.

ELi tol korral veel 27 liikmesriigi (Horvaatia liitus ELiga alles 2013. aastal) riigipead ja valitsusjuhid allkirjastasid lepingu lõpuks pidulikult 13. detsembril 2007. aastal Lissabonis. Ometi kujunes ka selle lepingu ratifitseerimine äärmiselt keerukaks. Erinevalt Euroopa põhiseaduse lepingust ületas Lissaboni leping Prantsusmaal ja Hollandis küll kõik ratifitseerimistakistused, kuid ratifitseerimine ebaõnnestus esialgu Iirimaa esimesel referendumil 12. juunil 2008. aastal (53,4% vastuhääli 53,1% osaluse juures). Alles pärast teatavate õiguslike tagatiste saamist uue lepingu (piiratud) kohaldamisala kohta hääletasid Iirimaa kodanikud Lissaboni lepingu üle uuesti 2009. aasta oktoobris toimunud teisel referendumil. Sel korral sai leping iirlastelt valdava nõusoleku (67,1% poolthääli 59% osaluse juures). Iirimaa referendumi edu avas tee ka Lissaboni lepingu ratifitseerimisele Poolas ja Tšehhi Vabariigis. Poola president Kaczyński seadis ratifitseerimisdokumendi allkirjastamise eelduseks Iirimaa referendumi positiivse tulemuse. Ka Tšehhi Vabariigi president Václav Klaus soovis esmalt ära oodata Iirimaa referendumi tulemused ja pidas ratifitseerimisdokumendi vormistamise eeltingimuseks garantiid, et Lissaboni leping, eriti selle alusel Euroopa Liidu lepingusse lisatud põhiõiguste harta, ei puuduta mingil viisil 1945. aasta nn Beneši dekreeti, millega välistati territoriaalnõuded kunagistele Saksa aladele Tšehhis. Kui seegi nõue oli lahendatud, kirjutas Tšehhi president 3. novembril 2009. aastal ratifitseerimisdokumendile alla. Sellega lõpetati ratifitseerimine edukalt ning Lissaboni leping võis 1. detsembril 2009. aastal jõustuda.

Lissaboni lepinguga ühendati Euroopa Liit ja Euroopa Ühendus ainsaks Euroopa Liiduks. Sõna „ühendus“ on asendatud läbivalt sõnaga „liit“. Liit asub Euroopa Ühenduse asemele ja saab selle õigusjärglaseks. Liidu õigust kujundavad aga jätkuvalt järgmised kolm lepingut.

Kehtivad ELi aluslepingud

ELi lepingul ja Euroopa Liidu toimimise lepingul on võrdne õiguslik kaal ning nad ei ole üksteise suhtes ülimusliku ega allutatud kohaldatavusega. Õiguslik selgus on vajalik, sest mõlema lepingu reguleerimistasandid ja varasema Euroopa Ühenduse asutamislepingu (praeguse Euroopa Liidu toimimise lepingu) uus pealkiri jätavad mulje, et Euroopa Liidu lepingu näol on tegemist teatavat liiki põhiseaduse või aluslepinguga, samas kui Euroopa Liidu toimimise leping tundub olevat pigem rakendusleping. Euroopa Liidu lepingul ja Euroopa Liidu toimimise lepingul puudub ka ametlik põhiseaduslik iseloom. Muudetud lepingutes kasutatud mõisted erinevad varasemas põhiseaduseelnõus kasutatuist: mõistet „põhiseadus“ ei kasutata, Euroopa Liidu välisministrit nimetatakse „liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgeks esindajaks“ ning loobutud on mõistetest „seadus“ ja „raamseadus“. Lisaks sellele ei sisalda muudetud lepingud artiklit, milles käsitletakse selliseid ELi sümboleid nagu lipp või hümn. ELi õiguse ülimuslikkust ei sätestata sõnaselges lepingusättes, vaid see tuleneb nagu siiani deklaratsioonist, mis viitab selles küsimuses Euroopa Liidu kohtu vastavatele lahenditele.

Lissaboni lepinguga loobutakse ka ELi „kolme samba mudelist“. Siiski jäävad ühises välis- ja julgeolekupoliitikas, sealhulgas Euroopa kaitsepoliitikas, kehtima erimenetlused, lepingule lisatud valitsustevahelise konverentsi avaldused rõhutavad liikmesriikide spetsiifilist iseloomu ja erilist vastutust selles poliitikavaldkonnas.

ELis on praegu 28 liikmesriiki. Nende hulka kuuluvad esmalt kuus EMÜ asutajariiki, st Belgia, Saksamaa (mis laienes Saksa Demokraatliku Vabariigi pindala võrra pärast kahe Saksa riigi taasühinemist 3. oktoobril 1990. aastal), Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg ja Holland. 1. jaanuaril 1973. aastal said ühenduse liikmeteks Taani (välja arvatud Gröönimaa, mille elanikkond oli väikese häälteenamusega 1982. aasta veebruari rahvaküsitlusel saare ühendusse jäämise vastu), Iirimaa ja Ühendkuningriik; Norras lükati kavatsetud liitumine 1972. aasta oktoobri rahvahääletusel tagasi (53,5% vastuhääli).

ELi laienemine lõunasse algas Kreeka liitumisega 1. jaanuaril 1981. aastal ja lõppes Hispaania ja Portugali liitumisega 1. jaanuaril 1986. aastal. Lõunasse laienemisele järgnes Austria, Soome ja Rootsi liitumine ELiga 1. jaanuaril 1995. aastal. Norra ühinemine ebaõnnestus, nagu ka 22 aastat varem – elanikkond oli väikese enamusega ühinemise vastu: 52,4% elanikkonnast oli referendumil taas Norra ELi liikmeks astumise vastu. Balti riigid Eesti, Läti ja Leedu, Ida- ja Kesk-Euroopa riigid Tšehhi Vabariik, Ungari, Poola, Sloveenia ja Slovakkia ning kaks Vahemere saart – Küpros ja Malta – liitusid ELiga 1. mail 2004. aastal. ELi laienemine idasse jätkus vaid veidi enam kui kaks aastat hiljem, 1. jaanuaril 2007. aastal Bulgaaria ja Rumeenia ühinemisega.

Kõige uuemaks ELi liikmeks sai 1. juulil 2013. aastal Horvaatia. Seega on ELi liikmesriikide arv suurenenud 28ni ning liidu rahvaarv kasvanud tänaseks 510 miljonini. See ELi ajalooline laienemine on pika protsessi tulemus, mis sai võimalikuks tänu pool sajandit raudse eesriide ja külma sõjaga eraldatud Euroopa rahvaste taasühinemisele. ELi laienemiste taga on seega eelkõige soov tuua ühinenud Euroopasse rahu, stabiilsus ja majanduslik heaolu.

EL on ka järgmistele riikidele liitumiseks avatud, kui need vastavad Euroopa Ülemkogu 1993. aastal Kopenhaagenis kehtestatud ühinemiskriteeriumitele:

• poliitilised kriteeriumid: institutsioonide stabiilsus, demokraatia, õigusriiklus, inimõiguste tagamine ning vähemuste austamine ja kaitse;
• majanduslikud kriteeriumid: toimiv turumajandus ning valmisolek toimetulekuks liidusisese konkurentsisurve ja turujõududega;
• õiguslikud kriteeriumid: võimekus võtta üle ELi liikmesusega seotud kohustused, sealhulgas nõustumine poliitilise liidu ning majandus- ja rahaliidu eesmärkidega.

Ühinemismenetlusel on kolm etappi, mille peavad heaks kiitma kõik ELi praegused liikmesriigid:

1. Riigile avatakse liikmesuse perspektiiv.
2. Riik saab ametliku kandidaatriigi staatuse kohe, kui ta vastab ühinemise tingimustele, mis ei tähenda siiski veel, et alustatakse ametlike läbirääkimistega.
3. Kandidaatriigiga alustatakse ametlikke ühinemiskõnelusi, mille käigus lepitakse kokku kehtivate ELi õigusaktide ülevõtmise tingimused ja protsessid.

Kui läbirääkimised ja kaasnevad reformid on mõlemaid pooli rahuldavalt lõppenud, fikseeritakse tulemused ja ühinemistingimused ühinemislepingus. Selle ühinemislepingu peab kõigepealt Euroopa Parlament liikmete absoluutse häälteenamusega heaks kiitma. Seejärel peab heakskiidu andma nõukogu ja tegema seda ühehäälselt. Seejärel peavad ELi ja ühineva riigi riigipead ja valitsusjuhid ühinemislepingu allkirjastama. Iga ühinemisleping tuleb seejärel ELi liikmesriikidel ja ühineval riigil vastavate põhiseaduslike sätete kohaselt „ratifitseerida“. Ratifitseerimiskirjade hoiuleandmisega on ühinemismenetlus lõppenud ja ühinemisleping jõustub. Läbirääkijariigist saab siis liikmesriik.

Ühinemisläbirääkimised toimuvad praegu Türgi (alates 2005), Serbia (alates 2014) ja Montenegroga (alates 2014).

Türgi esitas liikmeks astumise avalduse 14. aprillil 1987. aastal. ELi ja Türgi suhetel on aga veelgi kaugemale ulatuv ajalugu. Juba 1963. aastal sõlmiti EMÜ ja Türgi vahel assotsieerimisleping, mis viitab ühinemisvõimalusele. 1995. aastal loodi tolliliit ja 1999. aasta detsembris andis Euroopa Ülemkogu Helsingis Türgile ametlikult kandidaatriigi staatuse. Sellega väljendati veendumust, et riigil on olemas demokraatliku süsteemi põhialused, ehkki inimõiguste järgimises ja vähemuste õiguste kaitsmises on veel tohutu tegutsemisvajadus. 2004. aasta detsembris andis nõukogu komisjoni soovituse alusel rohelise tule Türgiga ühinemisläbirääkimiste alustamiseks. Need algasid 2005. aasta oktoobris. Nende läbirääkimiste lõppeesmärk on ühinemine. Siiski ei ole selle eesmärgi saavutamine kindel. 1999. aastal planeeritud võimaliku ühinemise kuupäev 2014. aastal on möödunud ning uut ajakava ei ole kokku lepitud. Türgi ühinemist tuleb väga hoolikalt ette valmistada, kui tahetakse, et Türgi integreerimine õnnestuks ilma enam kui 60 aasta jooksul Euroopa integratsioonis saavutatut kaalule panemata.

Island esitas ELi liikmeks saamise taotluse 17. juulil 2009. aastal. Ühinemisläbirääkimistega alustati ametlikult 2010. aastal; need edenesid esialgu ka hästi, kuid takerdusid esmalt pärast valitsuse vahetust ja lõpetati viimaks täielikult pärast seda, kui Island 12. märtsil 2015. aastal oma liikmeks saamise taotluse tagasi võttis.

Ametlik kandidaatriigi staatus on endisel Jugoslaavia Makedoonia vabariigil (2009) ja Albaanial (2014). Lisaks sellele avati perspektiiv edaspidiseks ELiga ühinemiseks Bosniale ja Hertsegoviinale ning Kosovole¹.

Samas on mõeldud ka liidust väljaastumisele: Euroopa Liidu lepingusse lisati väljaastumisklausel, mis lubab liikmesriigil EList lahkuda. Väljaastumisele ei seata sealjuures mingeid tingimusi, selleks on vaja vaid ELi ja vastava liikmesriigi vahel sõlmitud väljaastumise korra lepingut. Kui lepingut ei suudeta sõlmida, jõustub väljaastumine ilma lepinguta kaks aastat pärast EList lahkumise kavatsusest teavitamist. Seda võimalust kasutatakse tõenäoliselt varem, kui kunagi eeldatud. 23. juunil 2016. aastal hääletas 52% brittidest (71,8% osaluse juures) Ühendkuningriigi Euroopa Liitu jäämise vastu. Nüüd on Briti valitsuse ülesanne algatada väljaastumismenetlus (Euroopa Liidu lepingu artikkel 50) väljaastumiskavatsusest teavitamisega.

Liikmesriigi EList väljaheitmist riigi deklareeritud tahte vastaselt ei nähta seevastu isegi raskete ja kestvate lepingurikkumiste korral ette.

EUROOPA LIIDU PÕHIVÄÄRTUSED

Ühinenud Euroopa ülesehitamise aluseks on elementaarsed väärtushinnangud, mida liikmesriigid on tunnustanud Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 ning mille rakendamine on ELi institutsioonide ülesanne. Nende põhiväärtuste hulka kuuluvad inimväärikuse, võrdsuse, vabaduse ja solidaarsuse austamine. EL pühendub sõnaselgelt kõigi liikmesriikide jaoks ühesuguste demokraatia ja õigusriigi hoidmise ja inimõiguste kaitsmise põhimõtetele.

Need väärtused ei moodusta mitte ainult juhtnööri tulevikus ELiga ühineda soovivatele riikidele, vaid nende väärtuste ja põhimõtete olulise ja kestva rikkumise eest võib liikmesriiki Euroopa Liidu lepingu artikli 7 kohaselt ka karistada. Selleks on kõigepealt vaja riigipeade ja valitsusjuhtide ühehäälset järeldust Euroopa Ülemkogus, et esineb liidu väärtuste ja põhimõtete oluline ja püsiv rikkumine. Sellise järelduse võivad teha riigipead ja valitsusjuhid ühe kolmandiku liikmesriikide või komisjoni ettepanekul ning pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist. Euroopa Liidu Nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega peatada Euroopa Liidu lepingust ja Euroopa Liidu toimimise lepingust tulenevad teatavad liikmesriigi õigused, sealhulgas selle liikmesriigi valitsuse esindaja hääleõiguse nõukogus. Kõnealuse liikmesriigi aluslepingujärgsed kohustused on sellele riigile jätkuvalt siduvad. Eriti arvestatakse ka kodanike ja ettevõtete õigustele ning kohustustele avalduvat mõju.

EL kui rahu tagaja

Euroopa ühendamisel ei ole rahu tagamisest ühtki tähtsamat ajendit (vrd Euroopa Liidu lepingu artikkel 3). Eelmisel sajandil peeti Euroopas kaks maailmasõda riikide vahel, kes nüüdseks on ELi liikmesriigid. Seega on Euroopa poliitika ühtlasi ka rahupoliitika. ELi rajamisega moodustati Euroopa rahutagamise raamistiku tuum, mis teeb sõja puhkemise liikmesriikide vahel võimatuks. Seda tõestab 70 aasta pikkune rahuperiood. Mida enam Euroopa riike ELiga ühineb, seda enam rahutagamise raamistik tugevneb. Selles tähenduses on viimased ELi laienemised andnud olulise panuse Euroopa rahutagamise raamistiku tugevdamisse. 2012. aastal autasustati Euroopa Liitu panuse eest rahu, leppimise, demokraatia ja inimõiguste tagamisesse Euroopas Nobeli rahupreemiaga.

Ühtsus ja võrdsus kui Euroopa Liidu juhtpõhimõtted

Ühtsus on Euroopa Liidu juhtpõhimõte. Tänapäeva olulisi probleeme saab lahendada vaid siis, kui Euroopa riigid astuvad üles ja tegutsevad üheskoos oma mitmekesisust säilitades. Paljud on seisukohal, et ilma Euroopa integratsioonita ei ole võimalik Euroopas ja maailmas rahu, demokraatiat, õigusriiklust, majanduslikku heaolu ega sotsiaalset julgeolekut säilitada ja tulevikus tagada. Tööpuudus, vähene majanduskasv, energiavarustuskindlus ja keskkonna saastumine ei ole ammu enam riiklikud probleemid ja neid ei saa ka riikide tasandil lahendada. Ainult ELi raames on võimalik luua stabiilne majanduskord ning ainult Euroopa ühiste pingutustega saavutada rahvusvaheline majanduspoliitika, mis parandab Euroopa majanduse konkurentsivõimet ja aitab tugevdada sotsiaalset õigusriiki. Sisemise ühtsuseta ei saa Euroopa säilitada poliitilist ja majanduslikku sõltumatust ülejäänud maailmast, taastada oma mõju maailmas ega kindlustada oma rolli maailma poliitikas.

Ühtsus on võimalik vaid võrdsuse korral. Ühtegi liidu kodanikku ei tohi tema kodakondsuse tõttu halvemini kohelda, st diskrimineerida. Võidelda tuleb erineva kohtlemisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse, veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel. Põhiõiguste hartas minnakse veel kaugemale: harta kohaselt on keelatud ka diskrimineerimine nahavärvi, geneetiliste tunnuste, keele, poliitiliste või muude vaadete alusel, samuti rahvusvähemusse kuulumise, varanduse või sünni alusel. Kõik liidu kodanikud on ka seaduse ees võrdsed. Võrdsuse põhimõte tähendab liikmesriikide jaoks, et ühelgi riigil ei ole teise ees eelist ja loomulikke erinevusi, nagu riigi suurust, rahvaarvu või erinevaid struktuure, saab arvesse võtta ainult võrdsuse põhimõttest lähtuvalt.

Põhivabadused

Rahu, ühtsuse ja võrdsuse tulemuseks on vabadus. Tänu praeguseks 28 riigi ühendamisest saadud suuremale territooriumile on nüüd tagatud liikumisvabadus väljaspool riigipiire. Eelkõige hõlmab see töötajate vaba liikumist, asutamisvabadust, teenuste, kaupade ja kapitali vaba liikumist. Need vabadused tagavad ettevõtjale vaba otsustamise, töötajale vaba töökohavaliku ja tarbijatele vaba valiku erinevate toodete vahel. Vaba konkurents võimaldab ettevõtetel suunata oma pakkumise märksa suuremale tarbijaskonnale. Töötaja võib ELi piires otsida ja vahetada töökohta oma soovide ja huvide kohaselt. Tarbija võib tänu tihedamale konkurentsile oluliselt suurenenud kaupade pakkumisele valida kõige parema ja odavama toote.

ELiga ühinemise korral on ühinemislepingus sageli ette nähtud üleminekueeskirjad eelkõige töötajate ja teenuste vaba liikumise ning asutamisvabaduse jaoks, mis lubavad senistel ELi liikmesriikidel reguleerida nende põhivabaduste kasutamist uute liikmesriikide kodanikele kuni seitse aastat siseriikliku õiguse või kehtivate kahepoolsete lepingute alusel.

Solidaarsuspõhimõte

Solidaarsus on vabaduse kohustuslik tingimus; sest omakasupüüdlik vabadus toidab ennast alati teiste arvelt. Ühenduse õiguskorra püsimajäämiseks peab selline kord alati tuginema liikmetevahelisele solidaarsusele ning nii eeliseid, st hüvesid, kui ka kohustusi tuleb kõigi liikmete vahel jagada võrdselt ja õiglaselt.

Rahvusliku identiteedi austamine

Liidus austatakse liikmesriikide rahvuslikku identiteeti. Liikmesriigid ei tohi ELis hääbuda, vaid peaksid tooma kaasa oma rahvusliku eripära. Just rahvuslike eripärade ja identiteetide mitmekesisusest ammutab liit oma vaimse ja moraalse jõu, mida omakorda kasutatakse ühtse terviku hüvanguks.

Julgeolekunõue

Kõik need põhiväärtused on sõltuvad kokkuvõttes julgeolekust. Euroopas on just pärast Ameerikas toimunud 11. septembri 2001. aasta terrorirünnakuid ning Euroopas sagenenud ja julmemaks muutunud terrorirünnakuid tõusnud samuti esiplaanile terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus. Pidevalt tõhustatakse politsei- ja õigusorganite koostööd ning ELi ühiste välispiiride kaitset.

Euroopa kontekstis tähendab julgeolek ka kõigi ELis elavate kodanike sotsiaalset julgeolekut, kindlaid töökohti ja majanduslike raamtingimuste säilimise eeldusel rakendatud ettevõtlusabinõude turvalisust. ELi institutsioonid peavad töötama selle nimel, et muuta tulevik liidu kodanike ja ettevõtjate jaoks ettearvatavaks ning hoida kodanikke ja ettevõtjaid mõjutavad olud püsivana.

Põhiõigused

Ka Euroopa Liidu kodanike põhiõigused kuuluvad ELi põhiväärtuste ja väärtushinnangute hulka. Euroopa ajalugu iseloomustavad üle kahe sajandi kestnud jõupingutused tugevdada põhiõiguste kaitset. Lähtudes 18. sajandi inim- ja kodanikuõiguste deklaratsioonidest, on põhiõigused ja -vabadused enamiku tsiviliseeritud riikide põhiseadusliku korra kindlaks osaks. See kehtib eriti ELi liikmesriikide kohta, kelle õiguskord on üles ehitatud õiguste kaitsele ning üksikisiku väärikuse, vabaduse ja arenguvõimaluste austamisele. Lisaks on arvukalt rahvusvahelisi inimõiguste kaitse lepinguid, mille hulgas on Euroopa jaoks märkimisväärse tähtsusega Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (Euroopa inimõiguste konventsioon).

Ühine põhiõiguslik kord on kujunenud välja alles Euroopa Liidu Kohtu pideva kohtupraktika põhjal ning see võeti kasutusele suhteliselt hilja, alles 1969. aastal. Euroopa Kohus lükkas varem tagasi kõik põhiõigusi puudutavad küsimused, viidates, et tema ülesanne pole tegeleda liikmesriikide põhiseadusliku õiguse alla jäävate probleemidega. Euroopa Kohus pidi nimetatud seisukoha üle vaatama, lähtudes põhjendatud nõudest, et Euroopa Liidu õigus on ülimuslik riikliku õiguse suhtes ning ühenduse õigust saab rakendada vaid siis, kui see suudab tagada riikliku põhiseadusega tagatud kaitsega samaväärse põhiõiguste kaitse.

Selle õigusemõistmise lähtepunkt oli otsus Stauderi kohtuasjas, kus sõjaohvri toetuse saaja käsitles oma inimväärikuse solvamise ja võrdõiguslikkuse põhimõtte rikkumisena seda, et ta pidi nn jõuluvõi ostmiseks registreerimisel nimetama oma nime. Kuigi Euroopa Kohus jõudis juba liidu õigusnormi tõlgendamisel järeldusele, et nime nimetamine ei ole vajalik ja seega ei olnud küll põhiõiguse rikkumise kontrollimine vajalik, otsustas kohus seejärel, et ka põhiõiguste järgimine kuulub liidu üldpõhimõtete hulka ning Euroopa Kohus peab tagama nende põhimõtete kaitsmise. Sellega tunnustas Euroopa Kohus esimest korda ELi enda põhiõigusliku korra olemasolu.

Algul töötas Euroopa Kohus üksikud põhiõiguste õiguslikud tagatised teatavate lepingusätete alusel ise välja. See puudutab eelkõige arvukaid diskrimineerimiskeelde, mis käsitlevad üldise võrdsuspõhimõtte eriaspekte. Välja võib tuua näiteks igasuguse kodakondsusel põhineva diskrimineerimise keelu (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 18), võitlust diskrimineerimisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või -veendumuse, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 10), võrdsete õiguste andmist kaupadele ja isikutele nelja vabaduse alusel (kaupade vaba liikumine, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 34; liikumisvabadus, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 45; asutamisvabadus, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 49; teenuste vaba liikumine, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 57), konkurentsivabadus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 101 jj) ning meestele ja naistele võrdse töö eest võrdne tasu (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 157). Euroopa Liidu nelja vabadust, mis tagavad tööalased põhivabadused, võib samal ajal vaadelda ka kui liidu põhiõigust liikumis- ja elukutse valiku vabadusena. Seejuures tagatakse veel selgesõnaliselt ühinemisõigus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 153, petitsiooni esitamise õigus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 24) ning äri- ja ametisaladuse kaitse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 339).

Neid algseid püüdeid kaitsta põhiõigusi liidu õiguse põhjal on Euroopa Kohus pidevalt edasi arendanud ja teiste põhiõigustega täiendanud. Seda tehakse õiguse üldpõhimõtete tunnustamisega, mida Euroopa Kohus täpsustab, võttes aluseks liikmesriikide ühised põhiseaduslikud tavad ja inimõigusi kaitsvad rahvusvahelised lepingud, mis on sõlmitud liikmesriikide osalusel. Viimane kehtib eelkõige Euroopa inimõiguste konventsiooni kohta, mis liidu põhiõiguste väljakujundamisega sätestab olulised õiguste kaitset käsitlevad nõuded. Selle alusel on Euroopa Kohus tunnustanud omandiõigust, elukutse valiku vabadust, eluaseme puutumatust, sõnavabadust, üldisi isikuõigusi, perekonna kaitset (perekonnaliikmete õigus järgneda võõrtöölisele), majandusvabadust, usutunnistuse vabadust ja ka mitmeid selliseid menetluse põhiõigusi nagu õigust olla ära kuulatud, advokaadi ja tema kliendi kirjavahetuse konfidentsiaalsuse kaitse põhimõtet, keeldu kaks korda sama asja eest süüdi mõista või Euroopa Liidu õigusaktide põhjendamise kohustust, mis on ELi õiguskorraga tagatud põhiõigused.

Erilise tähtsusega on võrdse kohtlemise nõue, mida kohtuvaidlustes järjepidevalt rakendatakse. Kõige üldisemalt ütleb see nõue, et võrreldavaid asjaolusid ei või erinevalt käsitleda, välja arvatud siis, kui eristamine oleks objektiivselt õigustatud. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei keela siiski võrdse kohtlemise nõue kehtestada kohalike elanike või kodumaiste toodete suhtes rangemaid nõudeid kui teiste liikmesriikide kodanike või imporditud toodete suhtes (juriidilises keelekasutuses räägitakse siin „vastupidisest diskrimineerimisest“).Seda tulemust vaadeldakse liidu piiratud pädevuse tagajärjena, mis hõlmab põhimõtteliselt ainult piiriüleseid protsesse. Seevastu kuuluvad kodumaiste toodete tootmise ja turustamise eeskirjad või oma riigi kodaniku õiguslik seisund Euroopa Liidu õiguse kohaldamisalasse ainult siis, kui ELi tasandil on toimunud ühtlustamine.

Tänu Euroopa Kohtu praktikale on liidu õiguses samuti palju põhiseaduselähedase olemusega õigusriigi põhimõtteid. Erakordse praktilise tähtsusega on seejuures proportsionaalsuse põhimõte. See sisaldab eesmärgi ja selle saavutamise vahendite tasakaalu nõuet, mis omakorda hõlmab meetmete asjakohasust ja vajalikkust ning ebaproportsionaalsete meetmete keelamist käsitlevaid aspekte. Põhiseaduselähedaste õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvad lisaks Euroopa Komisjoni haldusmenetluses ja Euroopa Kohtu menetluses kasutatavad haldusõiguse ja nõuetekohase menetluse üldpõhimõtted, nt õiguspäraste ootuste kaitse, koormavate ja saadud seaduslike soodustuste tagasivõtmise või tühistamise aktide tagasiulatuvuse keeld ja õigus avaldada arvamust. Väga oluline on ka suurema läbipaistvuse nõue, mille kohaselt tuleb otsused võimalikult avalikult ja kodanikulähedaselt vastu võtta. Läbipaistvuse oluline aspekt on iga Euroopa Liidu kodaniku ja liikmesriigis asuva juriidilise isiku õigus juurdepääsuks Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni dokumentidele. Peale selle tuleb avalikustada kõik füüsilistele või juriidilistele isikutele ELi eelarvest antavad toetused. Selleks luuakse andmebaasid, millele on igal Euroopa Liidu kodanikul vaba juurdepääs.

Kuigi Euroopa Kohtu panust Euroopa põhiõiguste väljatöötamisse tuleb tunnustada, oli sellel „Euroopa põhiõiguste“ väljaselgitamisprotsessil üks oluline puudus: Euroopa Kohus piirdus konkreetse üksikjuhtumiga. Seepärast ei saanud ta ka igas valdkonnas, kus see on vajalik või soovitav, õiguse üldpõhimõtete alusel põhiõigusi välja töötada. Samuti ei olnud Euroopa Kohtul võimalik põhiõiguste kaitse ulatust ning piire vajalikul määral välja töötada. Sellest tulenevalt ei saanud ELi institutsioonid piisavalt täpselt hinnata, kas neid varitseb põhiõiguse rikkumise oht või mitte. Ka Euroopa Liidu kodanik ei saanud iga juhtumi puhul oma põhiõiguste rikkumist hõlpsalt tuvastada.

Pikka aega peeti sellest olukorrast väljapääsuks ELi ühinemist Euroopa inimõiguste konventsiooniga. Euroopa Kohus leidis oma arvamuses 2/94, et ELil ei olnud liidu õiguse tollase seisuga pädevust konventsiooniga ühineda. Euroopa Kohus märkis selles kontekstis, et inimõiguste kaitse on küll ELi tegevuse õiguspärasuse eeltingimus, kuid Euroopa inimõiguste konventsiooniga ühinemine muudaks oluliselt senist liidu süsteemi, kuna see tähendaks ELi integreerimist rahvusvahelisel õigusel põhinevasse teistsugusesse institutsioonilisse süsteemi ja kõigi Euroopa inimõiguste konventsiooni sätete ülevõtmist liidu õiguskorda. Sellisel inimõiguste kaitse süsteemi muutusel ELis oleks oluline institutsiooniline mõju nii liidule kui ka liikmesriikidele ning Euroopa Kohus leidis, et see oleks põhiseadusliku mõõtmega ja ületaks seetõttu oma olemuselt isegi Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 352 sätestatud lepingu täiendamise pädevuse piirid. See puudus kõrvaldati Lissaboni lepinguga. ELi ühinemine Euroopa inimõiguste konventsiooniga on nüüd Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõikes 2 selgesõnaliselt ette nähtud. Ühinemiskõnelusi alustati ka 2010. aastal viivitamatult. 2013. aasta kevadel saavutati kokkulepe ühinemislepingu eelnõu kohta. Komisjon saatis selle eelnõu Euroopa Liidu Kohtule ning küsis hinnangut selle kooskõla kohta ELi õigusega. Oma arvamuses 2/13 jõuab Euroopa Liidu Kohus järeldusele, et lepingu eelnõu ELi ühinemise kohta Euroopa inimõiguste konventsiooniga ei ole kavandatud kujul ELi õigusega kooskõlas. Oluline kriitikapunkt on see, et Euroopa Liidu Kohus peaks Euroopa inimõiguste konventsiooniga ühinemise korral alluma Euroopa Inimõiguste Kohtu otsustele. Ka liidu ühine välis- ja julgeolekupoliitika oleks allutatud Euroopa Inimõiguste Kohtu inimõiguste järelevalvele. Kohtunike arvates oleks see vastuolus ELi oluliste struktuuripõhimõtetega. Pärast seda otsust jääb küll Euroopa Liidu ühinemine Euroopa inimõiguste konventsiooniga jätkuvalt teoreetiliselt võimalikuks, kuid praktiliselt on see siiski välistatud, kuna ühinemiseelnõus tuleb eelnevalt muuta paljusid tehnilisi üksikasju.

Sõltumata ELi ühinemisest EIÕKga astuti Lissaboni lepinguga veel üks otsustav samm ELi põhiõiguste korra kujundamiseks, kui sellega seati põhiõiguste kaitse ELis uuele alusele. Uues põhiõiguste artiklis (Euroopa Liidu lepingu artikkel 6) allutatakse ELi institutsioonide ja liikmesriikide tegevus liidu õiguse kohaldamisel ja rakendamisel Euroopa Liidu põhiõiguste hartale, mis saab viitega põhiõiguste artiklis ELi tasandil õiguslikult siduvaks. Selle põhiõiguste harta juured on eelnõus, mille koostas 16st riigipea ja valitsusjuhi ning Euroopa Komisjoni presidendi esindajast, 16st Euroopa Parlamendi liikmest ja 30st liikmesriikide parlamendiliikmest (kaks igast tolleaegsest 15 liikmesriigist) koosnev konvent professor dr Roman Herzogi eesistumisel. Selle eelnõu kuulutasid Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni president ning ELi nõukogu eesistuja Euroopa Ülemkogu 7. detsembri 2000. aasta Nice’i kohtumisel pidulikult „Euroopa Liidu põhiõiguste hartaks“. Euroopa Liidu põhiõiguste harta vaadati Euroopa põhiseaduse aruteludel läbi ja 29. oktoobril 2004. aastal sai see põhiseaduslepingu lahutamatuks osaks. Pärast põhiseaduslepingu läbikukkumist kuulutasid Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni president ning ELi nõukogu eesistuja 12. detsembril 2007. aastal Strasbourgis põhiõiguste harta iseseisva õigusaktina uuesti pidulikult „Euroopa Liidu põhiõiguste hartaks“. Euroopa Liidu leping viitab Euroopa Liidu põhiõiguse hartale nüüd siduvas vormis. Sel viisil saab põhiõiguste harta õiguslikult siduvaks ja see määrab kindlaks ka põhiõiguste kohaldamisala liidu õiguses. Kuid see ei kehti Poola ja Ühendkuningriigi kohta. Need liikmesriigid ei saanud või ei soovinud tunnustada harta põhiõiguste süsteemi, kuna kartsid, et usu ja veendumustega seotud küsimustes või vähemuste kohtlemises hartas määratud põhiõiguste kohaldamise tõttu tuleb teatud rahvuslikest seisukohtadest loobuda või vähemalt neid muuta. Nende liikmesriikide suhtes ei kehti põhiõiguste kaitse kohustus mitte põhiõiguste harta, vaid nagu ennegi Euroopa Liidu Kohtu põhiõiguste kohtupraktika alusel.

EUROOPA ÜHENDAMISE MEETOD

Euroopa ühendamist kujundavad kaks erinevat Euroopa riikide koostöökontseptsiooni. Neid saab tähistada mõistetega koostöö ja integratsioon. Nende kõrval on täiendava meetodina kujunenud välja „tõhustatud koostöö“.

Riikide koostöö

Koostöö olemus seisneb selles, et rahvusriigid on küll valmis väljaspool riigipiire koostööks teiste riikidega, kuid seda siiski ainult oma rahvusriiklikku suveräänsust põhimõtteliselt säilitades. Koostööl põhinev ühinemispüüdlus pole vastavalt sellele suunatud uue tervikriigi loomisele, vaid piirdub suveräänsete riikide ühendamisega üheks riikide liiduks, milles säilivad rahvusriiklikud struktuurid (konföderatsioon). Koostöö põhimõttele vastab toimimisviis Euroopa Nõukogu ja OECD raames.

Integratsiooni kontseptsioon

Integratsiooni kontseptsioon murrab rahvusriikide traditsioonilise üksteise kõrval eksisteerimise. Riikide suveräänsuse puutumatuse ja jagamatuse seisukoht erineb veendumusest, et inimliku ja riikliku kooselamise ebatäiuslikku korda, riikliku süsteemi puudulikkust ja Euroopa ajaloos aset leidnud arvukaid ühe riigi võimukuritarvitusi teise riigi suhtes (nn hegemooniat) saab ületada ainult siis, kui üksikud riiklikud suveräänsused liidetakse üheks ühiseks suveräänsuseks ja sulandatakse kõrgemal tasandil riikideüleseks ühenduseks (föderatsioon).

EL on selle integratsioonikontseptsiooni looming, ilma et riiklikud suveräänsused oleksid kokku sulandunud. Liikmesriigid ei olnud nimelt valmis loobuma pärast teist maailmasõda alles taastatud ja just tugevdatud rahvusriigi struktuurist Euroopa liitriigi kasuks. Niisiis tuli korduvalt leida kompromiss, mis tagaks rohkema kui pelgalt riikide koostöö, ilma et seejuures oleks vaja moodustada Euroopa liitriik. Lahendus seisnes rahvusriikliku sõltumatuse säilitamise ja Euroopa liitriigi vahelise vastuolu sammhaaval ületamises. Liikmesriikidelt ei nõuta täielikku loobumist oma suveräänsusest, vaid üksnes selle jagamatuse dogmast loobumist. Alguses oli vaid oluline kindlaks teha, millistes valdkondades olid liikmesriigid valmis vabatahtlikult loobuma osaliselt oma suveräänsusest nende kõigi jaoks ülimusliku ühenduse kasuks. Nende püüdluste tulemus kajastub kolmes asutamislepingus: ESTÜ, E(M)Ü ja Euratom.

Neis ja tänastes ELi aluslepingutes on üksikasjalikult loetletud need valdkonnad, milles on ELile antud ülimuslikkus. Seejuures ei anta ELile ega selle institutsioonidele üldist volitust lepingueesmärkide saavutamiseks vajalike meetmete rakendamiseks, vaid tegevuse alustamiseks vajalike volituste liik ja ulatus tulenevad vastavatest lepingueeskirjadest (piiratud volituse põhimõte). Sel viisil püsib liikmesriikide jaoks oma volitustest loobumine ülevaatliku ja kontrollitavana.

Tõhustatud koostöö

Tõhustatud koostööga luuakse alus erinevate kiirustega integratsiooni idee rakendamiseks. Ka liikmesriikide väiksematele rühmadele tuleb anda võimalus teatud ELi pädevusse kuuluva valdkonna integratsiooniga edasi liikuda, ilma et kahtlevad või keelduvad liikmesriigid neid seejuures takistaksid.

Kui selle võimaluse kasutamistingimusi ja -menetlust hoiti algselt (Amsterdami leping) veel väga rangena, kujundati need ELi laienemist silmas pidades veidi avatumaks (Nice’i leping). Lissaboni leping koondab senised tõhustatud koostöö eeskirjad Euroopa Liidu lepingu artiklis 20 (raamtingimused) ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 326 kuni 334 (täiendavad tingimused, ühinemine, menetlus, hääletuskord).

Tõhustatud koostöö eeskirjad võib kokku võtta järgmiselt.

• Sellist koostööd saab kasutada ainult ELi olemasolevate pädevuste raames ning see on mõeldud ELi eesmärkide saavutamiseks ja Euroopa integratsiooniprotsessi edendamiseks (Euroopa Liidu lepingu artikkel 20). Seetõttu ei sobi see vähendama ELi lepingute struktuuris sisalduvaid majandus- ja rahaliidu puudusi. Tõhustatud koostöö ei tohi kahjustada siseturgu ega majanduslikku ja sotsiaalset koostööd. Lisaks sellele ei tohi koostöö kaasa tuua takistusi ega diskrimineerimist liikmesriikidevahelises kaubanduses ega konkurentsi moonutamist (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 326). Silmas tuleb pidada koostöös mitteosalevate liikmesriikide pädevusi, õigusi, kohustusi ja huve (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 327).
• Tõhustatud koostöö peab olema avatud kõigile liikmesriikidele. Lisaks sellele peab liikmesriikidele olema lubatud mis tahes ajal koostööga ühineda, tingimusel et asjaomased liikmesriigid järgivad tõhustatud koostöö raames sõnastatud otsuseid. Komisjon ja liikmesriigid hoolitsevad selle eest, et tõhustatud koostöös osaleks võimalikult suur arv liikmesriike (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 328).
• Tõhustatud koostööd saab rakendada vaid viimase vahendina, kui nõukogu on jõudnud järeldusele, et selle tõhusama koostööga taotletud eesmärke ei saa saavutada aluslepingute vastavaid sätteid rakendades mõistliku perioodi jooksul. Tõhustatud koostöö alampiir on üheksa liikmesriiki (Euroopa Liidu lepingu artikli 20 lõige 2).
• Tõhustatud koostöö raames vastu võetavad õigusaktid ei moodusta ELi õigustiku osa. Need õigusaktid kehtivad vahetult ainult neis liikmesriikides, kes otsuste langetamisel osalevad (Euroopa Liidu lepingu artikli 20 lõige 4). Liikmesriigid, kes otsuste langetamisel ei osale, ei takista aga nende elluviimist.
• Tõhustatud koostööst tulenevad kulud, välja arvatud halduskulud, kannavad osalevad liikmesriigid, kui nõukogu ei otsusta pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga nõukogu kõigi liikmete ühehäälse otsusega teisiti (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 332).
• Nõukogu ja komisjon peavad tagama, et tõhustatud koostöö raames rakendatud meetmed on kooskõlas ELi muu poliitilise tegevusega (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 334).

Praktikas on seda vahendit kasutatud siiani kahel korral: esimest korda ELi ajaloos kasutasid liikmesriigid tõhustatud koostöö menetlust eeskirja vastuvõtmiseks, mis annab erineva kodakondsusega abielupaaridele lahutuse korral õiguse valida kohaldatav õigus. Pärast seda, kui komisjoni vastav 2006. aasta ettepanek ei saanud nõukogus nõutavat ühehäälset heakskiitu, andis nõukogu 12. juuli 2010. aasta otsusega välja volituse tõhustatud koostööks. Komisjoni uue ettepaneku alusel leppisid 14 liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Läti, Luksemburg, Malta, Austria, Portugal, Rumeenia, Sloveenia, Hispaania ja Ungari) kokku erinevast rahvusest abielupaaride lahutuse või lahuselu vastavate eeskirjade osas. Tulemus on fikseeritud nõukogu 20. detsembri 2010. aasta määruses (EL) nr 1259/2010 tõhustatud koostöö rakendamise kohta abielulahutuse ja lahuselu suhtes kohaldatava õiguse valdkonnas.

Teisel korral kasutati seda vahendit seoses patendikaitsega Euroopas. Ilma Horvaatia ja Hispaaniata ning Itaalia tagantjärgi osalemisega leppisid 26 ELi liikmesriiki kokku tõhustatud koostöös ühtse patendikaitse loomisel. Määrus tõhustatud koostöö kohta ühtse patendikaitse loomise valdkonnas ning kohaldatava tõlkekorralduse määrus jõustusid 20. jaanuaril 2013. aastal. Määrusi saab aga kohaldada alles pärast ühtset patendikohut käsitleva lepingu jõustumist. Selleks peab lepingu ratifitseerima vähemalt 13 liikmesriiki, kellest on praegu selleks valmis 11.

EUROOPA LIIDU „PÕHISEADUS“

Igal ühiskondlikul ühendusel on põhiseadus. Põhiseadusega määratakse kindlaks poliitilise süsteemi ülesehitus, st ühenduse liikmed liidetakse süsteemseks tervikuks ning määratakse kindlaks ühised eesmärgid ja mängureeglid, millest lähtudes langetatakse siduvaid otsuseid. ELi kui riikide ühenduse põhiseadus, millele anti üsna kindlad ülesanded ja funktsioonid, peab seepärast suutma vastata samadele küsimustele kui riigi põhiseaduski.

Riiklikus süsteemis on kaks peamist juhtmõtet: õigusriigi põhimõte (rule of law) ja demokraatia. Kõik liidu meetmed peavad olema õiguspärased ja demokraatlikult legitiimsed, kui Euroopa Liit tahab vastata õiguse ja demokraatia põhinõuetele: selle alused, struktuur, pädevused, toimimine, liikmesriikide ja nende institutsioonide, asutuste ja kodanike staatus.

Pärast 29. oktoobri 2004. aasta põhiseaduslepingu ebaõnnestumist pole ELi põhiseadust ikka veel sätestatud konsolideeritud põhiseaduslikus dokumendis, nagu seda on tehtud enamiku liikmesriikide põhiseadustega, vaid see tuleneb tervest hulgast eeskirjadest ja põhiväärtustest, millest vastutavad isikud kinni peavad. Osaliselt on need normid sätestatud ELi aluslepingutes või liidu institutsioonide õigusaktides, osaliselt on tegemist ka tavadega.

Euroopa Liidu õiguslik olemus

Õigusliku olemuse kindlaksmääramisel tuleb võtta aluseks organisatsiooni iseloomulikud omadused. Need töötati välja juba tolleaegse Euroopa Majandusühenduse 1963. ja 1964. aasta Euroopa Kohtu otsustes seoses tookordse Euroopa Majandusühendusega, kuid kehtivad endiselt ka praeguse Euroopa Liidu puhul.

Kohtuasi Van Gend & Loos

Selles kohtuasjas andis Hollandi transpordifirma Van Gend & Loos Hollandi kohtusse sisse hagi Hollandi tolliasutuse vastu, kes nõudis ühe Saksamaalt pärit keemiatoote impordi eest varasema impordiga võrreldes kõrgemat tollimaksu. Ettevõte nägi selles EMÜ asutamislepingu artikli 12 rikkumist, mis keelab kehtestada liikmesriikidele ühisturul uusi tollimakse ja tõsta kehtivaid tollimakse. Hollandi kohus peatas menetluse ja pöördus Euroopa Kohtu poole palvega selgitada EMÜ asutamislepingu küsitava eeskirja sisulist ja õiguslikku ulatust.

Euroopa Kohus võttis selle kohtuvaidluse aluseks, et teha mõned põhimõttelised tähelepanekud EMÜ õigusliku laadi kohta. Oma otsuses sedastab Euroopa Kohus järgmist:

EMÜ asutamislepingu eesmärk – luua ühisturg, mille toimimine puudutab ühenduse üksikisikuid otseselt – eeldab, et see leping on enamat kui kokkulepe, mis kehtestab ainult aluse lepinguosaliste riikide vahelistele vastastikustele kohustustele. Seda seisukohta kinnitab asutamislepingu preambul, mis ei ole suunatud üksnes valitsustele, vaid ka rahvastele. Konkreetsemalt kinnitab seda selliste asutuste loomine, kellele on antud suveräänsed õigused, mille realiseerimine mõjutab nii liikmesriike kui ka nende kodanikke … Sellest tuleb järeldada, et ühendus kehtestab rahvusvahelises õiguses uue õiguskorra, mille huvides riigid, ehkki vähestes valdkondades, on piiranud oma suveräänseid õigusi ja mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud.“

Kohtuasi Costa vs. ENEL

Juba aasta hiljem sai Euroopa Kohus Costa vs. ENELi kohtuasjaga võimaluse oma analüüsi veelgi süvendada. Selle kohtuasja aluseks olid järgmised asjaolud: 1962. aastal riigistas Itaalia elektritootmise ja -jaotuse ning andis elektrijaamade tootmisseadmed üle energiafirmale ENEL. Härra Costa arvas aktsiaseltsi Edison Volta aktsionärina, et riigistamise tõttu jääb ta ilma oma dividendidest, ja keeldus seejärel maksmast elektriarvet summas 1926 Itaalia liiri. Milano rahukohtuniku ees õigustas härra Costa oma käitumist sellega, et riigistamise seadus rikub mitmeid EMÜ asutamislepingu sätteid. Selleks et hinnata härra Costa seisukohavõttu hagi suhtes, esitas rahukohus Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu tõlgendamise kohta mitu küsimust. Oma otsuses teatas Euroopa Kohus EMÜ õigusliku laadi kohta:

Erinevalt tavalistest rahvusvahelistest lepingutest on EMÜ asutamisleping loonud oma õiguskorra, mis … asutamislepingu jõustumisel muutus liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks ja mida nende kohtud on kohustatud kohaldama. Sest asutades tähtajatu ühenduse, millel on oma institutsioonid, juriidilise isiku staatus, õigusvõime ja võime esindada end rahvusvahelisel tasandil, täpsemalt öeldes reaalne pädevus, mis tuleneb riikide pädevuse piiramisest või volituste üleandmisest ühendusele, on liikmesriigid piiranud [---] oma suveräänseid õigusi ja loonud seega õiguse, mis on kohustuslik nii nende kodanikele kui ka neile endile.“

Oma järeldused nendest ulatuslikest tähelepanekutest võtab Euroopa Kohus kokku järgmiselt:

Asutamislepingust kui iseseisvast õigusallikast tulenevat õigust ei saa selle erilisuse ja algupära tõttu kummutada riiklike õigussätetega, ilma et see minetaks oma olemuse ühenduse õigusena ja ilma et ühenduse enda õiguslik alus ei muutuks küsitavaks. Kui riigid annavad seega asutamislepingust tulenevad õigused ja kohustused oma riiklikust õiguskorrast üle ühenduse õiguskorrale, tähendab see iseenesest nende suveräänsete õiguste püsivat piiramist, mida ei saa hilisemate ühepoolsete ühenduse mõistega kokkusobimatute abinõudega tagasi pöörata.“

Nende Euroopa Kohtu kahe põhimõttelise kohtuotsuse taustal iseloomustavad ELi õigusliku laadi ainulaadsust ja eripära järgmised punktid:

• institutsiooniline ülesehitus, mis tagab, et ka Euroopa ühishuvid, st eesmärkidena kehtestatud ELi huvid, kujundavad ja mõjutavad tahte kujunemist ELis;
• volituste üleandmine liidu institutsioonidele, mis ulatub teistest rahvusvahelistest organisatsioonidest oluliselt kaugemale ja laieneb tavaliselt riikide ainupädevusse kuuluvatele valdkondadele;
• liikmesriikide õiguskordadest sõltumatu oma õiguskorra loomine;
• liidu õiguse vahetu kohaldatavus, mille kohaselt liidu õiguse sätted on täielikult ja ühetaoliselt kohaldatavad kõikides liikmesriikides ja need annavad nii liikmesriikidele kui nende kodanikele õigusi ja kehtestavad kohustusi;
• liidu õiguse ülimuslikkus, millega tagatakse, et liidu õigust ei saa liikmesriigi õigusega tühistada ega muuta ja vastuolu korral on ülimuslik ELi õigus.

Euroopa Liit on seega iseseisev võimuühendus oma suveräänsete õiguste ja liikmesriikidest sõltumatu õiguskorraga, millele alluvad Euroopa Liidule antud ülesannete valdkondades nii liikmesriigid kui ka nende kodanikud.

ELi iseloomulikud omadused toovad samas välja nii sarnasused kui ka erinevused võrreldes tavaliste rahvusvahelisel õigusel põhinevate organisatsioonidega ja föderatsiooniga sarnanevate moodustistega.

EL ei ole veel valmis struktuur, vaid pigem „kujunev süsteem“, mille lõplikku olemust pole võimalik ette näha.

Tavaliste rahvusvahelisel õigusel põhinevate organisatsioonidega sarnaneb EL ainult selles osas, et ka EL kutsuti ellu rahvusvaheliste lepingute alusel. Rahvusvahelise õiguse juurtest on EL siiski juba kaugele eemaldunud. ELi asutamislepingud on viinud nimelt iseseisva, suveräänsete õiguste ja pädevustega liidu moodustamiseni. Liikmesriigid on loovutanud Euroopa Liidule osa oma suveräänsest võimust ja andnud selle üle ELile ühiseks kasutamiseks.

Need ELi erinevused võrreldes tavaliste rahvusvahelisel õigusel põhinevate organisatsioonidega lähendavad ELi riiklikule moodustisele. Liikmesriikide suveräänsuse osalist loovutamist ELile on peetud viiteks selle kohta, et ELil on juba föderatsiooni-sarnane struktuur. See seisukoht ei arvesta aga asjaolu, et ELi institutsioonidel on vaid konkreetselt fikseeritud volitused liidu aluslepingutes sätestatud eesmärkide saavutamiseks ja vaid teatud kindlate valdkondade jaoks. Seepärast ei saa nad oma eesmärke vabalt valida nagu riigid ja vastata kõigile väljakutsetele, mis seisavad tänapäeva riikide ees. Euroopa Liidul puudub nii riiki iseloomustav üldine pädevus kui ka volitus luua uusi pädevusi (nn pädevuse pädevus).

Seega ei ole EL „klassikaline“ rahvusvaheline organisatsioon ega riiklik ühendus, vaid nende traditsiooniliste mudelite vahele jääv võimuliit. Juriidilises keeles on selle eriolukorra kirjeldamiseks juurdunud mõiste „riigiülene organisatsioon“.

Euroopa Liidu ülesanded

ELile usaldatud ülesannete loetelu sarnaneb väga tugevalt riikliku põhiseaduskorraga. Seejuures ei ole tegemist täpselt piiritletud tehniliste ülesannetega, nagu rahvusvahelistes organisatsioonides tavapärane, vaid tegevusvaldkondadega, mille kogumil on riikide jaoks eksistentsi kujundav iseloom.

ELi ülesannete loetelu on äärmiselt mitmekülgne, hõlmates majanduslikke, sotsiaalseid ja poliitilisi ülesandeid.

Majanduslikud ülesanded

Majanduslike ülesannete keskmes on ühisturu loomine, mis ühendab liikmesriikide riigisisesed turud ja kus kõiki kaupu saab müüa ja teenuseid osutada samadel tingimustel nagu siseturul ning millele on kõikidel liidu kodanikel võrdne ja vaba juurdepääs. Ühisturu loomise idee teostus põhiliselt tänu tollase komisjoni presidendi Jacques Delorsi algatatud ning riigipeade ja valitsusjuhtide heaks kiidetud programmile, mis nägi ette siseturu väljakujundamise 1992. aastaks. Euroopa Liidu institutsioonidel õnnestus sätestada toimiva siseturu õiguslik raamistik. See raamistik on vahepeal täidetud riiklike rakendusmeetmetega, nii et siseturg on juba saanud tegelikkuseks. Igapäevaelus märkame siseturgu samuti, eelkõige ELis reisides, kus riigipiiridel ei ole ammu enam isikute ega kaupade kontrollist tingitud peatusi.

Siseturgu toetab majandus- ja rahaliit.

ELi majanduspoliitiline ülesanne ei ole kujundada ega teha Euroopa majanduspoliitikat, vaid riikliku majanduspoliitika kooskõlastamine sellises ulatuses, et ühe või mitme liikmesriigi majanduspoliitilistel otsustel ei oleks negatiivset mõju siseturu toimimisele. Selleks sõlmiti stabiilsuse ja majanduskasvu pakt, mis kirjutab liikmesriikidele ette üksikasjalikud kriteeriumid eelarvepoliitiliste otsuste tegemiseks. Kui liikmesriigid neid kriteeriume ei täida, võib komisjon teha hoiatuse ja püsiva ülemäärase eelarvepuudujäägi korral võib ELi nõukogu rakendada sanktsioone. Ülemaailmse finants- ja majanduskriisi ajal tugevdati aastatel 2010–2012 jätkuvalt majanduspoliitilist koostööd ELi tasandil. Majanduspoliitika koordineerimist ELi tasandil täiendati püsiva kriisimehhanismiga, mis hõlmab eelkõige järgmisi elemente: komisjoni rolli suurendamine, uute automaatsete korrigeerimismehhanismide sisseviimine, majanduspoliitilise koordineerimise kinnistamine kõrgeimal poliitilisel tasandil, Euroopa poolaasta raames kohandatud koordineerimine liikmesriikide suurendatud aruandluskohustusega, liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi rolli tugevdamine ning riiklikus õiguses sätestatavate vabatahtlike kohustuste võtmine. Selle uue kriisimehhanismi keskmes on „Euroopa poolaasta“.

„Euroopa poolaasta“ on tsükkel, mille jooksul koordineerivad ELi liikmesriigid oma majandus- ja eelarvepoliitikat. See hõlmab peamiselt esimest kuut kuud aastas – sellest ka nimetus „poolaasta“. Euroopa poolaasta jooksul viivad liikmesriigid oma eelarve- ja majanduspoliitika kooskõlla ELi tasandil kokku lepitud eesmärkide ja eeskirjadega. Euroopa poolaasta eesmärk on seega aidata kaasa riigi rahanduse usaldusväärsuse tagamisele, majanduskasvu edendamisele ja ülemäärase makromajandusliku tasakaalustamatuse vältimisele ELis.

Seda kriisimehhanismi tuleb mõista kui viimast väljapääsu (ultima ratio); selle ülesanne on tagada majandus- ja rahaliit. Reguleeriv põhijoon jääb siiski samaks: riiklik vastutus majandus- ja finantspoliitikas, seejuures tuleb liikmesriikidel käsitada oma tegutsemist ühishuvina.

ELi ülesanne rahapoliitikas oli ja on võtta liidus kasutusele ühisraha ja juhtida rahandusküsimusi tsentraalselt. Osalist edu on selles valdkonnas juba saavutatud. 1. jaanuaril 1999. aastal võeti Euroopa ühisrahana kasutusele euro liikmesriikides, kes olid täitnud kehtestatud kriteeriumid (inflatsioonimäär: 1,5%, eelarvepuudujääk = iga-aastane uus võlg: 3%, riigivõlg: 60%, pikaajalised intressimäärad: 2%). Need riigid olid Belgia, Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Holland, Austria, Portugal ja Soome. 1. jaanuaril 2002. aastal vahetati nende riikide vääringud eurokupüüride ja -müntide vastu. Sellest ajast sooritatakse igapäevaseid makseid ja rahatehinguid ainult ühes vääringus, milleks on euro. Järgneval perioodil täitis järjest enam liikmesriike euro kasutuselevõtmise kriteeriumid: Kreeka (1. jaanuar 2001), Sloveenia (1. jaanuar 2007), Küpros (1. jaanuar 2008), Malta (1. jaanuar 2008), Slovakkia (1. jaanuar 2009), Eesti (1. jaanuar 2011), Läti (1. jaanuar 2014) ja viimasena Leedu (1. jaanuar 2015). Nn euroalasse, kus kehtivaks vääringuks on euro, kuulub praegu 19 liikmesriiki.

Ka ülejäänud liikmesriigid peavad põhimõtteliselt eurole üle minema kohe, kui nad on vajalikud kriteeriumid täitnud. Erand kehtib üksnes Taani ja Ühendkuningriigi suhtes. Need liikmesriigid jätsid endale loobumisõiguse (nn opting out), mis lubab neil ise otsustada, kas ja millal alustatakse ühisrahaga liitumise hindamisprotsessiga. Erijuhtumiks on Rootsi, kellel puudub loobumisklausel. Euroga liitumine sõltub palju enam sellest, et komisjon ja Euroopa Keskpank soovitavad ELi nõukogule Rootsi osalemist. Kui selline soovitus tehakse ja nõukogu selle heaks kiidab, ei ole Rootsil tegelikult võimalik osalemisest kõrvale hoida. Kuid Rootsi elanikkond ei toeta praegu euroalaga liitumist. 2003. aasta referendumil lükkas 55,9% elanikkonnast euro kasutuselevõtu tagasi. 2005. aasta detsembri uuringu kohaselt oli vastaseid veel 49%, samal ajal kui 36% kiitis eurole ülemineku heaks.

Ülesannete jaotus Euroopa poolaastas

Vaatamata kõigile kõhklustele on euro kujunenud tugevaks ja rahvusvaheliselt tunnustatud vääringuks, mille näol on tegemist tugeva ühenduslüliga euroala liikmesriikide vahel. Seda ei muutnud ka 2010. aastal alanud võlakriis. Vastupidi, EL reageeris sellele kriisile ajutiste toetusmehhanismide kehtestamisega, mille 2013. aastal vahetas püsivalt välja Euroopa stabiilsusmehhanism (ESM). ESM teeb püsiva kriiside lahendamise raamistikuna euroala liikmesriikidele kättesaadavaks välise finantsabi, mille jaoks on saadaval tegelik laenumaht 500 miljardit eurot. Euroala riigid võivad seda finantsabi saada ainult rangetel tingimustel, mille eesmärk on riigi rahanduse range konsolideerimine ja mis väljenduvad komisjoni ja Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) tihedas koostöös Euroopa Keskpangaga välja töötatud majanduslikus kohandamisprogrammis. ESM annab ELile vajaliku tegutsemisvõime, et olla võimeline eurot kaitsma isegi kõige halvemate stsenaariumide korral. Need võtavad selgelt arvesse euroala ühishuve ja solidaarsust, samuti iga liikmesriigi vastutust teiste liikmesriikide ees.

Lisaks majandus- ja rahanduspoliitikale on ELil ülesandeid ka paljudes teistes majanduspoliitika valdkondades. Eelkõige kuuluvad siia alla põllumajandus- ja kalanduspoliitika, transpordipoliitika, tarbijapoliitika, struktuuri- ja ühtekuuluvuspoliitika, teadus- ja arendustegevuse poliitika, kosmosepoliitika, keskkonnapoliitika, tervishoiupoliitika, kaubanduspoliitika või energiapoliitika.

Sotsiaalsed ülesanded

Sotsiaalpoliitikas on ELi ülesanne kujundada ka siseturu sotsiaalset mõõdet ja hoolitseda selle eest, et majandusliku integratsiooni eelised ei saaks osaks mitte ainult majanduses aktiivsetele. Üks esimesi samme selles suunas on näiteks sotsiaalkindlustussüsteemi kasutuselevõtmine võõrtöötajate jaoks. See tagab, et ükski töötaja, kes on töötanud enam kui ühes liikmesriigis ja kuulunud seega erinevatesse sotsiaalkindlustussüsteemidesse, ei satuks sotsiaalkindlustuse osas (vanaduspension, invaliidsuspension, ravitoetused, peretoetused, töötutoetused) ebasoodsasse olukorda. Veel üks oluline sotsiaalpoliitiline ülesanne on ELis juba aastaid kestnud murettekitava tööpuuduse taustal Euroopa tööhõivestrateegia arendamine. Liikmesriigid ja EL on kohustatud arendama tööhõivestrateegiat ja edendama eelkõige tööjõu kvalifikatsiooni, kutseõpet ja paindlikkust; samas tuleb kohandada tööturgusid vastavalt majanduslike muutuste nõuetele. Tööhõive edendamist käsitatakse ühishuvina. See nõuab liikmesriikidelt oma riikliku tegevuse kooskõlastamist ELi nõukogus. EL peab aitama kaasa kõrge tööhõive taseme saavutamisele, edendades liikmesriikidevahelist koostööd ning toetades ja vajaduse korral täiendades nende meetmeid, austades samas liikmesriikide pädevust.

Poliitilised ülesanded

Poliitika valdkonnas on ELi ülesanded seotud liidu kodakondsusega, õigusalase koostööpoliitikaga kriminaalasjades ning ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga. Liidu kodakondsusega on liikmesriikide kodanike õigusi ja huve ELis veelgi enam tugevdatud. Neil on liikumisvabadus ELi piires (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 21), õigus hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 22), õigus saada kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt kolmandates riikides (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 23), õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 24) ning üldise diskrimineerimiskeeluga seoses õigus saada igas liikmesriigis koheldud nii, nagu liikmesriik kohtleb oma kodanikke (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 20 lõige 2 koostoimes artikliga 18).

Ühise välis- ja julgeolekupoliitika ülesandeks on eelkõige ELi ühiste väärtuste, põhihuvide ja sõltumatuse hoidmine, ELi ja tema liikmesriikide julgeoleku tugevdamine, rahu säilitamine maailmas ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamine, demokraatia ja õigusriigi põhimõtete ning rahvusvahelise koostöö toetamine, inimõiguste ja põhivabaduste kaitse ning ühiskaitse ülesehitamine.

Kuna EL ei ole riik, saab neid ülesandeid täita ainult sammhaaval. Välispoliitika ja eelkõige julgeolekupoliitika kuuluvad traditsiooniliselt nende valdkondade hulka, millele liikmesriigid pööravad oma suveräänsuse säilitamisel eriti suurt tähelepanu. Selles valdkonnas on ühiseid huve ka seepärast raske määratleda, et ELis on tuumarelv ainult Prantsusmaal ja Ühendkuningriigil. Järgmine probleem on see, et kõik ELi liikmesriigid ei kuulu NATOsse. Seepärast langetatakse ühises välis- ja julgeolekupoliitikas ikka veel otsuseid valdavalt riikidevahelise koostöö raames. Siiski on vahepeal välja arenenud iseseisvad tegevusvahendid, mille abil on riikidevaheline koostöö omandanud kindlad õiguslikud piirjooned.

Õigusalase koostöö puhul kriminaalasjades on eelkõige tegemist ELi-poolse kohustuste täitmisega Euroopa ühishuvide osas. Siia kuuluvad eeskätt võitlus organiseeritud kuritegevuse ja inimkaubandusega ning kriminaaljälitus. Organiseeritud kuritegevusele ei saa enam üksnes riiklikul tasandil tõhusalt vastu astuda, vaid see nõuab ühist tegutsemist ELi tasandil. Esimesed paljutõotavad meetmed on võetud juba direktiiviga ebaseadusliku rahapesu tõkestamiseks ja 1998. aastast tegutseva Euroopa politseiameti Europol (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 88) loomisega. Lisaks tegeldakse selles valdkonnas koostöö hõlbustamise ja kiirendamisega kohtumenetlustes ja kohtuotsuste täitmisel, liikmesriikidevahelise kurjategijate lihtsustatud väljaandmismenetlusega, miinimumeeskirjade sätestamisega karistatava kuriteo kuriteokoosseisu tunnuste kohta ja karistustega organiseeritud kutitegevuse, terrorismi, inimkaubanduse ning naiste ja laste seksuaalse ärakasutamise, ebaseadusliku uimasti- ja relvakaubanduse, rahapesu ja korruptsiooni eest (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 83).

Üks olulisim edusamm õigusalases koostöös ELi piires on Eurojusti asutamine 2003. aasta aprillis (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 85). Haagis asuv Eurojust koosneb kõikide Euroopa Liidu riikide kohtunikest ja prokuröridest. Eurojusti ülesanne on lihtsustada juurdlustöö ja kriminaaljälituse koostööd raskete piiriüleste kuritegude puhul. Eurojusti algatusel võib ELi nõukogu Euroopa Liidu finantshuve kahjustavate kuritegude vastu võitlemiseks pöörduda Euroopa Prokuratuuri poole (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 86). Veel üks edusamm on Euroopa vahistamismäärus, mis kehtib alates 2004. aasta jaanuarist. Vahistamismääruse võib anda välja siis, kui kuriteo eest määratav miinimumkaristus on rohkem kui aastane vangistus. Euroopa vahistamismäärus asendas varasemad aeganõudvad väljaandmismenetlused.

Euroopa Liidu volitused

Euroopa Liidu asutamislepingud ei anna ELi institutsioonidele kõigi lepingueesmärkide saavutamiseks vajalike meetmete rakendamiseks üldist volitust, vaid määravad vastavates peatükkides üksikasjalikult kindlaks volituste ulatuse tegevuse alustamiseks. Kehtib põhimõte, et EL ja tema institutsioonid ei tohi ise otsustada oma õigusliku aluse ja pädevuse üle; endiselt kehtib ka pädevuse andmise põhimõte (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 2). Liikmesriigid on valinud sellise tee, et oma volitustest loobumine oleks ülevaatlik ja kontrollitav.

Pädevuse andmise esemeline ulatus on määratletud erinevalt, olenevalt ELile antud ülesannete valdkondadest. Kuni pädevusi pole ELile üle antud, on need liikmesriikide ainupädevuses. Euroopa Liidu lepingus on sõnaselgelt kirjas, et riigi julgeolekuküsimused kuuluvad liikmesriikide ainupädevusse.

Loomulikult tõstatab see küsimuse selle kohta, kus on ELi pädevuste ja liikmesriikide pädevuste vaheline eraldusjoon. Pädevuste piiritlemise aluseks on kolm pädevuskategooriat:

• ELi ainupädevus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 3) valdkondades, kus eeldatakse, et ELi tasandi meede on tõhusam kui mõne liikmesriigi koordineerimata meede. Need valdkonnad on täpselt piiritletud ja need hõlmavad tolliliitu, siseturu toimimiseks vajalike konkurentsieeskirjade kehtestamist, euroala riikide rahanduspoliitikat, ühist kaubanduspoliitikat ja ühise kalanduspoliitika osi. Nendes poliitikavaldkondades võib üksnes Euroopa Liit seadusandjana tegutseda ja õiguslikult siduvaid akte vastu võtta. Liikmesriigid võivad vastavaid samme astuda ainult Euroopa Liidu volitusel või Euroopa Liidu õigusaktide rakendamiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 2 lõige 1).
• Jagatud pädevus ELi ja liikmesriikide vahel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 4) valdkondades, kus ELi-poolne meetmete rakendamine toob lisakasu võrreldes liikmesriikide tegevusega. Selline jagatud pädevus on ette nähtud siseturu reguleerimise, majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse, põllumajanduse ja kalanduse, keskkonna, transpordi, üleeuroopaliste võrkude, energiavarustuse, vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala, tervishoiuvaldkonna ühiste ohutusprobleemide, teadusuuringute, tehnoloogia arendamise, kosmose, arengukoostöö ja humanitaarabi puhul. Kõigis neis valdkondades saab EL esimesena oma pädevust teostada, kuid see käsitleb üksnes neid aspekte, mida reguleerib asjaomane ELi õigusakt, ning see ei laiene kogu poliitikavaldkonnale. Liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult niivõrd, kuivõrd EL ei ole oma pädevust teostanud või on otsustanud seda enam mitte teha (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 2 lõige 2). Nimetatud olukord tekib, kui vastavad ELi institutsioonid on otsustanud mõne õigusakti kehtetuks tunnistada, et järgida eelkõige subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet. ELi nõukogu võib oma ühe või mitme liikme algatusel paluda komisjonil esitada ettepanekud õigusakti kehtetuks tunnistamiseks.
• Toetavad pädevused (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 6): toetavate pädevuste teostamisel sekkub EL vaid liikmesriikide meetmete koordineerimiseks või täiendamiseks; EL ei tohi mingil juhul ühtlustada liikmesriikide õigus- ega haldusnorme toetavate meetmete pädevusalas (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 2 lõige 5). Õigusaktide väljatöötamise vastutus jääb seega liikmesriikidele, kellel on seejuures märkimisväärselt suur tegutsemisvabadus. See pädevuskategooria hõlmab inimeste tervise kaitset ja parandamist, tööstuspoliitikat, kultuuri, turismi, haridust, noorsugu, sporti ja kutseõpet, kodanikukaitset ja halduskoostööd. Majandus- ja tööhõivepoliitika valdkondades tunnistavad liikmesriigid sõnaselgelt, et liidu piires tuleb nende riiklikke meetmeid koordineerida.

Liidu aluslepingud annavad ELi institutsioonidele nimetatud erivolitusi ületava võimaluse tegevuse alustamiseks ka siis, kui see on vajalik siseturu väljakujundamise ja toimimise ning ausa konkurentsi tagamiseks (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 352 – nn lepingu täiendamise pädevus või paindlikkuse klausel). Sellega ei anta institutsioonidele aga üldist volitust selliste ülesannete täitmiseks, mis jäävad aluslepingute eesmärkidest väljapoole. Ka ei saa liidu institutsioonid nimetatud tegutsemisvolitusele tuginedes laiendada oma pädevusi liikmesriikide arvel. Tegelikkuses kasutati selle volituse võimalusi varem väga tihti, kuna ELi ette kerkis aja jooksul üha uusi ülesandeid, mis ei olnud asutamislepingute sõlmimisel veel ette teada ja mille kohta puudusid aluslepingutes vastavad konkreetsed volitused. Välja võib tuua eelkõige keskkonna- ja tarbijakaitse valdkonnad või Euroopa Regionaalarengu Fondi loomise, mille eesmärgiks on aidata vähendada ELi arenenud ja vähearenenud piirkondade vahelisi erinevusi. Nimetatud valdkondade jaoks on siiski vahepeal antud konkreetsed volitused. Kuna see on nüüd sõnaselgelt sätestatud, on oluliselt vähenenud lepingu täiendamise pädevuse praktiline tähtsus. Kõnealuse pädevuse teostamiseks on vaja Euroopa Parlamendi nõusolekut.

Lisaks on muud pädevused selliste meetmete kehtestamiseks, mis on vajalikud juba sõnaselgelt lubatud volituste tõhusaks ja läbimõeldud teostamiseks (tuletatud pädevused). Need pädevused on muutunud eriti oluliseks välissuhtluses. Selle järgi saab EL ka kolmandate riikide või teiste rahvusvaheliste institutsioonide ees võtta endale kohustusi valdkondades, mis kuuluvad ELi ülesannete loetelusse. Hea näide selle kohta on Krameri kohtuasi, millega tegeles Euroopa Kohus. Selle puhul oli tegemist ELi pädevusega teha koostööd rahvusvaheliste mereõiguse institutsioonidega merekalanduse püügikvootide määramiseks ja vajaduse korral võtta endale rahvusvahelistel õigustel põhinevaid asjakohaseid kohustusi. Sõnaselge eeskirja puudumise tõttu lepingus tuletas Euroopa Kohus selleks vajaliku ELi välispädevuse oma kalanduspoliitika sisepädevusest ühtse põllumajanduspoliitika raames.

Oma pädevuste täitmisel allub EL katoliku kiriku sotsiaalõpetusest laenatud subsidiaarsuspõhimõttele, mis on sätestatud ELi lepingus (Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõige 3) ja saanud seega põhiseadusliku staatuse. Sellel põhimõttel on nii positiivne kui ka negatiivne külg: positiivne ehk ELi pädevust stimuleeriv külg tähendab, et EL peab tegutsema, kui taotletavaid eesmärke „saab paremini saavutada ühenduse tasandil“; negatiivne ehk pädevust tõrjuv külg tähendab, et EL ei pea tegutsema, kui eesmärkide saavutamiseks piisab liikmesriikide tegevusest. Tegelikkuses tähendab see, et kõik liidu institutsioonid, iseäranis aga komisjon, peavad tõendama, et vajadus liidu tasandi meetmeteks ja tegevuseks on tegelikult ka olemas. Montesquieu kohaselt kehtib siin põhimõte, et kui ei ole vaja ELi meetmeid kehtestada, siis on vaja, et seda ei tehtaks. Kui vajadus liidu tasandi meetmete järele saab jaatava vastuse, tuleb seejärel esitada küsimus rakendatavate liidu meetmete intensiivsuse ja laadi kohta. Vastuse annab proportsionaalsuse põhimõte, mis on seoses pädevuse reguleerimisega sätestatud Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 4. Vastavalt sellele tuleb põhjalikult kontrollida, kas õigusakt on vajalik ja kas muud tegevusvahendid ei oleks piisavalt tõhusad. See tähendab eelkõige, et liiga üksikasjalikele õigusnormidele tuleb eelistada raamregulatsioone, miinimumnõudeid ja korda riiklike eeskirjade vastastikuseks tunnustamiseks ning et ühtlustatud õigusnorme tuleb võimaluse korral vältida.

Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttest kinnipidamist saavad nüüd kontrollida ka riikide parlamendid. Selleks loodi eelhoiatussüsteem, millega riikide parlamendid saavad kaheksa nädala jooksul pärast ELi seadusandliku ettepaneku edastamist esitada põhjendatud arvamuse, milles selgitatakse, miks ei ole kõnealune seadusandlik ettepanek kooskõlas subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte nõuetega. Kui seda põhjendatud arvamust toetab vähemalt üks kolmandik liikmesriikide parlamentidele antud häältest (kusjuures iga liikmesriigi parlamendil on kaks häält, kodadega parlamendil üks hääl kummalgi kojal), peab seadusandliku ettepaneku tegija (tavaliselt Euroopa Komisjon) selle uuesti läbi vaatama. Nimetatud kontrolli tulemusel on võimalik ettepaneku muutmata jätmine, muutmine või tagasivõtmine. Kui Euroopa Komisjon otsustab eelnõu muutmata jätta, siis tuleb tal esitada põhjendatud arvamus selle kohta, miks eelnõu on tema arvates subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. See põhjendatud arvamus edastatakse koos liikmesriikide parlamentide põhjendatud arvamustega ELi seadusandjale, et ta seda seadusandlikus menetluses arvesse võtaks. Kui ELi seadusandja jõuab ELi nõukogu liikmete 55-protsendilise häälteenamusega või Euroopa Parlamendis antud häälte enamusega arvamusele, et ettepanek ei ole kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, seadusandliku ettepaneku menetlemist ei jätkata.

Euroopa Liidu institutsioonid

Järgmine küsimus, mis tekib seoses nn ELi põhiseadusega, puudutab selle korraldust. Millised on ELi institutsioonid? Kuna EL vastutab funktsioonide eest, mida muidu täidavad ainult liikmesriigid, tekib küsimus, kas on olemas valitsus, parlament, haldusasutused ja kohus, nagu need on meile teada liikmesriikidest. ELile antud ülesannete täitmise ja integratsiooniprotsessi juhtimise puhul on teadlikult loobutud selle jätmisest üksnes liikmesriikide või rahvusvahelise koostöö initsiatiivi ja vastutuse hooleks. ELil on institutsiooniline süsteem, mis võimaldab tal anda nii Euroopa ühendamisele uut hoogu ja püstitada selleks uusi eesmärke kui ka kehtestada oma pädevusalasse kuuluvates valdkondades kõikide liikmesriikide jaoks võrdselt siduvad õigusaktid.

Peamised osalised ELi institutsioonilises süsteemis on ELi institutsioonid, nimelt Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Kohus, Euroopa Keskpank ja Euroopa Kontrollikoda. Täiendavad institutsioonid ELi institutsionaalses süsteemis on veel Euroopa Investeerimispank, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Regioonide Komitee.

Institutsioonid

Euroopa Parlament (Euroopa Liidu lepingu artikkel 14)

Euroopa Parlament esindab ELi kodanikke. See kujunes ESTÜ ühisassambleest, EMÜ assambleest ja Euratomi assambleest, mis 1957. aastal ühendati Euroopa Ühenduste ühiste institutsioonide konventsiooniga (esimene liitmisleping) üheks assambleeks. Ametlikult anti sellele uus nimi „Euroopa Parlament“ alles Euroopa Liidu asutamislepinguga (Maastrichti leping). Selle puhul arvestati üldiselt juba levinud nimetusega, mis läheb tagasi 1958. aastasse, kui assamblee muutis oma nime „Euroopa Parlamendiks“.

Koosseis ja valimised

Järgnevalt on näidatud Euroopa Parlamendi koosseisu jooksval ametiajal 2014–2019:

Euroopa Parlamendi esindajad olid 1979. aastani liikmesriikide parlamentide liikmed, kelle seast nad ametisse nimetati ja Euroopa Parlamenti saadeti. Juba aluslepingutes sätestatud Euroopa Parlamendi saadikute otsesed ja üldised valimised liikmesriikide kodanike seas õnnestus esimest korda läbi viia alles 1979. aastal pärast mitut ebaõnnestunud algatust. Esimesed Euroopa Parlamendi otsevalimised toimusid 1979. aasta juunis ning vastavalt ametiaja pikkusele toimuvad otsevalimised sellest ajast peale iga viie aasta järel. Ühtne valimismenetlus kehtestati alles pärast aastakümneid kestnud jõupingutusi 1976. aastal Euroopa Parlamendi liikmete valimist otsestel ja üldistel valimistel käsitleva aktiga, mida uuendati oluliselt 2002. aastal nn otsevalimisaktiga. Selle järgi määrab iga liikmesriik endiselt kindlaks oma valimiskorra, kohaldades ühesuguseid demokraatlikke põhialuseid:

• üldised ja otsesed valimised;
• proportsionaalne valimisõigus;
• salajased ja vabad valimised;
• vanuse alampiir (aktiivse hääletamisõiguse saab kõigis liikmesriikides 18aastaselt, erandiks on Austria, kus valimisea alampiir langetati 16 eluaastale);
• õigus uueks viieaastaseks ametiajaks kandideerida;
• kokkusobimatud ametikohad (Euroopa Parlamendi liikmed ei saa olla samaaegselt kahes ametis, nt kohtuniku, prokuröri, ministri ametis; lisaks alluvad nad oma riigi seadustele, mis võivad mandaatide ja ametite ühitamist veelgi piirata);
• valimiste kuupäev;
• meeste ja naiste võrdõiguslikkus. Mõnes riigi on kehtestatud valimiskohustus (Belgia, Luksemburg ja Kreeka).

Lisaks sellele jõustus 2009. aastal parlamendiliikmete ühtne põhimäärus, mis teeb läbipaistvamaks saadikute töötamistingimused ja sisaldab selgeid eeskirju. Peale selle kehtestati põhimäärusega kõigi saadikute jaoks ühtne palk, mida makstakse ELi eelarvest.

Otsevalimistega anti Euroopa Parlamendile demokraatlik legitiimsus ja ta saab end nimetada ELi kodanike esindajaks. Otse valitud parlamendi olemasolu üksi ei saa siiski täita demokraatliku põhiseaduse põhinõuet, mille kohaselt on riigivõimu kandjaks rahvas. Selle juurde kuuluvad otsustamisprotsesside läbipaistvuse ja otsuseid langetavate institutsioonide representatiivsuse kõrval ka Euroopa Parlamendi kaudu otsustamisprotsessis osalevate liidu institutsioonide parlamentaarne kontroll ja legitiimsus. Ka siin on viimastel aastatel tehtud silmapaistvaid edusamme. Nii ei laiendatud pidevalt mitte ainult Euroopa Parlamendi õigusi, vaid Lissaboni lepinguga kehtestati ka sõnaselgelt kohustus lähtuda Euroopa Liidu tegevuses tervikuna esindusdemokraatia põhimõtetest. Selle kohaselt on kõik liidu kodanikud Euroopa Parlamendis otseselt esindatud ja neil on õigus ELi demokraatlikus elus aktiivselt osaleda. Selle eesmärk on tagada, et ELi tasandil langetatakse otsused võimalikult läbipaistvalt ja kodanikele lähedal. ELi tasandi poliitilised parteid peavad aitama kaasa Euroopa identiteedi kujunemisele ja väljendama liidu kodanike tahet. Kui tahetakse rääkida ELi praeguse demokraatliku korra puudujäägist, siis ainult selles osas, et Euroopa Parlament ei vali – vastupidi parlamentaarse demokraatia riiklikule mudelile – valitsust, kes vastutab parlamendi ees.

See nn puudujääk on seletatav lihtsa asjaoluga, et Euroopa Liidus puudub valitsus selle sõna algses tähenduses. Selle asemel täidavad ELi nõukogu ja Euroopa Komisjon omavahelises tööjaotuses liidu aluslepingutes sätestatud valitsusega sarnaseid funktsioone. Euroopa Parlamendile anti Lissaboni lepinguga viimati Euroopa Komisjoni ametisse nimetamisel kaugeleulatuvad volitused, mis ulatuvad Euroopa Komisjoni presidendi valimistest Euroopa Parlamendis Euroopa Ülemkogu ettepanekul kuni Euroopa Komisjoni kogu koosseisu heakskiitmiseni Euroopa Parlamendis (ametisse nimetamise õigus). Seevastu ei ole Euroopa Parlamendil võrreldavat mõju ELi nõukogu koosseisule. Nõukogu allub ainult niivõrd parlamentaarsele kontrollile, kuivõrd iga tema liige allub liikmesriigi ministrina oma riigi parlamendi kontrollile.

Oluliselt on tugevnenud Euroopa Parlamendi roll ELi seadusandlikus protsessis. Kaasotsustamismenetluse tõstmisega ELi seadusandlikuks tavamenetluseks on Euroopa Parlamendist saanud ELi nõukogu kõrval kaasseadusandja. Seadusandliku tavamenetluse raames on Euroopa Parlamendil võimalik mitmel lugemisel sõnastada õigusaktide muudatusi ja neid teatud piirides ka ELi nõukogu vastu edukalt läbi viia. ELi nõukogu ja Euroopa Parlamendi vahelise kokkuleppeta ei sünni ükski liidu õigusakt.

Traditsiooniliselt on Euroopa Parlamendil väga tugev positsioon eelarvemenetluses. Lissaboni lepinguga laiendati Euroopa Parlamendi eelarvepädevust veel nii, et Euroopa Parlament peab heaks kiitma mitmeaastase finantskava ja tal on kõikide kulude üle kaasotsustamisõigus.

Euroopa Parlamendil on nõusolekuõigus kõigi tähtsamate rahvusvaheliste kokkulepete osas, mis puudutavad kaasotsustamisvaldkonda, samuti ühinemislepingute osas, mis sõlmitakse uute liikmesriikidega ja milles sätestatakse ühinemistingimused.

Ka Euroopa Parlamendi järelevalvevolitusi on aja jooksul oluliselt laiendatud. Järelevalve seisneb eelkõige selles, et komisjon peab Euroopa Parlamendile aru andma, kaitsma oma seisukohti avalikel täiskogu aruteludel ja esitama igal aastal Euroopa Parlamendile arutamiseks üldaruande Euroopa Liidu tegevuse kohta. Euroopa Parlament võib Euroopa Komisjonile kahe kolmandiku häälteenamusega umbusaldust avaldada ja sellega sundida komisjoni tagasi astuma (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 234). Praeguseks on Euroopa Parlamendile korduvalt esitatud umbusaldusavaldusi, siiski ei ole siiani ükski neist vajalikku häälteenamust saavutanud.² Kuna tegelikkuses peab ka ELi nõukogu vastama Euroopa Parlamendi esitatavatele küsimustele, on Euroopa Parlamendil võimalus pidada kahe olulise ELi põhiseadusliku institutsiooniga otsest poliitilist arutelu.

Neid Euroopa Parlamendi poliitilise järelevalve teostamise võimalusi on vahepeal täiendatud uute järelevalvemehhanismidega. Euroopa Parlament saab ELis toimunud liidu õiguse rikkumisi või haldusomavoli põhjalikult uurida ka selleks eraldi moodustatud uurimiskomisjonides. Selline komisjon kutsuti ellu näiteks 2016. aasta juunis seoses nn Panama dokumentide abil offshore-äriühingute paljastamisega ja nende salajas hoitud omanikega. Selle ülesandeks on kontrollida võimalikke liidu õiguse rikkumisi seoses rahapesu, maksustamise vältimise, maksudest kõrvalehoidmisega. Lisaks on lepinguga kaitstud iga kodaniku või juriidilise isiku õigus esitada Euroopa Parlamendile petitsioone, mille vaatab läbi alaline petitsioonikomisjon. Peale selle on Euroopa Parlament kasutanud talle antud võimalust ja nimetanud ametisse ombudsmani, kes võtab vastu kaebusi asutuste või institutsioonide – välja arvatud Euroopa Kohtu – haldusomavoli juhtumite kohta. Ombudsman võib teostada uurimisi ja pöörduda asjaomase institutsiooni poole. Ta esitab Euroopa Parlamendile aruande oma tegevuse kohta.

Peakorter

Euroopa Parlamendi asukoht on Strasbourgis, kus parlament peab 12 igakuist täisistungjärku, sealhulgas eelarveistungjärgu. Täiendavad täisistungjärgud toimuvad Brüsselis, kus peavad oma istungeid ka komisjonid. Euroopa Parlamendi peasekretariaat asub aga Luxembourgis. Need asukohad määras kindlaks Euroopa Ülemkogu 1992. aastal ja seda kinnitati Lissaboni lepingu juurde kuuluvas protokollis nr 6. Selle otsuse pigem mitterahuldav tagajärg on see, et Euroopa Parlamendi saadikud, osa ametnikke ja töötajaid peavad reisima Strasbourgi, Brüsseli ja Luxembourgi vahet, mis on osutunud väga kulukaks.

Euroopa Ülemkogu (Euroopa Liidu lepingu artikkel 15)

Euroopa Ülemkogule kogunevad liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid ning Euroopa Komisjoni president ja Euroopa Ülemkogu eesistuja Brüsselis vähemalt kaks korda poolaastas.

Koosseis ja ülesanded

EUROOPA ÜLEMKOGU KOOSSEIS

Liikmesriikide riigipead ja valitsusjuhid
Euroopa Ülemkogu eesistuja
Euroopa Komisjoni president
Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja

Ülesanded

Üldiste poliitiliste eesmärkide ja prioriteetide kindlaksmääramine

Lissaboni lepinguga loodi Euroopa Ülemkogu eesistuja ametikoht. Euroopa Ülemkogu eesistujal ei ole nagu senistel eesistumisperioodidel mitte riiklik, vaid Euroopa mandaat, mis kestab kaks ja pool aastat ning vastavaid ülesandeid täidetakse täiskohaga. Eesistujaks tuleb nimetada silmapaistev isiksus, kes valitakse Euroopa Ülemkogu liikmete kvalifitseeritud häälteenamusega, kusjuures võimalik on ühekordne tagasivalimine. Eesistuja ülesandeks on Euroopa Ülemkogu istungite eel- ja järeltöö, lisaks esindab ta rahvusvahelistel tippkohtumistel Euroopa Liitu välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas.

Euroopa Ülemkogu ei tegutse seadusandjana. Tema funktsiooniks on ELi poliitiliste üldsuuniste kehtestamine. See toimub nn järelduste kujul, mis võetakse vastu konsensuse alusel ning mis sisaldavad põhimõttelisi poliitilisi otsuseid või juhiste ja suuniste sõnastusi ELi nõukogu või Euroopa Komisjoni tööks. Euroopa Ülemkogu on selliseid üleskutseid teinud majandus- ja rahaliidu, Euroopa Rahasüsteemi, Euroopa Parlamendi otsevalimiste, samuti sotsiaal-poliitilise tegevuse ja ühinemisküsimuste kohta.

Euroopa Liidu Kohus (Euroopa Liidu lepingu artikkel 16)

Koosseis ja eesistuja

ELi nõukogus on esindatud liikmesriikide valitsused. Kõik 28 liikmesriiki saadavad ühe esindaja ja korrapäraselt, kuid mitte tingimata, kavandatava teema osas pädevad ministrid või tema riigisekretärid. Oluline on, et asjaomast valitsust esindav isik on volitatud vastava liikmesriigi valitsuse nimel siduvalt tegutsema. Ühe liikmesriigi valitsuse esindamise eri võimalused näitavad juba selgelt, et puuduvad alalised nõukogu liikmed. Nõukogu koguneb hoopis kümnes erinevas koosseisus olenevalt käsitletavatest teemadest.

ELI NÕUKOGU KÜMME KOOSSEISU

Iga liikmesriigi kohta üks valitsuse esindaja ministrite tasemel, kes tulevad nõukogus kokku erinevas koosseisus vastavalt valdkonnale

Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja juhatab järgmist nõukogu koosseisu.

• Välisküsimused

Nõukogu eesistujaks olev liikmesriik juhatab järgmisi nõukogu koosseise.

• Üldasjad
• Majandus- ja rahandusküsimused
• Justiits- ja siseküsimused
• Tööhõive, sotsiaalpoliitika, tervise- ja tarbijakaitseküsimused
• Konkurentsivõime
• Transport, telekommunikatsioon ja energeetika
• Põllumajandus ja kalandus
• Keskkond
• Haridus, noored, kultuur ja sport

Välissuhete nõukogu kujundab ELi välistegevust kooskõlas Euroopa Ülemkogu strateegiliste nõuetega ja hoolitseb ELi tegevuse sidususe eest. Üldasjade nõukogu hoolitseb nõukogu sidusa töö eest erinevates koosseisudes ja valmistab koos Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni presidendiga ette Euroopa Ülemkogu istungeid. Nõukogu eesistujaks on järgemööda kuueks kuuks liikmesriigid, erandiks on välissuhete nõukogu, kelle kohtumisi juhatab ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja. Eesistujariikide järjestuse otsustab nõukogu ühehäälselt. Eesistumine vahetub vastavalt iga aasta 1. jaanuaril ja 1. juulil (2016: Holland, Slovakkia; 2017: Malta, Eesti³; 2018: Bulgaaria, Austria: 2019: Rumeenia, Soome: 2020: Horvaatia, Saksamaa). Arvestades eesistujariikide suhteliselt sagedast vahetumist, töötatakse konkreetse riigi eesistumisel tööprogrammi alusel, mis kooskõlastatakse kolme järgneva eesistujariigiga ja kehtib seega 18 kuud (nn eesistujariikide meeskond). Nõukogu eesistuja ülesanne on eelkõige vastutada nõukogu ja selle komisjonide töö kujundamise eest. Lisaks on nõukogu eesistujal ka poliitiline tähendus, kuna kogu maailmas tõuseb ELi nõukogu eesistujariik esile ja seepärast saavad eelkõige ka väiksemad liikmesriigid võimaluse „suurte“ kõrval poliitilisel pildil välja paista ja ennast Euroopa poliitikas kehtestada.

Nõukogu tööd valmistavad ette arvukad ettevalmistavad organid (komisjonid ja töörühmad), mis koosnevad liikmesriikide esindajatest. Neist ettevalmistavatest organitest on olulisim liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (COREPER I ja II), mis koguneb tavaliselt vähemalt kord nädalas.

Nõukogu tegevust toetab umbes 2800 ametnikuga peasekretariaat, mis allub nõukogu nimetatud peasekretärile.

Nõukogu asukoht on Brüsselis.

Ülesanded

ELi nõukogul on viis keskset ülesannet:

• ELi Nõukogu esmane ülesanne on õigusloome, mille eest ta vastutab koos Euroopa Parlamendiga seadusandliku tavamenetluse raames.
• Lisaks sellele on nõukogu ülesanne koordineerida liikmesriikide majanduspoliitikat.
• Ta kujundab Euroopa Ülemkogu sätestatud suunistel põhinevat ELi ühist välis- ja julgeolekupoliitikat.
• Nõukogu on pädev institutsioon kokkulepete sõlmimiseks ühelt poolt Euroopa Liidu ja teiselt poolt kolmandate riikide või rahvusvaheliste institutsioonidega.
• Nõukogu kehtestab Euroopa Komisjoni ettepanekul eelarve, mille peab seejärel heaks kiitma ka Euroopa Parlament. Nõukogu annab ka Euroopa Parlamendile soovituse anda komisjonile heakskiit eelarve täitmisel.

Lisaks sellele nimetab nõukogu ametisse Euroopa Kontrollikoja, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ja Regioonide Komitee liikmed.

Arutelud ja otsuste langetamine nõukogus

Nõukogu istungitel püütakse leida kompromiss liikmesriikide ja liidu huvide vahel. Isegi kui nõukogus pääsevad mõjule eelkõige liikmesriikide huvid, on selle liikmetel kohustus pidada samal ajal silmas liidu eesmärke ja vajadusi tervikuna. Nõukogu on liidu institutsioon, mitte valitsustevaheline konverents. Seepärast ei tule nõukogu istungitel otsida mitte kõige väiksemat ühisosa liikmesriikide vahel, vaid püüda leida optimaalne kompromiss liidu ja üksikute liikmesriikide huvide vahel.

Nõukogu arutab ja langetab otsuseid ainult nende dokumentide ja eelnõude alusel, mis on olemas 24 ametlikus keeles (bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeles). Pakilisuse korral võib keeli käsitleva eeskirja kasutamisest ühehäälselt loobuda. Sama kehtib ka muutmisettepanekute kohta, mis esitatakse ja mida arutatakse nõukogu istungite ajal.

Euroopa Liidu asutamislepingutes on nõukogu hääletamise osas põhimõtteliselt sätestatud häälteenamuse nõue: Üldjuhul on nõutav kvalifitseeritud häälteenamus (Euroopa Liidu lepingu artikli 16 lõige 3). Ainult mõnes valdkonnas (eelkõige menetluslikes küsimustes) piisab lihthäälteenamusest, kus igal nõukogu liikmel on üks hääl (lihthäälteenamuseks on 28 liikmesriigi puhul vaja 15 häält).

Topeltenamuse süsteemi kohaselt saavutatakse kvalifitseeritud häälteenamus, kui komisjoni ettepanekut toetab vähemalt 55% nõukogu liikmetest vähemalt 16 liikmesriigist ja nende hääled esindavad kokku vähemalt 65% ELi elanikkonnast (Euroopa Liidu lepingu artikli 16 lõige 4).

Selleks et vähesed suure elanikkonnaga liikmesriigid ei saaks takistada otsuse vastuvõtmist, peab blokeeriv vähemus koosnema vähemalt neljast liikmesriigist, kes esindavad vähemalt 35% ELi elanikkonnast. Süsteemi muudab tervikuks täiendav mehhanism: kui blokeerivat vähemust ei õnnestu moodustada, võib otsustusmenetluse katkestada. Sel juhul ei asu ELi nõukogu hääletama, vaid jätkab mõistliku aja jooksul arutelu, kui seda nõuavad nõukogu liikmed, kes esindavad vähemalt 75% elanikkonnast või vähemalt 75% nende liikmesriikide arvust, mida blokeeriva vähemuse moodustamiseks vaja on.

Eriti tundlike poliitikavaldkondade puhul on lepingutes ette nähtud ühehäälse otsuse nõue. Hääletamisest loobumine ei takista siiski otsuste vastuvõtmist. Ühehäälse otsuse nõue kehtib veel näiteks seoses maksude, töötajate sotsiaalkindlustuse ja sotsiaalkaitse eeskirjade, liikmesriigis liidu põhiväärtuste rikkumise kindlakstegemise ning ühise välis- ja julgeolekupoliitika põhimõtete sõnastamise ja teostamise otsustega või kriminaalasjades politsei- ja justiitskoostöö teatud otsustega.

Euroopa Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (Euroopa Liidu lepingu artikkel 18)

Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgest esindajast ei saanud Euroopa Liidu välisministrit, nagu oli kavas põhiseaduse eelnõus; sellegipoolest on tema roll institutsioonides tugevnenud ja laienenud. Kõrgel esindajal on kindel positsioon nii ELi nõukogus välisasjade nõukogu eesistujana kui ka komisjonis, kus ta asepresidendina vastutab välisasjade eest. Kõrge esindaja nimetatakse ametisse Euroopa Ülemkogu kvalifitseeritud häälteenamusega ja komisjoni presidendi heakskiidul. Teda abistab 2011. aastal loodud Euroopa välisteenistus, mis moodustati komisjoni ja nõukogu välispoliitika osakondade ühendamisega, kaasates riikide diplomaatiliste teenistuste diplomaate.

Euroopa Komisjon (Euroopa Liidu lepingu artikkel 17)

KOOSSEIS

28 liiget
sealhulgas
president
esimene asepresident
ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, samaaegselt asepresident
5 järgmist asepresidenti
20 volinikku

Ülesanded

Koosseis

Euroopa Komisjon koosneb 28 liikmest, üks liige igast liikmesriigist, st et praegu tegutseb komisjonis 28 volinikku (erinevate funktsioonidega) (Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõige 4). Euroopa Ülemkogu otsusega ei aktiveeritud Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikes 5 ettenähtud komisjoni vähendamist kahele kolmandikule liikmesriikide arvust alates 1. novembrist 2011.

Komisjoni juhib president, kellel on kolleegiumis tugev positsioon. Ta ei ole enam üksnes primus inter pares (esimene võrdsete seas), vaid tema positsioon on nii palju tugevnenud, et ta määrab kindlaks suunised, mille järgi komisjon täidab oma ülesandeid, ning otsustab ka komisjoni sisemise korralduse üle (Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõike 6 alapunktid a ja b). Seega on presidendil suuniste andmise pädevus ja organisatsiooniline võim. Nende pädevustega varustatult on presidendi ülesandeks tagada, et komisjoni tegevus on sidus ja tõhus ning kollegiaalsuse põhimõtte kohane, mis väljendub eelkõige otsuste langetamises kolleegiumina (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 250 lõige 1). Ta struktureerib ja jagab komisjoni pädevusvaldkonnad komisjoni liikmete vahel, seejuures võib neid pädevusi ametiajal ka ümber jaotada (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 248). President nimetab esimese asepresidendi ja teised asepresidendid, välja arvatud ELi kõrge esindaja ühise välisasjade ja julgeolekupoliitika valdkonnas, kes on selle ameti alusel samal ajal ka komisjoni asepresident. Lisaks sellele nähakse sõnaselgelt ette, et komisjoni liige peab presidendi nõudmisel tagasi astuma (Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõike 6 alalõige 2). Lõpuks väljendub presidendi kõrgem positsioon tema õiguses olla ära kuulatud teiste komisjoniliikmete valimisel ning tema kuulumises Euroopa Ülemkokku.

Volinikud moodustavad asepresidendi juhtimisel projektimeeskondi, kes hoolitsevad vastavalt ühe järgmise poliitikavaldkonna eest: 1. energialiit tulevikku suunatud kliimamuutuste poliitikaga, 2. töökohad, majanduskasv, investeeringud ja konkurentsivõime, 3. digitaalne ühtne turg, 4. euro ja sotsiaaldialoog, 5. eelarve ja personal.

Asepresidendid tegutsevad presidendi nimel tema esindajatena. Oma pädevusvaldkonnas juhivad ja koordineerivad nad mitme voliniku tööd. Eriseisund on esimesel asepresidendil, kes tegutseb teatud määral presidendi „parema käena“ ning kellel on horisontaalsed ülesanded, nagu parem õigusloome, institutsioonidevahelised suhted, õigusriigi põhimõtted ja põhiõiguste harta. Nii ei jõua näiteks ükski komisjoni ettepanek komisjoni aruteludesse, kui esimene asepresident pole seda eelnevalt vajaliku meetmena heaks kiitnud.

President ja komisjoni liikmed nimetatakse ametisse viieks aastaks. Seejuures rakendatakse ametisse nimetamise menetlust. Seda menetlust muudeti Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikes 7 Lissaboni lepinguga. Tegemist on mitmeetapilise menetlusega. Esmalt nimetatakse president; seejärel valitakse välja isikud, kes kavatsetakse nimetada komisjoni liikmeteks; kolmanda sammuna nimetatakse ametlikult komisjoni president, ELi kõrge esindaja välisasjade ja julgeolekupoliitika valdkonnas ning ülejäänud komisjoni liikmed.

Pärast vastavaid konsultatsioone esitab Euroopa Ülemkogu Euroopa Parlamendile kvalifitseeritud häälteenamuse alusel ettepaneku komisjoni presidendi kandidaadi ametisse nimetamiseks. Presidendi ameti kandidaatide valikul tuleb arvestada Euroopa Parlamendi valimiste tulemust. See uus tingimus tähendab komisjoni tugevamat politiseerimist. Lõppkokkuvõttes tähendab see, et Euroopa Parlamendi fraktsioonidel, kellel on vastav häälteenamus, on presidendi ametisse nimetamisel märkimisväärne kaal.

Jean-Claude Junckeri ametisse nimetamisel sundis Euroopa Parlament isegi Euroopa Ülemkogu tegema Euroopa Parlamendile ettepaneku valida Euroopa Parlamendi enamusfraktsiooni (EVP) esitatud kandidaat. Selleks kasutas Euroopa Parlament eeskirja, mille järgi peab Euroopa Ülemkogu, kui Euroopa Parlament lükkab tagasi presidendikandidaadi, esitama ühe kuu jooksul pärast Euroopa Parlamendi otsust kvalifitseeritud häälteenamusega uue kandidaadi, kes nimetatakse ametisse sama menetluse järgi. Nii väärtustatakse oluliselt parteide poolt Euroopa Parlamendi valimisteks esitatavate „tippkandidaatide“ nimetamist ja tehakse kodanikele paremini nähtavaks nende osalemise tähendus Euroopa Parlamendi valimisel, kuna nad otsustavad oma hääle andmisega kaudselt ka Euroopa Komisjoni presidendi üle. Euroopa Parlament valib esitatud kandidaadi oma liikmete häälteenamusega.

Pärast presidendi valimist võtab Euroopa Ülemkogu konsensuse alusel vastu üksikute liikmesriikide ettepanekute alusel koostatud nimekirja teiste isikute kohta (Euroopa Liidu lepingu artikli 15 lõige 4), keda tal on kavas komisjoni liikmeteks nimetada. Seejuures tuleb isikud valida nende üldise võimekuse ja Euroopa heaks antud panuse järgi ning nad peavad lisaks kinnitama oma sõltumatust. ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ametisse nimetamiseks piisab kvalifitseeritud häälteenamusest Euroopa Ülemkogus (Euroopa Liidu lepingu artikli 18 lõige 1). Euroopa Ülemkogu ja valitud komisjoni presidendi vahel tuleb saavutada kandidaatide osas üksmeel. Kõrge esindaja ametisse nimetamiseks nõutakse koguni sõnaselgelt nimetatud komisjoni presidendi heakskiitu. Komisjoni valitud presidendi veto korral ei saa komisjoni ülejäänud liikmeid ametisse nimetada.

Pärast presidendi valimist ning ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja ülejäänud komisjoniliikmete ametisse nimetamist esitatakse kolleegium Euroopa Parlamendile heakskiitmiseks. Siiski tuleb ametisse määratud komisjoniliikmetel kõigepealt vastata nn kuulamisel parlamendiliikmete küsimustele, mis tavaliselt puudutavad erialaseid teemasid soovitatava võimupädevuse valdkonna kohta ning nende isiklikku suhtumist ELi tulevikku. Pärast seda, kui Euroopa Parlament on andnud oma heakskiidu, milleks piisab lihthäälteenamusest, nimetab Euroopa Ülemkogu kvalifitseeritud häälteenamusega ametisse presidendi ja ülejäänud komisjoniliikmed. Komisjon alustab oma tegevust niipea, kui liikmed on ametisse nimetatud.

Euroopa Komisjoni asukoht on Brüsselis.

Ülesanded

Komisjon on eelkõige Euroopa Liidu poliitika liikumapanev jõud. Sealt saab alguse Euroopa Liidu tegevus, sest komisjon teeb ELi nõukogule liidu õigusaktide kohta ettepanekuid (komisjoni nn algatusõigus). Seejuures ei toimi komisjon oma äranägemise järgi, vaid on kohustatud tegutsema, kui seda nõuavad liidu huvid; ka nõukogul (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 241), Euroopa Parlamendil (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 225) ja ka liidu kodanikel (Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 4) on kodanikualgatuse raames võimalus kutsuda komisjoni üles ettepanekut välja töötama. Komisjoni algsed seadusandlikud volitused on määratud väga täpselt (nt Euroopa Liidu eelarve, struktuurifondide, maksualase diskrimineerimise vastase võitluse või toetuste ja kaitseklauslite valdkonnas). Oluliselt ulatuslikumad on seevastu delegeeritud seadusandlikud volitused, mille nõukogu ja Euroopa Parlament on delegeerinud nende vastuvõetud meetmete rakendamiseks komisjonile (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 290).

Peale selle on komisjon „liidu õiguse täitmise järelevalvaja“. Komisjon kontrollib Euroopa Liidu esmaste ja teiseste õigusaktide kohaldamist ja rakendamist liikmesriikides. Komisjon jälgib liidu õiguse rikkumisi rikkumismenetluse raames (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 258) ja vajaduse korral kaebab rikkumised Euroopa Kohtusse. Samuti sekkub komisjon, kui füüsilised ja juriidilised isikud rikuvad liidu õigust, eelkõige Euroopa konkurentsiõigust, ning kehtestab karmid sanktsioonid. Viimastel aastatel on komisjoni tegevuse põhiülesandeks seatud võitlus liidu õigusnormide rikkumise vastu.

Järelevalvaja rolliga on tihedalt seotud komisjoni ülesanne tegutseda Euroopa Liidu huvide esindajana. Komisjon ei tohi põhimõtteliselt peale Euroopa Liidu huvide järgida mingeid muid huve. Ta peab alati hoolitsema selle eest, et ELi huvid seatakse nõukogu sageli keeruliseks osutuvates aruteludes esikohale ja et leitaks nimetatud huvidega arvestavad kompromissid. Samas on komisjoni roll olla liikmesriikide vahel vahendajaks, milleks ta on eriti sobiv ja pädev tänu oma erapooletusele.

Lisaks on komisjon – kuigi piiratud määral – ka täidesaatev organ. See kehtib eelkõige konkurentsiõiguse valdkonnas, kus komisjonil on täiesti tavalise haldusasutuse ülesanded. Komisjon kontrollib asjaolusid, annab välja lube või kehtestab keelde ning vajaduse korral rakendab sanktsioone. Samamoodi laiaulatuslikud on komisjoni haldusvolitused ka liidu struktuurifondide ja finantsjuhtimise valdkonnas. Üldjuhul peavad konkreetsetel juhtudel liikmesriigid siiski ise liidu õigusnormide rakendamise eest hoolt kandma. Sellise ELi lepingutes sätestatud lahenduse eelis on, et ikka veel „võõra“ Euroopa korra tegelikkuse toob kodanikele lähemale tuttava kuju ja autoriteediga riiklik õiguskord.

EUROOPA KOMISJONI HALDUSSTRUKTUUR

Komisjon
(28 liiget) [kabinetid]
Peasekretariaat
Õigustalitus
Pressiesindaja talitus

Euroopa Liidu Kohus (Euroopa Liidu lepingu artikkel 19)

Igasugune kord on püsiv ainult siis, kui selle eeskirjade täitmist valvab sõltumatu võim. Riikide liidu puhul lisandub probleem, et ühiseid eeskirju – juhul kui nende järelevalve on riiklike kohtute pädevuses – tõlgendatakse ja kohaldatakse igas riigis erinevalt. Liidu õiguse ühetaoline kohaldamine kõigis liikmesriikides oleks sel viisil ohustatud. Nendel põhjustel nimetati juba 1952. aastal esimese ühenduse (ESTÜ) loomisel ametisse kohus, mis sai 1957. aastal ka mõlema teise ühenduse (EMÜ/EÜ ja Euratomi) kohtuorganiks ning on praegu Euroopa Liidu kohtuorgan.

Kohtumõistmise ülesandeid täidetakse kahel tasandil:

• liidu õiguskorra kõrgeima astme kohus Euroopa Kohus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 253) ning
• Üldkohus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 254).

Euroopa Kohtu töökoormuse vähendamiseks ja õiguskaitse tõhustamiseks liidus asutas ELi nõukogu 2004. aastal üldkohtu juurde erikohtu avaliku teenistusega seotud kohtuvaidluste jaoks (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 257). 2015. aastal otsustas liidu seadusandja siiski kohtunike arvu üldkohtus sammhaaval suurendada 56ni ja kanda avaliku teenistuse kohtu pädevused üle üldkohtule. Seega saadeti avaliku teenistuse kohus 2016. aasta 1. septembril laiali.

Euroopa Kohtul on kõigis liidu õiguse küsimustes kõrgeim kohtulik võim. Seepärast on kohtu üldine ülesanne tagada, „et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austatakse õigust“.

Ülesannete üldine kirjeldus hõlmab kolme põhilist valdkonda:

• liidu õiguse kohaldamise järelevalve, pidades silmas nii aluslepingute sätete rakendamist ELi institutsioonide poolt kui ka Euroopa Liidu õigusest tulenevate kohustuste täitmist liikmesriikide ja üksikisikute poolt,
• liidu õiguse tõlgendamine ja
• liidu õiguse kujundamine.

Neid ülesandeid täidab Euroopa Kohus nii õigusnõustamisel kui ka õigusemõistmisel. Õigusnõustamist teostab ta siduvate arvamuste koostamisega lepingute kohta, mille liit kavatseb sõlmida kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega. Kuid palju olulisem on kohtu roll õigust mõistva organina. Selle funktsiooni raames täidab Euroopa Kohus ülesandeid, mis liikmesriikides on jaotatud eri kohtuharude vahel: nii teeb Euroopa Kohus põhiseaduskohtuna otsuseid liidu institutsioonide vaheliste vaidluste ja liidu õigusaktide õiguspärasuse kontrollimisel, halduskohtuna Euroopa Komisjoni või kaudselt liikmesriikide ametiasutuste liidu õiguse alusel sätestatud haldusdokumentide kontrollimisel, töö- ja sotsiaalkohtuna tööjõu vaba liikumise ja sotsiaalkindlustuse küsimustes, samuti meeste ja naiste tööelus võrdse kohtlemise küsimustes, finantskohtuna maksu- või tolliõiguse direktiivide sätete kehtivuse ja tõlgendamisega seotud küsimustes, ning tsiviilkohtuna kahju hüvitamise hagide puhul, tsiviil- ja kaubandusasjade kohtuotsuste tunnustamise ja täideviimise eeskirjade tõlgendamisel.

Euroopa Liidu Üldkohus

Menetluste arv on Euroopa Kohtus aastate jooksul pidevalt suurenenud. See arv jätkab kasvamist, kui pidada silmas seda, milliseid konflikte võib kaasa tuua siseturu toimimiseks kehtestatud ning riiklikku õigusesse üle võetavate direktiivide suur arv. Uusi ebaselgeid küsimusi, millele lõpuks peab vastama Euroopa Kohus, võib juba täna näha ette seoses Euroopa Liidu lepinguga. Seepärast loodi Euroopa Kohtu töökoormuse vähendamiseks juba 1988. aastal veel üks kohus.

EUROOPA LIIDU ÜLDKOHUS

Koosseis

praegu 44 kohtunikku
seejuures tuleb igal liikmesriigil nimetada ametisse vähemalt üks kohtunik määratud ühisel kokkuleppel liikmesriikide valitsuste poolt kuueks aastaks

Menetluse liigid

Üldkohus ei ole uus liidu institutsioon, vaid kuulub Euroopa Kohtu alla. Samas on ta iseseisev ja ka organisatsiooniliselt Euroopa Kohtust eraldatud. Üldkohtul on oma kantselei ja oma kodukord. Eristamiseks on Üldkohtu kohtuasjad tähistatud tähega „T“ (= Tribunal) (nt T-1/99), samas kui Euroopa Kohtu kohtuasju tähistab täht „C“ (= Cour) (nt C-1/99).

Kui algselt kuulusid Üldkohtu pädevusse ainult teatavad kohtuasjad, siis nüüd on sellel kohtul järgmised pädevused:

• Euroopa Kohtu õiguslikule järelevalvele alluvas esimeses astmes kuuluvad Üldkohtu pädevusse füüsiliste ja juriidiliste isikute tühistamis- või tegevusetushagid liidu institutsioonide vastu, liikmesriikide hagid komisjoni ja/või nõukogu vastu toetuste, dumpinguvastaste meetmete ja rakendusvolituste valdkonnas, otsused, mis langetatakse Euroopa Liidu või tema nimel sõlmitud lepingutes sätestatud vahekohtuklausli alusel, samuti Euroopa Liidu vastu esitatud kahju hüvitamise hagid.
• Lisaks sellele on ette nähtud, et teatud valdkondades võib Üldkohtule üle kanda ka eelotsusemenetluse pädevuse; kuid seni ei ole seda võimalust veel kordagi kasutatud.

Euroopa Keskpank (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 129 ja 130)

Maini-äärses Frankfurdis asuv Euroopa Keskpank (EKP) on majandus- ja rahaliidu keskpunkt. Ta reguleerib Euroopa ühisraha – euro – ringluses olevat kogust ja vastutab selle vääringu stabiilsuse eest (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 128).

Selleks, et Euroopa Keskpank saaks seda ülesannet täita, tagatakse mitmesuguste sätetega tema sõltumatus. Ei Euroopa Keskpank ega ühegi liikmesriigi keskpank tohi oma volituste, ülesannete ja kohustuste täitmisel võtta vastu juhiseid liidu institutsioonidelt, liikmesriikide valitsustelt ega muudelt asutustelt. Euroopa Liidu institutsioonid ja liikmesriikide valitsused hoiduvad igasugustest mõjutamiskatsetest (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 130).

Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) moodustavad Euroopa Keskpank ja liikmesriikide keskpangad (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 129). EKPSi ülesandeks on määrata kindlaks liidu rahanduspoliitika ja viia seda ellu; ainult EKPSil on õigus anda liidus luba pangatähtede ja müntide emissiooniks. Lisaks peab EKPS haldama liikmesriikide ametlikke välisvaluutareserve ja kandma hoolt selle eest, et liidu maksesüsteemid toimiksid tõrgeteta (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 127 lõige 2).

Euroopa Kontrollikoda (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 285 ja 286)

Kontrollikoda loodi 22. juulil 1975. aastal ning alustas tööd Luxembourgis 1977. aasta oktoobris. Vahepeal on sellest saanud liidu institutsioon (Euroopa Liidu lepingu artikkel 13). Kontrollikoda koosneb liikmesriikide arvule vastavalt praegu 28 liikmest. Ametisse nimetamine toimub iga kuue aasta tagant ja seda teeb ELi nõukogu, kes võtab liikmesriikide ettepanekute alusel koostatud liikmete nimekirja kvalifitseeritud häälteenamusega vastu, olles eelnevalt konsulteerinud Euroopa Parlamendiga (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 286 lõige 2). Kontrollikoja liikmed valivad enda hulgast kolmeks aastaks kontrollikoja presidendi, tema tagasivalimine on võimalik.

Kontrollikoja ülesanne on kontrollida Euroopa Liidu tulude ja kulude seaduslikkust ja korrektsust; peale selle kontrollib ta finantsjuhtimise usaldusväärsust. Kontrollikoja tegelik relv on avalikkuse tähelepanu. Kontrollide tulemuste kohta koostatakse iga eelarveaasta lõpus aastaaruanne, mis avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas ja tehakse seega Euroopa avalikkusele kättesaadavaks. Lisaks sellele võib kontrollikoda igal ajal võtta eriaruannetes seisukoha finantsjuhtimise teatavate valdkondade suhtes, mis avaldatakse samuti Euroopa Liidu Teatajas.

Nõuandvad organid

Majandus- ja Sotsiaalkomitee (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 301)

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee hoolitseb selle eest, et erinevad sotsiaal-majanduslikud rühmad, eelkõige tööandjad ja töötajad, põllumajandustootjad, veoettevõtjad, kaubandusettevõtjad, oskustöölised, vabade elukutsete esindajad ning väikese ja keskmise suurusega ettevõtete juhid oleksid Euroopa Liidus institutsiooniliselt esindatud. Komitee on platvormiks ka tarbijatele, keskkonnakaitsjatele ja ühingutele.

Komitee koosneb 350 liikmest (nõunikust), kes on valitud kõige representatiivsematest riiklikest organisatsioonidest. ELi nõukogu nimetab liikmed ametisse viieks aastaks, võttes vastu liikmesriikide ettepanekute alusel koostatud nimekirja.

Riikidevaheline jaotus on järgmine.

Vastav liikmete arv Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitees ning Regioonide Komitees
Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Ühendkuningriik	24
Poola, Hispaania	21
Rumeenia	15
Austria, Belgia, Bulgaaria, Holland, Kreeka, Portugal, Rootsi, Tšehhi Vabariik, Ungari	12
Horvaatia, Iirimaa, Leedu, Slovakkia, Soome, Taani	9
Läti, Sloveenia	7
Eesti	6
Küpros, Luksemburg, Malta	5

Nõunikud on jaotatud kolme gruppi (tööandjad, töövõtjad ja kodanikuühiskonna esindajad). Täiskogus vastuvõetavate arvamuste väljatöötamise kohustus on „sektsioonidel“. Lisaks teeb komitee tihedat koostööd parlamentaarsete komisjonide ja Euroopa Parlamendi töörühmadega.

Komiteed tuleb teatud juhtudel seadusandliku menetluse käigus ära kuulata. Lisaks esitab komitee omaalgatuslikke arvamusi. Komitee arvamuste näol on tegemist vahel kardinaalselt erinevate lähtepositsioonide sünteesiga. Seetõttu on need komisjonile ja ELi nõukogule äärmiselt kasulikud, kuna nad saavad teada, milliseid kohandusi soovivad näha konkreetsest ettepanekust otseselt puudutatud ringkonnad.

Regioonide Komitee (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 305)

Veel ühe nõuandva organina loodi Euroopa Liidu asutamislepinguga (Maastrichti lepinguga) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kõrvale Regioonide Komitee. Nagu Majandus- ja Sotsiaalkomiteegi ei ole Regioonide Komitee Euroopa Liidu institutsioon sõna otseses mõttes, kuna ta täidab ainult nõuandvaid ülesandeid. Erinevalt Euroopa Liidu institutsioonidest (ELi nõukogu, Euroopa Komisjon, Euroopa Parlament, Euroopa Kohus, Euroopa Kontrollikoda, Euroopa Keskpank) ei ole tema kohustus viia ellu Euroopa Liidu ülesandeid õiguslikult siduval viisil.

Regioonide Komitee koosneb nagu Majandus- ja Sotsiaalkomiteegi 350 liikmest. Seejuures on tegemist liikmesriikide piirkondlike ja kohalike ametivõimude esindajatega, kes on valimistel saanud omavalitsuses silmapaistva mandaadi või kes peavad olema valitud kogu ees poliitiliselt vastutavad.

Komitee ärakuulamine nõukogus või komisjonis on mõnel juhul siduvalt ette kirjutatud („kohustuslik ärakuulamine“) ning seda eelkõige sellistes valdkondades nagu haridus, kultuur, tervishoid, üleeuroopaliste võrkude, transpordi-, telekommunikatsiooni- ja energeetikainfrastruktuuride rajamine, majanduslik ja sotsiaalne ühtekuuluvus, tööhõivepoliitika ja sotsiaalõigusnormid. Lisaks konsulteerib nõukogu korrapäraselt Regioonide Komiteega kõige erinevamate õigusaktide eelnõude osas ka õigusliku kohustuseta („vabatahtlik ärakuulamine“).

Euroopa Investeerimispank (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 308)

Euroopa Liidu „tasakaalustatud ja tõrgeteta arengut“ toetavaks finantsasutuseks on Luxembourgis asuv Euroopa Investeerimispank. Investeerimispank peab andma laenusid ja tagatisi kõikidele majandusharudele, eriti majanduslikult vähearenenud piirkondade arendamiseks, ettevõtete ajakohastamiseks või ümberkorraldamiseks, uute töökohtade loomiseks, samuti projektidele, mis on mitme liikmesriigi ühistes huvides.

EUROOPA LIIDU ÕIGUSKORD

Eelnevalt kirjeldatud nn Euroopa põhiseadus ja eeskätt selle põhiväärtused on esialgu veel väga abstraktsed ning neid tuleb liidu õigusega täpsustada. Seepärast on Euroopa Liit kahes mõttes õiguslik nähtus: ta on õiguslooming ja õigusel põhinev liit.

Euroopa Liit kui õiguslooming ja õigusel põhinev liit

Euroopa Liit erineb kardinaalselt varasematest Euroopa ühendamise püüdlustest, kuna vahenditena ei kasutata vägivalda ega alistamist, vaid õiguse jõudu. Sest püsima saab jääda vaid vabal tahtel põhinev ühendus – ühendus, mille aluseks on põhiväärtused, nagu vabadus ja võrdsus, ning mida hoitakse ja teostakse õiguse abil. Sellel äratundmisel põhinevad asutamislepingud kui Euroopa Liidu loomisaktid.

Kuid Euroopa Liit ei ole mitte ainult õiguslooming, vaid ta püüdleb ka oma eesmärkide poole üksnes õiguslike vahenditega. Ta on õigusel rajanev liit. Liikmesriikide rahvaste majanduslikku ja sotsiaalset kooseksisteerimist ei reguleeri mitte võimu tugevus, vaid liidu õigus. Liidu õigus on institutsioonilise süsteemi alus. Õigus määrab kindlaks liidu institutsioonide otsustusmenetlused ja reguleerib nende omavahelisi suhteid. Samuti loob liidu õigus institutsioonidele määruste, direktiivide ja otsuste kujul tegutsemisvõimalused, mille alusel saab võtta vastu liikmesriikide ja nende kodanike jaoks siduvaid õigusakte. Nii seatakse ka üksikisik liidu keskmesse. Järjest enam mõjutab Euroopa Liidu õiguskord otseselt inimeste igapäevast elu. ELi õiguskord annab inimesele õigused ja paneb talle kohustused, nii et ta allub oma riigi kodanikuna ja liidu kodanikuna erineva astmestikuga õiguskordadele, nagu me tunneme seda ka föderatsioonide põhiseadustest. Nagu iga õiguskord võimaldab ka Euroopa Liidu õiguskord kasutada iseseisvat õiguskaitsevahendite süsteemi Euroopa Liidu õigust ja selle rakendamist puudutavate vaidluste korral. Liidu õigus määrab ka Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahelise suhte. Liikmesriigid peavad rakendama kõiki sobivaid meetmeid lepingutest või ELi institutsioonide tegevusest tulenevate kohustuste täitmiseks. Liikmesriikide kohustus on Euroopa Liidu toimimist hõlbustada ja loobuda kõigest, mis võiks ohustada aluslepingute eesmärkide täitmist. Liikmesriigid vastutavad Euroopa Liidu kodanike ees kõigi liidu õiguse rikkumistest tulenevate kahjude eest.

Liidu õiguse allikad

Mõistel „õigusallikas“ on kaks tähendust: sõna algtähenduses kirjeldab see õiguse tekkimise põhjust, st õiguskorra loomise ajendit. Selles mõttes oleks Euroopa Liidu õiguse allikaks tahe säilitada rahu ja luua majandusliku põimumise kaudu parem Euroopa – nendele kahele aspektile võlgneb Euroopa Liit oma eksistentsi. Juriidilises keelekasutuses mõistetakse „õigusallika“ all seevastu õiguse päritolu ja sätestamist.

Euroopa Liidu asutamislepingud kui liidu esmased õigusaktid

Esmase õiguse allikana tuleb nimetada Euroopa Liidu asutamislepinguid, kaasa arvatud nendega kaasnevaid lisasid, liiteid ja protokolle ning lepingute hilisemaid täiendusi ja muudatusi. Asutamislepingud ning nende täiendused ja muudatused, eelkõige Maastrichti, Amsterdami, Nice’i ja Lissaboni leping ning mitmesugused ühinemislepingud sisaldavad põhjapanevaid õigusnorme eesmärkide püstitamise, Euroopa Liidu organisatsiooni ja selle toimimise ning majandusõiguse osade kohta. See kehtib ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta kohta, mis on alates Lissaboni lepingu jõustumisest aluslepingutega õiguslikult võrdne (Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõige 1). Seega määravad need Euroopa Liidu põhiseadusliku raamistiku, mille liidu institutsioonid peavad seadusandlike ja halduslike pädevustega liidu huvides täitma. Kuna see õiguskord on otseselt liikmesriikide enda loodud, nimetatakse juriidilises keelekasutuses neid õigusnorme liidu esmasteks õigusaktideks.

Euroopa Liidu õigusaktid kui liidu teisesed õigusaktid

Euroopa Liidu institutsioonidele antud volituste rakendamisel koostatud õigusakte nimetatakse liidu teisesteks õigusaktideks, mis on Euroopa Liidu teine tähtis õigusallikas.

See koosneb seadusandlikest õigusaktidest („seadusandlikud aktid“), muudest kui seadusandlikest õigusaktidest (lihtõigusaktid, delegeeritud õigusaktid, rakendusaktid), mittesiduvatest õigusaktidest (arvamused, soovitused) ning muudest dokumentidest, mis pole õigusaktid (nt institutsioonidevahelised kokkulepped, resolutsioonid, teated, tegevusprogrammid). „Seadusandlikud aktid“ on seejuures õigusaktid, mis on vastu võetud seadusandliku tava- või erimenetluse teel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 289). „Delegeeritud õigusaktid“ (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 290) on muud kui seadusandlikud aktid ning need on üldkohaldatavad ja siduvad, mis täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi. Need võtab vastu komisjon, kellele tuleb selleks anda seadusandliku aktiga sõnaselge volitus. Kui Euroopa Liidu siduvate õigusaktide rakendamiseks tuleb kindlaks määrata ühtsed tingimused, teeb seda vastavate rakendusaktidega tavaliselt komisjon, erandkorras ka ELi nõukogu (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 291). Liidu institutsioonid saavad anda soovitusi ja avaldada arvamusi mittesiduvate õigusaktide kujul. Lisaks on veel hulk „dokumente, mis pole õigusaktid“, näiteks kokkulepped, institutsioonidevahelised kokkulepped või institutsioonide sise-eeskirjad, mis võimaldavad ELi institutsioonidel esitada mittesiduvaid arvamusi ja teha avaldusi või reguleerida ELi või selle institutsioonide sisemist korraldust.

Seadusandlikud ja muud õigusaktid võivad esineda väga erinevas vormis. Kõige olulisemad õigusaktide liigid on loetletud ja määratletud vastavas loetelus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 288). See sisaldab siduvate õigusaktidena määrusi, direktiive ja otsuseid. Mittesiduvate õigusaktidena sisaldab see loetelu soovitusi ja arvamusi. Kuid nimetatud loetelu ei ole mingil juhul lõplik. Vastupidi, on veel terve hulk õigusaktide vorme, mida loetelust ei leia. Siia kuuluvad näiteks resolutsioonid, deklaratsioonid, tegevuskavad ning valged ja rohelised raamatud. Õigusaktide vormide vahelised erinevused on märkimisväärsed, arvestades nende vastuvõtmise menetlust, õiguslikku toimet ja adressaate; seepärast käsitletakse neid erinevusi hiljem eraldi Euroopa Liidu „tegevusvahenditele“ pühendatud peatükis.

Liidu teiseste õigusnormide loomine on järkjärguline ja pidev protsess. Nende vastuvõtmisega saavad asutamislepingutest tulenevad liidu esmased õigusnormid elujõu ning viiakse ellu ja täiendatakse pidevalt Euroopa Liidu õiguskorda.

Euroopa Liidu rahvusvahelised lepingud

See kolmas liidu õiguse allikas on seotud ELi rolliga rahvusvahelisel tasandil. Maailma ühe tõmbekeskusena ei saa Euroopa piirduda ainult oma siseasjadega tegelemisega, vaid peab kandma hoolt ka oma majanduslike, sotsiaalsete ja poliitiliste suhete eest maailma teiste riikidega. Sellel eesmärgil sõlmib Euroopa Liit „mitteliikmesriikidega“ (nn kolmandate riikidega) ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega rahvusvahelisi lepinguid, millest eriti tähtsad on järgmised lepingud.

Assotsieerimislepingud

Assotsieerimise puhul minnakse pelgast kaubanduspoliitiliste küsimuste reguleerimisest oluliselt kaugemale ning selle eesmärk on tihe majanduskoostöö lepingupartneriga, kellele Euroopa Liit annab ulatuslikku rahalist toetust (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 217). Eristatakse kolme liiki assotsieerimislepinguid.

Lepingud mõne Euroopa Liidu liikmesriigi erisuhete säilitamiseks kolmandate riikidega

Assotsieerimislepingu kasutuselevõttu ajendasid eelkõige väljaspool Euroopat asuvad riigid ja piirkonnad, kellel olid Belgia, Taani, Prantsusmaa, Itaalia, Hollandi ja Ühendkuningriigi endiste asumaadena nende riikidega eriti tihedad majandussuhted. Kuna Euroopa Liidu ühtse välistollitariifistiku kehtestamine oleks märkimisväärselt häirinud kaubavahetust nende piirkondadega, oli vaja luua erikord. Seepärast on nende riikide ja territooriumide assotsieerimise eesmärk edendada nende majanduslikku ja sotsiaalset arengut ning luua tihedad majandussidemed nende ja kogu Euroopa Liidu vahel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 198). Nii on sätestatud sooduskord, mis võimaldab nendest riikidest ja nendelt territooriumidelt importida kaupu väiksema tollimääraga või hoopis tollimaksuta. Euroopa rahalise ja tehnilise abi andmist korraldab Euroopa Arengufond. Tegelikkuses on kõige olulisem kokkulepe Aafrika Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna (AKV) riikide ja Euroopa Liidu vaheline ELi-AKV partnerlusleping, mis seob Euroopa Liidu 70 riigiga Aafrikas, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonnas. Seda lepingut muudetakse praegu piirkondlikult liigitatud majanduslikuks partnerluslepinguks, mis tagab AKV riikidele järk-järgult vaba juurdepääsu Euroopa siseturule.

Lepingud võimaliku ühinemise ettevalmistamiseks ja tolliliidu moodustamiseks

Lisaks kasutatakse assotsieerimist ka riigi Euroopa Liiduga võimaliku ühinemise ettevalmistamiseks. See on justkui ühinemise eeletapp, mille käigus püütakse ühtlustada kandidaatriigi majanduslikke tingimusi liidu omadega. Seda strateegiat järgitakse praegu Lääne-Balkani riikide puhul (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Serbia, Montenegro, Kosovo). Siin toetatakse ühinemisprotsessi laiendatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessiga (SAP), mis moodustab Lääne-Balkani riikide ELile lähendamise üldise raamistiku kuni tulevikus nende riikide ühinemiseni ELiga. SAP järgib kolme eesmärki: 1. stabiliseerimine ja kiire üleminek toimivale turumajandusele, 2. piirkondliku koostöö edendamine ja 3. väljavaade ELi liikmesusele. SAP põhineb progressiivsel partnerlusel, mille puhul EL pakub stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingute kaudu kaubanduskontsessioone, majandus- ja finantsabi ning lepingulist suhet. Iga riik peab tegema SAP raames konkreetseid edusamme, et vastata võimaliku liikmesuse nõuetele. Iga-aastastes aruannetes hinnatakse Lääne-Balkani riikide edusamme võimaliku ELi liikmesuse suunas.

Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) leping

EMP leping liidab kolm Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni (EFTA) riiki (Island, Liechtenstein, Norra) Euroopa Liidu siseturuga ning on peaaegu kahe kolmandiku liidu õigusaktide ülevõtmise kohustusega kindel alus nende riikide võimalikule ühinemisele Euroopa Liiduga. Euroopa Majanduspiirkonnas tuleb Euroopa Liidu esmaste ja teiseste õigusaktide („liidu õigustik“) alusel võimaldada kaupade, inimeste, teenuste ja kapitali vaba liikumine, määrata kindlaks ühtne konkurentsi ja riigiabi kord ning süvendada koostööd toetavate ja horisontaalsete meetmete raames (nt keskkonnakaitse, teadusuuringud ja -arendus ning haridus).

Koostöölepingud

Assotsieerimislepingutest vähem ulatuslikud on koostöölepingud, mis on suunatud üksnes intensiivsele majanduskoostööle. Sellised lepingud seovad Euroopa Liitu muu hulgas Magribi riikidega (Alžeeria, Maroko ja Tuneesia), Mašriki riikidega (Egiptus, Jordaania, Liibanon ja Süüria) ja Iisraeliga.

Kaubanduslepingud

Viimaks on veel suurel arvul kaubanduslepinguid, mis sõlmitakse konkreetsete kolmandate riikidega, kolmandate riikide gruppidega või rahvusvaheliste kaubandusorganisatsioonide raames tolli- ja kaubanduspoliitilises valdkonnas. Kõige olulisemad rahvusvahelised kaubanduslepingud on „Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamisleping“ (World Trade Organisation – WTO) ja selle raames sõlmitud mitmepoolsed kaubanduslepingud, millest tähtsaimad on üldine tolli- ja kaubanduskokkulepe (GATT 1994), dumpingu- ja subsiidiumide vastane koodeks, teenustekaubanduse üldleping (GATS), intellektuaalomandi õiguste kaubandusaspektide leping (TRIPS) ning vaidluste lahendamist reguleerivate eeskirjade ja protseduuride käsituslepe. Selle kõrval on aina enam levinud kahepoolsed vabakaubanduslepingud – võrreldes mitmepoolsete lepingutega. Suurte raskuste tõttu mitmepoolsete liberaliseerimislepingute sõlmimisel, näiteks WTO raames, on kõik suured kaubandusjõud – nende hulgas ka EL – läinud kahepoolsete vabakaubanduslepingute sõlmimise teele. Värskeimad näited on läbirääkimiste edukas lõpuleviimine Kanada (CETA – Comprehensive Economic and Trade Agreement = ulatuslik majandus- ja kaubandusleping) ja Singapuriga ning käimasolevad läbirääkimised USA (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Partnership = Atlandi-ülene kaubandus- ja investeerimispartnerlus) ja Jaapaniga.

Kirjutamata õiguse allikad

Seni loetletud liidu õiguse allikate ühine tunnus on, et need on Euroopa Liidu kirjalikud õiguse allikad. Nagu igasugune muu õiguskord, nii ei koosne ka Euroopa Liidu õiguskord üksnes kirjalikest normidest, kuna igal õiguskorral on lüngad, mida peab täitma kirjutamata õigus.

Õiguse üldpõhimõtted

Euroopa Liidu õiguse kirjutamata allikad on eelkõige õiguse üldpõhimõtted. Seejuures on tegemist normidega, mis väljendavad elementaarset ettekujutust õigusest ja õiglusest, milleks on kohustatud iga õiguskord. Liidu kirjapandud õigus, mis reguleerib peamiselt majanduslikke ja sotsiaalseid aspekte, suudab seda kohustust ainult osaliselt täita, seega kujutavad õiguse üldpõhimõtted endast Euroopa Liidu õiguse üht olulisimat allikat. Nendega saab täita lünki kehtivas õigustikus või arendada seda edasi õigluse põhimõtte alusel tõlgendades.

Õiguse põhimõtted viiakse ellu õiguse rakendamisel eelkõige Euroopa Kohtu õiguse mõistmisel, mille raames täidab Euroopa Kohus oma ülesannet tagada, et aluslepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel järgitakse seadust. Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtete kindlaksmääramise lähtepunktid on eeskätt liikmesriikide õiguskordade ühised õiguspõhimõtted. Need annavad näitlikku materjali, millest töötatakse Euroopa Liidu tasandil välja probleemi lahendamiseks vajalik õigusnorm.

Nende üldiste õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvad selliste põhiseaduslike põhimõtete nagu sõltumatuse, Euroopa Liidu õiguse vahetu kohaldatavuse ja ülimuslikkuse kõrval ka põhiõiguste tagamine (igal juhul Poola ja Ühendkuningriigi jaoks, kelle suhtes loobumisklausli alusel ei kehti põhiõiguste harta), proportsionaalsuse põhimõte (mida on vahepeal aga positiivse tingimusega reguleeritud Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 4), õiguspärase ootuse kaitse põhimõte, kohtuliku kuulamise põhimõte või liikmesriikide vastutuse põhimõte Euroopa Liidu õiguse rikkumisel.

Tavaõigus

Euroopa Liidu kirjutamata õiguseks peetakse veel ka tavaõigust. Selle all mõistetakse tavade või õigusveendumuste alusel sündinud õigust, mis täiendab või muudab esmast või teisest õigust. Sellise Euroopa Liidu tavaõiguse olemasolu võimalus on üldtunnustatud. Tavaõiguse tegelikul väljakujunemisel on Euroopa Liidu õiguse tasandil siiski olulised piirangud. Esimene piirang tuleneb aluslepingute muutmise konkreetsest menetlusest (Euroopa Liidu lepingu artikkel 54). Sellega ei välistata tavaõiguse väljakujunemist küll täielikult, kuid see asjaolu karmistab pikaajalise rakendamise ja õigusveendumuse tõendamisele esitatavaid nõudeid. Teine piirang Euroopa Liidu institutsioonide tavaõiguse väljakujunemisele tuleneb asjaolust, et institutsioonide tegevuse õiguslikuks aluseks on eranditult aluslepingud, mitte institutsioonide tegelikud toimingud või tahe end õiguslikult siduda. Sellest järeldub, et tavaõiguse allikad ei saa mingil juhul pärineda ELi institutsioonidelt, vaid parimal juhul liikmesriikidelt kirjeldatud karmistatud tingimustel. ELi institutsioonide menetlusi ja õigusveendumusi saab siiski arvesse võtta nendes institutsioonides loodud õiguspõhimõtete tõlgendamise raames, mille tulemusena olenevalt asjaoludest muudetakse konkreetse õigusakti õiguslikku ja tegelikku ulatust. Kuid ka siin tuleb silmas pidada Euroopa Liidu esmase õigusega kehtestatud eeldusi ja piire.

Euroopa Liidu liikmesriikide vahelised kokkulepped ja lepingud

Euroopa Liidu viimase õiguse allikana tuleb nimetada liikmesriikidevahelisi kokkuleppeid. Neid sõlmitakse, et lahendada küsimusi, mis on küll tihedas seoses Euroopa Liidu tegevusega, kuid mille jaoks ei ole liidu institutsioonidele pädevust antud (näide: majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping, „fiskaalkokkulepe 2012“, mis sõlmiti ilma Ühendkuningriigi ja Tšehhi Vabariigita). Samuti eksisteerivad liikmesriikide vahel ehtsad rahvusvahelised lepingud, mille eesmärk on ületada eeskätt riiklike eeskirjade territoriaalne piiratus ja luua ühtne õigus Euroopa Liidu tasandil. See on oluline eelkõige rahvusvahelise eraõiguse valdkonnas (näide: lepinguliste kohustuste suhtes kohaldatava õiguse konventsioon (1980)).

Euroopa Liidu tegevusvahendid

Euroopa Liidu õigusaktide süsteem tuli Euroopa Liidu asutamisel uuesti „leiutada“. Seejuures tekkis eeskätt küsimus, milline peaks olema nende õigusaktide olemus ja toime. Siinkohal tuli arvestada, et institutsioonid peavad ühelt poolt olema võimelised tõhusalt, st ilma liikmesriikide heale tahtele lootmata, tasandama liikmesriikide erinevaid ja ebavõrdseid majanduslikke, sotsiaalseid ja ka ökoloogilisi tingimusi, et kõikidele Euroopa Liidu kodanikele saaks luua võimalikult head elamistingimused. Teiselt poolt aga ei tohi sekkuda riikide õiguskorda rohkem kui hädavajalik. Seepärast järgib Euroopa Liidu õigustoimingute ja õigusloome süsteem läbivalt põhimõtet, et kus on vaja kõikide liikmesriikide jaoks ka üksikasjades ühist eeskirja, tuleb riiklikud eeskirjad asendada Euroopa Liidu õigusaktidega, aga kus selline vajadus puudub, tuleb arvestada liikmesriikide kehtiva õiguskorraga.

Selle taustal töötati välja tegevusvahendid, mis võimaldavad ELi institutsioonidel erineval määral mõjutada riikides kehtivat õiguskorda. Kõige karmim meetod on seejuures riiklike õigusaktide asendamine Euroopa Liidu õigusnormidega. Sellele järgnevad liidu eeskirjad, millega ELi institutsioonid mõjutavad liikmesriikide õiguskorda ainult kaudselt. Peale selle on võimalus rakendada konkreetse üksikjuhtumi reguleerimiseks kas nimelise või määratletud adressaadi suhtes meetmeid. Lõpuks on ette nähtud ka sellised õigusaktid, mis ei sisalda liikmesriikidele ja Euroopa Liidu kodanikele siduvaid korraldusi.

Kui vaadelda õigusakte selle järgi, kellele need on suunatud ja missugune on nende mõju liikmesriikidele, siis on Euroopa Liidu õigusaktide süsteem, lähtudes Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklist 288, järgmine:

Määrused kui „Euroopa Liidu seadused“

Õigusaktid, millega liidu institutsioonid saavad kõige sügavamalt sekkuda riiklikku õiguskorda, on määrused. Neid iseloomustavad rahvusvahelises õiguses kaks üsna ebatavalist omadust:

• Euroopa Liidule iseloomulik, see eripära tähendab, et määrused kehtestavad riigipiire arvestamata ühesuguse õiguse kogu Euroopa Liidus ning kehtivad kõikides liikmesriikides ühtselt ja täielikult. Nii on liikmesriikidel keelatud määruse sätteid mittetäielikult või valikuliselt kohaldada, et nii välistada eeskirjad, millele liikmesriik juba otsustusmenetluse käigus on vastu olnud või mis on vastuolus teatud riiklike huvidega. Samuti ei ole liikmesriigil võimalik määruse sätete siduvusest kõrvale hoida, viidates riikliku õiguse eeskirjadele ja praktikale;
• määruste vahetu kohaldatavus, mis tähendab, et määrustel on erilise riikliku kohaldamiskorralduseta ühesugune õiguslik toime ning nendega antakse liidu kodanikele vahetud õigused või kehtestatakse kohustused. Liikmesriigid, kaasa arvatud nende institutsioonid, kohtud ja ametiasutused, samuti kõik isikud, kes kuuluvad määruse kohaldamisalasse, on Euroopa Liidu õigusega vahetult seotud ning peavad seda järgima samamoodi nagu riiklikku õigust.

Nende õigusaktide sarnasused riikliku õiguse seadustega ei jää märkamatuks. Kui need võetakse vastu Euroopa Parlamendi osalusel (nn seadusandlikus tavamenetluses – sellest lähemalt järgmises peatükis), nimetatakse neid seadusandlikeks aktideks. Määruste puhul, mille võtavad vastu ainult ELi nõukogu või Euroopa Komisjon, ei ole Euroopa Parlament kaasvastutav ning vähemalt menetluslikust küljest lähtudes ei ole neil kõiki seaduse tunnuseid.

Direktiivid

Direktiiv on määruse kõrval Euroopa Liidu kõige olulisem õiguslik vahend. Ühelt poolt püütakse sellega luua Euroopa Liidu õigusele vajalik ühtsus, teiselt poolt aga säilitada riiklike eripärade mitmekesisus. Seega ei ole direktiivi peamine eesmärk mitte õiguse ühtsus – nagu määrusel –, vaid õiguse ühtlustamine. Õiguse ühtlustamisega tuleb kõrvaldada vastuolud riiklike õigus- ja halduseeskirjade vahel või kaotada vähehaaval liikmesriikidevahelised erinevused, et liikmesriikides kehtiksid võimalikult ühesugused olulised tingimused. Seega on direktiiv üks siseturu väljakujundamise põhiline vahend.

Ainult direktiivi püstitatud eesmärk on liikmesriikidele siduv, kuid see jätab neile vabaduse vormi ja vahendite valimisel, et saavutada Euroopa Liidu eesmärgid riikliku õiguskorra raames. Liikmesriikide selline kaasamine peegeldab soovi anda riiklikku õigus- ja haldusstruktuuri sekkumisele leebem vorm. Nii antakse liikmesriikidele Euroopa Liidu õigusega määratud eesmärkide saavutamisel võimalus arvestada riiklike eripäradega. Direktiivi sätted ei asenda automaatselt riiklikke õigusnorme; selle asemel kohustatakse liikmesriike kohandama oma riiklikud õigusaktid Euroopa Liidu õigussätetega. See tingib enamasti kaheetapilise õigusloomeprotsessi:

esimeses etapis tehakse Euroopa Liidu tasandil vastavatele adressaatidele, st mitmele või kõikidele liikmesriikidele kohustuslikuks direktiiviga taotletav tulemus, mis tuleb saavutada kindlaksmääratud tähtaja jooksul. Liidu institutsioonid võivad selle tulemuse määrata kindlaks üksikasjalike eeskirjadega, nii et liikmesriikidele ei jää reaalselt mingit manööverdamisruumi. Sellist võimalust kasutatakse eeskätt tehniliste standardite ja keskkonnakaitse valdkonnas.

Teises, riiklikus etapis toimub Euroopa Liidu tasandil ette nähtud tulemuse sisuline ülevõtmine liikmesriikide õigusse. Kuigi liikmesriigid saavad rakendamise vormi ja vahendeid põhimõtteliselt vabalt valida, hinnatakse vastavalt ELi kriteeriumidele seda, kas konkreetsed õigusnormid on rakendatud kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Kehtib põhimõte, et direktiivi rakendamise kaudu tuleb saavutada õiguslik olukord, kus direktiivi eeskirjadest tulenevad õigused ja kohustused on piisavalt selgelt ja kindlalt äratuntavad, ning ELi kodanikel on seetõttu võimalik neid riiklikes kohtutes kasutada või nende vastu end kaitsta. Selleks on üldjuhul vaja võtta vastu siduvad riiklikud õigusaktid või muuta kehtivaid õigus- ja halduseeskirju või need kehtetuks tunnistada. Ainuüksi halduspraktikast ei piisa, kuna ametiasutused võivad seda oma parema äranägemise järgi muuta ning see ei pälvi ka piisavalt üldsuse tähelepanu.

Tavaliselt ei kehtesta direktiiv vahetult ELi kodanikele õigusi ega kohustusi; direktiiv on sõnaselgelt adresseeritud ainult liikmesriikidele. Liidu kodanikud saavad seevastu õigused ja kohustused alles liikmesriikide pädevate asutuste kehtestatud direktiivi rakendusaktide alusel. See pole liidu kodaniku jaoks nii kaua oluline, kui liikmesriigid täidavad oma Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevaid kohustusi. Negatiivne mõju tekib ELi kodanikele siis, kui direktiivis ettenähtud eesmärkide täitmine annaks neile eelised, kuid vajalikke riiklikke rakendusakte ei võeta vastu või tehakse seda puudulikult. Sellise negatiivse mõju maksimaalseks välistamiseks on Euroopa Kohus järjepidevalt otsustanud, et Euroopa Liidu kodanikud võivad teatud tingimustel vahetult direktiivi sätetele tugineda ja nende kohaselt antud õigusi kasutada ning vajaduse korral riiklikes kohtutes rakendada. Selle vahetu mõju eeldusi kirjeldab Euroopa Kohus järgmiselt:

• direktiivi sätted peavad piisavalt selgelt ja täpselt kindlaks määrama liidu kodanike/ettevõtete õigused,
• õiguste kasutamine ei tohi olla seotud mingite tingimuste ega ettekirjutustega,
• riiklikul seadusandjal ei tohi olla õiguse sisulisel kujundamisel kaalutlusruumi ja
• direktiivi rakendamise tähtaeg peab olema möödunud.

Euroopa Kohtu praktika direktiivide vahetu õigusmõju kohta põhineb peamiselt kaalutlusel, et liikmesriik toimib riiklikku õigust rakendades vastuoluliselt ja ebaseaduslikult, kuigi ta oleks pidanud õigust kohandama vastavalt direktiivis sätestatule. Sellist liikmesriigi lubamatut õiguse rakendamist takistatakse direktiivi sätte vahetu õigusmõju tunnustamisega, tõkestades sellega, et konkreetne liikmesriik saab Euroopa Liidu õiguse eiramisest mingit kasu. Selles mõttes on direktiivide vahetul õigusmõjul karistuslik iseloom. Sellise järelduse korral on loogiline, et Euroopa Kohus on siiani direktiivide vahetut õigusmõju tunnustanud ainult eraisiku ja liikmesriigi vahelistes suhetes ja seda ka ainult juhul, kui vahetu õigusmõju on liidu kodaniku kasuks ja mitte kahjuks, st ainult juhul, kus Euroopa Liidu õiguses on liidu kodaniku jaoks olemas soodsam eeskiri kui kohandamata riiklikus õiguses (nn vertikaalne vahetu õigusmõju).

Seevastu on Euroopa Kohus lükanud tagasi direktiivide vahetu õigusmõju üksikisikute vahelistes suhetes (nn horisontaalne vahetu õigusmõju). Vahetu õigusmõju karistusliku iseloomu tõttu on Euroopa Kohus seisukohal, et see mõju ei puuduta üksikisikuid, kuna neid ei saa teha liikmesriigi tegevusetuse eest vastutavaks. Pigem saavad nad tugineda õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetele. Liidu kodanikud peavad saama kindlad olla selles, et nende vastu saab direktiivi õigusmõjudele tugineda ainult riiklike rakendusmeetmete kohaselt. Kuid Euroopa Kohus on arendanud välja primaarõigusliku põhimõtte, mille järgi on direktiivi sisu kohaldatav ka eraõiguslikes suhetes, kui see täpsustab üldist diskrimineerimiskeeldu. Euroopa Kohtu konstrueeritud põhimõte ületab seejuures diskrimineerimiskeelu, mis kohustab asjaomase direktiivi täpsustuse kohaselt riikide ametiasutusi ja eelkõige riikide kohtuid tagama oma pädevuste raames õigusliku kaitse, mis tuleneb üksikisiku jaoks liidu õigusest, ning tagama liidu õiguse täieliku toimimise, jättes vajaduse korral iga selle keeluga vastuolus oleva siseriikliku õiguse sätte kohaldamata. Liidu õiguse ülimuslikkusele tuginedes on seega asjaomases direktiivis sätestatud diskrimineerimiskeeld vastuolus oleva siseriikliku õiguse suhtes ülimuslik. Sellega ei pea Euroopa Kohus küll oma kohtupraktikat direktiivide puuduva horisontaalse toime tõttu küsitavaks, jõuab aga tegelikult seoses diskrimineerimiskeeluga kõigil juhtudel, kus direktiiv täpsustab diskrimineerimiskeeldu, samale tulemusele. Sellist täpsustamist on Euroopa Kohus siiani tunnustanud direktiivide osas, mis olid seotud tavapäraste diskrimineerimistega kodakondsuse, soo või ka vanuse tõttu. See peaks aga kehtima kõigi direktiivide puhul, mis võetakse vastu Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 19 loetletud diskrimineerimispõhjustega võitlemiseks.

Direktiivi vahetu õigusmõju ei eelda tingimata, et direktiivi säte annab üksikisikule õigusi. Pigem on direktiivi sätete vahetu mõju käsitletav objektiivse õigusmõjuna. Sellise mõju tunnustamisel kehtivad samad eeltingimused, mis vahetu mõju tunnustamisel, kuid ühe erinevusega: Euroopa Liidu kodaniku/ettevõtte selgelt ja täpselt kirjeldatud õiguse asemel on kindlaks määratud liikmesriikide selgelt ja täpselt kirjeldatud kohustus. Kui see on nii, siis on kõik institutsioonid, seega liikmesriikide seadusandjad, haldusasutused ja kohtud, direktiiviga seotud ning peavad seda automaatselt ülimusliku Euroopa Liidu õigusena järgima ja kohaldama. Konkreetselt tuleneb siit näiteks kohustus tõlgendada riiklikku õigust kooskõlas direktiividega („kooskõlaline tõlgendamine“) või anda kohaldamise prioriteet direktiivi asjaomastele sätetele, millega riiklik õigus on vastuolus. Lisaks avaldavad direktiivid liikmesriikidele teatavat piiravat mõju veel enne ülevõtmisperioodi lõppu. Seoses direktiivi eesmärgi saavutamisega ja põhimõttega olla liidule lojaalne (Euroopa Liidu lepingu artikkel 4) peavad liikmesriigid juba enne ülevõtmisperioodi lõppu loobuma kõikidest meetmetest, mis võivad tõsiselt ohustada direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist.

Euroopa Kohus tunnustas juba Francovichi ja Bonifaci kohtuasjades 1991. aastal liikmesriikide kohustust hüvitada direktiivide rakendamata jätmisest või nõuetele mittevastavast rakendamisest põhjustatud kahjud. Kohtuasjad käsitlesid Itaalia riigi vastutust, kes ei rakendanud tähtajaks nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitse kohta tööandja maksejõuetuse korral. Direktiiv käsitleb töövõtjate töötasunõuete tagamist perioodil enne tööandja maksujõuetuks muutumist või töötaja vallandmist maksejõuetuse põhjusel. Sellel eesmärgil tuli moodustada tagatisfondid, millele tööandja teistel võlausaldajatel puudus ligipääs ja mille vahendid pidid tulema tööandjatelt ja/või riigilt. Euroopa Kohus seisis siin probleemi ees, sest kuigi kõnesoleva direktiivi eesmärk oli anda töötajatele subjektiivne õigus töötasu edasimaksmisele loodava tagatisfondi vahenditest, tuli loobuda selle õiguse vahetust kohaldamisest, st selle kasutamisest ka riiklike kohtute ees, kuna direktiivi ülevõtmise meetmete puudumise tõttu polnud loodud tagatisfonde ega olnud võimalik kindlaks määrata, kes peaks ettevõtte pankrotistumisel töötajatele kompensatsiooni maksma. Selle juhtumi puhul langetas Euroopa Kohus otsuse, et Itaalia riik oli võtnud endale kahju hüvitamise kohustuse, kuna ta oli direktiivi mitte üle võttes jätnud töötajad ilma direktiiviga tagatud õigusest. Kahjutasu maksmise kohustust pole küll liidu õiguses sõnaselgelt kehtestatud, kuid Euroopa Kohus on seisukohal, et see on Euroopa Liidu õiguskorra lahutamatu osa, sest kui liidu kodanikel ei oleks võimalust nõuda oma õiguste rikkumise eest hüvitist juhul, kui liikmesriik on Euroopa Liidu õigust eirates nende õigusi rikkunud, oleks õiguskorra täielik toimimine kahjustatud ja väheneks õiguskorral põhinevate õiguste kaitse⁴.

Otsused

„Otsustega“ võeti Lissaboni lepinguga kasutusele uus liik õigusakte. Eristada tuleb kaht otsuste kategooriat: otsused, mis on suunatud konkreetsetele adressaatidele, ning üldised otsused, millel ei ole konkreetseid adressaate (vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 288 lõige 4). Samal ajal kui konkreetsetele adressaatidele suunatud otsused vahetavad välja varasemad üksikjuhtumite reguleerimise „otsused“, hõlmavad üldised, konkreetsete adressaatideta otsused mitmesugust tüüpi eeskirju, millele on ühine see, et nendega ei reguleerita üksikjuhtumeid. See kahe täiesti erineva õigusakti tüübi ühtne nimetus on kahetsusväärne, kuna vältimatult vajalike eristamisprobleemide tõttu tekib suur õiguslik ebakindlus. Oleks parem olnud kasutada üht terminit õigusliku toimega üksikjuhtumite reguleerimiseks ettenähtud meetmete jaoks väljapoole ning võtta kasutusele uus termin teiste siduvate õigusaktide jaoks.

Otsused, mis on suunatud konkreetsetele adressaatidele, kujutavad endast tüüpilist õigusakti, millega liidu institutsioonid (eelkõige nõukogu ja komisjon) täidavad oma täidesaatvat funktsiooni. Selline otsus võib liikmesriigilt, ettevõttelt või liidu kodanikult nõuda teatavat tegevust või teatavast tegevusest loobumist ning talle anda õigusi või panna kohustusi. Riikliku õiguskorra puhul valitseb täpselt sama olukord. Ka seal kohaldavad riiklikud haldusasutused konkreetsetel juhtudel seadusi siduvalt haldusaktidega.

Otsuse sellise vormi struktuurilisi tunnuseid võib kirjeldada järgmiselt.

• Otsus on individuaalselt kohaldatav, mis eristab teda määrusest. Otsuse adressaadid peavad olema nimelised ning otsus ka üksnes individuaalselt nende suhtes siduv. Piisab sellest, kui asjaomased isikud on otsuse vastuvõtmise ajal määratletavad ning nende ring ei saa tulevikus laieneda. Seejuures tuleb eelkõige määrata kindlaks otsuse sisu, mis peab õigussubjektide olukorra individuaalseks ja vahetuks mõjutamiseks sobima. Selles tähenduses võib otsus individuaalselt puudutada ka kolmandaid isikuid, kui otsus on nende isiklike omaduste või neid teiste seast eristavate asjaolude tõttu kohaldatav ja kui nad on seetõttu nagu adressaatki isikuliselt tuvastavad.
• Otsus on tervikuna siduv. See eristab otsust direktiivist, mis on siduv ainult saavutatava eesmärgi osas.
• Otsus on oma adressaatide jaoks vahetult siduv. Lisaks võib liikmesriigile adresseeritud otsusel olla liidu kodanikele vahetu mõju direktiiviga samadel tingimustel.

Üldised otsused, millel puuduvad konkreetsed adressaadid, on tervikuna siduvad, kuid siiski pole selge, kelle suhtes siduvus kehtima hakkab. Seda saab lõpuks kindlaks teha alles vastava otsuse sisu järgi. Üldiste otsuste puhul võib eristada järgmisi tüüpe:

• otsused aluslepingu sätete muutmiseks: neid otsuseid kohaldatakse abstraktselt ja üldiselt, st nad on siduvad kõigile Euroopa Liidu institutsioonidele, organitele ja muudele asutustele ning liikmesriikidele. Nendeks on otsused vastuvõtumenetluste lihtsustamiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 81 lõige 3, artikli 192 lõike 2 alapunkt c) või häälteenamuse nõuete lihtsustamiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 312 lõige 2, artikli 333 lõige 1);
• otsused lepinguõiguse konkretiseerimiseks: need otsused avaldavad siduvat mõju kogu Euroopa Liidule või asjaomastele Euroopa Liidu institutsioonidele, organitele ja muudele asutustele nende koosseisu käsitleva otsuse korral; neil pole välist mõju üksikisikutele;
• otsused institutsioonisiseste ja institutsioonidevaheliste õigusaktide vastuvõtmiseks: need otsused on siduvad asjaomastele ja asjaosalistele ELi institutsioonidele, organitele ja muudele asutustele. Näideteks on ELi institutsioonide kodukorrad ning ELi institutsioonide vahel sõlmitavad institutsioonidevahelised kokkulepped;
• otsused organisatsioonilise kontrolli raames: need otsused (nt ametisse nimetamised, tasustamine) on siduvad vastavate ametiisikute või organite liikmete jaoks;
• otsused poliitika kujundamiseks: need otsused konkureerivad määruste ja direktiividega, kuid nende eesmärk ei ole avaldada õiguslikult siduvat välismõju üksikisikule. Põhimõtteliselt piirdub siduv mõju nende vastuvõtmisel osalevate institutsioonidega, eelkõige kui tegemist on edaspidise poliitika suundade või suunistega. Ainult erandjuhul on neil abstraktset ja üldist laadi õiguslik mõju või finantsmõju;
• ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsused: neil otsustel on õiguslik siduv mõju ELile. Liikmesriikide suhtes piiratakse siduvat mõju spetsiaalsete eeskirjadega (nt ELi lepingu artikli 28 lõiked 2 ja 5; artikli 31 lõige 1). Nende suhtes ei kohaldata Euroopa Kohtu praktikat.

Soovitused ja arvamused

Viimane liidulepingutes sõnaselgelt ette nähtud õiguslike meetmete kategooria on soovitused ja arvamused. Need võimaldavad ELi institutsioonidel pöörduda liikmesriikide ja mõnel juhul ka liidu kodanike poole soovituslikult, st sellega adressaatidele õiguslikke kohustusi tekitamata.

Soovitustes antakse adressaadile soovitus teatava käitumise suhtes, kuid ei kohustata teda selleks juriidiliselt. Nii võib näiteks Euroopa Komisjon juhul, kui liikmesriigi õigus- või haldusnormi vastuvõtmisel või muutmisel moonutatakse Euroopa siseturu konkurentsitingimusi, soovitada konkreetsele riigile selle moonutuse vältimiseks sobivaid meetmeid (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 117 lõike 1 teine lause).

Arvamusi esitavad seevastu liidu institutsioonid siis, kui on tegemist parasjagu valitseva olukorra või konkreetsete protsesside hindamisega liidus või liikmesriikides. Kuid osaliselt on need mõeldud ka hilisemate siduvate õigusaktide ettevalmistamiseks või Euroopa Kohtusse pöördumise tingimusena (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 258 ja 259).

Soovitustel ja arvamustel on eelkõige poliitiline ja moraalne tähendus. Aluslepingute autorid lähtusid nende õigusaktide kasutuselevõtmisel ootusest, et asjaomased isikud järgivad ainuüksi ELi institutsioonide autoriteedi ja nende igakülgse, riiklikest oludest kaugemale ulatuva pilgu ja asjatundlikkuse tõttu neile antud nõuannet vabatahtlikult või teevad konkreetse olukorra analüüsist vajalikud järeldused. Siiski võib soovitustel ja arvamustel olla kaudne õigusmõju, kui need loovad hilisemate siduvate õigusaktide jaoks eeltingimused või vastav liidu institutsioon end selleks kohustab, mis olenevalt asjaoludest võib luua õiguspärase ootuse.

Resolutsioonid, deklaratsioonid ja tegevusprogrammid

Lisaks aluslepingutes nimetatud õigusaktidele on liidu institutsioonidel Euroopa Liidu õiguskorrale vormi ja kuju andmiseks veel mitmesuguseid vahendeid. Tegelikkuses on olulised eelkõige resolutsioonid, deklaratsioonid ja tegevuskavad.

Resolutsioonid. Resolutsioonide autoriteks on Euroopa Ülemkogu, ELi nõukogu ja Euroopa Parlament. Resolutsioonides väljendatakse ühiseid arvamusi ja kavatsusi, pidades silmas integratsiooni terviklikku arenemist ning konkreetseid ülesandeid Euroopa Liidus ja sellest väljaspool. Euroopa Liidu sisepoliitikat käsitlevate resolutsioonide teemad on olnud näiteks poliitilise liidu põhimõttelised küsimused, regionaalpoliitika, energiapoliitika ning majandus- ja rahaliit, eriti Euroopa rahasüsteemi loomine. Resolutsioonidel on eeskätt poliitiline tähendus ELi nõukogu edaspidise töö suunamisel. Ühiste poliitiliste tahteavaldustena lihtsustavad resolutsioonid oluliselt üksmeelele jõudmist nõukogus. Lisaks tagavad need vähemalt minimaalse kooskõla ühenduse ja liikmesriikide otsustustasandite vahel. Seda funktsiooni tuleb arvestada ka õiguslikul hindamisel, st resolutsioonid peavad jääma paindlikuks ning neid ei tohi liiga palju koormata õiguslike ettekirjutuste ja kohustustega.

Deklaratsioonid. Deklaratsioonidel on kaks vormi: kui deklaratsioonid on seotud liidu edasise arenguga, nagu näiteks deklaratsioonid Euroopa Liidu, demokraatia või põhiõiguste kohta, vastavad need oma olemuselt ennekõike resolutsioonidele. Neid kasutatakse eeskätt siis, kui on vaja pöörduda laiema üldsuse või konkreetsete adressaatide ringkondade poole. Peale selle võetakse deklaratsioone vastu ka ELi nõukogu otsustusprotsessi raames. Sellisel juhul väljendavad deklaratsioonid nõukogu liikmete ühist või ühepoolselt arvamust nõukogu vastuvõetud otsuste tõlgendamise kohta. Sellised tõlgendusdeklaratsioonid on ELi nõukogu tavapärane praktika ning hädavajalik vahend, et saavutada nõukogus kompromisse. Nende deklaratsioonide õiguslikku tähendust tuleb hinnata üldiste tõlgendamispõhimõtete alusel. Selle kohaselt on sätte tõlgendamisel põhimõtteliselt määrav ka selle autori tahe. Siiski kehtib see ainult juhul, kui tõlgendusdeklaratsioonid saavad vajaliku üldsuse tähelepanu, kuna näiteks Euroopa Liidu teiseseid õigusakte, mis annavad üksikisikutele vahetuid õigusi, ei saa piirata avalikustamata lisakokkulepete alusel.

Tegevusprogrammid. Neid programme koostavad ELi nõukogu ja Euroopa Komisjon omal algatusel või Euroopa Ülemkogu initsiatiivil ning need on mõeldud aluslepingutes sätestatud õigusloomeprogrammide ja üldiste eesmärkide täpsustamiseks. Kui need programmid on lepingutes sõnaselgelt ette nähtud, on need sätted liidu institutsioonide jaoks programmide kavandamisel siduvad. Teisi programme peetakse tegelikkuses seevastu üksnes üldsuunisteks, mis ei ole õiguslikult siduvad. Siiski väljendavad need liidu institutsioonide kavatsust toimida nende sisule vastavalt.

Selle kõrval on liidu praktikas olulised „valged raamatud“ ja „rohelised raamatud“. Komisjoni avaldatud „valged raamatud“ sisaldavad konkreetseid ettepanekuid ELi meetmete kohta teatud poliitikavaldkonnas. Kui nõukogu suhtub valgesse raamatusse pooldavalt, võib see moodustada liidu tegevusprogrammi aluse. Näideteks on siin valged raamatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta (2004), Euroopa teabevahetuspoliitika kohta (2006) või Euroopa tuleviku kohta (2017). „Rohelised raamatud“ annavad Euroopa tasandil mõtteainet spetsiifiliste teemade kohta ja moodustavad aluse avalikuks konsultatsiooniks ja debatiks rohelises raamatus käsitletava teemade kompleksi üle. Teatavatel juhtudel annavad nad tõuke õigusaktide väljatöötamiseks, mida seejärel selgitatakse valgetes raamatutes.

Avaldamine ja teatavakstegemine

Seadusandlikud õigusaktid avaldatakse Euroopa liidu Teataja L-seerias (õigusaktid [L = Législation]). Need õigusaktid jõustuvad nendes nimetatud kuupäeval või selle täpsustamata jätmise korral kahekümnendal päeval pärast avaldamist.

Muudele kui seadusandlikele aktidele kirjutab alla neid vastu võtnud institutsiooni president või eesistuja. Need avaldatakse Euroopa Liidu Teataja C-seerias (teave ja teatised [C = Communication]).

Konkreetsele adressaadile suunatud õigusaktid tehakse teatavaks adressaatidele, kellele need on määratud, ning need jõustuvad alates teatamisest.

Mittesiduvate dokumentide puhul ei ole avaldamise ega teatavakstegemise kohustust. Kuid ka need avaldatakse tavaliselt Euroopa Liidu Teataja C-seerias (teave ja teatised).

Euroopa Liidu õigusloomeprotsess

Erinevalt liikmesriigi rahva tahte väljendamisest, mis toimub parlamendis, väljendati Euroopa Liidu tahet pikka aega suurel määral liikmesriikide valitsuste esindajatest koosnevas ELi nõukogus. Sellel on lihtne põhjus, kuna Euroopa Liitu ei moodustanud „Euroopa rahvas“, vaid liidu olemasolu ja struktuur sündis tänu liikmesriikidele. Nad ei andnud osa oma suveräänsusest Euroopa Liidule mitte niisama, vaid astusid selle sammu ainult tingimusel, et neil on Euroopa Liidu otsustusprotsessis tugev positsioon. Siiski on Euroopa Liidu õiguskorra arengu ja süvenemise käigus ka see algselt väga ühekülgne, liikmesriikide huvidele suunatud volituste jagamine Euroopa Liidu otsustusprotsessis muutunud tasakaalustatud otsustussüsteemiks, kuna Euroopa Parlamendi positsioon on pidevalt tugevnenud. Nii on täiendatud Euroopa Liidu õigusloomeprotsessi algset Euroopa Parlamendiga konsulteerimist kõigepealt Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahelise koostööga ja seejärel Euroopa Parlamendi kaasotsustusmenetlusega.

Lissaboni lepinguga korraldati ja kujundati õigusloomeprotsess ELis uuesti. Eristada tuleb 1. seadusandlike aktide vastuvõtmise seadusandlikku tavamenetlust (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 289 lõige 1), mis vastab peamiselt varasemale kaasotsustamismenetlusele ja mida kohaldatakse üldjuhul ELi tasandi õigusaktide suhtes, ning seadusandlikke erimenetlusi (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 289 lõige 2), mille puhul võtab seadusandlikud aktid vastu Euroopa Parlament nõukogu osavõtul või nõukogu Euroopa Parlamendi osavõtul. 2. Teatud õigusaktid peavad enne jõustumist läbima nõusolekumenetluse Euroopa Parlamendis. 3. Muud kui seadusandlikud aktid läbivad lihtsustatud menetluse. 4. Delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide jaoks on ette nähtud erimenetlused.

Menetlus seadusandlike aktide vastuvõtmiseks

Seadusandlik tavamenetlus
(Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 294)

Menetluse kulg

Ettepaneku kujunemise etapp

Menetluse algatab alati komisjon, kes töötab välja Euroopa Liidu vastava meetme ettepaneku (algatusõigus). Seda tehakse reguleeritava majandusvaldkonna eest vastutava komisjoni talituses, kusjuures palju konsulteeritakse ka liikmesriikide ekspertidega. Liikmesriikide ekspertidega kooskõlastamine toimub osaliselt selleks moodustatud komiteedes või ka komisjoni talituste läbiviidud ekspertide ad hoc-küsitluse vormis. Siiski ei ole liikmesriikide ekspertidega konsulteerimise tulemused komisjonile ettepanekute väljatöötamisel siduvad. Komisjoni koostatud eelnõu, millega määratakse kindlaks võetavate meetmete sisu ja vormi kõik üksikasjad, konsulteeritakse komisjoni liikmetega ja võetakse vastu lihthäälteenamusega. „Komisjoni ettepanek“ esitatakse üksikasjaliku põhjendusega korraga nõukogule ja Euroopa Parlamendile ning konsulteerimise vajaduse korral Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja/või Regioonide Komiteele.

Esimene lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Euroopa Parlamendi president saadab ettepaneku parlamendi vastutavale komisjonile läbivaatamiseks. Selle komisjoniga konsulteerimise tulemust arutatakse Euroopa Parlamendi täiskogus ja see kajastub arvamuses, mis võib sisaldada ettepaneku heakskiitmist, selle tagasilükkamist või muutmisettepanekuid. Seejärel edastab Euroopa Parlament oma seisukoha nõukogule.

Nõukogu võib nüüd ka esimesel lugemisel toimida järgmiselt.

• Kui nõukogu kiidab Euroopa Parlamendi seisukoha heaks, on asjaomane õigusakt Euroopa Parlamendi seisukohale vastavas sõnastuses vastu võetud ja seadusandlik menetlus on sellega lõpetatud. Tegelikkuses on vahepeal tavaks saanud, et seadusandlik menetlus lõpetatakse tõepoolest juba esimesel lugemisel. Selleks kasutati „mitteametlikku kolmepoolset kohtumist“, mille puhul istuvad Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni esindajad ühe laua taga ja püüavad juba sellises varajases seadusandliku menetluse staadiumis leida üksmeelset kompromissi.
• Kui nõukogu ei kiida Euroopa Parlamendi seisukohta heaks, võtab ta vastu oma esimese lugemise seisukoha ning edastab selle Euroopa Parlamendile.

Nõukogu teavitab Euroopa Parlamenti üksikasjalikult kõikidest põhjustest, mille alusel ta oma seisukoha on vastu võtnud. Komisjon teavitab Euroopa Parlamenti üksikasjalikult oma seisukohast.

Teine lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Teisel lugemisel, mis leiab aset kolme kuu jooksul pärast nõukogu seisukoha edastamist, on Euroopa Parlamendil kolm toimimisvõimalust.

1. Euroopa Parlament võib nõukogu seisukoha heaks kiita või oma arvamust mitte avaldada: siis loetakse kõnealune õigusakt vastuvõetuks nõukogu esimese lugemise seisukohale vastavas sõnastuses.
2. Euroopa Parlament lükkab liikmete häälteenamusega nõukogu seisukoha tagasi: siis loetakse kavandatav õigusakt vastu võtmata jäetuks ja seadusandlik menetlus on lõpetatud.
3. Euroopa Parlament teeb liikmete häälteenamusega nõukogu seisukohas muudatused: siis edastatakse muudetud tekst nõukogule ja komisjonile; komisjon esitab nende muudatuste kohta oma arvamuse.

Nõukogu arutab muudetud seisukohta ning kolme kuu jooksul pärast Euroopa Parlamendi muudatuste kättesaamist on tal kaks toimimisvõimalust.

1. Nõukogu võib heaks kiita kõik Euroopa Parlamendi muudatused: siis loetakse asjaomane õigusakt vastuvõetuks; seejuures piisab kvalifitseeritud häälteenamusest, kui ka komisjon on Euroopa Parlamendi muudatustega nõus; kui see nii ei ole, siis saab nõukogu kiita Euroopa Parlamendi muudatused heaks ainult ühehäälselt.
2. Nõukogu ei kiida kõiki Euroopa Parlamendi muudatusi heaks või puudub selleks vajalik enamus: siis algatatakse lepitusmenetlus.

Lepitusmenetlus

Lepitusmenetluse algatab nõukogu eesistuja Euroopa Parlamendi presidendi nõusolekul. Selleks moodustatakse lepituskomitee, kus praegu on 28 võrdõiguslikku esindajat nii nõukogust kui ka Euroopa Parlamendist. Lepituskomitee ülesanne on jõuda kuue nädala jooksul alates kokkukutsumisest kvalifitseeritud häälteenamusega Euroopa Parlamendi ja nõukogu teisel lugemisel kindlaks määratud seisukohtade alusel kokkuleppele. Seejuures on tegemist kompromisslahendusega, mis leitakse eriarvamuse kõigi aspektide kontrollimisel. Alati on aga tegemist vaid kompromissiga Euroopa Parlamendi ja nõukogu lahknevate seisukohtade vahel. Seejuures saab kasutada ka uusi elemente, mis lihtsustavad kompromissi leidmist, kui need sobivad teise lugemise üldtulemusega kokku. Seevastu ei ole võimalik kasutada muudatusi, mis ei saanud teisel lugemisel nõutavat häälteenamust.

Komisjon võtab lepituskomitee menetlusest osa ning teeb kõik vajalikud algatused selleks, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu seisukohti lähendada.

Kui lepituskomitee ei kiida kuue nädala jooksul alates kokkukutsumisest ühist eelnõu heaks, ei ole asjaomast õigusakti vastu võetud.

Kolmas lugemine Euroopa Parlamendis ja nõukogus

Kui lepituskomitee kiidab kuue nädala pikkuse tähtaja jooksul heaks ühise eelnõu, jääb antud häälte enamusega otsustavale Euroopa Parlamendile ja kvalifitseeritud häälteenamusega otsustavale nõukogule kummalegi heakskiitmisest alates kuuenädalane tähtaeg, et asjaomane õigusakt vastavalt ühisele eelnõule vastu võtta. Vastasel korral jääb asjaomane õigusakt vastu võtmata ja seadusandlik menetlus on lõpetatud.

Avaldamine

Heaks kiidetud õigusakt koostatakse lõplikul kujul praegu 24 ametlikus keeles – bulgaaria, eesti, hispaania, hollandi, horvaadi, iiri, inglise, itaalia, kreeka, leedu, läti, malta, poola, portugali, prantsuse, rootsi, rumeenia, saksa, slovaki, sloveeni, soome, taani, tšehhi ja ungari keeles –, sellele kirjutavad alla Euroopa Parlamendi president ja nõukogu eesistuja ning õigusakt avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas, või kui õigusaktil on määratud adressaat, siis tehakse see talle teatavaks.

Kaasotsustusmenetlus tähendab Euroopa Parlamendi jaoks ühtaegu nii väljakutset kui ka võimalust. Selle menetluse edukas toimimine eeldab küll üksmeelt lepituskomitees; sellegipoolest muudab kaasotsustusmenetlus põhjalikult Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahelist suhet. Õigusloomes on mõlemal institutsioonil võrdsed õigused. Euroopa Parlamendil ja nõukogul tuleb näidata võimet saavutada poliitilisi kompromisse ning lepituskomitees võimalikult ühises eelnõutekstis kokku leppida.

Seadusandlik erimenetlus

Seadusandlikku erimenetlust iseloomustab üldjuhul see, et nõukogu otsustab ühehäälselt komisjoni ettepanekul pärast Euroopa Parlamendi ärakuulamist (näide: Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 308 – Euroopa Investeerimispanga põhikiri) või et Euroopa Parlament võtab õigusakti vastu pärast nõukogu heakskiitu (näited: Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 226 lõige 3 – uurimisõiguse kasutamine parlamentaarse uurimiskomisjoni poolt; Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 228 lõige 4 – tingimused ombudsmani kohustuste täitmiseks).

Lisaks esineb veel teisi õigusloome vorme, mis erinevad nendest tavajuhtudest, kuid mille saab siiski arvata seadusandlike erimenetluste hulka:

• otsuste tegemine eelarve kohta (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 314): menetlus on reguleeritud üksikasjalikult ja vastab suures osas seadusandlikule tavamenetlusele;
• nõukogu otsustab komisjoni ettepanekul pärast Euroopa Parlamendi (vajaduse korral veel teiste Euroopa Liidu institutsioonide ja nõuandvate organite) ärakuulamist häälteenamusega; see on esialgne nõuandemenetlus, mis oli alguses seadusandlik tavamenetlus ELi tasandil, nüüd aga kasutatakse seda ainult veel üksikjuhtudel seadusandliku erimenetlusena (näited: Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 140 lõige 2 – erandid majandus- ja rahaliidu raames; Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 128 lõige 2 – müntide emissioonid);
• nõukogu otsustab ilma Euroopa Parlamendi osaluseta. See on aga harva esinev erand ning seda esineb veel ainult väga üksikutel juhtudel, välja arvatud ühises välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas, kus Euroopa Parlamenti teavitatakse nõukogu otsustest (ELi lepingu artikkel 36) (näited: Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 31 – ühise tollitariifistiku kehtestamine; Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 301 lõige 2 – Majandus- ja Sotsiaalkomitee koosseis).

Poliitikavaldkonnad, mille jaoks on ette nähtud seadusandlik erimenetlus, saab nn sillaklauslitega üle viia seadusandlikku tavamenetlusse või ühehäälsuse nõukogus saab asendada kvalifitseeritud häälteenamusega. Eristada tuleb kaht liiki sillaklausleid: üldine sillaklausel, mis kehtib kõigile poliitikavaldkondadele; selle klausli kohaldamine peab toimuma Euroopa Ülemkogu ühehäälse otsusega, ning erilised sillaklauslid, mis kehtivad teatud poliitikavaldkondadele (nt mitmeaastane finantsraamistik – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 312; õigusalane koostöö perekonnaõiguses – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 81; tõhustatud koostöö – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 333; sotsiaalvaldkond – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 153 ja keskkonna valdkond – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 192). Need klauslid erinevad üldistest sillaklauslitest selle poolest, et riikide parlamentidel ei ole üldjuhul vetoõigust ning otsuse võib vastu võtta ka nõukogu ja seda ei pea ilmtingimata tegema Euroopa Ülemkogu.

Nõusolekumenetlus

Nõusolekumenetluse raames on Euroopa Parlamendil samuti osalus Euroopa Liidu õigusloomes. Selle järgi võib õigusakti vastu võtta ainult siis, kui see on eelnevalt saanud Euroopa Parlamendi nõusoleku. Siiski ei anna see menetlus Euroopa Parlamendile vahetult sisu kujundamise võimalusi; Euroopa Parlament ei saa teha muudatusettepanekuid ega neid nõusolekumenetluses läbi viia, vaid peab piirduma esitatud õigusakti heakskiitmise või tagasilükkamisega. See menetlus on ette nähtud rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 218 lõike 6 punkt a), tõhustatud koostööks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 329 lõige 1) või lepingu täiendamise pädevuse teostamiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 352 lõige 1). Nõusolekumenetlus võib olla nii seadusandliku erimenetluse osa õigusaktide vastuvõtmiseks kui ka lihtsa seadusandliku menetluse osa muude kui seadusandlike siduvate aktide vastuvõtmiseks.

Menetlus muude kui seadusandlike aktide vastuvõtmiseks

Muid kui seadusandlikke akte võetakse vastu lihtmenetluse korras, kus üks Euroopa Liidu institutsioon või muu organ võtab õigusakti vastu oma pädevuse raames. Volitus selleks tuleneb vastavast pädevuse alusest aluslepingutes.

See menetlus kehtib kõigepealt (lihtsate) siduvate õigusaktide kohta, mis võetakse vastu ELi institutsiooni poolt tema pädevuse raames (näide: komisjoni otsus seoses riigiabiga, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõige 2).

Lihtmenetlusega võetakse vastu ka mittesiduvaid dokumente, st eelkõige Euroopa Liidu institutsioonide ning nõuandvate institutsioonide soovitusi ning arvamusi.

Menetlus delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vastuvõtmiseks

Seadusandlike volituste ja rakendusvolituste ülekandmine komisjonile nõukogu ja Euroopa Parlamendi poolt on olnud tavaks juba aastaid. Delegeeritud volituste täitmine toimus siiani komiteemenetluse komiteede kaasamisel, milles oli komisjoni, nõukogu ja liikmesriikide ning Euroopa Parlamendi mõju erinev. Siiski puudus siiani selge eristus seadusandlike volituste delegeerimise (seadusandlik võim) ja rakendusvolituste delegeerimise (täidesaatev võim) vahel. Lissaboni lepinguga sätestati see seadusandlike ja täidesaatvate ülesannete täitmise ammu hilinenud eristamine esmases õiguses (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 290 ja 291).

Delegeeritud õigusaktid võtab vastu komisjon erivolituse alusel, mis on talle antud nõukogu ja Euroopa Parlamendi poolt otsustatud seadusandliku aktiga (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 290). Delegeerimise objektiks saab olla ainult seadusandliku akti teatud mitteoluliste eeskirjade muudatus; valdkonna olulised aspektid on volituste delegeerimisest välja jäetud. Sellega rõhutatakse, et põhisätted tuleb seadusandlikul võimul ise vastu võtta ja neid ei tohi delegeerida täidesaatvale võimule. See arvestab demokraatia ja võimude lahususe printsiipi. Euroopa Parlament ja nõukogu peavad oma esmast vastutust õigusloome eest alati siis vahetult ise täitma, kui tegemist on poliitiliselt tähtsate otsustega, millel on kaugeleulatuv mõju. See kehtib eelkõige seadusandliku tegevuse poliitiliste eesmärkide püstitamise, eesmärkide saavutamise vahendite valiku ning eeskirjade võimaliku ulatuse kohta füüsiliste ja juriidiliste isikute jaoks. Lisaks sellele tohivad delegeeritud õigusaktid seadusandlikku akti ainult muuta või täiendada, seega mitte selle eesmärki piirata. Lõpuks tuleb seadusandlikus aktis ühemõtteliselt kindlaks määrata eeskirjad, mille muutmine või täiendamine peaks olema võimalik. Seetõttu tulevad delegeeritud õigusaktide puhul kõne alla õiguse kohandamised tulevaste arengutega, nagu näiteks tehnika taseme muutused, ühtlustamised teiste õigusaktide kavandatavate muudatustega või seadusandliku akti eeskirjade kohaldamise tagamine ka eriolukordade tekkimisel või uute teadmiste saamisel. Volitusi võib delegeerida tähtajaliselt või tähtajatu delegeerimise korral võib delegeerimise tagasi võtta. Lisaks volituste delegeerimise tagasivõtmise võimalusele võivad nõukogu ja Euroopa Parlament ette näha ka vastuväite võimaluse komisjoni delegeeritud õigusakti jõustumise vastu. Kui nõukogu ja Euroopa Parlament on seadusandliku volituse delegeerinud komisjonile, võib see vastavaid õigusakte vastu võtta. Teiste institutsioonide kaasamine ei ole esmase õiguse kohaselt ette nähtud. Siiski on komisjon volitatud konsulteerima eelkõige riiklike ekspertidega, mida ta üldjuhul ka teeb.

Rakendusaktide vastuvõtmine komisjoni poolt (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 291) on kavandatud erandina sellest põhimõttest, et ELi õigusaktide halduslik rakendamine kuulub liikmesriikide pädevusse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 289 lõige 1), ning on seetõttu liikmesriikide kontrolli all. See on märkimisväärne erand senisest õiguslikust olukorrast, mille kohaselt oli nõukogul ja Euroopa Parlamendil komiteemenetluses osalemisõigus rakendusmeetmete väljaandmiseks. See muudatus on seletatav asjaoluga, et delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide selge eraldamisega tuli ka vastavad kontrolli- ja osalemisõigused uuesti reguleerida: samal ajal kui nõukogu ja Euroopa Parlament saavad ELi seadusandjana juurdepääsu delegeeritud õigusaktidele, vastutavad rakendusaktide puhul liikmesriigid vastavalt oma algsele pädevusele liidu õigusaktide haldusalase elluviimise eest. ELi seadusandja (st nõukogu ja Euroopa Parlament) on vastavalt oma seadusandlikule ülesandele kehtestanud üldised eeskirjad ja üldpõhimõtted rakendamisvolituste teostamise kontrollimiseks määruses (EL) nr 182/2011 (nn komiteemenetluse määrus). Komiteemenetluse määrus vähendab komiteemenetluste arvu kahele: nõuandemenetlus ja kontrollimenetlus, seejuures kehtivad menetluste valimisel konkreetsed ettekirjutused.

Nõuandemenetluses võtab nõuandekomitee lihthäälteenamusega vastu arvamused, mis protokollitakse. Komisjon peaks neid võimaluse korral arvesse võtma, kuid ta ei ole selleks kohustatud.

Kontrollimenetluses hääletab liikmesriikide esindajatest koosnev komiteemenetluse komitee kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni rakendusmeetmete eelnõu üle. Heakskiitmise korral peab komisjon meetmed esitatud kujul vastu võtma. Kui kvoorumi puudumisel otsust ei tehta, võib komisjon põhimõtteliselt oma eelnõu vastu võtta. Komitee negatiivse arvamuse või puuduva heakskiidu korral võib komisjon esitada kontrollikomiteele uue eelnõu või esitada apellatsioonikomiteele esialgse eelnõu.

Apellatsioonikomitee on kontrollimenetluse teine instants. Apellatsioonikomitee tegevus on ette nähtud kompromissi leidmiseks komisjoni ja liikmesriikide esindajate vahel, kui kontrollikomitees tulemust ei saavutata. Kui apellatsioonikomitee annab positiivse arvamuse, võtab komisjon rakendusakti vastu. Ta võib seda teha ka siis, kui apellatsioonikomitee arvamust ei esita.

Euroopa Liidu õiguskaitsesüsteem

Liit, mis rajaneb õigusel, peab kodanikele võimaldama täieliku ja toimiva õiguskaitsesüsteemi. Euroopa Liidu õiguskaitsesüsteem täidab selle nõude. Õiguskaitsesüsteem tunnustab üksikisiku õigust Euroopa Liidu õiguskorrast tulenevate õiguste tõhusale kohtulikule kaitsele. See põhiõiguste harta artiklis 47 kodifitseeritud kaitse kuulub õiguse üldpõhimõtete hulka, mis tulenevad liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest ning Euroopa inimõiguste konventsioonist (EIÕK artikkel 6 ja artikkel 13). See garanteeritakse ELi õigussüsteemiga (Euroopa Kohtu ja Üldkohtuga) (ELi lepingu artikli 19 lõige 1). Selle jaoks on olemas hulk menetlusi, mida alljärgnevalt lühidalt tutvustatakse.

Rikkumismenetlus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 258)

Selle menetluse käigus tehakse kindlaks, kas liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust. Menetlus viiakse läbi üksnes Euroopa Kohtus. Arvestades selle etteheite tõsidust, tuleb enne Euroopa Kohtu poole pöördumist korraldada eelmenetlus, milles antakse asjaomasele liikmesriigile võimalus etteheidete kohta arvamust avaldada. Kui nimetatud menetluse käigus ei õnnestu vaidlusaluseid küsimusi lahendada, võib kas komisjon (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 258) või ka teine liikmesriik (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 259) esitada Euroopa Kohtule hagi lepingu rikkumise kohta. Tegelikkuses on hagi algatajaks enamasti komisjon. Euroopa Kohus uurib kaebust ja teeb kindlaks, kas aluslepingut on rikutud või mitte. Kui tuvastatakse aluslepingu rikkumine, on asjaomane liikmesriik kohustatud tuvastatud puuduse viivitamata kõrvaldama. Kui nimetatud liikmesriik ei täida seda kohtuotsust, siis on komisjonil võimalus nõuda aluslepingut rikkunud liikmesriigilt, kes juba Euroopa Kohtu ühe otsuse on täitmata jätnud, järgmises kohtuotsuses põhisumma ja/või trahvi tasumist (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 260). Selle kohaselt on aluslepingu rikkumise kohtuotsuse jätkuval mittetäitmisel aluslepingut rikkunud liikmesriigile vaieldamatult märkimisväärsed rahalised tagajärjed.

Tühistamishagi (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 263)

Tühistamishagi võimaldab liidu institutsioonide toiminguid objektiivselt kohtulikult kontrollida (õigusnormide kehtivuse abstraktne kontroll) ning annab üksikisikule võimaluse, kuigi teatud piirangutega, juurdepääsuks ELi õigusemõistmisele (individuaalse õiguskaitse tagamine).

Toimingute hulka, mille kohta saab kaebuse esitada, arvatakse kõik liidu institutsioonide meetmed, millel on siduv õigusmõju, mis kahjustavad hageja huve, halvendades tema õiguslikku seisundit. Hagejaks võivad liikmesriikide, Euroopa Parlamendi, ELi nõukogu ja komisjoni kõrval olla ka Euroopa Kontrollikoda, Euroopa Keskpank ja Regioonide Komitee, kui nad esitavad kaebuse neile antud õiguste rikkumise kohta.

Euroopa Liidu kodanikud ja juriidilised isikud võivad seevastu tühistamishagi esitada ainult neid endid puudutavate otsuste või selliste otsuste kohta, mis on küll teistele isikutele suunatud, kuid mõjutavad neid otseselt ja individuaalselt. Isikliku puutumuse tingimus on Euroopa Kohtu praktika järgi täidetud siis, kui isik eristub sel viisil, mis tõstab ta teiste isikute või ettevõtjate hulgast esile. „Otsese“ mõju kriteeriumiga tagatakse, et Euroopa Kohtu või Üldkohtu poole pöördutakse alles siis, kui nii hageja õigusliku seisundi kahjustamise liik kui ka selle toimumine on selgelt tuvastatud. „Individuaalsuse“ kriteerium peab lisaks välistama nn populaarhagi.

Lissaboni lepinguga viidi lisaks sellele sisse veel üks tegevuste kategooria, mille suhtes saavad ka füüsilised ja juriidilised isikud tühistamishagi vahetult esitada. Selle järgi on füüsilistel ja juriidilistel isikutel kaebeõigus ka „üldkohaldatavate aktide“ suhtes, kui need õigusaktid hagejat otseselt puudutavad ega sisalda rakendusmeetmeid. Selle uue kategooriaga suletakse juba Üldkohtu poolt kohtuasjas Jégo-Quéré väljatoodud „õiguskaitselünk“, kuna siiani ei olnud kohtulik kaitse sellistel juhtudel tagatud, kus ettevõtjat puudutas küll ELi õigusakt vahetult, kuid selle õiguspärasust ei olnud tal võimalik lasta kättesaadavate õigusabivahenditega kontrollida: tühistamishagi raames esitatud vaidlustamine (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 263) ebaõnnestus siiani isikliku puutumuse puudumise tõttu; eelotsusemenetlust (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 267) ei saadud kohaldada riikliku rakendusmeetme puudumise tõttu (välja arvatud võimalikul kriminaalmenetlusel liidu õigusest tulenevate kohustuste mittejärgimise tõttu ettevõtja poolt, mida ei saa aga arvesse võtta, kuna ettevõtjalt ei saa oodata õiguspärasuse kontrollimist õigusvastase käitumise teel); kahju hüvitamise hagi ei saanud lõpuks niikuinii viia õigussubjekti huvides rahuldava lahenduseni, kuna sellega ei saa kõrvaldada õigusvastast õigusakti ELi õiguskorrast.

Sellega, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 neljas lõik loobub „isiklikust puutumusest“ üldkohaldatavate õigusaktide vaidlustamiseks ning nõuab selle asemel ainult otsest puutumust ja siseriiklike rakendusmeetmete puudumist, on osa sellest lüngast täidetud.

Siiski on problemaatiline, mida tuleb mõista „üldkohaldatavate õigusaktide“ all. Kitsa tõlgenduse kohaselt mõistetakse nende all ainult üldise kehtivusega õigusakte, mis pole seadusandlikud aktid; seevastu ulatusliku tõlgenduse kohaselt mõistetakse nende all kõiki üldise kehtivusega õigusakte, sealhulgas ka seadusandlikke akte. Üldkohus käsitles mõlemat tõlgendamisviisi põhjalikult oma otsuses kohtuasjas Inuit Tapiriit Kanatami ja jõudis grammatilise, ajaloolise ja teleoloogilise tõlgenduse alusel järelduseni, et „üldkohaldatavate õigusaktidena“ saab tunnistada ainult selliseid üldise kehtivusega õigusakte, mis ei ole seadusandlikud aktid. Nende hulka kuuluvad lisaks delegeeritud õigusaktidele (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 290) ja rakendusaktidele (vrd Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 291) ka direktiivid, kui need kehtivad kohtupraktika järgi vahetult; aga ka abstraktsed ja üldised otsused, kui need ei ole vastu võetud seadusandliku menetlusega. Üldkohus lähtub seega ühemõtteliselt kitsast tõlgendusviisist. Oma 2013. aasta apellatsioonikaebuse otsuses kinnitas Euroopa Kohus seda tulemust. Tõhusa õiguskaitse tagamise seisukohast on see kahetsusväärne, kuna tuvastatud õiguskaitselünka saab piirava lähenemisviisiga ainult osaliselt täita.

Ka ELi organite ja muude asutuste, eelkõige suure hulga ametite tegevusi saab nüüd õiguspärasuse suhtes kontrollida (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 viies lõik). Sellega kõrvaldatakse siiani kohtupraktikaga ainult napilt täidetud õiguskaitselünk ning ka esmases õiguses võetakse arvesse asjaolu, et nendel organitel on osaliselt volitused, mis võimaldavad neil teostada kolmandate osapoolte suhtes õigusmõju loovaid tegevusi, nii et ka nende tegevuste suhtes peab lünkadeta õiguskaitsesüsteemi huvides olema avatud õigus pöörduda kohtusse.

Kui hagi on põhjendatud, siis tunnistab Euroopa Kohus või Üldkohus vaidlustatud akti tagasiulatuvalt tühiseks. Põhjendatud juhtudel võib Euroopa Kohus või Üldkohus kuulutada selle tühiseks vaid alates kohtuotsuse väljakuulutamise kuupäevast. Hageja õiguste ja huvide kaitsmiseks jäetakse need siiski tühistamisotsuse mõju piirangust välja.

Tegevusetushagi (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 265)

See hagi täiendab õiguskaitset Euroopa Parlamendi, Euroopa Ülemkogu, ELi nõukogu, komisjoni ja Euroopa Keskpanga vastu, andes võimaluse kaevata kohtusse ka Euroopa Liidu õigusvastane toimingu tegemata jätmine. Kuid enne hagi esitamist tuleb korraldada kohtueelne menetlus, milles hageja nõuab asjaomaselt Euroopa Liidu institutsioonilt tegutsemist. Institutsioonide vastu algatatud hagi eesmärk on teha kindlaks, et asjaomane institutsioon on aluslepingut rikkudes jätnud õigusliku toimingu tegemata. Euroopa Liidu kodanike ja juriidiliste isikute puhul on tegevusetushagi objekt lisaks piiratud taotlusega tuvastada, kas hagejale adresseeritud õigusakt, st Euroopa Liidu institutsiooni poolt hagejale adresseeritav otsus on vastu võtmata. Kohtuotsusega tuvastatakse õigusrikkumine üksnes konkreetse toimingu tegematajätmise osas. Seevastu ei ole Euroopa Kohus ega Üldkohus volitatud oma kohtuotsuses määrama vajaliku meetme võtmise kohustust. Kohtuasjas kaotanud pool on kohustatud rakendama üksnes Euroopa Kohtu või Üldkohtu kohtuotsusest tulenevaid meetmeid (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 266).

Kahju hüvitamise hagi (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 268 ja artikli 340 teine lõik)

See hagi võimaldab Euroopa Liidu kodanikel ja juriidilistel isikutel, ent ka liikmesriikidel, kellele on Euroopa Liidu ametniku vea tõttu kahju tekitatud, nõuda Euroopa Kohtus nende kahjude hüvitamist. Euroopa Liidu vastutuse eeldused on lepingutes vaid lünklikult sätestatud; need määratakse muu hulgas selliste üldiste õiguspõhimõtete alusel, mis on liikmesriikide õiguskordades ühised. Need on töötanud välja Euroopa Kohus. Euroopa Liidu Kohtu õigusemõistmise järgi kehtivad Euroopa Liidu kahju hüvitamise kohustuse puhul järgmised eeldused:

1. liidu institutsiooni õigusvastane akt või Euroopa Liidu ametniku õigusvastane akt oma ametiülesannete täitmisel. Õigusvastase aktiga on tegemist juhul, kui ilmselgelt rikutakse liidu õigusnormi, mis annab füüsilisele või juriidilisele isikule või liikmesriigile õigused või on kehtestatud tema kaitseks. Kaitsvad normid on eeskätt siseturu põhiõigused ja põhivabadused või õiguspäraste ootuste kaitse ning proportsionaalsuse põhimõtted, aga ka iga muu otseselt kohaldatav õigusnorm, mis annab Euroopa Liidu kodanikule subjektiivsed õigused. Rikkumine on piisavalt raske, kui tegutsev Euroopa Liidu institutsioon on oma volitusi ilmselgelt ja märkimisväärselt ületanud. Euroopa Kohus lähtub eelkõige nende isikute arvust, keda õigusvastane meede puudutab, ning tekkinud kahju ulatusest, mis peab ületama vastava majandusharu tavaliste majandusriskide piire;
2. kahju olemasolu;
3. põhjusliku seose olemasolu tekkinud kahju ja Euroopa Liidu tegevuse vahel;
4. liidu tegutseva institutsiooni tahtluse või hooletuse tõendamine ei ole vajalik.

Ametnike hagid (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 270)

Ka Euroopa Liidu ja selle ametnike või surnud ametniku lähedaste vahel teenistussuhete raames tekkinud vaidlused võib tuua Euroopa Liidu Kohtu ette. Nende hagide pädevus on Üldkohtul.

Apellatsioonimenetlus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 256)

Euroopa Kohtu ja Üldkohtu vahekord on sätestatud nii, et kõigi Üldkohtu otsuste kohta võib Euroopa Kohtule esitada apellatsioonkaebuse üksnes õigusküsimustes. Apellatsioonkaebuse aluseks võib olla Üldkohtu pädevuse puudumine, kaebaja huve kahjustav menetlusnormide rikkumine või Euroopa Liidu õiguse rikkumine Üldkohtus. Kui apellatsioonkaebus on vastuvõetav ja põhjendatud, tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse. Kui kohtuasi on kohtuotsuseks valmis, võib Euroopa Kohus õigusvaidluse ise lahendada; vastasel korral saadab ta asja uuesti otsustamiseks tagasi Üldkohtusse, kelle jaoks on Euroopa Kohtu õiguslik hinnang siduv.

Esialgne õiguskaitse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 278 ja 279)

Euroopa Kohtusse või Üldkohtusse esitatud hagid ning Euroopa Kohtusse Üldkohtu otsuste vastu esitatud apellatsioonkaebused ei peata õigusakti toimet. Selle tasakaalustamiseks on siiski võimalus esitada Euroopa Kohtule või Üldkohtule taotlus vaidlusaluse õigusakti kohaldamise peatamiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 278) või ajutiste meetme vastuvõtmiseks (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 279).

Ajutise meetme vastuvõtmise taotluse põhjendatust hinnatakse kohtupraktikas järgmise kolme kriteeriumi alusel.

1. Peamise kohtuasja lahendamise väljavaated („fumus boni juris“): kohtuasja lahendamise piisavaid väljavaateid hinnatakse taotleja esitatud asjaolude kokkuvõtliku eelkontrolli raames.
2. Meetmete kiireloomulisus: kiireloomulisust hinnatakse selle järgi, kas taotlejal on vaja raske ja korvamatu kahju vältimise meetmeid. Hindamiskriteeriumiteks on seejuures õigusrikkumise liik ja raskusaste ning selle konkreetne ja pöördumatu negatiivne mõju taotleja varale ja muudele õiguslikult kaitstud hüvedele. Rahalist kahju peetakse raskeks ja korvamatuks kahjuks põhimõtteliselt ainult siis, kui seda pole võimalik taotlejale peamenetluse võidu korral täielikult hüvitada.
3. Huvide kaalumine: kaalutakse taotlejale ajutistest meetmetest loobumisel tekkida võivaid kahjusid võrreldes Euroopa Liidu huvidega meetme kohesel rakendamisel, samuti negatiivseid mõjusid kolmandatele isikutele ajutiste meetmete vastuvõtmise korral.

Eelotsusemenetlus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 267)

Eelotsusemenetluse raames võivad liikmesriikide kohtud pöörduda Euroopa Kohtusse. Liikmesriigi kohus võib juhul, kui ta peab talle esitatud õigusvaidluse raames kohaldama liidu õiguse sätteid, selle menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule küsimuse, kas liidu institutsioonide vastu võetud õigusakt on kehtiv ja/või kuidas tuleb seda õigusakti ja aluslepinguid tõlgendada. Selleks sõnastab liikmesriigi kohtunik õigusliku küsimuse, millele Euroopa Kohus vastab kohtuotsuse vormis, mitte näiteks hinnangu vormis, millega väljendatakse kohtuliku otsuse siduvat iseloomu ka vormiliselt. Sellest hoolimata ei ole eelotsusemenetlus nagu teised kirjeldatud menetlused õigusvaidluse kohtulikuks lahendamiseks, vaid on ainult osa kogu protsessi hõlmavast menetlusest, mis algab liikmesriigi kohtus ja seal ka lõpeb.

Selle menetluse eesmärk on eelkõige Euroopa Liidu õiguse ühtse tõlgendamise ja seega ka Euroopa Liidu ühtse õiguskorra tagamine. Lisaks Euroopa Liidus õiguse ühtsuse säilitamise funktsioonile on see menetlus samuti oluline isikute õiguse kaitsmisel. Selleks et säilitada liikmesriigi kohtutele antud võimalus kontrollida riikliku õiguse kooskõla Euroopa Liidu õigusega ja kokkusobimatuse korral kohaldada eelisjärjekorras vahetult kehtivat Euroopa Liidu õigust, peab Euroopa Liidu õiguse sisu ja ulatus olema piisavalt selgelt piiritletud. Selguse saab tavaliselt tagada ainult Euroopa Kohtu eelotsusemenetluse abil, nii et eelotsusemenetlus annab sel viisil ka Euroopa Liidu kodanikele võimaluse reageerida Euroopa Liidu õigust rikkuvale liikmesriigi tegevusele ja viia riiklikes kohtutes läbi Euroopa Liidu õiguse rakendamist. Selle topeltfunktsiooniga tasakaalustab eelotsusemenetlus teatud määral eraisikute piiratud otsest hagi esitamise võimalust Euroopa Kohtus ning omandab sellega üksikisikute õiguskaitses keskse tähenduse. Selle menetluse edukus sõltub kokkuvõttes ikkagi liikmesriikide kohtunike ja kohtute valmidusest esitada eelotsusetaotlust.

Eelotsusetaotluse eesmärk: ühelt poolt otsustab Euroopa Kohus liidu õiguse tõlgendamise küsimuste üle ja teiselt poolt kontrollib liidu institutsioonide õigustoimingute kehtivust. Eelotsus ei saa käsitleda riiklikke õigussätteid. Euroopa Kohtul ei ole eelotsusemenetluse raames volitust ei liikmesriigi õigust tõlgendada ega selle kokkusobivust liidu õigusega hinnata. See asjaolu jääb sageli Euroopa Kohtule eelotsusetaotluste esitamisel tähelepanuta. Neis esineb korduvalt konkreetseid küsimusi riikliku õigusakti kokkusobivuse kohta Euroopa Liidu õigusnormidega või küsitakse konkreetse Euroopa Liidu õigussätte kohaldatavuse kohta liikmesriigi kohtus läbivaatamisel oleva kohtuasja lahendamisel. Euroopa Kohus ei lükka neid lubamatuid eelotsuseküsimusi lihtsalt tagasi, vaid tõlgendab need selles mõttes ümber, et eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab põhilised või peamised kriteeriumid Euroopa Liidu konkreetse õiguse tõlgendamiseks ja suudab seejärel ise hinnata kohtulahendi jaoks olulise riikliku õiguse kokkusobivust Euroopa Liidu õigusega. Seejuures tegutseb Euroopa Kohus nii, et tuletab liikmesriigi kohtu esitatud asjaolude kogumist ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse aspektid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada.

Eelotsusetaotluse esitamise õigus: eelotsusetaotluse esitamise õigus on kõikidel liikmesriikide kohtutel. Kohtu kui sellise puhul tuleb seejuures lähtuda liidu õigusest ning seda mõistet ei määra mitte nimetus, vaid liikmesriigi õiguskaitsesüsteemi institutsiooni funktsioon ja positsioon. Sellekohaselt on kohtud kõik sõltumatud, st sõltumatult tegutsevad institutsioonid, kes peavad õigusvaidlusi lahendama seadusliku jõuga õigusriigi põhimõtete alusel korraldatud menetluses. Seega on eelotsusetaotluse esitamise õigus põhimõtteliselt ka liikmesriikide põhiseaduskohtutel ja ka väljaspool riiklikku kohtualluvust asuvatel vaidlusi lahendavatel asutustel, kuid mitte eraõiguslikel vahekohtutel. Kas liikmesriigi kohtunik kasutab eelotsusetaotluse esitamise õigust, sõltub Euroopa Liidu õiguse alaste küsimuste asjakohasusest põhikohtuasjas ning seda otsustab liikmesriigi kohtunik ise. Õigusvaidluse osapooled võivad ainult kohtunikule soovitusi anda. Euroopa Kohus kontrollib asjakohasust ainult sellest seisukohast, kas tegemist on eelotsust vajava küsimusega, st kas esitatud küsimus käsitleb tõepoolest aluslepingute tõlgendamist või Euroopa Liidu institutsiooni akti kehtivust ja kas tegemist on tõelise õigusvaidlusega, st kas pole tegemist ainult hüpoteetiliste või konstrueeritud küsimustega, mille eesmärk on saada Euroopa Kohtult eelotsusetaotluse põhjal õiguslikku ekspertiisi. Eelotsusetaotluse küsimuste tagasilükkamine Euroopa Kohtu poolt neil põhjustel on küll erand, sest Euroopa Kohus on kohtuliku koostöö erilist tähendust silmas pidades nende mõlema vaatepunkti kontrollimisel vaoshoitud. Sellest hoolimata näitab uuem kohtupraktika, et Euroopa Kohus on eelotsuse sobivusele esitatavaid nõudeid niisugusel määral karmistanud, et võtab väga rangelt juba varem esitatud nõudmisi eelotsusetaotluses põhimenetluse faktilise ja õigusliku tausta piisavalt selge ja ammendava esituse osas ning nende andmete puudumisel teatab, et ei ole suuteline liidu õigust nõuetekohaselt tõlgendama, ning lükkab eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse tõttu tagasi.

Eelotsusetaotluse esitamise kohustus: eelotsusetaotluse esitamise kohustus on igal kohtul, kelle otsust ei saa enam riikliku õiguse õiguskaitsevahenditega vaidlustada. Õiguskaitsevahendite mõiste hõlmab kõiki õiguskaitsevahendeid, millega saab kõrgema astme kohus kontrollida kohtu tehtud otsust nii faktilisest kui ka õiguslikust seisukohast (nt apellatsioonkaebus) või ka ainult õiguslikust seisukohast (nt läbivaatamine). Kuid see ei hõlma tavapäraseid õiguskaitsevahendeid, millel on piiratud ja konkreetne mõju (nt otsuse uuesti läbivaatamine, põhiseaduskaebus). Eelotsusetaotluse esitamise kohustusega kohus võib eelotsusetaotlusest loobuda ainult siis, kui eelotsusetaotluse küsimus ei ole õigusvaidluse tulemuse jaoks oluline, kui see on Euroopa Kohtus juba otsustatud või kui pole mõistlikke kahtlusi liidu õigusakti tõlgendamise osas. Seevastu on eelotsusetaotluse esitamise piiramatu kohustus, kui liikmesriigi kohus soovib lähtuda liidu õigusakti kehtetusest. Selles osas on Euroopa Kohus üheselt mõistetavalt deklareerinud, et üksnes talle kuulub liidu õigusvastaste õigusaktide tagasilükkamise monopol. Seepärast peavad liikmesriigi kohtud kuni Euroopa Liidu õiguse Euroopa Kohtus kehtetuks tunnistamiseni seda kohaldama ja respekteerima. Üks eripära kehtib kohtutele, kes tegutsevad esialgse õiguskaitse tagamise menetluse raames. Euroopa Kohtu uusima kohtupraktika alusel on neil teatud tingimuste järgimisel õigus Euroopa Liidu määrusel põhineva riikliku haldusakti täitmine peatada või olemasolevat Euroopa Liidu õigusakti tähele panemata jättes hagiliste õiguslike olukordade või suhete esialgse kujundamise jaoks määrata ajutisi korraldusi.

Eelotsusetaotluse esitamise kohustuse rikkumine kujutab endast samal ajal ka aluslepingute rikkumist, mida pannakse asjaomasele liikmesriigile süüks ning mida saab seega rikkumismenetluses karistada. Sellise toimimisviisi tegelik mõju on siiski väga piiratud, kuna vastava liikmesriigi valitsus ei saa Euroopa Kohtu võimalikku süüdimõistmist järgida, kuna valitsus ei või kohtute sõltumatust ja võimude lahususe põhimõtet silmas pidades liikmesriigi kohtule juhiseid anda. Alates liikmesriikide õigusega seotud vastutuse tunnustamisest Euroopa Liidu õiguse rikkumise eest (vt järgmist lõiku) on üksikisikul suurem edulootus, nõudes konkreetselt liikmesriigilt eelotsusetaotluse esitamise kohustuse rikkumisest tekkinud kahjude hüvitamist.

Eelotsuse mõjud: kohtuotsuse vormis tehtav eelotsus on siduv esmalt eelotsusetaotluse esitanud kohtule ning kõigile teistele kohtutele, kes puutuvad vastava kohtuasjaga kokku. Peale selle on eelotsustel praktikas märkimisväärne mõju pretsedendina teiste, samalaadsete menetluste jaoks.

Liikmesriikide vastutus liidu õiguse rikkumise korral

Euroopa Kohus kehtestas liidetud kohtuasjade C-46/93, Brasserie du pêcheur, ja C-48/93, Factortame 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsuses põhimõtte, mille kohaselt vastutavad liikmesriigid üksikisikule tekkinud kahjude eest, mille on põhjustanud riigipoolne liidu õiguse rikkumine. See otsus vastutuse kohta on põhimõtteline otsus, mis oma tähtsuselt kuulub ühte ritta Euroopa Kohtu varasemate otsustega Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse, Euroopa Liidu õiguse sätete vahetu mõju ja Euroopa Liidu põhiõiguste tunnustamise kohta. Euroopa Kohus ise nimetab seda „vahetu mõju hädavajalikuks täienduseks, mis lisandub Euroopa Liidu õigusaktidele, mille rikkumisel tekkinud kahju põhineb“ ning tugevdab märkimisväärselt üksikisiku võimalusi avaldada survet liidu õiguse järgimiseks ja kohaldamiseks kõigi kolme võimu (täidesaatva, seadusandliku, kuid ka kohtuvõimu) riiklikele organitele. Euroopa Kohus laiendab juba Francovichi ja Bonifaci kohtuasjade otsustes algatatud kohtupraktikat. Kui varem oli liikmesriigi vastutus piiratud juhtumiga, kui üksikisiku kahjud tekkisid talle subjektiivseid õigusi tagava, kuid mitte otsest mõju avaldava direktiivi õigeaegselt üle võtmata jätmise tõttu, kuulutab värskeim kohtuotsus välja üldise vastutuse, mis hõlmab kõiki riigile omistatavaid Euroopa Liidu õiguse rikkumisi.

Liikmesriikide vastutusel liidu õiguse rikkumise eest on kolm tingimust, mis on põhiolemuselt samasugused nagu vastutuse tingimused, mis kehtivad Euroopa Liidu suhtes võrreldavas olukorras:

1. Euroopa Liidu selle õigusnormi eesmärk, mille vastu on eksitud, peab olema üksikisikule õiguste andmine.
2. Rikkumine peab olema piisavalt raske, st liikmesriik peab olema oma kaalutluspiire ilmselgelt ja märkimisväärselt ületanud. Selle hindamise kohustus on liikmesriikide kohtutel, kes on ainupädevad faktide kindlakstegemisel ja liidu õiguse vastavate rikkumiste tuvastamisel. Sellest hoolimata annab Euroopa Kohus oma otsuses liikmesriigi kohtutele mõned põhilised suunised:

   Selles küsimuses võib pädev kohus muu hulgas arvestada rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet, kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud norm jätab siseriiklikele või [liidu] ametiasutustele, liikmesriigi kohustuste rikkumise või põhjustatud kahju tahtlikku või mittetahtlikku iseloomu, õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavat või mittevabandatavat iseloomu, asjaolu, et mõne [liidu] institutsiooni suhtumine võis aidata kaasa tegevusetusele või [liidu] õigusega vastuolus olevate meetmete või praktika rakendamisele või säilitamisele. Igal juhul on [liidu] õiguse rikkumine ilmselge juhul, kui see kestis edasi hoolimata kohtuotsusest, millega liikmesriigi kohustuste väidetav rikkumine tuvastati, Euroopa Kohtu eelotsusest või antud valdkonnas väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt kõnesolev käitumine on õigusvastane.“

3. Liikmesriigi kohustuse rikkumise ja kahju kannatanud isikutele tekkinud kahju vahel peab esinema vahetu põhjuslik seos. Liidu õiguse piisavalt tuvastatud rikkumisele lisanduvat süüd (tahtlust või hooletust) ei ole vaja tõendada.

Euroopa Kohus ei jäta mingit kahtlust selles, et välja töötatud vastutuspõhimõtted kehtivad ka kolmanda võimu, st kohtute kohta. Nende kohtuotsuseid ei saa nüüdsest peale läbi vaadata mitte üksnes eri kohtutasanditel, vaid – kui need on vastu võetud Euroopa Liidu õigusnormide eiramise või rikkumise alusel – lisaks ka liikmesriikide pädevates kohtutes peetava kahju hüvitamise menetluse raames. Niisuguses menetluses tuleb liidu õiguse rikkumise tuvastamisel vaidlusaluse kohtuotsuse puhul uuesti läbi vaadata ka sisulised, Euroopa Liidu õigusesse puutuvad küsimused, ilma et pädev kohus saaks tugineda erikohtu otsuse võimalikule siduvale mõjule. Pädevate liikmesriikide kohtute kontaktisik vaidlusaluste Euroopa Liidu õigusnormide tõlgendamise ja/või kehtivuse või ka liikmesriikide vastutust reguleerivate normide Euroopa Liidu õigusega ühilduvuse küsimustes on taas Euroopa Kohus, kellele saab esitada eelotsusetaotluse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 267). Vastutus kohtusüsteemi ekslikkuse eest jääb siiski erandiks. Vastutuse rangeid tingimusi silmas pidades tuleb vastutus viimaks kõne alla ainult siis, kui kohus eirab kehtivat liidu õigust tahtlikult või, nagu juhtumi Köbler korral, teeb viimase astme kohus liidu õigust eirates Euroopa Liidu kodanikele seadusjõulise negatiivse otsuse eelnevalt Euroopa Kohtult otsuse jaoks olulise, liidu õigust käsitleva õigusliku olukorra kohta selgitust taotlemata. Viimati mainitud juhul nõuab liidu õigusel põhinev liidu kodaniku õiguste kaitse, et Euroopa Liidu kodanikule hüvitatakse viimase astme kohtu tekitatud kahju.

LIIDU ÕIGUSE SEOS ÕIGUSSÜSTEEMI KUI TERVIKUGA

Kõige selle põhjal, mida me saime teada Euroopa Liidu struktuuri ja selle õiguskorra kohta, ei ole päris lihtne määrata Euroopa Liidu õiguse kohta kogu õigussüsteemis ning eristada seda teistest õiguskordadest. Kaks liigituskatset tuleb kohe välistada: nii nagu liidu õigust ei saa mõista kui üksnes riikidevaheliste kokkulepete kogumit, ei saa seda vaadelda ka liikmesriikide õiguskorra osa või lisana.

Euroopa Liidu õiguskorra sõltumatus

Liidu loomisega piirasid liikmesriigid oma seadusandlikku ülemuslikkust ja lõid sõltumatu õiguskorra, mis on siduv liidu liikmetele ja liidule endale ning mida liikmesriikide kohtud on kohustatud kohaldama.

Sellised tähelepanekud tegi Euroopa Kohus kuulsas ja juba tutvustatud 1964. aasta kohtuasjas Costa vs. ENEL, milles härra Costa oli vastu Itaalia elektritootmise ja -varustuse riigistamisele ja sellega seoses elektrijaamade tootmisseadmete üleandmisele energiafirmale ENEL.

Euroopa Liidu õiguskorra sõltumatus on liidu püsimiseks väga oluline, kuna ainult tänu sellele saab takistada riiklikust õigusest tulenevat liidu õiguse õõnestamist ning tagada liidu õiguse ühtne kohaldamine kõikides liikmesriikides. Nii määratletakse ELi õiguskorra sõltumatuse alusel Euroopa Liidu õiguse mõisted põhimõtteliselt liidu õiguse vajaduste ja liidu eesmärkide kohaselt. Selline liidu eripärast lähtuv mõistete määratlemine on hädavajalik, kuna liidu õigusaktidega tagatud õigused oleksid ohus, kui iga liikmesriik võiks lõpuks ise määrata mõiste sisu määratlemise abil Euroopa Liidu õigusega tagatud vabaduse kohaldamisala. Näitena võib tuua „töötaja“ mõiste, mis määrab liikumisvabaduse õiguse ulatuse. Euroopa Liidule eriomase sisu poolest võib „töötaja“ mõiste erineda liikmesriikide õiguskorras kasutatavatest ja tuntud mõistetest. Ka Euroopa Liidu õigusaktide läbivaatamise mõõdupuuks on üksnes liidu õigus, mitte aga riiklik seadusandlus ja põhiseadusõigus.

Kuidas aga kirjeldada Euroopa Liidu õiguskorra sõltumatuse taustal liidu õiguse ja riikliku õiguse suhet?

Isegi kui liidu õigus kujutab endast liikmesriikide õiguskorra suhtes sõltumatut õiguskorda, ei tohi seda siiski nii ette kujutada, et Euroopa Liidu õiguskord ja liikmeriikide õiguskorrad ladestuvad üksteise peale nagu geoloogilised kihid. Õiguskordade sellise range piiritlemise vastu räägib esiteks asjaolu, et see puudutab samu inimesi, kes ühe isikuna saavad nii riigi kodanikuks kui ka Euroopa Liidu kodanikuks, teiseks ei võta selline lähenemisviis arvesse, et liidu õigus saab ainult siis olla elujõuline, kui see võetakse üle liikmesriikide õiguskorda. Tegelikkuses on Euroopa Liidu õiguskord ja liikmesriikide õiguskorrad üksteisega tihedalt põimunud ja üksteisest sõltuvad.

Liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse koostoime

Liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse suhe hõlmab selliseid suhteid, kus liidu õigus ja riiklik õigus täiendavad üksteist. Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 3 kirjeldab seda suhet väga piltlikult järgmiste sõnadega:

Kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega abistavad liit ja liikmesriigid täielikus vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel. Liikmesriigid kasutavad kõiki asjakohaseid üld- või erimeetmeid, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine. Liikmesriigid aitavad kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduvad kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist.“

Lojaalse koostöö üldise põhimõtte sõnastamisel teadvustati, et Euroopa Liidu õiguskord üksi ei suuda liidu asutamisega püstitatud eesmärke ellu viia. Vastupidiselt liikmeriikide õigusele ei kujuta liidu õigus endast suletud süsteemi, vaid enda teostamiseks on tal vaja liikmesriikide õiguskordadest vundamenti. Kõik riiklikud institutsioonid – seadusandlik võim, täitevvõim (kaasa arvatud haldus), kohtuvõim – peavad jõudma arusaamisele, et Euroopa Liidu õiguskord ei ole midagi „välist“ ega „võõrast“, vaid et liikmesriigid ja liidu institutsioonid kuuluvad ühise eesmärgi saavutamiseks ühtse tervikuna solidaarselt kokku. Euroopa Liit ei ole seega mitte pelgalt huvide ühendus, vaid ennekõike solidaarne ühendus. Sellest järeldub, et liikmesriikide asutused ei pea aluslepinguid ja nende rakendamiseks liidu institutsioonide vastuvõetud õigusakte mitte ainult järgima, vaid ka rakendama ning need ellu kutsuma. Liidu õiguse ja riikliku õiguse koostoime on nii mitmekülgne, et seda saab selgitada ainult mõne olulise näite varal.

Euroopa Liidu õiguskorra tiheda seose liikmesriikide õiguskordadega ja nendest ammutamise ning vastupidi liikmesriikide õiguskordade seose ELi õiguskorraga ja sealt ammutamise väljenduseks on meile juba tuttav näiteks direktiivi süsteem. Kui direktiiv kehtestab ise liikmeriikidele siduvalt vaid saavutatava tulemuse, jääb riigisiseste asutuste, st siseriikliku õiguse otsustada, kuidas ja milliste vahenditega see eesmärk saavutatakse. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 267 kohase eelotsustusmenetlusega luuakse tihe side kohtualluvuse osas. Nimetatud menetluses võivad liikmesriikide kohtud eelotsuse tegemiseks esitada (ja nad peavadki seda tegema) Euroopa Kohtule küsimusi liidu õiguse tõlgendamise ja kehtivuse kohta, mis võivad olla nende käimasoleva menetluse jaoks otsustava tähtsusega. Eelotsustusmenetlus näitab esiteks, et liikmesriikide kohtud peavad järgima ja kohaldama liidu õigust, ning teiseks, et liidu õiguse tõlgendamise ja kehtivuse hindamine kuulub Euroopa Kohtu ainupädevusse. Euroopa Liidu õiguskorra ja liikmesriikide õiguskordade vastastikune sõltuvus ilmneb lõpuks ka siis, kui tegemist on lünkade täitmisega Euroopa Liidu õiguskorras. See toimub näiteks nii, et liidu õigus viitab oma eeskirjade täiendamiseks liikmesriikide õiguskordades konkreetsetele juba kehtivatele eeskirjadele. Seega määravad ühest hetkest alates Euroopa Liidu eeskirja saatuse konkreetsed riikliku õigusakti sätted. Üldiselt kehtib see liidu õiguse kogu rakendamise osas, kui liidu õiguses ei ole kehtestatud oma rakenduseeskirju. Kõikidel sellistel juhtudel tegutsevad liikmesriikide ametiasutused liidu õigusaktide rakendamisel vastavalt riikliku õiguse sätetele. See põhimõte kehtib loomulikult ainult seni, kuni Euroopa Liidu õigusaktide mõju ei ole kahtluse alla seatud ja täidetakse liidu õiguse ühtse kohaldamise nõudeid, sest igal juhul tuleb vältida majandustegevuses osalejate erinevat ja seega ebaõiglast kohtlemist.

Liidu õiguse ja riikliku õiguse vastuolu

Liidu õiguse ja riikliku õiguse omavahelist suhet iseloomustab ka see, et Euroopa Liidu õiguskord ja liikmesriikide õiguskorrad on vahetevahel üksteisega „vaenujalal“. Selles mõttes räägitakse liidu õiguse ja liikmeriikide õiguse vastuolust. Selline olukord tekib alati siis, kui liidu õiguse säte annab liidu kodanikule otseseid õigusi ja paneb talle otseseid kohustusi ning on sisuliselt riikliku õiguse teatud sättega vastuolus. Selles näiliselt lihtsas probleemis peitub kaks Euroopa Liidu ülesehitusega seotud põhimõttelist küsimust, millele vastamine pidi saama Euroopa Liidu õiguskorra eksisteerimise proovikiviks: liidu õiguse vahetu kohaldatavus ja liidu õiguse ülimuslikkus riikliku õiguse ees.

Liidu õiguse vahetu kohaldatavus riiklikus õiguses

Liidu õiguse vahetu kohaldatavus tähendab, et liidu õigus annab vahetult õigusi ja paneb kohustusi nii liidu institutsioonidele ja liikmesriikidele kui ka Euroopa Liidu kodanikele.

Euroopa Kohtu üks väljapaistvamaid saavutusi on liidu õiguse eeskirjade vahetu rakendamise kehtestamine, vaatamata mõne liikmesriigi esialgsele vastuseisule, ja seega Euroopa Liidu õiguskorra olemasolu kindlustamine. Euroopa Liidu õigusemõistmise lähtepunktiks oli juba kirjeldatud Hollandi transpordifirma Van Gend & Loos juhtum, kus Van Gend & Loos kaitses end Hollandi kohtus Hollandi tollimaksu tõstmise vastu ühe keemiatoote importimisel Saksamaa Liitvabariigist. Selle kohtuvaidluse tulemus olenes lõpuks küsimusest, kas ka üksikisik sai tugineda aluslepingule mittevastavalt sisse nõutud tollimaksu osas varasemale Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artiklile 12, mis keelas sõnaselgelt ühisturul liikmesriikidele uute tollimaksude kehtestamise ja olemasolevate tollimaksude tõstmise. Vastupidiselt mitme valitsuse ja Euroopa Kohtu kohtujuristi nõuandele otsustas Euroopa Kohus liidu olemusele ja eesmärkidele tuginedes, et põhimõtteliselt on liidu õiguse eeskirjad vahetult kohaldatavad. Põhjenduseks tõi Euroopa Kohus:

Ühendus moodustab rahvusvahelises õiguses uue õiguskorra, […] mille subjektide hulka ei kuulu mitte ainult liikmesriigid, vaid ka nende kodanikud. Seega peab liikmesriikide õigusest sõltumatu ühenduse õigus lisaks üksikisikutele pandavatele kohustustele andma neile ka õigusi. Kõnealused õigused ei teki mitte üksnes siis, kui need on sõnaselgelt antud asutamislepinguga, vaid ka kohustuste tõttu, mille asutamisleping paneb selgelt määratletud viisil nii üksikisikutele kui ka liikmesriikidele ning ühenduse institutsioonidele.“

Sellest sõnumist ei ole siiski eriti palju kasu, sest jääb lahtiseks, millised liidu õiguse eeskirjad on vahetult kohaldatavad. Euroopa Kohus pidas selles küsimuses esmajoones silmas liidu esmaste õigusaktide eeskirju ja leidis, et kõik sellised liidu aluslepingute sätted saavad olla üksikisikute suhtes vahetult kohaldatavad, mis on esiteks tingimusteta sõnastatud, teiseks täielikud ja õiguslikult täiuslikud ning seega kolmandaks ei vaja täitmiseks või toimimiseks liikmesriikide või liidu institutsioonide teisi õigusakte.

Need tingimused olid ka Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikli 12 puhul täidetud, nii et ettevõte Van Gend & Loos võis sellest eeskirjast tuletada õigusi, mida Hollandi kohus pidi kaitsma ja tunnistas seetõttu aluslepingule mittevastavalt sisse nõutud tollimaksu kehtetuks. Kohtumõistmise käigus tunnustas Euroopa Kohus järgneval perioodil ka teiste aluslepingusätete vahetut kohaldatavust, mis on Euroopa Liidu kodanikele palju suurema tähtsusega kui Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikkel 12. Esile võib tõsta kohtuotsused, mis käsitlesid liikumisvabaduse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 45), asutamisvabaduse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 49) ja teenuste osutamise vabaduse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 56) vahetut kohaldamist.

Liikumisvabaduse tagamise osas otsustas Euroopa Kohus rakendada van Duyni kohtuasjas vahetut kohaldatavust. Selle kohtuasja aluseks olid järgmised asjaolud: hollandlannale van Duynile keelduti 1973. aasta mais andmast sissesõiduluba Ühendkuningriiki, kuna ta soovis töötada sekretärina saientoloogide kirikus, mida Briti siseministeerium pidas „sotsiaalselt ohtlikuks“. Tuginedes liidu õiguse sätetele töötajate vaba liikumise kohta, esitas proua van Duyn hagi teise astme kohtule. Ta taotles, et kohus tuvastaks tema õiguse viibida Ühendkuningriigis palgatöö tegemise eesmärgil ning õiguse saada Ühendkuningriiki sissesõidu luba. Teise astme kohtu esildisele vastas Euroopa Kohus, et Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikkel 48 (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 45) on vahetult kohaldatav ja annab seega ka üksikisikule õiguse, millele saab liikmesriigi kohtus tugineda.

Asutamisvabaduse vahetu kohaldatavuse küsimuse esitas Euroopa Kohtule Belgia riiginõukogu. See käsitles üksikasjalikult Hollandi advokaadi J. Reynersi esitatud hagi, milles ta tugines Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artiklis 52 (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 49) sätestatud õigustele. Härra Reyners esitas hagi, kuna teda keelduti tema välismaise päritolu pärast Belgias advokaadina registreerimast, kuigi ta oli sooritanud Belgias vajalikud eksamid. Selles kohtuasjas otsustas Euroopa Kohus oma 21. juuli 1974. aasta otsuses, et kohalikke elanikke ja välismaalasi ei tohi tegevuskoha osas enam ebavõrdselt kohelda, kuna EMÜ asutamislepingu artikkel 52 on alates üleminekuaja lõppemisest vahetult kohaldatav ja sellega antakse Euroopa Liidu kodanikele õigus ka teises liikmesriigis nagu kohalik elanik ettevõtet asutada ja ettevõtjana tegutseda. Härra Reyners tuli selle otsuse põhjal Belgias advokatuuri nimekirja kanda.

Euroopa Kohtule avanes võimalus kinnitada Van Binsbergeni kohtuasjas sõnaselgelt ka teenuste osutamise vabaduse vahetut kohaldatavust. Selles menetluses käsitleti muu hulgas küsimust, kas Hollandi õigusakt, mille järgi võivad protsessiks volitatud isikutena esineda apellatsioonikohtus ainult Hollandis elavad isikud, on kooskõlas Euroopa Liidu õigussätetega teenuste osutamise vabaduse kohta. Euroopa Kohus vastas sellele küsimusele eitavalt põhjendusega, et Euroopa Liidu kodanikele nende kodakondsuse või elukoha alusel kehtestatud piirangud rikuvad Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artiklit 59 (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 56) ja on seega tühised.

Praktiliselt väga tähtsad on lisaks ka kaupade vaba liikumise (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 41), meestele ja naistele võrdse töö eest võrdse tasu maksmise põhimõtete (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 157), üldise diskrimineerimiskeelu (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 25) ja konkurentsivabaduse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 101) vahetu kohaldatavuse tunnustamine.

Teiseste õigusaktide puhul tekib vahetu kohaldatavuse küsimus ainult direktiivide ja liikmesriikidele suunatud otsuste osas, kuna see mõju tuleneb määrusi ja üksikisikule suunatud otsuseid silmas pidades juba vahetult liidu aluslepingutest (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 288 teine ja neljas lõik). 1970. aastast alates on Euroopa Kohus laiendanud esmase õiguse vahetu kohaldatavuse põhimõtteid ka direktiividele ja liikmesriikidele suunatud otsustele.

Liidu õigusel on sel kujul, nagu Euroopa Kohus on seda rikastanud ja laiendanud, praktikas otsemõju, mida vaevalt saab üle hinnata: see parandab üksikisiku seisundit, muutes siseturuga seotud vabadused õigusteks, millele üksikisik saab siseriiklikes kohtutes tugineda. Liidu õiguse vahetu kohaldatavus on seega ühtlasi Euroopa Liidu õiguskorra üks tugisammas.

Liidu õiguse ülimuslikkus riikliku õiguse ees

Liidu õiguse ühe sätte vahetu kohaldatavus viib järgmise, samuti põhjapaneva küsimuseni. Mis juhtub, kui liidu õiguse säte annab liidu kodanikule vahetuid õigusi ja kohustusi ning sisuliselt on vastuolus riikliku õiguse sättega?

Sellist konflikti liidu õiguse ja riikliku õiguse vahel saab lahendada ainult siis, kui üks neist kahest õiguskorrast taandub. Kirjapandud liidu õiguses ei ole selles mõttes ühtki sõnaselget eeskirja. Üheski Euroopa Liidu aluslepingus pole sätet, mis ütleb, et liidu õigus on riiklikust õigusest tähtsam või et ta jääb riiklikule õigusele alla. Vastuolu liidu õiguse ja riikliku õiguse vahel saab lahendada vaid nii, et tunnustatakse liidu õiguse ülimuslikkust riikliku õiguse ees, millega ta tõrjub kõrvale kõik liidu õigussätetest erinevad riiklikud sätted ning võtab nende koha riiklikus õiguskorras. Sest mis jääks Euroopa Liidu õiguskorrast järele, kui liidu õigus allutataks riiklikule õigusele? Peaaegu mitte midagi. Iga suvaline riiklik seadus saaks tühistada Euroopa Liidu õigusnormid. Liidu õiguse ühtsest kohaldamisest kõigis liikmesriikides ei saaks enam juttugi olla. Ka oleks Euroopa Liidul võimatu täita talle liikmesriikide poolt usaldatud ülesandeid. Liidu toimimine oleks küsitav ja puruneksid suured lootused Euroopa õigusühenduse ülesehitamisele.

Rahvusvahelise õiguse ja riikliku õiguse vahelises suhtes sellist probleemi ei ole. Kuna rahvusvaheline õigus saab riikliku õiguskorra osaks ühinemis- või ülevõtmisaktiga, otsustatakse ülimuslikkuse küsimus ainuüksi riikliku õiguse sätete järgi. Olenevalt sellest, milline on rahvusvahelise õiguse koht riiklikus õiguskorras, võib põhiseaduslik õigus olla rahvusvahelisest õigusest kõrgemal, see võib jääda põhiseadusliku õiguse ja lihtsa seadusandluse vahele või on rahvusvahelisel õigusel ainult juriidilise õiguse aste. Samaväärse ratifitseeritud või üle võetud rahvusvahelise õiguse ja riikliku õiguse vahelist suhet reguleerib põhimõte, mille järgi ajaliselt hiljem välja antud õigusakt tõrjub kõrvale selle ajani kehtinud õigusaktid („lex posterior derogat legi priori“). Need riiklikud kollisiooninormid ei ole liidu õiguse ja riikliku õiguse suhte puhul kohaldatavad, kuna liidu õigus ei ole riiklike õiguskordade osa. Konflikti liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel saab seepärast lahendada üksnes Euroopa Liidu õiguskorrast lähtuvalt.

See oli taas Euroopa Kohus, kes kehtestas mõne liikmesriigi vastuseisust hoolimata liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtte, pidades silmas võimalikke tagajärgi Euroopa Liidu õiguskorrale. Sellega püstitas ta Euroopa Liidu õiguskorrale vahetu kohaldatavuse kõrval teise samba, mis tegi sellest lõpuks kandva õiguskorra.

Eespool nimetatud Costa vs. ENELi kohtuasjas tegi Euroopa Kohus liidu õiguse ja liikmesriikide õiguse suhte osas kaks olulist järeldust.

• Esiteks: riigid on suveräänse õiguse lõplikult üle andnud enda loodud ühendusele ja hilisemad ühepoolsed meetmed ei sobiks kokku liidu õiguse lähenemisviisiga.
• Teiseks: aluslepingu põhimõte on, et ükski liikmesriik ei saa liidu õiguse eripära muuta, see kehtib terves liidus ühtselt ja terviklikult.

Sellest järeldub: liidu õigusaktidel, mis on vastu võetud kooskõlas aluslepingute volitustega, on prioriteet liikmesriikide kõikide õigusaktide ees, mis on sellega vastuolus. Liidu õigus ei ole mitte ainult kõrgemal varasemast riiklikust õigusest, vaid blokeerib ka hilisemad õigusaktid.

Kokkuvõttes ei seadnud Euroopa Kohus oma otsusega Costa vs. ENELi kohtuasjas küsimuse alla mitte Itaalia elektritootmise riigistamist, vaid tegi otsustavalt kindlaks liidu õiguse ülimuslikkuse riikliku õiguse ees.

Ülimuslikkuse nõude õiguslik tagajärg on, et riiklikku õigust ei saa vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega kohaldada ja uute riiklike õigusaktide vastuvõtmine ei ole võimalik enne, kui need on kooskõlas liidu õigusega.

Seda järeldust on Euroopa Kohus oma kohtulahendites järginud. Ühes punktis on Euroopa Kohus seda edasi arendanud. Kui Euroopa Kohus käsitles eelnimetatud kohtuotsuses üksnes liidu õiguse ülimuslikkuse küsimust riiklike seaduste ees, kinnitas ta ülimuslikkuse põhimõtte ka liidu õiguse ja riikliku põhiseadusliku õiguse vahel. Liikmesriikide kohtud järgivad pärast esialgset kõhklemist selles põhimõttes Euroopa Kohtu eeskuju. Hollandis ei saanud probleemi tekkidagi, kuna Hollandi põhiseaduses on liidu õiguse ülimuslikkus riikliku seadusliku õiguse ees sõnaselgelt põhiseaduses fikseeritud (artiklid 65 kuni 67). Teistes liikmesriikides on riiklikud kohtud samuti tunnustanud liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõtet riiklike seaduste ees. Liidu õiguse ülimuslikkus siseriikliku põhiseadusliku õiguse ja eelkõige siseriiklike põhiõiguste tagamise ees tekitas aga alguses Saksamaa ja Itaalia põhiseaduskohtutes vastasseisu. Ülimuslikkust tunnustati pärast seda, kui põhiõiguste kaitse saavutas Euroopa Liidu õiguskorras taseme, mis olulistes punktides vastab riikliku põhiseaduse tasemele. Sellegipoolest on Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduskohtul jätkuva integreerimise osas reservatsioonid, mille ta on sõnastanud oma Maastrichti ja hiljem Lissaboni lepingut käsitlevates otsustes.

Riikliku õiguse tõlgendamine kooskõlas liidu õigusega

Ülimuslikkuse eeskirjade kohaldamisel liidu õiguse ja riikliku õiguse suhetes peavad kõik riiklikud institutsioonid, kes järgivad õiguse konkreetset kohaldamist või kohtulahendeid, tuginema konfliktide vältimiseks esmalt siiski riikliku õiguse tõlgendamisele Euroopa Liidu õigusega kooskõlas.

Euroopa Kohus tunnustas tõlgendamist kooskõlas Euroopa Liidu õigusega suhteliselt hilja ja viis selle Euroopa Liidu õiguskorda. Pärast seda kui Euroopa Kohus pidas kõigepealt liikmesriikide kohtute järelepärimisel asjakohaseks tagada direktiivi kohaldamisalas liikmesriikide õigusaktide ühtne tõlgendamine, määrati kohtuasjas Von Colson vs. Kamann 1984. aastal esimest korda kindlaks direktiividega kooskõlas oleva tõlgendamise kohustus. See kohtuasi käsitles hüvitatava kahju suuruse kindlaksmääramist diskrimineerimise eest naiste tööle värbamisel. Kui Saksamaa õigus nägi selle eest ette ainult usalduskahju hüvitamist (eelkõige kandideerimiskulud), nõudis direktiiv 76/207/EMÜ, et riiklikus õiguses kehtestatakse tõhusad sanktsioonid, et võrdõiguslikkust tööle asumisel rakendada. Kuna sanktsioone ei olnud täpsustatud, ei saanud direktiivi selles punktis vahetult kohaldatavaks tunnistada, nii oli oodata kohtuotsust, mis oleks teinud küll kindlaks riikliku seaduse õigusvastasuse, aga ei oleks pakkunud riiklikule kohtule alust riikliku eeskirja eiramiseks. Seepärast otsustas Euroopa Kohus, et siseriiklikud kohtud on kohustatud riiklikke eraõiguslikke eeskirju nii tõlgendama ja kohaldama, et soolise diskrimineerimise korral oleks tagatud tõhus sanktsioon. Vaid sümboolne kahju hüvitamine ei vasta direktiivi toimiva ülevõtmise nõuetele.

Euroopa Kohus näeb lojaalse koostöö põhimõttes õiguslikku alust õiguse tõlgendamiseks kooskõlas Euroopa Liidu õigusega (Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 3). Selle kohaselt peavad liikmesriigid rakendama ELi lepingust või Euroopa Liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmiseks sobivaid üld- ja erimeetmeid. Siia kuulub ka see, et riiklikud asutused peavad liidu õiguse ülimuslikkusele alluva riikliku õiguse kohaldamisel ja tõlgendamisel juhinduma liidu õiguse sõnastusest ja otstarbest (kohustus olla Euroopa Liidule ustav – kohtuasi Pfeiffer). Riiklike kohtute rolliks on samal ajal olla ka Euroopa kohtuteks, kontrollides Euroopa Liidu õiguse nõuetekohast kohaldamist ja järgimist.

Euroopa Liidu õigusega kooskõlastatud tõlgendamise erivormiks on direktiividega kooskõlaline tõlgendamine. Selle alusel on liikmesriigid kohustatud direktiive rakendama. Õiguse kohaldajad ja kohtud peavad direktiividega kooskõlalisele tõlgendamisele kaasa aitama, et liikmesriik täidaks nimetatud kohustust täiel määral. Direktiividega kooskõlaline tõlgendamine on nõuete vastavusse viimine õiguse kohaldamise tasandil ja sellega tagatakse riikliku ülevõtmisõiguse ühtne tõlgendamine ja kohaldamine kõikides liikmesriikides. Riiklikul tasandil ei tohi lahutada seda, mida Euroopa Liidu tasandil direktiiviga just kooskõlastati.

Euroopa Liidu õigusega kooskõlalise tõlgendamise piirideks on riikliku eeskirja ühetähenduslik sõnastus, mis ei võimalda tõlgendamist; Euroopa Liidu õigusega kooskõlas tõlgendamise kohustuse raames ei tohi riiklikku õigust tõlgendada ka contra legem. See kehtib ka liikmesriigi seadusandja poolse sõnaselge keeldumise korral direktiivi riiklikku õigusesse üle võtta. Sellega tekitatud konflikti liidu õiguse ja riikliku õiguse vahel saab lahendada ainult rikkumismenetluse teel (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 258 ja 259).

LÕPPSÕNA

Missugune üldpilt kujuneb nüüd Euroopa Liidu õiguskorrast?

Euroopa Liidu õiguskord on liidu alusmüür ja annab talle õigusühenduse iseloomu. Ainult uut õigust luues ja seda säilitades on võimalik saavutada ELi loomisel püstitatud eesmärgid. Euroopa Liidu õiguskord on andnud sellesse juba suure panuse. Tänu uuele õiguskorrale on suurel määral avatud piiride, toodete ja teenuste suure vahetuse, tööjõu liikumise ning eri riikide ettevõtete arvukate põimumiste näol saanud Euroopa siseturg juba 510 miljonile inimesele argipäevaks. ELi õiguskorra teine, tänapäeval juba ajalooline tunnus on rahu tagamine. Rahu ja vabaduse tagamise nimel asendab ELi õiguskord vägivalla kui konfliktide lahendamise viisi õigusaktidega, mis liidavad nii üksikisikuid kui ka liikmesriike solidaarseks ühenduseks. Euroopa Liidu õiguskord on seega oluline rahu tagamise ja loomise vahend.

Euroopa Liidu õiguskord ja sellel põhinev õigusühendus jäävad püsima vaid siis, kui on tagatud õiguskorra järgimine ja kaitse. Selle tagatiseks on Euroopa Liidu õiguskorra kaks nurgakivi: Euroopa Liidu õiguse vahetu kohaldatavus ja Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkus riikliku õiguse ees. Mõlemad põhimõtted, mille olemasolu ja säilitamist kaitseb Euroopa Kohus kindlameelselt, tagavad Euroopa Liidu õiguse ühtse ja ülimusliku kehtivuse kõigis liikmesriikides.

Kuigi Euroopa Liidu õiguskorda iseloomustab ka ebatäiuslikkus, on selle panus ELi liikmesriikide poliitiliste, majanduslike ja sotsiaalsete probleemide lahendamisse hindamatu väärtusega.

VIIDATUD KOHTUPRAKTIKA

Kõik Euroopa Liidu Kohtu otsused on kättesaadavad veebis aadressil www.eur-lex.europa.eu. Lisaks sellele võimaldab EUR-Lex.europa teile 24 ELi ametlikus keeles tasuta juurdepääsu

• ELi õigusele (aluslepingud, määrused, direktiivid, otsused, konsolideeritud õigusaktid jne),
• eeltöödele (seadusandlikud ettepanekud, aruanded, rohelised ja valged raamatud jne),
• rahvusvahelistele konventsioonidele,
• ELi õigusaktide kokkuvõtetele, millega asetatakse õigusaktid oma poliitilisse konteksti.

Liidu õiguse olemus ja ülimuslikkus

Euroopa Liidu pädevus

Õigusaktide toime

Põhiõigused

Õiguskaitse

JÄRELMÄRKUSED

(1) Kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni nr 1244 alusel määratletud staatusega.

(2) Santeri juhitud komisjoni tagasiastumise 1999. aastal tingis Euroopa Parlamendi keeldumine nõukogu eelarvet heaks kiitmast; samas läbiviidud umbusaldushääletus ebaõnnestus, kuigi suhteliselt napilt.

(3) Ühendkuningriik loobus Brexiti referendumi tõttu nõukogu eesistumisest 2017. aasta teisel poolaastal.

(4) Üksikasju vt peatükist, mis käsitleb liikmesriikide vastutust liidu õiguse rikkumise korral.

TAUSTTEAVE

Väljaanne „Liidu õiguse ABC“ on leitav internetis aadressil www.op.europa.eu/de/web/general-publications/publications

Euroopa Komisjon
Kommunikatsiooni peadirektoraat
Teave kodanikele
1049 Brüssel
BELGIA

Käsikiri valmis detsembris 2016.

Luksemburg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

Käesolev väljaanne ei pruugi kajastada Euroopa Liidu ametlikku arvamust. Väljaandes esitatud teabe ja vaadete eest vastutab üksnes autor.

Fotode autoriõigused

Print	NA-07-16-024-ET-C	ISBN 978-92-79-63652-3	doi:10.2775/04939
PDF	NA-07-16-024-ET-N	ISBN 978-92-79-63688-2	doi:10.2775/658162
EPUB	NA-07-16-024-ET-E	ISBN 978-92-79-63682-0	doi:10.2775/606457
HTML	NA-07-16-024-ET-Q	ISBN 978-92-79-71675-1	doi:10.2775/9885

© Euroopa Liit, 2017

Paljundamine on lubatud. Üksikute fotode kasutamiseks või paljundamiseks tuleb luba küsida otse autoriõiguse omanikelt.