EU-rettens ABC - December 2016 udgave

FORKORTELSESLISTE

EUF-traktaten	Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Euratom	Det Europæiske Atomenergifællesskab
EFTA	Den Europæiske Frihandelssammenslutning
EF	Det Europæiske Fællesskab
EKSF	Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab
EMRK	Den europæiske menneskerettighedskonvention
EP	Europa-Parlamentet
ESM	Den Europæiske Stabilitetsmekanisme
EU	Den Europæiske Union
Retten	De Europæiske Fællesskabers Ret
Domstolen	Den Europæiske Unions Domstol
EU-traktaten	Traktaten om Den Europæiske Union
EØF	Det Europæiske Økonomiske Fællesskab
ECB	Den Europæiske Centralbank
OECD	Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling
Sml.	Samling af Domstolens og Rettens afgørelser

FRA PARIS TIL LONDON VIA ROM, MAASTRICHT, AMSTERDAM OG NICE

Helt frem til kort før Anden Verdenskrigs afslutning var det stadig så godt som udelukkende de nationale forfatninger og love, der dannede grundlaget for udviklingen af offentlige og politiske aktiviteter i vore lande. Heri fandtes de adfærdsregler i vore demokratiske lande, som ikke alene borgerne og partierne, men også staterne og deres institutioner, havde pligt til at overholde. Først med Europas totale sammenbrud og den økonomiske og politiske kollaps på det gamle kontinent skabtes forudsætningerne for en ny begyndelse, og tanken om en ny europæisk orden fik ny næring.

Set over en bred kam giver efterkrigstidens samlingsbestræbelser i Europa et forvirrende billede af komplicerede og kun vanskeligt gennemskuelige organisationer. Således eksisterer der sideløbende og uden nogen egentlig indbyrdes forbindelse OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development = Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling), NATO (North Atlantic Treaty Organisation = Den Nordatlantiske Pagt), Europarådet og Den Europæiske Union.

Denne mangfoldighed af forskellige europæiske grupperinger får først struktur i det øjeblik, man får anskueliggjort, hvilke konkrete målsætninger der skjuler sig bag disse organisationer. De lader sig inddele i tre store grupper:

Første gruppe: de europæisk-atlantiske organisationer

De europæisk-atlantiske organisationer er udsprunget af den tætte tilknytning, der opstod mellem USA og Europa i tiden efter Anden Verdenskrig. Det var således ikke noget tilfælde, at den første europæiske organisation i efterkrigstiden, den i 1948 oprettede OEEC (Organization for European Economic Cooperation = Organisationen for Europæisk Økonomisk Samarbejde), udgår fra et initiativ fra USA, hvis tidligere udenrigsminister George Marshall i 1947 opfordrede Europas stater til at samle deres kræfter om den økonomiske genopbygning. I den forbindelse lovede han USA’s støtte, der udmøntede sig i den såkaldte »Marshallplan«, og som kom til at danne grundlag for den hurtige genopbygning af Vesteuropa. OEEC’s vigtigste opgave bestod i første række i en liberalisering af samhandelen mellem staterne. Som supplerende målsætning blev økonomisk støtte i den tredje verden via udviklingsbistand skrevet ind i aftalen i 1960, det år, hvor USA og Canada tiltrådte aftalen; OEEC blev til OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development = Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling), som i dag har 35 medlemmer.

I kølvandet på OEEC fulgte i 1949 NATO som militærpagt med USA og Canada. NATO’s mål er henholdsvis det kollektive forsvar og den kollektive bistand. Organisationen var tænkt som en del af et samlet sikkerhedssystem med det formål at inddæmme den sovjetiske indflydelse og har efter »jerntæppets« fald i 1989 og det efterfølgende sammenbrud af Sovjetunionen i stadig større grad udviklet sig til en organisation til krisestyring og stabilitetsfremme. NATO har 28 medlemmer, herunder 22 EU-medlemsstater (ikke: Cypern, Finland, Irland, Malta, Sverige og Østrig), samt Albanien, Canada, Island, Norge, Tyrkiet og USA. Til styrkelse af det sikkerhedspolitiske samarbejde mellem de europæiske stater grundlagdes i 1954 Den Vesteuropæiske Union (WEU). WEU markerede begyndelsen på udviklingen af en sikkerheds- og forsvarspolitik i Europa. Dens rolle blev imidlertid ikke udbygget, da de fleste af dens kompetencer blev overført til andre internationale institutioner, frem for alt NATO, Europarådet og EU. Som en konsekvens heraf blev WEU opløst den 30. juni 2011.

Anden gruppe: Europarådet og OSCE

Det, der kendetegner den anden gruppe af europæiske organisationer, er, at de i deres struktur er bygget sådan op, at flest mulige stater kan deltage. Men det betød også, at man bevidst accepterede, at disse organisationer ikke rækker videre end til det traditionelle mellemstatslige samarbejde.

Til disse organisationer hører Europarådet, der blev grundlagt den 5. maj 1949 som en politisk organisation, og som i dag har 47 medlemmer, heriblandt alle nuværende EU-medlemsstater. I Europarådets vedtægter udtrykkes der hverken ønske om at tilstræbe en føderation eller union, ligesom der heller ikke forudsættes nogen overdragelse eller sammenlægning af dele af landenes suverænitet. Beslutningerne i Europarådet træffes i alle væsentlige spørgsmål efter enstemmighedsprincippet. I henhold hertil kan enhver stat gennem et veto forhindre, at der gennemføres beslutninger. Dermed forbliver Europarådet i sin opbygning et organ for internationalt samarbejde.

Der er i Europarådets regi blevet indgået talrige konventioner på det økonomiske, kulturelle, socialpolitiske og retlige område. Den mest betydningsfulde og samtidig også den mest kendte er den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder af 4. november 1950 (EMRK = den europæiske menneskerettighedskonvention), som alle 47 medlemmer af Europarådet i mellemtiden har undertegnet. Denne konvention fastsatte ikke alene en praktisk anvendelig mindstestandard for medlemsstaters sikring af menneskerettighederne, men den forankrede også et retsbeskyttelsessystem, som sætter de ved konventionen oprettede organer med hjemsted i Strasbourg, dvs. den europæiske menneskerettighedskommission og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, i stand til at pådømme krænkelser af menneskerettighederne i medlemsstaterne inden for konventionens rammer.

Til denne gruppe hører også Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE), der blev etableret i 1994, og på basis af hvilken er opstået »Konferencen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa«. OSCE er forpligtet til at overholde de principper og målsætninger, der er nedfældet i Helsingforsslutakten af 1975 og Parischarteret af 1990. Hertil hører ud over tillidsskabende tiltag mellem de europæiske lande også tilvejebringelsen af et »sikkerhedsnet«, som skal gøre det muligt at bilægge konflikter med fredelige midler.

Tredje gruppe: Den Europæiske Union

Den tredje gruppe af europæiske organisationer udgøres af Den Europæiske Union (EU). Det, der er grundlæggende nyt ved EU i forhold til de traditionelle internationale sammenslutninger af stater, er, at medlemsstaterne har afgivet dele af deres suverænitet til fordel for EU, som er blevet udstyret med egne magtbeføjelser, der er uafhængige af medlemsstaterne. Til udøvelse af disse beføjelser er EU i stand til at udstede europæiske retsakter, hvis virkninger kan sidestilles med de statslige suveræne retsakter.

Grundstenen til virkeliggørelsen af EU blev lagt af den daværende franske udenrigsminister Robert Schuman. Han præsenterede i en erklæring af 9. maj 1950 en plan, som han selv og Jean Monnet havde udarbejdet. Denne gik ud på at oprette et europæisk kul- og stålfællesskab, som skulle omfatte hele den europæiske kul- og stålindustri. Formålet med dette historiske initiativ var at skabe et »organiseret og levende Europa«, der skulle »tjene civilisationen« og medvirke til »at bevare freden i verden«.

Med indgåelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF = Montanunion), hvis oprindelige medlemsstater var Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Frankrig, Italien, Luxembourg og Nederlandene, den 18. april 1951 i Paris (»Paristraktaten«) og dennes ikrafttræden den 23. juli 1952 realiseredes endelig »Schumanplanen«. EKSF blev oprettet for en periode på 50 år og blev »integreret« i Det Europæiske Fællesskab, da oprettelsestraktaten udløb den 23. juli 2002. Nogle år senere oprettede de samme lande gennem Romtraktaten af 25 marts 1957 Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) og Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom), som indledte deres aktiviteter med traktaternes ikrafttræden den 1. januar 1958.

Med oprettelsen af Den Europæiske Union ved Maastrichttraktaten indledtes en ny etape i retning af politisk konsensus i Europa. Denne traktat, der allerede blev undertegnet den 7. februar 1992 i Maastricht, men som på grund af visse hindringer under ratificeringsforløbet (den danske befolkning sagde først ja efter en fornyet folkeafstemning; forfatningssøgsmål i Tyskland mod Parlamentets ja til traktaten) først kunne træde i kraft den 1. november 1993, betegner sig selv som »en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk«. Den indeholder akten til oprettelse af Den Europæiske Union uden imidlertid selv at fuldende denne. Den Europæiske Union trådte i den forbindelse ikke i stedet for De Europæiske Fællesskaber, men sammenførte disse sammen med nye politikker og former for samarbejde under ét fælles tag. Dette førte billedligt talt til »tre søjler«, som Den Europæiske Union bygger på: Den første søjle udgjorde De Europæiske Fællesskaber: EØF (omdøbtes til EF), EKSF (indtil 2002) og Euratom. Den anden søjle bestod i samarbejdet mellem medlemsstaterne i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den tredje søjle vedrørte samarbejdet mellem medlemsstaterne om retlige og indre anliggender.

Der blev nået et første skridt mod en videreudvikling af EU med Amsterdam- og Nicetraktaterne, som trådte i kraft henholdsvis den 1. maj 1999 og 1. februar 2003. Formålet med disse traktatreformer var at bevare EU’s handlekraft i en Union, der udvides med en lang række nye medlemsstater. De to traktater havde derfor fokus på institutionelle reformer. I forhold til tidligere reformer var den politiske vilje til at uddybe den europæiske integration forholdsvis svag.

Den efterfølgende kritik fra mange sider gav stødet til en debat om EU’s fremtid og dens institutionelle udformning. Denne udmøntede sig i en erklæring om Den Europæiske Unions fremtid, som blev vedtaget af stats- og regeringscheferne den 5. december 2001 i den belgiske by Laeken. Heri forpligtede EU sig til mere demokrati, åbenhed og effektivitet og at åbne vejen for en forfatning. Som et første skridt til at gennemføre denne målsætning blev der indkaldt til et konvent om Europas fremtid med den tidligere franske præsident Valéry Giscard d’Estaing som formand, der fik til opgave at udarbejde en europæisk forfatning. Det af konventet udarbejdede udkast til »traktat om en forfatning for Europa« blev officielt overrakt til formanden for Det Europæiske Råd den 18. juli 2003 og vedtaget af stats- og regeringscheferne den 17. og 18. juli 2004 i Bruxelles med forskellige ændringer.

Denne forfatning havde til formål at sammenføre den eksisterende Europæiske Union og det eksisterende Europæiske Fællesskab i en ny, enkelt Europæisk Union, som skulle baseres på en enkelt forfatningstraktat. Derudover skulle kun Det Europæiske Atomenergifællesskab fortsat bestå som et selvstændigt fællesskab, der dog — som hidtil — skulle være tæt forbundet med den nye Europæiske Union. Dette forfatningsforsøg strandede imidlertid efterfølgende i medlemsstaternes ratificeringsproces. Efter indledningsvis positive stemmer i 13 af de dengang 25 medlemsstater blev EU’s forfatningstraktat forkastet ved folkeafstemninger i Frankrig (54,68 % nej-stemmer med en valgdeltagelse på 69,34 %) og Nederlandene (61,7 % nej-stemmer med en valgdeltagelse på 63 %).

Efter en refleksionsperiode på næsten to år blev en ny reformpakke lanceret i første halvår af 2007. Med denne reformpakke blev der formelt taget afsked med idéen om en europæisk forfatning, hvorefter alle eksisterende traktater skulle ophæves og erstattes med én enkelt tekst med navnet »traktat om en forfatning for EU«. I stedet blev der udarbejdet en reformtraktat, der helt i overensstemmelse med traditionen fra Maastricht-, Amsterdam- og Nicetraktaterne foretog grundlæggende ændringer af EU’s eksisterende traktater for at øge EU’s handlekraft indadtil og udadtil, styrke den demokratiske legitimitet og helt generelt forbedre effektiviteten af EU’s indsats. Ligeledes i overensstemmelse med traditionen blev denne reformtraktat døbt Lissabontraktaten efter stedet for dens undertegnelse. Udarbejdelsen af Lissabontraktaten forløb usædvanligt hurtigt. Dette skyldtes navnlig, at stats- og regeringscheferne i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 21. og 22. juni 2007 selv udførligt fastsatte, hvordan og i hvilket omfang de nyskabelser, man havde forhandlet sig frem til i forbindelse med forfatningstraktaten, skulle indsættes i de eksisterende traktater. Fremgangsmåden var meget atypisk, idet de ikke, som det ellers er praksis, begrænsede sig til generelle retningslinjer, som så skulle gennemføres af en regeringskonference, men selv skitserede strukturen og indholdet af de ændringer, der skulle foretages, og den præcise ordlyd af en bestemmelse var endog ofte angivet.

De væsentligste stridspunkter var afgrænsningen af kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne, videreudviklingen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, de nationale parlamenters nye rolle i integrationsprocessen, indarbejdelsen af chartret om grundlæggende rettigheder i EU-retten samt mulige fremskridt på området politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager. Den regeringskonference, der blev indkaldt i 2007, havde derfor et begrænset spillerum og havde kun beføjelse til at gennemføre de ønskede ændringer i teknisk henseende. Regeringskonferencens arbejde kunne således afsluttes allerede den 18./19. oktober 2007; det opnåede politisk godkendelse på Det Europæiske Råds uformelle møde, der fandt sted på samme tid i Lissabon.

Traktaten blev endelig formelt undertegnet den 13. december 2007 i Lissabon af stats- og regeringscheferne for de dengang 27 EU-medlemsstater (Kroatien tiltrådte først EU i 2013). Ratificeringsforløbet i forbindelse med denne traktat viste sig imidlertid også at være særdeles vanskeligt. Selv om Lissabontraktaten i modsætning til forfatningstraktaten overvandt de forhindringer, der lå i vejen for en ratificering i Frankrig og Nederlandene, lykkedes det ikke at få den ratificeret i Irland ved en første folkeafstemning den 12. juni 2008 (53,4 % nej-stemmer med en valgdeltagelse på 53,1 %). Først efter afgivelse af en række retlige garantier om den nye traktats (begrænsede) rækkevidde blev borgerne i Irland i oktober 2009 ved endnu en folkeafstemning spurgt om Lissabontraktaten. Denne gang vandt traktaten bred tilslutning i den irske befolkning (67,1 % ja-stemmer med en valgdeltagelse på 59 %). Det positive udfald af folkeafstemningen i Irland banede også vejen for ratificering af Lissabontraktaten i Polen og Tjekkiet. I Polen havde præsident Kaczinski gjort sin underskrift af ratificeringsdokumentet betinget af et positivt udfald af den irske folkeafstemning. Den tjekkiske præsident Václav Klaus ønskede også først at afvente den irske folkeafstemning, men gjorde derefter sin underskrift af ratificeringsdokumentet betinget af en garanti om, at »Benešdekreterne« fra 1945, hvorefter der ikke kunne gøres territorialkrav gældende i forbindelse med tidligere tyske områder i Tjekkiet, på ingen måde ville blive berørt af Lissabontraktaten, navnlig chartret om grundlæggende rettigheder, der derved blev indarbejdet i EU-traktaten. Efter at der også var fundet en løsning på dette krav, undertegnede den tjekkiske præsident ratificeringsdokumentet den 3. november 2009. Dermed kunne ratificeringsprocessen afsluttes, således at Lissabontraktaten kunne træde i kraft den 1. december 2009.

Med Lissabontraktaten smeltes Den Europæiske Union og Det Europæiske Fællesskab sammen til én enkelt Europæisk Union. Ordet »Fællesskab« erstattes overalt med ordet »Union«. Unionen træder i stedet for og efterfølger Det Europæiske Fællesskab. EU-retten er imidlertid fortsat præget af følgende tre traktater:

Gældende EU-traktater

EU-traktaten og EUF-traktaten har samme retlige karakter og har ikke et over- eller underordnelsesforhold. Det er nødvendigt at foretage denne udtrykkelige retlige præcisering, da reguleringsgraden i de to traktater og den tidligere EF-traktats nye titel (traktat om EU’s funktionsmåde) giver indtryk af, at EU-traktaten er en slags grundlov eller grundtraktat, mens EUF-traktaten snarere synes at være tænkt som gennemførelsestraktat. EU-traktaten og EUF-traktaten har heller ingen formel forfatningskarakter. De begreber, der generelt anvendes i traktaterne, afspejler denne ændring i forhold til det tidligere forfatningsprojekt: Udtrykket »forfatning« anvendes ikke, »Unionens udenrigsminister« er blevet »Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik«, og betegnelserne »lov« og »rammelov« er opgivet. De ændrede traktater indeholder heller ingen artikel, hvori EU’s symboler som flag eller hymne nævnes. EU-rettens forrang fastsættes ikke i en udtrykkelig bestemmelse i traktaten, men fremgår som hidtil af EU-Domstolens retspraksis, hvortil der henvises i en erklæring om dette spørgsmål.

Med Lissabontraktaten opgives desuden EU’s »tresøjlestruktur«. De særlige procedurer inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder det europæiske forsvar, er imidlertid fortsat gældende; de erklæringer fra regeringskonferencen, der er knyttet som bilag til traktaten, understreger den specifikke karakter af og medlemsstaternes særlige ansvar for dette politikområde.

EU har på nuværende tidspunkt 28 medlemsstater. Disse er i første omgang de seks oprindelige EØF-lande, dvs. Belgien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Nederlandene og Tyskland (efter genforeningen af de to Tysklande den 3. oktober 1990 udvidet med det tidligere DDR). Den 1. januar 1973 tiltrådte Danmark (minus Grønland, hvor befolkningen i februar 1982 med et knebent flertal ved en folkeafstemning sagde nej til fortsat medlemskab af EF), Det Forenede Kongerige og Irland Fællesskabet; i Norge blev den planlagte optagelse ligeledes forkastet ved en folkeafstemning i oktober 1972 (53,5 % nej-stemmer).

EU’s såkaldte udvidelse mod syd blev indledt med Grækenlands optagelse pr. 1. januar 1981 og afsluttet med Portugals og Spaniens tiltrædelse pr. 1. januar 1986. Efter udvidelsen mod syd fulgte pr. 1. januar 1995 Finlands, Sveriges og Østrigs optagelse i EU. I Norge mislykkedes optagelsen — akkurat som det var sket 22 år tidligere — på grund af et snævert »nej«-flertal i befolkningen, som under en folkeafstemning med et flertal på 52,4 % igen havde forkastet Norges medlemskab af EU. Den 1. maj 2004 tiltrådte de baltiske lande Estland, Letland og Litauen, de øst- og centraleuropæiske lande Polen, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn samt de to middelhavsøer Cypern og Malta EU. Kun godt to år senere blev udvidelsen mod øst fortsat med Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse den 1. januar 2007.

Det seneste medlem af EU er Kroatien, som tiltrådte den 1. juli 2013. Dermed steg antallet af EU-medlemsstater til 28, og antallet af EU-borgere voksede til de nuværende 510 millioner indbyggere. Denne historiske udvidelse af EU er hjørnestenen i den langvarige proces, det har været at forene de europæiske folkeslag, som i et halvt århundrede havde været splittet af jerntæppet og den kolde krig. Udvidelserne af EU tager derfor frem for alt udgangspunkt i ønsket om at sikre fred, stabilitet og økonomisk velfærd i et forenet europæisk kontinent.

EU er også åben for tiltrædelse af andre lande, forudsat at de opfylder de tiltrædelseskriterier, der blev fastlagt af Det Europæiske Råd i 1993 i København:

• politiske kriterier: stabile institutioner som garanti for demokrati, retsstaten, menneskerettighederne samt respekt for og beskyttelse af mindretal
• økonomiske kriterier: en fungerende markedsøkonomi og evnen til at kunne klare konkurrencen og markedskræfterne i EU
• retlige kriterier: evnen til at påtage sig og effektivt gennemføre forpligtelserne af medlemskabet, herunder målene om en politisk, økonomisk og monetær union.

Der er tre faser i tiltrædelsesprocessen, der skal godkendes af alle eksisterende EU-medlemsstater:

1. Landet stilles EU-medlemskab i udsigt.
2. Landet får officiel status som kandidatland, så snart det opfylder tiltrædelseskriterierne, hvilket imidlertid endnu ikke indebærer, at der indledes officielle forhandlinger.
3. Der indledes formelle tiltrædelsesforhandlinger med kandidatlandet, hvor de nærmere bestemmelser og procedurer med henblik på indarbejdning af den til enhver tid gældende EU-lovgivning aftales.

Når forhandlingerne og de ledsagende reformer er gennemført til begge parters tilfredshed, nedfældes resultaterne og betingelserne for tiltrædelsen i en tiltrædelsestraktat. Denne tiltrædelsestraktat skal først godkendes af Europa-Parlamentet med et absolut flertal af dets medlemmer. Efterfølgende skal den godkendes af Rådet med enstemmighed. Undertegnelse af tiltrædelsestraktaten påhviler EU’s stats- og regeringschefer og tiltrædelseslandet. Enhver tiltrædelsestraktat skal dernæst »ratificeres« af EU’s medlemsstater og tiltrædelseslandet i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. Med deponeringen af ratifikationsdokumenterne er tiltrædelsesproceduren afsluttet, og tiltrædelsestraktaten træder i kraft. Derefter bliver tiltrædelseslandet til medlemsstat.

Tiltrædelsesforhandlinger er i gang med Tyrkiet (siden 2005), Serbien (siden 2014) og Montenegro (siden 2014).

Tyrkiet indgav sin ansøgning om tiltrædelse den 14. april 1987. Forbindelserne mellem EU og Tyrkiet har imidlertid en endnu længere historie. Allerede i 1963 blev der mellem EØF og Tyrkiet indgået en associeringsaftale, hvori der henvistes til et tiltrædelsesperspektiv. I 1995 blev der oprettet en toldunion, og i december 1999 gav Det Europæiske Råd i Helsingfors Tyrkiet officiel status som ansøgerland. Dette var udtryk for den overbevisning, at dette land besidder grundlaget for et demokratisk system, selv om der fortsat er behov for en kolossal indsats med hensyn til respekten for menneskerettighederne og beskyttelsen af mindretal. På grundlag af en anbefaling fra Kommissionen gav Det Europæiske Råd endelig i december 2004 grønt lys til at indlede tiltrædelsesforhandlinger med Tyrkiet. Disse blev indledt i oktober 2005. Endemålet med disse forhandlinger er en tiltrædelse. Der er imidlertid ingen garanti for, at dette mål også nås. Den dato, der blev fastsat i 1999 for en eventuel tiltrædelse i 2014, er annulleret, og der er ikke aftalt nogen ny tidslinje. En tiltrædelse af Tyrkiet skal være grundigt forberedt, hvis integrationen af Tyrkiet skal lykkes uden at sætte det på spil, som er opnået i løbet af mere end 60 års europæisk integration.

Den 17. juli 2009 indgav Island en ansøgning om tiltrædelse. Tiltrædelsesforhandlingerne blev officielt indledt i 2010; de skred i første omgang godt frem, men gik imidlertid i stå efter regeringsskiftet og blev helt indstillet, efter at Island trak sin ansøgning om tiltrædelse tilbage den 12. marts 2015.

Den tidligere jugoslaviske republik Makedonien (2009) og Albanien (2014) har officiel status som kandidatlande. Derudover blev der åbnet mulighed for Bosnien-Hercegovinas og Kosovos fremtidige tiltrædelse af EU (¹).

Der er imidlertid også fastsat en bestemmelse om udtrædelse af EU. I EU-traktaten er der indført en udtrædelsesbestemmelse, som gør det muligt for en medlemsstat at forlade EU. Udtrædelsen er ikke knyttet til nogen betingelse; det eneste, der kræves, er en aftale mellem EU og den pågældende medlemsstat om de nærmere bestemmelser for dens udtrædelse. Hvis en sådan aftale ikke kan opnås, får udtrædelsen virkning uden en aftale to år efter meddelelsen af hensigten om at udtræde. Der bliver efter alt at dømme gjort hurtigere brug af denne mulighed, end det var forventet. Den 23. juni 2016 stemte 52 % af briterne (ved en valgdeltagelse på 71,8 %) mod Det Forenede Kongeriges fortsatte medlemskab af Den Europæiske Union. Det er nu op til den britiske regering at iværksætte udtrædelsesproceduren (EU-traktatens artikel 50) med meddelelsen af hensigten om at udtræde.

Derimod er der ikke fastsat nogen bestemmelse om udelukkelse af en medlemsstat fra EU imod dennes erklærede vilje i tilfælde af alvorlige og vedvarende traktatbrud.

DEN EUROPÆISKE UNIONS GRUNDLÆGGENDE VÆRDIER

Basis for opbygningen af et forenet Europa er de grundlæggende værdinormer, som medlemsstaterne har bekendt sig til i EU-traktatens artikel 2, og hvis virkeliggørelse er blevet overdraget til EU’s udøvende institutioner. Til disse grundlæggende værdier hører: respekt for menneskerettighederne, lighed, frihed og solidaritet. EU bygger udtrykkeligt på bevarelsen af princippet om demokrati og retsstatsprincippet, der deles af alle medlemsstater, samt beskyttelsen af menneskerettighederne.

Disse værdier udgør ikke alene rettesnoren for stater, der ønsker at tilslutte sig EU i fremtiden, men der kan desuden pålægges sanktioner i tilfælde af en medlemsstats grove og vedvarende overtrædelse af disse værdier og principper i henhold til EU-traktatens artikel 7. Dette kræver, at stats- og regeringscheferne enstemmigt fastslår, at der foreligger en grov og vedvarende overtrædelse af EU’s værdier og principper. Dette fastslår stats- og regeringscheferne på forslag af en tredjedel af medlemsstaterne eller Kommissionen og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet. Rådet kan derefter med kvalificeret flertal beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af EU-traktaten og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på den pågældende medlemsstat, herunder de stemmerettigheder, der er tillagt repræsentanten for den pågældende medlemsstats regering i Rådet. Den pågældende medlemsstat er under alle omstændigheder fortsat bundet af sine forpligtelser i henhold til traktaterne. Der tages særligt hensyn til følgerne for borgernes og virksomhedernes rettigheder og forpligtelser.

EU’s rolle som garant for fred

Blandt motiverne til at forene Europa er ønsket om fred langt det væsentligste (jf. EU-traktatens artikel 3). To verdenskrige har i dette århundrede i Europa været ført mellem stater, som nu er medlemmer af EU. Derfor betyder Europa-politik også samtidig fredspolitik. Med oprettelsen af EU er der skabt grobund for en europæisk fredsordning, som umuliggør krig mellem medlemsstaterne. Det er 70 års fred et tydeligt bevis på. Jo flere euro­pæiske stater der tilslutter sig, desto stærkere bliver denne fredsordning. EU’s se­neste udvidelser har således ydet et vigtigt bidrag til at styrke den euro­pæiske fredsordning. I 2012 modtog EU Nobels fredspris for sit arbejde for fred, forsoning, demokrati og menneskerettigheder i Europa.

Enhed og lighed som ledemotiv

Enhed er ledemotivet. Kun hvis de europæiske lande med respekt for deres forskelligartethed optræder og handler i fællesskab, kan nutidens problemer løses. Efter manges opfattelse kan fred i Europa og i verden, demokrati og retsstatsforhold, økonomisk velstand og social sikkerhed ikke opretholdes i fremtiden uden europæisk integration. Arbejdsløshed, utilstrækkelig vækst, energiforsyningssikkerhed og miljøbelastninger har længe været grænseoverskridende problemer, der heller ikke kan løses nationalt. Kun inden for EU’s rammer kan der tilvejebringes stabile økonomiske forhold, og kun ved en fælles europæisk indsats kan der føres en økonomisk politik udadtil, som forbedrer europæisk økonomis ydeevne og bidrager til at konsolidere den sociale retsstat. Uden indre sammenhold kan Europa ikke hævde sin politiske og økonomiske uafhængighed af den øvrige verden, ikke genvinde sin indflydelse i verden og ikke sikre sin rolle i verdenspolitikken.

Enhed kan kun bestå, hvor der findes lighed. Ingen EU-borger må stilles ringere, dvs. »diskrimineres«, på grund af sit statslige tilhørsforhold. Enhver forskelsbehandling på grund af køn, race, etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering skal bekæmpes. Chartret om grundlæggende rettigheder går endnu videre: Enhver forskelsbehandling på grund af farve, genetiske anlæg, sprog, politiske eller andre anskuelser, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold eller fødsel er også forbudt. Alle EU-borgere er desuden lige for loven. For medlemsstaterne betyder lighedsprincippet, at ingen stat har forrang frem for andre, og at der kun kan tages hensyn til naturbestemte forskelle, såsom et lands størrelse, befolkningstal og forskellige strukturer, under anvendelse af lighedsprincippet.

De grundlæggende frihedsrettigheder

Fred, enhed og lighed skaber tillige frihed. De nu 28 medlemsstaters større geografiske udstrækning sikrer samtidig bevægelsesfriheden ud over de nationale grænser. Der er i første række tale om: arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfrihed for virksomheder, fri udveksling af tjenesteydelser, frie vare- og kapitalbevægelser. Disse grundlæggende frihedsrettigheder sikrer, at de erhvervsdrivende frit kan bestemme, hvor deres virksomheder skal ligge, at arbejdstagerne frit kan vælge deres arbejdsplads, og at forbrugerne har frit valg mellem et stort udbud af varer. Fri konkurrence giver de erhvervsdrivende mulighed for at tilbyde deres produkter til en væsentligt større potentiel kundekreds. Arbejdstagerne kan vælge, hvor de vil arbejde, efter deres ønsker og interesser i hele EU-området. Forbrugerne kan vælge den billigste og bedste vare ud fra et betydeligt større udbud som følge af den skærpede konkurrence.

I tilfælde af tiltrædelse af EU er der imidlertid ofte fastsat overgangsordninger i EU-tiltrædelsestraktaten, navnlig med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed, den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden: Som følge heraf kan de »gamle« EU-medlemsstater begrænse arbejdskraftens frie bevægelighed for statsborgere fra disse »nye« medlemsstater i en periode på op til syv år ved at give arbejdstilladelser på grundlag af nationale eller bilaterale bestemmelser.

Solidaritetsprincippet

Solidaritet er en nødvendig begrænsning af friheden; for hensynsløs brug af frihed sker altid på andres bekostning. Derfor må et varigt fællesskab også altid anerkende sine medlemmers solidaritet som grundlæggende princip, og fordelene, dvs. velstand, og ulemperne må fordeles ligeligt og retfærdigt på alle medlemmer.

Respekt for den nationale identitet

Medlemsstaternes nationale identitet respekteres. Medlemsstaterne skal ikke opsluges af EU, men skal integreres i EU med deres nationale karakteristika. Det er netop ved mangfoldigheden af nationale karakteristika og identiteter, at EU henter sin åndeligt moralske kraft, som igen kan anvendes til at opnå det bedste for det fælles hele.

Sikkerhedskravet

Alle disse grundlæggende værdier afhænger i sidste ende af sikkerheden. Navnlig siden terroristangrebene i USA den 11. september 2001 er bekæmpelsen af terrorisme og organiseret kriminalitet også i Europa igen trådt i forgrunden. Politisamarbejdet og det retlige samarbejde uddybes til stadighed, og beskyttelsen af EU’s fælles ydre grænser styrkes.

Sikkerhed i en europæisk sammenhæng betyder imidlertid også social sikkerhed for alle borgere, der bor i EU, sikkerhed i ansættelsen og sikkerhed for, at virksomhederne må kunne disponere i tillid til, at de grundlæggende økonomiske rammebetingelser ikke ændres. I denne henseende opfordres EU-institutionerne til at gøre det muligt for borgere og virksomheder at forudberegne, hvad der vil ske i fremtiden, og give de omstændigheder, som de er afhængige af, indhold.

De grundlæggende rettigheder

De grundlæggende værdier og værdinormer, der ligger til grund for EU, omfatter også EU-borgernes individuelle grundlæggende rettigheder. Europas historie har i mere end to århundreder båret præg af den fortsatte kamp for at forbedre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Lige fra det 18. århundredes erklæringer om menneske- og borgerrettighederne har grund- og frihedsrettighederne været en fast bestanddel af de fleste civiliserede staters forfatninger. Dette gælder i særlig grad for de EU-medlemsstater, hvis retsorden bygger på retssikkerheden og på respekten for den enkeltes værdighed, frihed og udfoldelsesmuligheder. Desuden findes der talrige internationale aftaler om beskyttelse af menneskerettighederne, hvoraf den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (den europæiske menneskerettigheds­konvention) (»EMRK«)) må tillægges stor betydning for Europa.

Først relativt sent, nemlig i 1969, blev der etableret en EU-ordning for grundlæggende rettigheder på basis af Den Europæiske Unions Domstols retspraksis. Indtil da havde Domstolen i første omgang afvist alle indvendinger omkring de grundlæggende rettigheder som et spørgsmål, den ikke skulle tage sig af, idet det var et nationalt forfatningsretligt anliggende. Denne holdning måtte Domstolen imidlertid revidere, ikke mindst i betragtning af det af Domstolen begrundede krav om EU-rettens forrang for national ret, idet denne forrang først kan gennemtvinges, når EU-retten er i stand til af egen kraft at sikre beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der kan sidestilles med den beskyttelse, der gives i de nationale forfatninger.

Udgangspunktet for denne retspraksis var dommen i sagen Stauder, hvor en modtager af socialhjælp til krigsofre anså det for en krænkelse af sin personlige værdighed og af lighedsgrundsætningen, at han ved registreringen i forbindelse med køb af »julesmør« skulle opgive sit navn. Domstolen fortolkede EU-bestemmelsen således, at opgivelse af navn ikke var nødvendig, og at det derfor ikke var nødvendigt at foretage en prøvelse af, om der forelå en krænkelse af de grundlæggende rettigheder. Den fastslog imidlertid afslutningsvis, at overholdelsen af de grundlæggende rettigheder også hører med til de almindelige grundsætninger i EU’s retsorden, hvis iagttagelse Domstolen skal sikre. Dermed anerkendte Domstolen for første gang, at der inden for EU fandtes specielle grundlæggende rettigheder.

Domstolen har i første omgang udledt de enkelte grundlæggende rettigheder af visse bestemmelser i selve traktaterne. Dette gælder især de talrige forbud mod forskelsbehandling, som hver især udtrykker særlige aspekter af den almindelige lighedsgrundsætning. I den forbindelse kan nævnes forbuddet mod enhver form for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (EUF-traktatens artikel 18), bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af køn, race, etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering (EUF-traktatens artikel 10), ligestilling, for så vidt angår varer og personer med hensyn til de fire grundlæggende rettigheder (frie varebevægelser, EUF-traktatens artikel 34; arbejdskraftens frie bevægelighed, EUF-traktatens artikel 45; fri etableringsret, EUF-traktatens artikel 49; fri udveksling af tjenesteydelser, EUF-traktatens artikel 57), konkurrencefrihed (EUF-traktatens artikel 101 ff.) samt lige løn til mænd og kvinder (EUF-traktatens artikel 157). De fire grundlæggende frihedsrettigheder, der garanterer fri erhvervsudøvelse, kan samtidig betragtes som en grundlæggende ret inden for EU til frit at kunne rejse og tage arbejde. Desuden garanteres udtrykkeligt foreningsfriheden (EUF-traktatens artikel 153), ret til andragender (EUF-traktatens artikel 24) og tavshedspligt (EUF-traktatens artikel 339).

På dette grundlag har Domstolen til stadighed videreudviklet beskyttelsen i EU af de grundlæggende rettigheder og tilføjet yderligere rettigheder. Dette sker gennem anerkendelse af almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen konkretiserer ved at gøre brug af både medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner og de internationale aftaler om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har tiltrådt. Sidstnævnte omfatter især den europæiske menneskerettighedskonvention, som i væsentligt omfang i forbindelse med beskyttelseskravene har været anvendt som rettesnor for udformningen af de grundlæggende rettigheder i EU. Domstolen har på dette grundlag anerkendt f.eks. ejendomsretten, den frie erhvervsudøvelse, boligens ukrænkelighed, ytringsfriheden, respekten for privatlivets fred og for familielivet (f.eks. familiesammenføringer for pårørende til vandrende arbejdstagere), den økonomiske frihed, religions- og trosfriheden tillige med en række juridiske principper, såsom det kontradiktoriske princip, det fra »common law« kendte princip om bevarelse af fortrolighed i forbindelse med korrespondance med advokater (det såkaldte »legal privilege«), forbuddet mod dobbeltstraf eller begrundelsespligten for EU-retsakter som værende grundlæggende rettigheder, der sikres gennem EU’s retsorden.

Af særlig betydning er ligebehandlingsprincippet, der til stadighed har været fremdraget i forbindelse med retssager. I sin mest generelle form siger dette princip, at ens sager ikke må behandles forskelligt, medmindre det objektivt kan retfærdiggøres. Ligebehandlingsprincippet hindrer imidlertid i overensstemmelse med Domstolens retspraksis ikke, at der kan gælde strengere krav for egne statsborgere eller egne produkter end for andre landes statsborgere eller importprodukter (i juridisk sprogbrug taler man her om »omvendt forskelsbehandling«). Dette anses for at være en følge af den begrænsede EU-kompetence, som principielt kun omfatter grænseoverskridende »situationer«. Derimod hører bestemmelserne om fremstilling og markedsføring af hjemlige produkter eller et lands egne statsborgeres retsstilling i hjemlandet kun under EU-retten, hvis der allerede har været tale om en harmonisering på EU-plan.

Som følge af Domstolens retspraksis har EU-retten ligeledes overtaget et betragteligt antal retsstatsprincipper, der er beslægtet med de grundlæggende rettigheder. I den forbindelse er proportionalitetsprincippet af overordentlig stor praktisk betydning. Heraf følger nemlig, at fordele og ulemper skal afvejes ud fra aspekterne om hensigtsmæssighed og nødvendighed og for at hindre overdrevne skævheder. Til de almindelige retsgrundsætninger, der er beslægtet med de grundlæggende rettigheder, hører yderligere de forvaltningsretlige principper og principperne om »due process«, f.eks. tavshedsprincippet, forbuddet mod, at belastende love får tilbagevirkende kraft, eller at begunstigende love tilbagekaldes eller ophæves, samt det »kontradiktoriske« princip, som anvendes i forbindelse med Europa-Kommissionens eller Domstolens forvaltning. Særlig vægt har også kravet om større gennemsigtighed, hvilket betyder, at beslutninger skal træffes så åbent og så tæt på borgerne som muligt. Et væsentligt element ved denne gennemsigtighed er, at den enkelte EU-borger og juridiske person med bopæl i en medlemsstat har krav på indsigt i Rådets og Europa-Kommissionens dokumenter. Desuden skal alle tilskud fra EU-budgettet til fysiske eller juridiske personer offentliggøres. Til dette formål oprettes databaser, som er tilgængelige for alle EU-borgere.

Man må anerkende Domstolens arbejde for at få etableret uskrevne grundlæggende rettigheder, men denne metode til etablering af »europæiske grundlæggende rettigheder« havde en graverende ulempe. Domstolen var begrænset til det konkrete tilfælde. Derfor kunne den heller ikke på alle områder, hvor det var nødvendigt eller ønskværdigt, udvikle grundlæggende rettigheder på grundlag af almindelige retsgrundsætninger. Den kunne heller ikke tilstrækkeligt generelt og differentieret fastsætte omfanget af og grænserne for de grundlæggende rettigheders beskyttelse. Derfor kunne EU-institutionerne ikke tilstrækkeligt nøjagtigt vurdere, om der var risiko for, at de overtrådte en sådan grundlæggende rettighed eller ej. Heller ikke den berørte EU-borger kunne uden videre i alle tilfælde vurdere, om der var tale om en krænkelse af en af hans grundlæggende rettigheder.

I lang tid anså man, at en vej ud af denne situation var, at EU tilslutter sig den europæiske menneskerettighedskonvention. Domstolen konkluderede imidlertid i sin udtalelse 2/94, at EU under de daværende EU-regler ikke har nogen kompetence til at tiltræde konventionen. I denne forbindelse fremførte Domstolen, at overholdelsen af menneskerettighederne ganske vist var en forudsætning for retmæssigheden af EU’s handlinger, men at en tiltrædelse af menneskerettighedskonventionen imidlertid forudsatte, at de gældende EU-regler ændres væsentligt, idet det ville indebære, at EU inddrages i et folkeretligt, anderledes institutionelt system, og at samtlige bestemmelser i konventionen således skulle indarbejdes i EU’s retsregler. En sådan ændring af systemet til menneskerettighedernes beskyttelse i EU, som ville få grundlæggende institutionelle konsekvenser både for EU og for medlemsstaterne, er efter Domstolens opfattelse af forfatningsretlig dimension og går derfor i sit væsen ud over grænserne for EUF-traktatens artikel 352. Denne mangel blev afhjulpet med Lissabontraktaten. EU’s tiltrædelse af EMRK er derfor udtrykkeligt fastsat i EU-traktatens artikel 6, stk. 2. Tiltrædelsesforhandlinger blev derefter omgående indledt i 2010. I foråret 2013 blev der opnået enighed om udkastet til tiltrædelsestraktaten. Kommissionen har fremsendt dette udkast til Domstolen og anmodet om en udtalelse om dets forenelighed med EU-retten. I sin udtalelse 2/13 konkluderer Domstolen, at udkastet til en aftale om EU’s tiltrædelse af EMRK ikke er foreneligt med EU-retten i dets planlagte form. Et væsentligt kritikpunkt er, at Domstolen i tilfælde af tiltrædelse til EMRK ville skulle følge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser. Også EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ville være underordnet Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols kontrol med menneskerettighederne. Dette ville ifølge dommerne være i strid med væsentlige strukturprincipper i EU. Efter denne afgørelse vil en tiltrædelse af EU til EMRK fortsat være mulig i teorien, men i praksis udelukket indtil videre, idet der er en række tekniske detaljer i tiltrædelsesudkastet, der skal ændres.

Uafhængigt af EU’s tiltrædelse af den europæiske menneskerettig­hedskonvention har Lissabontraktaten betydet et andet, helt afgørende skridt mod at etablere en ordning for grundlæggende rettigheder i EU og fastsat et nyt grundlag for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i EU. I henhold til den nye artikel vedrørende de grundlæggende rettigheder (EU-traktatens artikel 6) er Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder bindende for foranstaltninger fra EU-institutionernes og medlemsstaternes side, for så vidt de anvender og gennemfører EU-ret, som via en henvisning i denne artikel får bindende retsvirkning på EU-plan. Dette charter om grundlæggende rettigheder er baseret på et udkast, som blev udarbejdet af et konvent bestående af 16 repræsentanter for stats- og regeringscheferne samt formanden for Europa-Kommissionen, 16 medlemmer af Europa-Parlamentet og 30 repræsentanter for de nationale parlamenter (to fra hver af de daværende medlemsstater) med prof. Roman Herzog som formand. Dette udkast blev af formændene for Europa-Parlamentet, EU-Rådet og Europa-Kommissionen som optakt til Det Europæiske Råd i Nice den 7. december 2000 højtideligt proklameret som »Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«. Dette charter om grundlæggende rettigheder blev revideret under drøftelserne om en europæisk forfatning og gjort til en integrerende del af forfatningstraktaten af 29. oktober 2004. Efter forkas­telsen af forfatningstraktaten blev chartret om grundlæggende rettigheder igen som selvstændig retsakt af formændene for Europa-Parlamentet, EU-Rådet og Europa-Kommissionen den 12. december 2007 i Strasbourg højtideligt proklameret som »Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«. I EU-traktaten henvises nu retligt bindende til denne version af chartret. Dermed får dette charter om grundlæggende rettigheder bindende retsvirkning og fastsætter samtidig anvendelsesområdet for de grundlæggende rettigheder i EU-retten Dette gælder imidlertid ikke for Det Forenede Kongerige og Polen. Disse to medlemsstater kunne ikke eller ønskede ikke at underkaste sig ordningen for grundlæggende rettigheder i chartret, da de frygtede, at de som følge af anvendelsen af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret, var nødt til at opgive eller i det mindste ændre visse nationale holdninger, f.eks. med hensyn til religions- og trosspørgsmål eller behandlingen af mindretal. Disse to medlemsstater er ikke bundet af de grundlæggende rettigheder på grundlag af chartret om grundlægende rettigheder, men som hidtil på grundlag af EU-Domstolens retspraksis vedrørende grundlæggende rettigheder.

DEN EUROPÆISKE INTEGRATIONSMETODE

Den europæiske integration er præget af to forskellige visioner for samarbejdet mellem de europæiske lande. De kan karakteriseres ved begreberne samarbejde og integration. Derudover har man indført proceduren for »forstærket samarbejde«.

Samarbejdet mellem medlemsstaterne

Samarbejdets karakter består i, at selv om nationalstaterne er parate til samarbejde med andre stater på tværs af grænserne, sker dette under opretholdelse af deres nationalstatslige suverænitet. I overensstemmelse hermed orienterer de integrationsbestræbelser, der er baseret på samarbejde, sig ikke mod etableringen af en ny enhedsstat, men begrænser sig til relationen mellem suveræne stater og en statsunion, hvor de nationalstatslige strukturer bevares (konføderation). Princippet om samarbejde svarer til arbejdsmåden inden for rammerne af Europarådet og OECD.

Begrebet integration

Integrationsbegrebet bryder med den traditionelle sameksistens af nationalstater. Den traditionelle opfattelse af ukrænkeligheden og udeleligheden af staternes suverænitet viger for den opfattelse, at den mangelfulde organisation af den menneskelige og statslige sameksistens, selvutilstrækkeligheden i det nationale system og staters talrige magtovergreb på andre (såkaldt hegemoni) i den europæiske historie kun kan overvindes, hvis de enkelte nationale suveræniteter sammenlægges til én fælles suverænitet og på højt niveau sammensmeltes til et overnationalt fællesskab (føderation).

EU er resultatet af dette integrationsbegreb, uden at dette skulle have ført til en sammensmeltning af den nationale suverænitet. Medlemsstaterne er nemlig ikke parate til at give afkald på deres efter Anden Verdenskrig netop genvundne og stabiliserede nationalstatslige struktur til fordel for en europæisk forbundsstat. Der måtte altså endnu en gang findes en kompromisløsning, som — uden at der nødvendigvis skulle etableres en europæisk forbundsstat — sikrede mere end blot et samarbejde mellem landene. Løsningen var gradvist at slå bro over kløften mellem bevarelsen af den nationalstatslige selvstændighed og en europæisk forbundsstat. Medlemsstaterne skulle ikke være forpligtede til at afgive deres fulde suverænitet, men blot opgive dogmet om dens udelelighed. Det handlede altså i første omgang kun om at fastslå, på hvilke områder medlemsstaterne var villige til frivilligt at give afkald på en del af deres suverænitet til fordel for et overordnet fællesskab. Resultatet af disse bestræbelser afspejles i de tre grundtraktater om EKSF, E(Ø)F og Euratom.

I disse og de nuværende unionstraktater er der en detaljeret oplistning af de områder, hvor der er overdraget suveræne rettigheder til EU. I den forbindelse tildeles EU og dets institutioner ikke nogen generel beføjelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelse af traktatens mål, men karakteren og omfanget af beføjelserne til at handle fremgår af de relevante traktatbestemmelser (princippet om kompetencetildeling). På denne måde kan afkald på deres egne beføjelser for medlemsstaterne forvaltes og kontrolleres.

Forstærket samarbejde

Med proceduren for forstærket samarbejde er grundlaget skabt for gennemførelsen af idéen om integration i forskellige hastigheder. Den skal også give en mindre gruppe af medlemsstater mulighed for at udbygge integrationen på et bestemt område, der falder inden for EU’s kompetenceområde, uden at blive forhindret heri af tøvende eller afvisende medlemsstater.

Efter at betingelserne og procedurerne for anvendelsen af denne procedure oprindeligt (Amsterdamtraktaten) var formuleret meget strengt, blev de med henblik på EU’s udvidelse udformet noget mere åbent (Nicetraktaten). Lissabontraktaten samler de hidtidige bestemmelser om forstærket samarbejde i EU-traktatens artikel 20 (rammebetingelser) og i artikel 326-334 i EUF-traktaten (supplerende betingelser, tiltrædelse, procedure, afstemningsregler).

Bestemmelserne om forstærket samarbejde kan sammenfattes som følger:

• Et sådant samarbejde kan kun finde sted inden for rammerne af EU’s eksisterende kompetenceområder og skal bidrage til virkeliggørelsen af EU’s mål og styrke den europæiske integrationsproces (EU-traktatens artikel 20). Det er derfor ikke egnet til at reducere underskuddene i Den Økonomiske og Monetære Union, som EU’s traktatarkitektur er lagt an på. Det forstærkede samarbejde må ikke skade det indre marked og den økonomiske og sociale samhørighed i EU. Det må desuden ikke indebære begrænsninger eller forskelsbehandling i samhandelen mellem medlemsstaterne eller fordreje konkurrencevilkårene (EUF-traktatens artikel 326). De ikkedeltagende medlemsstaters beføjelser, rettigheder, forpligtelser og interesser skal respekteres (EUF-traktatens artikel 327).
• Det forstærkede samarbejde skal være åbent for alle medlemsstater. Det skal ligeledes være åbent for alle medlemsstater når som helst at tilslutte sig samarbejdet, forudsat at den pågældende medlemsstat efterkommer de afgørelser, der er truffet i henhold til det forstærkede samarbejde. Kommissionen og medlemsstaterne bør tilstræbe, at flest mulige medlemsstater deltager i et forstærket samarbejde (EUF-traktatens artikel 328).
• Et forstærket samarbejde kan kun iværksættes som en sidste udvej, når Rådet fastslår, at de tilstræbte mål ikke kan nås inden for en rimelig frist under anvendelse af traktaternes relevante bestemmelser. Minimumsgrænsen for et forstærket samarbejde udgør ni medlems­stater (EU-traktatens artikel 20, stk. 2).
• De retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af et forstærket samarbejde, indgår ikke som en del af gældende EU-ret. De retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af det forstærkede samarbejde, anvendes af de deltagende medlemsstater (EU-traktatens artikel 20, stk. 4). De øvrige medlemsstater må imidlertid ikke lægge hindringer i vejen for deres gennemførelse.
• De udgifter, bortset fra institutionernes administrationsomkostninger, som et forstærket samarbejde medfører, finansieres af de deltagende medlemsstater, medmindre Rådet efter høring af Europa-Parlamentet beslutter andet med enstemmighed blandt alle sine medlemmer (EUF-traktatens artikel 332).
• Rådet og Kommissionen sikrer sammenhæng mellem de foranstaltnin­ger, der gennemføres inden for rammerne af et forstærket samarbejde, og EU’s øvrige politikker og aktioner (EUF-traktatens artikel 334).

I praksis er denne procedure blevet anvendt i to tilfælde: For første gang i EU’s historie anvendte medlemsstaterne proceduren for forstærket samarbejde med henblik på at nå frem til en ordning, som gør det muligt for ægtepar med forskelligt statsborgerskab at foretage lovvalget i tilfælde af skilsmisse. Efter at et tilsvarende forslag fra Kommissionen fra 2006 ikke opnåede den nødvendige enstemmighed i Rådet, har Rådet ved afgørelse af 12. juli 2010 givet bemyndigelse til at indlede et forstærket samarbejde. På grundlag af et nyt forslag fra Kommissionen er 14 medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Frankrig, Italien, Letland, Luxembourg, Malta, Portugal, Rumænien, Slovenien, Spanien, Tyskland, Ungarn og Østrig) blevet enige om relevante bestemmelser for skilsmisse eller separation af ægtefæller med forskellig nationalitet. Resultatet er indeholdt i Rådets forordning (EU) nr. 1259/2010 af 20. december 2010 om indførelse af et forstærket samarbejde om lovvalgsreglerne i forbindelse med skilsmisse og separation.

Et andet anvendelsestilfælde vedrører patentbeskyttelse i Europa. Uden Kroatien og Spanien og med Italiens efterfølgende deltagelse er i alt 26 EU-medlemsstater blevet enige om et forstærket samarbejde med henblik på at skabe en fælles patentbeskyttelse i EU. Forordningen om gennemførelse af et forstærket samarbejde om indførelse af enhedspatentbeskyttelse samt forordningen om gældende oversættelsesordninger trådte i kraft den 20. januar 2013. Forordningerne finder imidlertid først anvendelse med ikrafttræden af aftalen om en fælles patentdomstol. Med henblik herpå kræves det, at aftalen er ratificeret af mindst 13 medlemsstater, hvilket p.t. 11 har gjort (status ved udgangen af 2016).

DEN EUROPÆISKE UNIONS »FORFATNING«

Alle samfund har en forfatning. Den afspejler det politiske systems struktur, dvs. dette samfunds enkelte dele tilpasses til hinanden og til helheden, de fælles mål og spilleregler fastlægges, i henhold til hvilke beslutninger med bindende gyldighed træffes. Da EU er en sammenslutning af stater, og da EU har fået overdraget bestemte opgaver og funktioner, må dens »forfatning« opfylde samme krav som en statsforfatning.

Statssamfundene beherskes af to ledende principper: ret (»rule of law«) og demokrati. Unionen skal, for så vidt den ønsker at leve op til de grundlæggende krav om ret og demokrati, legitimere sig selv og alt, hvad den foretager sig, både retligt og demokratisk. Det gælder dens grundlæggelse, opbygning, beføjelser og funktionsmåde, medlemsstaternes og deres institutioners stilling og dens forhold til borgerne.

Efter forkastelsen af traktaten om en forfatning for Europa af 29. oktober 2004 er EU’s »forfatning« fortsat ikke som de fleste medlemsstaters forfatninger nedfældet i en sammenhængende »grundlov«. Den fremgår af et samlet sæt af regler og grundlæggende værdier, som har bindende gyldighed. Disse normer findes dels i de europæiske traktater og dels i de retsakter, der udstedes af EU-institutionerne, men også i form af sædvaneret.

EU’s retskarakter

I gængs juridisk forstand bestemmes en organisations retskarakter på grundlag af dens karakteristika. Denne retlige karakter blev allerede dannet på baggrund af to principdomme fra Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs Domstol fra 1963 og 1964 med hensyn til det daværende Euro­pæiske Økonomiske Fællesskab, men har fortsat gyldighed for Den Europæiske Union i dens nuværende udformning.

Van Gend & Loos-sagen

Den hollandske transportvirksomhed Van Gend & Loos anlagde sag ved en nederlandsk domstol mod den nederlandske toldforvaltning, som i forbindelse med import af et kemisk produkt fra Tyskland havde opkrævet forhøjet told i forhold til tidligere import. Virksomheden fandt, at denne praksis udgjorde en overtrædelse af artikel 12 i EØF-traktaten, der forbyder medlemsstaterne at indføre nye og forhøje eksisterende toldsatser i fællesmarkedet. Den nederlandske domstol udsatte sagen og anmodede Domstolen om at opklare den indholdsmæssige og juridiske rækkevidde af den pågældende bestemmelse i EØF-traktaten.

Domstolen tog afsæt i denne sag til at fremsætte nogle grundlæggende konklusioner vedrørende EØF’s retskarakter. I sin dom anfører Domstolen:

Målet for EØF-traktaten, at oprette et fællesmarked, hvis funktion direkte berører de retsundergivne i Fællesskabet, indebærer, at denne traktat udgør mere end en aftale, som blot skaber gensidige forpligtelser mellem de kontraherende stater. Denne opfattelse bekræftes ved traktatens præambel, som ikke blot omtaler regeringerne, men også befolkningerne. Den bekræftes på mere konkret måde ved oprettelsen af organer, som har fået overdraget suveræne rettigheder, hvis udøvelse berører såvel medlemsstaterne som disses borgere ... Heraf må man drage den slutning, at Fællesskabet udgør et nyt folkeretligt system, til hvis fordel staterne, om end inden for begrænsede områder, har indskrænket deres suveræne rettigheder, og hvis retssubjekter ikke blot er medlemsstaterne, men også disses statsborgere.«

Costa/ENEL-sagen

Allerede et år senere gav Costa/ENEL-sagen Domstolen lejlighed til at uddybe sin analyse yderligere. Baggrunden for denne retssag var følgende: I 1962 nationaliserede Italien elproduktionen og -forsyningen og overdrog de private elselskabers driftsanlæg til elselskabet ENEL. Costa mistede som aktionær i aktieselskabet Edison Volta sin dividende ved dettes nationalisering og nægtede senere at betale sin elregning på 1 926 ITL. For underretten i Milano begrundede Costa bl.a. dette skridt med, at nationaliseringsloven var i modstrid med en række bestemmelser i EØF-traktaten. Underretten indbragte derpå spørgsmålet om fortolkningen af forskellige bestemmelser i EØF-traktaten for Domstolen. Domstolen anførte i sin dom følgende om EØF’s retskarakter:

Til forskel fra de almindelige internationale traktater har EØF-traktaten indført en særlig retsorden, der er integreret i medlemsstaternes retssystemer, og som skal anvendes af deres retsinstanser. Medlemsstaterne har ved at oprette et Fællesskab på ubegrænset tid, der har egne institutioner, retsevne, partshabilitet, beføjelse til at optræde på internationalt plan og navnlig egentlige beføjelser, der er en følge af en kompetencebegrænsning eller en overførsel af beføjelser fra medlemsstaterne til Fællesskabet, faktisk begrænset deres suverænitet, selv om det er sket inden for begrænsede områder, og har således skabt et regelsæt, som finder anvendelse på deres statsborgere og på dem selv.«

Domstolen sammenfatter sine konklusioner af disse omfattende bemærkninger således:

Heraf følger, at medlemsstaterne ikke kan gøre en senere ensidig foranstaltning gældende mod en retsorden, som de har accepteret på gensidig basis; en sådan foranstaltning vil således ikke kunne gøres gældende mod denne retsorden, da den af traktaten affødte ret, der hidrører fra en autonom retskilde, på grund af sin selvstændige natur retsligt (kan) gå forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste fællesskabskarakter, og idet selve retsgrundlaget for Fællesskabet ellers ville blive bragt i fare. Staternes overførelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til traktatens bestemmelser fra deres nationale retsorden til fordel for Fællesskabets retsorden medfører således en endelig begrænsning af deres suverænitet, imod hvilken en senere ensidig retsakt, der er uforenelig med fællesskabsbegrebet, ikke kan gøres gældende.«

De elementer, der tilsammen udgør de specifikke karakteristika for EU, kan på baggrund af disse to principdomme opsummeres som følger:

• den institutionelle opbygning, som sikrer, at meningsdannelsen i EU også præges eller påvirkes af Europas overordnede interesser, dvs. af de mål, der er fastlagt for EU’s interesser
• den i forbindelse hermed gennemførte overdragelse af beføjelser til EU’s institutioner, der går videre, end det er tilfældet hos andre internationale organisationer, og som i vidt omfang omfatter områder, der traditionelt er forbeholdt staterne
• skabelsen af en selvstændig retsorden, der er uafhængig af medlemsstaternes retsorden
• EU-rettens direkte anvendelighed, hvorefter EU-rettens bestemmelser gælder ensartet og fuldt ud i alle medlemsstater, og som både giver deres borgere rettigheder og pålægger dem pligter
• EU-rettens forrang, hvorved det garanteres, at EU-retten hverken kan ophæves eller ændres gennem national ret og i tilfælde af kollision går forud for national ret.

EU fremstår således som en selvstændig sammenslutning af stater med egne suverænitetsrettigheder og en retsorden, der er uafhængig af medlemsstaterne, som både medlemsstaterne og deres retsundergivne er underkastet inden for de opgaveområder, EU er blevet tildelt.

EU’s karakteristiske egenskaber viser også, hvilke ligheder og forskelle der er i forhold til de traditionelle folkeretlige organisationer på den ene side og de forbundsstatslignende konstruktioner på den anden side.

EU er selv ikke nogen færdig konstruktion, men snarere et »system i sin vorden«, som ikke har fået sit endelige udseende endnu.

EU har udelukkende det til fælles med de traditionelle folkeretlige organisationer, at også den er kommet i stand i kraft af folkeretlige traktater. EU har imidlertid allerede distanceret sig klart fra disse folkeretlige rødder. EU’s stiftende traktater har nemlig ført til dannelsen af en selvstændig Union udstyret med egne suverænitetsrettigheder og kompetenceområder. Medlemsstaterne har givet afkald på dele af deres suverænitet til fordel for denne Union og overdraget disse til EU med henblik på fælles varetagelse heraf.

Disse forskelle mellem EU og de traditionelle folkeretlige organisationer bevæger EU mere i retning af en statslig struktur. Først og fremmest blev medlemsstaternes delvise afkald på suverænitet til fordel for EU tolket som et indicium for, at EU allerede fremviser strukturer, der minder om en forbundsstat, men denne opfattelse tager imidlertid ikke højde for, at EU-institutionerne kun besidder de beføjelser, der specifikt er fastlagt for at nå de i traktaterne nedfældede målsætninger, og kun for enkelte områder. De kan derfor ikke i modsætning til stater frit vælge deres målsætninger og leve op til alle de krav, som en moderne stat i dag må stille. EU mangler både den overordnede kompetence, der kendetegner en stat, og beføjelsen til at skabe nye kompetencer (den såkaldte kompetencekompetence).

Derfor er EU hverken en »klassisk« international organisation eller en stat i traditionel forstand, men derimod en suveræn konstruktion, der skal kategoriseres et sted mellem disse traditionelle modeller. I juristjargon har begrebet »overstatslig organisation« vundet indpas for at signalere denne særstilling.

EU’s opgaver

De mange opgaver, som er overdraget EU, minder meget om et lands forfatning. Det drejer sig nemlig ikke som ellers i forbindelse med internationale organisationer om nøje afgrænsede tekniske opgaver, men derimod om aktivitetsområder, som samlet besidder de karakteristika, der er kendetegnende for stater.

Listen over EU’s opgaver er meget forskelligartet: Den omfatter økonomiske, sociale og politiske opgaver.

Økonomiske opgaver

De økonomiske opgaver er centreret om oprettelsen af et fælles marked, der sammenslutter medlemsstaternes »nationale markeder«, hvor alle varer og tjenesteydelser frit kan omsættes uden forskelsbehandling som på et hjemmemarked, og hvortil alle EU-borgere har lige og fri adgang. Planen om at skabe et fælles marked blev i alt væsentligt gennemført ved hjælp af det program for oprettelsen af det indre marked i 1992, der blev lanceret af den daværende formand for Europa-Kommissionen, Jacques Delors, og godkendt af stats- og regeringscheferne. Det er lykkedes EU-institutionerne at afstikke de retlige rammer for et velfungerende indre marked. Disse rammer er i mellemtiden så godt som fuldstændigt fyldt ud gennem nationale gennemførelsesforanstaltninger, således at det indre marked allerede er blevet en realitet. Også i dagligdagen bliver dette indre marked synligt, navnlig i forbindelse med rejser inden for EU, hvor personkontrol ved landegrænserne for længst er ophørt.

Det indre marked ledsages af Den Økonomiske og Monetære Union.

Med hensyn til den økonomiske politik er det imidlertid ikke EU’s opgave at fastlægge og føre en europæisk økonomisk politik, men at samordne de nationale økonomiske politikker, således at en eller flere medlemsstaters beslutninger om den økonomiske politik ikke får negative virkninger for det indre markeds funktion. Med henblik herpå blev der vedtaget en stabilitets- og vækstpagt, der opstiller de nærmere kriterier, som medlemsstaterne skal tage udgangspunkt i ved fastlæggelse af budgetpolitikken. Sker dette ikke, kan Europa-Kommissionen give advarsler, og i tilfælde af et fortsat uforholdsmæssigt stort underskud kan Rådet for EU også pålægge sanktioner. I kølvandet på den globale finansielle og økonomiske krise blev samarbejdet på EU-plan om den økonomiske politik styrket yderligere i perioden 2010-2012. Koordineringen af de økonomiske politikker på EU-plan blev suppleret af en permanent krisemekanisme, som navnlig indeholder følgende elementer: styrkelse af Kommissionens rolle, indførelse af nye korrektionsautomatismer, forankring af koordineringen af den økonomiske politik på højeste politiske niveau, en i det europæiske semester afstemt koordinering med udvidede indberetningsforpligtelser for medlemsstaterne, styrkelse af de nationale parlamenters og Europa-Parlamentets rolle samt de forpligtelser, der skal fastsættes i den nationale lovgivning. Det centrale i denne nye krisemekanisme vil være det europæiske semester.

Det »europæiske semester« er en cyklus til samordning af de økonomiske politikker og finanspolitikkerne i EU. Det omfatter i det væsentlige de første seks måneder af hvert år, deraf navnet »semester«. I det europæiske semes­ter tilpasser EU-landene deres budgetpolitikker og økonomiske politikker til de mål og regler, der er aftalt på EU-plan. Det europæiske semester skal således bidrage til at sikre sunde offentlige finanser, fremme økonomisk vækst og forhindre uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer i EU.

Denne krisemekanisme skal forstås som en sidste udvej (»ultima ratio«); i sidste ende er formålet hermed at give Den Økonomiske og Monetære Union rygdækning. Den reguleringsmæssige grundlinje forbliver imidlertid den samme: nationalt ansvar i den økonomiske politik og finanspolitikken, i hvilken forbindelse medlemsstaterne skal betragte deres handlinger som et anliggende af fælles interesse.

Med hensyn til den monetære politik var og er det EU’s opgave at indføre en fælles valuta i EU og styre de monetære spørgsmål centralt. Der er allerede opnået en vis succes på dette område. Den 1. januar 1999 blev euroen indført som fælles europæisk valuta i de medlemsstater, der allerede opfyldte de fastsatte konvergenskriterier (inflationsrate: 1,5 %, budgetunderskud = årlig ny gæld: 3 %, offentlig gæld: 60 %, langfristede rentesatser: 2 %). Der er i den forbindelse tale om Belgien, Finland, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Spanien, Tyskland og Østrig. Den 1. januar 2002 blev disse landes nationale valutaer erstattet af eurosedler og -mønter. Efterfølgende foretages de daglige betalinger og pengetransaktioner også kun i én valuta, nemlig euroen. I den efterfølgende tid opfyldte stadig flere medlemsstater kriterierne for indførelse af euroen. Grækenland (1. januar 2001), Slovenien (1. januar 2007), Cypern (1. januar 2008), Malta (1. januar 2008), Slovakiet (1. januar 2009), Estland (1. januar 2011), Letland (1. januar 2014) og senest Litauen (1. januar 2015). Det såkaldte »euroområde«, hvori euroen gælder som valuta, omfatter dermed på nuværende tidspunkt 19 medlemsstater.

Opgavefordeling i forbindelse med det europæiske semester

De resterende medlemsstater er i princippet også forpligtet til at indføre euroen som national valuta, så snart de opfylder konvergenskriterierne. Kun med hensyn til Danmark og Det Forenede Kongerige gælder der en undtagelse. Disse medlemsstater har sikret sig en »opting out-klausul«, som gør det muligt for dem selv at bestemme, om og hvornår undersøgelsesproceduren med henblik på en deltagelse i den fælles valuta indledes. Sverige er et særtilfælde, idet det ikke er omfattet af en »opting out-klausul«. Tiltrædelsen til euroområdet afhænger snarere af, hvorvidt Kommissionen og Den Euro­pæiske Centralbank kan anbefale Rådet Sveriges deltagelse. Fremsættes en sådan anbefaling, og følges den af Rådet, har Sverige ikke mulighed for at afslå at deltage. Der er imidlertid på nuværende tidspunkt ikke tilstrækkelig støtte i den svenske befolkning til en tiltrædelse af euroområdet. Ved en folkeafstemning i 2003 om euroen stemte 55,9 % nej til at indføre euroen. Ifølge en analyse i december 2005 var 49 % stadig imod euroen, mens 36 % var for.

På trods af al tvivl har euroen udviklet sig til en stærk og internationalt anerkendt valuta, som samtidig udgør et stærkt bindeled mellem medlemsstaterne i euroområdet. Heller ikke statsgældskrisen, der begyndte i 2010, har ændret på dette forhold. Tværtimod: EU reagerede på denne krise ved at etablere midlertidige kriseløsningsmekanismer, som i 2013 blev afløst permanent af den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM). Som permanent kriseforvaltningsramme for medlemsstaterne i euroområdet stiller ESM ekstern finansiel bistand til rådighed og har en effektiv udlånskapacitet på 500 mia. EUR. Medlemsstaterne i euroområdet kan kun modtage denne finansielle bistand under overholdelse af strenge betingelser. Formålet hermed er at opnå en stram sanering af de offentlige finanser, hvilket kommer til udtryk i et økonomisk tilpasningsprogram, der er udarbejdet af Kommissionen og Den Internationale Valutafond (IMF) i tæt samarbejde med Den Europæiske Centralbank. ESM giver EU den nødvendige handlekraft til selv at kunne forsvare euroen i ekstreme stressscenarier. Dette er et klart udtryk for den fælles interesse og solidariteten inden for euroområdet samt den enkelte medlemsstats ansvar i forhold til de andre.

Ud over på området økonomisk og monetær politik har EU også opgaver inden for en lang række andre økonomiske politikområder. Disse omfatter navnlig landbrugs- og fiskeripolitik, transportpolitik, forbrugerpolitik, struktur- og samhørighedspolitik, forsknings- og udviklingspolitik, rumpolitik, miljøpolitik, sundhedspolitik, handelspolitik eller energipolitik.

Sociale opgaver

I socialpolitisk henseende har EU til opgave at sørge for, at fordelene ved den økonomiske integration ikke alene kommer de økonomisk aktive til gode, men også at udforme det indre markeds sociale dimension. Et af udgangspunkterne i denne henseende har været indførelsen af en social sikringsordning for vandrende arbejdstagere. Denne ordning sikrer, at der for arbejdstagere, der i deres erhvervskarriere har arbejdet i mere end ét medlemsland og derfor været omfattet af forskellige sociale sikringsordninger, ikke opstår ulemper som følge heraf med hensyn til deres sociale sikring (alderspension, invalidepension, sundhedsydelser, familieydelser, arbejdsløshedsydelser). Set i lyset af arbejdsløshedssituationen i EU, der i årevis har givet anledning til bekymring, har udviklingen af en euro­pæisk beskæftigelsesstrategi været endnu en prioriteret socialpolitisk opgave. Medlemsstaterne og EU opfordres til at udvikle en beskæftigelsesstrategi og især at fremme en veluddannet, velkvalificeret og smidig arbejdsstyrke; derudover skal arbejdsmarkederne tilpasses til de krav, som den økono­miske omvæltning stiller. Beskæftigelsesfremme forstås som et anliggende af fælles interesse. Dette kræver, at medlemsstaterne afstemmer deres nationale aktiviteter i Rådet. EU bidrager til et højt beskæftigelsesniveau ved at tilskynde til samarbejde mellem medlemsstaterne og ved at støtte og i nødvendigt omfang supplere deres foranstaltninger, samtidig med at medlemsstaternes kompetence respekteres.

Politiske opgaver

På det egentlige politiske område har EU opgaver inden for unionsborgerskabet, politikken for retligt samarbejde i straffesager samt den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Med unionsborgerskabet styrkedes de enkelte medlemsstaters statsborgeres rettigheder og interesser yderligere i EU. De har ret til at færdes og opholde sig frit inden for EU (EUF-traktatens artikel 21), de har valgret og er valgbare ved kommunale valg (EUF-traktatens artikel 22), de nyder enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheders beskyttelse i tredjelande (EUF-traktatens artikel 23), de har ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet (EUF-traktatens artikel 24), og de skal i forbindelse med det generelle forbud mod forskelsbehandling have ret til at blive behandlet i enhver medlemsstat på samme måde, som denne medlemsstat behandler sine egne statsborgere (EUF-traktatens artikel 20, stk. 2, sammenholdt med artikel 18).

Med hensyn til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er der navnlig tale om beskyttelse af EU’s fælles værdier, grundlæggende interesser og uafhængighed, styrkelse af EU’s og dens medlemsstaters sikkerhed, bevarelse af verdensfreden og styrkelse af den internationale sikkerhed, befæstelse af demokrati og retsstatsprincippet samt respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder og opbygning af et fælles forsvar.

Eftersom EU ikke er nogen statskonstruktion, kan gennemførelsen af disse opgaver kun finde sted trinvist. Udenrigs- og i særdeleshed sikkerhedspolitikken hører traditionelt til de områder, hvor medlemsstaterne især værner om deres suverænitet. Fælles interesser på dette område er også af den grund vanskelige at definere, eftersom kun Det Forenede Kongerige og Frankrig råder over atomvåben i EU. Yderligere et problem består deri, at ikke alle EU-medlemsstater tilhører forsvarsalliancen NATO. Beslutningerne inden for den »fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik« træffes derfor p.t. fortsat i overvejende grad inden for rammerne af et mellemstatsligt samarbejde. Der har imidlertid udviklet sig en række selvstændige handlingsinstrumenter, hvorigennem det mellemstatslige samarbejde har fået faste retlige konturer.

Inden for det retlige samarbejde i straffesager er det navnlig EU’s rolle at udføre opgaver, der er af fælles europæisk interesse. Disse omfatter navnlig bekæmpelse af organiseret kriminalitet og menneskehandel samt strafforfølgning. Da den organiserede kriminalitet ikke længere kan imødegås effektivt alene på nationalt plan, kræves en fælles indsats på EU-plan. De første lovende tiltag er allerede iværksat med vedtagelsen af direktivet om hvidvaskning af penge og oprettelsen af Den Europæiske Politienhed, »Europol«, der har opereret siden 1998 (EUF-traktatens artikel 88). Dette område omfatter tillige fremme og fremskyndelse af samarbejdet vedrørende retspleje og fuldbyrdelse af afgørelser, lettelse af udlevering mellem medlemsstaterne, fastlæggelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotika- og våbenhandel, hvidvaskning af penge og korruption (EUF-traktatens artikel 83).

Et af de væsentligste nyere fremskridt i forbindelse med det retlige samarbejde i EU var oprettelsen af Eurojust i april 2003 (EUF-traktatens artikel 85). Eurojust, som har hjemsted i Haag, består af dommere og anklagere fra alle EU-lande. Eurojust har til opgave at koordinere efterforskningen og retsforfølgningen af alvorlig grænseoverskridende kriminalitet. Ud fra Eurojust kan Rådet for at bekæmpe lovovertrædelser, der skader EU’s finansielle interesser, oprette en europæisk anklagemyndighed (EUF-traktatens artikel 86). Et andet fremskridt er den europæiske arrestordre, der har været gældende siden januar 2004. Arrestordren kan udstedes for enhver, som er anklaget for en lovovertrædelse, der kan føre til en fængselsstraf på mindst et år. Den europæiske arrestordre har erstattet de tidligere langvarige udleveringsprocedurer.

EU’s beføjelser

Traktaterne om oprettelse af EU tildeler ikke EU-institutionerne en generel beføjelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelse af traktatens mål, men fastlægger i de enkelte kapitler omfanget af de beføjelser, som hver enkelt institution konkret tildeles. Som princip gælder, at EU og dens institutioner ikke har beføjelse til selv at fastsætte deres retsgrundlag og kompetencer: Princippet om kompetencetildeling (EUF-traktatens artikel 2) gælder også fortsat. Denne vej har medlemsstaterne valgt for at kunne overskue og kontrollere, i hvilket omfang de giver afkald på suverænitet.

De tildelte beføjelsers materielle omfang er fastlagt mere eller mindre vidtgående, afhængigt af arten af de opgaver, der er overdraget EU. Kompetencer, der ikke er tildelt EU, forbliver udelukkende hos medlemsstaterne. Det præciseres udtrykkeligt i EU-traktaten, at spørgsmål vedrørende den »nationale sikkerhed« forbliver medlemsstaternes enekompetence.

Dette rejser naturligvis spørgsmålet om afgrænsningen af kompetencerne mellem EU og medlemsstaterne. Denne afgrænsning foretages på grundlag af tre kompetencekategorier:

• EU’s enekompetence (EUF-traktatens artikel 3) på de områder, hvor det kan antages, at en foranstaltning på EU-plan er mere effektiv end en ukoordineret foranstaltning fra en medlemsstats side. Disse områder er nøje afgrænset og omfatter toldunionen, fastlæggelse af de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion, den monetære politik for eurolandene, den fælles handelspolitik og dele af den fælles fiskeripolitik. På disse politikområder er det kun Den Europæiske Union, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter. Medlemsstaterne har kun beføjelse hertil efter bemyndigelse fra Den Europæiske Union eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter (EUF-traktatens artikel 2, stk. 1).
• Delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne (EUF-traktatens artikel 4) på de områder, hvor en foranstaltning på EU-plan vil skabe merværdi i forhold til en foranstaltning fra medlemsstaternes side. En sådan delt kompetence er fastsat for bestemmelserne for det indre marked, økonomisk, social og territorial samhørighed, landbrug og fiskeri, miljø, transport, transeuropæiske net, energiforsyning, området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, for fælles sikkerhedsudfordringer på folkesundhedsområdet, forskning og teknologisk udvikling, rummet, udviklingssamarbejde og humanitær bistand. På alle disse områder kan EU udøve kompetence først, men kun med hensyn til de elementer, der er reguleret ved den pågældende EU-retsakt, og ikke hele politikområdet. Medlemsstaterne udøver deres kompetence, i det omfang EU ikke har udøvet sin eller har besluttet at ophøre med at udøve denne (EUF-traktatens artikel 2, stk. 2). Sidstnævnte situation opstår, når de pågældende EU-institutioner beslutter at ophæve en lovgivningsmæssig retsakt, især for at overholde nærhedsprincippet og proportionalitet­sprincippet. Rådet kan på initiativ af et eller flere af sine medlemmer anmode Kommissionen om at forelægge forslag til ophævelse af en retsakt.
• Understøttende kompetencer (EUF-traktatens artikel 6): Ved udøvelsen af de understøttende kompetencer griber EU udelukkende ind for at koordinere eller supplere medlemsstaternes tiltag; EU må under ingen omstændigheder foretage en harmonisering af national ret på de områder, der er omfattet af den understøttende kompetence (EUF-traktatens artikel 2, stk. 5). Ansvaret for den retlige udformning forbliver derfor hos medlemsstaterne, der således har en betydelig handlefrihed. Denne kompetencekategori omfatter beskyttelse og forbedring af menneskers sundhed, industripolitik, kultur, turisme, uddannelse, ungdom, sport og erhvervsuddannelse, civilbeskyttelse og administrativt samarbejde. På områderne økonomisk politik og beskæftigelsespolitik anerkender medlemsstaterne udtrykkeligt, at deres nationale foranstaltninger skal samordnes i EU.

Foruden disse specielle beføjelser giver EU’s traktater dog også EU-institutionerne mulighed for at handle, når dette er påkrævet for gennemførelsen og funktionen af det indre marked samt til sikring af ufordrejet konkurrence (jf. EUF-traktatens artikel 352 — eller fleksibilitetsbestemmelse). Dermed får institutionerne imidlertid ikke nogen generel fuldmagt til at påtage sig opgaver, der ligger uden for traktaternes mål, og EU-institutionerne kan heller ikke med henvisning til denne bemyndigelse til særlige retsakter udvide deres kompetence på medlemsstaternes bekostning. I praksis blev denne bemyndigelses muligheder tidligere benyttet meget hyppigt, idet EU i tidens løb har sat sig stadig nye mål, som man ikke kunne forudse ved indgåelsen af de stiftende traktater, og da der derfor i disse traktater manglede konkrete beføjelser hertil. Her tænkes først og fremmest på miljø- og forbrugerbeskyttelse eller på oprettelsen af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, der skal bidrage til at mindske afstanden mellem de udviklede og mindre udviklede områder i EU. I mellemtiden er der dog fastsat særlige beføjelser for de nævnte områder. Med disse udtrykkelige bestemmelser har fleksibilitetsbestemmelsen mistet væsentlig praktisk betydning. Udøvelsen af denne beføjelse kræver Europa-Parlamentets godkendelse.

Endelig findes der yderligere beføjelser til vedtagelse af foranstaltninger, der er nødvendige for en effektiv og hensigtsmæssig gennemførelse af beføjelser, der allerede udtrykkeligt er tildelt (beføjelser i kraft af sagens sammenhæng). Særlig betydning har disse beføjelser fået for varetagelsen af eksterne relationer. I henhold hertil kan EU nu også indgå forpligtelser over for tredjelande eller andre internationale organisationer, når der er tale om områder, der omfattes af EU’s kompetenceområder. Et tydeligt eksempel herpå er Kramer-sagen, som Domstolen behandlede. Den drejede sig om EU’s kompetence til at samarbejde med internationale havretsorganisationer og eventuelt indgå folkeretlige forpligtelser i forbindelse med fangstkvoter for havfiskeri. Da der ikke var udtrykkelige bestemmelser i traktaten, udledte Domstolen EU’s hertil nødvendige eksterne beføjelser af dens interne beføjelser på fiskeriområdet inden for den fælles landbrugspolitik.

Ved udøvelsen af sine beføjelser er EU omfattet af det såkaldte nærhedsprincip, der er afledt af den katolske sociallære, og som gennem sin forankring i EU-traktaten (EU-traktatens artikel 5, stk. 3) er blevet ophøjet til forfatningsbestemmelse. Dette princip har to sider, en positiv og en negativ: Den positive, dvs. den kompetencestimulerende, side for EU tilskynder EU til at handle, når de tilstræbte mål »bedre kan nås på EU-plan«; den negative, dvs. den kompetencedefensive, side af nærhedsprincippet betyder, at EU ikke skal handle, såfremt medlemsstaternes handling er tilstrækkelig til at gennemføre målet. I praksis betyder dette, at alle EU-institutioner, men især Kommissionen, må påvise, at det er nødvendigt, at der overhovedet vedtages en EU-ordning, og at EU handler. Med en omskrivning af Montesquieu: Er det ikke nødvendigt at vedtage en EU-ordning, er det nødvendigt ikke at vedtage nogen. Erkendes det, at der er behov for en regulering på EU-plan, opstår der derefter det spørgsmål, i hvilket omfang og med hvilken intensitet denne skal virke. Svaret findes her i proportionalitetsprincippet, der er nedfældet i forbindelse med kompetencebestemmelserne i EU-traktatens artikel 5, stk. 4. Således skal det nemlig først nøje prøves, om et retsinstrument er nødvendigt, eller om ikke andre aktionsmidler ville være tilstrækkelige. Dette betyder først og fremmest, at rammebestemmelser, minimumsbestemmelser og regler om gensidig anerkendelse af nationale bestemmelser skal foretrækkes frem for stærkt detaljerede retsbestemmelser, og at harmoniserede retsbestemmelser bør undgås, hvis det er muligt.

De nationale parlamenter kan imidlertid nu også kontrollere, om nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet overholdes. Med henblik herpå blev der indført et system for tidlig varsling, hvorefter de nationale parlamenter senest otte uger efter fremsendelsen af et EU-lovgivningsforslag kan fremsætte en begrundet udtalelse, der forklarer, hvorfor det pågældende lovgivningsforslag ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Såfremt denne begrundede udtalelse støttes af mindst en tredjedel af de stemmer, der er tildelt de nationale parlamenter (idet hvert nationalt parlament råder over to stemmer og hvert kammer i kammersystemer over én stemme), skal lovgivningsforslaget tages op til fornyet overvejelse af ophavsmanden (som regel Europa-Kommissionen). På grundlag af denne fornyede overvejelse kan forslaget opretholdes, ændres eller trækkes tilbage. Hvis Europa-Kommissionen beslutter at opretholde udkastet, skal den i en begrundet udtalelse underbygge sin opfattelse af, at udkastet er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Denne begrundede udtalelse såvel som de begrundede udtalelser fra de nationale parlamenter skal sendes til EU-lovgiveren til overvejelse i lovgivningsproceduren. Hvis EU-lovgiveren med et flertal på 55 % af Rådets medlemmer eller et flertal af de stemmer, der er afgivet i Europa-Parlamentet, er af den opfattelse, at forslaget ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet, behandles lovgivningsforslaget ikke yderligere.

EU’s institutioner

Et andet spørgsmål, der rejser sig i forbindelse med EU’s »forfatning«, vedrører dens organisation: Hvilke institutioner omfatter EU? Da EU varetager opgaver, som ellers kun tilkommer stater, melder det spørgsmål sig, om der findes en regering, et parlament, forvaltningsmyndigheder og domstole, således som man kender det i medlemsstaterne. Det er bevidst, at gennemførelsen af de opgaver, som blev pålagt EU, og styringen af integrationsprocessen ikke udelukkende blev overladt til medlemsstaternes eller det internationale samarbejdes initiativ og ansvar. EU råder nemlig over et institutionelt system, som sætter den i stand til at give nye impulser til og sætte nye målsætninger for den europæiske integration og at vedtage retsregler på dens kompetenceområder, der er bindende for alle medlemsstater i samme omfang.

Hovedrollerne i EU’s institutionelle system er EU’s institutioner, nemlig Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Europa-Kommissionen, Den Euro­pæiske Unions Domstol, Den Europæiske Centralbank samt Revisionsretten. I EU’s institutionelle system indgår endvidere følgende hjælpeorganer: Den Europæiske Investeringsbank og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget.

Institutioner

Europa-Parlamentet (EU-traktatens artikel 14)

Europa-Parlamentet repræsenterer EU’s borgere. Det er udsprunget af EKSF’s Fælles Forsamling, EØF’s Forsamling og Euratoms Forsamling, som gennem konventionen vedrørende fælles institutioner for De Europæiske Fællesskaber fra 1957 (første fusionstraktat) blev forenet til én »Forsamling«. Den officielle navneforandring til »Europa-Parlamentet« fandt først sted med traktaten om oprettelse af Den Europæiske Union (Maastrichttraktaten); men dette nye navn tog imidlertid kun udgangspunkt i en allerede gængs betegnelse, der går tilbage til en navneforandring til »Europa-Parlamentet«, som Forsamlingen selv gennemførte i 1958.

Sammensætning og valg

Europa-Parlamentets sammensætning fremgår af ovenstående opstilling, der afspejler situationen i den nuværende valgperiode 2014-2019:

Indtil 1979 var repræsentanterne i Europa-Parlamentet samtidig medlemmer af de nationale parlamenter, udnævnt herfra og udsendt til Europa-Parlamentet. Først i 1979 efter mange forgæves initiativer kunne Europa-Parlamentets medlemmer vælges ved almindelige direkte valg af medlemsstaternes befolkninger, således som det allerede stod nedfældet i traktaterne. De første direkte valg til Europa-Parlamentet fandt sted i juni 1979. Der er direkte valg hvert femte år svarende til en »valgperiode«. Et EU-retligt valgsystem blev efter årtiers bestræbelser indført ved akten om almindelige direkte valg af repræsentanterne i Europa-Parlamentet i 1976 og i 2002 gennemgribende reformeret ved den såkaldte »valgakt«. I henhold hertil fastlægger den enkelte medlemsstat fortsat sin egen valgmåde, men medlemsstaterne anvender samme demokratiske grundregler:

• almindelige og direkte valg
• forholdstalsvalg
• hemmelige og frie valg
• minimumsalder (valgretsalderen er 18 år i alle medlemsstater bortset fra Østrig, hvor den blev nedsat til 16 år)
• mandat på fem år, der kan forlænges
• uforeneligheder (medlemmerne af Europa-Parlamentet kan ikke samtidig udøve visse andre funktioner, f.eks. som dommer, anklager eller minister; de er endvidere underlagt lovene i deres land, som kan begrænse kumulationen af mandater eller funktioner yderligere)
• valgdato
• ligestilling mellem mænd og kvinder; i nogle lande er der stemmepligt (Belgien, Grækenland og Luxembourg).

I 2009 trådte desuden en fælles statut for medlemmerne af Europa-Parlamentet, i kraft, som gør vilkårene og betingelserne for medlemmernes arbejde mere gennemsigtige og indeholder klare regler. Der indføres desuden et fælles lønsystem for alle medlemmer, og lønnen udbetales over EU-budgettet.

Siden de direkte valg blev indført, har Europa-Parlamentet opnået en demokratisk legitimation og kan gøre krav på at være en »repræsentation for EU-medlemsstaternes borgere«. Et direkte valgt Parlament alene er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at opfylde det grundlæggende krav, der må stilles til en demokratisk forfatning, nemlig at al statsmagt skal udgå fra folket. Dette kræver ud over, at beslutningsprocessen skal være gennemsigtig, også, at de besluttende organer er repræsentativt sammensat, og at Parlamentet skal have parlamentarisk kontrol med de EU-institutioner, der er involveret i beslutningsprocessen, og at disse undersøges med hensyn til deres legitimitet. Her er der i de seneste år opnået meget betydelige fremskridt. Således blev ikke blot Europa-Parlamentets rettigheder til stadighed udvidet, men med Lissabontraktaten skal Den Europæiske Unions funktionsmåde generelt udtrykkeligt overholde princippet om repræsentativt demokrati. I henhold hertil repræsenteres alle EU-borgere direkte i Europa-Parlamentet og har ret til aktivt at deltage i EU’s demokratiske liv. Dermed skal det sikres, at beslutningerne træffes så åbent og så tæt på borgerne som muligt. De politiske partier på EU-plan skal bidrage til at skabe en europæisk bevidsthed og at udtrykke unionsborgernes vilje. Hvis der fortsat er et underskud med hensyn til EU’s nuværende demokratiske system, så er det kun for så vidt som Europa-Parlamentet i modsætning til, hvad der er tilfældet med hensyn til den statslige model i et parlamentarisk demokrati, ikke vælger en regering, som er ansvarlig over for Parlamentet.

Grunden til dette »underskud« er ganske enkelt, at der i EU ikke findes en regering i traditionel forstand. I stedet varetages de regeringslignende funktioner, der hjemles i EU’s traktater, af Rådet og Europa-Kommissionen i fællesskab. Ganske vist har Europa-Parlamentet senest ved Lissabontraktaten fået vidtrækkende beføjelser i forbindelse med Europa-Kommissionens indsættelse, der strækker sig lige fra Europa-Parlamentets valg af formanden for Europa-Kommissionen på forslag af Det Europæiske Råd til Europa-Kommissionens samlede godkendelse ved en afstemning i Europa-Parlamentet (den såkaldte »investiturret«). Europa-Parlamentet har derimod ikke en tilsvarende indflydelse på sammensætningen af Rådet. Dette er nemlig kun underkastet parlamentarisk kontrol derved, at dets medlemmer som nationale ministre kontrolleres af det hjemlige parlament.

Europa-Parlamentets rolle i EU’s lovgivningsproces er blevet væsentligt styrket. Ved at gøre den fælles beslutningsprocedure til EU’s almindelige lovgivningsprocedure er Europa-Parlamentet så at sige blevet »medlovgiver« ved siden af Rådet. Inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure kan Europa-Parlamentet ved flere behandlinger formulere ændringer til retsakterne og inden for visse grænser også gennemtvinge dem over for Rådet. Uden enighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet kan en EU-retsakt ikke vedtages.

Traditionelt har Europa-Parlamentet desuden stået meget stærkt i forbindelse med budgetproceduren. Med Lissabontraktaten blev Europa-Parlamentets budgetbeføjelser styrket yderligere, idet Europa-Parlamentet skal godkende den flerårige finansielle ramme og er medbestemmende i forbindelse med alle udgifter.

Europa-Parlamentet har en godkendelsesret i forbindelse med alle vigtige internationale aftaler, som vedrører et område, der er omfattet af den fælles beslutningsprocedure, samt for de traktater om tiltrædelse, der indgås med nye medlemsstater, og som fastlægger betingelserne for tiltrædelsen.

Europa-Parlamentets kontrolfunktioner er ligeledes blevet udvidet betydeligt i tidens løb. De består først og fremmest i, at Kommissionen skal stå til ansvar for Europa-Parlamentet, skal forsvare sin holdning under offentlige debatter i plenum og årligt skal forelægge Europa-Parlamentet sin »Almindelige beretning om Den Europæiske Unions virksomhed«, der derefter drøftes. Europa-Parlamentet kan med to tredjedels flertal udtrykke mistillid til Kommissionen og dermed tvinge den til at træde tilbage (EUF-traktatens artikel 234). Hidtil har Europa-Parlamentet flere gange skullet behandle forslag om mistillidsvotum, men ingen af disse har kunnet samle det nødvendige flertal (²). Da det er praksis i EU, at også Rådet for Den Europæiske Union svarer på spørgsmål fra Europa-Parlamentet, har dette mulighed for at føre direkte politiske drøftelser med de to vigtige institutioner i EU.

Disse politiske kontrolmuligheder, som Europa-Parlamentet har, er i mellemtiden blevet udvidet med yderligere kontrolmekanismer. Ligeledes kan Europa-Parlamentet undersøge påstande om overtrædelser eller om fejl eller forsømmelser i EU gennem særligt til dette formål nedsatte undersøgelsesudvalg. F.eks. blev et sådant udvalg nedsat i juni 2016 i forbindelse med afsløringen af offshoreselskaber og deres hemmeligholdte ejere ved hjælp af de såkaldte »Panamapapirer«. Opgaven er at undersøge mulige overtrædelser af EU-retten for så vidt angår hvidvaskning af penge, skat­teundgåelse og skatteunddragelse. Derudover har enhver borger samt juridisk person en traktatfæstet ret til at indgive andragender til Europa-Parlamentet. Disse behandles i et stående udvalg for andragender. Endelig har Europa-Parlamentet gjort brug af den mulighed, der er indrømmet det, og har udnævnt en ombudsmand, som skal være beføjet til at modtage klager over fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af EU’s institutioner eller organer, med undtagelse af Domstolen. Ombudsmanden kan foretage undersøgelser, som forelægges for den pågældende institution. Ombudsmanden aflægger en beretning til Europa-Parlamentet om sin virksomhed.

Hjemsted

Europa-Parlamentet har hjemsted i Strasbourg og afholder dér de 12 månedlige plenarmøderækker, herunder også budgetmøderækken. Yderligere plenarmøderækker afholdes i Bruxelles, hvor udvalgsmøderne også finder sted. Europa-Parlamentets generalsekretariat er derimod placeret i Luxembourg. Denne definition af Det Europæiske Råd fra 1992 er bekræftet ved protokol nr. 6 til Lissabontraktaten. Det noget utilfredsstillende resultat af denne beslutning er, at medlemmerne af Europa-Parlamentet og nogle af dets tjenestemænd og ansatte er nødt til at pendle mellem Strasbourg, Bruxelles og Luxembourg, en meget kostbar »affære«.

Det Europæiske Råd (EU-traktatens artikel 15)

I Det Europæiske Råd træder medlemsstaternes stats- og regeringschefer samt formanden for Europa-Kommissionen sammen mindst to gange hvert halve år i Bruxelles.

Sammensætning og opgaver

DET EUROPÆISKE RÅDS SAMMENSÆTNING

Medlemsstaternes stats- og regeringschefer
Det Europæiske Råds formand
Europa-Kommissionens formand
Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik

Opgaver

Fastlæggelse af de overordnede politiske mål og prioriteter

Med Lissabontraktaten oprettedes institutionen Det Europæiske Råds formand. Det Europæiske Råds formand har, i modsætning til de hidtidige formandskaber, ikke et nationalt, men et europæisk mandat, som løber i to et halvt år og udøves på fuld tid. Til formand udpeges en fremtrædende person; dette sker ved valg med kvalificeret flertal af medlemmerne af Det Euro­pæiske Råd med mulighed for genvalg én gang. Hans opgave består i forberedelsen og opfølgningen af Det Europæiske Råds møder; desuden repræsenterer han EU på internationale topmøder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Det Europæiske Råd kan ikke lovgive. Dets funktion er at fastlægge de overordnede politiske retningslinjer for EU’s indsats. Dette sker i form af såkaldte »konklusioner«, der skal vedtages ved konsensus og ved, at der udstedes politiske principbeslutninger eller formuleres retningslinjer og instrukser for arbejdet i Rådet eller Europa-Kommissionen. Det Europæiske Råd har således f.eks. taget initiativerne til Den Økonomiske og Monetære Union, det europæiske monetære system, de direkte valg til Europa-Parlamentet og til socialpolitiske aktiviteter samt spørgsmål vedrørende optagelse.

Rådet for Den Europæiske Union (EU-traktatens artikel 16)

Sammensætning og formandskab

Medlemsstaternes regeringer er repræsenteret i Rådet. Alle 28 medlemsstater sender en repræsentant, og det er normalt, men ikke nødvendigvis, de fagministre eller statssekretærer, der er ansvarlige for de behandlede emner. Det vigtige er, at den pågældende regerings repræsentant skal være beføjet til at forpligte denne medlemsstats regering. De forskellige muligheder, der eksisterer for at repræsentere en medlemsstats regering, viser allerede tydeligt, at der ikke findes faste medlemmer af Rådet; tværtimod træder Rådet sammen i ti forskellige personmæssige og faglige sammensætninger.

RÅDETS TI SAMMENSÆTNINGER

En repræsentant for hver medlemsstats regering på ministerplan, som træder sammen i Rådet i forskellig sammensætning alt efter fagområde.

Under ledelse af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanlig­gender og sikkerhedspolitik:

• Udenrigsanliggender

Under ledelse af den medlemsstat, der har formandskabet for Rådet:

• Almindelige Anliggender
• Økonomi og finans
• Retlige og indre anliggender
• Beskæftigelse, socialpolitik, sundhed og forbrugerpolitik
• Konkurrenceevne
• Transport, telekommunikation og energi
• Landbrug og fiskeri
• Miljø
• Uddannelse, ungdom, kultur og sport

Rådet for Udenrigsanliggender fastlægger EU’s optræden udadtil på grundlag af strategiske retningslinjer fastlagt af Det Europæiske Råd og sikrer sammenhæng i EU’s indsats. Rådet for Almindelige Anliggender sikrer sammenhæng i de forskellige rådssammensætningers arbejde og forbereder sammen med formanden for Det Europæiske Råd og Kommissionen Det Europæiske Råds møder. Formandskabet for Rådet, undtagen i Rådet »Udenrigsanliggender«, som ledes af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, varetages på skift af medlemsstaterne for seks måneder ad gangen. Rådet træffer afgørelse om rækkefølgen ved enstemmighed. Formandskabet skifter hver den 1. januar og den 1. juli i et år (2016: Nederlandene, Slovakiet, 2017: Malta, Estland (³), 2018: Bulgarien, Østrig, 2019: Rumænien, Finland, 2020: Kroatien, Tyskland). I betragtning af de relativt hyppige formandsskift følges et arbejdsprogram, som afstemmes mellem de tre på hinanden følgende formandskaber og derfor er gyldigt i en periode på 18 måneder (såkaldt »gruppeformandskab«). Formandskabet for Rådet har først og fremmest til opgave at sætte dagsordenen for arbejdet i Rådet og dettes udvalg. Desuden får formandskabet for Rådet også politisk betydning derved, at det pågældende EU-formandsland får større opmærksomhed i verdensoffentligheden, og at navnlig også mindre medlemsstater får lejlighed til at bringe sig politisk i fokus i forhold til »de store« og at profilere sig i Europapolitikken.

Rådets arbejde forberedes af en lang række forberedende organer (komitéer og arbejdsgrupper), der består af repræsentanter for medlemsstaterne. Det vigtigste af disse forberedende organer er De Faste Repræsentanters Komité (kaldet »Coreper I og II«), der som hovedregel mødes mindst én gang om ugen.

Rådet bistås af et generalsekretariat med ca. 2 800 embedsmænd, der ledes af en generalsekretær udnævnt af Rådet.

Rådet har hjemsted i Bruxelles.

Opgaver

Rådet har fem centrale opgaver:

• Rådets primære opgave er at fungere som retsskabende institution, en opgave, som det varetager sammen med Europa-Parlamentet som led i den almindelige lovgivningsprocedure.
• Desuden har Rådet den opgave at drage omsorg for samordningen af medlemsstaternes økonomiske politik.
• Det udvikler EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på grundlag af de retningslinjer, der er fastlagt af Det Europæiske Råd.
• Rådet er kompetent institution for indgåelsen af aftaler mellem EU på den ene side og tredjelande eller internationale organisationer på den anden side.
• Rådet udarbejder på baggrund af et foreløbigt forslag fra Europa-Kommissionen budgettet, som derefter skal godkendes af Europa-Parla­mentet. Det er også Rådet, som henstiller til Europa-Parlamentet at meddele decharge til Kommissionen vedrørende gennemførelsen af budgettet.

Derudover udpeger Rådet medlemmerne af Revisionsretten, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg samt Regionsudvalget.

Drøftelse og beslutningstagning i Rådet

Det er under Rådets møder, at der finder en afvejning sted mellem medlemsstaternes særinteresser og EU’s interesse, og selv om det først og fremmest er medlemsstaternes interesser, der gives udtryk for, er Rådets medlemmer dog samtidig forpligtet til at tage hensyn til det samlede EU’s mål og behov. Rådet er nemlig en EU-institution og ikke nogen regeringskonference. Derfor skal Rådet heller ikke under sine forhandlinger søge den mindste fællesnævner mellem medlemsstaternes synspunkter, men opnå den bedst mulige løsning, der kan accepteres af både EU og medlemsstaterne.

Rådet drøfter og beslutter kun på grundlag af aktstykker og udkast, som foreligger på de 24 officielle sprog (bulgarsk, dansk, engelsk, estisk, finsk, fransk, græsk, irsk, italiensk, kroatisk, lettisk, litauisk, maltesisk, nederlandsk, polsk, portugisisk, rumænsk, slovakisk, slovensk, spansk, svensk, tjekkisk, tysk og ungarsk). Har sagen hastende karakter, kan der med enstemmighed afviges fra dette krav. Det gælder også ændringsforslag, som stilles under Rådets møder og diskuteres der.

I henhold til EU’s traktater gælder principielt flertalsreglen for afstemningerne i Rådet: Som hovedregel gælder i den forbindelse kvalificeret flertal (EU-traktatens artikel 16, stk. 3). Kun på enkelte områder (navnlig i procedurespørgsmål) er simpelt flertal tilstrækkeligt, dvs. at hvert rådsmedlem har én stemme (simpelt flertal opnås således ved 28 medlemsstater med 15 stemmer).

I henhold til ordningen med dobbelt flertal er et kvalificeret flertal opnået, når mindst 55 % af medlemsstaterne, der omfatter mindst 16 medlemsstater, som repræsenterer mindst 65 % af EU’s befolkning, støtter Kommissionens lovgivningsforslag (EU-traktatens artikel 16, stk. 4).

For at forhindre, at nogle få befolknings+rige medlemsstater kan blokere for vedtagelsen af en afgørelse, er det fastsat, at et blokerende mindretal skal bestå af mindst fire medlemsstater, som mindst repræsenterer 35 % af EU’s befolkning. Ordningen suppleres af en supplerende mekanisme: I tilfælde af, at der ikke opnås et blokerende flertal, kan beslutningsproceduren udsættes. Rådet går i dette tilfælde ikke over til afstemning, men fortsætter forhandlingerne i en »rimelig periode«, hvis medlemmer af Rådet, der repræsenterer mindst 75 % af befolkningen eller mindst 75 % af det antal medlemsstater, der kræves for at udgøre et blokerende mindretal, kræver dette.

På områder, der er særligt politisk følsomme for medlemsstaterne, kræves der i traktaterne enstemmighed. Afholder nogle medlemmer sig fra at stemme, betyder det imidlertid ikke, at en afgørelse falder. Enstemmighedsprincippet gælder således fortsat med hensyn til skatter og afgifter, for bestemmelser om arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse, konstateringen af, om en medlemsstat har overtrådt EU’s værdier og principper, samt for afgørelser om fastlæggelsen af principper og retningslinjer på områderne fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik eller bestemte afgørelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager.

Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (EU-traktatens artikel 18)

Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik er ikke, som planlagt i forfatningsprojektet, blevet EU’s udenrigsminister; alligevel er stillingen blevet væsentligt styrket og udvidet i institutionsstrukturen. Den højtstående repræsentant er både forankret i Rådet, hvor vedkommende er formand for Rådet for Udenrigsanliggender, og Kommissionen, hvor vedkommende som næstformand har ansvar for udenrigsanliggender. Den højtstående repræsentant udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal og med samtykke fra Europa-Kommissionens formand. Den højtstående repræsentant bistås af en nyoprettet tjeneste for EU’s optræden udadtil, som blev dannet ved sammenlægning af Kommissionens og Rådets tjenestegrene for udenrigsanliggender, samt af diplomater fra medlemsstaternes diplomatiske tjenester.

Europa-Kommissionen (EU-traktatens artikel 17)

SAMMENSÆTNING

28 medlemmer
heraf:
Formand
Første næstformand
Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, samtidig næstformand
5 yderligere næstformænd
20 kommissærer

Opgaver

Sammensætning

Europa-Kommissionen består af 28 medlemmer, ét fra hver medlemsstat, dvs. at der i øjeblikket er 28 kommissærer med forskellige funktioner (EU-traktatens artikel 17, stk. 4). Den i EU-traktatens artikel 17, stk. 5, fastsatte reduktion af Kommissionens medlemmer til to tredjedele af antallet af medlemsstater fra den 1. november 2011 blev imidlertid ikke aktiveret på grund af en beslutning i Det Europæiske Råd.

Kommissionen ledes af en formand, som indtager en stærk stilling i kollegiet. Han er ikke længere »primus inter pares«. Tværtimod er hans stilling styrket yderligere, eftersom han fastlægger retningslinjerne for Kommissionens udøvelse af sine hverv og også træffer afgørelse om dens interne organisation (EU-traktatens artikel 17, stk. 6, litra a) og b)). Formanden besidder dermed »direktivkompetence« og organisatoriske beføjelser. Udstyret med disse kompetencer er det formandens opgave at sikre, at Kommissionen optræder sammenhængende og effektivt, og at det sker i overensstemmelse med princippet om kollegialitet, hvilket navnlig kommer til udtryk i forbindelse med beslutningstagningen som kollegium (EUF-traktatens artikel 250, stk. 1). Han strukturerer og tildeler kommissærerne deres ansvarsområder og kan ændre denne fordeling i løbet af tjenesteperioden (EUF-traktatens artikel 248). Formanden udnævner førstenæstformanden og de andre næstformænd med undtagelse af Unionens højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som på grund af sin stilling også er næstformand i Kommissionen. Derudover fastsættes det udtrykkeligt, at et medlem af Kommissionen skal træde tilbage, hvis formanden anmoder herom (EU-traktatens artikel 17, stk. 6, andet afsnit). Hans styrkede position giver sig endelig udtryk i hans ret til at blive hørt ved valg af de andre medlemmer af Kommission og hans tilknytning til Det Europæiske Råd.

Kommissærerne indgår i projektgrupper, der ledes af en næstformand. Hver gruppe fokuserer på et af følgende politikområder: 1. Energiunion med en fremadskuende klimapolitik, 2. Beskæftigelse, vækst, investeringer og konkurrenceevne, 3. Det digitale indre marked, 4. Euroen og social dialog, 5. Budget og menneskelige ressourcer.

Næstformændene handler på vegne af formanden som dennes repræsentanter. Inden for deres kompetenceområde styrer og koordinerer de en række kommissærers arbejde. Første næstformand indtager en særstilling, idet denne fungerer som en slags »højre hånd« for formanden og har ansvaret for horisontale opgaver, f.eks. bedre regulering, interinstitutionelle forhold, retsstatsprincippet og chartret om grundlæggende rettigheder. Således bliver et kommissionsforslag ikke genstand for drøftelser i Kommissionen, medmindre det forinden er blevet godkendt af første næstformand som nødvendig foranstaltning.

Formanden og medlemmerne af Kommissionen udnævnes for en periode på fem år. I den forbindelse kommer investiturproceduren til anvendelse. Med Lissabontraktaten blev denne procedure reguleret på ny i EU-traktatens artikel 17, stk. 7. Proceduren omfatter flere trin. Først udnævnes formanden; derefter udvælges de personer, der skal udnævnes til medlemmer af Kommissionen; i et tredje trin følger den formelle udnævnelse af formanden for Kommissionen, Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og de øvrige medlemmer af Kommissionen.

Det Europæiske Råd foreslår med kvalificeret flertal en kandidat til posten som formand for Kommissionen efter passende høringer. Valget af kandidaten til posten som formand for Kommissionen sker under hensyntagen til flertalsforholdene efter valget til Europa-Parlamentet. Med denne nye forudsætning er grundlaget lagt for en øget politisering af Kommissionen. I sidste ende betyder det, at de politiske grupper i Europa-Parlamentet, der kan samle et flertal, har stor betydning for indstillingen til formand for Kommissionen.

Ved udnævnelsen af Jean-Claude Juncker fik Europa-Parlamentet sågar gennemført, at Det Europæiske Råd foreslår Europa-Parlamentet den kandidat, som flertalsgruppen i Europa-Parlamentet (EVP) peger på. I den forbindelse har Europa-Parlamentet fået indført reglen om, at hvis kandidaten ikke opnår det nødvendige flertal i Europa-Parlamentet, skal Det Euro­pæiske Råd med kvalificeret flertal inden en måned efter Europa-Parlamentets afgørelse foreslå en ny kandidat, som udnævnes efter den samme procedure. Dermed styrkes partiernes udpegelse af »topkandidater« til valget til Europa-Parlamentet væsentligt, og for borgerne bliver betydningen af hans deltagelse i valget til Europa-Parlamentet gjort mere tydelig, idet de med deres stemmeafgivelse indirekte også har medbestemmelse om formanden for Kommissionen. Europa-Parlamentet vælger den foreslåede kandidat med et flertal af dets medlemmer.

Efter valget af formanden vedtager Det Europæiske Råd »ved konsensus« en liste med personer, der er udarbejdet i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters indstillinger (EU-traktatens artikel 15, stk. 4), og som det påtænker at udnævne som medlemmer af Kommissionen. Kommissionens medlemmer vælges under hensyn til deres almindelige duelighed og europæiske engagement blandt personer, hvis uafhængighed er uomtvistelig. Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal (EU-traktatens artikel 18, stk. 1). Der skal tilvejebringes enighed mellem Det Europæiske Råd og den valgte formand for Kommissionen med hensyn til indstillingen af kandidater. I forbindelse med udnævnelsen af den højtstående repræsentant kræves der sågar udtrykkeligt samtykke fra den udpegede formand for Kommissionen. Hvis der er nedlagt et veto fra Kommissionens valgte formand, kan der ikke ske udnævnelse af de øvrige medlemmer af Kommissionen.

Efter Europa-Parlamentets valg af kommissionsformanden og udnævnelse af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik samt de øvrige medlemmer af Kommissionen skal det samlede kollegium godkendes ved en afstemning i Europa-Parlamentet. De udpegede medlemmer af Kommissionen skal imidlertid først svare på spørgsmål fra parlamentsmedlemmerne i en »høring«, som vedrører emner med hensyn til det adviserede fagansvarsområde samt personlige grundholdninger til EU’s fremtid. Efter Europa-Parlamentets godkendelse udnævner Rådet med kvalificeret flertal formanden og de øvrige medlemmer af Kommissionen. Efter udnævnelsen af sine medlemmer påbegynder Kommissionen sit arbejde.

Europa-Kommissionen har hjemsted i Bruxelles.

Opgaver

Kommissionen er først og fremmest drivkraften i EU’s politik. Her begynder enhver EU-aktion, idet det er Kommissionen, der skal forelægge Rådet forslag og udkast til EU-bestemmelser (Kommissionens såkaldte »initiativret«). Kommissionen kan dog ikke vælge sine tiltag efter forgodtbefindende, men er forpligtet til at handle, når EU’s interesse kræver det; ligeledes har Rådet (EUF-traktatens artikel 241), Europa-Parlamentet (EUF-traktatens artikel 225) og også en gruppe af unionsborgere (EU-traktatens artikel 11, stk. 4) inden for rammerne af et borger­initiativ mulighed for at anmode Kommissionen om at udarbejde et forslag. Kommissionen har kun på visse punkter beføjelse omkring den egentlige lovgivning (f.eks. med hensyn til EU’s budget, strukturfondene, ophævelse af forskelsbehandling på skatteområdet eller støtte og beskyttelsesklausuler). Væsentligt mere omfangsrige end disse tillagte beføjelser til at vedtage retsakter er de beføjelser, som Kommissionen får delegeret af Rådet og Europa-Parlamentet til at gennemføre de af dem trufne foranstaltninger (jf. EØF-traktatens artikel 290).

Kommissionen er endvidere »EU-rettens vogter«. Den kontrollerer medlemsstaternes anvendelse og gennemførelse af den primære og afledte EU-ret. Den forfølger overtrædelser af EU-retten inden for rammerne af traktatbrudsproceduren (jf. EUF-traktatens artikel 258) og indbringer eventuelt sagen for Domstolen. Også fysiske og juridiske personers overtrædelser af EU-retten, navnlig den europæiske konkurrenceret, tages op af Kommissionen, ligesom der kan pålægges mærkbare sanktioner. I de senere år er indsatsen mod manglende overholdelse af EU’s retsakter blevet et væsentligt element i Kommissionens virksomhed.

Vogterrollen er nært forbundet med opgaven som den, der varetager EU’s interesser. Kommissionen må således principielt under ingen omstændigheder forfølge andre interesser end EU’s. Ved de ofte vanskelige forhandlinger i Rådet skal den til stadighed forsøge at gøre EU’s interesser gældende og nå frem til kompromiser, som tager hensyn til disse interesser. Derved får Kommissionen samtidig en rolle som mægler mellem medlemsstaterne, hvilket den i kraft af sin neutralitet er særligt egnet og kaldet til.

Endelig er Kommissionen — om end i begrænset omfang — et udøvende organ. Dette gælder navnlig inden for konkurrenceretten, hvor Kommissionen varetager de aktiviteter, der er forbundet med en helt normal forvaltningsmyndighed. Den undersøger sagsforhold, meddeler tilladelser eller forbud og træffer i givet fald afgørelser om sanktioner. Tilsvarende vidtrækkende er derudover Kommissionens forvaltningsbeføjelser med hensyn til EU’s strukturfonde og gennemførelsen af budgettet. Som regel er det imidlertid medlemsstaterne, som i det enkelte tilfælde selv skal sørge for at gennemføre EU’s retsakter. Denne løsning i EU’s traktater har den fordel, at den europæiske retsordens stadig »fremmede« virkelighed over for borgerne kommer til at fremtræde med den nationale retsordens autoritet og i denne bekendte udformning.

KOMMISSIONENS ADMINISTRATIVE STRUKTUR

Kommissionen
(28 medlemmer) [kabinetter]
Generalsekretariatet
Juridisk Tjeneste
Talsmand

Den Europæiske Unions Domstol (EU-traktatens artikel 19)

En retsorden kan kun få varig karakter, hvis dens regler overvåges af en uafhængig myndighed. Dertil kommer, at de fælles regler for en union af stater vil blive fortolket og anvendt forskelligt fra stat til stat, hvis kontrollen med reglernes overholdelse overdrages til de nationale domstole. Den ensartede anvendelse af EU-retten i alle medlemsstater ville dermed blive bragt i fare. Derfor oprettedes der allerede i 1952 ved oprettelsen af det første fællesskab (EKSF) en Domstol, som i 1957 også blev domsmyndighed for de to andre fællesskaber (E[Ø]F og Euratom) og i dag er EU’s domsmyndighed.

Domstolsfunktionen varetages nu på to niveauer af:

• Domstolen som øverste instans i EU’s retssystem (EUF-traktatens artikel 253)
• Retten (EUF-traktatens artikel 254).

For at aflaste Domstolen og forbedre retsbeskyttelsen i EU traf Rådet for EU i 2004 afgørelse om at tilknytte en specialret til pådømmelse af personalesager til Retten (jf. EUF-traktatens artikel 257). I 2015 besluttede EU-lovgiveren imidlertid gradvist at øge antallet af dommere ved Retten til 56 og at lade Retten overtage den kompetence, som EU-Personaleretten hidtil havde haft til at træffe afgørelse i første instans om tvister i forbindelse med udøvelsen af EU’s offentlige tjeneste. Til gengæld blev EU-Personaleretten afskaffet den 1. september 2016.

Domstolen har den højeste domsmyndighed i alle spørgsmål, der vedrører EU-retten. Dens generelle opgave er at »sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne«.

Denne generelle beskrivelse af opgaverne omfatter tre grundlæggende områder:

• kontrol med dels EU-institutionernes anvendelse af EU-retten ved gennemførelsen af traktatens forskrifter, dels medlemsstaternes og enkeltpersoners anvendelse heraf med henblik på opfyldelsen af deres forpligtelser i medfør af EU-retten
• fortolkning af EU-retten
• udvikling af EU-retten.

Domstolen varetager disse opgaver under udøvelse af både sin retsbelærende og retsskabende funktion. Den retsbelærende funktion udøver den i form af udarbejdelsen af forpligtende responsa vedrørende traktater, som Unionen ønsker at indgå med tredjelande eller internationale organisationer. Ulig vigtigere er imidlertid dens funktion som retsskabende institution. Inden for rammerne af denne funktion varetager Domstolen opgaver, som i medlemsstaterne er overdraget forskellige domstole: Således optræder Domstolen som forfatningsdomstol ved tvister mellem EU-institutionerne og kontrollen af, om EU-lovgivningen er lovlig, som forvaltningsdomstol ved prøvelsen af de forvaltningsakter, der udstedes af Europa-Kommissionen eller indirekte af medlemsstaternes myndigheder (på grundlag af EU-retten). Desuden optræder Domstolen som arbejds- og arbejdsmarkedsret i spørgsmål om arbejdstagernes frie bevægelighed og sociale tryghed og om ligebehandling af mænd og kvinder på arbejdspladsen, som skattedomstol i spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af bestemmelserne i direktiverne på skatte- eller toldområdet, som kriminalret ved kontrollen af de af Europa-Kommissionen pålagte bøder, og endelig optræder den som civilret ved klager, hvor der kræves skadeserstatning, ved fortolkningen af bestemmelserne om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager.

Retten

Antallet af sager for Domstolen er i tidens løb steget støt. De vil stige yderligere, når man tænker på, hvilket konfliktpotentiale der er skabt med de talrige direktiver, der er vedtaget til gennemførelse af det indre marked, og som er gennemført i national ret. Der er allerede tegn på, at traktaten om Den Europæiske Union har rejst yderligere tvivlsspørgsmål, som i sidste instans skal besvares af Domstolen. Til aflastning af Domstolen blev der derfor allerede i 1988 etableret endnu en retsinstans.

RETTEN

Rettens sammensætning

p.t. 44 dommere
i hvilken forbindelse hver medlemsstat udpeger mindst én dommer der udnævnes af medlemsstaternes regeringer efter fælles overenskomst for et tidsrum af seks år.

Rettergangsformer

Retten er ikke nogen ny EU-institution, men er integreret i »Domstols«-institutionen. Men samtidig er den en selvstændig enhed, der også organisatorisk er udskilt fra Domstolen. Den råder over eget justitskontor og eget procesreglement. For at kunne foretage en sondring markeres retssager ved Retten med et »T« (= Tribunal) (f.eks. T-1/99), mens retssager ved Domstolen forsynes med et »C« (= Cour) (f.eks. C-1/99).

Oprindeligt var Retten kun kompetent for en begrænset kreds af søgsmål, men har nu følgende kompetencer.

• I første instans, dvs. under Domstolens retlige kontrol, har Retten kom­petence til at træffe afgørelse i annullations- og passivitetssøgsmål anlagt af fysiske og juridiske personer mod en EU-institution, søgsmål anlagt af medlemsstater mod Kommissionen og/eller Rådet inden for områderne statsstøtte, antidumpning og gennemførelsesbeføjelser, afgørelser i henhold til en voldgiftsbestemmelse, som indeholdes i en af EU eller i en på dens vegne indgået aftale, samt erstatningssøgsmål, der er rettet mod EU.
• Endelig er det fastsat, at Retten inden for særlige områder også kan overdrages kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål; hidtil er der imidlertid ikke gjort brug af denne mulighed.

Den Europæiske Centralbank (EUF-traktatens artikel 129 og 130)

Den Europæiske Centralbank (ECB) med hjemsted i Frankfurt am Main står i centrum af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU). Den er ansvarlig for stabiliteten af den europæiske valuta euroen og styrer pengemængden i denne valuta (EUF-traktatens artikel 128).

For at ECB kan varetage denne opgave, garanteres dens uafhængighed gennem talrige bestemmelser. Hverken ECB eller de nationale centralbanker må modtage instrukser fra EU-institutioner, fra medlemsstaternes regeringer eller fra nogen anden side under udøvelsen af de beføjelser og gennemførelsen af de opgaver og pligter, som de har fået pålagt. EU-institutionerne og medlemsstaternes regeringer forpligter sig til ikke at søge at øve indflydelse (EUF-traktatens artikel 130).

Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) består af ECB og medlemsstaternes centralbanker (EUF-traktatens artikel 129). Det har til opgave at fastlægge og gennemføre EU’s monetære politik og har eneret til at bemyndige udstedelse af pengesedler og mønter inden for Unionen. ESCB skal ligeledes forvalte medlemsstaternes officielle valutareserver og fremme betalingssystemernes smidige funktion i EU (EUF-traktatens artikel 127, stk. 2).

Revisionsretten (EUF-traktatens artikel 285 og 286)

Revisionsretten blev oprettet den 22. juli 1975 og påbegyndte sit arbejde i oktober 1977 i Luxembourg. Den har i mellemtiden fået status som EU-institution (EU-traktatens artikel 13). Den består i overensstemmelse med det nuværende antal medlemsstater af 28 medlemmer. De udnævnes for seks år af Rådet, der med kvalificeret flertal og efter høring af Europa-Parlamentet vedtager en liste over medlemmer, der er udarbejdet i overensstemmelse med medlemsstaternes indstillinger (EUF-traktatens artikel 286, stk. 2). Revisionsrettens medlemmer udpeger af deres midte Revisionsrettens formand for et tidsrum af tre år; formandens mandat kan fornyes.

Revisionsretten har til opgave at efterprøve lovligheden og den formelle rigtighed af EU’s indtægter og udgifter. Desuden skal den sikre sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. Revisionsrettens stærkeste våben er offentlighedseffekten. Resultaterne af dens kontrol offentliggøres efter slutningen af hvert regnskabsår i en årsberetning, der offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende og på denne måde bliver tilgængelig for den europæiske offentlighed. Desuden kan den i særberetninger til enhver tid tage stilling til bestemte emner, som ligeledes offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende.

Rådgivende organer

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EUF-traktatens artikel 301)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) sørger for, at de forskellige grupper inden for det økonomiske og sociale liv, i særdeleshed arbejdsgivere og arbejdstagere, landbrugere, fragtførere, handlende, håndværkere samt liberale erhverv og ledere fra små og mellemstore virksomheder, er repræsenteret i en EU-institution. Også forbrugerne, miljøorganisationer og almindelige samfundsinteresser opnår indflydelse via dette udvalg.

Udvalget består af 350 medlemmer (rådgivere), som stammer fra de enkelte staters mest repræsentative organisationer. De beskikkes for fem år af Rådet, som vedtager en liste over medlemmer, der er udarbejdet i overensstemmelse med hver medlemsstats indstilling.

Fordelingen af pladser er:

Antallet af medlemmer i Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget
Det Forenede Kongerige, Frankrig, Italien, Tyskland	24
Polen, Spanien	21
Rumænien	15
Belgien, Bulgarien, Grækenland, Nederlandene, Portugal, Sverige, Tjekkiet, Ungarn, Østrig	12
Danmark, Finland, Irland, Kroatien, Litauen, Slovakiet	9
Letland, Slovenien	7
Estland	6
Cypern, Luxembourg, Malta	5

Medlemmerne er underopdelt i tre grupper (arbejdsgivere, arbejdstagere, repræsentanter for civilsamfundet). Det påhviler de såkaldte »faglige sektioner« at udarbejde de udtalelser, der skal vedtages i plenum. Derudover arbejder udvalget snævert sammen med de parlamentariske udvalg og faggrupper i Europa-Parlamentet.

I visse tilfælde skal udvalget høres i lovgivningsprocessen. Desuden kan udvalget selv tage initiativ til at afgive udtalelse. Udvalgets udtalelser repræsenterer en syntese af forskellige meninger og holdninger, der til tider afviger ret meget fra hinanden. De er yderst nyttige både for Europa-Kommissionen og Rådet, fordi de på den måde kan erfare, hvilke tilpasninger de kredse, der er direkte berørt af et forslag, kunne ønske sig.

Regionsudvalget (EUF-traktatens artikel 305)

Som yderligere rådgivende organ er der gennem traktaten om oprettelse af Den Europæiske Union (Maastrichttraktaten) ved siden af det allerede eksisterende Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg oprettet et »regionsudvalg«. Dette udvalg er lige så lidt som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg en EU-institution i egentlige forstand, idet det kun har rådgivende funktion. Det træffer således ikke som EU-institutionerne (Europa-Parlamentet, Rådet, Europa-Kommissionen, Domstolen, Revisionsretten, Den Europæiske Centralbank) beslutninger med retligt bindende virkning vedrørende de kompetenceområder, der er overdraget EU.

Regionsudvalget består som Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg af højst 350 medlemmer. Medlemmerne er repræsentanter for medlemsstaternes regionale og lokale myndigheder, der skal være valgt til en regional eller lokal myndighed eller være politisk ansvarlige over for en valgt forsamling.

Rådets eller Kommissionens høring af Regionsudvalget er i visse tilfælde obli­gatorisk (»obligatorisk høring«), navnlig inden for områderne uddannelse, kultur, sundhedsvæsen, udbygning af de transeuropæiske net, transport-, telekommunikations- og energiinfrastruktur, økonomisk og social samhørighed, beskæftigelsespolitik og sociallovgivning. Derudover høres Regionsudvalget regelmæssigt af Rådet også uden retlig forpligtelse omkring de mest forskelligartede lovgivningstiltag (»fakultativ høring«).

Den Europæiske Investeringsbank (EUF-traktatens artikel 308)

Den Europæiske Investeringsbank med hjemsted i Luxembourg er EU’s finansieringsinstitut og bidrager til en »afbalanceret og gnidningsløs udvikling« af EU. Den skal inden for alle erhvervssektorer yde lån og garantier, navnlig til ophjælpning af mindre udviklede områder, modernisering eller omstilling af virksomheder eller skabelse af nye arbejdspladser samt til projekter af fælles interesse for flere medlemsstater.

DEN EUROPÆISKE UNIONS RETSORDEN

Den netop beskrevne EU-»forfatning«, og specielt dens grundlæggende værdier, kan kun få liv og blive realiseret via EU-retten. Derfor er EU på to måder også et retligt fænomen: Den er retsskabt, og den er en retsunion.

EU som et retligt fænomen og som en retsunion

Det afgørende nye, hvorved EU udmærker sig i forhold til tidligere forsøg på at samle Europa, er, at midlerne ikke har været vold, magt eller underkastelse, men derimod lovgivning. For kun en enhed baseret på fri meningsdannelse har chance for at overleve — en enhed, der er baseret på de grundlæggende værdier som frihed og lighed, der har hjemmel i og virkeliggøres gennem lovgivningen. Det er denne erkendelse, der er fundamentet for de traktater, som førte til oprettelsen af Den Europæiske Union.

EU er imidlertid ikke alene retsskabt, men forfølger også sine mål udelukkende ved hjælp af retlige midler. Det er det, der gør den til en union. Det er ikke magtforholdene, der styrer den økonomiske og sociale sameksistens mellem medlemsstaternes befolkninger, men derimod EU-retten, som er grundlaget for EU’s opbygning med institutioner. Den fastlægger EU-institutionernes beslutningsprocedurer og regulerer deres indbyrdes forhold. Forordningerne, direktiverne, og afgørelserne er de dispositionsmuligheder, den stiller til rådighed for institutionerne. Det er herigennem, at der kan vedtages retsakter med bindende virkning for medlemsstaterne og deres borgere. Dermed bliver også den enkelte borger en del af Unionen. Dens retsorden har i stadig stigende grad direkte indflydelse på borgernes dagligdag. Den giver dem rettigheder og pålægger dem pligter, og de er dermed som statsborgere og som unionsborgere underkastet retsordener på forskelligt niveau, ligesom det kendes fra forbundsstaters forfatninger. Som i enhver anden retsorden stiller også EU’s retsorden et lukket retsbeskyttelsessystem til rådighed til løsning af tvister om EU-retten og til håndhævelse heraf. EU-retten regulerer også forholdet mellem EU og medlemsstaterne. Medlemsstaterne skal træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af traktaterne eller EU-institutionernes handlinger. Det påhviler dem at lette EU i dens arbejde og at undlade alt, hvad der kan bringe virkeliggørelsen af traktaternes målsætninger i fare. Medlemsstaterne hæfter over for EU-borgerne for alle skader, der forårsages som følge af overtrædelser af EU-retten.

EU-rettens kilder

Begrebet »retskilde« har en dobbelt betydning: I sin oprindelige betydning er det den egentlige årsag til, at der opstår ret, dvs. motivationen til at skabe ret. Forstået således ville EU-rettens retskilde være viljen til at bevare fred og skabe et bedre Europa gennem økonomisk integration — begge momenter, som EU kan takke sin eksistens for. I juridisk sprogbrug forstås ved begrebet »retskilde« derimod rettens oprindelse og forankring.

EU’s stiftende traktater som primær EU-ret

Som første retskilde skal nævnes EU’s stiftende traktater med tilknyttede bilag og protokoller samt de senere tillæg og ændringer hertil. Disse stiftende traktater og tillæggene og ændringerne hertil, det vil først og fremmest sige Maastricht-, Amsterdam-, Nice- og Lissabontraktaterne, og de forskellige tiltrædelsestraktater indeholder de grundlæggende retsprincipper for EU’s målsætninger, organisation og funktion samt visse dele af den økonomiske lovgivning. Dette gælder også for Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der siden ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten har samme juridiske værdi som traktaterne (EU-traktatens artikel 6, stk. 1). Således indeholder disse tekster EU’s forfatningsretlige rammebestemmelser, som EU-institutionerne, der er udstyret med lovgivningsmæssige og administrative beføjelser, skal udfylde i EU’s interesse. Dette retskompleks, som medlemsstaterne selv har vedtaget, betegnes juridisk som den primære EU-ret.

EU’s retsakter som afledt EU-ret

Den ret, der opstår ved, at EU-institutionerne udøver de tillagte beføjelser, kaldes den sekundære eller afledte EU-ret, den anden vigtige retskilde for EU.

Denne ret udgøres af lovgivningsmæssige retsakter (»retsakter«), ikkelovgivningsmæssige retsakter (basisretsakten, delegerede retsakter, gennemførelsesretsakter), ikkebindende retsakter (udtalelser, henstillinger og andre retshandlinger, som ikke er lovgivningsmæssige retsakter, såsom interinstitutionelle aftaler, resolutioner, meddelelser, handlingsprogrammer). »Lovgivningsmæssige retsakter« er retsakter, der er vedtaget ved en almindelig eller en særlig lovgivningsprocedure (EUF-traktatens artikel 289). De »delegerede retsakter« (EUF-traktatens artikel 290) er almengyldige og bindende ikkelovgivningsmæssige retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikkevæsentlige bestemmelser i en lovgivningsmæssig retsakt. De vedtages af Kommissionen, som udtrykkeligt skal have delegeret beføjelse hertil i en lovgivningsmæssig retsakt. I tilfælde af, at det er nødvendigt at fastsætte ensartede betingelser for gennemførelse af EU’s juridisk bindende retsakter, sker dette på grundlag af gennemførelsesretsakter, som normalt vedtages af Kommissionen, undtagelsesvist også af Rådet (EUF-traktatens artikel 291). EU-institutionerne kan fremsætte henstillinger og udtalelser i form af ikkebindende retsakter. Endelig er der en lang række »andre retshandlinger«, der ikke er retsakter, som gør det muligt for EU-institutionerne at afgive ikkebindende udtalelser og tilkendegivelser, eller som regulerer EU’s og dens institutioners interne forhold, således som det f.eks. er tilfældet med de fælles ordninger eller interinstitutionelle aftaler eller i forbindelse med institutionernes forretningsordener.

De lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige retsakter kan antage meget forskellige former. De vigtigste er indeholdt og defineret i EUF-traktatens artikel 288. Systemet indeholder som bindende retshandlingsformer forordninger, direktiver og afgørelser. Som ikkebindende retshandlingsformer indeholder systemet henstillinger og udtalelser. Dette system af retsakter er imidlertid på ingen måde endegyldigt. Tværtimod findes der også en lang række andre retshandlinger, som ikke kan indpasses i dette system. Der er blandt andet tale om resolutioner, erklæringer, handlingsprogrammer eller hvid- og grønbøger. Der er betydelige forskelle mellem de forskellige retsakter, for så vidt angår proceduren for deres vedtagelse, deres retsvirkninger, og hvem de er rettet til; disse forskelle belyses derfor yderligere i et senere kapitel, der specifikt beskæftiger sig med EU’s »handlemuligheder«.

Den afledte EU-ret udvikles hele tiden. Det er gennemførelsen heraf, der fylder den primære EU-ret, som er opstået på grundlag af EU’s traktater, med liv, og som efterhånden realiserer og kompletterer den europæiske retsorden.

EU’s internationale aftaler

Denne tredje retskilde er snævert forbundet med EU’s rolle på internationalt plan. Som et af verdens brændpunkter kan Europa ikke nøjes med kun at se snævert på sine egne interne forhold, men må også tage vare på sine økonomiske, sociale og politiske forbindelser til verdens øvrige lande. Med dette formål for øje indgår EU internationale aftaler med »ikkemedlemsstater« (såkaldte tredjelande) og med andre internationale organisationer, hvoraf følgende aftaler bør nævnes særskilt:

Associeringsaftaler

Associeringen er en særlig form for traktatmæssig forbindelse med tredjelande, som foruden rent handelspolitiske arrangementer åbner mulighed for snævert økonomisk samarbejde med vidtrækkende finansiel støtte fra EU til kontrahenten (EUF-traktatens artikel 217). Der findes tre former for associeringsaftaler:

Aftaler til bevarelse af nogle EU-medlemsstaters særlige forbindelser med visse tredjelande

Anledningen til at skabe associeringsinstrumentet var navnlig de ikkeeuropæiske lande og territorier, der havde særligt snævre økonomiske forbindelser med Belgien, Danmark, Det Forenede Kongerige, Frankrig, Italien og Nederlandene som følge af, at de tidligere var kolonier heraf. Det var nødvendigt med særordninger, efter at den fælles told udadtil i EU vanskeliggjorde handelssamkvemmet med dem. Formålet med associeringen af disse lande og territorier er derfor at fremme deres økonomiske og sociale udvikling og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Unionen som helhed (EUF-traktatens artikel 198). Der findes således en lang række præferenceordninger, som giver mulighed for import af varer fra disse lande og territorier til nedsat told eller endog nultold. Den finansielle og tekniske bistand fra EU ydes gennem Den Europæiske Udviklingsfond. Den i praksis langt vigtigste aftale er den partnerskabsaftale mellem EU og AVS-landene, som forbinder EU med 70 lande i Afrika, Stillehavet og Vestindien. Denne aftale omdannes i øjeblikket til en række regionalt opdelte økonomiske partnerskabsaftaler, som gradvis giver AVS-landene fri adgang til det europæiske indre marked.

Aftaler til forberedelse af eventuel tiltrædelse og til oprettelse af en toldunion

Derudover anvendes associeringsinstrumentet til at forberede en even­tuel tiltrædelse af EU. Aftalen er samtidig et indledende trin hen imod den egentlige optagelse, hvorved ansøgerlandets økonomiske forhold søges tilnærmet til forholdene i EU. Denne fremgangsmåde anvendes i øjeblikket over for de vestlige Balkanlande (Albanien, Bosnien og Hercegovina, Kosovo, Montenegro, Serbien). Her ledsages tiltrædelsesprocessen af den udvidede stabiliserings- og associeringsproces (SAP), som skal være den overordnede ramme for tilnærmelsen af de vestlige Balkanlande til EU og hen imod en fremtidig tiltrædelse. SAP forfølger tre mål: 1. stabilisering og hurtig overgang til en fungerende markedsøkonomi, 2. fremme af regionalt samarbejde og 3. udsigt til medlemskab af EU. SAP er opbygget som et voksende partnerskab, inden for hvilket EU tilbyder handelsindrømmelser, økonomisk og finansiel bistand samt aftalebaserede forbindelser i form af stabiliserings- og associeringsaftaler. Hvert land skal gøre konkrete fremskridt inden for rammerne af stabiliserings- og associeringsprocessen med henblik på at opfylde kravene til et eventuelt medlemskab. I årlige beretninger evalueres de vestlige Balkanlandes fremskridt på vejen mod et fremtidigt medlemskab af EU.

Aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS)

Med EØS-aftalen åbnes EU’s indre marked for de resterende EFTA-lande (Island, Liechtenstein og Norge), og de stilles i udsigt at kunne tiltræde EU på et senere tidspunkt, idet de forpligter sig til at overtage næsten to tredjedele af EU-retten. Inden for rammerne af EØS skal der på basis af gældende primær og afledt EU-ret (»gældende EU-ret«) være fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, fælles bestemmelser vedrørende konkurrence og støtte og et tættere samarbejde om horisontale og flankerende politikker (f.eks. miljøbeskyttelse, forskning og udvikling, uddannelse).

Samarbejdsaftaler

Samarbejdsaftalerne er ikke så vidtgående som associeringsaftalerne, idet de udelukkende tilsigter et intensiveret økonomisk samarbejde. Sådanne aftaler har EU indgået med blandt andet Maghreblandene (Algeriet, Marokko og Tunesien), Machraklandene (Egypten, Jordan, Libanon og Syrien) og med Israel.

Handelsaftaler

Endelig er der indgået en række handelsaftaler med enkelte tredjelande, grupper af tredjelande eller i forbindelse med internationale handelsorganisationer på det told- og handelspolitiske område. De vigtigste internationale handelsaftaler er »overenskomsten om Oprettelse af Verdenshandelsorganisationen« (World Trade Organisation, WTO) og de multilaterale handelsaftaler, der er indgået i tilslutning hertil, og hvor de vigtigste er: »Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel« (GATT 1994), »Antidumping- og Subventionskodeks«, »Den Almindelige Overenskomst om Handel med Tjenesteydelser« (GATS), »Aftalen om Handelsrelaterede Intellektuelle Ejendomsrettigheder« (TRIPS) samt »Forståelse vedrørende Reglerne og Procedurerne for Tvistbilæggelse«. Derudover har bilaterale frihandelsaftaler i stadig stigende grad vundet indpas i forhold til multilaterale aftaler. På grund af de enorme vanskeligheder, f.eks. inden for rammerne af WTO, der er forbundet med indgåelsen af multilaterale liberaliseringsaftaler, har alle de store handelsnationer, herunder også EU, rettet opmærksomheden mod indgåelse af bilaterale frihandelsaftaler. Af nylige eksempler herpå kan nævnes den vellykkede afslutning på forhandlingerne med Canada (CETA — Comprehensive Economic and Trade Agreement = omfattende økonomi- og handelsaftale) og Singapore samt de igangværende forhandlinger med USA (TTIP — Transatlantic Trade and Investment Partnership = det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab) og Japan.

Uskrevne retskilder

De hidtil omtalte retskilder i EU har det til fælles, at der er tale om nedskreven EU-ret. Men EU’s retsorden omfatter som enhver anden retsorden ikke blot skrevne regler. Der findes i enhver retsorden lakuner, som må udfyldes med uskreven ret.

Almindelige retsgrundsætninger

EU-rettens uskrevne retskilder er først og fremmest de almindelige retsgrundsætninger. Disse er normer, der udtrykker de grundlæggende begreber og den ret og retfærdighed, som enhver retsorden er underkastet. Den skrevne EU-ret, som hovedsageligt kun regulerer økonomiske og sociale forhold, indeholder kun delvis sådanne regler, og de almindelige retsgrundsætninger udgør derfor en af de vigtigste af EU’s retskilder. Ved deres hjælp kan eksisterende huller udfyldes, og gældende ret kan videreudvikles ved fortolkninger i overensstemmelse med retfærdighedsprincippet.

Gennemførelsen af retsgrundsætningerne sker med retsanvendelsen, især ved den retspraksis, der fastlægges af Domstolen, hvis opgave det er at sikre »overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne«. Udgangspunktet for de almindelige retsgrundsætninger er først og fremmest de fælles retsgrundsætninger i medlemsstaternes retsordener. De leverer de eksempler, på grundlag af hvilke de EU-retsregler, der er nødvendige for løsningen af et problem, kan udvikles.

Til disse almindelige retsgrundsætninger hører ud over forfatningsprincipperne om selvstændighed, EU-rettens direkte anvendelighed og forrang også princippet om overholdelse af de grundlæggende rettigheder (gælder dog ikke for Det Forenede Kongerige og Polen, som på grund af en »opting out-klausul« ikke er bundet af de grundlæggende rettigheder på grundlag af chartret om grundlæggende rettigheder), proportionalitetsprincippet (der imidlertid er blevet en positiv retsbestemmelse i EU-traktatens artikel 5, stk. 4), beskyttelsen af den berettigede forventning, det kontradiktoriske princip eller princippet om medlemsstaternes ansvar for overtrædelser af EU-retten.

Sædvaneret

Den uskrevne EU-ret omfatter derudover også sædvaneretten. Derved forstås den ret, der er opstået gennem praksis eller retsoverbevisning, og som supplerer eller ændrer den primære eller afledte ret. Muligheden for, at en sådan EU-sædvaneret kan eksistere, anerkendes i princippet. Men den faktis­ke udvikling af sædvaneretten er inden for rammerne af EU-retten imidlertid underkastet væsentlige begrænsninger. Den første begrænsning fremgår af en særlig procedure for ændringsforslag til traktaten (EU-traktatens artikel 54). Herved udelukkes muligheden imidlertid ikke helt og aldeles for, at der kan udvikles en sædvaneret, men dette forhold strammer de krav, der skal stilles til påvisningen af langvarig praksis og en tilsvarende retsoverbevisning. En yderligere grænse fremgår for EU-institutionernes udvikling af sædvaneret af den omstændighed, at en institutions handlinger udelukkende kan tage afsæt i EU’s traktater og ikke på grundlag af dens faktiske adfærd og vilje til at etablere ret i relation hertil. Heraf følger, at sædvaneret under ingen omstændigheder i forhold til aftaleret kan udgå fra EU-institutionerne, men højst fra medlemsstaterne og da under de netop beskrevne skærpede betingelser. EU-institutionernes procedurer og retsoverbevisning kan imidlertid indgå i fortolkningen af de retsprincipper, som disse institutioner har skabt, hvorigennem den retlige og faktiske rækkevidde af den pågældende retsakt under visse omstændigheder ændres. Men samtidig skal også de forudsætninger og grænser overholdes, der fremgår af den primære EU-ret.

Aftaler og konventioner mellem EU-medlemsstaterne

Som EU’s sidste retskilde skal nævnes aftalerne mellem medlemsstaterne. Disse indgås for det første, når der er tale om regulering af spørgsmål, som nok har nær sammenhæng med EU’s virksomhed, men som vedrører et område, hvor der ikke er overdraget beføjelser til EU-institutionerne (eksempel: traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union, »finanspagten fra 2012«, der blev indgået uden Det Forenede Kongerige og Tjekkiet). For det andet findes der egentlige folkeretlige aftaler mellem medlemsstaterne, som især har til formål at overvinde de nationale ordningers territorialt afgrænsede gyldighed og at skabe ensartet ret i EU. Dette har især betydning inden for international privatret (eksempel: konvention om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (1980)).

EU’s handlemuligheder

Systemet med EU-retsakter måtte »opfindes« på ny efter EU’s oprettelse. I den forbindelse var det første spørgsmål, der rejste sig, hvilke slags retsakter det skulle være, og hvilken retsvirkning de skulle have. Det måtte tages i betragtning, at institutionerne på den ene side skulle være i stand til effektivt, dvs. uden at være afhængige af medlemsstaternes gode vilje, at udjævne de forskellige og ulige økonomiske, sociale og ikke mindst økologiske forhold i medlemsstaterne for dermed at give alle EU-borgerne de bedst mulige leveforhold. På den anden side måtte der ikke i unødigt omfang gribes ind i medlemsstaternes retsordener. Som en rød tråd gennem EU’s retshandlings- og lovgivningssystem går derfor det princip, at der bør vedtages EU-forskrifter på alle de områder, hvor det er nødvendigt at indføre detaljerede fælles bestemmelser i alle medlemsstaterne. Hvor det imidlertid ikke er nødvendigt, skal der i passende omfang tages hensyn til medlemsstaternes gældende retsordener.

På denne baggrund udvikledes et sæt af handlemuligheder, som i forskelligt omfang gør det muligt for EU-institutionerne at påvirke de nationale retsordener. Klarest gøres dette ved, at EU-bestemmelser erstatter nationale regler. Dernæst er der de EU-bestemmelser, ved hvis hjælp EU-institutionerne kun indirekte påvirker medlemsstaternes retsordener. Med henblik på regulering af bestemte forhold er det desuden muligt at træffe foranstaltninger over for en navngiven eller nærmere defineret adressat. Endelig er der de retlige dispositioner, som ikke indeholder bindende regler for medlemsstaterne eller EU-borgerne.

Betragter man EU’s retsakter ud fra, hvem de er rettet til, og hvilke virkninger de har i medlemsstaterne, aftegner der sig følgende billede med udgangspunkt i EUF-traktatens artikel 288:

Forordninger som »EU-love«

De retsakter, som gør det muligt for EU-institutionerne at foretage det dybeste indgreb i de nationale retsordener, er forordningerne. Disse retsakter er kendetegnet ved to egenskaber, som er helt usædvanlige i international ret.

• Deres EU-karakter, dvs. det forhold, at de uden hensyntagen til nationale grænser har samme gyldighed i hele EU, ligesom de har gyldighed på samme måde og fuldstændigt i alle medlemsstaterne. Således kan medlemsstaterne ikke nøjes med at anvende en forordningsbestemmelse ufuldstændigt eller fravælge dele heraf for på den måde at se bort fra de bestemmelser, som de var imod under beslutningsprocessen, eller som går imod visse nationale interesser. Medlemsstaterne kan heller ikke unddrage sig forordningernes bindende karakter med henvisning til bestemmelser og praksis i national ret.
• Deres direkte anvendelighed, hvilket vil sige, at forordninger skaber samme ret, uden at medlemsstaterne skal udstede særlige gennemførelsesakter, og tillægger EU-borgerne rettigheder eller pålægger dem pligter direkte. Medlemsstaterne og deres institutioner, domstole og myndigheder samt alle personer, der er omfattet af en forordnings personlige anvendelsesområde, er bundet direkte af EU-retten og skal overholde den på samme måde som national ret.

Disse retsakters ligheder med de nationale love er umiskendelige. For så vidt disse retsakter udstedes sammen med Europa-Parlamentet (i den såkaldte almindelige lovgivningsprocedure, jf. næste kapitel), betegnes de som »lovgivningsmæssige retsakter«. Forordninger, der kun udstedes af Rådet eller af Europa-Kommissionen, savner dette parlamentariske medansvar, således at de — i det mindste ud fra en formel betragtning — mangler det karakteristiske kendetegn ved en lov.

Direktiverne

Direktivet er sammen med forordningen EU’s vigtigste instrument. Dermed skal der opnås den nødvendige ensartethed i EU-retten, samtidig med at medlemsstaternes nationale særpræg bevares. Det primære mål for direktivet er derfor ikke — som for forordningen — at skabe ensartede retsregler, men at tilnærme de enkelte medlemsstaters lovgivning indbyrdes. Hermed skal modsætningerne mellem de enkelte medlemsstaters retsbestemmelser og forvaltningsforskrifter afskaffes, idet forskellene gradvist afvikles med henblik på at skabe så ensartede betingelser i medlemsstaterne som muligt. Direktivet er således et af de grundlæggende instrumenter i virkeliggørelsen af det indre marked.

Direktivet er kun bindende for medlemsstaterne, for så vidt angår de mål, der skal nås, men de kan selv vælge, under hvilken form og med hvilke midler de ønsker at virkeliggøre disse mål i relation til den nationale retsorden. Formålet hermed er at mildne den form, hvorunder indgrebene i medlemsstaternes nationale ret og forvaltningsstrukturer gennemføres. Således kan medlemsstaterne ved virkeliggørelsen af de EU-retlige målsætninger tage hensyn til nationale forhold. Dette opnås derved, at bestemmelserne i et direktiv ikke automatisk træder i stedet for nationale retsforskrifter; medlemsstaterne forpligtes i stedet til at tilpasse deres nationale bestemmelser efter EU-bestemmelserne. Dette opnås ved hjælp af en lovgivningsprocedure i to trin:

På første trin fastsættes bindende det resultat på EU-plan, som direktivet tilsigter for de respektive målgrupper, dvs. flere eller alle medlemsstater, inden for en fastsat frist. EU-institutionerne kan på forhånd fastsætte dette resultat ved så detaljerede bestemmelser, at medlemsstaterne ikke får mulighed for selv at bestemme, hvorledes direktivets saglige udformning skal være. Der gøres brug af denne mulighed først og fremmest i forbindelse med tekniske standarder og miljøbeskyttelse.

På det andet, nationale trin sker den indholdsmæssige gennemførelse af det på EU-plan foreskrevne resultat i national ret. Også når medlemsstaterne i princippet selv kan vælge form og midler for gennemførelsen, vurderes det senere, om de pågældende bestemmelser er blevet gennemført i national ret i overensstemmelse med EU’s kriterier. Principielt gælder det, at der ved gennemførelsen skal skabes en retstilstand, som lader de rettigheder og pligter, der følger af bestemmelserne i et direktiv, fremstå tilstrækkeligt klart og veldefineret, således at EU-borgerne i givet fald kan påberåbe sig dem eller anfægte dem for nationale domstole. Hertil kræves som regel, at der udstedes bindende nationale retsakter, eller at bestående rets- og forvaltningsforskrifter ophæves eller ændres. Den blotte forvaltningspraksis er ikke tilstrækkelig, idet den i sagens natur kan ændres af forvaltningen efter forgodtbefindende, og fordi en sådan praksis ikke er tilstrækkeligt belyst.

Direktivet pålægger normalt ikke EU-borgere pligter eller tillægger dem rettigheder; det er udtrykkeligt kun rettet til medlemsstaterne. Rettigheder eller pligter for borgerne opstår derimod først på grundlag af de foranstaltninger, medlemsstaternes ansvarlige myndigheder træffer for at gennemføre direktivet. Dette er uden betydning for borgerne, så længe medlemsstaterne efterkommer deres forpligtelser i henhold til EU’s retsakter. Ulemper opstår for EU-borgerne, hvis gennemførelsen af det mål, der er fastsat i direktivet, er til deres fordel, og de nødvendige nationale gennemførelsesbestemmelser ikke vedtages overhovedet eller er ukorrekte. For i videst muligt omfang at udelukke sådanne ulemper har Domstolen fastsat i flere domme, at EU-borgerne på bestemte betingelser direkte kan påberåbe sig direktivets bestemmelser og gøre de rettigheder gældende, som dette tillægger dem. Dette kan i givet fald ske ved de nationale domstole. Forudsætningerne for denne direkte virkning har Domstolen beskrevet således:

• Direktivets bestemmelser skal fastlægge borgernes/virksomhedernes rettigheder tilstrækkeligt klart og præcist.
• Der må ikke til den pågældende ret være knyttet betingelser eller forpligtelser.
• Den nationale lovgivningsinstans må ikke ved den indholdsmæssige udformning indrømmes mulighed for at foretage et skøn.
• Fristen for direktivets gennemførelse skal være udløbet.

Domstolens retspraksis vedrørende direktivers direkte virkning hviler i det væsentlige på det princip, at en medlemsstat handler modstridende og retsstridigt, når den anvender sin ret. Domstolen har derimod afvist at lade direktiver få direkte virkning i forholdet mellem borgerne indbyrdes (»horisontal direkte virkning«). En medlemsstats ulovlige retsudøvelse hindres ved, at det anerkendes, at et direktiv har direkte virkning, da den pågældende medlemsstat dermed ikke kan drage fordele af, at den undlader at rette sig efter EU-retten. På den måde får direktivers direkte virkning karakter af sanktion. Domstolen har hidtil konsekvent udelukkende anerkendt direktivers direkte virkning i forholdet mellem borger og medlemsstat, og kun når det har været til fordel for EU-borgerne og ikke til deres ulempe, dvs. kun i de tilfælde, hvor EU-retten er gunstigere for borgerne end de oprindelige, dvs. ikketilpassede nationale regler (»vertikal direkte retsvirkning«).

Domstolen har derimod afvist at lade direktiver få direkte virkning i forholdet mellem borgerne indbyrdes (»horisontal direkte virkning«). Med hensyn til den direkte virknings karakter af sanktion har Domstolen fastslået, at denne virkning ikke gælder for enkeltindivider, da disse ikke kan drages til ansvar for medlemsstaternes forsømmelser. De kan derimod støtte sig på principperne om retssikkerhed og om beskyttelsen af den berettigede forventning. Borgerne må nemlig kunne have tillid til, at et direktivs retsvirkninger kun kan gøres gældende over for dem i medfør af de nationale gennemførelsesbestemmelser. Domstolen har imidlertid udviklet et primærretligt princip, i henhold til hvilket indholdet af et direktiv, for så vidt der heri foretages en konkretisering af det generelle forbud mod forskelsbehandling, også finder anvendelse i privatretlige forhold. Domstolens konstruktion rækker dermed ud over forbuddet mod forskelsbehandling, der som konkretiseret ved det relevante direktiv forpligter de offentlige myndigheder og her navnlig de nationale retter til inden for rammerne af deres kompetence at sikre den retsbeskyttelse, der for borgerne følger af EU-retten, og at sikre dennes fulde virkning, idet den nationale ret om fornødent skal undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med dette princip. EU-rettens forrang er princippet om forbud mod forskelsbehandling, da det følger af direktivet over for modstående national lovgivning. Herved sætter Domstolen ganske vist ikke spørgsmålstegn ved direktivernes manglende horisontale virkning, men når dog de facto i forhold til forbuddet mod forskelsbehandling frem til det samme resultat i alle tilfælde, hvor et direktiv konkretiserer dette forbud. En sådan konkretisering har Domstolen hidtil anerkendt for direktiver, som vedrørte de klassiske former for forskelsbehandling baseret på nationalitet, køn eller alder. Tilsvarende bør imidlertid gælde for alle direktiver, som udstedes med henblik på bekæmpelse af de i EUF-traktatens artikel 19 anførte former for forskelsbehandling.

Et direktivs direkte virkning forudsætter ikke nødvendigvis, at en direktivbestemmelse tillægger borgeren rettigheder. Direktivbestemmelser har derimod også direkte virkning, for så vidt de har en objektiv-retlig virkning. Til anerkendelse af denne virkning gælder de samme forudsætninger som for anerkendelsen af en direkte virkning med den undtagelse, at der i stedet for en klar og præcis ret for borgeren eller virksomheden er fastsat en klar og præcis forpligtelse for medlemsstaterne. Når dette er tilfældet, er alle institutioner, dvs. lovgiver, forvaltning og domstole i medlemsstaterne, bundet af direktivet og skal af egen drift overholde og anvende dette som EU-ret med forrang. Konkret følger heraf, at de ligeledes er forpligtet til at fortolke national ret i overensstemmelse med direktiverne (»direktivkonform fortolkning«) eller at give den pågældende direktivbestemmelse anvendelsesforrang for modstridende national ret. Desuden har direktiver visse blokerende virkninger over for medlemsstaterne, endnu inden gennemførelsesfristen er udløbet. I betragtning af den bindende karakter af et direktiv og på grundlag af princippet om loyalitet over for Unionen (EU-traktatens artikel 4) skal medlemsstaterne allerede inden udløbet af gennemførelsesfristen afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der vil bringe gennemførelsen af det med direktivet tilsigtede mål i alvorlig fare.

Endelig har Domstolen i forbindelse med Francovich- og Bonifaci-dommene fra 1991 anerkendt, at medlemsstaterne har pligt til at yde erstatning for skader, som er forårsaget af manglende eller ikke korrekt gennemførelse af direktiver til national ret. I de nævnte tilfælde var den italienske stat ansvarlig for, at Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens ikke var blevet gennemført til tiden. Direktivet skal sikre arbejdstagernes krav på løn i en periode, inden arbejdsgiveren bliver insolvent, eller indtil arbejdstageren siges op af denne grund. Hertil skulle der etableres garantiordninger, til hvilke arbejdsgiverens øvrige kreditorer ikke havde adgang, og hvortil midlerne skulle indbetales af arbejdsgiverne og/eller det offentlige. Domstolen stod her over for det problem, at direktivet ganske vist indrømmede arbejdstagerne en subjektiv ret til at få lønnen udbetalt af midlerne i den nævnte garantiordning, men at denne ret ikke kunne gøres gældende direkte, dvs. for de nationale domstole, fordi den pågældende garantiordning ikke var blevet oprettet som følge af den manglende gennemførelse af dette direktiv, og der derfor ikke kunne angives en debitor for betalingen af de i forbindelse med konkursen opståede lønkrav. Domstolen traf i dette tilfælde den afgørelse, at den italienske stat skulle udbetale skadeserstatning til de skadelidte arbejdstagere, fordi den ved ikke at have gennemført direktivet havde berøvet arbejdstagerne den ret, som dette indrømmede dem. Erstatningspligten er efter Domstolens opfattelse en uadskillelig bestanddel af EU’s retsorden, selv om den ikke udtrykkeligt er fastsat i EU-retten, idet dens fulde gyldighed begrænses og den beskyttelse, som denne indebærer, reduceres, såfremt EU-borgerne ikke har mulighed for at kræve erstatning, når deres rettigheder krænkes, ved at medlemsstaterne handler i modstrid med EU-retten (⁴).

Afgørelser

Med »afgørelserne« blev der med Lissabontraktaten indført en ny retshandlingsform i systemet med retshandlinger. Der er to kategorier af afgørelser: afgørelser, der er rettet til bestemte adressater, og generelle afgørelser, som ikke har nogen bestemte adressater (jf. EUF-traktatens artikel 288, stk. 4). Mens de afgørelser, der er rettet til bestemte adressater, afløser de tidligere »afgørelser« om regulering af enkelttilfælde, omfatter de generelle afgørelser, som ikke har nogen bestemte adressater, en række forskellige reguleringsformer, som har det til fælles, at de ikke har til formål at regulere enkelttilfælde. Denne fællesbetegnelse for to helt forskellige retshandlingsformer er beklagelig, idet der på grund af uundgåelige afgrænsningsproblemer opstår en stor retsusikkerhed. Det ville have været bedre at bibeholde det tidligere gængse begreb »retsafgørelse« for foranstaltninger til regulering af enkelttilfælde med retsvirkning udadtil og derudover indføre begrebet »afgørelse« for de andre bindende retlige dispositioner.

Afgørelser, der er rettet til bestemte adressater, udgør den typiske retsakt, med hvilken EU-institutionerne (navnlig Rådet og Kommissionen) udøver deres gennemførelsesbeføjelser. Med en sådan afgørelse kan EU-institutionerne således kræve, at en medlemsstat, en virksomhed eller en borger foretager eller undlader at foretage en bestemt handling, ligesom afgørelsen kan tillægge dem rettigheder eller pålægge dem pligter. Det svarer stort set nøjagtigt til situationen i medlemsstaternes retsorden. Også her fastlægger de nationale forvaltninger de konsekvenser, som anvendelsen af en lov vil have i det enkelte tilfælde, gennem udstedelse af forvaltningsakter med bindende virkning for borgerne.

Karakteristikaene ved denne form for afgørelse kan beskrives på følgende måde:

• Afgørelsen har individuel gyldighed, hvorved den adskiller sig fra forordningen. Den eller dem, afgørelsen er rettet til, skal være angivet, og den forpligter kun den eller de pågældende. Det er tilstrækkeligt, at den pågældende personkreds kan bestemmes på det tidspunkt, hvor afgørelsen udstedes, og at den i fremtiden ikke længere kan udvides. Det er derfor vigtigt, at afgørelsens indhold er af en sådan art, at den eller de pågældendes situation påvirkes individuelt og direkte. Imidlertid kan også tredjemænd berøres individuelt af en afgørelse, såfremt de f.eks. på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre, berøres og derfor på samme måde som den eller dem, afgørelsen er rettet til, selv kan bestemmes individuelt.
• Afgørelsen er bindende i alle enkeltheder, hvorved den adskiller sig fra direktiverne, der kun er bindende med hensyn til de mål, der tilstræbes.
• Afgørelsen er direkte bindende for dem, den er rettet til. En afgørelse, der er rettet til en medlemsstat, kan desuden under tilsvarende forudsætninger som et direktiv også få direkte virkning for EU-borgerne.

Generelle afgørelser, som ikke har nogen bestemte adressater, er bindende i alle enkeltheder, men det er imidlertid ikke klart, hvem den er bindende for. Dette kan i sidste ende først konstateres via indholdet i den pågældende afgørelse. Der sondres mellem følgende reguleringsformer i forbindelse med de generelle afgørelser:

• Afgørelser om ændring af traktatbestemmelserne: Disse afgørelser gælder abstrakt-generelt, dvs. de er bindende for alle EU-institutio­ner, organer og andre myndigheder samt medlemsstaterne. I den forbin­delse kan nævnes afgørelser om forenkling af godkendelsesprocedurer (EUF-traktatens artikel 81, stk. 3, artikel 192, stk. 2, litra c)), eller om lempelse af flertalskrav (EUF-traktatens artikel 312, stk. 2, artikel 333, stk. 1).
• Afgørelser om konkretisering af traktatretten: Disse afgørelser udfolder bindende virkning for EU som helhed eller de relevante EU-institutioner, -organer og andre myndigheder i tilfælde af en afgørelse om deres sammensætning. De har ingen eksterne virkninger for de pågældende.
• Afgørelser om vedtagelse af intra- og interinstitutionslovgivning: Disse afgørelser er bindende for de relevante og deltagende EU-institutioner, -organer og andre myndigheder. Eksempler herpå er EU-institutionernes forretningsordener samt de interinstitutionelle aftaler, som træffes mellem EU-institutionerne.
• Afgørelser inden for rammerne af organiseringsbeføjelsen: Disse afgørelser (f.eks. udnævnelser, aflønning) er bindende for de pågældende embedsmænd eller institutionsmedlemmer.
• Afgørelser om politikudformning: Disse afgørelser konkurrerer med forordningerne og direktiverne, men tager ikke sigte på at have bindende eksterne virkninger for de pågældende. Den bindende virkning er principielt begrænset til de involverede institutioner, navnlig vedtagelsen i fremtidige politiske retningslinjer eller retningslinjer. Kun undtagelsesvis har de abstrakt-generelle retsvirkninger eller finansielle følger.
• Afgørelser inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerheds­politik: Disse afgørelser har retsvirkning for EU. I forhold til medlemssta­terne begrænses den bindende retsvirkning af særlige bestemmelser (f.eks. EU-traktatens artikel 28, stk. 2 og 5, EU-traktatens artikel 31, stk. 1). De er underlagt Domstolens retspraksis.

Henstillinger og udtalelser

En sidste kategori af retshandlinger, der udtrykkeligt er nævnt i EU’s traktater, er henstillinger og udtalelser. De giver EU-institutionerne mulighed for at udtale sig over for medlemsstaterne, og i visse tilfælde også over for EU-borgerne, uden bindende virkning, dvs. uden at dette medfører retlige forpligtelser for de pågældende.

I henstillingerne opfordres den eller dem, til hvem de er rettet, til en bestemt adfærd, uden at dette medfører retlige forpligtelser for dem. Europa-Kommissionen kan f.eks. i de tilfælde, hvor vedtagelsen eller ændringen af en ved lov eller administrativt fastsat bestemmelse fremkalder en fordrejning af konkurrencevilkårene på det europæiske indre marked, henstille til den pågældende stat at træffe formålstjenlige foranstaltninger med henblik på at undgå denne fordrejning (jf. EUF-traktatens artikel 117, stk. 1, andet punktum).

Udtalelser vedtages derimod af EU-institutionerne, når det drejer sig om at vurdere en aktuel situation eller bestemte forhold i EU eller i medlemsstaterne. I nogle tilfælde har de imidlertid også til formål at bane vejen for senere bindende retsakter, eller de er en forudsætning for, at en sag indbringes for Domstolen (jf. EUF-traktatens artikel 258 og 259).

Henstillingernes og udtalelsernes væsentligste betydning ligger først og fremmest på det politiske og moralske område. Ved indførelsen af disse retsakter gik traktaternes ophavsmænd ud fra, at allerede på grund af EU-institutionernes autoritet og deres store overblik og sagkundskab, som rækker videre end til nationale forhold, vil de, som retsakterne rettes til, frivilligt efterkomme et råd fra dem eller drage de nødvendige konsekvenser af deres vurdering af en bestemt situation. Imidlertid kan henstillinger og udtalelser få indirekte retlige virkninger, når de skaber forudsætningerne for senere bindende retsakter, eller den pågældende EU-institution selv påtager sig en forpligtelse, hvorved der under visse omstændigheder kan opstå berettigede forventninger.

Resolutioner, beslutninger, erklæringer og handlingsplaner

Med det formål at give EU’s retsorden form og indhold har EU-institutionerne, ud over de i EU’s traktater hjemlede retsakter, også andre handlemuligheder til deres disposition. Væsentlige i EU’s praksis er først og fremmest resolutionerne, beslutningerne, erklæringerne og handlingsprogrammerne.

Resolutioner: Det Europæiske Råd og Rådet for EU kan initiere resolutioner, mens sådanne tekster i Europa-Parlamentets terminologi kaldes beslutninger. I resolutionerne og beslutningerne kommer de fælles holdninger og hensigter i relation til den overordnede integrationsudvikling og konkrete opgaver inden for og uden for EU til udtryk. Resolutioner og beslutninger i forbindelse med EU’s indre anliggender vedrører eksempelvis principielle spørgsmål omkring den politiske union, regionalpolitik, energipolitik og Den Økonomiske og Monetære Union, navnlig etableringen af det europæiske monetære system. Disse tekster har først og fremmest politisk betydning, idet de fungerer som rettesnor for Rådets fremtidige arbejde. Som fælles politiske hensigtserklæringer gør de det klart lettere at opnå konsensus i Rådet. Derudover sikrer de et mindstemål af samklang mellem beslutningstagerne i EU og medlemsstaterne. Ved en retlig vurdering skal der også tages hensyn til denne funktion, dvs. at instrumentet bør forblive fleksibelt og må ikke belastes af for mange retlige målsætninger og bindinger.

Erklæringer: Erklæringerne har to former: For så vidt de vedrører Unionens videre udvikling, f.eks. erklæringer vedrørende EU, demokrati eller de grundlæggende rettigheder, svarer de efter deres betydning i det væsentlige til resolutionerne og beslutningerne. Der gøres først og fremmest brug af dette instrument, når budskabet skal nå ud til en bred offentlighed eller en bestemt kreds af modtagere. Derudover afgives der også erklæringer i relation til beslutningstagningen i Rådet. Der er i den forbindelse tale om erklæringer, hvor medlemmer af Rådet i fællesskab eller ensidigt giver udtryk for deres opfattelse af fortolkningen af Rådets afgørelser. Sådanne fortolkningserklæringer er normal praksis i Rådet og et uvurderligt instrument, når der skal opnås kompromiser i Rådet. Disse erklæringers retlige betydning skal vurderes i overensstemmelse med de almindelige fortolkningsprincipper. Det indebærer, at det principielt også er ophavsmandens vilje, der er bestemmende for, hvordan en bestemmelse skal fortolkes. Men det kan imidlertid kun finde anvendelse i det omfang, fortolkningserklæringerne har den nødvendige offentlighedsinteresse, eftersom afledt EU-ret, som tillægger borgerne direkte rettigheder, ikke kan begrænses på grundlag af accessoriske aftaler, der ikke er blevet offentliggjort.

Handlingsprogrammer: Disse programmer udarbejdes af Rådet og af Europa-­Kommissionen på eget initiativ eller efter opfordring fra Det Europæiske Råd og tjener det formål at konkretisere de lovgivningsprogrammer og generelle målsætninger, der er fastlagt i EU’s traktater. For så vidt disse programmer udtrykkeligt er hjemlet i traktaterne, er de bindende for EU-institutionerne med hensyn til deres planlagte indhold. Omvendt findes der andre programmer, der i praksis udelukkende må betragtes som værende af orienterende art uden nogen retligt bindende virkning. De giver imidlertid udtryk for EU-institutionernes vilje til at handle i overensstemmelse med deres indhold.

Meget væsentlige i EU’s praksis er desuden »hvidbøger« og »grønbøger«. De af Kommissionen offentliggjorte »hvidbøger« indeholder konkrete forslag til EU-foranstaltninger inden for et bestemt politikområde. Hvis en hvidbog modtages vel af Rådet, kan den danne grundlag for et EU-handlingsprogram. Eksempler herpå er hvidbøgerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (2004), om en europæisk kommunikationspolitik (2006) eller om Europas fremtid (2017). »Grønbøger« skal på europæisk plan give input om specifikke emner og udgør grundlaget for en offentlig høring og debat om de spørgsmål, der behandles i grønbogen. I nogle tilfælde fungerer de som drivkraft for udviklingen af lovgivning, som så beskrives nærmere i hvidbøger.

Offentliggørelse og meddelelse

Lovgivningsmæssige retsakter offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, L-serien (retsforskrifter [L = Législation]). De træder i kraft på det tidspunkt, der er fastsat i retsakterne, eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen.

Ikkelovgivningsmæssige retsakter undertegnes af formanden for den institution, der har vedtaget dem. De offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, C-serien (»meddelelser og bekendtgørelser« [C = Communication]).

Afgørelser, der angiver, hvem de er rettet til, meddeles dem, de er rettet til, og får virkning ved denne meddelelse.

De ikkebindende retsakter er ikke omfattet af noget offentliggørelses- eller meddelelseskrav. De offentliggøres imidlertid ligeledes i reglen i Den Europæiske Unions Tidende, C-serien (»meddelelser og bekendtgørelser«).

EU’s lovgivningsprocedure

Mens viljesdannelsen i en stat kommer til udtryk i parlamentet, har viljesdannelsen i EU i lang tid været stærkest præget af de i Rådet forsamlede repræsentanter for medlemsstaternes regeringer. Dette skyldes ganske enkelt, at EU ikke er udsprunget af et »europæisk folk«, men er skabt og formet af medlemsstaterne. Disse har imidlertid ikke uden videre afgivet dele af deres suverænitet og overdraget den til EU, men udelukkende fordi de ville komme til at stå stærkt i EU’s beslutningsproces. Men efterhånden som EU’s retsorden er blevet bredere og dybere, har medlemsstaterne dog delvis måttet give afkald på denne oprindeligt meget ensidige betoning af deres egne interesser til fordel for en langt mere afbalanceret beslutningsprocedure, som har styrket Europa-Parlamentets position. Således er den oprindelige høring af Europa-Parlamentet i første omgang blevet suppleret med Europa-Parlamentets samarbejde med Rådet og endelig også med Europa-Parlamentets medindflydelse i EU’s lovgivningsproces.

Med Lissabontraktaten er lovgivningsproceduren i EU blevet revideret og omorganiseret. Der skelnes mellem: 1. I forbindelse med vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter den almindelige lovgivningsprocedure (EUF-traktatens artikel 289, stk. 1), som i det væsentlige svarer til den tidligere medbestemmelsesprocedure og gælder som »regelnorm« for lovgivningen på EU-niveau, samt den særlige lovgivningsprocedure (EUF-traktatens artikel 289, stk. 2), hvor vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter sker gennem Europa-Parlamentet med deltagelse af Rådet eller gennem Rådet med deltagelse af Europa-Parlamentet. 2. Visse retsakter skal, inden de kan træde i kraft, gennemgå en godkendelsesprocedure i Europa-Parlamentet. 3. De ikkelovgivningsmæssige retsakter vedtages efter en for­enklet procedure. 4. I forbindelse med vedtagelsen af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter er der særlige procedurer.

Procedure for vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter

Den almindelige lovgivningsprocedure
(EUF-traktatens artikel 294)

Procedurens forløb

Forslagets tilblivelse

Kommissionen indleder principielt denne procedure med at udarbejde et forslag til den EU-foranstaltning, der skal træffes (den såkaldte initiativret). Dette sker i den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for det sagsområde, som bestemmelserne skal vedrøre. Den pågældende tjenestegren indhenter imidlertid også ofte råd fra nationale sagkyndige. Den efterfølgende drøftelse med nationale eksperter sker til dels inden for rammerne af udvalg, der er nedsat med dette formål for øje, eller gennem en til formålet af Kommissionens tjenestegrene gennemført ad hoc-høring af eksperter. Imidlertid er Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af sine forslag ikke bundet til resultatet af drøftelserne med de nationale eksperter. Det nu udarbejdede udkast, som fastlægger den pågældende foranstaltnings indhold og form i enkeltheder, drøftes derefter mellem kommissionsmedlemmerne og vedtages til sidst af disse med simpelt flertal. Som »Kommissionens forslag« forelægges det samtidig Rådet og Europa-Parlamentet og i givet fald Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, hvis disse skal høres, sammen med en udførlig begrundelse.

Førstebehandling i Europa-Parlamentet og Rådet

Europa-Parlamentets formand henviser forslaget til et udvalg under Parlamentet med henblik på videre behandling. Resultatet af drøftelserne i udvalget behandles afslutningsvis af Europa-Parlamentets plenarforsamling med en skriftlig udtalelse, som kan indeholde en godkendelse eller afvisning og forskellige ændringsforslag. Europa-Parlamentet meddeler derpå Rådet sin holdning.

Rådet kan nu gå frem på følgende måde under førstebehandlingen:

• Hvis Rådet godkender Europa-Parlamentets holdning, vedtages den pågældende retsakt i den formulering, der svarer til Europa-Parlamentets holdning; lovgivningsproceduren er dermed afslut­tet. I praksis er det blevet reglen snarere end undtagelsen, at lovgiv­ningsproceduren afsluttes allerede under førstebehandlingen. Til dette formål benyttes den »uformelle trilog«, hvor repræsentanter for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen mødes for at nå til enighed om et kompromis allerede i denne tidlige fase af lovgivningsproceduren.
• Hvis Rådet ikke godkender Europa-Parlamentets holdning, vedtager det sin førstebehandlingsholdning og meddeler Europa-Parlamentet den.

Rådet giver Europa-Parlamentet en udførlig redegørelse for grundene til sin holdning. Kommissionen giver Europa-Parlamentet en udførlig redegørelse for sin holdning.

Andenbehandling i Europa-Parlamentet og Rådet

Europa-Parlamentet har under andenbehandlingen inden for en frist på tre måneder efter meddelelsen af Rådets holdning tre muligheder for handling:

1. Europa-Parlamentet kan godkende Rådets standpunkt eller ikke udtale sig: Den pågældende retsakt anses så for vedtaget i den formulering, der svarer til Rådets holdning.
2. Europa-Parlamentet forkaster med et flertal af sine medlemmer Rådets holdning: Den pågældende retsakt anses så for ikkevedtaget, og lovgivningsproceduren er afsluttet.
3. Europa-Parlamentet foreslår med et flertal af sine medlemmer ændringer til Rådets holdning: Den således ændrede tekst sendes derpå til Rådet og Kommissionen; Kommissionen afgiver udtalelse om disse ændringer.

Rådet behandler den ændrede holdning og har inden for en frist på tre måneder efter modtagelsen af Europa-Parlamentets ændringer to muligheder for handling:

1. Rådet kan godkende alle Europa-Parlamentets ændringer: Den pågældende retsakt anses så for vedtaget; kvalificeret flertal er tilstrækkeligt, hvis Kommissionen også er indforstået med Europa-Parlamentets ændringer; er det ikke tilfældet, kan Rådet kun godkende Europa-Parlamentets ændringer med enstemmighed.
2. Rådet godkender ikke alle Europa-Parlamentets ændringer eller opnår ikke det nødvendige flertal: Forligsproceduren iværksættes derpå.

Forligsprocedure

Forligsproceduren iværksættes af formanden for Rådet efter aftale med formanden for Europa-Parlamentet. Der nedsættes et forligsudvalg, som p.t. består af 27 repræsentanter hver fra Rådet og Europa-Parlamentet. Forligsudvalget har til opgave at skabe enighed om et fælles udkast, som kan accepteres af et kvalificeret flertal inden for en frist på seks uger efter indkaldelsen på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets andenbehandlingsholdninger. Det handler i den forbindelse om en kompromisløsning, der skal findes på baggrund af en »undersøgelse af alle forhold ved uoverensstemmelsen«. Der er imidlertid kun tale om et kompromis mellem Europa-Parlamentets og Rådets holdninger. På den måde er det også muligt at anvende nye elementer, som gør det nemmere at finde et kompromis, såfremt de passer ind i det samlede resultat af andenbehandlingen. Det er derimod ikke muligt at anvende ændringer, som ikke opnåede de nødvendige flertal under andenbehandlingen.

Kommissionen deltager i Forligsudvalgets arbejde og tager de nødvendige initiativer med henblik på at forlige Europa-Parlamentets og Rådets holdninger.

Hvis Forligsudvalget inden for en frist på seks uger efter indkaldelsen ikke godkender noget fælles udkast, anses den foreslåede retsakt for ikkevedtaget.

Tredjebehandling i Europa-Parlamentet og Rådet

Hvis Forligsudvalget inden for fristen på seks uger godkender et fælles udkast, har Europa-Parlamentet og Rådet hver især en frist på seks uger fra godkendelsen til at vedtage den pågældende retsakt i overensstemmelse med det fælles udkast, idet Europa-Parlamentet træffer afgørelse med et flertal af de afgivne stemmer og Rådet med kvalificeret flertal. Hvis dette ikke sker, anses den foreslåede retsakt for ikkevedtaget, og lovgivningsproceduren er afsluttet.

Offentliggørelse

Den vedtagne retsakt udarbejdes i sin endelige form på de p.t. 24 officielle sprog, bulgarsk, dansk, engelsk, estisk, finsk, fransk, græsk, irsk, italiensk, kroatisk, lettisk, litauisk, maltesisk, nederlandsk, polsk, portugisisk, rumænsk, slovakisk, slovensk, spansk, svensk, tjekkisk, tysk og ungarsk, undertegnes af formændene for Europa-Parlamentet og Rådet og offentliggøres derpå i Den Europæiske Unions Tidende eller meddeles »dem, den er rettet til«, når det er angivet, hvem retsakten er rettet til.

Indførelsen af den fælles beslutningsprocedure betyder både en udfordring og en chance for Europa-Parlamentet. Ganske vist kan proceduren kun fungere tilfredsstillende, hvis der er enighed i Forligsudvalget, men den ændrer forholdet mellem Europa-Parlamentet og Rådet grundlæggende. De to institutioner er sidestillet i lovgivningsproceduren. Det er op til Europa-Parlamentet og Rådet selv at bevise, at de politisk er i stand til at indgå kompromiser og nå til enighed om et fælles forslag i Forligsudvalget.

Den særlige lovgivningsprocedure

Den særlige lovgivningsprocedure er normalt kendetegnet ved den omstændighed, at Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet træffer afgørelse med enstemmighed (eksempel: EUF-traktatens artikel 308: vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank), eller at Europa-Parlamentet efter Rådets godkendelse vedtager en retsakt (eksempler: EUF-traktatens artikel 226, stk. 3: udøvelse af undersøgelsesbeføjelsen af parlamentariske undersøgelsesudvalg; EUF-traktatens artikel 228, stk. 4: betingelser for udøvelsen af Ombudsmandens hverv).

Der er også andre former, som ikke svarer til disse regelnormer, men som alligevel kan henregnes til den særlige lovgivningsprocedure:

• Beslutning om budgettet (EUF-traktatens artikel 314): Proceduren er reguleret i detaljer og er stort set i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure.
• Rådet træffer afgørelse med flertal på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet (og evt. andre EU-institutioner og rådgivende organer); dette er den oprindelige høringsprocedure, som indledningsvis var den generelle retlige procedure på EU-niveau, men som nu kun finder anvendelse på ad hoc-basis (eksempler: EUF-traktatens artikel 140, stk. 2: undtagelsesbestemmelser i forbindelse med Den Økonomiske og Monetære Union; EUF-traktatens artikel 128, stk. 2: møntudgivelser).
• Rådet træffer afgørelse uden inddragelse af Europa-Parlamentet. Dette er imidlertid en undtagelse og forekommer bortset fra inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor Europa-Parlamentet underrettes om rådsafgørelserne (EU-traktatens artikel 36), yderst sjældent (eksempler: EUF-traktatens artikel 31: fastlæggelse af den fælles toldtarif; EUF-traktatens artikel 301, stk. 2: sammensætning af Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg).

Politikområder, for hvilke der er fastsat en særlig lovgivningsprocedure, kan overføres til den almindelige lovgivningsprocedure via såkaldte »passerelleklausuler«, eller enstemmigheden i Rådet kan erstattes af et kvalificeret flertal. Der er to typer passerelleklausuler: den almindelige passerelleklausul, som gælder for alle de europæiske politikker; benyttelse af denne klausul skal godkendes ved en afgørelse i Det Europæiske Råd, som vedtages i enstemmighed, samt de særlige passerelleklausuler, der gælder for bestemte europæiske politikker (f.eks. den flerårige finansielle ramme — EUF-traktatens artikel 312; det retlige samarbejde om familieret — EUF-traktatens artikel 81; det forstærkede samarbejde — EUF-traktatens artikel 333; det sociale område — EUF-traktatens artikel 153 og miljøområdet — EUF-traktatens artikel 192). Disse klausuler adskiller sig fra de almindelige passerelleklausuler, ved at de nationale parlamenter almindeligvis ikke har indsigelsesret, og at afgørelsen om anvendelsen af bestemte særlige klausuler også kan træffes af Rådet og ikke nødvendigvis af Det Europæiske Råd.

Godkendelsesprocedure

Europa-Parlamentet kan ligeledes i vidt omfang inddrages i EU’s lovgivningsprocedure i forbindelse med godkendelsesproceduren. I henhold hertil kan en retsakt kun få gyldighed, når den har fået Europa-Parlamentets godkendelse. Denne procedure giver imidlertid ikke Europa-Parlamentet nogen direkte muligheder for at øve indflydelse på selve indholdet; f.eks. kan Europa-Parlamentet ikke foreslå eller gennemtvinge ændringer i forbindelse med godkendelsesproceduren, men er alene begrænset til at godkende eller afvise den forelagte retsakt. Denne procedure er f.eks. fastsat for indgåelsen af internationale aftaler (EUF-traktatens artikel 218, stk. 6, litra a)), det forstærkede samarbejde (EUF-traktatens artikel 329, stk. 1) eller udøvelsen af fleksibilitetsbestemmelsen (EUF-traktatens artikel 352, stk. 1). Godkendelsesproceduren kan både være en del af en særlig lovgivnings­procedure for vedtagelse af retsakter og en del af den almindelige lovgivningsprocedure med henblik på vedtagelse af ikkelovgivningsmæssige retsakter.

Procedure for vedtagelse af ikkelovgivningsmæssige retsakter

Ikkelovgivningsmæssige retsakter vedtages i en forenklet procedure, hvor en EU-institution eller et andet organ vedtager en retsakt under eget ansvar. Bemyndigelsen hertil fremgår af det relevante retsgrundlag i EU-traktaterne.

Denne procedure finder først og fremmest anvendelse for de (enkle) juridisk bindende retsakter, som en EU-institution er eneansvarlig for (f.eks.: Kommissionens afgørelse i statsstøttesager, EUF-traktatens artikel 108, stk. 2).

I den forenklede procedure vedtages desuden de ikkebindende retsakter, dvs. navnlig henstillinger og udtalelser fra EU’s institutioner og rådgivende organer.

Procedure for vedtagelse af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter

Delegationen af lovgivnings- og gennemførelsesbeføjelser til Kommissionen af Rådet og Europa-Parlamentet har været almindelig praksis i mange år. Udøvelsen af de delegerede beføjelser har hidtil fundet sted gennem komitologiudvalg, hvor Kommissionens, Rådets og medlemsstaternes samt Europa-Parlamentets indflydelse har været forskellig. Hidtil har der imidlertid ikke været en klar adskillelse mellem delegationen af lovgivningsmæssige beføjelser (lovgivende magt) og delegationen af gennemførelsesbeføjelser (udøvende magt). Med Lissabontraktaten blev der foretaget denne længe ventede sondring i forbindelse med varetagelsen af lovgivende og udøvende opgaver i primærretten (EUF-traktatens artikel 290 og 291).

Delegerede retsakter vedtages af Kommissionen på grundlag af en særlig beføjelse hertil af Rådet og Europa-Parlamentet i en lovgivningsmæssig retsakt (EUF-traktatens artikel 290). Genstand for en delegation kan kun være ændringen af visse ikkevæsentlige bestemmelser i en lovgivningsmæssig retsakt; de væsentlige bestemmelser på et område kan ikke være omfattet af delegation. Hermed gøres det klart, at den grundlæggende lovgivning skal vedtages af den lovgivende magt selv og ikke delegeres til den udøvende magt. Det tager hensyn til demokrati- og magtfordelingsprincippet. Europa-Parlamentet og Rådet skal altid umiddelbart selv leve op til deres primære ansvar for lovgivningen, når det drejer sig om vigtige beslutninger med stor politisk rækkevidde. Dette gælder navnlig med hensyn til de politiske målsætninger for lovgivningstiltag, ved udvælgelsen af redskaber til målopfyldelse samt de mulige konsekvenser af bestemmelserne for fy­siske og juridiske personer. Desuden må delegerede retsakter kun ændre eller supplere en lovgivningsmæssig retsakt, altså ikke tilsidesætte formålet hermed. Endelig skal de bestemmelser, som det skal være muligt at ændre eller supplere, entydigt fastsættes i den lovgivningsmæssige retsakt. I betragtning kommer derfor i forbindelse med de delegerede retsakter f.eks. lovgivningsmæssige tilpasninger til den fremtidige udvikling såsom ændringer i det aktuelle tekniske niveau, tilpasninger til forudsigelige ændringer i andre retsforskrifter eller sikring af anvendelsen af bestemmelser i en lovgivningsmæssig retsaktat også ved opståen af særlige omstændigheder eller nyere viden. Delegationen af beføjelser kan gives for en begrænset periode eller, hvis den sker uden tidsmæssige begrænsninger, gøres til genstand for tilbagekaldelse. Ud over tilbagekaldelsesmuligheden kan der også af Rådet og Europa-Parlamentet fastsættes en indsigelsesmulighed mod ikrafttrædelsen af Kommissionens delegerede retsakter. Hvis Rådet og Europa-Parlamentet har delegeret lovgivningsbeføjelse til Kommissionen, kan denne vedtage de relevante retsakter. Inddragelse af andre institutioner er ikke påkrævet i henhold til primærretten. Imidlertid har Kommissionen beføjelse til navnlig at høre nationale eksperter, hvilket i praksis er reglen.

Kommissionens vedtagelse af gennemførelsesretsakter (EUF-traktatens artikel 291) er tænkt som en undtagelse til princippet om, at medlemsstaterne har ansvaret for gennemførelse af EU-lovgivningen (EUF-traktatens artikel 289, stk. 1), og er derfor underlagt medlemsstaternes kontrol. Det er en væsentlig afvigelse fra den hidtidige retstilstand, hvor Rådet og Europa-Parlamentet i komitologiproceduren havde medbestemmelsesrettigheder i forbindelse med vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger. Denne ændring følger af det forhold, at der med den klare adskillelse af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter også måtte foretages en tilsvarende ny tildeling af kontrol- og medbestemmelsesrettigheder: Mens Rådet og Europa-Parlamentet som EU-lovgiver får adgang til de delegerede retsakter, tilkommer dette medlemsstaterne ved gennemførelsesretsakterne i overensstemmelse med deres oprindelige ansvar for den administrative gennemførelse af EU-retten. EU-lovgiveren (dvs. Rådet og Europa-Parlamentet) har i overensstemmelse med sin lovgivningsopgave fastlagt generelle regler og principper for udøvelsen af gennemførelseskontrollen i forordning (EU) nr. 182/2011 (den såkaldte »komitologiforordning«). Komitologiforordningen reducerer antallet af komotologiprocedurer til to: rådgivningsproceduren og undersøgelsesproceduren, hvor der fastlægges konkrete krav for valget af procedurerne.

I rådgivningsproceduren vedtager et rådgivende udvalg udtalelser med simpelt flertal, som føres til protokols. Kommissionen skal så vidt muligt tage hensyn hertil, men er ikke forpligtet til at gøre det.

I undersøgelsesproceduren stemmes der i komitologiudvalget, som består af EU-landenes repræsentanter, med kvalificeret flertal om Kommissionens udkast til gennemførelsesforanstaltninger. Hvis der stemmes for, skal Kommissionen træffe foranstaltningerne, som de foreligger. Hvis der ikke træffes en afgørelse på grund af udvalgets manglende beslutningsdygtighed, kan Kommissionen i princippet vedtage sit udkast. Ved en negativ udtalelse fra udvalget eller manglende godkendelse kan Kommissionen forelægge et nyt udkast i undersøgelsesudvalget eller lade et appeludvalg behandle det oprindelige udkast.

Appeludvalget er anden instans i undersøgelsesproceduren. Formålet med indbringelsen for appeludvalget er at finde et kompromis mellem Kommissionen og repræsentanterne for medlemsstaterne, hvis det ikke har været muligt at finde en løsning i undersøgelsesudvalget. Hvis appeludvalget afgiver en positiv udtalelse, vedtager Kommissionen gennemførelsesretsakten. Den kan også gøre det, hvis appeludvalget ikke afgiver nogen udtalelse.

Retsbeskyttelsessystemet i EU

En Union, der ser sig selv som et retsfællesskab, skal stille et fuldstændigt og effektivt retsbeskyttelsessystem til rådighed for borgerne. Retsbeskyttelsessystemet i EU opfylder dette krav. Det anerkender borgernes ret til en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, der kan udledes af EU’s retsorden. Denne beskyttelse, der er kodificeret i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, hører blandt de almindelige retsgrundsætninger, der følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner og den europæiske menneskerettig­hedskonvention (artikel 6 og 13). Den garanteres af EU’s retssystem (med Domstolen og Retten) (EU-traktatens artikel 19, stk. 1). Med henblik herpå findes der en række procedurer, som beskrives kort i det følgende.

Traktatbrudssøgsmål (EUF-traktatens artikel 258)

Herigennem gives der adgang til at kontrollere, om en medlemsstat har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i medfør af EU-retten. Sådanne sager føres udelukkende ved EU-Domstolen. Da en påstand herom er af alvorlig karakter, må sagen, inden Domstolen involveres, først ved hjælp af en begrundet udtalelse forelægges den pågældende medlemsstat, der således har lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Opklares spørgsmålet ikke derved, kan enten Kommissionen (EUF-traktatens artikel 258) eller en medlemsstat (EUF-traktatens artikel 259) indbringe sagen for Domstolen under påberåbelse af traktatbrud. I praksis ligger initiativet hovedsageligt hos Kommissionen. Domstolen undersøger derefter klagen og fastslår, om der foreligger krænkelse af traktaten eller ej. Fastslår den, at der foreligger traktatbrud, skal den pågældende medlemsstat straks bringe det til ophør. Efterkommer medlemsstaten ikke Domstolens dom, har Kommissionen mulighed for at pålægge den medlemsstat, der allerede har siddet en dom fra Domstolen overhørig, at betale et fast beløb eller en tvangsbøde (EUF-traktatens artikel 260). Det har derfor absolut alvorlige finansielle følger for en medlemsstat, hvis den fortsat undlader at opfylde en traktatbrudsdom afsagt af Domstolen.

Annullationssøgsmål (EUF-traktatens artikel 263)

Annullationssøgsmål giver mulighed for en objektiv domstolskontrol af EU-institutionernes retsakter (abstrakt normprøvelse) og giver borgerne, om end med visse begrænsninger, adgang til EU’s retssystem (garanti for individuel retsbeskyttelse).

Blandt de retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål, hører alle foranstaltninger fra EU-institutionernes side, der har bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling. Foruden medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen kan også Revisionsretten, Den Europæiske Centralbank og Regionsudvalget indbringe en sag, for så vidt de gør en tilsidesættelse af deres rettigheder gældende.

Derimod kan borgere og virksomheder kun påstå annullation af afgørelser, der er rettet til dem selv, eller af afgørelser, som skønt de er rettet til andre personer, dog berører dem umiddelbart og individuelt. For at en person er individuelt berørt, skal denne i henhold til Domstolens praksis være individualiseret sådan at forstå, at denne udskiller sig fra kredsen af de andre markedsdeltagere. Med kriteriet om »umiddelbarhed« skal det sikres, at Domstolen eller Retten først inddrages, når det med sikkerhed er konstateret, under hvilken form krænkelsen af klagerens retsstilling har fundet sted, og at den rent faktisk har fundet sted. »Individualitetskriteriet« skal derudover udelukke, at der indbringes »popularklager«.

Med Lissabontraktaten blev der desuden indført en ny kategori af retsakter, som kan være genstand for et annullationssøgsmål, der er anlagt af en fysisk eller juridisk person, som er umiddelbart berørt heraf. I henhold hertil er der søgsmålsadgang for fysiske og juridiske personer også i forhold til »regelfastsættende retsakter«, der »berører sagsøgeren umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«. Med denne nye kategori lukkes en lakune i retsbeskyttelsen, som allerede blev påvist af Domstolen i Jégo-Quéré-sagen, idet der hidtil ikke var garanteret domstolsbeskyttelse i de tilfælde, hvor en erhvervsdrivende ganske vist var umiddelbart berørt af en EU-retshandling, men hvor lovligheden heraf imidlertid ikke kunne efterprøves med de til rådighed værende retsmidler: Anfægtelsen inden for rammerne af annullationssøgsmålet (EUF-traktatens artikel 263) er hidtil strandet på manglende individuel berøring; proceduren med præjudicielle afgørelser (EUF-traktatens artikel 267) kunne ikke komme i anvendelse på grund af manglen på en national gennemførelsesforanstaltning (undtagen i en eventuel straffesag på grund af en erhvervsdrivendes manglende overholdelse af de EU-retlige forpligtelser, hvilket der imidlertid må ses bort fra, fordi den erhvervsdrivende ikke med rimelighed kan forventes at tilvejebringe en prøvelse af lovligheden via en retsstridig handling; endelig kunne erstatningssøgsmålet under alle omstændigheder ikke på tilfredsstillende vis tilgodese borgernes interesser. Et sådant søgsmål kan nemlig ikke føre til, at en retsakt fjernes fra EU’s retsorden, selv om den antages at være ulovlig.

I og med, at betingelsen om »individuel berøring« fjernes i EUF-traktatens artikel 263, stk. 4 i forbindelse med anfægteligheden af lovgivningsmæssige retsakter, og at der i stedet herfor kun kræves umiddelbar berøring og manglende nationale gennemførelsesforanstaltninger, er en del af denne lakune blevet lukket.

Det er imidlertid problematisk, hvad der skal forstås ved »regelfastsættende retsakter«. Dels forstås der i en restriktiv fortolkning kun almengyldige retsakter, som ikke er lovgivningsmæssige retsakter, dels forstås der i en dybtgående fortolkning alle almengyldige retsakter, herunder også lovgivningsmæssige retsakter. Domstolen har i sin dom i Inuit Tapiriit Kanatami-sagen beskæftiget sig indgående med disse to tilgange og er på baggrund af en fortolkning med udgangspunkt i ordlyden og en historisk og teleologisk fortolkning nået til den konklusion, at som »regelfastsættende retsakter« anerkendes kun sådanne almengyldige retsakter, der ikke er lovgivningsmæssige retsakter. Disse omfatter ud over de delegerede retsakter (jf. EUF-traktatens artikel 290) og gennemførelsesretsakterne (jf. EUF-traktatens artikel 291) også direktiver, såfremt de er umiddelbart gældende i overensstemmelse med retspraksis, for så vidt som de ikke er vedtaget i lovgivningsproceduren. Retten tager dermed entydigt udgangspunkt i en snæver forståelse af den retsanordnende karakter. I sin dom i appelsagen fra 2013 har Domstolen bekræftet dette resultat. Ud fra hensynet til at sikre en effektiv retsbeskyttelse er det beklageligt, idet den konstaterede lakune i retsbeskyttelsen kun kan lukkes delvist med det restriktive tiltag.

Også institutionernes og andre EU-myndigheders handlinger, navnlig de i vid udstrækning anvendte agenturer, kan nu efterprøves for lovligheden heraf (EUF-traktatens artikel 263, stk. 5). Dermed fjernes en lakune i retsbeskyttelsen, der hidtil kun har været lukket nødtørftigt, og i primærretten tages der også hensyn til det forhold, at disse institutioner delvist har fået beføjelser, som gør det muligt for dem at foretage handlinger, som har retsvirkninger i forhold til tredjemand, således at der også over for disse handlinger skal åbnes mulighed for domstolsprøvelse med henblik på at sikre et fuldstændigt og effektivt retsbeskyttelsessystem.

Såfremt klagen findes berettiget, erklærer Domstolen eller Retten den anfægtede retsakt for ugyldig med tilbagevirkende kraft. I begrundede tilfælde kan Domstolen eller Retten dog begrænse ugyldighedserklæringen til at gælde fra domsforkyndelsen. For at sikre klagerens rettigheder og interesser undtages disse dog fra begrænsningen af virkningerne af en annullationsdom.

Passivitetssøgsmål (EUF-traktatens artikel 265)

Herigennem suppleres retsbeskyttelsen over for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, idet et sådant søgsmål giver adgang til også at klage over, at en EU-institution i strid med traktaten har forholdt sig passiv. Før klagen imidlertid kan indbringes, må klageren dog forinden have opfordret den pågældende EU-institution til at handle. Genstand for en klage indbragt af en af institutionerne er en påstand om, at det fastslås, at den pågældende institution har overtrådt traktaten ved at undlade at udstede en retsakt. Borgere og virksomheder kan derudover føre passivitetssøgsmål for at få fastslået, at en retsakt, der skulle have været rettet til klageren, dvs. en afgørelse truffet af en EU-institution rettet til klageren, i modstrid med traktaten ikke er blevet udstedt. I dommen slås udelukkende fast, om den pågældende institutions passivitet er i modstrid med EU-retten. Derimod kan Domstolen og Retten ikke forpligte institutionen til at træffe de krævede foranstaltninger. Den tabende part har kun pligt til at gennemføre de til opfyldelse af dommen fra Domstolen eller Retten nødvendige foranstaltninger (EUF-traktatens artikel 266).

Erstatningssøgsmål (EUF-traktatens artikel 268 og artikel 340, stk. 2)

Borgere og virksomheder, men også medlemsstater, der har lidt skade som følge af fejl begået af EU’s ansatte, har mulighed for at anlægge erstatningssøgsmål for Domstolen. Betingelserne for EU’s ansvar er imidlertid kun summarisk reguleret i traktaterne; gældende er i denne forbindelse de almindelige retsgrundsætninger i medlemsstaternes retsordener. Disse er udviklet af Domstolen. Ifølge Domstolens retspraksis skal følgende forhold foreligge, for at EU har pligt til at udbetale skadeserstatning:

1. En EU-institution eller en EU-ansat skal under udøvelsen af sit embede have handlet ulovligt. Der foreligger en ulovlig handling, når en EU-retlig bestemmelse, som skaber rettigheder for en borger, en virksomhed eller en medlemsstat eller blev vedtaget med henblik på deres beskyt­telse, tilsidesættes væsentligt. Karakter af beskyttelsesregler har frem for alt de grundlæggende rettigheder og friheder i det indre marked eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet, men også enhver anden direkte anvendelig bestemmelse, som giver EU-borgeren subjektive rettigheder. Tilsidesættelsen er tilstrækkeligt kvalificeret, hvis den pågældende EU-institution åbenbart og groft har overskredet sine beføjelser. Domstolen lægger særlig vægt på, at det antal personer, der er berørt af den ulovlige foranstaltning, er begrænset, og på omfanget af den opståede skade, som skal overskride grænserne for de økonomiske risici, der er normale for den pågældende branche.
2. Der skal foreligge en skade.
3. Der skal foreligge en årsagssammenhæng mellem den opståede skade og EU’s handling.
4. Det kræves ikke, at den handlende EU-institution er ansvarlig for skaden.

Personalesager (EUF-traktatens artikel 270)

Tvister mellem EU og dens ansatte eller efterladte inden for rammerne af tjenesteforholdet kan ligeledes indbringes for Domstolen. Kompetencen til at behandle disse sager ligger hos Retten.

Appelsager (EUF-traktatens artikel 256)

Forholdet mellem Domstolen og Retten er blevet reguleret på den måde, at alle afgørelser truffet af Retten kan anfægtes ved Domstolen, for så vidt appellen kun angår retsspørgsmål. Denne appel kan støttes på det forhold, at Retten ikke er kompetent, at der foreligger en procedurefejl, som indebærer, at appellantens interesser tilsidesættes, samt på, at Retten har tilsidesat EU-retten. Kan appellen antages, og er den begrundet, annullerer Domstolen Rettens afgørelse. Optages sagen til dom, kan Domstolen selv afgøre retstvisten; i modsat fald henviser den sagen til fornyet behandling i Retten, som er bundet af Domstolens retlige vurdering.

Foreløbig retsbeskyttelse (EUF-traktatens artikel 278 og artikel 279)

Indbringelse af klager for Domstolen eller Retten samt appel af afgørelser truffet af Retten ved Domstolen har ikke opsættende virkning. I stedet er der imidlertid mulighed for at anmode Domstolen eller Retten om at udsætte gennemførelsen af den anfægtede retsakt (EUF-traktatens artikel 278) eller at foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler (EUF-traktatens artikel 279).

1. Hvorvidt hovedsagen menes at kunne vindes (»fumus boni juris«): Hvorvidt hovedsagen kan vindes, vurderes i forbindelse med en summarisk forhåndsundersøgelse af de forhold, som sagsøger har frembragt.
2. Forholdsreglernes hastende karakter: Hvorvidt forholdsreglerne er af hastende karakter, vurderes på basis af, om den pågældende forholdsregel er nødvendig for at forhindre, at rekvirenten påføres omfattende og ubodelig skade. Kriterierne herfor er i den forbindelse krænkelsens art og alvor samt dens konkrete og endegyldige negative virkninger på rekvirentens formue og andre retligt beskyttede aktiver. Økonomisk skade anses principielt kun for at være omfattende og ubodelig skade, når den ikke i hovedsagen kan erstattes fuldstændigt, såfremt sagsøger vinder sagen.
3. Interesseafvejning: De ulemper, rekvirenten påføres, såfremt foreskri­velsen af de foreløbige forholdsregler afvises, vejes op mod EU’s interesse i straks at gennemføre forholdsreglen samt mod de ulemper, som tredjemand lider, såfremt den nødvendige foreløbige forholdsregel foreskrives.

Præjudicielle sager (EUF-traktatens artikel 267)

De nationale domstole kan forelægge Domstolen spørgsmål i form af præjudicielle anmodninger. Domstolene i medlemsstaterne kan, hvis der i forbindelse med afgørelsen af en retstvist skal anvendes EU-bestemmelser, udsætte behandlingen og spørge Domstolen om, hvorvidt en retsakt, som EU-institutionerne har udstedt, er gyldig og/eller om, hvorledes denne retsakt eller EU’s traktater skal fortolkes. Den nationale dommer formulerer i den forbindelse en retsanmodning, som Domstolen reagerer på med en dom og ikke med en udtalelse, hvormed det gøres klart, at afgørelsen er af bindende karakter også udadtil. I forbindelse med præjudicielle spørgsmål træffes der ikke som ved de øvrige beskrevne procedurer afgørelse i en retstvist. Her er der derimod tale om en del af en samlet retssag, der begynder for en national ret og ligeledes afsluttes der.

Formålet med denne procedure er i første omgang at sikre, at EU-retten fortolkes på en ensartet måde, og dermed ensartetheden af EU’s retsorden. Udover at sikre ensartethed i EU-retten har denne procedure også betydning for det enkelte individs retsbeskyttelse. Varetagelsen af den mulighed, som de nationale domstole har for at undersøge national rets forenelighed med EU-retten og i tilfælde af uforenelighed at anvende den prioriterede, umiddelbart gældende EU-ret, forudsætter, at EU-rettens indhold og rækkevidde er klart beskrevet. Denne klarhed kan i reglen kun tilvejebringes via en præjudiciel afgørelse fra Domstolen således at forstå, at proceduren med præjudicielle spørgsmål på den måde også giver EU-borgerne mulighed for at anfægte de handlinger fra deres egen medlemsstat, der strider mod EU-retten, og at gennemtvinge EU-retten ved de nationale domstole. I kraft af denne dobbelte funktion udligner proceduren med præjudicielle spørgsmål i et vist omfang den begrænsede direkte klageadgang, som den enkelte har ved Domstolen, og får dermed central betydning for enkeltindividets retsbeskyttelse. Hvorvidt denne procedure kommer til at fungere godt, afhænger i sidste instans imidlertid af, hvor villige de nationale dommere og domstole er til at »forelægge præjudicielle spørgsmål«.

Genstand for den præjudicielle anmodning: Domstolen træffer dels afgørelse i spørgsmål om fortolkning af EU-retten og udøver dels en kontrol med gyldigheden af de retshandlinger, som EU-institutionerne udfører. Bestemmelserne i national ret kan ikke gøres til genstand for en præjudiciel afgørelse. Domstolen har inden for rammerne af et præjudicielt søgsmål ikke beføjelse til hverken at fortolke national ret eller vurdere dens forenelighed med EU-retten. Dette faktum overses ofte i de præjudicielle spørgsmål, der stilles til Domstolen. Heri finder man ofte specifikke spørgsmål, der vedrører en national retsforskrifts forenelighed med en bestemmelse i EU-retten, eller der anmodes om en fortolkning af en bestemt EU-bestemmelses anvendelighed i forbindelse med en retstvist, der er anlagt til afgørelse ved en national domstol. Disse præjudicielle spørgsmål, der i sig selv ikke kan forelægges, afvises ikke som sådan af Domstolen, men omformuleres i den forstand, at den domstol, der stiller spørgsmålet, i substansen eller i det væsentlige eftersøger kriterier for fortolkningen af gældende EU-ret for dernæst selv at kunne vurdere, hvorvidt den for afgørelsen relevante nationale lovgivning er forenelig med EU-retten. Samtidig arbejder Domstolen på den måde, at den af det samlede materiale, som den nationale domstol har fremlagt, navnlig begrundelsen til den præjudicielle afgørelse, uddrager de elementer af EU-retten, som der er behov for at fortolke under hensyntagen til genstanden for retstvisten.

Ret til præjudiciel forelæggelse: Alle medlemsstaternes domstole har ret til at stille præjudicielle spørgsmål. Domstolsbegrebet skal her forstås i EU-retlig forstand og går ikke på betegnelsen, men mere på en institutions funktion og position i medlemsstaternes retsbeskyttelsessystem. I henhold hertil er domstole således alle uafhængige retsinstanser, der ikke er bundet af instrukser fra anden side, og som skal afgøre retstvister med retskraftig virkning i sager, der er retsstatsligt ordnede. Berettigede til at stille præjudicielle spørgsmål er i henhold hertil principielt også medlemsstaternes forfatningsdomstole eller retsinstanser uden for den nationale jurisdiktion, men derimod ikke de private voldgiftsdomstole. Det er den nationale dommer, der afgør, om det EU-retlige spørgsmål er så vigtigt for hovedsagen, at han vil forelægge en præjudiciel anmodning. Retstvistens parter kan kun foreslå dette. Domstolen vurderer, om der er tale om et reelt retligt spørgsmål, om det stillede spørgsmål rent faktisk vedrører fortolkningen af EU’s traktater eller gyldigheden af en EU-institutions handling, eller om der er tale om en reel retstvist, dvs. ikke et hypotetisk eller konstrueret tilfælde, som kan få Domstolen til at afgive udtalelse via en præjudiciel afgørelse. Ganske vist hører det til sjældenhederne, at Domstolen afviser præjudicielle spørgsmål af disse årsager, da den i betragtning af den særlige betydning af det retslige samarbejde udøver en vis tilbageholdenhed ved undersøgelsen af disse to synspunkter. Alligevel viser navnlig den seneste retspraksis, at Domstolen har skærpet kravene til, hvilke præjudicielle spørgsmål der kan stilles, idet den nu tager det allerede tidligere rejste krav om en tilstrækkeligt klar og entydig redegørelse for den faktiske og retlige baggrund for hovedsagen meget bogstaveligt i forelæggelseskendelsen, og såfremt disse oplysninger ikke foreligger, erklærer den sig ude af stand til at foretage en sagligt korrekt fortolkning af EU-retten og afviser anmodningen om præjudiciel afgørelse som ubegrundet.

Pligt til præjudiciel forelæggelse: Enhver domstol, hvis afgørelse ikke kan appelleres i henhold til national ret, skal forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål. Retsmiddelbegrebet omfatter alle retsmidler, hvormed en kendelse, som en ret afsiger, enten gøres til genstand for en materiel og retlig undersøgelse ved en overordnet retsinstans (f.eks. fuldstændig anke) eller kun en retlig undersøgelse (f.eks. revisionsanke). Derimod er ordinære retsmidler med begrænsede eller specifikke virkninger (f.eks. genoptagelsessager, forfatningsklage) ikke omfattet af en sådan pligt. Den domstol, der er forpligtet til at forelægge et præjudicielt spørgsmål, kan kun se bort herfra, hvis spørgsmålet er uden betydning for retstvistens udfald, hvis Domstolen tidligere har truffet afgørelse i et lignende spørgsmål, eller der ikke er tvivl om fortolkningen af den pågældende EU-bestemmelse. Uindskrænket gælder denne pligt derimod, hvis en national domstol lægger til grund, at en EU-retsakt er ugyldig. Domstolen har i den henseende utvetydigt fastslået, at den alene har ret til at omstøde retsstridig EU-ret. De nationale retter skal derfor, indtil Domstolen har kendt en retsakt ugyldig, anvende og respektere EU-retten. Der gælder særlige forhold for domstole, som er aktive inden for rammerne af en procedure til foreløbig retsbeskyttelse. Ifølge den seneste retspraksis fra Domstolen har den under visse betingelser beføjelse til at udsætte gennemførelsen af en national forvaltningsakt, der er baseret på en EU-forordning, eller at træffe foreløbige forholdsregler med henblik på en foreløbig udformning af anfægtede retlige begreber eller forhold, idet den undlader at tage eksisterende EU-bestemmelser i betragtning.

Tilsidesættelse af pligten til at forelægge præjudicielle spørgsmål betyder samtidigt et brud på EU’s traktater, som den pågældende medlemsstat er ansvarlig for, og som den således kan straffes for ved en traktatbrudssag. De praktiske virkninger af en sådan handling er imidlertid meget begrænsede, eftersom den pågældende medlemsstats regering ikke kan efterleve en eventuel dom fra Domstolen, da domstolenes uafhængighed og princippet om deling af magten betyder, at den ikke kan give den nationale domstol instrukser. Men efter at medlemsstaternes EU-retlige ansvar for overtrædelser af EU-retten er blevet anerkendt (jf. afsnittet nedenfor), har den enkelte borger fået væsentligt bedre mulighed for at kræve erstatning for de skader, der er påført denne, som følge af at den pågældende medlemsstat har tilsidesat pligten til at forelægge præjudicielle spørgsmål.

Virkningerne af en præjudiciel afgørelse: Den præjudicielle afgørelse, som træffes i form af en dom, binder først og fremmest den domstol, der har indbragt spørgsmålet og alle andre domstole, der behandler den pågældende sag. Desuden har den præjudicielle afgørelse i praksis betydelig præjudicerende virkning, også for andre lignende sager.

Medlemsstaternes ansvar for brud på EU-retten

Princippet om, at medlemsstaterne er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne ved overtrædelser af EU-retten, og som må tilregnes medlemsstaterne, blev fastslået af Domstolen i dens dom af 5 marts 1996 i de forenede sager C-46/93, Brasserie du pêcheur, og C-48/93, Factortame. Der er tale om en principdom, hvis betydning er på linje med Domstolens tidlige domme vedrørende EU-rettens forrang, EU-retlige bestemmelsers direkte virkning og anerkendelse af EU’s egne grundlæggende rettigheder. Den betegnes af Domstolen selv som »den nødvendige konsekvens af den direkte virkning, der er tillagt de fællesskabsbestemmelser, hvis overtrædelse er årsag til det forvoldte tab« og styrker i væsentligt omfang den enkelte borgers mulighed for at kræve EU-retten overholdt og anvendt i forhold til alle tre myndigheders statslige organer (udøvende, lovgivende, men også dømmende). Dermed udvider Domstolen den retspraksis, som den allerede havde indledt i sine domme Francovich og Bonifacier. Hvor medlemsstaternes ansvar dengang kun var begrænset til det tilfælde, at den enkelte borger blev påført et tab som følge af manglende gennemførelse af et direktiv, som giver den enkelte subjektive rettigheder, men ingen direkte virkning, åbner den seneste dom et generelt ansvarsforhold, der omfatter enhver overtrædelse af EU-retten, som må tilregnes den pågældende stat.

Medlemsstaternes ansvar for brud på EU-retten præges af tre forudsætninger, som i det væsentlige svarer til de betingelser for ansvar, som EU er underlagt i en tilsvarende situation:

1. Den EU-bestemmelse, som overtrædes, skal tilsigte at tillægge den enkelte borger rettigheder.
2. Overtrædelsen skal være tilstrækkeligt kvalificeret, dvs. en medlemsstat skal åbenlyst og groft have overskredet grænserne for sine skønsbefø­jelser. Vurderingen heraf påhviler de nationale domstole, som alene har kompetence til at konstatere sagens forhold og kvalificere de pågældende overtrædelser af EU-retten. Samtidig giver Domstolen i sin dom de nationale domstole visse grundlæggende retningslinjer. Heri hedder det

   som eksempler på de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan tage i betragtning, skal nævnes følgende: hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, hvor vidt et skøn, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder eller [EU]-myndighederne, om overtrædelsen er begået eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstændighed, at en EU-institutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten. En overtrædelse af [EU]-retten er under alle omstændigheder åbenbart kvalificeret, når den har varet ved, til trods for at der er afsagt en dom, der fastslår kontraktbruddet, en dom i en præjudiciel sag, eller der foreligger en fast praksis ved Domstolen på det pågældende område, hvoraf det fremgår, at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse.«

3. Der skal være en direkte årsagssammenhæng mellem medlemsstatens overtrædelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab. Det kræves ikke, at der foreligger culpa (forsæt eller uagtsomhed), som går videre end den tilstrækkeligt kvalificerede overtrædelse af EU-retten.

Domstolen efterlader ingen tvivl om, at de udviklede ansvarsprincipper også skal finde anvendelse for den dømmende magt, dvs. domstolene. Deres domme kan nu ikke alene gøres til genstand for en undersøgelse gennem de forskellige instanser, men også — for så vidt de er kommet i stand under tilsidesættelse eller overtrædelse af EU-retten — inden for rammerne af et skadeserstatningssøgsmål, der skal afgøres ved medlemsstaternes kompetente domstole. I denne proces skal også undersøges de materielle EU-retlige spørgsmål, der opstår, når der er afsagt en dom, hvori den pågældende overtrædelse af EU-retten er fastslået, uden at den kompetente domstol kan henholde sig til eventuelle bindende virkninger af den faglige domstols dom. Ansvarlig for eventuelle spørgsmål om fortolkningen og/eller gyldigheden af de omstridte EU-bestemmelser eller af de nationale ansvarsreglers overensstemmelse med EU-retten ville igen her for de kompetente nationale domstole være Domstolen, som kan få forelagt spørgsmål inden for rammerne af proceduren for afgørelse af præjudicielle spørgsmål (EUF-traktatens artikel 267). Ansvar for tilsidesættelse som følge af en dom vil imidlertid forblive undtagelsen. I betragtning af de strenge betingelser, der knytter sig hertil, kan der i sidste instans kun være tale om et ansvar, hvis en domstol vilkårligt undlader at tage hensyn til gældende EU-ret, som i sagen Köbler, eller hvis en ret, der træffer afgørelse som sidste instans, under tilsidesættelse af EU-retten giver retskraft til en afgørelse til skade for borgeren uden først at have anmodet Domstolen om at afklare den EU-retlige situation, der er relevant for afgørelsen. I sidstnævnte tilfælde kræver beskyttelsen af de rettigheder, som EU-borgeren påberåber sig i henhold til EU-retten, at den skade, der er påført EU-borgeren af en ret, der træffer afgørelse som sidste instans, erstattes.

EU-RETTENS PLACERING I DET SAMLEDE RETSSYSTEM

På trods af alt det, som vi har fået at vide om EU’s struktur og dens retsorden, er det alligevel ikke så ligetil at indplacere EU-retten i det samlede retssystem og at fastlægge grænserne til andre retsordener. To muligheder for placering må på forhånd forkastes. EU-retten kan ikke betragtes som en ren og skær samling af mellemstatslige aftaler, og den kan lige så lidt anses for at være en del af eller et tillæg til de nationale retssystemer.

EU’s retsorden som et selvstændigt regelværk

Medlemsstaterne har ved oprettelsen af EU begrænset deres lovgivningssuverænitet og derved skabt et selvstændigt retssystem, som er bindende for deres statsborgere og for dem selv, og som skal efterleves af deres domstole.

Dette slog Domstolen allerede fast i 1964 i den berømte og allerede omtalte sag Costa/ENEL, hvor Costa vendte sig mod nationaliseringen af Italiens elproduktion og -forsyning og den dermed forbundne overdragelse af elselskabernes driftsanlæg til elværkerne ENEL.

EU-retsordenens autonomi er af grundlæggende betydning for EU’s beståen, da den er det eneste bolværk mod, at den nationale ret udhuler EU-retten, og det eneste, der sikrer, at EU-retten får ensartet gyldighed i alle medlemsstaterne. Således fastlægges på grund af EU-retsordenens autonomi de EU-retlige principper i overensstemmelse med EU-rettens egne krav og EU’s målsætninger. Denne for EU specifikke begrebsdefinition er uomgængelig, fordi det ville være til fare for de EU-retligt garanterede rettigheder, hvis enhver medlemsstat kunne fastlægge begrebsindholdet af og dermed i sidste ende selv bestemme anvendelsesområdet for de EU-retligt garanterede frihedsrettigheder. Som eksempel herpå kan begrebet »arbejdstager« nævnes, idet dette begreb er afgørende for gyldighedsområdet for bestemmelserne om fri bevægelighed. Med sit for EU specifikke indhold kan arbejdstagerbegrebet således afvige fra de begreber, der anvendes i og kendes fra medlemsstaternes retsordener. Ligeledes er den målestok, hvormed EU’s retsakter vurderes, udelukkende EU-retten selv, og ikke den nationale lovgivning og forfatning.

Men hvorledes kan forholdet mellem EU-retten og den nationale ret så beskrives på baggrund af denne autonomi?

Selv om EU-retten udgør en selvstændig retsorden i forhold til medlemsstaternes retsordener, kan man imidlertid ikke betragte EU’s retsordens og de nationale retsordeners indbyrdes placering, som om de befandt sig i forskellige luftlag. Imod en så skarp afgrænsning af disse retsordener taler for det første, at de vedrører de samme mennesker, som således på samme tid bliver stats- og unionsborgere. For det andet ville man ud fra denne betragtning ikke tage hensyn til, at EU-retten kun kan blive en levende ret, hvis den integreres i medlemsstaternes retsordener. I virkeligheden griber EU’s retsorden og de nationale retsordener ind i hinanden og er gensidigt afhængige af hinanden.

EU-rettens og den nationale rets gensidige afhængighed

Dette aspekt af forholdet mellem EU-retten og den nationale ret omfatter den måde, hvorpå EU-retten og den nationale ret gensidigt supplerer hinanden. EU-traktatens artikel 4, stk. 3, beskriver dette tydeligt som følger:

I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«

Dette almindelige princip om loyalt samarbejde blev formuleret i bevidstheden om, at EU’s retsorden alene ikke kan virkeliggøre alle de mål, der blev fastlagt ved EU’s oprettelse. Til forskel fra de nationale retsordener danner EU’s retsorden ikke i sig selv et lukket system, men må til sin gennemførelse støtte sig til de nationale retsordener. Alle statsorganer — parlamenter, regeringer (herunder forvaltninger), domstole — må derfor anerkende, at EU’s retsorden ikke er noget uvedkommende eller noget fremmed, men at medlemsstaterne og EU-institutionerne solidarisk må samarbejde om virkeliggørelsen af de fælles målsætninger. EU er dermed ikke blot et interessefællesskab, men især også et fællesskab baseret på solidaritet. En følge heraf er, at medlemsstaternes myndigheder ikke blot skal tage EU’s traktater og de retsforskrifter, som EU-institutionerne har udstedt til gennemførelsen heraf, i betragtning. De skal derimod gennemføre dem med substans. Denne vekselvirkning mellem EU-retten og national ret er så mangesidig, at den kun kan beskrives ved hjælp af en række vigtige eksempler.

Systemet med direktiver, som vi allerede tidligere har hørt om i forbindelse med retshandlingerne, viser klart den snævre forbindelse mellem EU’s retsorden og de nationale retsordener og den måde, hvorpå de nationale retsordener supplerer EU’s retsorden og omvendt. Således fastsættes det i selve direktivet, men i en form, der er bindende for medlemsstaten, kun, hvilke mål der skal nås. Det overlades derimod til statsorganerne, dvs. den nationale ret, at afgøre, hvorledes og med hvilke midler dette skal ske. På retsplejeområdet skabes denne snævre forbindelse via proceduren med præjudicielle afgørelser efter EUF-traktatens artikel 267. Herefter kan (skal) de nationale domstole forelægge Domstolen spørgsmål til præjudiciel afgørelse, når de er i tvivl om, hvorledes EU-retten skal fortolkes, og i hvilket omfang den er gyldig. Disse præjudicielle afgørelser kan være af stor betydning for udfaldet af de sager, der anlægges ved de nationale domstole. Den præjudicielle procedure viser således tydeligt, at også medlemsstaternes domstole dels skal iagttage reglerne i EU-retten og anvende disse, dels at fortolkningen og vurderingen af EU-rettens gyldighed udelukkende tilfalder Domstolen. EU’s retsordens og de nationale retsordeners gensidige afhængighed viser sig yderligere, når der skal lukkes huller i EU-lovgivningen. Dette sker f.eks. ved, at der i EU-retten til supplering af egne regler henvises til de nationale retsordener. En EU-retlig regels skæbne bestemmes fra et bestemt punkt af den gældende nationale lovgivning. Generelt gælder dette for fuldbyrdelsen af EU-retten, hvis der ikke i EU-retten selv findes særlige bestemmelser derom. I alle disse tilfælde retter de nationale myndigheder sig ved gennemførelsen af EU-reglerne efter bestemmelserne i de nationale lovgivninger. Dette princip gælder ganske vist kun i det omfang, at det EU-retlige krav om, at gennemførelsen skal være ensartet, iagttages, da det under alle omstændigheder må undgås, at gennemførelsen sker uensartet, og at der dermed opstår uretfærdigheder.

Kollision mellem EU-retten og national ret

For forholdet mellem EU-retten og national ret gælder imidlertid, at EU’s retsorden og de nationale retsordener af og til »er i strid« med hinanden. Man taler her om kollision mellem EU-retten og national ret. En sådan situation opstår altid, når en bestemmelse i EU-retten hjemler umiddelbare rettigheder eller pligter for EU-borgerne og indholdsmæssigt er i strid med en national retsregel. Bag denne tilsyneladende enkle problemstilling skjuler der sig to principper af stor betydning for opbygningen af EU, hvis anvendelse skulle blive en prøvesten for EU-retsordenens eksistens: EU-rettens direkte anvendelighed og EU-rettens forrang for modstridende national ret.

EU-rettens direkte anvendelighed i national ret

At EU-retten er direkte anvendelig betyder, at den direkte indrømmer EU-institutionerne og medlemsstaterne, men også EU-borgerne rettigheder, ligesom den pålægger dem pligter.

Det er en af Domstolens største fortjenester, at den har fastslået, at bestemmelserne i EU-retten finder direkte anvendelse på trods af den modstand, der i begyndelsen var fra nogle medlemsstaters side, og dermed sikrede eksistensen af EU’s retsorden. Udgangspunktet for dens retspraksis var den allerede beskrevne sag om en nederlandsk transportvirksomhed Van Gend & Loos, som ved en nederlandsk domstol sagsøgte det nederlandske toldvæsen, som ved indførelsen af et kemisk produkt fra Forbundsrepublikken Tyskland havde opkrævet en for høj told. Retssagens udfald afhang i sidste ende af spørgsmålet om, hvorvidt en enkelt borger i forhold til told opkrævet i strid med traktaten kunne påberåbe sig den tidligere artikel 12 i EØF-traktaten, hvori det udtrykkeligt forbydes medlemsstaterne at indføre en ny told og at forhøje bestående told på det fælles marked. På trods af de råd, som adskillige regeringer og generaladvokaten gav, fastslog Domstolen imidlertid under påberåbelse af EU’s karakter og formål, at bestemmelserne i EU-retten principielt er direkte anvendelige. Som begrundelse anførte Domstolen,

at Fællesskabet udgør en ny retsorden […]..., en retsorden, hvis retssubjekter ikke blot er medlemsstaterne, men også de enkelte borgere. Fællesskabsretten, der er uafhængig af medlemsstaternes lovgivning, pålægger derfor ikke blot borgerne pligter, men skal også tildele dem rettigheder. Sådanne rettigheder opstår ikke blot, når traktaten udtrykkeligt bestemmer det, men kan også følge af entydige forpligtelser, som traktaten pålægger borgere, medlemsstater eller Fællesskabets institutioner.«

Med dette udsagn alene er der ganske vist ikke vundet meget, for det spørgsmål står fortsat åbent, hvilke bestemmelser i EU-retten der er direkte anvendelige. I første omgang har Domstolen beskæftiget sig med dette spørgsmål i relation til bestemmelserne i den primære EU-ret og fastslået, at alle de bestemmelser i EU’s traktater, der for det første er ubetinget formuleret og for det andet i sig selv er fuldstændige og retligt fuldkomne og derfor for det tredje ikke kræver yderligere handlinger fra medlemsstaterne eller EU-institutionerne med henblik på deres gennemførelse eller gyldighed, kan anvendes af den enkelte borger direkte.

Disse betingelser fandtes opfyldt, for så vidt angår EØF-traktatens artikel 12, og virksomheden Van Gend & Loos kunne derfor af denne bestemmelse udlede rettigheder, som den nederlandske domstol skulle beskytte. I konsekvens heraf erklærede denne, at den told, der var opkrævet i strid med traktaten, var ugyldig. Med denne afgørelse har Domstolen også senere anerkendt princippet om direkte anvendelighed i forbindelse med andre bestemmelser i traktaterne, som har væsentligt større betydning for EU-borgerne end EØF-traktatens artikel 12. Her skal fremhæves de domme, hvor det drejede sig om den direkte anvendelighed i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed (EUF-traktatens artikel 45), etableringsfrihed (EUF-traktatens artikel 49) og fri udveksling af tjenesteydelser (EUF-traktatens artikel 56).

Domstolen fastslog i van Duyn-sagen, at garantierne om arbejdskraftens frie bevægelighed er direkte anvendelige. Baggrunden for denne retssag var følgende: En nederlandsk kvinde ved navn van Duyn var i maj 1973 blevet nægtet indrejse i Det Forenede Kongerige, fordi hun ønskede at arbejde som sekretær for »Church of Scientology«, en sekt, som af det britiske indenrigsministerium blev anset for at være en fare for samfundet. Under påberåbelse af EU-rettens bestemmelser vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed anlagde fru van Duyn nu sag ved High Court. Hun nedlagde påstand om, at High Court skulle fastslå, at hun var berettiget til at tage ophold i Storbritannien med henblik på at tage arbejde, og at hun havde krav på at få tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige. Ved High Courts forelæggelse af sagen ved Domstolen svarede denne, at EØF-traktatens artikel 48 (EUF-traktatens artikel 45) gælder direkte og dermed også indrømmer enkeltpersoner rettigheder, som de kan gøre gældende ved domstolene i en medlemsstat.

Domstolen fik af det belgiske Conseil d’État forelagt spørgsmålet om den direkte anvendelighed af etableringsfriheden. Sagen var anlagt af den nederlandske advokat J. Reyners, hvorunder denne påberåbte sig sine rettigheder i henhold til EØF-traktatens artikel 52 (EUF-traktatens artikel 49). Hr. Reyners så sig foranlediget til dette søgsmål, efter at han — selv om han havde de nødvendige belgiske eksaminer — på grund af sit udenlandske statsborgerskab var blevet nægtet tilladelse til at etablere sig som advokat i Belgien. I sin dom af 21. juli 1974 fastslog Domstolen i denne sag, at forskelsbehandling af indenlandske og udenlandske statsborgere med hensyn til etableringsretten ikke kan opretholdes, idet EØF-traktatens artikel 52 efter udløbet af overgangsperioden er direkte anvendelig og dermed giver EU-borgerne ret til også at optage og udøve erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat i samme omfang som indenlandske statsborgere. Reyners måtte i henhold til denne dom anerkendes som belgisk advokat.

Domstolen fandt i Van Binsbergen-sagen ligeledes anledning til udtrykkeligt at fastslå den direkte anvendelighed af den frie udveksling af tjenesteydelser. Denne sag drejede sig bl.a. om, hvorvidt kun personer, der var bosiddende i Nederlandene, kunne optræde som rettergangsfuldmægtige ved en appelinstans eller med andre ord, hvorvidt den pågældende nederlandske retsforskrift var forenelig med de EU-retlige bestemmelser vedrørende fri adgang til udveksling af tjenesteydelser. Domstolen fandt, at alle restriktioner, som pålægges en EU-borger på grund af dennes nationalitet eller bopæl, er i strid med EØF-traktatens artikel 59 (EUF-traktatens artikel 56) og dermed ugyldige.

Af stor praktisk betydning er endelig anerkendelsen af den direkte anvendelighed af bestemmelserne vedrørende de frie varebevægelser (EUF-traktatens artikel 41), princippet om lige løn til mænd og kvinder (EUF-traktatens artikel 157), det generelle forbud mod forskelsbehandling (EUF-traktatens artikel 25) samt den frie konkurrence (EUF-traktatens artikel 101).

Med hensyn til den afledte ret rejser spørgsmålet om direkte anvendelighed sig kun i forbindelse med direktiver og afgørelser rettet til medlemsstaterne, eftersom denne virkning allerede følger direkte af EU’s traktater (EUF-traktatens artikel 288, stk. 2 og 4). Siden 1970 har Domstolen udvidet principperne om direkte anvendelighed til også at omfatte bestemmelser i direktiver og afgørelser (på daværende tidspunkt »beslutninger«) rettet til medlemsstaterne.

Den praktiske betydning af EU-rettens direkte anvendelighed, således som denne er fastslået og videreudviklet af Domstolen, kan næppe overvurderes: Den forbedrer den enkelte borgers stilling, idet den gør frihedsrettighederne i forbindelse med det fælles marked til rettigheder, som den enkelte kan gennemtvinge ved de nationale domstole. EU-rettens direkte anvendelighed bliver dermed samtidig til et af de bærende elementer i EU’s retsorden.

EU-rettens forrang for national ret

Den direkte anvendelighed af en EU-retlig bestemmelse fører til et andet lige så grundlæggende spørgsmål: Hvad sker der, når en bestemmelse i EU-retten hjemler umiddelbare rettigheder eller pligter for EU-borgerne og indholdsmæssigt er i strid med en national retsregel?

En sådan konflikt mellem EU-retten og national ret kan kun løses, såfremt en af de to retsordener viger. EU-lovgivningen indeholder ingen udtrykkelig bestemmelse i denne henseende. Ingen af EU’s traktater indeholder f.eks. en bestemmelse om, at EU-retten fortrænger national ret, eller at den viger for national ret. Alligevel kan en kollision mellem EU-retten og national ret kun løses på den måde, at EU-retten får forrang for national ret og dermed fortrænger alle nationale bestemmelser, som er i konflikt med EU’s bestemmelser. For hvad ville der være tilbage af EU’s retsorden, hvis man lod den være underordnet national ret? Næsten intet! De EU-retlige bestemmelser kunne da tilsidesættes ved en hvilken som helst national lov. Der ville så ikke længere være tale om, at EU-retten havde fælles og ensartet gyldighed i alle medlemsstater. Det ville da også være umuligt for EU at løse de opgaver, som det er blevet pålagt. EU’s funktionsdygtighed ville blive bragt i fare, og de store forhåbninger om opbygning af et europæisk retsfællesskab ville blive tilintetgjort.

Et sådant problem eksisterer ikke i forholdet mellem international og national ret. Eftersom international ret først bliver en integreret del af de statslige retsordener i kraft af den retsakt, hvorved den indarbejdes eller transformeres, afgøres spørgsmålet om forrang alene efter national ret. Afhængigt af den placering, som den nationale ret tildeler international ret i den nationale retsorden, har international ret forrang for forfatningsretten eller er placeret et sted mellem forfatningsretten og den almindelige lovgivning, eller international ret har kun rang af almindelig lovgivning. Forholdet mellem sidestillet inkorporeret eller transformeret international og national ret afgøres efter den regel, i henhold til hvilken den tidsmæssigt senest vedtagne ret fortrænger den hidtidige ret (»lex posterior derogat legi priori«). Disse statslige kollisionsregler kan imidlertid ikke anvendes på forholdet mellem EU-retten og national ret, idet EU-retten ikke er en integreret del af de nationale retsordener. En konflikt mellem EU-retten og national ret kan derfor alene løses på grundlag af EU’s retsorden.

Igen var det Domstolen, som i betragtning af disse konsekvenser for EU-retsordenens eksistens og til trods for visse medlemsstaters modstand gennemtvang det nødvendige princip om EU-rettens forrang. Ved siden af princippet om direkte anvendelighed skabte den dermed EU-rettens andet bærende element og gjorde det derved muligt, at denne retsorden i sidste ende kunne blive et praktisk anvendeligt retssystem.

I den allerede omtalte Costa/ENEL-sag har Domstolen fastslået to ting, der har betydning for forholdet medlem EU-retten og national ret.

• For det første: Staterne har endegyldigt overdraget beføjelser til det fællesskab, de har oprettet, og senere ensidige foranstaltninger ville være uforenelige med begrebet EU-ret.
• For det andet: Det er et af traktatens principper, at ingen medlemsstat kan anfægte det særlige forhold ved EU-retten, at den har samme og fuldstændig gyldighed på hele EU’s område.

Heraf følger: Den EU-ret, som er fastsat i overensstemmelse med beføjelserne i traktaterne, går forud for al modstridende national ret. Den har ikke alene forrang for gældende national ret, men den indebærer også begrænsninger for, hvilken national ret der senere kan fastsættes.

Resultatet af Domstolens dom i Costa/ENEL-sagen var ganske vist ikke, at der rejses tvivl om den italienske nationalisering af elværkerne, men at EU-rettens forrang for national ret blev fastslået.

Som retlig følge af denne regel om forrang fremgår det, at national ret, der strider mod og kolliderer med EU-retten, ikke kan anvendes, og at tilvejebringelsen af nye nationale lovregler bremses effektivt i og med, at disse bliver uforenelige med EU-retten.

Domstolen har siden som fast retspraksis opretholdt dette synspunkt. På et punkt har den oven i købet videreudviklet det. Mens den i den omhandlede dom kun tog spørgsmålet op om EU-rettens forrang for nationale love, har den senere også bekræftet forrangsprincippet, for så vidt angår forholdet mellem EU-retten og national forfatningsret. Efter en vis indledende tøven har de nationale domstole i princippet fulgt Domstolens opfattelse. I Nederlandene kunne der i forvejen ikke opstå vanskeligheder, idet EU-rettens forrang for den nationale lovgivning udtrykkeligt er fastslået i den neder­landske forfatning (artikel 65-67). I de øvrige medlemsstater har de nationale domstole ligeledes efterhånden anerkendt princippet om EU-rettens forrang for de almindelige nationale love. Det stødte derimod til at begynde med på modstand i forfatningsdomstolene i Italien og Tyskland, at EU-retten skulle gå forud for den nationale forfatningsret og i den forbindelse især de nationale retsgarantier. Denne modstand blev først opgivet, efter at forfatningsretsbeskyttelsen i EU’s retsorden havde nået en standard, som i det væsentlige svarer til beskyttelsen efter de nationale forfatninger. Alligevel har den tyske forfatningsdomstol stadig forbehold over for en yderligere integration, hvilket den har givet klart udtryk for i sine domme vedrørende Maastrichttraktaten og senest vedrørende Lissabontraktaten.

Fortolkning af national ret i overensstemmelse med EU-retten

For at undgå en konflikt mellem EU-retten og national ret, der skal løses ved anvendelse af reglen om forrang, skal alle statslige institutioner, som konkret gennemfører ret eller fastlægger retspraksis, først og fremmest støtte sig på fortolkningen af national ret i overensstemmelse med EU-retten.

Begrebet fortolkning i overensstemmelse med EU-retten er først relativt sent blevet anerkendt af Domstolen og indført i EU’s retsorden. Efter at Domstolen først kun efter anmodning fra nationale domstole havde anset det for »hensigtsmæssigt« at »sikre« en ensartet fortolkning af nationale bestemmelser i et direktivs anvendelsesområde, blev der for første gang i 1984 i Von Colson og Kamann-sagen fastslået en forpligtelse til direktivkonform fortolkning. Denne sag vedrørte størrelsen af en erstatning for forskelsbehandling af kvinder ved adgang til beskæftigelse. Mens der i henhold til de tyske bestemmelser kun kunne ydes erstatning for den berettigede forventning (navnlig udgifter i forbindelse med ansøgningen), krævede direktiv 76/207/EØF, at der i national ret pålægges effektive sanktioner for at sikre lige muligheder ved adgang til beskæftigelse. Da sanktionen imidlertid ikke var yderligere konkretiseret, kunne direktivet ikke anses for at være direkte anvendeligt på dette punkt, således at der var risiko for en dom, som ganske vist fastslog, at den nationale lov var i strid med EU-retten, men ikke gav den nationale domstol noget grundlag for at se bort fra den nationale bestemmelse. Derfor fastslog Domstolen, at de nationale domstole er forpligtet til at fortolke og anvende de nationale civilretlige bestemmelser på en sådan måde, at der sikres en effektiv sanktion i tilfælde af forskelsbehandling på grund af køn. En rent symbolsk godtgørelse imødekommer ikke kravene om en effektiv gennemførelse af direktivet.

Retsgrundlaget for en fortolkning i overensstemmelse med EU-retten findes ifølge Domstolen i princippet om loyalt samarbejde (EU-traktatens artikel 4, stk. 3). I henhold hertil skal medlemsstaterne træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af EU-traktaten eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Hertil hører også, at de nationale myndigheder ved anvendelsen og fortolkningen af national ret, som overlappes af EU-bestemmelser, skal tage udgangspunkt i ordlyden af og formålet med EU-retten (pligt til loyalitet over for Unionen — Pfeiffer-sagen). For de nationale domstole afspejles dette ligeledes i deres rolle som europæiske domstole i den forstand, at de skal sikre en korrekt anvendelse og overholdelse af EU-retten.

En særlig form for fortolkning i overensstemmelse med EU-retten er den direktivkonforme fortolkning. I henhold hertil er medlemsstaterne forpligtet til at gennemføre direktiverne. De, der anvender retsreglerne, og domstolene skal på grundlag af den direktivkonforme fortolkning bidrage til, at den pågældende medlemsstat fuldt ud overholder denne forpligtelse. Den direktivkonforme fortolkning har til formål at skabe direktivkonformitet ved retsanvendelsen og sikrer dermed en ensartet fortolkning og anvendelse af nationale gennemførelsesbestemmelser i alle medlemsstater. Der skal på nationalt plan ikke ske en differentiering af det, der netop først er blevet samordnet på EU-plan ved hjælp af direktivet.

Fortolkningen i overensstemmelse med EU-retten finder sine grænser i den entydige ordlyd af en national bestemmelse, som ikke tillader en fortolkning; heller ikke på grundlag af den EU-retlige forpligtelse til en fortolkning i overensstemmelse med EU-retten må den nationale ret fortolkes »contra legem«. Dette gælder også i tilfælde af, at den nationale lovgiver udtrykkeligt nægter at gennemføre et direktiv i national ret. En heraf følgende konflikt mellem EU-retten og national ret kan kun løses ved et traktatbrudssøgsmål (EUF-traktatens artikel 258 og 259).

AFSLUTTENDE BETRAGTNINGER

Hvilket samlet billede tegner der sig nu af EU’s retsorden?

EU’s retsorden er EU’s egentlige fundament og giver den karakter af et retsfællesskab. Men kun ved at skabe ny varig ret kan de mål, der tilsigtes med oprettelsen af EU, virkeliggøres. EU’s retsorden har allerede ydet et betydeligt bidrag i så henseende. Det er således ikke mindst takket være den, at det europæiske indre marked med de stort set åbne grænser, den omfattende udveksling af varer og tjenesteydelser, arbejdskraftens frie bevægelighed og det betydelige grænseoverskridende samarbejde mellem virksomhederne er blevet skabt og er blevet til en del af dagligdagen for hen imod 510 millioner mennesker. Karakteristisk også i historisk perspektiv for EU’s retsorden er yderligere dens fredsstiftende egenskaber. Med det formål at bevare freden og friheden fortrænger den magten som konfliktløsende middel med retsregler, som knytter såvel menneskene som medlemsstaterne sammen i et solidarisk fællesskab. EU’s retsorden bliver dermed et vigtigt redskab til skabelsen og sikringen af fred.

EU’s retsorden og det derpå beroende retsfællesskab kan imidlertid kun overleve, hvis dens to bærende elementer, EU-rettens direkte anvendelighed og EU-rettens forrang for national ret, respekteres. Disse to principper, hvis eksistens og bevarelse Domstolen forsvarer med stor beslutsomhed, garanterer nemlig, at EU-retten gælder ensartet og overordnet i alle medlemsstaterne. Disse to principper, hvis eksistens og opretholdelse anfægtes med stor beslutsomhed af Domstolen, garanterer EU-rettens forrang og ensartede gyldighed i alle medlemsstater.

Til trods for alle sine mangler, hvilket også er kendetegnende for EU’s retsorden, er det bidrag, som EU’s retsorden formår at yde i forbindelse med løsningen af EU-medlemsstaternes politiske, økonomiske og sociale problemer, af uvurderlig værdi.

CITERET RETSPRAKSIS

Alle afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol findes online på: www.eur-lex.europa.eu. EUR-Lex giver desuden fri adgang på de 24 officielle EU-sprog til:

• EU-retten (EU-traktater, forordninger, direktiver, afgørelser, konsolideret lovgivning m.m.)
• forberedende retsakter (lovgivningsforslag, rapporter, grøn- og hvidbøger m.m.)
• internationale aftaler
• resuméer af EU-lovgivningen, som sætter retsakter i en politisk kontekst og forklarer dem på et klart sprog.

EU-rettens karakter og forrang

EU’s kompetence

Retshandlingernes virkning

Grundlæggende rettigheder

Retssikkerhed

SLUTNOTER

(1) I overensstemmelse med den status, der er defineret i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244.

(2) »Santer-Kommissionens« tilbagetræden i 1999 blev udløst af nægtelsen af decharge for gennemførelse af budgettet; det mistillidsvotum, der ligeledes blev indbragt, blev ikke vedtaget, om end det var lige ved.

(3) Det Forenede Kongerige har på grund af sin Brexit-folkeafstemning givet afkald på sit rådsformandskab i andet halvår af 2017.

(4) Der er flere oplysninger i afsnittet om medlemsstaternes ansvar for brud på EU-retten.

Om

Publikationen »EU-rettens ABC« kan findes online på: www.op.europa.eu/da/web/general-publications/publications

Europa-Kommissionen
Generaldirektoratet for Kommunikation
Oplysning til borgerne
1049 Bruxelles
BELGIEN

Redaktionen afsluttet i december 2016.

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

Indholdet af denne publikation afspejler ikke nødvendigvis Den Europæiske Unions officielle holdning. Oplysninger og synspunkter heri er alene forfatterens ansvar.

Anerkendelser for billeder

Print	NA-07-16-024-DA-C	ISBN 978-92-79-63640-0	doi:10.2775/54470
PDF	NA-07-16-024-DA-N	ISBN 978-92-79-63639-4	doi:10.2775/706152
EPUB	NA-07-16-024-DA-E	ISBN 978-92-79-63650-9	doi:10.2775/55135
HTML	NA-07-16-024-DA-Q	ISBN 978-92-79-71660-7	doi:10.2775/896677

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse Ved enhver brug eller mangfoldiggørelse af enkelte fotos skal der indhentes direkte tilladelse fra rettighedshaverne.