АБВ на правото на ЕС - Издание от декември 2016 г.

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА

Съд (на ЕС)	Съд на Европейския съюз
Евратом	Европейска общност за атомна енергия
EО	Европейска общност
ЕЦБ	Европейска централна банка
ЕКПЧ	Европейска конвенция за правата на човека
ECR	Доклади по дела пред Съда и Общия съд
ЕОВС	Европейска общност за въглища и стомана
ЕИО	Европейска икономическа общност
ЕАСТ	Европейска асоциация за свободна търговия
ОС	Общ съд
ЕП	Европейски парламент
ЕМС	Европейски механизъм за стабилност
ЕС	Европейски съюз
ОИСР	Организация за икономическо сътрудничество и развитие
Договор за ЕС (ДЕС)	Договор за Европейския съюз
ДФЕС	Договор за функционирането на Европейския съюз

ОТ ПАРИЖ ДО ЛИСАБОН ПРЕЗ РИМ, МААСТРИХТ, АМСТЕРДАМ И НИЦА

Непосредствено след края на Втората световна война нашият държавен и политически живот се развива почти изцяло въз основа на националните конституции и закони. Те установяват в демократичните ни държави правилата за поведение, които са задължителни не само за гражданите и партиите, но и за самите държави и техните институции. Европа трябваше да изпадне в пълна разруха и политически и икономически упадък, за да се създадат условия за ново начало и да се даде нов импулс на идеята за нов европейски ред.

Като цяло действията за обединение на Европа след Втората световна война създават сложна картина от сложни и трудно обозрими организации. Например едновременно и без реална връзка помежду си съществуват Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), Организацията на Северноатлантическия договор (НАТО), Съветът на Европа и Европейският съюз.

Това многообразие от организации придобива логична структура само ако погледнем техните конкретни цели. Те могат да бъдат разделени на три основни групи:

Първа група: Евроатлантически организации

Евроатлантическите организации се появиха вследствие на установените след Втората световна война тесни връзки между Съединените американски щати и Европа. Неслучайно първата европейска организация в следвоенния период — основаната през 1948 г. Организация за европейско икономическо сътрудничество (ОЕИС) — беше създадена по инициатива на Съединените американски щати. През 1947 г. тогавашният министър на външните работи на САЩ Джордж Маршал призова държавите в Европа да обединят усилията си за възстановяване на своите икономики и обеща помощ от Америка. Това намери израз в „Плана Маршал“, който даде основата за бързото възстановяване на Западна Европа. Първоначално основната цел на ОЕИС беше либерализирането на търговията между държавите. През 1960 г., годината на присъединяване на САЩ и Канада към организацията, беше добавена допълнителна цел, а именно насърчаването на икономическото развитие на държавите от Третия свят посредством предоставянето на помощ за развитие. Тогава ОЕИС прерасна в ОИСР (Организация за икономическо сътрудничество и развитие), която понастоящем има 35 члена.

През 1949 г. Организацията на Северноатлантическия договор (НАТО) беше създадена като военен съюз между Европа и САЩ и Канада. Целта на НАТО е колективна отбрана и колективна подкрепа. Организацията беше замислена като част от общ „предпазен колан“ срещу съветското влияние. След падането на Желязната завеса през 1989 г. и последвалото разпадане на Съветския съюз организацията все повече поема задачите за управлението на кризи и насърчаването на стабилността. НАТО има 28 държави членки, които включват 22 държави — членки на ЕС (без Австрия, Швеция, Финландия, Ирландия, Малта и Кипър), и САЩ, Канада, Турция, Норвегия, Исландия и Албания. С цел укрепване на сътрудничеството в областта на политиката на сигурност между европейските държави през 1954 г. беше създаден Западноевропейският съюз (ЗЕС). ЗЕС постави началото на развитието на политиката в областта на сигурността и отбраната в Европа. Той обаче не можа да разгърне своята роля, тъй като повечето от правомощията му бяха прехвърлени на други международни институции, по-специално на НATO, Съвета на Европа и ЕС. Впоследствие съществуването на ЗЕС беше преустановено на 30 юни 2011 г.

Втора група: Съвет на Европа и Организация за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ)

Отличителна особеност на втората група европейски организации е, че те са структурирани по начин, който позволява в тях да участват възможно най-голям брой държави. Същевременно беше налице разбирането, че тези организации няма да излязат извън границите на обичайното междудържавно сътрудничество.

Към тези организации принадлежи и създаденият на 5 май 1949 г. като политическа организация Съвет на Европа, който понастоящем има 47 членуващи държави, сред които са и всички настоящи държави — членки на ЕС. В неговия устав не е заложен стремеж към създаване на федерация или съюз, нито пък се предвижда прехвърляне или сливане на част от националния суверенитет. Решенията по всички важни въпроси се вземат на принципа на единодушието, което означава, че всяка държава има право да налага вето. По този начин Съветът на Европа се запазва като организация за международно сътрудничество, какъвто е и първоначалният замисъл при създаването му.

В рамките на Съвета на Европа са сключени многобройни конвенции в областта на икономиката, културата, социалната политика и правото. Най-значимата и същевременно най-известната сред тях е Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), подписана на 4 ноември 1950 г.; всички 47 държави — членки на Съвета на Европа, понастоящем са страни по Конвенцията. С Конвенцията не само стана възможно въвеждането на минимално ниво на защита на правата на човека в членуващите държави, но също така беше създадена система за правна защита, която предоставя възможност на институциите, създадени в Страсбург по силата на Конвенцията (Европейската комисия по правата на човека и Европейския съд по правата на човека), да осъждат нарушаването на правата на човека в държавите, членуващи в Конвенцията.

Към тази група от организации принадлежи и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ), която е създадена през 1994 г. като приемник на „Съвещанието за сигурност и сътрудничество в Европа“ („СССЕ“). ОССЕ, която понастоящем включва 57 участващи държави, се подчинява на принципите и целите, определени в Заключителния акт от Хелзинки от 1975 г. и Парижката харта от 1990 г. Наред с мерките за изграждане на доверие между европейските държави, това включва и създаването на „мрежа за сигурност“, която ще позволи разрешаването на конфликти с мирни средства.

Трета група: Европейски съюз

Европейският съюз (ЕС) представлява третата група от европейски организации. Напълно новата особеност на ЕС, която го отличава от традиционните междудържавни обединения, е, че държавите членки преотстъпиха част от своя суверенитет в полза на ЕС и предоставиха на Съюза правомощия да действа независимо. При упражняването на тези правомощия ЕС може да приема европейско законодателство, което има същата правна сила като националните законодателни актове в отделните държави.

Основата за създаването на Европейския съюз беше положена от тогавашния външен министър на Франция Робер Шуман с неговата Декларация от 9 май 1950 г., в която той представи разработения от него и Жан Моне план за обединяване на европейската въгледобивна и стоманодобивна индустрия в Европейска общност за въглища и стомана. Той заяви, че това ще представлява историческа инициатива за „организирана и жизнена Европа“, която е „крайно необходима за цивилизацията“ и без която „световният мир не може да бъде запазен“.

В крайна сметка „Планът Шуман“ се превърна в действителност със сключването на Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС) от шестте държави учредителки (Белгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург и Нидерландия) на 18 април 1951 г. в Париж („Парижкият договор“) и с влизането му в сила на 23 юли 1952 г. Тази общност беше създадена за срок от 50 години и с изтичането на договора за учредяването ѝ на 23 юли 2002 г. тя беше „интегрирана“ в Европейската общност. Няколко години по-късно същите държави създадоха с Договорите от Рим от 25 март 1957 г. Европейската икономическа общност (ЕИО) и Европейската общност за атомна енергия (Евратом), които започнаха своята дейност с влизането в сила на Договорите на 1 януари 1958 г.

Създаването на Европейския съюз с Договора от Маастрихт отбеляза още една стъпка по пътя към политическото обединение на Европа. Въпреки че Договорът беше подписан в Маастрихт още на 7 февруари 1992 г., поради редица пречки в процеса на ратифицирането му (одобрен е от населението на Дания едва на втория референдум; подадена е жалба в Германия, целяща одобрението на договора от парламента да бъде обявено за противоконституционно) той влезе в сила едва на 1 ноември 1993 г. В самия договор се посочваше, че той представлява „нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа“. Той също така съдържаше акта за създаване на Европейския съюз, въпреки че той не доведе до завършването на този процес. Европейският съюз не замени Европейските общности, а вместо това ги обедини под една шапка като нови политики и форми на сътрудничество. Така бяха създадени и „трите стълба“, върху които е изграден Европейският съюз. Първият стълб обхвана Европейските общности: ЕИО (преименувана на ЕО), ЕОВС (до 2002 г.) и Евратом. Вторият стълб включи сътрудничеството между държавите членки в рамките на общата външна политика и политика на сигурност. Третият стълб обхвана сътрудничеството между държавите членки в областта на правосъдието и вътрешните работи.

По-нататъшното развитие беше постигнато с Договорите от Амстердам и Ница, които влязоха в сила съответно на 1 май 1999 г. и на 1 февруари 2003 г. Целта на тези реформи беше ЕС да запази способността си да действа ефективно и при неговото разширяване с голям брой нови държави членки. Поради това и в двата договора беше поставен акцент върху институционалните реформи. В сравнение с предходните реформи политическата воля за задълбочаване на европейската интеграция остана относително слаба.

Последвалите многобройни критики от няколко посоки доведоха до започването на дебат за бъдещето на ЕС и неговото институционално устройство. В резултат на това на 5 декември 2001 г. в Лаакен (Белгия) държавните и правителствените ръководители приеха Декларация за бъдещето на Европейския съюз, в която ЕС пое ангажимента да стане по-демократичен, по-прозрачен и по-ефективен и да проправи пътя за конституция. Първата крачка за постигане на тази цел беше предприета със създаването на Конвент за бъдещето на Европа, председателстван от бившия френски държавен глава Валери Жискар д‘Естен — този конвент бе натоварен със задачата да изготви Европейска конституция. Проектът на „Договор за създаване на Конституция за Европа“, изготвен от Конвента, беше официално предаден на председателя на Европейския съвет на 18 юли 2003 г. и приет, с редица изменения, от държавните и правителствените ръководители на 17 и 18 юли 2004 г. в Брюксел.

Предназначението на тази конституция беше досегашният Европейски съюз и досегашната Европейска общност да се слеят в един-единствен нов Европейски съюз, който да бъде основан на един-единствен конституционен договор. Само Европейската общност за атомна енергия щеше да продължи да съществува като отделна независима общност, въпреки че щеше да продължи да бъде тясно свързана с новия Европейски съюз. Този опит за създаване на конституция обаче претърпя провал в процеса на ратифициране от държавите членки. След първоначален положителен вот в 13 от тогавашните 25 държави членки, Договорът за създаване на Конституция за ЕС беше отхвърлен на референдуми във Франция (54,68 % гласували „против“ при 69,34 % активност на населението) и Нидерландия (61,7 % гласували „против“ при 63 % активност на населението).

След период на размисъл от почти две години през първата половина на 2007 г. беше предприет нов пакет от реформи. Този пакет от реформи представляваше официално изоставяне на идеята за Европейска конституция, според която се предвиждаше всички съществуващи договори да бъдат отменени и заменени с единен текст, наречен „Договор за създаване на Конституция за Европа“. Вместо това беше изготвен Договор за реформа, с който, подобно на Договорите от Маастрихт, Амстердам и Ница преди него, бяха направени основни промени в съществуващите Договори за ЕС с цел увеличаване на възможностите за действие на ЕС в рамките на Съюза и извън него, укрепване на неговата демократична легитимност и подобряване на ефективността на действията на ЕС като цяло. В съответствие с традицията този Договор за реформа беше наречен на мястото, на което беше подписан: Договор от Лисабон. Изготвянето на Договора беше необичайно бързо, което се дължеше предимно на факта, че в заключенията от заседанието на Европейския съвет в Брюксел на 21 и 22 юни 2007 г. самите държавни и правителствени ръководители подробно определиха по какъв начин и до каква степен договорените във връзка с Договора за Конституция промени трябва да бъдат включени в съществуващите договори. Техният подход беше нестандартен, тъй като те не се ограничиха до общи насоки, които след това да бъдат приети на Междуправителствена конференция, а сами изготвиха структурата и съдържанието на измененията, които трябва да бъдат направени, като в редица случаи дори формулираха точния текст на някои от разпоредбите.

Основните спорни теми бяха разделението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки, по-нататъшното развитие на общата външна политика и политика на сигурност, новата роля на националните парламенти в процеса на интеграция, включването на Хартата за основните права в законодателството на Съюза, както и възможният напредък в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. В резултат на това свиканата през 2007 г. Междуправителствена конференция имаше ограничено поле за действие и беше оправомощена единствено да осъществи желаните промени в техническо отношение. Междуправителствената конференция приключи работата си още на 18—19 октомври 2007 г. и получи политическото одобрение на Европейския съвет на неговото неофициално заседание, провеждащо се по същото време в Лисабон.

Накрая Договорът беше подписан тържествено на 13 декември 2007 г. в Лисабон от държавните и правителствените ръководители на тогавашните 27 държави — членки на ЕС (Хърватия се присъедини към ЕС едва през 2013 г.). Процесът на ратифициране на Договора обаче също се оказа изключително труден. Въпреки че, за разлика от Договора за създаване на Конституция за Европа, Договорът от Лисабон беше ратифициран успешно от Франция и Нидерландия, ратифицирането първоначално претърпя неуспех на първия референдум в Ирландия на 12 юни 2008 г. (53,4 % гласували „против“ при активност на населението от 53,1 %). Едва след като бяха представени някои правни гаранции за (ограничения) обхват на новия договор, през октомври 2009 г. ирландските граждани бяха приканени да гласуват на втори референдум във връзка с Договора от Лисабон. Този път Договорът получи широка подкрепа сред голямо мнозинство от населението на Ирландия (67,1 % гласували „за“ при 59 % активност на населението). Успешният резултат от референдума в Ирландия откри също така пътя за ратифициране на Договора от Лисабон в Полша и Чешката република. В Полша президентът Качински обвърза подписването на документа за ратификация с успешния резултат от референдума в Ирландия. Чешкият президент Вацлав Клаус също поиска най-напред да изчака резултата от референдума в Ирландия и след това допълнително обвърза подписването на документа за ратификация с гаранцията, че така наречените „Декрети Бенеш“ от 1945 г., които изключват териториалните претенции към бивши германски територии в Чешката република, няма по никакъв начин да бъдат засегнати от Договора от Лисабон, и по-специално от Хартата за основните права, включена в Договора за ЕС. След като и това искане беше удовлетворено, на 3 ноември 2009 г. чешкият президент подписа документа за ратификация. По този начин процесът на ратифициране приключи успешно и Договорът от Лисабон влезе в сила на 1 декември 2009 г.

С Договора от Лисабон Европейският съюз и Европейската общност се сляха в един-единствен Европейски съюз. Думата „Общност“ навсякъде беше заменена с думата „Съюз“. Съюзът зае мястото на Европейската общност и стана неин правоприемник. Правото на Съюза обаче и занапред ще се формира от следните три договора:

Договори за ЕС, които понастоящем са в сила

Договорът за ЕС и ДФЕС имат еднакъв правен статут, като нито един от тях не е по-висшестоящ или подчинен на другия. Това изрично правно пояснение е необходимо, тъй като равнището на регламентиране и в двата Договора и новото наименование на предишния Договор за ЕО (Договор за функционирането на ЕС) създават впечатлението, че Договорът за ЕС е някакъв вид конституция или основен договор, докато ДФЕС изглежда изготвен по-скоро като договор за изпълнение. Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС нямат формален конституционен характер. Използваните понятия в Договорите като цяло отразяват тази промяна на подхода в сравнение с предишния проект на конституция: изразът „конституция“ вече не се използва, „външният министър на Съюза“ е наречен „върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност“, а наименованията „закон“ и „рамков закон“ отпадат. В изменените Договори също така не се съдържа член, в който да се посочват символите на ЕС, като например знаме, химн и девиз. Предимството на правото на ЕС не е изрично посочено в договор, а е следствие, както и преди това, от декларация, в която се посочва съдебната практика на Съда на Европейския съюз от значение по въпроса за предимството.

С Договора от Лисабон също така отпада „моделът на трите стълба“ на ЕС. Остават в сила обаче специалните процедури в областта на общата външна политика и политика на сигурност, включително и в областта на европейската отбрана; в приложените към Договора декларации от Междуправителствената конференция се подчертава специфичният характер на тази област на политика и особените отговорности на държавите членки в тази връзка.

Понастоящем ЕС има 28 държави членки. Сред тях са първоначалните шест държави — учредителки на ЕИО, а именно Белгия, Германия (включително и територията на бившата ГДР след обединението на двете германски държави на 3 октомври 1990 г.), Франция, Италия, Люксембург и Нидерландия. На 1 януари 1973 г. към Общността се присъединиха Дания (понастоящем без Гренландия, чието население на проведен през февруари 1982 г. референдум с минимално мнозинство се обяви срещу оставането на острова в ЕО), Ирландия и Обединеното кралство; планираното присъединяване на Норвегия бе отхвърлено на референдум през октомври 1972 г. (с 53,5 % гласували „против“ членството в ЕО).

Началото на т.нар. „разширяване на юг“ на ЕС бе поставено с присъединяването на Гърция на 1 януари 1981 г. и завърши с присъединяването на Испания и Португалия на 1 януари 1986 г. Следващият етап на разширяване се състоя на 1 януари 1995 г. с присъединяването на Австрия, Финландия и Швеция към ЕС. В Норвегия проведеният референдум доведе до същия резултат, както преди 22 години — с незначително мнозинство от 52,4 % гласували „против“ нейното население отново се противопостави на членството на държавата в ЕС. На 1 май 2004 г. към ЕС се присъединиха балтийските държави Естония, Латвия и Литва, източно- и централноевропейските държави Чешка република, Унгария, Полша, Словения и Словакия, както и двата средиземноморски острова Кипър и Малта. Само малко повече от две години по-късно разширяването на изток продължи с присъединяването на България и Румъния на 1 януари 2007 г.

Хърватия стана най-новата държава — членка на ЕС, на 1 юли 2013 г. Така броят на държавите — членки на ЕС, се увеличи на 28, а населението на Съюза нарасна на 510 милиона души. Това историческо разширяване на ЕС е сърцевината на един продължителен процес, водещ до обединението на Европа, която повече от половин век беше разделена от Желязната завеса и Студената война. Тези разширявания на ЕС отразяват преди всичко желанието за постигане на мир, стабилност и икономически просперитет на обединения Европейски континент.

Освен това ЕС е отворен за присъединяването на още държави, стига те да отговарят на критериите за присъединяване, установени от Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г.:

• политически критерии: институционална стабилност, демокрация, върховенство на закона, гаранция за опазването на правата на човека, както и зачитане и защита на малцинствата;
• икономически критерии: наличие на функционираща пазарна икономика, която е в състояние да се справи с конкурентния натиск и пазарните сили в рамките на ЕС;
• правни критерии: възможност за поемане на задълженията на членството в ЕС, включително придържане към целите на политическия и на икономическия и паричен съюз.

Процедурата по присъединяване включва три етапа, които трябва да бъдат одобрени от всички настоящи държави — членки на ЕС:

1. на държавата се предлага перспектива за членство;
2. официално тя получава статут на държава кандидатка, след като изпълни условията за присъединяване, но това не означава непременно, че са започнали официални преговори;
3. с държавата кандидатка започват официални преговори за присъединяване, в рамките на които с нея се установяват договореностите и процедурите за приемане на приложимото законодателство на ЕС.

Когато преговорите и придружаващите ги реформи са достигнали задоволително и за двете страни равнище, констатациите и условията за присъединяване се излагат в договор за присъединяване. На първо място, договорът за присъединяване трябва да бъде одобрен от Европейския парламент с абсолютно мнозинство на неговите членове. След това той трябва да бъде единодушно одобрен от Съвета. После договорът за присъединяване трябва да бъде подписан от държавните и правителствените ръководители на ЕС и от присъединяващата се държава. Договорът за присъединяване трябва освен това да бъде „ратифициран“ от държавите — членки на ЕС, и от присъединяващата се държава при спазване на съответните конституционни разпоредби. С депозирането на ратификационните инструменти процесът на присъединяване приключва и договорът за присъединяване влиза в сила. От този момент присъединяващата се държава се превръща в държава членка.

Понастоящем се водят преговори за присъединяване с Турция (от 2005 г.), Сърбия (от 2014 г.) и Черна гора (от 2014 г.).

Турция подаде кандидатурата си за членство на 14 април 1987 г. Отношенията между ЕС и Турция обаче водят началото си от още по-далеч в миналото. Още през 1963 г. Турция и ЕИО подписаха споразумение за асоцииране, в което се посочва перспективата за членство. През 1995 г. беше създаден митнически съюз, а през декември 1999 г. в Хелзинки Европейският съвет официално предостави на Турция статута на държава кандидатка за присъединяване. Това отразяваше убеждението, че държавата притежава основните черти на демократична система, въпреки че все още се наблюдаваха сериозни пропуски в областта на зачитането на правата на човека и защитата на малцинствата. Въз основа на препоръката на Комисията, през декември 2004 г. Европейският съвет накрая даде зелена светлина за започване на преговори за присъединяването на Турция към ЕС и тези преговори са в ход от октомври 2005 г. Крайната цел на тези преговори е присъединяването, но няма гаранция, че тази цел ще бъде постигната. Целевата дата за евентуално присъединяване през 2014 г., която беше определена през 1999 г., отмина и няма договорена нова времева рамка. Присъединяването на Турция трябва да бъде щателно подготвено, за да може интеграцията на държавата да премине спокойно, без да се застрашава това, което е постигнато за повече от шестдесет години европейска интеграция.

Исландия подаде молба за членство в ЕС на 17 юли 2009 г. Преговорите за присъединяване започнаха официално през 2010 г.; в началото те също отбелязаха добър напредък, но след смяната на правителството бяха спрени преди, в крайна сметка, да бъдат напълно преустановени, а на 12 март 2015 г. Исландия оттегли кандидатурата си за членство.

Бившата югославска република Македония и Албания имат официален статут на кандидати, който им беше даден съответно през 2009 и 2014 г. Перспектива за бъдещо членство в ЕС беше предложена също и на Босна и Херцеговина и на Косово (¹).

Предвидена е също така и възможност за оттегляне от ЕС. В Договора за ЕС е въведена клауза за оттегляне от Съюза, която позволява на държава членка да напусне ЕС. Оттеглянето от Съюза не е обвързано с никакви условия; всичко, което е необходимо, е споразумение между ЕС и съответната държава членка относно начина на оттегляне. Ако такова споразумение не може да бъде постигнато, оттеглянето влиза в сила и без споразумение две години след уведомяването за намерението за оттегляне. Тази опция беше упражнена по-рано, отколкото можеше да се очаква. На 23 юни 2016 г. 52 % от британската общественост (при активност от 71,8 %) гласуваха против оставането на Обединеното кралство в Европейския съюз. Сега от правителството на Обединеното кралство зависи да постави начало на процеса на напускане (член 50 от Договора за ЕС), като нотифицира намерението си да се оттегли.

Разпоредба за изключване на дадена държава членка от ЕС против нейната заявена воля обаче не е предвидена дори при сериозни и трайни нарушения на Договорите.

ОСНОВНИ ЦЕННОСТИ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

В основата на обединена Европа са залегнали основни ценности и идеи, които държавите членки са определили в член 2 от Договора за ЕС и чието практическо реализиране се извършва от действащите институции на ЕС. Тези основни ценности включват: зачитане на човешкото достойнство, равенство, свобода и солидарност. Заявените цели на ЕС са запазване на принципите на свободата, демокрацията и правовата държава, които се споделят от всички държави членки, както и защитата на правата на човека.

Тези ценности не просто определят стандарта за държавите, които желаят да се присъединят към ЕС в бъдеще; сериозните и продължаващи нарушения на ценностите и принципите от страна на дадена държава членка могат да доведат и до налагането на санкции съгласно член 7 от Договора за ЕС. Първо, държавните и правителствените ръководители в Европейския съвет трябва единодушно да установят съществуването на тежко и продължаващо нарушаване на ценностите и принципите на Съюза. Тази констатация се прави от държавните и правителствените ръководители по предложение на една трета от държавите членки или на Европейската комисия и след получаването на одобрение от Европейския парламент. Тогава Съветът може с квалифицирано мнозинство да вземе решение за суспендирането на някои права, произтичащи от прилагането на Договора за ЕС и ДФЕС по отношение на въпросната държава членка, включително и на правото на глас на тази държава членка в Съвета. От друга страна, произтичащите от Договорите задължения продължават да бъдат обвързващи за въпросната държава членка. Също така специално внимание се обръща на въздействието върху правата и задълженията на гражданите и предприятията.

ЕС като гарант на мира

Няма по-силна мотивация за обединението на Европа от желанието за мир (вж. член 3 от Договора за ЕС). През миналия век Европа беше арена на две световни войни между държави, които сега са държави — членки на Европейския съюз. Ето защо политика за Европа означава в същото време и политика за мир. Със създаването на ЕС се полага и основата на рамка за мир в Европа, която прави войната между държавите членки невъзможна. Седемдесетгодишният мир в Европа е доказателство за това. Колкото повече европейски държави се присъединяват към ЕС, толкова по-непоклатима става тази рамка за мир. Последните разширявания на ЕС имаха важен принос в тази връзка. През 2012 г. ЕС получи Нобеловата награда за мир за постигнатия напредък по каузите за мира, помирението, демокрацията и правата на човека в Европа.

Единството и равенството като ръководни принципи

Единството е ръководният принцип на ЕС. Основните проблеми на настоящето могат да бъдат преодолени само ако европейските държави изразяват своята воля и действат в единство, като същевременно запазят многообразието си. Много хора са на мнение, че без европейската интеграция не би било възможно да се осигурят и гарантират в бъдеще мирът (както в Европа, така и в света), демокрацията, върховенството на закона и правосъдието, икономическият просперитет и социалната сигурност. Безработицата, недостатъчният растеж, сигурността на енергийните доставки и замърсяването на околната среда отдавна вече не са само национални проблеми и не могат да бъдат решени на национално равнище. Единствено в рамките на ЕС може да се установи стабилен икономически ред и само чрез съвместни европейски усилия може да се осигури международна икономическа политика, която да подобри функционирането на европейската икономика и да допринесе за социалната справедливост. Без вътрешното си единство Европа не може да отстоява своята политическа и икономическа независимост пред останалата част на света и да възвърне влиянието си на международната сцена, както и да запази ролята си на фактор в световната политика.

Единството може да съществува само там, където властва равенството. Нито един гражданин на Съюза не може да бъде поставян в по-неблагоприятно положение или дискриминиран заради своето гражданство. Трябва да се води борба срещу всяка форма на дискриминация, основана на пол, раса, етнически произход, религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация. Хартата на основните права отива още по-далеч. В нея се забранява всяка форма на дискриминация, основана на цвят на кожата, генетични характеристики, език, политически или други възгледи, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние или рождение. Освен това всички граждани на Съюза са равни пред закона. За държавите членки принципът на равенство означава, че никоя държава не трябва да се ползва с предимство пред друга и че естествените различия, като размер, брой на населението на дадена държава, както и различните структури, трябва да бъдат вземани под внимание само в съответствие с принципа на равенството.

Основните свободи

Свободата е пряк резултат от мира, единството и равенството. Със създаването на по-голям субект посредством свързването на 28 държави същевременно се предоставя правото на свободно движение извън националните граници. Това по-специално означава свободно движение на работници, свободно установяване, свободно предоставяне на услуги, свободно движение на стоки и свободно движение на капитали. Тези основни свободи гарантират на стопанските субекти свободата да вземат решения, на работниците — свободата да избират мястото си на работа, а на потребителите — свободата на избор измежду възможно най-голямо разнообразие от продукти. Свободната конкуренция позволява на предприятията да предлагат своите стоки и услуги на несравнимо по-обширен кръг от потенциални клиенти. Работниците могат да търсят работа и да сменят работата си в съответствие със своите желания и интереси на територията на целия ЕС. Потребителите могат да избират най-евтините и най-добрите продукти благодарение на много по-широкия кръг от предлагани стоки в резултат на засилената конкуренция.

При все това в договора за присъединяване често се определят преходни разпоредби за присъединяването на държавата към ЕС, по-специално по отношение на свободното движение на работници, свободното предоставяне на услуги и свободата на установяване. Тези разпоредби позволяват на „старите“ държави — членки на ЕС, да използват националното право или съществуващите двустранни споразумения, за да контролират упражняването на тези основни свободи от страна на гражданите на новоприсъединилите се държави членки за период до седем години.

Принципът на солидарност

Солидарността е необходимият коректив на свободата, тъй като безогледното упражняване на свободата винаги е за сметка на другите. Поради тази причина, за да просъществува във времето една общностна рамка, тя винаги трябва да признава като основен принцип солидарността между своите членове и равномерно и справедливо да разпределя между всички свои членове както предимствата, т.е. просперитета, така и тежестите.

Зачитане на националната идентичност

Националната идентичност на държавите членки се зачита. Идеята не е държавите членки да се „претопят“ в рамките на ЕС, а да привнесат в него своите собствени отличителни характеристики. Именно това многообразие от национални характеристики и идентичности придава на ЕС неговия морален авторитет, който от своя страна се използва в полза на ЕС като цяло.

Необходимостта от сигурност

Всички тези основни ценности в крайна сметка зависят от сигурността. Особено след терористичната атака в САЩ от 11 септември 2001 г. и нарастващият брой все по-жестоки терористични атаки в Европа борбата срещу тероризма и организираната престъпност в Европа отново излезе на преден план. Полицейското и съдебното сътрудничество продължава да се задълбочава, а защитата на външните граници на ЕС се засилва.

Сигурността в европейски контекст обаче включва и социалната сигурност на всички граждани, живеещи в ЕС, сигурността на работните места и сигурността на общите икономически и търговски условия. В този смисъл институциите на ЕС са призвани да осигурят предвидимо бъдеще на гражданите и предприятията, като създадат условията, които го обуславят.

Основните права

Основните ценности и понятия, които стоят в основата на ЕС, включват и основните права на отделните граждани на Съюза. Повече от два века историята на Европа е белязана от продължаващите усилия за все по-добра защита на основните права. Водейки началото си от декларациите за правата на човека и гражданските права от ХVIII век, основните права и граждански свободи в наши дни са неразделна част от конституционните системи на повечето цивилизовани държави. В особено голяма степен това се отнася за държавите — членки на ЕС, чиито правни системи са изградени въз основа на върховенството на закона и зачитането на достойнството, свободата и правото на самостоятелно развитие на личността. Освен това съществуват множество международни конвенции за защита на правата на човека, сред които изключително значение има Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (Европейската конвенция за правата на човека — ЕКПЧ).

Едва през 1969 г. Съдът на Европейския съюз установи корпус от съдебна практика, която да служи като рамка за основните права. Преди това Съдът отхвърляше всички искове, свързани с основните права с аргумента, че той не е компетентен да разглежда въпроси, попадащи в обхвата на националното конституционно право. На Съда се наложи да преразгледа предишната си позиция не на последно място поради установения от самия него принцип за предимството на правото на Съюза пред националното право, тъй като това предимство може да бъде трайно установено единствено ако правото на Съюза е в състояние само по себе си да гарантира защитата на основните права със същата правна сила, както националните конституции.

Началото на тази съдебна практика е поставено с решението по делото Stauder, в което спорният въпрос е свързан с получател на социални обезщетения за жертви на войната, който е счел за нарушение на човешкото му достойнство и принципа на равенството изискването да посочи името си при регистрация за закупуване на масло по намалени цени на Коледа. Въпреки че Съдът на ЕС, при тълкуването на разпоредбата на Съюза, стига до заключението, че посочване на имената на получателите на масло не е било необходимо, така че всъщност разглеждането на въпроса за нарушаване на основно право е излишно, в заключение той заявява, че общите основни принципи на правния ред на Съюза, чието спазване Съдът на ЕС трябва да осигурява, включват и зачитането на основните права. Това е първият път, в който Съдът на ЕС признава съществуването на собствена рамка на ЕС за основните права.

Първоначално въз основа на някои от разпоредбите на Договорите Съдът разви свои гаранции за основните права. Това се отнася по-специално за многобройните забрани за дискриминация, всяка от които изразява различен аспект на общия принцип на равенство. Примери за това са забраната на всякаква дискриминация на основание гражданство (член 18 от ДФЕС), борбата срещу всякаква форма на дискриминация, основана на пол, раса или етническа принадлежност, религия или убеждения, увреждане, възраст или сексуална ориентация (член 10 от ДФЕС), равнопоставеността на стоките и лицата в областта на четирите основни свободи (свободно движение на стоки — член 34 от ДФЕС; свободно движение на работници — член 45 от ДФЕС; правото на установяване — член 49 от ДФЕС; свободното предоставяне на услуги — член 57 от ДФЕС), свободната конкуренция (член 101 и следващи от ДФЕС), както и равното заплащане на мъжете и жените (член 157 от ДФЕС). Четирите основни свободи на Съюза, които гарантират основните свободи в професионалния живот, могат да бъдат разглеждани и като основно право на Съюза на свободно движение и свободен избор и практикуване на професия. Изрично се гарантират също и правото на сдружаване (член 153 от ДФЕС), правото на подаване на петиции (член 24 от ДФЕС) и пазенето на търговска и професионална тайна (член 339 от ДФЕС).

Съдът на ЕС постоянно доразвива и допълва тези първи опити в защитата на основните права чрез правото на Съюза. Това става посредством признаването и прилагането от Съда на общи принципи на правото, за чието конкретизиране той се позовава на понятия, които са общи за конституциите на държавите членки, и на международните конвенции за защита на правата на човека, по които държавите членки са страни. Сред тези конвенции особено важно място заема Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), която спомогна за формулиране на съдържанието на основните права на Съюза и на механизмите за защита. Въз основа на това Съдът призна редица свободи като основни права, гарантирани от правото на Съюза: правото на собственост, свободата на избор на професия, неприкосновеността на жилището, свободата на изразяване, общото право на лична свобода, закрилата на семейството (напр. правото на пребиваване в приемащата държава на членове на семейства на работници мигранти), икономическата свобода, свободата на религиите и вероизповеданията, както и редица основни процесуални права, като правото на справедлив съдебен процес, принципът на спазване на поверителността на кореспонденцията между клиент и адвокат (познат в англосаксонската система на обичайното право като „привилегировани комуникации“), забраната дадено лице да бъде наказвано два пъти за едно и също деяние или задължението за обосновка на правните актове на Съюза.

Един особено важен принцип, на който редовно се прави позоваване в правни спорове, е принципът на равно третиране. Общата дефиниция на този принцип гласи, че сходни случаи не могат да се третират по различен начин, освен ако диференцирането им не е обективно обосновано. Съгласно практиката на Съда на ЕС обаче този принцип не забранява възможността местните граждани или местните продукти да бъдат подлагани на по-строги изисквания в сравнение с гражданите или продуктите на други държави членки (това на юридически език е известно като „обратна дискриминация“). Този резултат се приписва на ограничената компетентност на Съюза, която по принцип обхваща само трансграничната търговия. Разпоредбите, уреждащи производството и търговията с местни стоки или правния статут на местните граждани в собствената им държава, са засегнати от правото на Съюза само ако Съюзът е въвел мерки за хармонизиране.

Благодарение на практиката на Съда правото на Съюза разполага и със значителен „фонд“ от принципи на правовата държава, сродни на основните права. В този смисъл първостепенно практическо значение се отдава на принципа на пропорционалност. Това означава, че преследваните цели и използваните средства трябва да се претеглят и да се направи опит за тяхното правилно балансиране, така че гражданите да не бъдат обременени с прекомерни тежести. Към принципите на правовата държава, сродни на основните права, следва да се причислят също общите принципи на административното право и правото на справедлив съдебен процес, като например принципът на оправдани правни очаквания, принципът на недопускане на прилагането с обратна сила на по-неблагоприятни, респективно оттеглянето или анулирането на облагодетелстващи актове, както и принципът на справедлив процес, който е приложим в административни дела пред Европейската комисия, а също и в дела пред Съда на ЕС. Особено значение се отдава и на изискването за по-голяма прозрачност, което означава, че решенията трябва да се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите. Важен аспект на тази прозрачност е всеки гражданин на ЕС и всяко юридическо лице, регистрирано в държава членка, да може да има право на достъп до документите на Съвета или Комисията. Освен това всички безвъзмездни средства и субсидии от бюджета на ЕС, които се предоставят на физически или юридически лица, трябва да бъдат оповестявани чрез бази данни, до които всеки гражданин на Съюза има достъп.

Въпреки дължимото признание за постиженията на Съда на ЕС при установяването на неписаните основни права, този процес на извеждане на „основни европейски права“ имаше един съществен недостатък: Съдът на ЕС се ограничаваше до съответния конкретен случай. Поради това той не беше в състояние да изведе основни права от общите правни принципи за всички области, в които това изглеждаше наложително или желателно. Освен това за Съда не бе възможно да очертае обема и границите на защита на основните права с необходимата универсалност и диференцираност. Вследствие на това институциите на ЕС не можеха да преценят с достатъчна точност дали има опасност да нарушат дадено основно право или не. А и засегнатите граждани на Съюза не можеха във всеки отделен случай лесно да преценят дали не е нарушено някое от основните им права.

Дълго време за изход от тази ситуация се считаше присъединяването на ЕС към Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ). В своето Становище 2/94 Съдът обаче уточни, че при тогавашното състояние на правото на Съюза ЕС не разполага с компетентността да се присъедини към Конвенцията. В тази връзка Съдът изрази становището, че макар спазването на правата на човека наистина да е предпоставка за законосъобразността на актовете на ЕС, присъединяването към Конвенцията би довело до съществена промяна в настоящата система на Съюза за защитата на правата на човека, тъй като то би довело до включването на ЕС в различна международна институционална система, както и до интегрирането на всички разпоредби на Конвенцията в правния ред на Съюза. Съдът зае позицията, че подобна промяна на системата за защита на правата на човека в ЕС, която би имала фундаментални институционални последици както за Съюза, така и за държавите членки, би имала конституционно значение и поради това би излязла извън рамките на компетентността по член 352 от ДФЕС. Този недостатък беше отстранен с Договора от Лисабон. Присъединяването на ЕС към Конвенцията понастоящем е изрично предвидено в член 6, параграф 2 от Договора за ЕС. Преговорите за присъединяване бяха подновени бързо през 2010 г. През пролетта на 2013 г. беше постигната договореност относно проектоспоразумението за присъединяване. Комисията изпрати този проект на Съда на ЕС и поиска становище относно неговото съответствие с правото на ЕС. В своето Становище 2/13 Съдът заключи, че в предложената форма проектоспоразумението за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ е несъвместимо с правото на ЕС. Съществен повод за критика беше, че ако ЕС се присъедини към ЕКПЧ, Съдът на ЕС ще трябва да се подчинява на решенията на Европейския съд по правата на човека. Освен това общата външна политика и политика на сигурност на Съюза би подлежала на надзора на ЕСПЧ в областта на правата на човека. Съдиите изразиха становище, че това противоречи на важни структурни принципи на ЕС. Въпреки че на теория присъединяването на Европейския съюз към ЕКПЧ остава възможно и след това решение, на практика за момента то е немислимо, тъй като преди това трябва да се изменят редица технически подробности в проекта за присъединяване.

Независимо от евентуалното присъединяване на ЕС към ЕКПЧ, с Договора от Лисабон се прави допълнителна решителна стъпка към изграждането на набор от основни права на ЕС и защитата на основните права в ЕС се поставя на нова основа. В новия член относно основните права (член 6 от Договора за ЕС) се прави позоваване на Хартата на основните права на Европейския съюз и се декларира, че тя има задължителен характер по отношение на действията на институциите на ЕС и на държавите членки, доколкото те прилагат и изпълняват правото на Съюза. Хартата на основните права се основава на проект, предварително изготвен от Конвент, съставен от 16 представители на държавните и правителствените ръководители, както и от представител на председателя на Европейската комисия, 16 членове на Европейския парламент и 30 народни представители от националните парламенти (по двама от всяка от тогавашните 15 държави членки) под председателството на професор Роман Херцог. При откриването на Европейския съвет в Ница на 7 декември 2000 г. този проект тържествено е провъзгласен за „Харта на основните права на Европейския съюз“ от председателите на Европейския парламент, на Съвета и на Европейската комисия. По време на преговорите за европейска конституция тази Харта на основните права е преразгледана и включена като неразделна част от Договора за създаване на Конституция за Европа от 29 октомври 2004 г. След неуспеха на Договора за създаване на Конституция за Европа, на 12 декември 2007 г. в Страсбург Хартата на основните права отново е провъзгласена тържествено за „Харта на основните права на Европейския съюз“, този път като самостоятелен правен акт, от председателите на Европейския парламент, на Съвета и на Европейската комисия. Това е и текстът на Хартата, на който Договорът за ЕС се позовава със задължителна сила. Така Хартата на основните права придобива правно обвързващ характер и същевременно определя обхвата на приложимост на основните права в правото на Съюза. Това обаче не се отнася за Полша и Обединеното кралство. Тези две държави членки не можаха или не пожелаха да приемат системата от основни права на Хартата, тъй като се опасяваха, че ще им се наложи да се откажат или най-малкото да променят определени свои национални позиции, например във връзка с религиозните въпроси или във връзка с третирането на малцинствата. За тези две държави членки задължителният характер на основните права произтича не от Хартата, а от практиката на Съда на ЕС по въпроси, свързани с основните права.

МЕТОДИ ЗА ОБЕДИНЯВАНЕ НА ЕВРОПА

Обединяването на Европа се характеризира с две различни концепции за определяне на начина, по който европейските държави работят заедно: сътрудничество и интеграция. Засиленото сътрудничество се очертава като допълнителен метод.

Сътрудничеството между държавите членки

Същността на сътрудничеството е, че макар и държавите членки да са готови да работят заедно с други държави членки в международен план, те ще го направят само ако националният им суверенитет е запазен по принцип. Следователно усилията за обединяване въз основа на сътрудничеството нямат за цел да създадат нова обединена държава, а са насочени към свързването на суверенни държави с цел формиране на федерация от държави, в която националните структури са запазени (конфедерация). Методите на работа на Съвета на Европа и ОИСР са съгласувани с принципа на сътрудничество.

Концепцията за интеграция

Концепцията за интеграция надхвърля традиционното успоредно съществуване на национални държави. Традиционното разбиране, че суверенитетът на държавите е ненарушим и неделим отстъпва място на убеждението, че несъвършеният ред на съвместното съществуване на хората и държавите, неадекватността на националната система и множеството случаи в европейската история, когато една държава налага властта си над друга („хегемония“), могат да бъдат преодолени само ако отделните национални суверенитети се обединят в един общ суверенитет и, на по-високо равнище, се слеят в една наднационална общност (федерация).

ЕС е създаден въз основа на тази концепция за интеграция без обаче да се достига до обединяване на националния суверенитет. Държавите членки не бяха готови да се откажат от структурата на националната държава — която бяха възстановили и консолидирали след Втората световна война — в полза на Европейска конфедерация. По този начин отново трябваше да се търси компромис, който да осигурява повече от обикновено сътрудничество между държавите, без да се налага създаването на Европейска конфедерация. Решението се състоеше в постепенно преодоляване на разстоянието между запазването на националната независимост и създаването на Европейска конфедерация. От държавите членки не беше поискано да се откажат изцяло от своя суверенитет, а само да изоставят убеждението, че той е неделим. По този начин първоначално въпросът беше само да се установят областите, в които държавите членки бяха готови доброволно да се откажат от част от своя суверенитет в полза на общност, която да стои над всички тях. Трите учредителни договора за ЕС — ЕОВС, Е(И)О и Евратом — отразяват резултата от тези усилия.

В тези договори и в Договорите на Съюза от наши дни се определят областите, в които суверенните права са прехвърлени на ЕС. В този контекст ЕС и неговите институции не получават никаква обща компетентност за предприемане на необходимите мерки за преследване на целите от Договорите, а по-скоро естеството и степента на компетентността им са определени в съответните разпоредби на Договорите (принцип на конкретно предоставяне на компетентност). По този начин държавите членки могат да следят и контролират отказа от упражняване на собствените им правомощия.

Засиленото сътрудничество

Инструментът за засилено сътрудничество формира основата за прилагане на идеята за интеграция на няколко скорости. Това означава, че дори относително малки групи от държави членки имат възможността да засилят своята интеграция в конкретна област, която попада в обхвата на компетентност на ЕС, без да са възпрепятствани от държавите членки, които не желаят или отказват да направят това.

Тъй като условията и процедурите за използването на този инструмент първоначално бяха (в Договора от Амстердам) много строги, те бяха смекчени донякъде с оглед на разширяването на ЕС (в Договора от Ница). В Договора от Лисабон са съчетани предходните разпоредби относно засиленото сътрудничество в член 20 от Договора за ЕС (рамкови условия) и в членове 326—334 от ДФЕС (допълнителни условия, участие, процедури, правила за гласуване).

Правилата за засилено сътрудничество могат да се обобщят, както следва:

• Такова сътрудничество може да се използва само в рамките на съществуващите компетентности на ЕС и трябва да служи за осъществяване на целите на Съюза и за засилване на процеса на интеграция (член 20 от Договора за ЕС). Поради това то не е в състояние да смекчи недостатъците на икономическия и паричен съюз, които са заложени в структурата на Договорите за ЕС. Засиленото сътрудничество не трябва да подкопава вътрешния пазар или икономическото и социалното сближаване на ЕС. Освен това то не може да представлява пречка, нито дискриминация спрямо търговията между държавите членки, нито да предизвиква нарушения на конкуренцията между тях (член 326 от ДФЕС). Компетентността, правата, задълженията и интересите на държавите членки, които не участват в сътрудничеството, трябва да бъдат зачитани (член 327 от ДФЕС).
• Засиленото сътрудничество трябва да е отворено за всички държави членки. В допълнение към това на държавите членки трябва също така да бъде позволено да участват в сътрудничеството по всяко време, при условие че съответните държави членки изпълняват решенията, взети в рамките на засиленото сътрудничество. Комисията и държавите членки трябва да гарантират, че възможно най-голям брой държави членки участват в засиленото сътрудничество (член 328 от ДФЕС).
• Засилено сътрудничество може да се предприема само като крайна мярка, когато в рамките на Съвета е установено, че целите на това сътрудничество не могат да бъдат постигнати в разумен срок чрез прилагане на съответните разпоредби на Договорите. Минималният праг за установяване на засилено сътрудничество е девет държави членки (член 20, параграф 2 от Договора за ЕС).
• Актовете, приети в рамките на засилено сътрудничество, не се считат за част от достиженията на правото на ЕС. Тези актове имат пряка приложимост само в държавите членки, участващи в процеса на вземане на решения (член 20, параграф 4 от Договора за ЕС). Държавите членки, които не участват в него, обаче не трябва да възпрепятстват неговото изпълнение.
• Разходите, свързани с осъществяването на дадено засилено сътрудничество, с изключение на административните разходи, са за сметка на участващите държави членки, освен ако Съветът, като действа с единодушие на всички свои членове и след консултация с Европейския парламент, не вземе друго решение (член 332 от ДФЕС).
• Съветът и Комисията осигуряват съгласуваността на действията, предприети в рамките на засиленото сътрудничество, с други политики и действия на Съюза член 334 от ДФЕС).

На практика досега този инструмент е използван само в два случая. За първи път в историята на ЕС държавите членки се възползваха от процедурата за засилено сътрудничество при създаването на регламент, който позволява съпрузите от различни националности да избират приложимото право при развод. След като предложение на Комисията в този смисъл от 2006 г. не успя да получи необходимото единодушие в Съвета, с решение от 12 юли 2010 г. последният даде разрешение за пристъпване към засилено сътрудничество. Въз основа на ново предложение на Комисията 14 държави членки (Австрия, Белгия, България, Германия, Италия, Испания, Латвия, Люксембург, Малта, Португалия, Румъния, Словения, Унгария и Франция) се споразумяха за такива разпоредби за развода или законната раздяла на съпрузи от различни националности. Резултатът е изложен в Регламент (ЕС) № 1259/2010 на Съвета от 20 декември 2010 г. относно осъществяването на засилено сътрудничество в областта на приложимото право при развод и законна раздяла.

Вторият случай, в който бе приложено засилено сътрудничество, се отнася до патентната закрила в Европа. Без Хърватия и Испания, и с последващото участие на Италия, общо 26 държави — членки на ЕС, се споразумяха за засилено сътрудничество с цел създаване на единна патентна закрила. Регламентът за осъществяване на засилено сътрудничество в областта на създаването на единна патентна закрила и Регламентът относно приложимите правила за превод влязоха в сила на 20 януари 2013 г. Регламентите обаче ще се прилагат едва след като Споразумението относно единен патентен съд влезе в сила. За да се случи това, споразумението трябва да бъде ратифицирано от най-малко 13 държави членки; досега са го ратифицирали 11.

„КОНСТИТУЦИЯТА“ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Всяко обществено обединение има конституция. Конституцията е средството, чрез което се определя структурата на политическата система (т.е. определя се връзката на различните части една с друга и връзката им с цялата система), определят се общите цели и се установяват правилата, които придават задължителен характер на решенията. Поради това „конституцията“ на ЕС като обединение от държави, на което са възложени ясно определени задачи и функции, трябва да е в състояние да даде отговор на същите въпроси, както конституцията на една държава.

В държавите членки държавните политики се подчиняват на два висши принципа: върховенството на закона и демокрацията. Поради това всички дейности на Съюза, за да бъдат в съответствие с основните изисквания за законност и демокрация, трябва да имат както правна, така и демократична легитимност: обоснованост, структура, компетентност, функциониране, позиция на държавите членки и техните институции, позиция на гражданите.

След неуспеха на Договора за създаване на Конституция за Европа от 29 октомври 2004 г. „конституцията“ на ЕС все още не е оформена като цялостен основен документ като повечето от конституциите на държавите членки, а произтича от съвкупността от правила и основни ценности, които управляващите възприемат като задължителни по отношение на себе си. Тези правила могат да бъдат открити отчасти в европейските договори или в правните актове на институциите на Съюза и отчасти почиват върху обичая.

Правната същност на ЕС

Определянето на правната същност на дадена организация трябва да започне с общ преглед на нейните отличителни характеристики. Въпреки че правната същност на ЕС е определена в две основополагащи решения на Съда на ЕС от 1963 г. и 1964 г., отнасящи се до тогавашната Европейска икономическа общност, тези решения все още са валидни за Европейския съюз в сегашния му вид.

Делото Van Gend & Loos

В този правен спор нидерландското транспортно дружество Van Gend & Loos предявява иск пред нидерландски съд срещу нидерландските митнически органи заради налагането на по-високо мито за вноса на химически продукт от Германия, отколкото при предишни случаи на внос. Дружеството счита това за нарушение на член 12 от Договора за създаване на ЕИО, в който на държавите членки се забранява въвеждането на нови и увеличаването на вече съществуващи мита на пазара на Общността. Тогава нидерландският съд спира производството и сезира Съда на ЕС с искането да бъде изяснено съдържанието и правното значение на въпросната разпоредба от Договора за създаване на ЕИО.

Съдът на ЕС използва това дело като възможност да направи някои основни констатации относно правната същност на ЕИО. В решението си Съдът посочва, че:

Целта на Договора за ЕИО, а именно създаването на общ пазар, чието функциониране засяга пряко правните субекти в Общността, предполага, че този Договор е повече от едно споразумение, пораждащо единствено взаимни задължения за държавите, които са страни по него. Този възглед се потвърждава от преамбюла на Договора, който има предвид не само правителствата, но и народите, и по-специално от създаването на институции, на които са предоставени суверенни права, чието упражняване засяга както държавите членки, така и техните граждани [...]. Заключението, което следва да бъде направено, е, че Общността съставлява нов правов ред на международното право, в полза на който държавите са ограничили суверенните си права, макар и в ограничени области, и чиито субекти са не само държавите членки, но и техните граждани.“

Делото Costa/ENEL

Само една година по-късно делото Costa/ENEL предоставя възможност на Съда на ЕС да изложи по-подробно позицията си. Фактите по делото са следните: през 1962 г. Италия национализира производството и доставката на електроенергия и прехвърля на електроенергийното предприятие ENEL производствените съоръжения, които са собственост на електроенергийните дружества. Като акционер в Edison Volta, едно от национализираните дружества, г-н Costa счита, че е лишен от своите дивиденти и впоследствие отказва да заплати сметката си за електроенергия в размер на 1926 италиански лири. В хода на производството пред мировия съд в Милано един от доводите, изтъкнати от г-н Costa, за да обоснове поведението си е, че Законът за национализиране нарушавал редица разпоредби на Договора за създаване на ЕИО. За да може да оцени твърденията на г-н Costa мировият съд иска от Съда на ЕС да разтълкува различни аспекти на Договора за създаване на ЕИО. В решението си Съдът на ЕС постановява следното по отношение на правната същност на ЕИО:

За разлика от обичайните международни договори, Договорът за ЕИО е създал собствен правен ред, който е интегриран в правните системи на държавите членки […] и който националните юрисдикции са длъжни да прилагат. Като са създали за неограничен период от време общност, която има свои собствени институции, правосубектност, правоспособност, способност за международно представителство, и по-специално реални правомощия, произтичащи от ограничаване на компетентност или прехвърляне на правомощия от държавите към Общността, държавите са ограничили суверенните си права, макар и в ограничен брой области, и по този начин са създали корпус от правни норми, приложим по отношение на техните граждани и самите тях.“

Въз основа на своите подробни съображения Съдът на ЕС достига до следното заключение:

От всички тези съображения следва, че тъй като има автономен източник, на произтичащото от Договора право поради неговия специфичен и оригинален характер не би могла да се противопостави в съдебно производство каквато и да е вътрешноправна разпоредба, без то да бъде лишено от общностния си характер и без да се постави под съмнение правната основа на самата Общност. Поради това извършеното от държавите прехвърляне, от техния вътрешен правен ред към общностния правопорядък, на правата и задълженията, съответстващи на разпоредбите на Договора, води до окончателно ограничаване на техните суверенни права, което не може да бъде преодоляно чрез последващ едностранен акт, несъвместим с понятието за Общност.“

В светлината на тези две основополагащи решения на Съда трябва да се отбележат следните елементи, които в своята съвкупност характеризират спецификата и своеобразието на правната същност на ЕС:

• институционалната система, която гарантира, че вземането на решения в ЕС се ръководи или влияе от общия европейски интерес, т.е. от интересите на Съюза, които са посочени в целите;
• извършеното прехвърляне на области на компетентност върху институциите на ЕС, което стига по-далеч в сравнение с други международни организации и се разпростира в области, които по принцип са запазена територия на държавата;
• създаването на собствен правен ред, който е независим от правния ред на държавите членки;
• пряката приложимост на правото на Съюза, съгласно която разпоредбите на правото на Съюза са напълно и еднакво приложими във всички държави членки и която поражда права и задължения както за държавите членки, така и за техните граждани;
• предимството на правото на Съюза, с което се гарантира, че законодателството на Съюза не може нито да бъде отменено, нито изменено от националното право и че в случай на стълкновение то има предимство пред националното право.

Следователно ЕС представлява независим субект със собствени суверенни права и правен ред, независещ от държавите членки, на който се подчиняват както държавите членки, така и техните граждани в областите на компетентност на ЕС.

Отличителните характеристики на ЕС същевременно разкриват и общите и различните черти между него и традиционните международни организации, от една страна, и федералните структури, от друга страна.

Самият ЕС все още не е завършена организация, а е в процес на развитие и окончателната му форма все още не може да се предвиди.

Единствената обща черта между ЕС и традиционните международни организации е, че и той се е превърнал в реалност в резултат на сключването на международни договори. При все това ЕС вече твърде се е отдалечил от своите исторически корени. Това е така, защото Договорите за създаване на ЕС доведоха до създаването на независим Съюз, притежаващ свои собствени суверенни права и области на компетентност. Държавите членки се отказаха от част от суверенните си права и ги прехвърлиха на ЕС, за да могат те да бъдат упражнявани съвместно.

Тези различия между ЕС и традиционните международни организации го доближават много до държавно формирование. По-специално частичният отказ от суверенитет на държавите членки в полза на ЕС е показател за това, че ЕС вече проявява признаци на федерална структура. Това становище обаче не отчита факта, че институциите на ЕС притежават правомощия само в определени области, предоставени им за постигане на целите, определени в Договорите. Това означава, че те не са свободни да избират своите цели по същия начин, както една суверенна държава, нито са в състояние да посрещнат предизвикателствата, пред които понастоящем са изправени модерните държави. ЕС не разполага нито с всеобхватната компетентност, с каквато се ползват суверенните държави, нито с правомощията да установява нови области на компетентност („компетентност по отношение на компетентността“).

Ето защо ЕС не е нито международна организация в обичайния смисъл, нито обединение на държави, а по-скоро суверенно формирование някъде между двете. В правните среди понастоящем се използва понятието „наднационална организация“.

Задачите на ЕС

Списъкът със задачи, които са възложени на ЕС, много наподобява този в държавния конституционен ред. В случая не става въпрос за точно определени технически задачи, противно на повечето международни организации, а за области на дейност, които в своята съвкупност формират основните атрибути на държавността.

Списъкът със задачи, които са възложени на ЕС, е много широкообхватен, като включва икономически, социални и политически действия.

Икономически задачи

В центъра на икономическите задачи стои изграждането на общ пазар, който да обедини в себе си „националните пазари“ на държавите членки и на който всички стоки и услуги да могат да бъдат предлагани и продавани при същите условия, както на вътрешния пазар, и до който всички граждани на Съюза да имат еднакъв и свободен достъп. Идеята за създаване на общ пазар е подета от тогавашния председател на Европейската комисия Жак Делор. Съществена част от нея е реализирана до 1992 г. чрез одобрената от държавните и правителствените ръководители Програма за изграждане на вътрешния пазар. Институциите на Съюза успяват да определят правната рамка на функциониращ вътрешен пазар. Понастоящем тази рамка до голяма степен вече е изпълнена от националните мерки за транспониране, така че единният пазар вече е действителност. Съществуването на този единен пазар се забелязва и в ежедневния живот, особено при пътувания в рамките на ЕС, като проверките на лица и стоки при преминаване на националните граници отдавна са преустановени.

Вътрешният пазар е подкрепен от икономическия и паричен съюз.

Задачата на ЕС в областта на икономическата политика обаче не е определянето и ръководенето на европейска икономическа политика, а координирането на националните икономически политики по такъв начин, че решенията относно политиката на една или няколко държави членки да нямат отрицателни последици за функционирането на единния пазар. За целта беше приет Пакт за стабилност и растеж, с който за държавите членки се определят подробни критерии, на които трябва да отговарят техните решения в областта на бюджетната политика. Ако те не направят това, Европейската комисия може да отправя предупреждения, а при траен прекомерен бюджетен дефицит Съветът на ЕС може да налага и санкции. В хода на световната икономическа и финансова криза сътрудничеството в областта на икономическата политика на равнището на ЕС беше допълнително засилено в периода 2010—2012 г. Координацията на икономическата политика на равнището на ЕС беше допълнена от постоянен механизъм за преодоляване на кризи, включващ преди всичко следните елементи: засилване на ролята на Комисията, въвеждане на нови автоматични коригиращи механизми, установяване на координация на икономическите политики на най-високо политическо равнище, съгласувана координация в рамките на европейския семестър с по-строги задължения за докладване на държавите членки, засилване на ролята на националните парламенти и на Европейския парламент и доброволни ангажименти, които да бъдат определи в националното право. В основата на този нов механизъм за реагиране при кризи е европейският семестър.

Европейският семестър е цикъл, по време на който държавите — членки на ЕС, координират своите икономически и фискални политики. Неговият акцент е върху първите шест месеца от годината, откъдето идва и неговото име — „семестър“. По време на европейския семестър държавите членки съгласуват своите бюджетни и икономически политики с целите и правилата, договорени на равнището на ЕС. Целта на европейския семестър следователно е да допринесе за осигуряване на стабилни публични финанси, стимулиране на икономическия растеж и предотвратяване на прекомерните макроикономически дисбаланси в ЕС.

Задачи на участниците в европейския семестър

Настоящият механизъм за реагиране при кризи трябва да се разглежда като мярка, която да се прилага само в краен случай; целта му е да защитава икономическия и паричен съюз. Основната ориентация на политиката обаче остава същата: национална отговорност в областта на икономическата и финансовата политика, при която държавите членки трябва да се отнасят към своите действия като към въпрос от общ интерес.

Задачата на ЕС в областта на паричната политика беше и продължава да бъде въвеждането на единна валута в ЕС и централизираното управление на паричните въпроси. Вече е постигнат известен успех в тази област. На 1 януари 1999 г. еврото беше въведено като единна европейска валута в държавите членки, които вече бяха изпълнили установените за тази цел критерии за конвергенция (темп на инфлация от 1,5 %, държавен дефицит = нов годишен дълг: 3 %, държавен дълг: 60 %, дългосрочен лихвен процент: 2 %). Това бяха Австрия, Белгия, Германия, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Финландия и Франция. На 1 януари 2002 г. в тези държави националната валута беше заменена с евробанкноти и евромонети. Оттогава и техните ежедневни плащания и финансови операции се извършват само с една-единствена парична единица и това е еврото. През следващите години все по-голям брой държави членки изпълниха критериите за приемане на еврото: Гърция (1 януари 2001 г.), Словения (1 януари 2007 г.), Кипър (1 януари 2008 г.), Малта (1 януари 2008 г.), Словакия (1 януари 2009 г.), Естония (1 януари 2011 г.), Латвия (1 януари 2014 г.) и накрая Литва (1 януари 2015 г.). „Еврозоната“ — държавите, които са приели еврото за своя валута, — понастоящем обхваща 19 държави членки.

По принцип останалите държави членки също са задължени да приемат еврото като своя национална валута веднага щом изпълнят критериите за конвергенция. Единствените изключения от това са Дания и Обединеното кралство. Тези държави членки си запазиха правото на неучастие, което им позволява да решават сами дали и кога да бъде открита процедурата за проверка на готовността им за присъединяване към единната валута. Швеция, която няма клауза за неучастие, представлява специален случай. В нейния случай приемането на еврото от нея зависи от това дали Комисията и Европейската централна банка ще отправят препоръки до Съвета във връзка с участието на Швеция. Ако бъде направена подобна препоръка и Съветът я одобри, Швеция всъщност вече няма да може да се противопоставя на членството в еврозоната. Понастоящем обаче има слаба подкрепа сред шведското население за присъединяване към еврозоната. В референдума по този повод от 2003 г. въвеждането на еврото беше отхвърлено с гласовете на 55,9 % от гласувалите. Според резултатите от допитване, проведено през декември 2005 г., отрицателните отговори са 49 %, докато 36 % одобряват приемането на еврото.

Независимо от всички опасения еврото се превърна в силна и международно призната валута, която също така създаде и стабилна връзка между държавите членки от еврозоната. Дори кризата на държавния дълг, която започна през 2010 г., не промени това. Точно обратното — ЕС отговори на кризата чрез въвеждането на временни механизми за подкрепа, които бяха заменени за постоянно от Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) през 2013 г. Като постоянна рамка за преодоляване на кризи, ЕСМ осигурява на държавите членки от еврозоната външна финансова помощ с реален капацитет за кредитиране в размер на 500 млрд. евро. Държавите членки от еврозоната могат да получават тази финансова помощ само при изпълнението на стриктни условия, които имат за цел строга фискална консолидация и са отразени в програма за макроикономически корекции, която се договаря от Комисията и Международния валутен фонд (МВФ) в тясно сътрудничество с Европейската централна банка. Чрез ЕМС ЕС има капацитета да действа в защита на еврото, дори и при най-кризисни ситуации. Това е ясно отражение на общия интерес и солидарността в рамките на еврозоната, както и на индивидуалната отговорност на всяка държава членка спрямо останалите.

Освен в областта на икономическата и паричната политика съществуват и редица други области на икономическата политика, в които ЕС има отговорности. Те по-специално включват политиката в областта на селското стопанство и рибарството, транспортната политика, политиката по отношение на потребителите, структурната политика и политиката на сближаване, политиката в областта на научните изследвания и развойната дейност, космическата политика, политиката в областта на околната среда, политиката в областта на здравеопазването, търговската политика и енергийната политика.

Социални задачи

В областта на социалната политика ЕС има задачата също и да формира социалното измерение на единния пазар и да гарантира, че ползите от икономическата интеграция се усещат не само от лицата, които осъществяват икономическа дейност. Първата стъпка в тази посока е въвеждането на система за социална сигурност за работниците мигранти. Тази система гарантира, че за никой работник, който по време на професионалния си живот е работил в повече от една държава членка и в това си качество е бил обхванат от различни социалноосигурителни схеми, няма да са налице неблагоприятни последици по отношение на социалната му сигурност (пенсия за осигурителен стаж и възраст, пенсия за инвалидност, здравеопазване, семейни обезщетения, обезщетения за безработица). Друга приоритетна задача на социалната политика с оглед на положението с безработицата в ЕС, което поражда безпокойство вече години наред, е необходимостта от разработване на Европейска стратегия по заетостта. Това изисква от държавите членки и ЕС да разработят стратегия по заетостта, и по-специално да насърчават уменията, обучението и адаптивността на работната сила; освен това пазарите на труда също така трябва да станат по-приспособими към икономическите промени. Насърчаването на заетостта се счита за въпрос от общ интерес и изисква държавите членки да координират националните си мерки в рамките на Съвета. ЕС следва да допринесе за високо равнище на заетост чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите членки и, при необходимост, допълване на предприетите от тях действия, като същевременно зачита техните области на компетентност.

Политически задачи

Що се отнася до същинската политическа област, ЕС има задачи в областта на гражданството на Съюза, политиката за съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси и общата външна политика и политика на сигурност. Въвеждането на гражданство на Съюза допълнително укрепи правата и интересите на гражданите на държавите членки в рамките на ЕС. Гражданите се ползват с правото да се движат свободно в рамките на Съюза (член 21 от ДФЕС), правото да избират и да бъдат избирани на местни избори (член 22 от ДФЕС), правото да бъдат закриляни от дипломатическите и консулските представителства на всяка държава членка (член 23 от ДФЕС), правото да подават петиции до Европейския парламент (член 24 от ДФЕС) и, във връзка с общата забрана за дискриминация, с правото във всяка държава членка да бъдат третирани така, както тази държава членка третира собствените си граждани (член 20, параграф 2 във връзка с член 18 от ДФЕС).

В рамките на общата външна политика и политика на сигурност ЕС има по-специално задачите за опазване на общите ценности, основните интереси и независимостта на ЕС, укрепване на сигурността на ЕС и неговите държави членки, опазване на световния мир и повишаване на международната сигурност, насърчаване на демокрацията, на принципа на правовата държава и на международното сътрудничество, опазване на правата на човека и основните свободи и изграждане на обща отбрана.

Тъй като ЕС не е отделна държава, тези задачи могат да се осъществяват само стъпка по стъпка. По традиция външната политика и по-специално политиката на сигурност са области, в които държавите членки особено държат да запазят своя национален суверенитет. Друга причина, поради която общите интереси в тази област се определят трудно, е, че в ЕС само Франция и Обединеното кралство разполагат с ядрени оръжия. Друг проблем се корени в това, че някои държави членки не членуват в НАТО. Поради това повечето решения в областта на общата външна политика и политика на сигурност понастоящем все още се вземат въз основа на междудържавно сътрудничество. Междувременно е разработен самостоятелен набор от инструменти, чрез който междудържавното сътрудничество е придобило солидна правна рамка.

В областта на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси основната роля на ЕС е да изпълнява задачи, които са от общоевропейски интерес. Те включват по-специално борбата с организираната престъпност, предотвратяването на трафика на хора и наказателното преследване. Тъй като на организираната престъпност не може да се противодейства ефективно само на национално равнище, са необходими общи действия на равнището на ЕС. Две многообещаващи мерки вече са предприети с Директивата относно борбата с изпирането на пари и със създаването на Европейска полицейска служба — Европол, която функционира от 1998 г. (член 88 от ДФЕС). Това сътрудничество включва и улесняване и ускоряване на сътрудничеството в областта на съдебното производство и изпълнението на решения, улесняването на екстрадицията между държавите членки, определянето на минимални правила за фактическия състав на престъпленията и наказанията в областта на организираната престъпност, тероризма, трафика на хора и сексуалната експлоатация на жени и деца, незаконния трафик на наркотици, незаконния трафик на оръжия, изпирането на пари и корупцията (член 83 от ДФЕС).

Едно от най-значимите постижения в областта на съдебното сътрудничество в ЕС е създаването на Евроюст през април 2003 г. (член 85 от ДФЕС). Седалището на Евроюст се намира в Хага. В състава му влизат съдии и прокурори от всички държави — членки на ЕС. Задачата на Евроюст се състои в това да улеснява сътрудничеството между органите на разследването и наказателното преследване на тежки трансгранични престъпления. На основата на Евроюст Съветът може да учреди Европейска прокуратура за борба с престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза (член 86 от ДФЕС). Допълнителен напредък беше постигнат чрез европейската заповед за арест, която е в сила на територията на целия ЕС от януари 2004 г. Заповедта може да бъде издадена по отношение на всяко лице, обвинено в престъпление, за което се налага минимално наказание от повече от една година лишаване от свобода. Европейската заповед за арест замени отнемащите много време процедури за екстрадиция от миналото.

Правомощията на ЕС

В Договорите за създаване на ЕС на институциите на Съюза не се предоставя общо правомощие да приемат всички мерки, необходими за постигане на поставените в Договора цели, а във всяка глава се определя подробно обхватът на правомощията за предприемане на действия. Основният принцип е, че ЕС и неговите институции нямат правомощието да вземат решения относно своето правно основание и компетентност, т.е. продължава да се прилага принципът на конкретно предоставяне на компетентност (член 2 от ДФЕС). Този метод е избран от държавите членки, тъй като той предоставя възможност по-лесно да се наблюдава и контролира отказът от упражняване на собствените им правомощия.

Кръгът от въпроси, които попадат в обхвата на конкретното предоставяне на компетентност, е различен в зависимост от естеството на задачите, възложени на ЕС. Всяка компетентност, която не е прехвърлена на Съюза, остава в обхвата на изключителните правомощия на държавите членки. В Договора за ЕС е изрично посочено, че въпросите на „националната сигурност“ остават в рамките на изключителната компетентност на държавите членки.

Това естествено поражда въпроса относно разграничаването на компетентността на ЕС от тази на държавите членки. Това разграничаване се извършва въз основа на три категории компетентност:

• Изключителна компетентност на ЕС (член 3 от ДФЕС) в областите, за които може да се допусне, че дадена мярка на равнището на ЕС ще бъде по-ефективна в сравнение с несъгласувана мярка на някоя от държавите членки. Тези области са ясно определени и обхващат митническия съюз, установяването на правила относно конкуренцията, необходими за функционирането на вътрешния пазар, паричната политика на държавите членки от еврозоната, общата търговска политика и част от общата политика в областта на рибарството. Само Европейският съюз може да законодателства и да приема правно обвързващи актове в тези области на политиката, като държавите членки имат тази възможност единствено ако са оправомощени за това от Европейския съюз или с цел прилагането на актовете на Съюза (член 2, параграф 1 от ДФЕС).
• Споделена компетентност между ЕС и държавите членки (член 4 от ДФЕС) в областите, в които действията на ЕС водят до допълнителни предимства в сравнение с действията на държавите членки. Такава споделена компетентност е предвидена за уредбата на вътрешния пазар, икономическото, социалното и териториалното сближаване, селското стопанство и рибарството, околната среда, транспорта, трансевропейските мрежи, енергийните доставки, пространството на свобода, сигурност и правосъдие, както и за общите проблеми на сигурността в областта на общественото здраве, научните изследвания, технологичното развитие, космическото пространство, сътрудничеството за развитие и хуманитарната помощ. Във всички тези области ЕС има право пръв да упражни компетентността си, която обаче обхваща само въпросите, уредени със съответния правен акт на Съюза, а не цялата област на политиката. Държавите членки упражняват своята компетентност дотолкова, доколкото ЕС не е упражнил или е решил да спре да упражнява своята компетентност (член 2, параграф 2 от ДФЕС). Последната ситуация възниква, когато съответните институции на ЕС решат да отменят законодателен акт, по-специално, за да гарантират спазването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. По инициатива на един или няколко от своите членове Съветът може да поиска от Комисията да внесе предложения за отмяна на законодателен акт.
• Компетентност да предприема действие за подкрепа (член 6 от ДФЕС). Компетентността на ЕС да предприема действия за подкрепа е ограничена до координиране или допълване на действията на държавите членки; ЕС не може да хармонизира националните закони в областите, попадащи в обхвата на тази компетентност (член 2, параграф 5 от ДФЕС). Поради това отговорността за изготвянето на законодателството продължава да се носи от държавите членки, които по този начин разполагат със значителна свобода на действие. Областите, обхванати от тази категория на компетентност, са опазването и подобряването на човешкото здраве, промишлеността, културата, туризма, образованието, младежта, спорта и професионалното обучение, гражданската защита и административното сътрудничество. В областта на икономическата политика и политиката на заетост държавите членки изрично признават необходимостта от съгласуване на националните мерки в рамките на ЕС.

В допълнение към тези специални правомощия за предприемане на действия Договорите за Съюза предоставят на институциите възможност за действие и тогава, когато това е от съществено значение за функционирането на единния пазар или за гарантиране на лоялната конкуренция (вж. член 352 от ДФЕС — клауза за гъвкавост). По този начин обаче на институциите не се предоставя общо правомощие за изпълнение на задачите, които излизат извън рамките на определените в Договорите цели, и институциите на Съюза не могат да разширят правомощията си за сметка на правомощията на държавите членки. На практика възможностите, предоставени от това правомощие, бяха използвани много често в миналото, тъй като ЕС с течение на времето се сблъскваше многократно с нови задачи, които не са били предвидени към момента на сключване на учредителните договори и за които съответно в Договорите не са били предоставени съответните изрични правомощия. Примерите за това са опазването на околната среда и защитата на потребителите или създаването на Европейския фонд за регионално развитие като средство за намаляване на различията между развитите и слабо развитите региони в ЕС. Понастоящем обаче в горепосочените области са предоставени специални правомощия. Въвеждането на тези изрични разпоредби означава, че практическото значение на клаузата за гъвкавост беше значително намалено. Упражняването на тези правомощия изисква одобрението на Европейския парламент.

Накрая, съществуват допълнителни правомощия за предприемане на мерки, необходими за ефективното и целесъобразно изпълнение на вече изрично предоставените правомощия („подразбиращи се“ правомощия). Тези правомощия са придобили особено значение за осъществяването на външната политика. Те дават възможност на ЕС да поема задължения и към трети държави, които не са членки на ЕС, или други международни организации в областите, попадащи в обхвата на възложените на ЕС задачи. Изключителен пример за това дава делото Kramer, по което се произнесе Съдът на ЕС. Делото се отнася до правомощията на ЕС да си сътрудничи с международни организации по морско право и евентуално да поема съответните международноправни задължения с цел определяне на квотите за улов в морския риболов. Поради липсата на изрична разпоредба в Договора Съдът извежда необходимата компетентност на ЕС в международен план от неговата вътрешна компетентност в областта на рибарството в рамките на общата селскостопанска политика.

При упражняването на своята компетентност ЕС обаче се ръководи от принципа на субсидиарността, заимстван от римокатолическата социална доктрина, който на практика е придобил статут на конституционен принцип чрез включването му в Договора за ЕС (член 5, параграф 3 от Договора за ЕС). Този принцип има два аспекта — утвърдителен, т.е. утвърждаващ компетентността на ЕС, който означава, че ЕС следва да действа, когато целите могат да бъдат постигнати по-добре на равнището на Съюза, и отрицателен, т.е. ограничаващ компетентността на ЕС, който гласи, че ЕС не следва да действа, когато целите могат да бъдат задоволително постигнати от държавите членки, действащи поотделно. На практика това означава, че всички институции на Съюза, и по-специално Комисията, трябва винаги да доказват, че съществува реална необходимост от общи правила и общи действия. Ако перифразираме думите на Монтескьо: когато не е необходимо да се създава европейска разпоредба, е необходимо да не се създава такава. Ако се докаже необходимостта от разпоредба на равнище ЕС, следва да се зададе въпросът относно интензитета и вида на мярката на Съюза, която трябва да бъде предприета. Отговор на този въпрос дава принципът на пропорциалността, който посредством установената практика на Съда на ЕС е навлязъл в правния ред на Съюза и е заложен и в Договора за ЕС във връзка с разпоредбите за компетентността (член 5, параграф 4). Това означава, че трябва да се прецени както необходимостта от конкретния правен инструмент, така и дали съществуват по-малко ограничаващи средства за постигане на същия резултат. Това означава преди всичко, че трябва да се даде предимство на рамковите закони, минималните предписания и правилата за взаимно признаване на националните разпоредби, а прекалено подробните правни разпоредби и разпоредбите за хармонизиране следва да се избягват, когато е възможно.

Националните парламенти също могат да проверяват спазването на принципите на субсидиарност и пропорционалност. За целта е въведена система за ранно предупреждение, която позволява на националните парламенти в рамките на осем седмици след представянето на законодателно предложение на ЕС да издадат мотивирано становище, в което излагат причините, поради които считат, че въпросното законодателно предложение не отговаря на изискванията за субсидиарност и пропорционалност. Ако това мотивирано становище бъде подкрепено от най-малко една трета от предоставените на националните парламенти гласове (като всеки национален парламент разполага с два гласа, а при двукамарни системи — с по един глас във всяка камара), законодателното предложение трябва да бъде преразгледано от институцията, която го е издала (обикновено Комисията). След това преразглеждане предложението може да бъде запазено, изменено или оттеглено. Ако Европейската комисия реши да запази законодателния проект, тя трябва да издаде мотивирано становище, в което да обоснове защо счита, че проектът съответства на принципа на субсидиарност. Това мотивирано становище се изпраща на законодателния орган на ЕС заедно с мотивираните становища на националните парламенти, така че те да могат да бъдат взети предвид в законодателната процедура. Ако законодателният орган на ЕС, с мнозинство от 55 % от гласовете на членовете на Съвета на Европейския съюз или с мнозинство от подадените гласове в Европейския парламент, е на мнение, че предложението не е в съответствие с принципа на субсидиарност, разглеждането на законодателното предложение се прекратява.

Институциите на ЕС

Друг въпрос, който възниква във връзка с конституционното устройство на Европейския съюз, е въпросът за неговата организация: Кои са институциите на Съюза? Тъй като ЕС изпълнява функции, които обикновено са запазени за държавите, има ли той правителство, парламент, административни органи и съдилища, каквито са ни познати в държавите членки? Дейностите по изпълнение на възложените на ЕС задачи и управлението на процеса на интеграция умишлено не са оставени единствено на инициативата и компетентността на държавите членки или на международното сътрудничество. ЕС има институционална система, която му позволява да предоставя нови стимули и цели за обединението на Европа и да създава в областите, попадащи в обхвата на неговата компетентност, еднакво задължително за всички държави членки законодателство.

Основните участници в институционалната система на ЕС са институциите на ЕС —Европейският парламент, Европейският съвет, Съветът, Европейската комисия, Съдът на Европейския съюз, Европейската централна банка и Сметната палата. Допълнителни звена в институционалната система на ЕС са още Европейската инвестиционна банка, Европейският икономически и социален комитет и Комитетът на регионите.

Институции

Европейски парламент (член 14 от Договора за ЕС)

Европейският парламент представлява народите на държавите — членки на ЕС. Той е създаден на основата на Общата асамблея на ЕОВС, Асамблеята на ЕИО и Асамблеята на Евратом, които бяха обединени в една „асамблея“ по силата на Конвенцията от 1957 г. относно някои институции, общи за Европейските общности („първи договор за сливане“). Официалната промяна на наименованието на „Европейски парламент“ е направена едва с Договора за Европейския съюз (Договора от Маастрихт), макар че тази стъпка просто отразява вече обичайно използваното наименование, което води началото си от направената от самата Асамблея през 1958 г. промяна на нейното наименование на „Европейски парламент“.

Състав и избори

Съставът на Европейския парламент е представен в графичен вид по-долу, като е отразено положението през настоящия законодателен период: 2014—2019 г.

До 1979 г. представителите в Европейския парламент са избирани измежду членовете на националните парламенти, за да бъдат изпратени в Европейския парламент. Въпреки че всеобщите и преки избори на членовете на ЕП от народите на държавите членки бяха предвидени в самите Договори, първите преки избори бяха проведени едва през юни 1979 г. поради провала на редица инициативи преди това. Сега изборите се провеждат на всеки пет години, което съответства на продължителността на законодателния период. След изпълнени с усилия десетилетия в крайна сметка през 1976 г. беше въведена уеднаквена избирателна процедура с Акта за избирането на представители в Европейския парламент чрез всеобщи преки избори, която беше реформирана основно през 2002 г. с Акта за преките избори. В съответствие с този акт всяка държава членка определя собствена избирателна процедура, но трябва да прилага едни и същи основни демократични правила:

• всеобщи и преки избори,
• пропорционално представителство,
• свободно и тайно гласуване,
• минимална възраст (за активното избирателно право тя е 18 години във всички държави членки с изключение на Австрия, където възрастта за гласуване е намалена на 16 години),
• петгодишен мандат с възможност за преизбиране,
• несъвместимост (членовете на ЕП нямат право да изпълняват едновременно да заемат две длъжности, напр. като съдия, прокурор, министър и т.н.; освен това те са подчинени на законодателството на собствената си държава, което може да ограничи допълнително възможността им да заемат повече от една длъжност или мандат),
• дата на изборите,
• равнопоставеност на жените и мъжете. В някои държави (Белгия, Люксембург и Гърция) гласуването е задължително.

Освен това през 2009 г. влезе в сила единен устав на членовете на Европейския парламент, който въвежда по-прозрачни условия и ясни правила за работата на членовете на ЕП. С него се въвежда и еднакво възнаграждение за всички членове на ЕП, което се изплаща от бюджета на ЕС.

Чрез преките избори Европейският парламент получава демократична легитимност и може действително да претендира, че представлява гражданите на ЕС. Наличието на пряко избран парламент само по себе си обаче не може да изпълни основното изискване на демократичната конституция, според което цялата държавна власт трябва да произтича от народа. Освен прозрачността на процеса на вземане на решения и представителността на институциите, вземащи решения, това включва и осъществявания от Европейския парламент парламентарен контрол и контрол за легитимност спрямо институциите на Съюза, които участват във вземането на решения. През последните няколко години се наблюдава значителен напредък в това отношение. По този начин, освен че постоянно се разширяват правомощията на Европейския парламент, с Договора от Лисабон цялостното функциониране на Европейския съюз изрично се подчини на принципа на представителната демокрация. В резултат на това всички граждани на Съюза се представляват пряко в Европейския парламент и имат право да участват активно в демократичния живот на ЕС. Целта е да се гарантира, че решенията на равнището на ЕС се вземат възможно най-прозрачно и най-близо до гражданите. Политическите партии на равнището на ЕС трябва да допринасят за формирането на европейско съзнание и да изразяват волята на гражданите на Съюза. Ако по отношение на настоящия демократичен модел на ЕС съществува някакъв недостатък, то той е, че Европейският парламент, за разлика от държавния модел на парламентарна демокрация, не избира правителство, което да е отговорно пред него.

Причината за този недостатък обаче е, че на равнището на ЕС просто не съществува правителство в традиционния смисъл на думата. Вместо това предвидените в Договорите за Съюза функции, които са аналогични на тези на правителството, се изпълняват от Съвета и Европейската комисия при условията на поделяне на дейностите. При все това с Договора от Лисабон на Европейския парламент бяха предоставени широки правомощия при назначаването на Комисията, като обхватът им варира от избора на председател на Комисията от Европейския парламент по предложение на Европейския съвет до одобрението на целия колегиум на членовете на Комисията от Европейския парламент (т. нар. „право на инвеститура“, т.е. назначаване). Европейският парламент обаче няма подобно влияние върху състава на Съвета, който подлежи на парламентарен контрол само дотолкова, доколкото всеки от членовете му в качеството си на национален министър отговаря пред националния си парламент.

Ролята на Европейския парламент в законодателния процес на ЕС нарасна значително. Въздигането на процедурата за съвместно вземане на решения до равнището на обикновена законодателна процедура на ЕС на практика превърна Европейския парламент в равноправен „съзаконодател“ наред със Съвета. В рамките на обикновената законодателна процедура Европейският парламент има възможност на няколко четения не само да формулира изменения в законодателните актове, а до известна степен да ги наложи успешно и пред Съвета на ЕС. Законодателството на Съюза не може да бъде прието без постигането на съгласие между Съвета и Европейския парламент.

По традиция Европейският парламент играе и важна роля в бюджетната процедура. С Договора от Лисабон бюджетните правомощия на Европейския парламент бяха разширени допълнително, като беше постановено, че Европейският парламент трябва да одобрява многогодишния финансов план, и като му бяха предоставени правомощия за съвместно вземане на решение относно всички разходи.

Европейският парламент има право на одобрение по отношение на всички важни международни споразумения, които се отнасят до област, в която се прилага съвместното вземане на решение, както и на договорите за присъединяване, които се сключват с нови държави членки и с които се определят условията за присъединяването.

С течение на времето значително се увеличиха и контролните функции на Европейския парламент. Те се изразяват преди всичко в това, че Комисията трябва да отговоря пред Европейския парламент, да защитава своите предложения пред него и да му представя за обсъждане общ годишен доклад за дейността на ЕС. Европейският парламент може да гласува с мнозинство от две трети вот на недоверие на Комисията и по този начин да я накара да подаде колективна оставка (член 234 от ДФЕС). До момента в Европейския парламент многократно са внасяни предложения за вот на недоверие, но нито едно не е получило необходимото мнозинство (²). Тъй като съгласно практиката на Съюза Съветът също така отговаря на парламентарни въпроси, Европейският парламент разполага с възможността за преки политически дебати с две важни институции.

Междувременно тези възможности за политически контрол от страна на Европейския парламент се допълват от други механизми за контрол. Европейският парламент вече е оправомощен да създава специални анкетни комисии, които конкретно да разглеждат предполагаеми случаи на нарушаване на правото на Съюза или лошо администриране. Подобна анкетна комисия беше създадена през юни 2016 г. с оглед на разкритията около „Досиетата от Панама“ относно офшорните дружества и техните скрити собственици. Нейната задача е да проучи възможните нарушения на правото на Съюза във връзка с изпирането на пари и избягването на данъци и данъчните измами. В Договорите е предвидено също и правото на всеки гражданин или юридическо лице да отправя петиции до Европейския парламент, които се разглеждат от постоянната комисия по петициите. И накрая, Европейският парламент се възползва от предоставеното му правомощие да назначи омбудсман, до който може да се подават жалби във връзка с лошо администриране в рамките на дейността на институциите или органите на Съюза, с изключение на Съда на ЕС. Омбудсманът може да извършва разследвания и трябва да информира засегнатата институция или засегнатия орган за тези си действия, както и трябва да представи на Европейския парламент доклад относно резултата от дейността си.

Седалище

Седалището на Европейския парламент е в Страсбург, където се провеждат 12-те месечни пленарни заседания, в това число бюджетното заседание. Допълнителните пленарни заседания се провеждат в Брюксел, където заседават и комисиите. Генералният секретариат на Европейския парламент обаче се намира в Люксембург. Решението на Съвета от 1992 г. относно тези местоположения беше потвърдено с Протокол № 6 към Договора от Лисабон. Незадоволителният резултат от това решение е, че членовете на ЕП и някои длъжностни лица и служители на Европейския парламент трябва да пътуват между Страсбург, Брюксел и Люксембург, което е свързано с големи разходи.

Европейски съвет (член 15 от Договора за ЕС)

В рамките на Европейския съвет държавните и правителствените ръководители на държавите членки и председателите на Комисията и на Съвета заседават в Брюксел най-малко два пъти на всеки шест месеца.

Състав и задачи

СЪСТАВ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪВЕТ

Държавните или правителствените ръководители на държавите членки
Председателят на Европейския съвет
Председателят на Европейската комисия
Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност

Задачи

Определяне на общите политически цели и приоритети на ЕС

С Договора от Лисабон беше създадена длъжността председател на Европейския съвет. За разлика от досегашното председателство, председателят на Европейския съвет няма национален, а европейски мандат, който продължава две години и половина и се упражнява при пълно работно време. За председател следва да се назначава забележителна личност, избрана чрез гласуване с квалифицирано мнозинство на членовете на Европейския съвет. Преизбирането е възможно еднократно. Задачите на председателя включват подготовката на заседанията и последващите действия на Европейския съвет и представляването на ЕС на международни срещи на високо равнище в областта на външната политика и политиката на сигурност.

Европейският съвет не упражнява законодателни функции. Неговата функция е да установява общите политически насоки за действие на ЕС. Те се формулират под формата на „заключения“, които се приемат с консенсус и съдържат основни решения или указания и насоки за работата на Съвета или Европейската комисия. По този начин Европейският съвет направлява работата във връзка с икономическия и паричен съюз, Европейската парична система, преките избори за Европейски парламент, както и социално-политическата дейност и въпроси, свързани с присъединяването.

Съвет (член 16 от Договора за ЕС)

Състав и председателство

Съветът се състои от представители на правителствата на държавите членки. Всичките 28 държави членки изпращат по един представител, като по правило, но без да е задължително, това е компетентният по предвидените за разглеждане теми министър или държавен секретар. Важно е тези представители да са оправомощени да предприемат действия с обвързващ ефект за правителствата на техните държави. Самият факт, че правителствата могат да бъдат представени по различни начини, очевидно означава, че няма постоянни членове на Съвета; вместо това, представителите в Съвета заседават в десет различни конфигурации в зависимост от обсъжданите теми.

ДЕСЕТТЕ СЪСТАВА НА СЪВЕТА

По един представител на правителството на всяка държава членка на министерско равнище, като съставът се различава в зависимост от обсъжданата тема

Председателстван от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност:

• Съвет по външни работи

Председателстван от държавата членка, която председателства Съвета:

• Съвет по общи въпроси
• Съвет по икономически и финансови въпроси
• Съвет по правосъдие и вътрешни работи
• Съвет по заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси
• Съвет по конкурентоспособност
• Съвет по транспорт, телекомуникации и енергетика
• Съвет по селско стопанство и рибарство
• Съвет по околна среда
• Съвет по образование, младеж, култура и спорт

„Съветът по външни работи“ се занимава с външната дейност на ЕС в съответствие със стратегическите насоки на Европейския съвет и осигурява последователност и съгласуваност на действията на ЕС. „Съветът по общи въпроси“ координира работата на Съвета в различните му състави и подготвя съвместно с председателя на Европейския съвет и председателя на Комисията заседанията на Европейския съвет. Председателството на Съвета — с изключение на „Съвета по външни работи“, който се председателства от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност — се поема последователно от всяка държава членка за срок от шест месеца. Редът за поемане на председателството се определя с единодушно решение на Съвета. Председателството се сменя на 1 януари и на 1 юли всяка година (2016 г.: Нидерландия и Словакия, 2017 г.: Малта и Естония (³); 2018 г.: България и Австрия; 2019 г.: Румъния и Финландия; 2020 г.: Хърватия и Германия и т.н.). С оглед относително честата смяна на председателството дейността на Съвета по време на председателството на съответната държава членка протича в съответствие с работна програма, съгласувана със следващите две председателства и следователно валидна за период от 18 месеца („екипно председателство“). Председателството отговаря главно за цялостната координация на работата на Съвета и на работещите към него комитети. Наред с това то придобива и политическо значение дотолкова, доколкото засилва ролята на председателстващата държава членка на световната сцена и по този начин най-вече по-малките държави членки получават възможността в тази си роля да се откроят в политическо отношение спрямо „големите“ и да утвърдят позициите си в европейската политика.

Работата на Съвета се подготвя от значителен брой подготвителни органи (комитети и работни групи), в чийто състав влизат представители на държавите членки. Най-важният от подготвителните органи е Комитетът на постоянните представители („Корепер I и II“), който по правило заседава поне веднъж седмично.

Съветът се подпомага от Генерален секретариат, който се състои от около 2800 длъжностни лица и се ръководи от назначен от Съвета генерален секретар.

Седалището на Съвета е в Брюксел.

Задачи

Съветът има пет ключови задачи:

• Основният приоритет на Съвета е законодателството, като той го изпълнява съвместно с Европейския парламент в рамките на обикновената законодателна процедура.
• Съветът отговаря също и за осигуряването на координация на икономическите политики на държавите членки.
• Той разработва общата външна политика и политика на сигурност на ЕС въз основа на определените от Европейския съвет насоки.
• Съветът отговаря за сключването на споразумения между ЕС и държави извън ЕС или международни организации.
• Той определя бюджета въз основа на предварителен проект на Комисията, който след това трябва да бъде одобрен от Европейския парламент. Освен това той издава препоръка на Европейския парламент за освобождаване от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета,

както и отговаря за назначаването на членовете на Сметната палата, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите.

Преговори и процес на вземане на решения в Съвета

Именно в Съвета се постига баланс между индивидуалните интереси на държавите членки и интересите на Съюза. Макар че в Съвета държавите членки защитават предимно своите собствени интереси, неговите членовете в същото време са длъжни да отчитат целите и нуждите на Съюза като цяло. Съветът е институция на Съюза, а не междуправителствена конференция. Поради това по време на дебатите в Съвета не се търси „най-малкият общ знаменател“ между държавите членки, а по-скоро правилният баланс между интересите на Съюза и интересите на отделните държави членки.

Съветът провежда обсъждания и взема решения само въз основа на писмени документи и проекти, които са представени на 24-те официални езика (английски, български, гръцки, датски, естонски, ирландски, испански, италиански, латвийски, литовски, малтийски, немски, нидерландски, полски, португалски, румънски, словашки, словенски, унгарски, фински, френски, хърватски, чешки и шведски). При неотложни случаи и при наличието на единодушно решение може да се направи отклонение от прилагането на този езиков режим. Това важи и за предложенията за изменения, които се внасят и обсъждат в хода на дадено заседание.

В съответствие с Договорите за ЕС при гласуването в Съвета се прилага правилото за мнозинството — по принцип е достатъчно квалифицирано мнозинство (член 16, параграф 3 от Договора за ЕС). Обикновеното мнозинство, при което всеки член на Съвета има един глас, се прилага само в определени области, по-специално при процедурни въпроси (обикновеното мнозинство за 28 държави членки се постига с 15 гласа).

В съответствие със системата на двойно мнозинство квалифицирано мнозинство се постига, когато предложението на Комисията се подкрепя от най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко шестнадесет държави членки, представляващи не по-малко от 65 % от населението на Съюза (член 16, параграф 4 от Договора за ЕС).

За да се предотврати блокирането на приемането на решение от държави членки с по-малобройно население, блокиращото малцинство трябва да включва най-малко четири държави членки, представляващи поне 35 % от населението на ЕС. Тази система се допълва от още един механизъм: в случай че не може да бъде постигнато блокиращо малцинство, процедурата по вземане на решение може да бъде спряна. В този случай Съветът не преминава към гласуване, а продължава дебатите след „разумен период от време“, ако членове на Съвета, които представляват най-малко 75 % от населението или най-малко 75 % от броя на държавите членки, необходими за формиране на блокиращо малцинство, поискат това.

За вземането на решения в особено чувствителни политически области в Договорите се изисква постигането на единодушие. Въздържането от гласуване обаче не може да възпрепятства приемането на дадено решение. Единодушие все още се изисква за решения в области като данъчно облагане, социална сигурност и социална закрила на работниците, установяване на нарушение на конституционните принципи от страна на държава членка, както и при определяне на принципите и насоките на общата външна политика и политика на сигурност или за решения в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.

Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (член 18 от Договора за ЕС)

Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност не се превърна във външен министър на ЕС, както беше планирано в проекта на конституция; при все това позицията му в институционалната структура беше значително засилена и разширена. Върховният представител има място както в Съвета, където е председател на Съвета по външни работи, така и в Комисията, където е заместникпредседател, отговарящ за външните работи. Върховният представител се назначава от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство и със съгласието на председателя на Комисията. Той се подпомага от Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), която беше създадена през 2011 г. чрез сливане на службите за външна политика на Комисията и Съвета и привличане на дипломати от националните дипломатически служби.

Европейска комисия (член 17 от Договора за ЕС)

СЪСТАВ

28 членове
в това число
Председател
Първи заместник-председател
Върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност
5 допълнителни заместник-председатели
20 комисари

Задачи

Състав

Европейската комисия се състои от 28 членове, по един представител от всяка държава членка, т.е. понастоящем в Комисията работят 28 комисари (с различни функции) (член 17, параграф 4 от Договора за ЕС). Вследствие на решение на Европейския съвет разпоредбата на член 17, параграф 5 от Договора за ЕС за намаляване на размера на Комисията до две трети от броя на държавите членки, считано от 1 ноември 2011 г., не бе приведена в действие.

Комисията се ръководи от председател, който има силна позиция в рамките на Комисията. Председателят вече не е „пръв сред равни“, позицията му е издигната до такова равнище, че той определя насоките, в рамките на които Комисията изпълнява своите функции, и взема решения относно вътрешната ѝ организация (член 17, параграф 6, букви а) и б) от Договора за ЕС). Следователно председателят разполага с правомощията за издаване на насоки и организационен контрол. Овластен с тези правомощия, председателят отговаря за това да се осигури последователност и ефективност на дейността на Комисията и съответствие с принципа на колегиалност, което се изразява във факта, че тя взема решенията си като колегиален орган (член 250, параграф 1 от ДФЕС). Той структурира и разпределя възложените на Комисията отговорности между нейните членове и може да промени разпределението на тези отговорности по време на мандата на Комисията (член 248 от ДФЕС). Председателят назначава първия заместник-председател и другите заместник-председатели, с изключение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който е заместник-председател на Комисията ex officio. Освен това изрично предвидено е, че член на Комисията трябва да подаде оставка, ако председателят му я поиска (втора алинея на член 17, параграф 6 от Договора за ЕС). И накрая, водещата позиция на председателя се отразява и в правото му да бъде изслушан по въпроса за избора на останалите членове на Комисията и в членството му в Европейския съвет.

Под ръководството на заместник-председател членовете на Комисията формират проектни екипи, всеки от които отговаря за една от следните области на политиката: 1. Устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата; 2. Работни места, растеж, инвестиции и конкурентоспособност; 3. Цифров единен пазар; 4. Евро и социален диалог; 5. Бюджет и човешки ресурси.

Заместник-председателите действат от името на председателя като негови представители. Те насочват и координират работата на няколко членове на Комисията от съответната им област на компетентност. Първият заместник-председател е натоварен със специална роля — той изпълнява функциите на „дясна ръка“ на председателя и е натоварен с хоризонтални задачи, като програмата за по-добро законотворчество, междуинституционалните отношения, върховенството на закона и Хартата на основните права. Дадено предложение на Комисията не достига до обсъждане в рамките на Комисията, ако преди това първият заместник-председател не го е признал за необходима мярка.

Председателят и членовете на Комисията се назначават за срок от пет години, като се използва процедурата за инвеститура (назначаване), чиито правила бяха променени с Договора от Лисабон и се съдържат в член 17, параграф 6 от Договора за ЕС. Процедурата се състои от няколко етапа. Първо се номинира председателят, а след това се избират лицата, които ще бъдат назначени за членове на Комисията. Третата стъпка е официалното назначаване на председателя на Комисията, върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и другите членове на Комисията.

След провеждането на съответните консултации Европейският съвет с квалифицирано мнозинство предлага на Европейския парламент кандидат за председател на Комисията. При избора на кандидат за поста „председател“ трябва да се вземат предвид резултатите от изборите за Европейски парламент. В това ново изискване е заложено по-засиленото политизиране на Комисията. Това в крайна сметка означава, че най-големите политически групи в Европейския парламент имат значителна тежест при номинирането на председателя.

За номинацията на Жан-Клод Юнкер Европейският парламент дори принуди Съвета да му предложи кандидата, чиято кандидатура бе издигната от най-голямата политическа група в Европейския парламент (Европейската народна партия — ЕНП). За тази цел Европейският парламент приложи правилото, че ако кандидатът за председател е отхвърлен от Европейския парламент, Съветът с квалифицирано мнозинство трябва в едномесечен срок да предложи нов кандидат, който се номинира в съответствие със същата процедура. Така се придава значителна стойност на партийните кандидатури за водещи кандидати в изборите за Европейски парламент и за гражданите става по-ясно видимо значението на участието им в тези избори, тъй като техният вот им дава възможност косвено да изберат председателя на Комисията. Европейският парламент избира предложения кандидат с мнозинството от своите членове.

След като председателят бъде избран, Съветът приема с консенсус (член 15, параграф 4 от Договора за ЕС) изготвения в съответствие с предложенията на държавите членки списък с другите лица, които възнамерява да назначи за членове на Комисията. Кандидатите следва да бъдат избирани въз основа на общата им компетентност и ангажираност към европейската идея и да бъдат напълно независими при изпълнението на своите задължения. За назначаването на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност е достатъчно квалифицирано мнозинство в Съвета (член 18, параграф 1 от Договора за ЕС). Съветът и новоизбраният председател на Комисията трябва да постигнат съгласие относно кандидатите. Назначаването на върховния представител дори изисква изричното съгласие на номинирания за председател на Комисията. Другите членове на Комисията не могат да бъдат назначени, ако новоизбраният председател наложи вето.

След като председателят бъде избран и върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурността и другите членове на Комисията бъдат номинирани, колегиумът на членовете на Комисията се подлага на гласуване за одобрение от Европейския парламент. Преди това обаче се провежда изслушване, в рамките на което кандидатите за членове на Комисията отговарят на въпроси на членовете на Европейския парламент, свързани с предвидените им отговорности и личните им нагласи относно бъдещето на ЕС. След одобрението от Европейският парламент, за което е достатъчно обикновено мнозинство, председателят и другите членове на Комисията се назначават от Съвета с квалифицирано мнозинство. Комисията поема задълженията си веднага след назначаването на членовете ѝ.

Седалището на Европейската комисия е в Брюксел.

Задачи

Комисията е преди всичко движещата сила на политиката на Съюза. От нея започва всяко действие на Съюза, тъй като тя е тази, която трябва да внася в Съвета предложения за законодателни актове на Съюза (т. нар. „право на инициатива“ на Комисията). При това Комисията не е свободна да избира дейностите си, а е задължена да действа, когато интересът на Съюза налага това. Съветът (член 241 от ДФЕС), Европейският парламент (член 225 от ДФЕС) и група граждани на ЕС, действащи в рамките на гражданска инициатива (член 11, параграф 4 от Договора за ЕС), също могат да поискат от Комисията да изготви предложение. Комисията притежава първични правомощия за законодателна инициатива само в определени области (например в областта на бюджета на ЕС, структурните фондове, мерките за справяне с данъчната дискриминация, предоставянето на финансиране и предпазните клаузи). Много по-широки обаче са правомощията, делегирани на Комисията от Съвета и Европейския парламент за изпълнение на приетите от тях мерки (член 290 от ДФЕС).

Комисията също така е пазител на правото на Съюза. Тя контролира прилагането и изпълнението на първичното и вторичното право на Съюза от държавите членки, започва производства за установяване на неизпълнение на задължения в случай на нарушения на правото на Съюза (член 258 от ДФЕС) и при необходимост сезира Съда на ЕС за тях. Комисията също така предприема мерки във връзка с нарушения на правото на Съюза, и по-специално европейското право на конкуренцията, от физически или юридически лица и налага сериозни санкции. През последните години борбата срещу нарушаването на правната уредба на Съюза се превърна в основна част от работата на Комисията.

Тясно свързана с ролята на пазител е задачата на Комисията да представлява интересите на Съюза. По принцип Комисията не може да преследва други интереси освен тези на Съюза. По време на често пъти трудните преговори в рамките на Съвета тя трябва винаги да се стреми да отстоява интересите на Съюза и да намира компромисни решения, съобразени с тези интереси. В тази връзка Комисията изпълнява и ролята на посредник между държавите членки, тъй като поради своята неутралност тя е особено подходяща и призвана да изпълнява тази роля.

И накрая, Комисията — макар и в ограничен обхват — е изпълнителен орган. Това се отнася най-вече за областта на правото на конкуренцията, където Комисията действа като обикновен административен орган, като проверява факти, предоставя разрешения или издава забрани и, ако е необходимо, налага санкции. С подобен широк обхват са и административните правомощия на Комисията в областта на структурните фондове и управлението на финансовите средства на ЕС. По правило обаче самите държави членки са тези, които трябва да осигурят прилагането на правото на ЕС във всеки конкретен случай. Това решение, избрано в Договорите за Съюза, има предимството, че гражданите се сближават с все още „чуждата“ за тях реалност на европейската система посредством авторитета и познатия облик на тяхната собствена национална система.

АДМИНИСТРАТИВНА СТРУКТУРА НА ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ

Европейска комисия
(28 членове) [Кабинети]
Генерален секретариат
Правна служба
Говорител на Европейската комисия

Съд на Европейския съюз (член 19 от Договора за ЕС)

Залог за трайното съществуване на всеки правен ред е осъществяваният от независим орган контрол върху неговите правила. Нещо повече, когато става дума за съюз на държави, общите правила биха били тълкувани и прилагани по различен начин в отделните държави, в случай че тези правила бъдат подложени на контрол от страна на националните съдилища. По този начин би било застрашено еднаквото прилагане на правото на Съюза във всички държави членки. Тези съображения доведоха до създаването на Съд на Общността през 1952 г., веднага след създаването на първата Общност (ЕОВС). През 1957 г. той се превърна в правораздавателен орган и за другите две общности — (Е[И]О и Евратом). Понастоящем той е правораздавателният орган на ЕС.

Понастоящем правораздавателната система е двустепенна и обхваща:

• Съда в качеството му на висша съдебна инстанция в европейската правораздавателна система (член 253 от ДФЕС) и
• Общия съд (член 254 от ДФЕС).

През 2004 г., за да се облекчи тежестта върху Съда и да се подобри правната защита в ЕС, Съветът на ЕС създаде към Общия съд специализиран съд за спорове, свързани с публичната служба (вж. член 257 от ДФЕС). През 2015 г. обаче законодателят на Съюза реши постепенно да увеличи броя на съдиите в Общия съд до 56 и да прехвърли към него компетентността на Съда на публичната служба. Така Съдът на публичната служба беше разпуснат на 1 септември 2016 г.

Съдът е върховната съдебна инстанция по въпросите на правото на Съюза. Като цяло, задачата му е да „осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“.

Това общо описание на задачите обхваща три основни области:

• контрол върху прилагането на правото на Съюза, както от страна на институциите на ЕС при изпълнение на разпоредбите на Договорите, така и от държавите членки и частноправните субекти по отношение на изпълнението на задълженията, произтичащи от правото на Съюза;
• тълкуване на правото на Съюза;
• доразвиване на правото на Съюза.

Съдът изпълнява тези задачи както в рамките на правно-консултативна, така и в рамките на правораздавателна дейност. Той предоставя правни съвети чрез изготвяне на становища със задължителен характер относно споразуменията, които Съюзът възнамерява да сключи с държави извън ЕС или международни организации. Много по-важна обаче е функцията му на правораздавателен орган. При упражняването на тази функция Съдът се произнася по въпроси, които в правния ред на държавите членки са разпределени между различни видове съдилища. Така Съдът действа и се произнася като конституционен съд по спорове между институциите на Съюза и при осъществяването на контрол за законосъобразност върху законодателните актове на Съюза. Той действа като административен съд, когато осъществява контрол върху административните актове, постановени от Европейската комисия или непряко от органите на държавите членки (въз основа на правото на ЕС). Като съд по трудови и социални спорове той се произнася по въпроси относно свободното движение и социалната сигурност на работниците, както и по въпроси, свързани с равното третиране на мъжете и жените в професионалния живот. Когато се произнася по въпроси във връзка с валидността и тълкуването на разпоредбите на директивите в областта на данъчното и митническото право, Съдът действа като финансов съд. Като граждански съд той разглежда искове за обезщетение за причинени вреди или тълкува разпоредбите относно изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела.

Общ съд

Броят на делата, отнесени до Съда, постоянно се увеличава и ще продължи да нараства, като се има предвид потенциалът за възникване на спорове, породен от многобройните директиви, приети във връзка с изграждането на вътрешния пазар и транспонирани в националното право на държавите членки. Във връзка с Договора за Европейския съюз вече се очертават и други пораждащи съмнения въпроси, по които в крайна сметка трябва да се произнесе Съдът. Поради това, за да се облекчи работата на Съда, още през 1988 г. беше създаден Общият съд.

ОБЩ СЪД

Състав

понастоящем 44 съдии,
най-малко по един съдия от всяка държава членка, назначени от правителствата на държавите членки
по общо съгласие за срок от шест години

Видове производства

Общият съд не е нова институция на Съюза, а е част от институцията „Съд на Европейския съюз“. Въпреки това той е независим и в организационно отношение е отделен от Съда. Той разполага със собствен секретариат и собствен процедурен правилник. Делата, които се гледат от Общия съд, се обозначават с буквата „T“ (от „Tribunal“) (напр. T-1/99), докато разглежданите от Съда дела се обозначават с буквата „C“ (от „Court“) (напр. C-1/99).

Въпреки че на Общия съд първоначално са били подсъдни ограничен кръг искове, понастоящем той има следните задачи:

• произнася се като първоинстанционен съд, като в този случай неговите актове подлежат на правен контрол от страна на Съда. В това си качество Общият съд е компетентен да се произнася по жалби за отмяна и искове за установяване на неправомерно бездействие, предявени от физически и юридически лица срещу институция на Съюза; по жалби от държавите членки срещу Комисията и/или Съвета в областта на субсидиите, антидъмпинговите мерки и изпълнителните правомощия; по силата на арбитражна клауза, съдържаща се в договор, сключен от ЕС или от негово име; както и по искове за обезщетение за причинени вреди, по които ЕС е ответник;
• предвидена е възможността на Общия съд да бъде прехвърляна компетентността по производства по постановяване на преюдициално заключение в определени области; досега обаче тази възможност не е била използвана.

Европейска централна банка (членове 129 и 130 от ДФЕС)

Европейската централна банка (ЕЦБ) със седалище във Франкфурт на Майн играе водеща роля в икономическия и паричен съюз. Тя управлява паричната маса в обращение на европейската валута „евро“ и отговаря за стабилността на тази валута (член 128 от ДФЕС).

За да може ЕЦБ да изпълнява тази задача, нейната независимост се гарантира чрез множество правни разпоредби. При упражняването на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията си нито ЕЦБ, нито национална централна банка на държава членка имат право да приемат указания от институциите на Съюза, от правителствата на държави членки или от който и да било друг орган. Институциите на ЕС и правителствата на държавите членки се въздържат от всякакви опити за оказване на влияние върху ЕЦБ (член 130 от ДФЕС).

Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) обединява ЕЦБ и централните банки на държавите членки (член 129 от ДФЕС). ЕСЦБ има за задача да определя и осъществява паричната политика на Съюза и притежава изключителното право да разрешава емитирането на банкноти и монети в Съюза. Тя също така управлява официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки и насърчава нормалното функциониране на платежните системи (член 127, параграф 2 от ДФЕС).

Сметна палата (членове 285 и 286 от ДФЕС)

Сметната палата е създадена на 22 юли 1975 г. и започва работата си през октомври 1977 г. в Люксембург. Междувременно тя вече е с ранг на институция на Съюза (член 13 от Договора за ЕС). Тя се състои от 28 членове в съответствие с настоящия брой на държавите членки. Те се назначават за срок от шест години от Съвета, който приема, с квалифицирано мнозинство и след консултация с Европейския парламент, списъка на членовете, изготвен съобразно направените от всяка държава членка предложения (член 286, параграф 2 от ДФЕС). Членовете на Сметната палата избират измежду тях председател за срок от три години; председателят може да бъде преизбиран.

Задачата на Сметната палата е да проверява дали всички приходи са били събрани и дали всички разходи са направени законосъобразно и правомерно, както и дали управлението на финансовите средства е било добро. Основното „оръжие“ на Сметната палата е въздействието върху обществеността чрез високата степен на публичност на нейната дейност. След приключване на всяка бюджетна година резултатите от извършените от Сметната палата проверки се обобщават в годишен доклад, който се публикува в Официален вестник на Европейския съюз и по този начин става достъпен за европейската общественост. Освен това Сметната палата може по всяко време да изразява становища по конкретни въпроси в специални доклади, които също се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз.

Консултативни органи

Европейски икономически и социален комитет (член 301 от ДФЕС)

Целта на Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК) е да гарантира, че различните групи от икономическия и социалния живот, и по-специално работодатели и работници, земеделски стопани, превозвачи, търговци, занаятчии, лица, упражняващи свободни професии и ръководители на малки и средни предприятия, разполагат с институционално представителство в ЕС. Чрез комитета се изразяват интересите на потребители, природозащитни групи и сдружения.

ЕИСК се състои от максимум 350 членове (съветници) от най-представителните национални организации. Те се назначават за срок от пет години от Съвета, който приема списъка на членовете съобразно направените от всяка държава членка предложения.

Разпределението на местата между държавите членки е следното:

Съответен брой на членовете в Европейския икономически и социален комитет и в Eвропейския комитет на регионите
Германия, Франция, Италия, Обединеното кралство	24
Полша, Испания	21
Румъния	15
Белгия, България, Гърция, Нидерландия, Австрия, Португалия, Швеция, Чешката република, Унгария	12
Дания, Финландия, Ирландия, Хърватия, Литва, Словакия	9
Латвия, Словения	7
Естония	6
Люксембург, Малта, Кипър	5

Членовете (съветниците) са разделени в три групи (работодатели, работници и представители на гражданското общество). Становищата, които трябва да бъдат гласувани на пленарни заседания, се изготвят от проучвателни групи. Освен това ЕИСК работи в тясно сътрудничество с парламентарните комисии и специализираните работни групи на Европейския парламент.

В определени случаи се налага комитетът да бъде консултиран в рамките на законодателната процедура. Той също така изготвя становища по своя собствена инициатива. Тези становища представляват синтез от понякога много различни гледни точки и са изключително полезни за Комисията и Съвета, защото показват какви промени биха искали да видят групите, пряко засегнати от дадено предложение.

Европейски комитет на регионите (член 305 от ДФЕС)

Наред с вече съществуващия ЕИСК, с Договора за Европейския съюз (Договора от Маастрихт) е създаден нов консултативен орган — Комитетът на регионите (КР). Също като Европейския икономически и социален комитет, КР не е институция на ЕС в същинския смисъл на думата, тъй като има само консултативна функция. За разлика от институциите на ЕС (Съвета на ЕС, Европейската комисия, Европейския парламент, Европейския съвет, Съда на ЕС, Сметната палата, Европейската централна банка) той не изпълнява възложените на Съюза задачи посредством актове със задължителна сила.

Подобно на ЕИСК, Комитетът на регионите се състои от 350 членове. Членовете са представители на регионалните и местните власти в държавите членки, които заемат изборна длъжност в дадена регионална или местна власт или носят политическа отговорност пред изборен орган.

В някои области Съветът на ЕС или Комисията задължително се консултират с Комитета на регионите („задължителна консултация“): образованието, културата, здравеопазването, трансевропейските мрежи, транспорта, телекомуникационната и енергийната инфраструктура, икономическото и социалното сближаване, политиката по заетостта и социалното законодателство. Съветът също така редовно се консултира с Комитета на регионите по широк кръг от законодателни проекти без да съществува правно задължение за това („незадължителна консултация“).

Европейска инвестиционна банка (член 308 от ДФЕС)

В лицето на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) със седалище в Люксембург Европейският съюз разполага с финансов институт за „балансирано и стабилно развитие“. ЕИБ предоставя заеми и гаранции във всички икономически области, по-специално за насърчаване на развитието на по-слабо развитите региони, за модернизиране или преобразуване на предприятия или за създаване на нови работни места, както и за подпомагане на проекти, които са от общ интерес за няколко държави членки.

ПРАВНИЯТ РЕД НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Описаното по-горе устройство на ЕС, и по-специално основните ценности, които той въплъщава, са по принцип доста абстрактни и е необходимо да придобият конкретна форма чрез правото на Съюза. Това прави ЕС правна реалност в два различни смисъла: той е творение на правото и е Съюз, основан на правото.

ЕС като творение на правото и Съюз, основан на правото

Това, което е напълно ново и отличава ЕС от предишните опити за обединение на Европа, е фактът, че той функционира не чрез използването на средства като сила или принуда, а единствено чрез прилагане на правото. Това е така, защото шанс да просъществува има само това единство, което е плод на свободно направения избор: единство, изградено върху основните ценности като свобода и равенство, което е защитавано и превърнато в действителност чрез правото. Това схващане е заложено в Договорите за създаване на Европейския съюз.

ЕС обаче не е само творение на правото, но и преследва своите цели единствено чрез средствата на правото. Той е Съюз, основан на правото. Общият икономически и социален живот на народите на държавите членки се урежда не чрез употреба на сила, а чрез правото на Съюза, стоящо в основата на институционалната система. То определя процедурите за вземане на решения от институциите на Съюза и урежда отношенията помежду им. То предоставя на институциите средствата — под формата на регламенти, директиви и решения — за приемане на юридически актове, задължителни за държавите членки и техните граждани. По този начин основният акцент на Съюза попада и върху самите граждани. Правният ред на Съюза пряко засяга тяхното ежедневие във все по-голяма степен. Той им предоставя права и им налага задължения, така че те, както в качеството си на граждани на своята държава, така и в качеството си на граждани на Съюза, се ръководят от йерархия от правни уредби, какъвто е случаят при федералните конституционни устройства. Както всеки правен ред, този на ЕС осигурява самостоятелна система за правна защита с цел прибягване до и прилагане на правото на Съюза. Правото на Съюза определя и отношенията между ЕС и държавите членки. Държавите членки трябва да приемат всички подходящи мерки, за да изпълнят задълженията, произтичащи от Договорите или от действия, предприети от институциите на Съюза. Те трябва да улесняват осъществяването на задачите на ЕС и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договорите. Държавите членки носят отговорност пред гражданите на ЕС за всички вреди, причинени вследствие на нарушения на правото на Съюза.

Източници на правото на ЕС

Понятието „източник на правото“ има две значения: в първоначалното си значение означава основанието за възникване на дадена правна разпоредба, т.е. обосновката за създаване на дадена правна конструкция. Съгласно това определение „източникът на правото“ на Съюза е волята за запазване на мира и за създаване на една по-добра Европа чрез по-тесни икономически връзки — двата крайъгълни камъка на ЕС. От друга страна, в юридическия език понятието „източник на правото“ обозначава произхода и въплъщаването на правото в правни норми.

Учредителните договори на ЕС като първичен източник на правото на Съюза

Първоизточникът на правото на Съюза в този смисъл са учредителните договори на ЕС с различните приложения, допълнения и протоколи към тях, както и последващите добавки и изменения към тях. Тези учредителни договори и актовете, с които те се изменят и допълват (основно Договорите от Маастрихт, Амстердам, Ница и Лисабон), както и различните договори за присъединяване съдържат основните принципи на правото по отношение на целите, организацията и функционирането на ЕС, както и части от неговото стопанско право. Същото важи и за Хартата на основните права на Европейския съюз, която от влизането в сила на Договора от Лисабон (член 6, параграф 1 от ДЕС) има същата правна стойност като Договорите. По този начин те установяват конституционната рамка за функционирането на ЕС, която след това се прилага на практика в интерес на Съюза чрез законодателни и административни действия от институциите на Съюза. В качеството си на правни актове, създадени пряко от държавите членки, в правните среди Договорите са известни като първично право на Съюза.

Правните актове на ЕС като вторичен източник на правото на Съюза

Правото, създадено от институциите на Съюза посредством упражняване на възложените им правомощия, се нарича вторично право и представлява вторият важен източник на правото на ЕС.

То се състои от законодателни актове, незаконодателни актове (обикновени правни актове, делегирани актове, актове за изпълнение), незадължителни актове (становища, препоръки) и други актове, които не са правни актове (например междуинституционални споразумения, резолюции, декларации, програми за действие). „Законодателните актове“ са правни актове, приети по обикновената или специалната законодателна процедура (член 289 от ДФЕС). „Делегираните актове“ (член 290 от ДФЕС) са незаконодателни актове с общо и задължително приложение, които допълват или изменят определени несъществени елементи от даден законодателен акт. Те се приемат от Комисията, на която със законодателен акт трябва да бъде делегирано изрично правомощие за това. Когато за изпълнението на правно задължителните актове на ЕС са необходими еднакви условия, последните се осигуряват със съответните актове за изпълнение, които по принцип се приемат от Комисията, а в определени извънредни случаи — от Съвета (член 291 от ДФЕС). Институциите на Съюза могат да издават препоръки и становища под формата на незадължителни актове. И накрая, съществува цял набор от „актове, които не са правни актове“, които институциите на Съюза могат да използват, за да издават незадължителни мерки и становища, или с които се уреждат вътрешните дейности на ЕС или на неговите институции, като например междуинституционални споразумения или договорености или вътрешни правилници за дейността.

Тези законодателни и незаконодателни актове могат да приемат много различни форми. Най-важните от тях са посочени и определени в член 288 от ДФЕС. В този член като задължителни правни актове са включени регламенти, насоки и решения. Като незадължителни правни актове в списък се съдържат препоръки и становища. Този списък на актовете обаче не е изчерпателен. Много други правни актове не принадлежат към конкретни категории. Те включват резолюции, декларации, програми за действие или бели и зелени книги. Съществуват значителни различия между различните актове по отношение на съответната процедура, нейното правно действие и лицата, до които те са адресирани; тези различия ще бъдат разгледани по-подробно в раздела „средства за действие“.

Създаването на вторично законодателство на Съюза е поетапен процес. Чрез него се придава жизненост на първичното законодателство, произтичащо от Договорите за Съюза, и постепенно се осъществява и засилва европейският правен ред.

Международни споразумения на ЕС

Трети източник на правото на Съюза е свързан с ролята на ЕС на международно равнище. Като един от световните ключови фактори Европа не може да се ограничи до това да се занимава само със своите вътрешни въпроси; тя трябва да развива своите икономически, социални и политически отношения и с другите държави по света. Поради това ЕС сключва споразумения в международното право с държави извън ЕС („трети държави“) и с други международни организации; по-специално заслужава да се отбележат следните такива споразумения:

Споразумения за асоцииране

Асоциирането далеч надхвърля уреждането просто на търговската политика и включва тясно икономическо сътрудничество и широка финансова подкрепа от страна на ЕС за съответната държава (член 217 от ДФЕС). Може да се направи разграничение между три различни вида споразумения за асоцииране:

Споразумения за запазване на специалните отношения между определени държави членки и държави извън ЕС

Една конкретна причина за създаването на споразуменията за асоцииране е съществуването на държави и територии извън Европа, с които Белгия, Дания, Франция, Италия, Нидерландия и Обединеното кралство са поддържали особено тесни икономически отношения в резултат на колониалното си минало. Въвеждането на единна митническа тарифа в ЕС щеше значително да наруши търговията с тези територии, което означаваше, че са необходими специални договорености. Целта на асоциирането е да се насърчи икономическото и социалното развитие на държавите и териториите и да се създадат тесни икономически връзки между тях и Съюза като цяло (член 198 от ДФЕС). В резултат на това съществуват редица преференциални договорености, които предоставят възможност за внос на стоки от тези държави и територии с намалени или нулеви митнически ставки. Финансовата и техническата помощ от страна на ЕС беше осъществявана чрез Европейския фонд за развитие. На практика най-важното споразумение е Споразумението за партньорство АКТБ—ЕС, което свързва ЕС със 70 държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн („държавите от АКТБ“). Понастоящем това споразумение се преобразува в регионални споразумения за икономическо партньорство, които постепенно предоставят на държавите от AKТБ свободен достъп до европейския вътрешен пазар.

Споразумения за подготовка за евентуално присъединяване към Съюза и за създаване на митнически съюз

Споразуменията за асоцииране също така се използват в подготовката на държавите за евентуално членство в Съюза. Този вид споразумение служи като предварителен етап за присъединяването, по време на който държавата, подала молба за членство, може да работи върху сближаването на своята икономика с тази на ЕС. Тази стратегия понастоящем се прилага за държавите от Западните Балкани (Албания, Босна и Херцеговина, Сърбия, Черна гора и Косово). Тук процесът на присъединяване се подкрепя от разширения процес на стабилизиране и асоцииране (ПСА), който представлява цялостната рамка за напредъка на държавите от Западните Балкани по пътя към тяхното присъединяване. ПСА преследва три цели: 1. стабилизиране и бързо преминаване към функционираща пазарна икономика; 2. насърчаване на регионалното сътрудничество; 3. перспектива за членство в ЕС. ПСА се основава на прогресивно партньорство, в което ЕС предлага търговски отстъпки, икономическа и финансова подкрепа и договорни отношения под формата на споразумения за стабилизиране и асоцииране. Всяка държава трябва да постигне конкретен напредък в рамките на ПСА, за да изпълни изискванията за евентуално членство. Напредъкът на държавите от Западните Балкани към евентуално членство в ЕС се оценява в годишни доклади.

Споразумение за Европейското икономическо пространство (ЕИП)

Споразумението за ЕИП води до отваряне на вътрешния пазар на ЕС за (останалите) държави — членки на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ) (Исландия, Лихтенщайн и Норвегия), и, като изисква от тях да приемат почти две трети от законодателството на ЕС, поставя солидна основа за последващо присъединяване. В ЕИП трябва въз основа на достиженията на правото на ЕС (достиженията на първичното и вторичното законодателство на Съюза) да има свободно движение на стоки, хора, услуги и капитали, еднакви правила в областта на конкуренцията и държавната помощ, както и по-тясно сътрудничество в областта на хоризонталните и съпътстващите политики (в областта на околната среда, научноизследователската и развойната дейност, образованието).

Споразумения за сътрудничество

Споразуменията за сътрудничество не са толкова широкообхватни, както споразуменията за асоцииране, тъй като са насочени единствено към интензивно икономическо сътрудничество. ЕС е сключил такива споразумения например с държавите от Магреб (Алжир, Мароко и Тунис), държавите от Машрек (Египет, Йордания, Ливан и Сирия) и с Израел.

Търговски споразумения

И накрая съществуват множество търговски споразумения с отделни държави извън ЕС, с групи от такива държави или в рамките на международни търговски организации в областта на митническата и търговската политика. Най-важните международни търговски споразумения са Споразумението за създаване на Световната търговска организация (Споразумението за СТО) и произтичащите от него многостранни търговски споразумения, сред които по-специално са: Общото споразумение по митата и търговията (ГАТТ (1994 г.), Антидъмпинговото споразумение и Споразумението за тълкуване и прилагане на членове VI, XVI и XXIII от ГАТТ (Споразумението относно субсидиите), Общото споразумение по търговията с услуги (ГАТС), Споразумението за свързаните с търговията аспекти на правата върху интелектуалната собственост (Споразумението ТРИПС), както и Договореността относно правилата и процедурите за уреждане на спорове. Въпреки това двустранните споразумения за свободна търговия все повече набират скорост в сравнение с многостранните споразумения. Поради огромните трудности, свързани със сключването на многостранни споразумения за либерализация (например в рамките на СТО), всички търговски сили, включително ЕС, са се насочили към сключването на двустранни споразумения за свободна търговия. Последните примери са успешното приключване на преговорите с Канада (ВИТС — Всеобхватно икономическо и търговско споразумение) и Сингапур, както и текущите преговори със САЩ (ТПТИ — Трансатлантическо партньорство за търговия и инвестиции) и Япония.

Източници на неписаното право

Общата характеристика на описаните дотук източници на правото на Съюза е, че всички те представляват писано право. Като всички правни системи и правният ред на ЕС обаче не може да се състои изцяло от писани норми: винаги ще има празноти, които трябва да бъдат запълнени от неписаното право.

Общи принципи на правото

Неписаните източници на правото на Съюза са общите принципи на правото. Те представляват норми, които отразяват основните представи за право и справедливост, които трябва да бъдат зачитани във всяка правна система. Писаното право на Съюза в по-голямата си част разглежда само икономически и социални въпроси и само в ограничена степен може да определя такъв вид правила, което означава, че общите принципи на правото представляват един от най-важните източници на правото в Съюза. Те позволяват да се запълнят празнините и да се уредят въпросите относно тълкуването на съществуващото законодателство по най-справедливия начин.

Тези принципи се реализират, когато се прилага правото, по-специално в решенията на Съда на ЕС, който е отговорен за това да „осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“. Основните отправни точки за определяне на общите принципи на правото са принципите, общи за правния ред на държавите членки. Те осигуряват контекста, в който могат да бъдат разработени правилата на ЕС, необходими за решаването на даден проблем.

Наред с принципите на независимост, пряка приложимост и предимството на правото на Съюза, другите правни принципи включват гарантирането на основните права (поне за Полша и Обединеното кралство, които не подлежат на Хартата на основните права поради клауза за неучастие); принципът на пропорционалност (който всъщност е уреден с положителна разпоредба в член 5, параграф 4 от ДЕС), защитата на оправданите правни очаквания, правото на подходящо изслушване и принципа на отговорност на държавите членки за нарушения на правото на Съюза.

Обичайно право

Неписаното право на Съюза включва и обичайното право. Под това понятие се разбира практика, която е следвана и приета и по този начин е станала законно установена и която допълва или изменя първичното или вторичното законодателство. По принцип се признава възможността за установяването на обичайно право в правото на Съюза. Налице са обаче значителни ограничения за действителното му установяване в контекста на правото на Съюза. Първото препятствие е съществуването на специална процедура за изменение на Договорите (член 54 от ДЕС). Въпреки че тя не изключва напълно евентуалното възникване на обичайно право, тя прави критериите, съгласно които една практика се счита за следвана и приета за съществен период от време, много по-трудни за изпълнение. Друго ограничение за създаването на обичайно право в институциите на Съюза е фактът, че валидността на всяко действие на дадена институция може да произтича само от Договорите, а не от действителното поведение на тази институция или намерение от нейна страна да създаде правни норми. Това означава, че обичайно право на равнището на Договорите в никакъв случай не може да бъде създавано от институциите на Съюза, а най-много от държавите членки и то само при спазване на посочените по-горе стриктни условия. Процедурите и практиките, следвани и приети като част от правото на институциите на Съюза, може обаче да се използват при тълкуването на установените от тях правни норми, което би могло да измени правните последици и обхвата на съответния правен акт. И в този случай обаче трябва да се вземат предвид условията и ограниченията, произтичащи от първичното законодателство на Съюза.

Споразумения между държавите членки

Последният източник на правото на ЕС обхваща споразуменията между държавите членки. Такъв вид споразумения може да се сключват за уреждане на въпроси, тясно свързани с дейностите на ЕС, за каквито на институциите на Съюза не са прехвърлени правомощия (например Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз, „Договора за фискалния пакт от 2012 г.“, сключен без участието на Обединеното кралство и Чешката република). Съществуват и цялостни международни споразумения (договори и конвенции) между държавите членки, насочени по-специално към преодоляване на недостатъците на териториално ограничените договорености и създаване на право, което се прилага еднакво в целия ЕС. Това е важно преди всичко в областта на международното частно право (например Конвенцията за приложимото право към договорните задължения (1980 г.).

Средства за действие на ЕС

Системата на законодателството на Съюза трябваше да бъде разработена отначало, когато ЕС беше създаден. Преди всичко трябваше да се реши в каква форма следва да се изготвя законодателството и какви последици следва да има то. Институциите трябваше да могат да приведат в съответствие различните икономически, социални и не на последно място екологични условия в отделните държави членки по ефективен начин, т.е. без да зависят от добрата воля на държавите членки, за да се създадат възможно най-добрите условия за живот за всички граждани на Съюза. От друга страна, тяхната намеса в националните правни системи не трябваше да надхвърля необходимото. Следователно цялата законодателна система на ЕС се основава на принципа, че когато една и съща разпоредба, дори по отношение на подробностите, трябва да се прилага във всички държави членки, националните разпоредби трябва да бъдат заменени от законодателството на Съюза, но когато това не е необходимо, надлежно трябва да се вземе предвид съществуващият правен ред в държавите членки.

В този контекст беше разработен набор от актове, който позволи на институциите на Съюза да въздействат в различна степен върху националните правни системи. Най-драстичното действие е замяната на националните правила с тези на Съюза. Съществуват и правила на Съюза, с които институциите на Съюза упражняват само непряко въздействие върху правните системи на държавите членки. Освен това в конкретни случаи могат да се приемат и мерки, които засягат само определен или идентифицируем адресат. И накрая, предвидени са и правни актове, които нямат задължителна сила нито за държавите членки, нито за гражданите на Съюза.

Ако разгледаме кръга от правни актове по отношение на лицата, до които те са адресирани, и практическите им последици в държавите членки, системата от правни актове на ЕС може да бъде разбита съгласно член 288 от ДФЕС по посочения по-долу начин.

Регламентите като „закони“ на Съюза

Регламентите са правните актове, които позволяват на институциите на Съюза да се намесват в най-голяма степен в националните правни системи. Те се отличават с две твърде необичайни за международното право характеристики.

• Първата е техният Съюзен характер, това означава, че те установяват едно и също право в целия Съюз без оглед на международните граници и се прилагат в своята цялост във всички държави членки. Дадена държава членка няма правомощия да прилага даден регламент само отчасти или да избира само онези разпоредби, които одобрява, за да гарантира, че не се дава правна сила на акт, срещу който тя се е противопоставяла по време на неговото приемане или който според нея противоречи на националния ѝ интерес. Също така тя не може да се позовава на разпоредби или практики от националното си право, за да изключи задължителното прилагане на даден регламент.
• Втората характеристика е пряката приложимост, което означава, че правните актове не трябва да се транспонират в националното право, а предоставят права или налагат задължения на гражданите на Съюза по същия начин като националното право. Държавите членки и техните управляващи институции и съдилища са обвързани пряко от правото на Съюза и трябва да го спазват по същия начин, както и националното право.

Сходствата между тези правни актове и писаните закони, приети в отделните държави членки, са очевидни. Ако те бъдат приети с участието на Европейския парламент (съгласно „обикновената законодателна процедура“ — вж. следващия раздел), те се описват като „законодателни актове“. Европейският парламент не носи отговорност за регламенти, които се приемат само от Съвета или Европейската комисия, и затова тези регламенти — поне от процедурна гледна точка — не притежават съществените характеристики на този вид законодателство.

Директиви

Наред с регламента, директивата е най-важният законодателен акт. Целта ѝ е да се съчетаят двойните цели, свързани както с осигуряването на необходимата еднаквост на правото на Съюза, така и със зачитането на многообразието от национални традиции и структури. Следователно директивата цели преди всичко не уеднаквяването на правото, което е целта на регламента, а неговата хармонизация. Идеята е да се премахнат противоречията и конфликтите между националните закони и подзаконови актове или постепенно да се изгладят несъответствията, така че във възможно най-голяма степен да съществуват едни и същи материални условия във всички държави членки. Директивата е едно от основните средства, използвани за изграждането на единния пазар.

Директивата е задължителна за държавите членки по отношение на целта, която трябва да бъде постигната, но предоставя на националните органи свободата те да решат как договорената цел на Съюза трябва да бъде включена в техните национални правни системи. Логиката, която стои зад тази форма на законодателство, е, че тя позволява по-лека форма на намеса в националните икономически и правни структури. По-специално при прилагането на правилата на Съюза държавите членки могат да вземат предвид специфичните национални обстоятелства. С директивата не се отменят законите на държавите членки, а се задължават държавите членки да приведат националното си право в съответствие с разпоредбите на Съюза. Резултатът обикновено е двуетапен законодателен процес:

Първо, на началния етап в директивата се определя целта, която трябва да бъде постигната на равнището на ЕС от определени или от всички държави членки, до които е адресирана, в рамките на определен срок. Институциите на Съюза могат всъщност да формулират целта по толкова подробен начин, че да не оставят на държавите членки никаква свобода на действие, какъвто е случаят при определянето на технически стандарти и опазването на околната среда.

Второ, на националния етап, поставената на равнището на ЕС цел се превръща в действителни правни или административни разпоредби в държавите членки. Дори ако държавите членки по принцип имат свободата да определят формата и методите, които да използват за транспониране в националното право на наложеното им от ЕС задължение, критериите на ЕС се използват, за да се оцени дали те са извършили транспонирането в съответствие с правото на ЕС. Общият принцип е, че трябва да се създаде правно положение, при което правата и задълженията, произтичащи от директивата, да могат да бъдат признати с достатъчна яснота и сигурност, за да могат гражданите на Съюза да се позовават на тях или при необходимост да ги оспорват пред националните съдилища. Това обикновено включва приемането на задължителни разпоредби на националното право или отмяната или изменението на съществуващи правила. Налагането на обичайна административна практика само по себе си не е достатъчно, тъй като поради самата си същност тя може да бъде променяна самоволно от съответните органи, а и тази практика няма достатъчна публичност.

Директивите обикновено не предоставят пряко права и не налагат пряко задължения на гражданите на Съюза. Те са изрично адресирани единствено до държавите членки. Правата и задълженията на гражданите произтичат само от мерките, приети от органите на държавите членки за изпълнение на директивата. Това не е от значение за гражданите, стига държавите членки действително да изпълняват наложените им от Съюза задължения. Съществуват обаче неблагоприятни последици за гражданите на Съюза в случаите, когато дадена държава членка не предприеме необходимите мерки за изпълнение за постигането на определената в директива цел, която би била от полза за тях, или когато предприетите мерки са недостатъчни. Съдът на ЕС отказва да допуска възникването на такива неблагоприятни последици, а големият брой дела показва, че при такива обстоятелства гражданите на Съюза могат да се позовават на прякото действие на директивата или препоръката в завежданите от тях дела пред националните съдилища, за да си осигурят правата, които тя им предоставя. Прякото действие се определя от Съда по следния начин:

• разпоредбите на директивата трябва да определят правата на гражданите/предприятията от ЕС достатъчно ясно и точно;
• упражняването на правата не е обвързано с никакви условия;
• националните законодателни органи не може да разполагат със свобода на действие по отношение на съдържанието на правилата, които трябва да бъдат приети;
• срокът за транспониране на директивата е изтекъл.

Решенията на Съда на ЕС относно прякото действие се основават на общото мнение, че държавата членка действа в противоречие и незаконосъобразно, ако прилага стария си закон без да го адаптира към изискванията на директивата. Това е нарушаване на правата от страна на държавата членка и признаването на прякото действие на директивата има за цел да отстрани това нарушение, като гарантира, че държавата членка не извлича полза от извършеното от нея нарушаване на правото на Съюза. По този начин прякото действие придобива характер на санкциониране на извършилата нарушението държава членка. В този контекст е от значение, че Съдът на ЕС е прилагал принципа единствено по дела между граждани и държава членка и то само тогава, когато директивата е била в полза на гражданите, а не в тяхна вреда — с други думи измененото с директивата право е поставило гражданите в по-благоприятно положение в сравнение със стария закон (това е известно като „вертикално пряко действие“).

Прякото действие на директивите в отношенията между самите граждани („хоризонтално пряко действие“) не е прието от Съда на ЕС. От наказателния характер на принципа Съдът заключава, че той не е приложим за отношенията между частни лица, тъй като те не могат да бъдат подведени под отговорност за последиците от непредприемането на действия от страна на съответната държава членка. По-скоро лицата могат да разчитат на принципите на правната сигурност и на оправданите правни очаквания. Гражданите трябва да могат да разчитат, че действието от директивата ще бъде постигнато с национални мерки за изпълнение. Въпреки това Съдът на ЕС разработи принцип на първичното право, съгласно който съдържанието на дадени насоки е приложимо и по отношение на частноправни въпроси, стига то да отразява общата забрана за дискриминация. Концепцията на Съда на ЕС надхвърля забраната за дискриминация, която, както е посочено в съответните директиви, задължава националните органи и по-специално националните съдилища да осигуряват в рамките на своята юрисдикция правната защита, която правните субекти извличат от правото на ЕС, и да гарантират ефективното прилагане на това право, като при необходимост отменят всяка разпоредба на националното законодателство, която противоречи на този принцип. Следователно благодарение на предимството на правото на ЕС забраната за дискриминация, посочена в съответните директиви, се ползва с предимство пред противоречащото национално право. По този начин, въпреки че Съдът не е хвърлил сянка на съмнение в своята практика за липсата на хоризонтален ефект от директивите, той ефективно е стигнал до това заключение по отношение на забраната за дискриминация във всички случаи, в които на последната е даден израз в директива. Съдът и преди е установявал, че случаят е такъв за насоки, които са се отнасяли до традиционната дискриминация, основана на гражданство, пол или възраст. Това обаче трябва да се прилага за всички насоки, които са приети за борба с основанията за дискриминация, посочени в член 19 от ДФЕС.

Прякото действие на директивата не означава непременно, че дадена разпоредба на директивата предоставя права на отделно лице. Всъщност, разпоредбите на директивата имат пряко действие, доколкото те действат като обективно право. За признаването на това действие се прилагат същите условия като тези за признаването на прякото действие с единственото изключение, че вместо ясно и точно право за гражданин/предприятие от Съюза е определено ясно и точно задължение за държавите членки. Ако случаят е такъв, всички институции, т.е. законодателни органи, администрация и съдилища на държавите членки, са обвързани с директивата и трябва автоматично да я спазват и да я прилагат като право на Съюза с предимство пред националното право. По-конкретно, те също така имат задължението да тълкуват националното право в съответствие с директивите или да дават на въпросната разпоредба на директивата приоритет пред противоречащото ѝ национално право. Освен това директивите проявяват и определено възпиращо действие върху държавите членки — дори още преди да е изтекъл срокът за транспонирането им. Предвид задължителния характер на директивите и тяхното задължение да улесняват постигането на задачите на Съюза (член 4 от ДЕС), държавите членки трябва още преди изтичането на срока за транспониране да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите, поставени с директивите.

В решенията си от 19 ноември 1991 г. по делото Francovich и Bonifaci Съдът постанови, че държавите членки са длъжни да изплатят обезщетение за причинени вреди вследствие на загуба, понесена поради неизвършено пълно или частично транспониране на дадена директива. И двете дела са заведени срещу Италия за ненавременното транспониране на Директива 80/987/ЕИО на Съвета от 20 октомври 1980 г. за сближаване на законодателствата на държавите членки относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател, която имаше за цел да защити правата на работниците на възнаграждение в периода преди изпадането в несъстоятелност на работодателя и съкращенията поради несъстоятелност. За тази цел трябваше да бъдат създадени защитени от кредитори гаранционни фондове, финансирани от работодателите, от публичните органи или и от двете инстанции. Проблемът, пред който Съдът беше изправен, се състоеше в това, че макар целта на директивата да беше да предостави на наетите работници субективно право на изплащане на дължимото възнаграждение от гаранционните фондове, на това право не можеше да бъде дадено пряко действие от националните съдилища, което означаваше, че те не можеха да наложат спазването му пред националните органи, тъй като поради липсата на мерки за транспониране на директивата гаранционният фонд не е бил създаден и не е възможно да се установи кой дължи плащанията при неплатежоспособност. Съдът постанови, че вследствие на неизвършеното транспониране на директивата Италия е лишила въпросните наети работници от техните права и поради това тя им дължи обезщетение. Въпреки че задължението за обезщетение не е изрично установено в правото на Съюза, според Съда то представлява неразделна част от правния ред на ЕС, тъй като пълното му действие не би било гарантирано и предоставените с него права не биха били защитени, ако гражданите на Съюза нямаха възможността да потърсят и получат обезщетение за нарушаване на техните права от държави членки, действащи в противоречие с правото на ЕС (⁴).

Решения

С „решенията“ Договорът от Лисабон допълни набора от правни актове. Може да се направи разграничение между две категории решения: решения, в които се посочват адресати, и общи решения, които нямат конкретни адресати (вж. член 288, алинея 4 от ДФЕС). Докато решенията, в които се посочват адресати, заменят уреждащи индивидуални случаи предходни решения, общите решения без конкретни адреси обхващат различни актове, обединени от факта, че не уреждат отделни случаи. Жалко е, че с едно и също наименование се обозначават два много различни вида правни акта, тъй като неизбежните въпроси относно определянето на границите създават значителна правна несигурност. Би било по-добре да се използва един термин за мерките, уреждащи индивидуални случаи, които имат външно, правно обвързващо действие по отношение на субекта, и да се въведе допълнителен термин за другите правни актове със задължителна сила.

За осъществяването на изпълнителната си функция органите на ЕС (по-специално Съветът и Комисията) обикновено използват решения, в които се посочват адресатите, за които те отнасят. Тези решения могат да изискват от държава членка, дружество или гражданин на Съюза да извърши или да се въздържи от извършване на действие или могат да им предоставят права или да налагат задължения. Положението в собствените системи на държавите членки е аналогично; законодателството ще се прилага от органите в отделен случай чрез административно решение.

Основните характеристики на този тип решения могат да бъдат обобщени по следния начин.

• Решението се отличава от регламента, тъй като има индивидуална приложимост: лицата, до които е адресирано, трябва да бъдат посочени в него и са единствените, обвързани от него. Това изискване е изпълнено, ако към момента на издаване на решението категорията на адресатите може да бъде идентифицирана и обхватът ѝ след това не може да бъде разширяван. Посочва се действителното съдържание на решението, което трябва да има пряко и индивидуално въздействие върху положението на гражданите. Трети страни също може да попаднат в обхвата на определението, ако те са индивидуално засегнати поради лични качества или обстоятелства, които ги отличават от другите страни, и могат да бъдат идентифицирани като такива по същия начин, както адресатите.
• Решението се отличава от директивата, тъй като е задължително в своята цялост (докато директивата просто определя целта, която трябва да бъде постигната).
• Решението е пряко задължително за тези, до които е адресирано. Когато е адресирано до държава членка, то може всъщност да има същото пряко действие спрямо гражданите като директивата.

Общите решения, в които не се посочват адресатите, за които те се отнасят, са задължителни в своята цялост, въпреки че не е ясно за кого са задължителни. Това в крайна сметка може се установи само от съдържанието на всяко решение. За общите решения може да се направи разграничение между следните видове актове:

• Решения за изменение на разпоредбите на Договорите: тези решения са приложими по общ и абстрактен начин, т.е. те са задължителни за всички институции, органи, служби и агенции на ЕС, както и за държавите членки. Може да се посочат решенията за опростяване на процедурите за приемане (член 81, параграф 3, член 192, параграф 2, буква в) от ДФЕС) или за смекчаване на изискванията за мнозинство (член 312, параграф 2, член 333, параграф 1 от ДФЕС);
• Решения за включване на съществени допълнения към договорното право: тези решения имат задължително действие върху целия ЕС или върху съответните институции, органи, служби и агенции на ЕС в случай на решение, отнасящо се до техния състав; те нямат външно действие върху отделни лица;
• Решения за приемане на вътрешноинституционални и междуинституционални правни разпоредби: тези решения са задължителни за институциите, органите, службите и агенциите на ЕС, които са засегнати и участват в тях. Примерите включват вътрешния правилник за дейността на институциите, както и междуинституционалните споразумения, сключени между органите на ЕС;
• Решения в рамките на организационния контрол: тези решения (напр. относно назначения, възнаграждение) обвързват съответните лица на дадена длъжност или членове на органите;
• Решения за създаване на политики: тези решения се конкурират с регламентите и директивите, но не е предвидено да имат външно, правно задължително действие върху отделни лица. По принцип тяхната обвързваща сила е ограничена до институциите, които участват в издаването им, особено когато се отнасят до ориентации или насоки за бъдещи политики. Само в изключителни случаи те имат правно действие от общ и абстрактен характер или финансови последици;
• Решения в рамките на общата външна политика и политика на сигурност: Тези решения са правно задължителни за ЕС. Степента, в която те са задължителни за държавите членки, е ограничена от специални разпоредби (напр. член 28, параграфи 2 и 5 и член 31, параграф 1 от ДЕС). Те не са обект на върховенството на съдебната практика на Съда.

Препоръки и становища

Последната категория правни актове, която е изрично предвидена в Договорите, са препоръките и становищата. Те предоставят възможност на институциите на Съюза да изразяват пред държавите членки, а в някои случаи и пред отделни граждани, незадължителни становища и не пораждат правно задължение за адресата.

В препоръките адресатите се приканват към определено поведение, без обаче това да поражда правно задължение. Например в случаите, когато приемането или изменението на правна или административна разпоредба в дадена държава членка нарушава конкуренцията на европейския вътрешен пазар, Комисията може да препоръча на засегнатата държава мерки, които биха били подходящи за предотвратяването на това нарушение (вж. член 117, параграф 1, второ изречение от ДФЕС).

Становищата, от друга страна, се издават от институциите на Съюза, когато в тях се оценяват определени положения или тенденции в Съюза или в отделни държави членки. В някои случаи те също така подготвят пътя за последващи правно задължителни актове или са предпоставка за започването на производства пред Съда на ЕС (вж. членове 258 и 259 от ДФЕС).

Реалното значение на препоръките и становищата е от политическо и морално естество. При изготвянето на такъв вид правни актове създателите на Договорите предвиждаха, че предвид правомощията на институциите на Съюза и техния по-широк поглед и познания относно условията отвъд тясната национална рамка заинтересованите страни доброволно биха спазвали отправените към тях препоръки и биха реагирали по подходящ начин на направената от институциите на Съюза оценка на дадено положение. Въпреки това, препоръките и становищата могат да имат непряко правно действие, когато са изготвени като предварителни документи преди приемането на последващи задължителни актове или когато издаващата ги институция е поела задължение, като по този начин е генерирала оправдани правни очаквания, които трябва да бъдат изпълнени.

Резолюции, декларации и програми за действие

Наред с предвидените в Договорите правни актове, институциите на Съюза разполагат и с други разнообразни форми на действие за изграждане и формиране на правния ред на ЕС. Най-важните от тях са резолюциите, декларациите и програмите за действие.

Резолюции: резолюциите се издават от Европейския съвет, Съвета и Европейския парламент. В тях се дава израз на общи възгледи и намерения по отношение на цялостния процес на интеграция и на конкретни задачи в рамките на ЕС и извън него. Предмет на резолюциите във връзка с вътрешните работи на ЕС са например основни въпроси в областта на политическия съюз, регионалната политика, енергийната политика, както и икономическия и паричен съюз (и по-специално Европейската парична система). Основното значение на тези резолюции е, че те помагат да се даде политическа насоченост на бъдещата работа на Съвета. Като израз на обща политическа воля резолюциите улесняват значително постигането на консенсус в Съвета, като освен това гарантират поне минимална степен на съответствие в йерархията при вземането на решения на общностно равнище и на равнището на държавите членки. При оценяването на правното им значение тези техни функции също трябва да се вземат предвид, т.е. резолюциите следва да запазят характера си на гъвкав инструмент и да не бъдат обвързани с твърде много правни изисквания и задължения.

Декларации: има два различни вида декларации. Ако декларацията се отнася до по-нататъшното развитие на Съюза, като например Декларацията за ЕС, Декларацията за демокрацията и Декларацията за основните права и свободи, тя е в по-голяма или по-малка степен равностойна на резолюцията. Този вид декларации се използват предимно за достигане до широката общественост или до определен кръг адресати. Другият вид декларации се издават в контекста на процеса на вземане на решения в Съвета и в тях се излагат становищата на всички или отделни членове на Съвета относно тълкуването на решенията на Съвета. Този вид тълкувателни декларации са стандартна практика в Съвета и са основно средство за постигане на компромиси. Тяхното правно значение следва да се оценява съгласно основните принципи на тълкуване, съгласно които ключовият фактор при тълкуването на значението на дадена правна разпоредба следва във всички случаи да бъде вложеното намерение на нейния създател. Този принцип обаче е валиден само ако декларацията получи необходимото внимание от страна на обществеността; това е така, защото например вторичното законодателство на Съюза, предоставящо преки права на отделни лица, не може да бъде ограничено с вторични споразумения, които не са били оповестени публично.

Програми за действие: тези програми се изготвят от Съвета и от Европейската комисия по тяхна собствена инициатива или по предложение на Европейския съвет и служат за осъществяване на практика на законодателните програми и общите цели, определени в Договорите. Ако в Договорите е предвидена специална програма, институциите на Съюза са обвързани от тези разпоредби при планирането ѝ. От друга страна, другите програми се разглеждат в практиката само като общи насоки без правно задължително действие. При все това те са израз на планираните действия на институциите на Съюза.

„Белите книги“ и „Зелените книги“ също имат голямо значение в Съюза. Белите книги се публикуват от Комисията и съдържат конкретни предложения за мерки на ЕС в конкретна област на политиката. Ако Бялата книга бъде приветствана от Съвета, тя може да формира основата на програма за действие на Съюза. Примери за това са Бялата книга за услугите от общ интерес (2004 г.), Бялата книга за европейската комуникационна политика (2006 г.) или Бялата книга за бъдещето на Европа (2017 г.). Зелените книги имат за цел да стимулират обсъжданията по определени теми на европейско равнище и да формират основата за обществени консултации и дебати по темите, разгледани в Зелената книга. Те могат да доведат до подготовката на законодателни промени, които след това се уточняват в Бели книги.

Публикуване и оповестяване

Законодателните актове се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз, серия L (Законодателство). Те влизат в сила на посочената в тях дата или, ако не е посочена дата, на двадесетия ден след тяхното публикуване.

Незаконодателните актове се подписват от председателя на институцията, която ги е приела. Те се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз, серия C („Информация и известия“ [C = Communication — Оповестяване]).

Законодателните актове, в които се посочват адресати, се нотифицират до онези, до които са адресирани, и влизат в сила от момента на нотифицирането.

Не съществува задължение за публикуване и оповестяване на незадължителни актове, но те обикновено също се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз, серия С („Информация и известия“).

Законодателен процес в ЕС

Докато в една държава волята на народа обикновено се изразява в парламента, дълго време именно представителите на правителствата на държавите членки, които заседават в Съвета, играеха решаваща роля за изразяването на волята на ЕС. Това беше така, само защото ЕС не произлиза от една „европейска нация“, а дължи своето съществуване и форма на съвместния принос на своите държави членки. Те прехвърлиха част от суверенитета си на ЕС с ясното разбиране, че ще запазят силни правомощия при вземането на неговите решения. Въпреки това, с развиването и задълбочаването на процеса на интеграция в Съюза, това, първоначално насочено към защитата на националните интереси на държавите членки, разделение на правомощията в процеса на вземане на решения в ЕС стана много по-балансирано, като ролята на Европейския парламент постоянно нарастваше. Първоначалната процедура, при която Европейският парламент биваше единствено консултиран, беше на първо място разширена, за да включва сътрудничеството със Съвета, като в крайна сметка на Европейския парламент бяха предоставени също правомощия за съвместно вземане на решения в законодателния процес на ЕС.

Законодателната процедура в ЕС беше реорганизирана и преструктурирана с Договора от Лисабон. Трябва да се прави разлика между: 1. обикновената законодателна процедура за приемане на законодателни актове (член 289, параграф 1 от ДФЕС), която по същество съответства на предишната процедура за съвместно вземане на решение и се прилага като общо правило в законотворческия процес на равнището на ЕС, както и специалната законодателна процедура (член 289, параграф 2 от ДФЕС), в рамките на която законодателни актове се приемат от Европейския парламент с участието на Съвета или от Съвета с участието на Европейския парламент; 2. някои правни актове трябва да преминат през процедура за одобрение в Европейския парламент, преди да могат да влязат в сила; 3. незаконодателните актове се приемат чрез опростена процедура; 4. специални процедури са въведени за приемането на делегирани актове и актове за изпълнение.

Процедура за приемане на законодателни актове

Обикновена законодателна процедура
(член 294 от ДФЕС)

Ред на процедурата

Етап на изготвяне на предложения

Обикновено процедурата се задейства от Комисията, която изготвя предложение за мярката на Съюза, която трябва да се предприеме (известно като „право на инициатива“). Предложението се изготвя от службата на Комисията, която е компетентна в определената област, като често на този етап тя се консултира и с национални експерти. Това понякога е под формата на обсъждания в специално свикани комитети; като алтернативен вариант съответните служби на Комисията може да отправят въпроси към съответните експерти. Комисията обаче не е длъжна да приема съветите на националните експерти при изготвянето на предложенията си. Изготвеният от Комисията проект, в който се определят много подробно съдържанието и формата на мярката, се представя пред цялата Комисия, като за приемането му е достатъчно обикновено мнозинство. Вече като „предложение на Комисията“ проектът се изпраща, заедно с подробни обяснителни бележки, едновременно на Съвета и на Европейския парламент, а когато е необходима консултация — и на Европейския икономически и социален комитет и Европейския комитет на регионите.

Първо четене в Европейския парламент и в Съвета


Председателят на Европейския парламент препраща предложението за по-нататъшно разглеждане от съответната парламентарна координационна комисия. Резултатът от обсъжданията в комисията се обсъжда на пленарно заседание на Европейския парламент и се представя в становище, което може да съдържа одобрение или отхвърляне на предложението, както и предложения за изменения. Европейският парламент след това изпраща позицията си на Съвета.

Съветът може да действа на първо четене по описания по-долу начин.

• Ако Съветът одобри позицията на Европейския парламент, актът се приема с формулировката, която съответства на позицията на Европейския парламент, и с това законодателният процес приключва. На практика законодателният процес приключва като правило на първо четене. За тази цел е използван „неформалният триалог“, в който представители на Европейския парламент, Съвета и Комисията сядат на една маса, за да намерят взаимно приемлив компромис на този ранен етап от законодателния процес.
• Ако Съветът не одобри позицията на Европейския парламент, той приема своя позиция на първо четене и я изпраща до Европейския парламент.

Съветът изчерпателно информира Европейския парламент за основанията, мотивирали го да приеме своята позиция. Комисията изчерпателно информира Европейския парламент за своята позиция.

Второ четене в Европейския парламент и в Съвета

Европейският парламент има три месеца, считано от изпращането на позицията на Съвета, за да предприеме едно от следните действия:

1. да одобри позицията на Съвета или да не се произнесе; тогава съответният акт се счита за приет с формулировката, която съответства на позицията на Съвета;
2. да отхвърли, с мнозинство от съставляващите го членове, позицията на Съвета; тогава предложеният акт се счита за неприет и законодателният процес се прекратява;
3. да предложи, с мнозинство от членовете си, изменения в позицията на Съвета; така измененият текст се предава тогава на Съвета и на Комисията, която представя становище относно тези изменения.

Съветът обсъжда изменената позиция и има три месеца, считано от получаването на внесените от Европейския парламент изменения, за да предприеме едно от следните действия:

1. Съветът може да одобри всички изменения на Европейския парламент; тогава съответният акт се счита за приет. Достатъчно е квалифицирано мнозинство, ако и Комисията е съгласна с измененията; ако това не е така, Съветът може да одобри измененията на Европейския парламент само с пълно единодушие.
2. Съветът може да не одобри всички изменения на Европейския парламент или не може да постигне необходимото мнозинство; тогава се стига до помирителна процедура.

Помирителна процедура

Откриването на помирителната процедура се извършва от председателя на Съвета със съгласието на председателя на Европейския парламент. В основата ѝ е помирителният комитет, който понастоящем се състои от по 28 представители на Съвета и на Европейския парламент. Помирителният комитет има за задача да постигне споразумение по общ проект с квалифицирано мнозинство в срок от шест седмици от момента на неговото свикване, въз основа на позициите на второ четене на Европейския парламент и на Съвета. Тя включва компромисно решение, което трябва да се постигне въз основа на „разглеждане на всички аспекти на несъгласието“. Във всички случаи обаче става въпрос просто за постигане на компромис между двете различни позиции — позицията на Европейския парламент и тази на Съвета. За тази цел може да се използват нови елементи, които улесняват процеса на намиране на компромис, стига те да съответстват на цялостния резултат от второто четене. Не е възможно обаче да се използват изменения, които не са получили необходимото мнозинство на второ четене.

Комисията участва в работата на помирителния комитет и предприема всички необходими инициативи, за да подпомогне сближаването на позициите на Европейския парламент и на Съвета.

Ако в срок от шест седмици след неговото свикване помирителният комитет не одобри общия проект, предложеният акт се счита за неприет.

Трето четене в Европейския парламент и в Съвета

Ако в срок от шест седмици помирителният комитет одобри общия проект, Европейският парламент, с мнозинство от подадените гласове, и Съветът, с квалифицирано мнозинство, разполагат с по шест седмици всеки, считано от одобрението, в които да приемат въпросния акт в съответствие с общия проект. Ако това не бъде изпълнено, предложеният акт се счита за неприет и законодателният процес се прекратява.

Публикуване

Окончателният текст (на понастоящем 24-те официални езика на Съюза: английски, български, гръцки, датски, естонски, ирландски, испански, италиански, латвийски, литовски, малтийски, немски, нидерландски, полски, португалски, румънски, словашки, словенски, унгарски, фински, френски, хърватски, чешки и шведски) се подписва от председателя на Европейския парламент и на Съвета и след това се публикува в Официален вестник на Европейския съюз или, ако е адресиран до конкретна група, се нотифицират неговите адресати.

Процедурата на съвместно вземане на решение представлява едновременно предизвикателство и възможност за Европейския парламент. За да функционира процедурата успешно, в помирителния комитет трябва да бъде постигнато съгласие. Процедурата обаче също така коренно променя отношенията между Европейския парламент и Съвета. Двете институции вече са поставени на равноправна основа в законодателния процес и от Европейския парламент и Съвета зависи да покажат способността си за компромис и да насочат енергията си в помирителния комитет към постигането на споразумение.

Специалната законодателна процедура

Специалната законодателна процедура обикновено се характеризира с това, че Съветът, действащ с единодушие след консултация с Европейския парламент, взема решение по дадено предложение на Комисията (например член 308 от ДФЕС: устав на Европейската инвестиционна банка), или с това, че Европейският парламент приема правен акт след получаване на одобрение от страна на Съвета (например член 226, параграф 3 от ДФЕС: упражняване на правото на разследване чрез парламентарна анкетна комисия; член 228, параграф 4 от ДФЕС: условия, отнасящи се до изпълнението на функциите на Омбудсмана).

Налице са и други форми на законотворчество, които се различават от тези обичайни случаи, но при все това и те спадат към специалната законодателна процедура:

• вземане на решение относно бюджета (член 314 от ДФЕС): процедурата има подробни правила и до голяма степен съответства на обикновената законодателна процедура.
• Съветът взема решение с мнозинство по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент (или с други институции и консултативни органи на ЕС); първоначално това беше процедурата на консултации, която по-рано беше стандартната законодателна процедура на равнището на ЕС, но сега се използва само в отделни случаи като специална законодателна процедура (например: член 140, параграф 2 от ДФЕС: дерогации в контекста на икономическия и паричен съюз; член 128, параграф 2 от ДФЕС: емитиране на монети).
• Съветът взема решения без участието на Европейския парламент. Това обаче представлява рядко изключение и — освен в сферата на общата външна политика и политика на сигурност, където Европейският парламент е информиран за решенията на Съвета (член 36 от ДЕС) — се прилага само в много изолирани случаи (например член 31 от ДФЕС: за определяне на Обща митническа тарифа; член 301, параграф 2 от ДФЕС: състав на Икономическия и социален комитет).

Областите на политиката, за които е предвидено прилагане на специална законодателна процедура, могат да бъдат прехвърлени към обикновената законодателна процедура чрез „клаузи за преход“, както и единодушието в Съвета може да бъде заменено с квалифицирано мнозинство. Трябва да се прави разграничение между два вида клаузи за преход: на първо място, налице е общата клауза за преход, която се прилага за всички области на политиката; използването на тази клауза трябва да се извършва чрез единодушно решение на Европейския съвет; на второ място, съществуват специфични клаузи за преход, които се прилагат за определени области на политиката (например многогодишната финансова рамка — член 312 от ДФЕС; съдебното сътрудничество в семейното право — член 81 от ДФЕС; засиленото сътрудничество — член 333 от ДФЕС; социалната сфера — член 153 от ДФЕС и околната среда — член 192 от ДФЕС). Тези клаузи се различават от общите клаузи за преход по това, че като общо правило националните парламенти не разполагат с право на вето и също така решението може да бъде взето от Съвета, а не задължително от Европейския съвет.

Процедура за одобрение

Друга основна форма на парламентарно участие в законодателния процес на ЕС е процедурата за одобрение, при която даден правен акт може да бъде приет само с предварителното одобрение на Европейския парламент. Тази процедура обаче не дава на Европейския парламент възможност за пряко влияние върху същността на правните разпоредби. Например, той не може да предлага изменения или да гарантира тяхното приемане по време на процедурата за одобрение; неговата роля е ограничена до приемането или отхвърлянето на представения му правен акт. Предвидена е разпоредба за тази процедура във връзка със сключването на международни споразумения (член 218, параграф 6, буква а) от ДФЕС), засилено сътрудничество (член 329, параграф 1 от ДФЕС) или за упражняването на разпоредителни правомощия (член 352, параграф 1 от ДФЕС). Процедурата за одобрение може да е част както от специална законодателна процедура за приемането на законодателни актове, така и от опростена законодателна процедура за приемането на задължителни незаконодателни актове.

Процедура за приемане на незаконодателни актове

Незаконодателните актове се приемат чрез опростена процедура, в която институция на ЕС или друг орган приема правен акт в рамките на собствените си правомощия. Правомощието за това произтича от съответното основание за компетентност в договорите за ЕС.

Тази процедура се прилага първоначално за (обикновени) задължителни законодателни актове, които се приемат от институция на ЕС в рамките на нейните собствени правомощия (например Комисията по отношение на държавната помощ — член 108, параграф 2 от ДФЕС).

Опростената процедура се използва също така и за приемането на незадължителни актове, и по-специално на препоръки и становища, издавани от институциите на ЕС и консултативните органи.

Процедура за приемане на делегирани актове и актове за изпълнение

Дългогодишна обща практика е Съветът и Европейският парламент да предоставят законодателни и изпълнителни правомощия на Комисията. Предоставените правомощия биваха до скоро упражнявани чрез използването на комитети по комитология, в които Комисията, Съветът, държавите членки и Европейският парламент имаха различно влияние. Липсваше обаче ясно разделение между делегирането на законодателни правомощия (законодателна власт) и предоставянето на изпълнителни правомощия (изпълнителна власт). С Договора от Лисабон беше въведено това така забавило се разграничение по отношение на извършването на законодателни и изпълнителни задачи в първичното право (членове 290 и 291 от ДФЕС).

Приемането на делегирани актове се извършва от Комисията въз основа на специално разрешение, предоставено чрез законодателен акт, приет от Съвета и Европейския парламент (член 290 от ДФЕС). Предметът на делегирането може да се състои само в изменението на някои несъществени елементи на определен законодателен акт; съществените елементи от дадена област не трябва да бъдат предмет на делегирането на правомощия. Това означава, че основните разпоредби се приемат от самия законодателен орган и не се делегират на изпълнителния орган. Това става при зачитане на принципите на демокрация и разделение на властите. Когато става дума за политически важни решения с широкообхватни последици, Европейският парламент и Съветът следва винаги да поемат своята основна законодателна отговорност. Това важи с особена сила за политическите цели на законодателните действия, избора на средствата за постигане на тези цели и възможните последици от разпоредбите за физическите и юридическите лица. Освен това делегираните актове трябва само да изменят или допълват определен законодателен акт, така че той да не се отдалечава от поставената в него цел. И накрая, разпоредбите, които трябва да бъдат изменени или допълнени чрез делегиран акт, трябва да бъдат ясно посочени в законодателния акт. Делегираните актове следователно могат да обхващат законодателни промени по отношение на бъдещи събития, като например промени във връзка със съвременното технологично равнище, привеждане в съответствие с предвидимите промени в друг законодателен акт или гарантиране, че разпоредбите на даден законодателен акт се прилагат дори когато възникнат специфични обстоятелства или се появи нова информация. Делегирането на правомощия може да бъде ограничено във времето или, ако то ще се извършва за неопределено време, може да се включи разпоредба, предоставяща правото то да се отмени. В допълнение към възможността за отмяна на делегирането на правомощия Съветът и Европейският парламент може да предвидят правото на изразяване на възражения срещу влизането в сила на делегирани актове на Комисията. Ако Съветът и Европейският парламент са делегирали изпълнителни правомощия на Комисията, тя може да приема актове за изпълнение. Не съществува разпоредба на първичното право, която позволява включването на други институции. Все пак Комисията е оправомощена да се консултира най-вече с национални експерти и често прибягва до тази възможност.

Приемането на актове за изпълнение от Комисията (член 291 от ДФЕС) е предвидено като изключение от принципа на отговорността на държавите членки за административното прилагане на правото на ЕС (член 289, параграф 1 от ДФЕС) и следователно е под контрола на държавите членки. Това е значително отклонение от предишното правно положение, при което процедурата на комитет даваше на Съвета и Европейския парламент права за съвместно вземане на решения при приемането на мерки за изпълнение. Тази промяна отразява факта, че ясното разделяне на делегираните актове и актовете за изпълнение означаваше, че правата на управление и участие трябваше съответно да бъдат реорганизирани. Предвид, че като законодател на ЕС Съветът и Европейският парламент имат достъп до делегираните актове, държавите членки, в съответствие с тяхната присъща отговорност за административното прилагане на правото на ЕС, имат аналогични правомощия по отношение на актовете за изпълнение. В съответствие със своя законодателен мандат, законодателят на ЕС (т.е. Съветът и Европейският парламент) е определил в Регламент (ЕС) № 182/2011 („Регламента за комитология“) общи правила и принципи, отнасящи се до механизмите за контрол на упражняването на изпълнителните правомощия. С Регламента за комитология беше намален броят на процедурите за комитет до две: процедура по консултиране и процедура по разглеждане. Създадени бяха специални разпоредби относно избора на процедура.

В процедурата по консултиране консултативен комитет предоставя становища въз основа на обикновено мнозинство, които се отбелязват в протокола. Комисията следва да се придържа към тях, без да е изрично задължена.

В процедурата по разглеждане комитетът по комитология, който е съставен от представители на държавите членки, гласува по проекта на Комисията за мерки за изпълнение с квалифицирано мнозинство. Ако проектът бъде одобрен, Комисията трябва да приеме мерките така, както са представени. Ако не бъде взето решение поради липсата на кворум, Комисията по принцип може да приеме своя проект. В случай на отрицателно становище от комитета или липса на одобрение, Комисията може да представи нов проект в комитета по разглеждане или да представи първоначалния проект пред апелативен комитет.

Апелативният комитет е втората инстанция в процедурата по разглеждане. С отнасянето до апелативния комитет се цели постигането на компромис между Комисията и представителите на държавите членки, ако не е възможно да се постигне резултат в комитета по разглеждане. Когато апелативният комитет даде положително становище, Комисията приема акта за изпълнение. Тя може да направи това също и ако не е представено никакво становище.

Система за правна защита на ЕС

Съюз, който се стреми да функционира като уредена със закон общност, трябва да предостави на гражданите си пълна и ефективна система за правна защита. Системата за правна защита на Европейския съюз изпълнява това изискване. Тя признава правото на физическите лица на ефективна съдебна защита на правата, произтичащи от правото на ЕС. Тази защита, която е кодифицирана в член 47 от Хартата на основните права, е един от основните правни принципи, произтичащи от общите конституционни традиции на държавите членки и от Европейската конвенция за правата на човека (членове 6 и 13 от ЕКПЧ). Тя е гарантирана от правната система на ЕС (Съд на Европейския съюз и Общ съд) (член 19, параграф 1 от ДЕС). За тази цел са предвидени редица процедури, както е описано по-долу.

Производства за установяване на неизпълнение на задължения, произтичащи от Договорите (член 258 от ДФЕС)

Това е процедура, посредством която се установява дали дадена държава членка е пропуснала да изпълни задължение, наложено ѝ по силата на правото на Съюза. Тя се води изключително и само в Съда на Европейския съюз. Предвид тежестта на обвинението, преди Съдът да бъде сезиран, трябва да се проведе предварителна процедура, в рамките на която на държавата членка се предоставя възможност да изложи своите съображения. Ако спорът не бъде уреден на този етап, Комисията (член 258 от ДФЕС) или друга държава членка (член 259 от ДФЕС) може да сезира Съда. На практика инициативата обикновено се поема от Комисията. Съдът разглежда жалбата и решава дали е налице нарушение на даден Договор. Ако е така, от извършилата нарушението държава членка се изисква да предприеме необходимите мерки за привеждане в съответствие. Ако държава членка не изпълни постановено срещу нея съдебно решение, Комисията има възможност да поиска второ съдебно решение, с което на въпросната държава се налага еднократно платима глоба и/или санкция (член 260 от ДФЕС). От това следва, че за държава членка, която продължава да пренебрегва решение на Съда, постановено срещу нея за нарушение на Договора, са предвидени сериозни финансови последици.

Жалби за отмяна (член 263 от ДФЕС)

Жалбите за отмяна са средство за обективен съдебен контрол на дейността на институциите и органите на Съюза (абстрактен съдебен контрол) и предоставят на гражданите достъп до правосъдието в ЕС, макар и с някои ограничения (гаранция за индивидуална правна защита).

Те могат да бъдат подавани срещу всички мерки на институциите и органите на Съюза, които са предназначени да произведат правно действие и които могат да засегнат интересите на жалбоподателя, като сериозно променят неговото правно положение. Освен от държавите членки жалби за отмяна може да бъдат подавани и от Европейския парламент, Съвета и Комисията, Сметната палата, Европейската централна банка и Комитета на регионите, стига те да изтъкнат нарушение на предоставени им права.

От друга страна, гражданите и предприятията могат да завеждат искове само срещу решения, които са адресирани до тях или които въпреки че са адресирани до други субекти, ги засягат пряко и лично. Според Съда такъв е случаят, когато дадено лице е засегнато по толкова специфичен начин, че се поражда ясно разграничение между него и други лица или предприятия. Целта на критерия за „пряка връзка“ е да се гарантира, че Съдът или Общият съд биват сезирани по даден въпрос само ако неблагоприятното засягане на правното положение на жалбоподателя, както и естеството на неблагоприятното действие, са ясно установени. Изискването за „лично засягане“ има за цел също така да предотврати подаването на „дела от името на трето лице“.

Освен това договорът от Лисабон въведе допълнителна категория актове, срещу които физически и юридически лица могат директно да подават жалби за отмяна. Всяко физическо или юридическо лице вече може да заведе иск срещу даден „подзаконов акт“, стига той да го засяга пряко и да не включва мерки за изпълнение. Тази нова категория запълни „празнина в правната защита“, както беше изтъкнато от Съда в решението по делото Jégo-Quéré, тъй като преди това съдебната защита не беше гарантирана в случаи, при които макар даден законодателен акт на ЕС да е засягал пряко конкретен икономически оператор, неговата законосъобразност не е можела да бъде подложена на преглед с помощта на предвидените за тази цел средства за правна защита: до оспорване чрез жалби за отмяна (член 263 от ДФЕС) не е можело да се прибягва при липса на лично засягане; преюдициалното производство (член 267 от ДФЕС) не е можело да се използва при отсъствие на национални мерки за изпълнение (с изключение на някои наказателни производства, свързани с неизпълнение на задължения, произтичащи от правото на Съюза, от страна на икономическия оператор, които обаче не трябва да се вземат предвид, тъй като от последния не може да се очаква да прави преглед на законосъобразността въз основа на неправомерно поведение); и накрая, исковете за обезщетение за причинени вреди в никакъв случай не е можело да доведат до решение в интерес на гражданин на Съюза, тъй като те също не могат да се използват за премахване на незаконосъобразен законодателен акт от правния ред на ЕС.

Поради факта, че в член 263, параграф 4 от ДФЕС беше премахната необходимостта от „лично засягане“ при оспорването на подзаконови актове и вместо това се изисква само пряко засягане и отсъствие на мерки за изпълнение, част от тази празнина беше запълнена.

Значението на термина „подзаконов акт“ обаче е проблематично. Когато се тълкува ограничително, терминът се отнася само до актове с общо приложение, които не са законодателни актове, докато при широкото му тълкуване се счита, че той обхваща всички актове с общо приложение, включително законодателните актове. В решението си по делото Inuit Tapiriit Kanatami Общият съд разгледа подробно двата подхода и въз основа на граматическо, историческо и телеологично тълкуване заключи, че „подзаконовите актове“ могат да се разглеждат само като актове с общо приложение, които не са законодателни актове. В допълнение към делегираните актове (вж. член 290 от ДФЕС) и актовете за изпълнение (вж. член 291 от ДФЕС) те включват също така и директивите, стига последните да са пряко приложими в съответствие със съдебната практика, както и абстрактни и общи решения, стига те да не са приети в рамките на законодателната процедура. От това следва, че Общият съд очевидно възприема тясно тълкуване на понятието „подзаконов акт“. Съдът потвърди тази констатация в решението си по жалбата от 2013 г. Това е жалко от гледна точка на гарантирането на ефективна правна защита, тъй като ограничителният подход позволява само частично запълване на съществуващата празнота в това отношение.

Законосъобразността на актовете на органите и другите служби на ЕС, и по-специално тези на многобройните агенции, също вече може да бъде подложена на преглед (член 263, параграф 5 от ДФЕС). По този начин беше запълнена празнота в правната защита, която преди това можеше да бъде коригирана само от съдебната практика, като освен това в първичното право се взема предвид фактът, че някои от тези органи имат правомощия, които им позволяват да изпълняват актове, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети страни, така че за да се отстранят пропуските от системата за правна защита, правни действия трябва да могат да бъдат предприемани също и във връзка с такива актове.

Ако делото бъде спечелено, Съдът или Общият съд може да обяви инструмента за нищожен със задна дата. При определени обстоятелства той може да го обяви за нищожен от датата на постановяване на решението. Въпреки това, за да се защитят правата и интересите на подаващите искове лица, обявяването на нищожността може да бъде освободено от подобно ограничение.

Жалби за бездействие (член 265 от ДФЕС)

Този вид иск допълва наличната правна защита срещу Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Комисията и Европейската централна банка. Предвидена е предварителна процедура, в рамките на която жалбоподателят приканва институцията да изпълни задължението си. С определението по иск, заведен от институциите, се установява дали съответният орган е нарушил Договора, като е пропуснал да вземе решение, което се изисква от него. Когато искът е подаден от гражданин на Съюза или от предприятие, се установява дали институцията на Съюза е нарушила Договора, като е пропуснала да адресира до него индивидуално решение. Решението просто установява неправомерността на неизпълнението. Съдът/Общият съд не е компетентен да разпорежда вземане на дадено решение: от страната, срещу която е постановено съдебното решение, се изисква само да вземе мерки за изпълнение на съдебното решение (член 266 от ДФЕС).

Искове за обезщетение за причинени вреди (член 268 и член 340, параграф 2 от ДФЕС)

Гражданите и предприятията — както и държавите членки — на които е причинена вреда по вина на служители на ЕС, имат възможност да подадат иск за обезщетение пред Съда. Основанието за отговорността на ЕС не е установено изцяло в Договорите и се урежда от общите принципи, залегнали в основата на правото на държавите членки. Съдът е подчертал това, като е приел, че за да може да се присъди обезщетение за вреди, трябва да бъдат изпълнени следните условия: 1. трябва да е налице незаконосъобразен акт на институция на Съюза или на член на нейния персонал при упражняването на неговите функции. Неправомерно действие има тогава, когато е налице тежко нарушение на правна норма на Съюза, с която се предоставят права на дадено физическо лице, предприятие или държава членка или което е било прието за тяхна защита. Законите с признат защитен характер са по-специално основните права и свободи на вътрешния пазар или основните принципи на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалността, но също така и всяка друга пряко приложима правна норма, която предоставя лични права на гражданите на Съюза. Нарушението е достатъчно тежко, ако съответната институция превиши в значителна степен границите на своите дискреционни правомощия. Съдът обикновено насочва констатациите си към ограничаването на категорията на засегнатите от нарушението лица и размера на претърпените вреди, които трябва да надвишават търговския риск, който може разумно да се очаква в съответния стопански сектор; 2. трябва да е претърпяна реална вреда; 3. трябва да има причинно-следствена връзка между акта на институцията на Съюза и претърпените вреди; 4. намерението или небрежността не е необходимо да бъдат доказвани.

Искове, заведени от служители на Съюза (член 270 от ДФЕС)

Съдът може да бъде сезиран и по спорове между ЕС и неговите служители или преживелите членове на техните семейства, произтичащи от трудовото правоотношение. Компетентен по тези искове е Общият съд.

Процедура за обжалване (член 256 от ДФЕС)

Отношенията между Съда и Общия съд са установени по такъв начин, че решенията на Общия съд подлежат на обжалване пред Съда само по правни въпроси. Основание за обжалването може да е липса на компетентност на Общия съд, нарушение на процесуалните правила, което засяга интересите на жалбоподателя, или нарушение на правото на Съюза от страна на Общия съд. Ако жалбата е основателна и процедурно допустима, решението на Общия съд се отменя от Съда. Ако въпросът изисква съдебно решение, Съдът може да постанови свое решение; в противен случай той трябва да върне делото на Общия съд, който е обвързан от правната преценка на Съда.

Временна правна защита (членове 278 и 279 от ДФЕС)

Исковете, подадени до Съда или до Общия съд, както и жалбите срещу техните решения, нямат суспензивно действие. От Съда или от Общия съд обаче може да се поиска да постанови спиране на изпълнението на оспорвания акт (член 278 от ДФЕС) или да разпореди временни мерки (член 279 от ДФЕС).

Основателността на всяка молба за временни мерки се оценяват от съдилищата въз основа на следните три критерия: 1. изгледи за успех по основния въпрос (fumus boni juris): оценява се от съда в рамките на предварителен преглед на изложените от жалбоподателя доводи; 2. неотложност на разпореждането: оценява се въз основа на това дали исканото от жалбоподателя разпореждане е необходимо за предотвратяване на тежка и непоправима вреда. Критериите, които се използват за извършване на тази оценка, включват естеството и тежестта на нарушението и специфичните и необратими неблагоприятни последици от него върху имуществото на жалбоподателя и други обекти на правна защита. Финансовата загуба се счита за тежка и непоправима само ако не може да бъде възстановена дори при удовлетворяване на иска на жалбоподателя в основното производство; 3. претегляне на интересите: неблагоприятните последици, които жалбоподателят би могъл да понесе при отхвърляне на молбата за временни мерки, се претеглят спрямо интереса на ЕС от незабавно прилагане на мярката и вредното въздействие върху трети страни от постановяването на временната мярка.

Преюдициални въпроси (член 267 от ДФЕС)

Това е процедурата, при която националните съдилища могат да поискат насоки от Съда относно правото на Съюза. Когато от национален съд се иска да приложи разпоредби на правото на Съюза по висящо пред него дело, той може временно да спре производството и да поиска от Съда разяснения относно валидността на разглеждания акт на Съюза и/или тълкуването на акта и Договорите. Съдът се произнася по-скоро под формата на решение, отколкото на консултативно становище; това подчертава задължителния характер на постановения от него акт. Преюдициалното производство, за разлика от другите разглеждани тук процедури, няма спорен характер, а представлява само етап от производството, което започва и приключва в националните съдилища.

Целта на тази процедура е преди всичко да осигури еднакво тълкуване на правото на Съюза, а оттам и единството на правния ред на ЕС. Наред с последната функция, процедурата е важна и за защитата на индивидуалните права. Националните съдилища могат да оценят единствено съвместимостта на националното право с правото на Съюза и в случай на несъвместимост, да приложат правото на Съюза — което има предимство и е пряко приложимо — ако съдържанието и обхватът на разпоредбите на Съюза са ясно установени. Обикновено подобна яснота може да бъде постигната само с преюдициално заключение на Съда, което означава, че това производство предлага на гражданите на Съюза възможност да оспорват действия на собствената си държава членка, които са в нарушение на правото на ЕС, и да искат гаранции за изпълнението на правото на Съюза пред националните съдилища. Тази двойна функция на преюдициалното производство компенсира до известна степен ограниченията относно прякото подаване на искове пред Съда от страна на частноправни субекти и следователно е от решаващо значение за тяхната правна защита. Успехът в това производство обаче в крайна сметка зависи от това, доколко националните съдии и съдилища са „склонни“ да отнасят казуси към по-висш орган.

Предмет: Съдът се произнася по тълкуването на инструменти на правото на Съюза и разглежда валидността на актовете на институциите на Съюза, които имат правно значение. Разпоредбите на националното законодателство не могат да бъдат предмет на преюдициално заключение. В рамките на преюдициалното производство Съдът не е оправомощен да тълкува националното право, нито да оценява неговата съвместимост с правото на Съюза. Този факт често се пренебрегва в отправяните до Съда запитвания, като последният се приканва да разглежда много въпроси, които се отнасят конкретно до съвместимостта на разпоредбите на националното право с правото на Съюза, или да се произнесе относно приложимостта на конкретна разпоредба на правото на Съюза по отношение на висящо пред национален съд производство. Въпреки че по същество тези въпроси са процедурно недопустими, Съдът не се задоволява просто да ги върне на националния съд; вместо това той тълкува изпратения до него въпрос като запитване на изпращащия съд за основни или съществени критерии при тълкуването на относимите правни разпоредби на Съюза, като по този начин дава възможност на националния съд да направи своя собствена оценка на съвместимостта между националното право и правото на Съюза. Възприетата от Съда процедура е да извлича от представените документи — по-специално основанията за сезиране — онези елементи от правото на Съюза, които трябва да бъдат тълкувани за целите на основния правен спор.

Компетентност: процедурата е достъпна за всички „съдилища на държавите членки“. Този израз следва да се разбира по смисъла на правото на Съюза и не поставя акцента върху наименованието, а върху функцията и положението на даден съдебен орган в рамките на системите за правна защита на държавите членки. Въз основа на това „съдилища“ са всички независими институции (т.е. които не изпълняват указания), оправомощени да разрешават спорове в конституционна държава в рамките на законосъобразна процедура. В съответствие с това определение конституционните съдилища в държавите членки и органите за разрешаване на спорове извън държавната съдебна система, но не и частните арбитражни съдилища, също имат право да отправят преюдициални въпроси. Решението на националния съд дали да отправи преюдициално запитване или не зависи от относимостта на правото на Съюза към темата, която е предмет на висящия пред него спор, а това зависи от преценката на националния съд. Страните могат само да поискат, а не да изискват от него да отправи преюдициално въпрос. Съдът разглежда относимостта единствено от гледна точка на това дали разглежданият въпрос подлежи на преюдициално тълкуване (т.е. дали той наистина засяга тълкуването на Договорите за Съюза или правната валидност на акт на институция на Съюза) и дали касае действителен правен спор (т.е. дали въпросите, по които Съдът трябва да даде своето правно становище в преюдициално заключение, са само хипотетични или се отнасят до вече уреден правен въпрос). Съдът рядко отказва да разгледа даден въпрос по тези причини, тъй като, предвид особеното значение на сътрудничеството между съдебните органи, Съдът ограничава прилагането на тези критерии. Независимо от това последните решения на Съда доказват, че той става по-строг по отношение на допустимостта на преюдициалните запитвания, като подхожда много стриктно към вече установеното изискване определението за отправяне на преюдициален въпрос да съдържа достатъчно ясно и подробно обяснение на фактическия и правния контекст на оригиналното производство, и ако тази информация не е предоставена, да обявява, че не е в състояние да даде правилно тълкуване на правото на Съюза и да отхвърля искането за преюдициално заключение като недопустимо.

Задължение за отправяне на преюдициално запитване: Национален съд или трибунал, срещу чието решение няма предвидено национално правно средство за защита, е длъжен да отправи преюдициално запитване. Понятието право на обжалване обхваща всички форми на правна защита, чрез които дадено съдебно решение може да бъде преразгледано от фактическа и от правна гледна точка (обжалване) или само от правна гледна точка (обжалване по правни въпроси). Понятието обаче не обхваща обикновените правни средства за защита с ограничено и специфично действие (например нови производства, жалба пред конституционния съд). Съд, който е длъжен да отправи преюдициално запитване във връзка с дадена дело, може да избегне това само ако въпросът не е от съществено значение за изхода на висящото пред него дело или ако Съдът вече е произнесъл своето заключение или тълкуването на правото на Съюза не поражда основания за съмнение. Задължението за отправяне на преюдициално запитване обаче е безусловно, когато е засегната валидността на инструмент на Съюза. В този смисъл Съдът ясно е посочил, че само той има правомощието да отменя незаконосъобразни разпоредби на правото на Съюза. Следователно националните съдилища трябва да прилагат и да спазват правото на Съюза, докато Съдът не го обяви за нищожно. Специална договореност за съдилищата се прилага в производствата за предоставяне на временна правна защита. В съответствие с последните решения на Съда при определени условия тези съдилища са оправомощени временно да спрат изпълнението на национален административен акт, произтичащ от нормативен акт на Съюза, или да постановят временно определение с цел временно определяне на договореностите по правните отношения, пренебрегвайки съществуваща разпоредба на правото на Съюза.

Неспазването на задължението за отправяне на преюдициално запитване представлява нарушение на Договорите за Съюза, което може да стане повод за образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължение срещу засегнатата държава членка. На практика обаче последиците от подобно развитие са много ограничени предвид факта, че правителството на съответната държава членка не може да изпълни постановена от Съда разпоредба, тъй като смисълът на независимостта на съдебна система и на принципа на разделение на властите е в това то да не е в състояние да дава указания на националните съдилища. След признаването на принципа на отговорност на държавите членки по силата на правото на Съюза за неспазване на това право (вж. следващия раздел) възможността частноправни субекти да подават искове за обезщетение за причинени вреди, които може да са възникнали вследствие на неизпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване от страна на засегнатата държава членка, има по-добри изгледи за успех.

Действие: преюдициалното заключение, постановено под формата на съдебно разпореждане, е пряко обвързващо за запитващия съд и за всички други съдилища, които разглеждат същото дело. Освен това на практика то има много висок статут като прецедент при бъдещи случаи от подобен характер.

Отговорност на държавите членки за нарушения на правото на Съюза

Отговорността на държава членка за вреди, които са претърпени от частноправни субекти в резултат на нейно нарушение на правото на Съюза, е установена по принцип от Съда в решението му от 5 март 1996 г. по съединени дела C46/93, Brasserie du pêcheur и C48/93 Factortame. Става дума за решение, с което се създава прецедент и което е равно по значение на предишни съдебни решения относно предимството на правото на Съюза, пряката приложимост на разпоредбите на правото на Съюза и признаването на собствения набор от основни права на Съюза. Решението е цитирано от самия съд като „необходимата последица от прякото действие, признато на общностните разпоредби, чието нарушаване е в основата на причинената вреда“ и значително увеличава възможностите на даден частноправен субект да принуди държавните органи на трите властови равнища (т.е. законодателна, изпълнителна и съдебна) да спазват и прилагат законодателството на Съюза. Решението доразвива решението на Съда по делото Francovich и Bonifaci. Докато в по-ранните съдебни решения отговорността на държавите членки се ограничава до случаите, при които частноправни субекти са претърпели вреди поради ненавременно транспониране на директива, която им предоставя субективни права, но не е пряко адресирана до тях, последното решение установява принципа на обща отговорност, която включва всяко нарушение на правото на Съюза, което може да бъде приписано на държавата членка.

Отговорността на държавите членки за нарушения на правото на Съюза се определя от три критерия, които до голяма степен съвпадат с тези, които се прилагат по отношение на Съюза в сходно положение:

1. целта на нарушената разпоредба на Съюза трябва да бъде предоставянето на права на частноправни субекти;
2. нарушението трябва да е достатъчно тежко, т.е. държавата членка трябва очевидно да е превишила в значителна степен границите на своите дискреционни правомощия. Това трябва да бъде решено от националните съдилища, които са единствено отговорни за установяването на фактите и оценката на тежестта на нарушенията на правото на Съюза. В решението на Съда обаче на националните съдилища се предлагат редица основни насоки:

   сред елементите, които компетентната юрисдикция може да вземе предвид, следва да се посочат степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, както и обхватът на свободата на преценка, която нарушената норма предоставя на националните или [органите на Съюза], умисълът или непредпазливостта при неизпълнението на задължението, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, както и обстоятелството, че поведението на институция [на Съюза] може да е допринесло за бездействие, за приемане или за запазване на национални мерки или практики, които противоречат на [правото на Съюза]. При всички положения едно нарушение на [правото на Съюза] е явно съществено, когато е продължило въпреки постановяването на решение, установяващо твърдяното неизпълнение на задължение, на решение по преюдициално запитване или на трайно установена практика на Съда в конкретната област, от които е видно, че въпросното поведение съставлява нарушение.“

3. трябва да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението на задължението на държавата членка и вредата, претърпяна от пострадалия субект. Не е необходимо да се доказва вина (намерение или небрежност) в допълнение към установяването на достатъчно тежко нарушение на правото на Съюза.

Съдът доста ясно заявява, че установените от него принципи за определяне на отговорността се отнасят и до последната от трите централни власти, а именно съдебната власт. Сега решенията на тази власт не само подлежат на контрол на последователните етапи на обжалването; ако са били постановени при незачитане или в нарушение на правото на Съюза, срещу тях може освен това да бъде подаден иск за обезщетение за причинени вреди пред компетентните съдилища на държавите членки. Когато се установяват фактите около нарушение на правото на Съюза в дадено съдебно решение, в такъв вид производства трябва освен това свързаните с правото на Съюза въпроси да се подлагат на разглеждане по същество, като в хода на това разглеждане съответният съд не може просто да се позове на задължителното действие на решението на сезирания по делото специализиран съд. Съдът, към който компетентните национални съдилища ще трябва да отправят въпросите си относно тълкуването и/или валидността на разпоредбите на Съюза, както и относно съвместимостта с правото на Съюза на националните режими за отговорност, е отново Съдът, към който могат да се отправят запитвания в рамките на преюдициалното производство (член 267 от ДФЕС). Отговорността за нарушение чрез съдебно решение обаче остава изключение. С оглед на поставените строги условия отговорността може да бъде разглеждана само ако даден съд умишлено пренебрегне правото на Съюза или, както в случая по делото Köbler, съд на последна инстанция, в нарушение на правото на Съюза, дава правна сила на решение в ущърб на частноправен субект, без преди това да е поискал от Съда да разясни положението от гледна точка на относимото към решението право на Съюза. В последния случай от съществено значение за защитата на правата на гражданите на Съюза, които се позовават на правото на Съюза, е да бъдат възстановени вредите, които са им били нанесени от съда на последна инстанция.

МЯСТОТО НА ПРАВОТО НА СЪЮЗА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВНИЯ РЕД КАТО ЦЯЛО

След всичко, което научихме относно структурата на ЕС и неговия правен ред, не е лесно да се посочи мястото на правото на Съюза в правния ред като цяло и да се определят границите между него и други правни системи. Два възможни подхода за класифициране следва да се отхвърлят още от самото начало. Правото на Съюза не трябва да се разбира само като съвкупност от международни споразумения, нито може да се разглежда като част от или придатък към националните правни системи.

Самостоятелност на правния ред на ЕС

Със създаването на Съюза държавите членки са ограничили законодателния си суверенитет и по този начин са създали самодостатъчен корпус от правни норми, който е задължителен за тях и техните граждани и съдилища.

Едно от най-известните дела, разглеждани в Съда, е делото Costa/ENEL през 1964 г., в рамките на което г-н Costa подава жалба срещу национализирането на производството и разпространението на електроенергия в Италия и последвалото придобиване на дейността на бившите електроенергийни дружества от новото електроенергийно дружество ENEL.

Самостоятелността на правния ред на ЕС е от основно значение за същността на ЕС, тъй като тя е единствената гаранция, че правото на Съюза няма да бъде разводнено посредством взаимодействието му с националното право и ще бъде прилагано еднакво в целия Съюз. Ето защо понятията от правото на Съюза се тълкуват с оглед на целите на правния ред на ЕС и на Съюза като цяло. Това специфично за Съюза тълкуване е задължително, тъй като правото на Съюза гарантира конкретни права и без него те биха били застрашени, тъй като всяка държава членка би могла, тълкувайки разпоредбите по различен начин, да вземе самостоятелно решение относно същността на свободите, които правото на Съюза трябва да гарантира. Пример в това отношение е понятието „работник“, на което е основан обхватът на понятието за свобода на движение. Напълно възможно е конкретното понятие за работник на Съюза да се различава от понятията, които са известни и се прилагат в правния ред на държавите членки. Освен това единственият стандарт, по отношение на който се оценяват правните инструменти на Съюза, е самото право на Съюза, а не националното законодателство или конституционното право.

Каква е връзката между правото на Съюза и националното право с оглед на схващането за автономията на правния ред на ЕС?

Дори ако правото на Съюза представлява правен ред, който е самодостатъчен по отношение на правния ред на държавите членки, това не трябва да се разглежда като положение, при което правният ред на ЕС и правният ред на държавите членки се наслагват един върху друг като последователни слоеве върху съществуваща основа. Фактът, че те са приложими към едни и същи лица, от което следва, че са едновременно граждани на дадена национална държава и на ЕС, противоречи на подобно строго разграничаване между различните правни системи. Второ, подобен подход пренебрегва факта, че правото на Съюза може да се прилага на практика само ако е част от правния ред на държавите членки. Истината е, че правният ред на ЕС и националният правен ред на отделните държави са взаимосвързани и взаимозависими.

Взаимодействие между правото на Съюза и националното право

Този аспект на взаимовръзката между правото на Съюза и националното право обхваща областите, в които двете системи се допълват взаимно. Член 4, параграф 3 от Договора за ЕС е достатъчно ясен:

По силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Държавите членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. Държавите членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.“

Този общ принцип на лоялно сътрудничество е вдъхновен от разбирането, че правният ред на ЕС не е в състояние сам по себе си напълно да постигне поставените със създаването на ЕС цели. За разлика от националния правен ред, правният ред на ЕС не е самостоятелна система, а функционирането му се основава на подкрепата на националните системи. Поради това всички държавни органи — законодателни, изпълнителни и съдебни — трябва да осъзнаят, че правният ред на ЕС не е „чужда“ система и че държавите членки и институциите на Съюза са установили неразривни връзки помежду си, за да постигнат своите общи цели. ЕС е не просто общност на интереси; той е общност, която се основава на солидарност. От това следва, че националните органи са длъжни не само да спазват Договорите и вторичното законодателство на Съюза; те трябва също така да ги изпълняват и прилагат на практика. Взаимодействието между двете системи е толкова многостранно, че е необходимо да се илюстрира чрез няколко примера.

Първият пример за взаимодействието и взаимното допълване между правния ред на ЕС и правния ред на националните държави е директивата, вече разгледана в главата относно законодателството. В директивата като цяло се определят задължителните резултати, които трябва да бъдат постигнати от държавата членка; националните органи решават посредством националното право как и по какъв начин реално да постигнат този резултат. В съдебната област двете системи са свързани посредством преюдициалното производство, което е посочено в член 267 от ДФЕС и в рамките на което националните съдилища може, а понякога са длъжни, да отправят запитвания относно тълкуването и валидността на правото на Съюза до Съда, чието заключение може да бъде от решаващо значение за разрешаването на висящите пред тях спорове. Две неща са ясни: първо, съдилищата в държавите членки са длъжни да спазват и прилагат правото на Съюза; и второ, тълкуването на правото на Съюза и установяването на неговата валидност са в компетентността единствено и само на Съда. Друг пример за взаимната зависимост между правото на ЕС и националното право е налице при възникването на необходимост от запълване на празноти в правото на ЕС: правото на Съюза се позовава на съществуващите национални правни норми, за да допълни правилата, които самото то определя. Следователно от определен момент нататък съдбата на дадена разпоредба на правото на Съюза се определя от съответните разпоредби на националното право. Този принцип се прилага за целия набор от задължения по силата на правото на Съюза освен ако в последното не са установени правила за собственото му прилагане. Във всеки такъв случай националните органи прилагат правото на Съюза чрез разпоредбите на собствените си правни системи. Принципът обаче зависи от едно условие: единното прилагане на правото на Съюза трябва да бъде запазено, защото би било напълно неприемливо гражданите и предприятията да бъдат съдени по различни критерии и следователно да бъдат третирани несправедливо.

Стълкновение между правото на Съюза и националното право

Връзката между правото на Съюза и националното право обаче се характеризира също така и със „сблъсъците“ или конфликтите, които понякога възникват между правния ред на Съюза и правния ред на националните държави. Подобна ситуация възниква винаги когато дадена разпоредба на правото на Съюза предоставя права и налага задължения пряко на гражданите на Съюза, като в същото време съдържанието ѝ противоречи на разпоредба на националното право. Зад този на пръв поглед прост проблем се крият два основни въпроса, които са залегнали в основата на изграждането на ЕС и чиито отговори трябваше да се превърнат в основно изпитание за съществуването на правния ред на ЕС, а именно: пряката приложимост на правото на Съюза и предимството на правото на Съюза пред противоречащото му национално право.

Пряка приложимост на правото на Съюза в националното право

На първо място, принципът на пряка приложимост просто означава, че правото на Съюза предоставя права и налага задължения пряко не само на институциите на Съюза и на държавите членки, но и на гражданите на Съюза.

Едно от изключителните постижения на Съда е, че той наложи пряката приложимост на правото на Съюза въпреки първоначалната съпротива на някои държави членки, и по този начин гарантира съществуването на правния ред на ЕС. Неговата съдебна практика по този въпрос започна с вече споменатото дело, а именно това на нидерландското транспортно дружество Van Gend & Loos. Последното е подало жалба в нидерландски съд срещу нидерландските митнически органи за това, че са начислили по-високи мита върху внесен от Федерална република Германия химически продукт. В крайна сметка резултатът от това производство е зависел от отговора на въпроса дали частноправни субекти също могат да се позовават на член 12 от Договора за ЕИО, който изрично забранява въвеждането на нови мита от страна на държавите членки и увеличаването на съществуващите мита в рамките на общия пазар. Въпреки съветите на множество правителства и на генералния адвокат, Съдът постанови, че с оглед на естеството и целта на Съюза разпоредбите на правото на Съюза са пряко приложими във всички случаи. В основанията за решението си Съдът посочва, че:

...Общността съставлява нов правов ред [...], чиито субекти са не само държавите членки, но също така и техните граждани. Поради това, независимо от законодателството на държавите членки, общностното право налага задължения на частноправните субекти и същевременно е предназначено да поражда права, които стават част от техния патримониум. Тези права възникват не само когато са изрично предоставени от Договора, но също така и въз основа на задълженията, които Договорът налага по ясно определен начин както на частноправните субекти, така и на държавите членки и на институциите на Общността.“

Само по себе си това твърдение обаче не ни води много далеч, тъй като въпросът относно това кои разпоредби на правото на Съюза са пряко приложими остава. Най-напред Съдът разгледа този въпрос във връзка с първичното законодателство на Съюза и постанови, че частноправните субекти може пряко да подлежат на всички разпоредби на Договорите за Съюза, които i) определят абсолютни условия, ii) сами по себе си са пълни и самодостатъчни в правно отношение и следователно iii) не изискват предприемането на по-нататъшни действия от страна на държавите членки или институциите на Съюза, за да бъдат изпълнени или да породят правно действие.

Съдът постанови, че предишният член 12 от Договора за ЕИО отговаря на тези критерии и че следователно дружеството Van Gend & Loos може да извлича права от него, които съдът в Нидерландия е бил длъжен да защити, вследствие на което нидерландският съд е обезсилил митническите такси, наложени в нарушение на Договора. Впоследствие Съдът продължи да прилага тази обосновка по отношение на други разпоредби на Договора за ЕИО, които са много по-важни за гражданите на Съюза, отколкото член 12. Решенията, които заслужават особено много да бъдат споменати тук, се отнасят до пряката приложимост на разпоредбите относно свободата на движение (член 45 от ДФЕС), свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).

Що се отнася до гаранциите относно свободното движение, Съдът постанови решение, с което ги обяви за пряко приложими по делото Van Duyn. Фактите по делото са следните: През май 1973 г. на г-жа van Duyn, с нидерландско гражданство, ѝ е отказано разрешение да влезе в Обединеното кралство, за да работи като секретар в Сциентоложката църква — организация, която британското министерство на вътрешните работи счита за „вредна за обществото“. Като се позовава на правилата на Съюза относно свободното движение на работници, г-жа van Duyn подава жалба пред Висшия съд (High Court), като иска той да се произнесе относно правото ѝ да пребивава в Обединеното кралство с цел трудова заетост и да получи разрешение да влезе в Обединеното кралство. В отговор на запитване, отправено от Висшия съд, Съдът на ЕС приема, че член 48 от Договора за ЕИО (настоящ член 45 от ДФЕС) е пряко приложим и като такъв предоставя на гражданите права, чието зачитане може да се налага пред съдилищата на дадена държава членка.

Съдът е бил помолен от белгийския Conseil d‘État да излезе със заключение относно пряката приложимост на разпоредбите, гарантиращи свободата на установяване. Conseil d‘État е трябвало да се произнесе по жалба, подадена от нидерландски адвокат, J. Reyners, който е пожелал да получи потвърждение на правата си, произтичащи от член 52 от Договора за ЕИО (член 49 от ДФЕС). Г-н Reyners се е почувствал принуден да подаде иск, след като му е било отказано членство в белгийската адвокатска колегия поради чуждестранното му гражданство, въпреки че е издържал изпитите, които се изискват в Белгия. В своето решение от 21 юли 1974 г. Съдът постанови, че неравнопоставеното третиране на местните и чуждите граждани във връзка с установяването не може да продължава, тъй като член 52 от Договора за ЕИО се прилага пряко след края на преходния период и следователно дава право на гражданите на Съюза да заемат и да упражняват платена професионална дейност в друга държава членка по същия начин като гражданите на тази държава. В резултат на това решение г-н Reyners е трябвало да бъде приет в белгийската адвокатска колегия.

Във връзка с делото Van Binsbergen Съдът имаше възможност изрично да постанови пряката приложимост на разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги. Това производство включва, наред с другото, въпроса дали разпоредбата на нидерландското право, според която само лица, които обичайно пребивават в Нидерландия, могат да действат като законни представители пред апелативен съд, е съвместима с правилата на Съюза относно свободното предоставяне на услуги. Съдът постанови несъвместимостта на разпоредбата с мотива, че всички ограничения, на които гражданите на Съюза биха могли да бъдат подложени поради своето гражданство или място на пребиваване, нарушават член 59 от Договора за ЕИО (член 56 от ДФЕС) и поради това са нищожни.

От практическа гледна точка от съществено значение e и признаването на пряката приложимост на разпоредбите относно свободното движение на стоки (член 41 от ДФЕС), принципа на равно заплащане на мъжете и жените (член 157 от ДФЕС), общата забрана за дискриминация (член 25 от ДФЕС) и свободата на конкуренция (член 101 от ДФЕС).

Що се отнася до вторичното законодателство, въпросът за пряката приложимост възниква единствено във връзка с директивите и решенията, адресирани до държавите членки, тъй като пряката приложимост на регламентите и решенията, адресирани до частноправните субекти, вече произтича от Договорите за Съюза (член 288, параграф 2 и член 4 от ДФЕС). От 1970 г. насам Съдът разшири обхвата на своите принципи относно пряката приложимост до разпоредбите в директивите и в решенията, адресирани до държавите членки.

Колкото и да бъде изтъквано практическото значение на прякото действие на правото на Съюза във вида, разработен и оформен окончателно от Съда, това никога няма да е достатъчно. То подобрява позицията на частноправните субекти, като превръща свободите на общия пазар в права, чието изпълнение може да бъде наложено в национален съд. Следователно прякото действие на правото на Съюза е един от стълбовете на правния ред на ЕС.

Предимство на правото на Съюза пред националното право

Пряката приложимост на разпоредба от правото на Съюза води до втори, също толкова фундаментален въпрос: какво се случва, ако дадена разпоредба на правото на Съюза поражда права и задължения за гражданите на Съюза, като влиза в противоречие с разпоредба на националното право?

Подобен конфликт между правото на Съюза и националното право може да бъде уреден само ако едното отстъпи пред другото. Законодателството на Съюза не съдържа изрична разпоредба по този въпрос. Нито един от Договорите за Съюза не съдържа разпоредба, в която да се посочва например, че правото на Съюза има предимство или е подчинено на националното законодателство. Независимо от това, единственият начин за уреждане на конфликтите между правото на Съюза и националното право е да се даде предимство на правото на Съюза и да се позволи то да замени всички национални разпоредби, които се отклоняват от правилата на Съюза, и да заеме мястото им в националния правен ред. В крайна сметка, ако бъде подчинен на националното законодателство, правният ред на ЕС би загубил почти напълно своето значение. Правилата на Съюза биха могли да бъдат отменени от кой да е национален закон. Въпросът за единното и еднакво прилагане на правото на Съюза във всички държави членки вече не би стоял. Освен това ЕС не би могъл да изпълнява възложените му от държавите членки задачи. Способността на Съюза да функционира ще бъде застрашена и изграждането на обща система от европейски закони, на която са възложени толкова много надежди, никога няма да се осъществи.

Подобен проблем не съществува по отношение на връзката между международното право и националното право. Предвид факта, че международното право не става част от собствения правен ред на дадена държава до неговото възприемане посредством акт на инкорпорация или транспониране, въпросът за предимството се решава само въз основа на националното право. В зависимост от приоритетния ред, който международното право получава в националната правна система, то може да има предимство пред конституционното право, да бъде поставено между конституционното право и обикновеното статутно право или да има един и същи ранг с този на статутното право. Връзката между инкорпорираното или транспонираното международно право и националното право се определя, като се прилага правилото, според което най-новите законови разпоредби имат предимство пред въведените преди това (lex posterior derogat legi priori). Тези национални правила относно конфликтите между законите обаче не се отнасят до взаимовръзката между правото на Съюза и националното право, тъй като правото на Съюза не е част от националния правен ред. Всеки конфликт между правото на Съюза и националното право може да бъде разрешен само въз основа на правния ред на ЕС.

С оглед на тези последици и в тези случаи Съдът беше единственият, който беше компетентен да установи — въпреки възраженията на няколко държави членки — принципа на предимството на правото на Съюза, който е от съществено значение за съществуването на правния ред на ЕС. По този начин той изгради втория стълб на правния ред на ЕС, наред с пряката приложимост, чиято цел беше този правен ред най-после да се превърне в солидна конструкция.

В решението по делото Costa/ENEL Съдът направи две важни констатации относно връзката между правото на Съюза и националното право:

• първо: държавите членки окончателно са прехвърлили суверенните права на създадена от тях общност и последващите едностранни мерки биха били несъвместими с понятието за право на Съюза;
• второ: принципът на Договора е, че никоя държава членка не може да постави под въпрос статута на правото на Съюза като система, еднакво и общо приложима в целия Съюз.

От това следва, че: правото на Съюза, прието в съответствие с правомощията, предвидени в Договорите, има предимство пред всеки противоречащ закон на държавите членки. То е не само по-силно от предишното национално законодателство, но има и ограничителен ефект върху приетите впоследствие закони.

В крайна сметка, в решението си по делото Costa/ENEL Съдът не поставя под въпрос национализирането на италианската електроенергийна промишленост, но категорично установява върховенството на правото на Съюза пред националното право.

Правната последица от това правило за предимството е, че в случай на стълкновение на законите националното законодателство, което е в нарушение на правото на Съюза, престава да се прилага и не може да бъде въведено ново национално законодателство, освен ако то не е съвместимо с правото на Съюза.

Оттогава насам Съдът постоянно потвърждава тази констатация и всъщност я доразви в един аспект. Докато решението по делото Costa се отнася само до въпроса за предимството на правото на Съюза пред обикновените национални закони, Съдът потвърждава принципа на върховенството и по отношение на връзката между правото на Съюза и националното конституционно право. След първоначално колебание националните съдилища по принцип приеха тълкуването на Съда на Европейския съюз. В Нидерландия при всички случаи не можеха да възникнат трудности, тъй като предимството на правото на Съюза пред националните писани закони е изрично определено в конституцията (членове 65—67). В другите държави членки принципът на предимството на правото на Съюза пред националното право също беше признат от националните съдилища. Въпреки това конституционните съдилища на Германия и Италия първоначално отказаха да приемат предимството на правото на Съюза пред националното конституционно право, по-специално по отношение на гарантираната защита на основните права. Те оттеглиха възраженията си едва след като защитата на основните права в правния ред на ЕС достигна стандарт, който съответстваше по същество на стандарта в техните национални конституции. Въпреки това Федералният конституционен съд на Германия продължава да има резерви относно по-нататъшната интеграция, както той даде ясно да се разбере в своите съдебни решения по отношение на Договора от Маастрихт, а наскоро и по отношение на Договора от Лисабон.

Тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза

За да се предотврати конфликт между правото на Съюза и националното право, произтичащо от прилагането на правилото за предимството, всички държавни органи, които изрично прилагат или отсъждат по правото, трябва първоначално да се опират на тълкуването на националното право в съответствие с правото на Съюза.

Признаването на концепцията за тълкуване в съответствие с правото на Съюза от Съда на Европейския съюз и включването ѝ в правния ред на ЕС отне доста дълго време. След като Съдът на Европейския съюз първоначално определи за подходящо да се гарантира, че националните закони са хармонизирани с дадена директива само когато това е поискано от националните съдилища, той за първи път през 1984 г. установи по делото Von Colson и Kamann задължението националното право да се тълкува в съответствие с директивите. По това дело е взето решение относно размера на компенсацията, която се предоставя при дискриминация срещу жените по отношение на достъпа до заетост. Докато съответните германски правни разпоредби предвиждаха само компенсация за „Vertrauensschaden“ (напразно разчитане на оправдани правни очаквания), Директива 76/207/ЕИО гласи, че националното право трябва да предвижда ефективни наказания, за да се гарантира, че са предоставени равни възможности по отношение на достъпа до заетост. Тъй като обаче съответните наказания не бяха по-подробно определени, директивата не можеше да се счита за пряко приложима по този въпрос и съществуваше риск, че Съдът на Европейския съюз ще трябва да постанови, че независимо от факта, че националното право не е съответствало на правото на Съюза, не е имало основания националните съдилища да не вземат предвид националното право. Ето защо Съдът на Европейския съюз постанови, че националните съдилища са длъжни да тълкуват и прилагат националното законодателство по граждански дела по такъв начин, че да се налагат ефективни наказания за дискриминация, основана на пола. Една чисто символична компенсация не би изпълнила изискването за ефективно прилагане на директивата.

Съдът на Европейския съюз отдава правната основа за тълкуването на националното право в съответствие с правото на Съюза на общия принцип на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 от ДЕС). Съгласно този член държавите членки трябва да предприемат всички подходящи мерки, независимо дали общи или конкретни, за да гарантират изпълнението на задълженията, произтичащи от Договора за ЕС, или произтичащи от действия, предприети от институциите на Съюза. Националните органи следователно са също така задължени да приведат тълкуването и прилагането на националното право, което е вторично спрямо правото на Съюза, в съответствие с формулировката и целите на правото на Съюза (задължение за сътрудничество — дело Pfeiffer). За националните съдилища това е отразено в тяхната роля на европейски съдилища в смисъл, че те гарантират правилното прилагане и спазване на правото на Съюза.

Една особена форма на тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза е тази на тълкуване в съответствие с директивите, съгласно която държавите членки са задължени да прилагат директивите. Практикуващите юристи и съдилищата трябва да помогнат на своите държави членки да изпълнят това задължение в пълна степен чрез прилагане на принципа на тълкуване в съответствие с директивите. Тълкуването на националното право в съответствие с директивите гарантира, че е налице съответствие с директивите на равнището, на което се прилага правото, и по този начин гарантира, че националното законодателство за изпълнение се тълкува и прилага по еднакъв начин във всички държави членки. Това предотвратява диференцирането на въпросите на национално равнище, които точно са били хармонизирани на равнището на ЕС чрез директивата.

Границите на тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза са в недвусмислената формулировка на националното право, която не подлежи на тълкуване; въпреки че има задължение съгласно правото на Съюза националното право да се тълкува в съответствие с правото на Съюза, националното право не може да бъде тълкувано „contra legem“. Това се прилага също така и в случаите, когато националният законодател изрично отказва да транспонира дадена директива в националното право. Произтичащ от това конфликт между правото на Съюза и националното право може да бъде разрешен само чрез производство срещу съответната държава членка за неизпълнение на задължения по Договора (членове 258 и 259 от ДФЕС).

ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Каква обща картина се оформя относно правния ред на ЕС?

Правният ред на ЕС е реалната основа на Съюза, като му предоставя обща правна система, в рамките на която да функционира. Единствено чрез създаването на нови закони и тяхното зачитане могат да се постигнат основните цели на Съюза. Правният ред на ЕС вече постигна много в това отношение. Не на последно място благодарение именно на този нов правен ред отворените до голяма степен граници, значителната търговия със стоки и услуги, миграцията на работници и големият брой транснационални връзки между дружествата вече направиха европейския вътрешен пазар част от ежедневието на 510 милиона души. Друга исторически значима функция на правния ред на Съюза е неговата миротворческа роля. Със своята цел за поддържане на мира и свободата той замества насилието като средство за уреждане на конфликти чрез правни норми, свързващи гражданите и държавите членки в една единна общност. В резултат на това правният ред на Съюза е важен инструмент за запазването и установяването на мира.

Правната общност на ЕС и стоящият в основата ѝ правен ред могат да оцелеят само ако спазването и защитата на този правен ред са гарантирани от двата крайъгълни камъка: пряката приложимост на правото на Съюза и върховенството на правото на Съюза над националното право. Тези два принципа, съществуването и поддържането на които решително се отстояват от Съда на Европейския съюз, гарантират еднаквото и приоритетно прилагане на правото на Съюза във всички държави членки.

Независимо от всичките си несъвършенства, правният ред на ЕС има безценен принос за решаването на политическите, икономическите и социалните проблеми на държавите — членки на Съюза.

ЦИТИРАНА СЪДЕБНА ПРАКТИКА

Всички постановени от Съда на Европейския съюз решения могат да бъдат намерени на: www.eur-lex.europa.eu. В допълнение EURLex.europa Ви предоставя свободен достъп на 24-те официални езика на ЕС до следните документи:

• правото на ЕС (Договорите за ЕС, регламенти, директиви, решения, консолидирано законодателство на ЕС и др.),
• подготвителната работа (законодателни предложения, доклади, зелени и бели книги и т.н.),
• международни конвенции,
• резюмета на законодателството на ЕС, които поставят законодателните актове в техния политически контекст.

Същност и предимство на правото на Съюза

Правомощия на ЕС

Действия на правните актове

Основни права

Правна защита

БЕЛЕЖКИ

1 Съгласно определението в Резолюция 1244 на Съвета за сигурност на ООН.

2 Оставката на Комисията „Сантер“ през 1999 г. беше предизвикана от отказа на Европейския парламент да я освободи от отговорност по отношение на управлението на финансовите средства; внесеният вот на недоверие претърпява неуспех, макар и с минимална разлика в гласовете.

3 След референдума за напускане на ЕС Обединеното кралство се отказа от председателството си на Съвета, насрочено за втората половина на 2017 г.

4 Повече подробности може да бъдат намерени в раздела относно отговорността на държавите членки за нарушения на правото на Съюза.

Във връзка с тази публикация

Публикацията „АБВ на правото на ЕС“ може да бъде намерена в интернет на следния адрес: www.op.europa.eu/bg/web/general-publications/publications

Европейска комисия
Генерална дирекция „Комуникации“
Отдел „Информация за гражданите“
1049 Bruxelles/Brussel
BELGIQUE/BELGIË

Текстът е завършен през декември 2016 г.

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

Съдържанието на настоящата публикация не отразява непременно официалната позиция на Европейския съюз. Единствено авторът носи отговорност за изразените в нея мнения и поместената информация.

Снимки

Print	NA-07-16-024-BG-C	ISBN 978-92-79-63632-5	doi:10.2775/677611
PDF	NA-07-16-024-BG-N	ISBN 978-92-79-63664-6	doi:10.2775/333680
EPUB	NA-07-16-024-BG-E	ISBN 978-92-79-63629-5	doi:10.2775/054491
HTML	NA-07-16-024-BG-Q	ISBN 978-92-79-71664-5	doi:10.2775/801485

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено. За всяко използване или възпроизвеждане на отделни снимки трябва да се иска разрешение директно от носителите на авторските права.