Verotietojen vaihto EU:ssa: vankka perusta, mutta toteuttamisessa puutteita

Tiivistelmä

I

Euroopan unionin tavoitteena on varmistaa oikeudenmukainen ja vaikuttava verotus koko sisämarkkina-alueella siten, että kaikki verot kannetaan siellä, mistä niitä koskeva tulo saadaan. Koordinoitu EU:n veropolitiikka lisää verovelvollisten oikeusvarmuutta ja tukee investointeja ja kilpailua.

II

Neuvostossa on vuodesta 2011 lähtien sovittu useista lainsäädäntöaloitteista, joiden avulla jäsenvaltiot ovat voineet jakaa verotietoja monin eri tavoin. Tietojenvaihtoa ja muita hallinnollisen yhteistyön muotoja koskevien sääntöjen ansiosta jäsenvaltiot voivat saada käyttöönsä tarvitsemansa tiedot sen varmistamiseksi, että verot tulevat kannetuiksi.

III

Euroopan komission tehtävänä on tehdä lainsäädäntöehdotuksia verotietojen vaihtojärjestelmästä ja antaa ohjausta jäsenvaltioille. Jos EU:n lainsäädäntöä ei panna asianmukaisesti täytäntöön jäsenvaltiossa, komissio voi käynnistää rikkomusmenettelyn jäsenvaltiota vastaan. Sen toimivaltaan kuuluu myös valvoa tietojenvaihtojärjestelmän täytäntöönpanoa ja järjestelmän vaikuttavuutta. Jäsenvaltiot ovat vastuussa relevanttien verotietojen jakamisesta ja tietojen käyttämisestä siten, että säädösten noudattaminen varmistetaan.

IV

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tässä tarkastuksessa keskeisiä näkökohtia, joiden mukaisesti verotietojen vaihtojärjestelmän vaikuttavuus EU:ssa määräytyy. Tarkastus toteutettiin, koska vuodesta 2011 lähtien käytössä ollutta verotietojen vaihtojärjestelmää ei ollut vielä tarkastettu. Tarkastus kattoi vuodet 2014–2019. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission ehdottamaa ja käyttöön asettamaa lainsäädäntökehystä ja tutki, miten hyvin komissio valvoi tietojenvaihtojärjestelmän täytäntöönpanoa ja tuloksellisuutta. Tilintarkastustuomioistuin vieraili viidessä jäsenvaltiossa arvioidakseen, miten ne käyttävät vaihdettuja tietoja ja miten ne mittaavat järjestelmän vaikuttavuutta.

V

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että verotietojen vaihtojärjestelmä on hyvin toteutettu, mutta seuranta, tietojen laadunvarmistus ja saatujen tietojen hyödyntäminen vaativat lisätyötä.

VI

Tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös komission työstä on se, että komissio on luonut asianmukaiset puitteet verotietojen vaihtoa varten. Komission ohjeidenanto ei kuitenkaan ole ennakoivaa, eikä komissio mittaa riittävästi tuloksia ja vaikutuksia, jotka liittyvät vaihdettujen tietojen käyttöön. Tärkein päätelmä, joka tehtiin jäsenvaltioihin tehtyjen tarkastuskäyntien perusteella, on, että jäsenvaltioiden vaihtamien tietojen laatu on huonoa, tietoja ei käytetä laajalti eivätkä jäsenvaltiot juurikaan seuraa järjestelmän vaikuttavuutta.

VII

Vaikka komissio on laatinut selkeän ja läpinäkyvän lainsäädäntökehyksen, jotkin tulomuodot saattavat silti jäädä verotuksen ulkopuolelle jäsenvaltioissa. Komission suorittama järjestelmän täytäntöönpanon seuranta jäsenvaltioissa ei ole riittävän kattavaa, eikä sen yhteydessä tehdä tarkastuskäyntejä jäsenvaltioihin eikä arvioida seuraamusjärjestelmien vaikuttavuutta. Komissio on antanut jäsenvaltioille hyödyllisiä ohjeita tietojenvaihdon alkuvaiheessa. Viime aikoina se ei kuitenkaan ole antanut sellaisia uusia ohjeita, joilla se olisi auttanut jäsenvaltioita analysoimaan saatuja tietoja ja käyttämään niitä verojen keräämiseen.

VIII

Jäsenvaltioiden keräämät tiedot eivät ole riittävän laadukkaita, täydellisiä ja virheettömiä. Useimmat niistä jäsenvaltioista, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, eivät tarkasta raportoivia yksiköitä siinä tarkoituksessa, että tietojen laatu ja täydellisyys varmistettaisiin ennen niiden toimittamista muille jäsenvaltioille. Lisäksi vain kourallinen jäsenvaltioita ilmoittaa kaikista vaadituista tietolajeista, mikä johtaa siihen, että jotkin tulot jäävät verotuksen ulkopuolelle. Vaikka jäsenvaltiot tunnistavat asianomaiset verovelvolliset, automaattisesti vaihdettuja tietoja ei käytetä riittävästi.

IX

EU:lla ei ole yhteisiä puitteita järjestelmän tuloksellisuuden ja saavutusten seurantaan, ja joidenkin jäsenvaltioiden tekemät yksittäiset arvioinnit eivät ole riittävän selkeitä ja läpinäkyviä.

X

Tilintarkastustuomioistuin antaa useita suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa tietojenvaihtojärjestelmän vaikuttavuutta. Jäljempänä esitetyt suositukset on osoitettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleille viidelle jäsenvaltiolle (Alankomaat, Espanja, Italia, Kypros ja Puola), mutta niitä voidaan soveltaa myös muihin jäsenvaltioihin.

1. Komission olisi
   • toteutettava suoria ja vaikuttavia toimia, joilla parannetaan jäsenvaltioiden lähettämien tietojen laatua
   • tehtävä lainsäädäntöehdotuksia sen varmistamiseksi, että kaikkia asiaankuuluvia tulotietoja vaihdetaan
   • laajennettava seurantatoimiaan ja lisättävä jäsenvaltioille antamaansa ohjeistusta.
2. Jäsenvaltioiden olisi
   • varmistettava, että niiden vaihtamat tiedot ovat täydellisiä ja riittävän laadukkaita
   • otettava käyttöön järjestelmällisiä menettelyjä saapuvien tietojen riskianalyysiä varten ja käytettävä kyseisiä menettelyjä mahdollisimman laajasti.
3. Komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa kehitettävä luotettavat yhteiset puitteet verotietojen vaihtojärjestelmän hyötyjen mittaamiseksi.

Johdanto

01

Nykyään, kun rahaa voidaan lähettää eri puolille maailmaa yhdellä napin painalluksella, jotkin verovelvolliset tuntevat houkutusta pitää sijoituksia piilossa offshore-tileillä. Aivan viime aikoihin asti monet maat tai muut alueet ovat toimineet avoimesti veroparatiiseina, hyväksyneet salaiset pankkitilit ja pöytälaatikkoyhtiöt ja kieltäytyneet jakamasta tietoja muiden hallitusten kanssa¹.

02

Voittoa tuottavien yritysten olisi sisämarkkinoilla maksettava veroa siellä, missä raha on ansaittu. Yritykset kuitenkin toteuttavat aggressiivista verosuunnittelua hyödyntääkseen eri jäsenvaltioiden verosäännöissä olevia eroja ja maksaakseen mahdollisimman vähän veroja voitoistaan.

03

Pelkästään yritysten veronkierron takia EU:ssa menetetään vuosittain arviolta noin 50–70 miljardia euroa verotuloja². Luku nousee lähes 190 miljardiin euroon (tutkimusajankohtana noin 1,7 prosenttia EU:n BKT:stä), jos siinä otetaan huomioon muut tekijät, kuten erityiset verojärjestelyt ja veronkannon tehottomuus.

04

Komissio pyrkii vastaamaan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja talouskasvun vaatimuksiin siten, että se yhdessä jäsenvaltioiden tekee verojärjestelmistä kaikkialla läpinäkyvämpiä, vastuuvelvollisempia ja vaikuttavampia. Tämä kulkee käsi kädessä oikeudenmukaisen verotuksen käsitteen kanssa: useissa jäsenvaltioissa toimivien verovelvollisten – sekä monikansallisten yritysten että yksityishenkilöiden – ei pitäisi saada veroetua veroviranomaisten välisen viestinnän vähäisyyden takia. Jos taas verot maksetaan oikein ja oikeaan maahan heti alusta alkaen, muutoksia ei tarvitse tehdä myöhemmässä vaiheessa ja verotuksen oikeusvarmuus paranee kaikkialla EU:ssa.

EU:n toimet

05

Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto hyväksyi vuonna 1998 yritysverotusta koskevat EU:n käytännesäännöt³. Tunnustaessaan ”oikeudenmukaisen kilpailun myönteiset vaikutukset” neuvosto kehotti jäsenvaltioita tekemään täysimääräistä yhteistyötä veronkierron⁴ ja verovilpin⁵ estämiseksi erityisesti verotietojen vaihdon avulla⁶.

06

Verojen kantaminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, mutta veropetoksia ja verovilppiä torjutaan myös EU:n tasolla. Jäsenvaltiot ovat saavuttaneet yhteisymmärryksen siitä, että on välttämätöntä parantaa ja kehittää syvällistä hallinnollista yhteistyötä veroviranomaisten välillä käyttämällä EU:n ehdottamia rajat ylittäviä puitteita ja välineitä.

07

Komissio pyrkii varmistamaan sisämarkkinoiden toiminnan ja suojaamaan EU:n taloudellisia etuja kannustamalla ja edistämällä jäsenvaltioiden yhteistyötä. Komissiossa tästä osa-alueesta vastaa verotuksen ja tulliliiton pääosasto. Pääosaston tehtävänä on kehittää ja valvoa veropolitiikan täytäntöönpanoa kaikkialla EU:ssa kansalaisten⁷, yritysten ja jäsenvaltioiden eduksi sekä auttaa jäsenvaltioita petosten ja verovilpin torjunnassa. Tehtävänmäärittelynsä mukaisesti pääosasto

• laatii lainsäädäntöehdotuksia verotietojen vaihdon käynnistämiseksi ja parantamiseksi jäsenvaltioiden välillä sekä seuraa lainsäädännön täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa
• antaa käyttöön mekanismeja, järjestelmiä ja sähköisiä rajapintoja verotietojen vaihdon koordinoimiseksi
• valvoo keskusrekisteriä, jonka avulla vaihdetaan tietoja rajat ylittäviä tilanteita koskevista verotuksen ennakkopäätöksistä ja ennakkohinnoittelusopimuksista
• hallinnoi Fiscalis 2020 ‑ohjelmaa, jossa jäsenvaltiot ja komissio jakavat parhaita käytäntöjään ja tietojaan (ks. liite VI).

08

EU:n jäsenvaltioiden kansalliset hallitukset voivat yleisesti ottaen vapaasti suunnitella omat verolakinsa ja ‑järjestelmänsä. Päätöksenteko tällä arkaluonteisella politiikanalalla edellyttää EU:n tasolla kaikkien jäsenvaltioiden hyväksyntää. Kaikessa kansallisessa lainsäädännössä on kuitenkin noudatettava tiettyjä perusperiaatteita, kuten syrjimättömyyttä ja vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. Yhden maan verolainsäädäntö ei saisi mahdollistaa verojen maksun välttämistä toisessa maassa.

09

Jäsenvaltioiden on puolestaan

• hallinnoitava verotusjärjestelmiä
• kerättävä ja raportoitava vaaditut verotukseen liittyvät tiedot
• jaettava parhaita käytäntöjä ja
• varmistettava, että sisämarkkinoilla vallitsee oikeudenmukainen verokilpailu.

Hallinnollista yhteistyötä koskeva direktiivi

10

Euroopan yhteisöt hyväksyivät ensimmäistä kertaa direktiivin hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla vuonna 1977⁸. Se korvattiin nykyisellä hallinnollista yhteistyötä koskevalla EU:n direktiivillä, jäljempänä ’virka-apudirektiivi’ (ja/tai ’DAC’, Directive on Administrative Cooperation)⁹ (ks. liite III). Nykyinen direktiivi tuli voimaan 1. tammikuuta 2013 (ks. laatikko 1).

11

Direktiivillä on seuraavat kolme erityistavoitetta:

• parantaa jäsenvaltioiden valmiuksia torjua rajat ylittäviä veropetoksia, verovilppejä ja veronkiertojärjestelyjä
• vähentää haitalliseen verokilpailuun johtavia kannustimia ja etuja (ks. laatikko 2); tavoitteena on muun muassa torjua veronkiertoa ja aggressiivista verosuunnittelua soveltamalla avoimuutta veropäätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten osalta ja edellyttämällä monikansallisilta yrityksiltä maakohtaisia raportteja
• edistää oma-aloitteista verosäännösten noudattamista tekemällä rajat ylittävien tulojen ja varojen havaitseminen helpommaksi.

12

Virka-apudirektiivi oli vastaus verovelvollisten ja pääoman lisääntyvään liikkuvuuteen ja rahoitusvälineiden kansainvälistymiseen. Nämä kehityskulut olivat johtaneet rajat ylittävien liiketoimien määrän räjähdysmäiseen kasvuun, minkä vuoksi jäsenvaltioiden oli vaikea määrätä maksettava vero oikein. Lisäksi tilanne kannusti veropetoksiin. Tätä taustaa vasten veroyhteistyötä oli tehostettava kiireellisesti.

13

Virka-apudirektiivissä säädetään kolmesta tärkeimmästä tietojenvaihdon muodosta EU:ssa. Näissä ajan mittaan tapahtunut kehitys käy ilmi kaaviosta 1:

• automaattinen tietojenvaihto (AEOI) viittaa ennalta määriteltyjen vero- ja finanssitilitietojen pakolliseen vaihtamiseen ennalta määritetyssä muodossa ja ennalta määrättyinä aikoina
• pyyntöön perustuva tietojenvaihto (EOIR) viittaa yhtä tai useampaa verovelvollista koskeviin tietopyyntöihin
• oma-aloitteinen tietojenvaihto (SEOI) viittaa ilman pyyntöä toimitettuihin tietoihin, joilla tietty maa katsoo olevan merkitystä toiselle maalle.

Virka-apudirektiivissä säädetään myös muista hallinnollisen yhteistyön muodoista. Näistä muodoista tässä kertomuksessa keskitytään pääasiassa tiettyjen verovelvollisten samanaikaisiin tarkastuksiin, jotka toteutetaan kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa. Näiden toimien tarkoituksena on vaihtaa tarkastusten yhteydessä saatuja tietoja.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi verotietojen vaihtoon liittyviä järjestelyjä EU:ssa. Nämä järjestelyt määrittävät hallinnollisen yhteistyön vaikuttavuuden ja muut hallinnollisessa yhteistyössä hyödynnettävät välineet. Tarkastuksessa keskityttiin virka-apudirektiivin muutosten täytäntöönpanoon vuosina 2014–2019 eli virka-apudirektiiveihin DAC1–DAC5 (virka-apudirektiiviä DAC6 alettiin soveltaa vasta kesäkuussa 2020).

15

Tilintarkastustuomioistuin toteutti tarkastuksen, koska vuodesta 2011 lähtien käytössä ollutta verotietojen vaihtojärjestelmää ei ollut vielä tarkastettu. Tässä tarkastuksessa käsitellään järjestelmän ongelmia ja annetaan parannussuosituksia, jotka liittyvät järjestelmän suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja seurantaan sekä tietojen käyttöön jäsenvaltioissa. Tarkastuksen kohteena olivat erityisesti seuraavat seikat:

• se, missä määrin tietojenvaihto edistää oikeudenmukaisempaan verotukseen liittyvää Euroopan komission strategiaa
• niiden käytännön järjestelyjen ja ohjeiden vaikuttavuus, jotka komissio on antanut jäsenvaltioiden käyttöön virka-apudirektiivin täytäntöönpanoa varten
• komission toteuttama järjestelmän seuranta
• resurssien ja ohjauksen riittävyys järjestelmän asianmukaisen täytäntöönpanon näkökulmasta
• vastaanotettujen tietojen vaikuttava käyttö
• jäsenvaltioiden välisten sekä jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden välisten yhteistyöjärjestelyjen vaikuttavuus
• sääntely- ja valvontatoimenpiteiden vaikuttavuus ja resurssien kohdentaminen.

16

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission ja viiden jäsenvaltion (Alankomaat, Espanja, Italia, Kypros ja Puola) toimintaa. Jäsenvaltiot valittiin tietojenvaihtoon liittyvien määrällisten ja laadullisten riskikriteerien perusteella (ks. liite II).

Komissio

17

Komission osalta tilintarkastustuomioistuin tutki verotietojen vaihtoon liittyviä sääntöjä, jotka sisältyivät virka-apudirektiiveihin DAC1–DAC5. Tällöin myös selvitettiin, miten verotuksen ja tulliliiton pääosasto valvoi kyseisten sääntöjen täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti seuraavia seikkoja:

• Asiaan liittyvä lainsäädäntö; oliko komissio tarkistanut, miten jäsenvaltiot sovelsivat EU:n sääntöjä kansallisessa lainsäädännössään, ja oliko komissio puuttunut tarvittavalla tavalla täytäntöönpanon viivästyksiin?
• Oliko virka-apudirektiivin täytäntöönpanosta annettu ohjeita ja tietoa ja mikä kyseisten ohjeiden ja tietojen laatu oli sekä miten komissio oli jakanut nämä tiedot jäsenvaltioiden kanssa?
• Kuinka tuloksellisia olivat sellaiset EU:n talousarviosta rahoitetut ohjelmat ja toimenpiteet, joiden avulla pyrittiin antamaan jäsenvaltioille mahdollisuus vaihtaa hyviä käytäntöjä ja ideoita järjestelmän parantamiseksi?
• Oliko komissio ottanut käyttöön EU:n yhteiset puitteet järjestelmän tuloksellisuuden seurantaa varten varmistaakseen, että järjestelmän avulla saatiin haluttuja tuloksia?

18

Liitteessä I esitetään tarkastustapa ja menetelmät, joita tilintarkastustuomioistuin sovelsi tässä tarkastuksessa komission osalta.

Jäsenvaltiot

19

Virka-apudirektiivi edellyttää, että jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä kaikkien asiaankuuluvien verotietojen vaihtamiseksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten jäsenvaltiot

• varmistivat, että niiden vaihtamat tiedot olivat paikkansapitäviä ja täydellisiä ja ne oli toimitettu määräajan kuluessa
• käyttivät saamiaan tietoja ja miten tätä voitaisiin parantaa
• käyttivät muita virka-apudirektiivissä vahvistettuja hallinnollisen yhteistyön muotoja
• mittasivat järjestelmän vaikuttavuutta ja miten ne käyttivät mittaustuloksia riskien torjumiseen ja resurssien kohdentamiseen.

20

Tilintarkastustuomioistuin käytti tarkastuskäyntinsä kohteena olleissa jäsenvaltioissa riskiperusteista otantaa valitessaan tarkastukseensa automaattisia ja muita kuin automaattisia tietojenvaihtoja (AEOI, EOIR ja SEOI) sekä samanaikaisesti suoritettuja tarkastuksia. Tarkastustapaa, jota sovellettiin jäsenvaltioiden osalta, selostetaan liitteessä II.

21

Sekä jäsenvaltioiden välillä vaihdetut tiedot että taustalla olevat järjestelmät ovat erittäin luottamuksellisia. Tässä kertomuksessa ei näin ollen esitetä yksityiskohtaisia tietoja jäsenvaltioista, elleivät ne ole jo julkisesti saatavilla.

Huomautukset

Vaikka EU:n lainsäädäntökehys on toisinaan edellä kansainvälistä kehitystä, siinä on myös puutteita

22

Verotietojen vaihtoa koskevalla lainsäädännöllä olisi varmistettava, että kaikkia sen säännösten soveltamisalaan kuuluvia tuloja verotetaan oikeassa jäsenvaltiossa ja täysimääräisesti. Komission olisi seurattava, että lainsäädäntö saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön. Lisäksi komission olisi annettava ohjeita lainsäädännön yhdenmukaisesta soveltamisesta kaikkialla EU:ssa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi lainsäädäntöprosessia, jota komissio noudatti alkuperäisen virka-apudirektiivin ja sen myöhempien muutosten yhteydessä. Tarkastuksessa tutkittiin myös, miten komissio valvoo virka-apudirektiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja millaisia ohjeita se on osana tätä valvontaa antanut.

Lainsäädäntökehys on vankka muttei kattava

EU on toisinaan kansainvälisen kehityksen edellä

23

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) hyväksyi vuonna 2013 toimintasuunnitelman, jossa puututaan voitonsiirtoa koskevaan veronkiertostrategiaan¹⁰. OECD raportoi vuonna 2015 toimintasuunnitelman eri näkökohdista, kuten rajat ylittäviä tilanteita koskevien ennakkopäätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten oma-aloitteisesta vaihtamisesta¹¹ sekä maakohtaisesta raportoinnista¹².

24

Monet maat ovat suostuneet kumoamaan pankkisalaisuuden verotustarkoitusten vuoksi, jakamaan verotietoja muiden hallitusten kanssa ja poistamaan oikeussubjektien omistajia, pankkijärjestelyjä ja rahoitustoimia ympäröivän salailun. Lähtökohtana on ollut OECD:n kehittämä maailmanlaajuinen standardi, joka koskee pyyntöön perustuvaa tietojenvaihtoa. Standardissa säädettiin aluksi veroviranomaisen pyyntöön perustuvasta kahden maan välisestä kansainvälisestä tietojenvaihdosta. Standardiin on sittemmin lisätty uusi vaatimus tietojen hankkimisesta ja vaihtamisesta, vaikka kyseiset tiedot olisivat pankin hallussa.

25

Teknologisen kehityksen tuloksena on lisäksi ollut laaja automaattinen tietojenvaihto, joka täydentää pyyntöön perustuvaa tietojenvaihtoa. Sen jälkeen kun korkotulojen verotusta koskevasta EU:n direktiivistä oli saatu ensimmäiset kokemukset, G20-maiden kansainvälinen taloudellisen yhteistyön foorumi antoi vuonna 2014 hyväksyntänsä ehdotukselle standardiksi, joka koski maailmanlaajuista automaattista tietojenvaihtoa. OECD julkaisi tämän standardin samana vuonna kuin uuden yhteisen tietojenvaihtostandardin (CRS)¹³. Kyseisessä standardissa täsmennetään vaihdettavat tiedot ja vahvistetaan toimintasäännöt. Vuoden 2019 loppuun mennessä yli 100 maata oli sitoutunut siihen, että finanssitilitietoja vaihdetaan automaattisesti yhteisen tietojenvaihtostandardin mukaisesti¹⁴.

26

EU on tällä alalla kansainvälisen kehityksen kärjessä, toisinaan jopa OECD:n edellä (ks. taulukko 1). Se on toteuttanut nopeasti yhteisiä käytäntöjä ja luonut yhdenmukaistetun kehyksen, jossa otetaan huomioon kansainväliset vertailukohdat¹⁵. Virka-apudirektiivi on OECD:n säännösten mukainen¹⁶.

Lainsäädäntökehys on läpinäkyvä ja looginen mutta ei täydellinen

27

Tilintarkastustuomioistuin tutki verotietojen vaihtojärjestelmän lainsäädäntökehystä ja havaitsi siinä puutteita.

28

Yleinen lainsäädäntökehys perustuu tehtävien ja vastuualueiden selkeään jakamiseen, ja sillä on hyvin määritellyt tavoitteet (ks. kaavio 2 ja liite V Komissio ja unionin tuomioistuin voivat valvoa EU:n sääntöjen täytäntöönpanoa.

29

Vuonna 2019 tekemässään virka-apudirektiivin arvioinnissa¹⁹ komissio ei havainnut lainsäädännön kannalta merkittäviä ongelmia. Arvioinnissa ei kuitenkaan käsitelty eräitä seuraavissa kohdissa kuvattuja lainsäädännöllisiä puutteita.

30

Kryptovaluutat jäävät tietojenvaihdon soveltamisalan ulkopuolelle²⁰. Jos verovelvollisella on rahaa sähköisinä kryptovaluuttoina, alusta tai muu sähköinen palveluntarjoaja, joka tarjoaa salkunhoitopalveluja tällaisille asiakkaille, ei ole velvollinen ilmoittamaan veroviranomaisille kyseisistä summista tai saaduista voitoista. Näin ollen tällaisten sähköisten välineiden hallussa olevat varat jäävät suurelta osin verottamatta.

31

Muulle kuin säilytystilille maksetut osinkotulot (esim. osingot, jotka yhteen jäsenvaltioon sijoittautunut yhtiö on maksanut toisessa jäsenvaltiossa asuvalle osakkeenomistajilleen siten, että maksu tapahtuu käyttötilin – muun kuin säilytystilin – kautta) eivät ole erillinen automaattisen tietojenvaihdon tulolaji virka-apudirektiivin DAC1 mukaan. Jos siis jäsenvaltio, jossa yhtiö sijaitsee, ei vaihda tällaisia tietoja verovelvollisen asuinjäsenvaltion kanssa, nämä varat voivat jäädä verotuksen ulkopuolelle.

32

Jäsenvaltioiden ei ole pakko ilmoittaa kaikista virka-apudirektiivin DAC1 mukaisista tulolajeista vaan ainoastaan jo saatavilla olevista tiedoista. Näin ollen kunkin jäsenvaltion ilmoittamien tietolajien lukumäärissä on suuria eroja (ks. kohta 48), minkä vuoksi jotkut tulot jäävät verotuksen ulkopuolelle siinä jäsenvaltiossa, jossa verovelvollinen asuu. Heinäkuussa 2020 annetussa lainsäädäntöehdotuksessa²¹ komissio ehdotti muutosta, jolla lisättäisiin yhdenmukaistamista siten, että jäsenvaltiot velvoitettaisiin vaihtamaan kaikki saatavilla olevat tiedot, kuitenkin vähintään kahdesta tulolajista verotuskauteen 2024 saakka ja vähintään neljästä tulolajista verotuskauden 2024 jälkeen.

33

Rajat ylittäviä tilanteita varten ennakkoon annettavat veropäätökset jätetään tietojenvaihdon ulkopuolelle, jos ne on annettu luonnollisille henkilöille (ks. kohta 73). Jos varakas yksityishenkilö saa tällaisen päätöksen suotuisat verokannat asettaneelta jäsenvaltiolta, hän välttyy maksamasta oikeudenmukaista veroa asuinjäsenvaltiossaan.

Komissio valvoo lainsäädäntökehystä

Komissio valvoo riittävällä tavalla virka-apudirektiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä

34

Valvoessaan, miten jäsenvaltiot saattavat virka-apudirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, komissio ottaa huomioon kaikki direktiivin muutokset sekä täytäntöönpanoasetukset ja muut myöhemmin annetut säädökset. Jäsenvaltioiden on saatettava EU:n direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kun asiaa koskevan EU:n lainsäädännön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä viivästyy, komissio käynnistää rikkomusmenettelyjä kyseisiä jäsenvaltioita vastaan viivästysten vuoksi. Tähän mennessä tällaisia menettelyjä on käynnistetty 62, ja heinäkuussa 2020 oli edelleen käynnissä kaksi rikkomusmenettelyä.

35

Vuonna 2016 tuli voimaan virka-apudirektiivin muutos DAC5²², jolla pyritään varmistamaan, että veroviranomaisilla on pääsy muiden jäsenvaltioiden hallussa oleviin rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin neljännen rahanpesunvastaisen direktiivin²³ mukaisesti. Näin jäsenvaltiot voivat täyttää virka-apudirektiivin mukaiset verovilppiin ja ‑petoksiin liittyvät velvoitteensa paremmin. Tässä yhteydessä tärkeintä on pääsy virka-apudirektiivin DAC2 mukaisiin tietoihin finanssitileistä erityisesti silloin, kun raportoitavan tilin haltija on välittäjäyhteisö.

36

Kaikki tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet viisi jäsenvaltiota olivat saattaneet virka-apudirektiivin DAC5 osaksi kansallista lainsäädäntöään, mutta kaksi niistä ei ollut vielä pannut täytäntöön menettelyjä, joilla veroviranomaisille myönnetään lakiin perustuva pääsy rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin. Nämä menettelyt olisi pitänyt panna täytäntöön 1. tammikuuta 2018 mennessä. Komissio aloitti kolme rikkomusmenettelyä, jotka tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan oli saatettu päätökseen.

Lainsäädännön täytäntöönpanon seuranta ei ole riittävän kattavaa

37

Komissio toteuttaa lainsäädännön täytäntöönpanoon liittyvää korkean tason seurantaa. Lisäksi jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle vuotuisella kyselylomakkeella, miten hyvin ne arvioivat virka-apudirektiivin toimivan (mukaan lukien tietojenvaihtoa ja muita toiminnallisia näkökohtia koskevat tilastotiedot). Komissio seuraa jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa vuotuisen kyselylomakkeen avulla sekä jäsenvaltioiden kahdenvälisesti vuosittain toteuttaman palautteenannon avulla. Komission seurantatoimissa on kuitenkin seuraavat puutteet:

• Komissio ei puutu suoraan ja vaikuttavalla tavalla laatuongelmiin, joita jäsenvaltioiden välillä lähetetyissä tiedoissa on. Komissio havaitsi nämä ongelmat vuonna 2018 tekemässään virka-apudirektiivin arvioinnissa²⁴.
• Komissio ei tee tiedonhankintakäyntejä jäsenvaltioihin. Käyntien avulla voitaisiin sekä arvioida edistymistä että kartoittaa hyviä käytäntöjä. Tällaisten vierailujen avulla voitaisiin myös havaita ongelmakohtia, jotka voitaisiin ratkaista parantamalla lainsäädäntöä tai saattamalla ne Fiscalis 2020 ‑ohjelman (ks. liite VI) tai hallinnollisen yhteistyön asiantuntijaryhmien tietoon.
• Komissio ei arvioi riskianalyysivälineitä, joita jäsenvaltiot ovat kehittäneet vastaanottamiensa tietojen analysointia varten.

38

Virka-apudirektiivin säännösten²⁵ mukaan jäsenvaltioiden olisi määrättävä raportoiville yksiköille vaikuttavia, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia. Tällä hetkellä komissio ei arvioi kunkin jäsenvaltion lainsäädännössä säädettyjen seuraamusten suuruutta tai pelotevaikutusta. Se ei myöskään ole antanut käyttöön tähän liittyviä vertailuarvoja tai ohjeita.

Parhaiden käytäntöjen jakamismahdollisuuksia ei hyödynnetä täysimääräisesti eikä ohjausta ole riittävästi

39

Virka-apudirektiivin 15 artiklassa edellytetään, että komissio ja jäsenvaltiot arvioivat ja jakavat kokemuksiaan hallinnollisesta yhteistyöstä. Artiklassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot voivat hyödyntää kokemuksiaan ja parhaita käytäntöjään ohjeistuksen laatimisessa. Saavuttaakseen tavoitteensa oikeudenmukaisesta verotuksesta EU:ssa²⁶ komissio asettaa jäsenvaltioiden käyttöön erilaisia foorumeita jäsenvaltioiden verohallinnoissa havaittujen hyvien käytäntöjen vaihtamiseksi.

40

Komissio on tarjonnut jäsenvaltioille erilaisia välineitä tietojen ja asiantuntemuksen kehittämistä ja vaihtamista varten. Tärkein tähän liittyvä ohjelma on Fiscalis 2020²⁷. Sen päätehtävänä on tarjota tietotekniikkatukea ja mahdollistaa siten tietojenvaihto sekä rahoittaa työpajoja, työvierailuja ja hankeryhmiä, joissa voidaan jakaa parhaita käytäntöjä ja kokemuksia. Sen tehtävää ja rakennetta selostetaan yksityiskohtaisemmin liitteessä VI.

41

Tilintarkastustuomioistuin tutki niitä Fiscalis 2020 ‑ohjelmasta rahoitettuja toimia, joilla on pyritty parantamaan verotietojen vaihtoa EU:ssa. Vuosina 2015–2019 jäsenvaltiot muun muassa osallistuivat virka-apudirektiivin alalla yhdeksään työpajaan ja viiteen työvierailuun. Ohjelmasta rahoitettiin vuosina 2014–2018 myös 660 samanaikaista tarkastusta välittömän ja välillisen verotuksen alalla (ks. kohta 92).

42

Jäsenvaltiot ovat yleensä antaneet myönteistä palautetta hankeryhmien työstä sekä EU:n henkilöstön antamasta teknisestä tuesta ja heidän tavoitettavuudestaan ja reagointivalmiudestaan. Ne ovat myös arvostaneet komission laatimia virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 täytäntöönpanoa koskevia suuntaviivoja.

43

Virka-apudirektiivin monimutkaisuuden ja jatkuvan kehityksen vuoksi jäsenvaltioiden on kuitenkin yhä vaikeampi käsitellä kaikkia keskustelunaiheita kokouksissaan, joiden kestoa ei ole pidennetty direktiivin laajentumista vastaavasti. Samalla komissio ei ole antanut uusia ohjeita tietojen käytöstä (esim. virka-apudirektiivien DAC3 ja DAC4 mukaisesta tietojenvaihdosta ja muista direktiivin tarjoamista välineistä). Jäsenvaltiot perustivat vuonna 2019 uuden Fiscalis-hankeryhmän, joka käsitteli edistyneen analytiikan käyttöä tietojen laadun mittaamisessa yhteisen kehyksen puitteissa, mutta tämä aloite ei ole vielä tuottanut tuloksia.

44

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden veroviranomaiset toivoivat enemmän hyvien käytäntöjen vaihtoa (hankeryhmien, työpajojen ja työvierailujen avulla) ja ohjeita erityisesti tietojen analysoinnista ja käytöstä.

Jäsenvaltiot käyttävät automaattisesti vaihdettuja tietoja vain vähän

45

Jotta voidaan varmistaa, että tietojenvaihtojärjestelmä toimii asianmukaisesti, jäsenvaltioiden vaihtamien tietojen on oltava paikkansapitäviä ja täydellisiä ja ne on lähetettävä silloin, kun niistä on eniten hyötyä. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuskäyntinsä kohteena olleissa viidessä jäsenvaltiossa, miten tietojen automaattinen lähettäminen oli järjestetty ja miten veroviranomaiset käyttivät saamiaan tietoja.

Automaattisen tietojenvaihdon oikea-aikaisuudessa, virheettömyydessä ja täydellisyydessä on puutteita

Virka-apudirektiivin DAC1 mukaiset tiedot eivät ole aina täydellisiä, ja niitä jaetaan joskus myöhässä

46

Virka-apudirektiivin DAC1²⁸ osalta kunkin tarkastuskäynnin kohteena olleen jäsenvaltion veroviranomaiset keräävät tiedot kansallisista tietokannoista (ks. kaavio 3), mutta tietoja ei kerätä kaikista tulolajeista. Tiedot ovat peräisin paikallisista tietokannoista (jotka sisältävät nimet, osoitteet, syntymäajat, verotunnisteet, tulojen määrät ja veronpidätykset). Ennen lähettämistä tiedot validoidaan automaattisesti virka-apudirektiivin DAC1 raportointiprosessin teknisten suuntaviivojen mukaisesti. Vain yksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta teki automaattisen validoinnin lisäksi tietojen laadun eli täydellisyyden, virheettömyyden ja oikea-aikaisuuden tarkastuksia. Ne tehtiin vain rajoitetun tieto-otoksen manuaalisina tarkastuksina, eikä niitä toteutettu järjestelmällisenä prosessina.

47

Yksi virka-apudirektiivin DAC1 mukaisten tietojen täydellisyyttä koskeva ongelmakohta on se, että jäsenvaltiot sisällyttävät harvoin veronvelvollisen asuinmaan myöntämän verotunnisteen lähettämiinsä tietoihin. Vuosina 2015–2017 vain kahdesta prosentista automaattisen tietojenvaihdon piiriin kuuluneista verovelvollisista ilmoitettiin tietojen yhteydessä vastaanottajamaan antama verotunniste²⁹. Jäsenvaltiot käyttävät muita tietoja (nimi, osoite, syntymäaika jne.) yhdistäessään tiedot kotimaisiin verovelvollisiinsa (ks. kohta 59). Verotunniste on kuitenkin jokaisen verovelvollisen yksilöllinen tunniste, ja sen sisällyttäminen parantaisi jäsenvaltioiden valmiuksia tunnistaa asianomaiset verovelvolliset ja määrätä asianmukaisesti näiden verot. Komissio käsitteli virka-apudirektiivin muuttamista koskevassa ehdotuksessaan sitä, että verotunnisteen sisällyttäminen virka-apudirektiivin DAC1 mukaisiin tietoihin tehtäisiin pakolliseksi³⁰.

48

Tietojen kattavuuteen vaikuttaa se, että automaattisen tietojenvaihdon nykyisten sääntöjen mukaan jäsenvaltioiden ei tarvitse kerätä tietoja kaikista virka-apudirektiivin DAC1 piiriin kuuluvista tulolajeista. Ainoastaan sellaisia tietoja, jotka ovat saatavilla, on kerättävä³¹. Veroviranomaiset vastustivat yleensä tietojen ilmoittamista kaikista tulolajeista. Jopa ne harvat, jotka periaatteessa hyväksyivät ehdotuksen, huomauttivat, että sen toteuttaminen merkitsisi paljon lisätyötä. Näin ollen vain kourallinen jäsenvaltioista kerää ja raportoi tiedot kaikista viidestä virka-apudirektiivin DAC1 mukaisesta tulolajista (ks. kaavio 4).

49

Tietyn tietolajin puuttuminen johtuu toisinaan tiedonsaantivaikeuksista. Esimerkiksi kiinteästä omaisuudesta saatava tulo kirjataan yleensä erillisiin paikallisrekistereihin, joista veroviranomaiset eivät pysty sitä helposti jäljittämään. Puuttuminen voi johtua myös tietystä verojärjestelmästä (esim. jäsenvaltioilla, jotka eivät verota henkivakuutustuotteita, ei ole asiaa koskevia tietoja saatavilla verorekistereissään). Voi myös olla, että jäsenvaltiot eivät pidä kaikista tuloista itsenäisiä tai erillisiä rekistereitä, mikä on mahdollista esimerkiksi työtulojen ja johtajanpalkkioiden osalta.

50

Jäsenvaltioiden on jaettava virka-apudirektiivin DAC1 mukaiset tiedot kuuden kuukauden kuluessa sen verovuoden päättymisestä, jonka aikana tiedot tulivat saataville. Vaikka jäsenvaltiot ovat yleensä noudattaneet lakisääteisiä määräaikoja virka-apudirektiivin DAC1 voimaantulon jälkeen, tietoja on vaihdettu keskimäärin kaksitoista kuukautta asiaankuuluvan verovuoden päättymisen jälkeen³³.

Virka-apudirektiivin DAC2 mukainen tietojenvaihto tapahtuu yleensä ajallaan, mutta tietojen laadussa ja täydellisyydessä on yhä puutteita 51

Virka-apudirektiivin DAC2 mukainen tietojen keräämisen prosessi poikkeaa hieman direktiivin DAC1 mukaisesta prosessista (ks. kaavio 5). Raportoivat laitokset toimittavat vakioraportteja tähän tarkoitukseen suunniteltujen verkkoportaalien kautta³⁴.

52

Vain yhdessä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista veroviranomaiset tekivät rahoituslaitosten toimittamien tietojen laaduntarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin ongelmia, jotka voivat vaikuttaa virka-apudirektiivin DAC2 mukaisten tietojen täydellisyyteen kaikissa viidessä jäsenvaltiossa. Kolmella jäsenvaltiolla ei ollut käytössä erityisiä menettelyjä rahoituslaitosten lähettämien tietojen laadun ja täydellisyyden tarkastamista varten. Neljällä jäsenvaltiolla ei ollut rekisteriä rahoituslaitoksista, joita virka-apudirektiivin DAC2 raportointivaatimus koskee. Tällainen rekisteri auttaisi niitä varmistamaan, että kaikki raportit on toimitettu.

53

Kaikilla viidellä jäsenvaltiolla oli virka-apudirektiivin DAC2 raportointivelvoitteisiin liittyvä seuraamusjärjestelmä, mutta yksikään niistä ei ole tähän mennessä määrännyt seuraamuksia. Seuraamusten täytäntöönpano edellyttää, että käytössä on selkeät tietojen varmentamismenettelyt ja raportoivat laitokset tarkastetaan säännöllisesti. Lisäksi on olemassa vaara, että seuraamukset eivät ole riittävän suuria, jotta niillä olisi pelotevaikutus.

54

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös useita laatuongelmia virka-apudirektiivin DAC2 mukaisissa tiedoissa. Ongelmat liittyivät erityisesti ulkomaisten verotunnisteiden ilmoittamatta jättämiseen. Rahoituslaitokset ovat oikeudellisesti velvollisia rekisteröimään ja ilmoittamaan tilinhaltijoiden verotunnisteet, myös muiden jäsenvaltioiden antamat verotunnisteet. Jäsenvaltioiden vaihtamissa tiedoissa vain 70 prosenttiin tileistä, joiden haltijat olivat luonnollisia henkilöitä, oli liitetty verotunniste, ja vain 73 prosenttiin tileistä, joiden haltijat olivat oikeushenkilöitä³⁵, oli liitetty yrityksen rekisterinumero.

55

Toinen tietojen laatua koskeva ongelma on tilitietojen päällekkäisyys silloin, kun tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia on useita. Nykyisessä raportointimallissa ei myöskään voida tunnistaa usean henkilön omistamia tilejä. Tämän seurauksena veroviranomaiset kohdentavat koko summan usealle omistajalle, mikä johtaa tilitietojen päällekkäisyyteen.

56

Virka-apudirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot antavat vuosittain kahdenvälistä palautetta automaattisen tietojenvaihdon kautta vastaanottamistaan tiedoista. Käytännössä ainoa vuosittainen palaute liittyy kuitenkin pelkästään siihen, kuinka suurelta osin ulkomaiset ja kotimaiset tiedot on voitu sovittaa yhteen (ks. kohta 59). Tietojen laadusta, täydellisyydestä ja oikea-aikaisuudesta on annettu hyvin vähän palautetta, ja muista määrällisistä tai laadullisista näkökohdista ei ole annettu ollenkaan palautetta.

Jäsenvaltiot saavat valtavia määriä tietoja, mutta niitä käytetään yleensä liian vähän

Tietojen yhteensovittamisen vaikuttavuus vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa, eikä yhteensovittamatta jääneitä tietoja käytetä

57

Jäsenvaltioiden välillä vaihdetaan vuosittain miljoonia yksittäisiä tietoeriä. Käyttääkseen tietoja verotustarkoituksiin jäsenvaltioiden on sovitettava ne yhteen verovelvollistensa tietojen kanssa ja tunnistettava merkitykselliset tiedot. Yhteensovittamisjärjestelmien tavoitteena on tunnistaa mahdollisimman monta verovelvollista, jotta voidaan varmistaa, että verosäännöksiä noudatetaan mahdollisimman hyvin.

58

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, miten viisi jäsenvaltiota käyttivät tietojärjestelmiään ja yhteensovittamismenetelmiään löytääkseen oikeat verovelvolliset ja periäkseen vaatimusten mukaiset verot.

59

Jäsenvaltiot käyttivät erilaisia automaattisia tai puoliautomaattisia tietoteknisiä ohjelmia sovittaakseen vastaanottamansa virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaiset tiedot yhteen verovelvollistensa tietojen kanssa. Jos saatuja tietoja ei soviteta yhteen, niitä ei voida käyttää verojen määrittämiseen. Näiden tietoteknisten järjestelmien vaikuttavuus riippuu niiden luontaisesta joustavuudesta ja yhteenliitettävyydestä paikallisten verotietokantojen kanssa, mutta myös saatujen tietojen laadusta. Kaksi jäsenvaltiota sovitti tietoja yhteen myös manuaalisesti.

60

Automaattisessa yhteensovittamisessa hyödynnetään yleensä hakuavaimia, jotka ajavat kenttien yhdistelmiin perustuvia algoritmeja (nimi, osoite ja syntymäaika ovat yleisimpiä kenttiä virka-apudirektiivin DAC1 mukaisessa yhteensovittamisessa, kun taas virka-apudirektiivin DAC2 mukainen menetelmä keskittyy enemmän tunnistamiseen verotunnisteen avulla). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista kolmen järjestelmät mahdollistivat myös likimääräisen yhteensovittamisen (vastaanotettujen tietojen, kuten samankaltaisten nimien tai osoitteiden, perusteella tehdyt arviot). Puoliautomaattisessa yhteensovittamisessa manuaalinen yhteensovittaminen yhdistetään joukkoon yksinkertaisempia hakuavaimia (esim. vain osoite) tai vertailuihin, jotka tehdään muiden ulkoisten tietokantojen kanssa.

61

Yhteensovitettujen tietojen osuus vaihtelee huomattavasti sekä maittain että tietolajeittain. Yhteensovittamisen epäonnistuminen voi johtua siitä, että yhteensovitusmenetelmät eivät ole vaikuttavia, saaduissa tiedoissa on virheitä tai puutteita tai verovelvollisen tiedot puuttuvat vastaanottavan jäsenvaltion rekistereistä. Kun tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot antavat palautetta (ks. kohta 56), ne eivät tällä hetkellä selosta, miksi yhteensovitettujen tietojen osuus on pieni. Ne eivät myöskään kuvaile mitään erityisiä ongelmia.

62

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa viidessä jäsenvaltiossa yhteensovitettujen tietojen osuus vaihteli 68 prosentista 99 prosenttiin virka-apudirektiivin DAC1 mukaisen tietojenvaihdon osalta ja 70 prosentista 95 prosenttiin virka-apudirektiivin DAC2 mukaisen tietojenvaihdon osalta (yksi jäsenvaltio ei ollut vielä analysoinut vuotta 2016 koskevia virka-apudirektiivin DAC2 mukaisia tietoja). Korkeimmat osuudet olivat yhteydessä manuaalisen yhteensovittamisen merkittävään määrään, mutta kaksi jäsenvaltiota oli saavuttanut erittäin hyviä tuloksia käyttämällä ainoastaan automaattista tai puoliautomaattista yhteensovitusmenetelmää.

63

Nämä yhteensovitettujen tietojen osuudet osoittavat, että suuria määriä tietoja jää käyttämättä, koska niitä ei soviteta yhteen oikeiden verovelvollisten kanssa. Yksikään tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei myöskään tee lisätarkastuksia yhteensovittamatta jääneiden tietojen osalta. Kun yhteensovittamattomia tietoja ei käytetä, veroja jää keräämättä.

Virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisia tietoja ei käytetä perusteellisesti hyväksi

64

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten tarkastuskäynnin kohteena olleissa viidessä jäsenvaltiossa käytettiin virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 nojalla vastaanotettuja tietoja. Yksi jäsenvaltio korosti tietyt veroilmoitusten tietokentät esitäyttämättä asiaankuuluvia summia. Toinen jäsenvaltio ilmoitti verovelvollisille, että tiedot olivat saatavilla ja heidän olisi täydennettävä asiaankuuluvat kentät. Molemmat jäsenvaltiot kertoivat, että niiden strategiat ehkäisevät tulojen ilmoittamatta jättämistä ja lisäävät verosäännösten noudattamista. Muut kolme jäsenvaltiota eivät lähettäneet esitäytettyjä veroilmoituksia.

65

Tietojen tehokkaan käytön keskeisenä edellytyksenä on saatujen tietojen riskianalyysi. Vuosina 2015–2016 Fiscalis-hankeryhmä laati jäsenvaltioille suuntaviivat tietojen yhteensovittamisesta ja analysoinnista. Suuntaviivojen päätarkoituksena oli tukea jäsenvaltioita riskinhallintastrategioiden laatimisessa tai nykyisten strategioiden saattamisessa yhdenmukaisiksi pakollisen automaattisen tietojenvaihdon uusien vaatimusten kanssa. Suuntaviivoissa määritellään yhteisiä riskejä ja ehdotetaan keskeisiä riski-indikaattoreita ja konkreettisia lähestymistapoja suuririskisten verovelvollisten valintaan.

66

Vain kaksi tarkastuskäynnin kohteena olleesta viidestä jäsenvaltiosta toteutti saatujen tietojen jäsennellyn riskianalyysin, ja yksi jäsenvaltio käytti ainoastaan standardoimattomia alueellisia ja paikallisia menettelyjä. Loput kaksi jäsenvaltiota eivät olleet vielä tehneet riskianalyysiä vuosia 2015–2018 koskevista virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisista tiedoista.

67

Yhdessä tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa toteutettiin laaja kampanja, jonka kohteena oli keskitetyn riskianalyysin perusteella valittuja suuririskisiä verovelvollisia. Toimenpiteen ansiosta määrättiin suuri määrä veroja lisää. Toisessa jäsenvaltiossa virka-apudirektiiveihin DAC1 ja DAC2 liittyvät vuosien 2015 ja 2017 vapaaehtoiset ilmoituskampanjat (ilman viivästymismaksuja) johtivat suureen määrään vapaaehtoisia ilmoituksia ja tuottivat merkittävän määrän lisää verotuloja. Samassa jäsenvaltiossa toteutetussa erillisessä kampanjassa lähetettiin valituille verovelvollisille kirjeitä, jotka koskivat virka-apudirektiivin DAC2 nojalla saatuja tietoja vuosien 2015 ja 2017 osalta. Tämä kampanja ei onnistunut yhtä hyvin, sillä vastausprosentti oli alhainen. Kolmas jäsenvaltio oli ajoittain käyttänyt virka-apudirektiivin mukaisia tietoja peräkkäisissä kampanjoissa, mutta tuloksissa ei ollut havaittavissa johdonmukaisuutta.

Tietoja käytetään yleensä liian vähän

68

Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastuskäyntinsä kohteena olleiden jäsenvaltioiden vuonna 2016 saamista tiedoista yhteensä 150 tietoerää otokseensa – 75 virka-apudirektiivin DAC1 mukaista tietoa ja 75 virka-apudirektiivin DAC2 mukaista tietoa – selvittääkseen, miten veroviranomaiset olivat käyttäneet tietoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka 105 tarkastettua tietonäytettä oli sovitettu yhteen veronmaksajatietojen kanssa ja ladattu veroviranomaisen tietokantoihin, niistä 60 jätettiin huomiotta (ilman että olisi esimerkiksi tehty riskianalyysiä tai esitetty perusteluja huomiotta jättämiselle) ja vain 45 tietonäytteen perusteella ryhdyttiin uusiin verotustoimiin.

69

Virka-apudirektiivin DAC1 mukaisten tietojen käyttö (ks. kaavio 6):

• 51 tietoerää oli sovitettu yhteen verovelvollisten verotietojen kanssa kansallisissa tietokannoissa; 24:ää tietoerää ei ollut sovitettu yhteen eikä analysoitu
• 51 yhteensovitetusta tietoerästä 40 oli ladattu keskustietokantoihin, mutta niiden käytöstä ei ollut saatavilla tietoja; 11 tietoerää oli toimitettu alueellisille tai paikallisille verovirastoille jatkotoimia varten
• näyttöä saatiin siitä, että 13:a tietoerää oli käytetty veroilmoitusten tarkistamisessa, uusien verojen laskemisessa tai verotarkastusten toimittamisessa; paikalliset verovirastot olivat antaneet palautetta vain seitsemässä tapauksessa.

70

Virka-apudirektiivin DAC2 mukaisten tietojen käyttö (ks. kaavio 7):

• 55 tietoerää oli sovitettu yhteen verovelvollisten verotietojen kanssa kansallisissa tietokannoissa; 20:tä tietoerää ei joko ollut sovitettu yhteen tai analysoitu
• 55 yhteensovitetusta tietoerästä 39 oli ladattu keskustietokantoihin, mutta niiden myöhemmästä käytöstä ei ollut saatavilla tietoja; 11 tietoerää oli toimitettu alueellisille tai paikallisille verovirastoille jatkotoimia varten, kun taas viittä tietoerää ei ollut käytetty ollenkaan
• näyttöä saatiin siitä, että 32:ta tietoerää oli käytetty veroilmoitusten esitäyttämiseen, verovelvoitteiden määräämiseen ja uusien verojen laskemiseen sekä verotarkastusten toimittamiseen; paikalliset verovirastot antoivat palautetta vain kuudessa tapauksessa.

71

Se, että keskus- tai paikallisviranomaisilta saatiin vähän palautetta vastaanotettujen tietojen käytöstä, oli ongelmana kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Paikallisvirastoilta saatu palaute on olennaista, kun mitataan tiedon käytön tuloksellisuutta ja tietojen tuottamia hyötyjä.

EU:n virka-apudirektiivin DAC3 rekisterissä olevat tiedot ovat enimmäkseen täydellisiä, mutta jäsenvaltiot käyttävät niitä vain vähän

Tietojenvaihto on lisääntynyt, mutta joitakin tietoja ei vieläkään raportoida

72

Virka-apudirektiivi DAC3³⁶ laajensi pakollisen automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalaa kattamaan rajat ylittäviä tilanteita varten ennakkoon annettavat veropäätökset ja ennakkohinnoittelusopimukset. Näitä tietoja vaihdetaan komission perustaman ja ylläpitämän EU:n keskusrekisterin kautta. Jäsenvaltioiden on tallennettava kaikki virka-apudirektiivin DAC3 mukaiset tiedot tähän rekisteriin, jossa ne ovat kaikkien jäsenvaltioiden saatavilla. Komissiolla on kuitenkin voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti vain rajallinen pääsy tietoihin.

73

Rajat ylittäviä tilanteita varten ennakkoon annettavat veropäätökset, jotka koskevat yksinomaan luonnollisten henkilöiden veroasioita, suljetaan virka-apudirektiivissä³⁷ nimenomaisesti automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalan ulkopuolelle. Tämän säännöksen takia varakkaita yksityishenkilöitä koskevat päätökset jäävät pakollisen ja automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalan ulkopuolelle.

74

Euroopan parlamentti ilmaisi huolensa tästä verotuksen porsaanreiästä vuonna 2019 antamassaan päätöslauselmassa³⁸. Se toi esille, että varakkaat ja erittäin varakkaat yksityishenkilöt kierrättävät tulojaan useiden verotusalueiden kautta. Tällöin he hankkivat rajat ylittäviin tilanteisiin liittyviä päätöksiä, jotka jäävät raportoinnin ulkopuolelle, ja välttyvät maksamasta oikeudenmukaista osuuttaan veroista.

75

Ennen vuotta 2016 jäsenvaltiot eivät vaihtaneet juuri lainkaan tietoja rajat ylittäviä tilanteita varten ennakkoon annettavista veropäätöksistä ja hinnoittelusopimuksista. Tietojenvaihdon määrä nousi huippuunsa vuonna 2017 pian sen jälkeen, kun niitä koskevien tietojen vaihto muuttui pakolliseksi. Ennen vuotta 2017 annetut ennakkopäätökset ja ‑sopimukset julkistettiin ensimmäisessä raportoidussa tietokokonaisuudessa (ks. kaavio 8).

Virka-apudirektiivin DAC3 mukaiset tiedot ovat yleensä hyvin kattavia

76

Tilintarkastustuomioistuin tutki tietoja, jotka jäsenvaltiot olivat vaatimusten mukaisesti ladanneet rekisteriin, eikä havainnut tietokannan täydellisyyteen liittyviä ongelmia. Tietojen laatu oli kuitenkin joskus puutteellista:

• Jäsenvaltiot eivät useinkaan nimenneet yksittäisiä verovelvollisia, mikä hankaloittaa tietojen yhteensovittamista vastaanottajamaassa.
• Vierailujen kohteena olleiden jäsenvaltioiden ja komission tekemän virka-apudirektiiviä koskevan arvioinnin³⁹ mukaan tallennetuista päätöksistä laadittu yhteenveto ei aina ollut riittävän yksityiskohtainen, jotta taustalla olevat tiedot voitaisiin ymmärtää asianmukaisesti. Jäsenvaltioiden oli vaikea tietää, milloin niiden olisi pyydettävä lisätietoja, ja jos jäsenvaltiot pyysivät niitä, niiden oli vaikea osoittaa, että niitä tarvitaan verojen määrittämistä varten.

Virka-apudirektiivin DAC3 mukaisia tietoja käytetään erittäin vähän

77

Yksikään niistä jäsenvaltioista, joissa tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin, ei tehnyt järjestelmällisesti riskianalyysiä EU:n keskusrekisterin tiedoista. Yksi jäsenvaltio oli kuitenkin analysoinut vuonna 2017 ladatut virka-apudirektiivin DAC3 mukaiset tiedot ja valinnut joitakin niistä lisätutkimuksia varten. Vaikka kyseinen jäsenvaltio pystyi yleisesti sovittamaan tiedot yhteen verovelvollistensa kanssa, sillä ei ollut käytössään menettelyä tietojen analysoimiseksi ja käyttämiseksi verotuksellisissa jatkotoimissa.

78

Tilintarkastustuomioistuin poimi kussakin tarkastuskäyntinsä kohteena olleessa jäsenvaltiossa otoksen, johon sisältyi kymmenen tietoerää vuosilta 2013–2018. Tarkastajat selvittivät, miten jäsenvaltiot käyttivät rekisteristä saatuja tietoja (ks. kaavio 9). Otoksen 50 tietoerästä vain neljää prosenttia oli käytetty:

• 36 tietonäytettä oli sovitettu yhteen verovelvollisten tietojen kanssa, ja 14 näytteen tietoja ei ollut joko sovitettu yhteen tai käytetty ollenkaan
• 36 yhteensovitetusta tietoerästä 26 näytettä oli ladattu kansallisiin keskusrekistereihin ja 10 tietoerää oli lähetetty paikallisille verovirastoille
• vain kahta tietoerää oli käytetty verotuksellisissa jatkotoimissa, ja paikallinen verovirasto oli lähettänyt palautetta vain yhdessä tapauksessa.

Virka-apudirektiivin DAC4 mukaisen raportoinnin tietoja käytettiin erittäin vähän

79

Virka-apudirektiivillä DAC4⁴⁰ otettiin käyttöön maakohtainen raportointi (kaavio 10), joka tarkoittaa, että suurten monikansallisten konsernien on verovuodesta 2016 alkaen julkaistava muun muassa seuraavat keskeiset tiedot:

• olennaiset tiedot tuloista ja varoista
• alueet, joissa ne tekevät voittonsa
• alueet (EU:ssa ja sen ulkopuolella), joissa ne maksavat veroja
• työntekijöiden määrä.

Jäsenvaltiot eivät varmista, että virka-apudirektiivin DAC4 mukaiset tiedot ovat täydellisiä

80

Jäsenvaltioiden on kerättävä tietoja virka-apudirektiivin DAC4 piiriin kuuluvilta yrityksiltä vuosittain. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli käytössä tietojärjestelmiä tätä varten, ja ne olivat antaneet yleisiä raportointiohjeita asianomaisille yrityksille.

81

Kaikki viisi jäsenvaltiota luottivat yritysten hyvään tahtoon raportointivelvoitteiden noudattamisessa. Veroviranomaiset eivät tarkastaneet riittävästi, olivatko kaikki yritykset, joiden olisi pitänyt raportoida tiettynä vuonna, todella tehneet niin. Lisäksi näistä viidestä jäsenvaltiosta neljän suorittamiin tarkastuksiin kuului pelkästään OECD:n ja komission toimittamien teknisten perusteiden mukainen varmennus. Vain yksi jäsenvaltio teki myös oman riskianalyysinsä tiedoista, joita se vaihtoi muiden jäsenvaltioiden kanssa.

Virka-apudirektiivin DAC4 mukaisia tietoja käytetään aivan liian vähän

82

Vastaanotettuja virka-apudirektiivin DAC4 mukaisia tietoja hyödynnettiin hyvin vähän tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Vain yksi niistä oli ottanut käyttöön perusteellisen riskianalyysijärjestelmän. Tällainen riskianalyysi on erittäin hyvä toimintatapa tällä osa-alueella. Riskianalyysin jälkeen tiedot välitettiin alueellisille veroasioita käsitteleville työryhmille, jotka käyttivät niitä verotusmenettelyissä. Kaksi muuta jäsenvaltiota suoritti tietojen yhteensovittamista ja suunnitteli riskianalyysimekanismia, kun taas jäljellä olevat kaksi jäsenvaltiota eivät olleet käyttäneet vastaanottamiaan tietoja.

83

Tilintarkastustuomioistuin poimi kussakin tarkastuskäyntinsä kohteena olleessa jäsenvaltiossa otoksen, johon sisältyi kymmenen maakohtaista raporttia vuosilta 2016 ja 2017. Tarkastajat selvittivät, miten jäsenvaltiot käyttivät kyseisiä tietoja (ks. kaavio 11). Otoksen 50 raportista vain neljää prosenttia oli käytetty:

• 20 niistä oli sovitettu yhteen verovelvollisten tietojen kanssa, ja 30:tä raporttia ei ollut käytetty ollenkaan
• 20 yhteensovitettua raporttia oli ladattu keskusrekisteriin; 10 raportista oli tehty riskianalyysit, joissa ei havaittu suuria riskejä
• vain kahta raporttia oli käytetty verotuksellisissa jatkotoimissa, eikä niiden käytöstä ollut tähän mennessä annettu palautetta.

Pyyntöön perustuvat tietojenvaihdot, oma-aloitteiset tietojenvaihdot ja samanaikaiset tarkastukset toimivat hyvin

Pyyntöön perustuva tietojenvaihto ja oma-aloitteinen tietojenvaihto toimivat kohtuullisen hyvin viivästyneistä vastauksista ja huonosta palautteenannosta huolimatta

84

Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli hyvin toimivat järjestelyt pyyntöön perustuvaa tietojenvaihtoa⁴¹ ja oma-aloitteista tietojenvaihtoa⁴² varten. Näihin tietojenvaihtoihin liittyvät prosessit ovat olleet käytössä jo useita vuosia kaikkialla EU:ssa, ja niitä käytetään yhdenmukaisesti. Pyyntöön perustuvan tietojenvaihdon määrä on kasvanut tasaisesti vuosi vuodelta, ja oma-aloitteisen tietojenvaihdon määrä on kasvanut eksponentiaalisesti (ks. kaavio 12 ja kaavio 13).

85

Useimmissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa paikalliset tai alueelliset verovirastot käynnistävät tietopyynnöt, minkä jälkeen ne lähetetään kansallisten veroviranomaisten läpikäytäviksi. Myös vastaukset tarkastetaan ensin keskitetysti, ja lähettävältä jäsenvaltiolta voidaan pyytää lisätietoja. Kansallisen tason veroviranomaiset vastaavat ulkomailta saatuun tietopyyntöön suoraan, jos tietoja on saatavilla keskitetysti. Alueellisia ja paikallisia verovirastoja pyydetään käsittelemään yksityiskohtaisemmat tai monitahoisemmat tietopyynnöt. Oma-aloitteisia tietojenvaihtoja tehdään yleensä silloin, kun alueellinen verovirasto havaitsee tietoja, jotka ovat toisen jäsenvaltion verotuksellisen tilanteen kannalta merkityksellisiä.

86

Komission vuosia 2014–2018 koskevien tilastotietojen mukaan keskimäärin 59 prosenttia tietopyyntöihin annetuista vastauksista lähetettiin kuuden kuukauden määräajan kuluessa⁴³ (ks. kaavio 14). Viidessä jäsenvaltiossa suoritetussa tarkastuksessa kävi ilmi, että viivästyksiä tapahtui yleensä silloin, kun pyynnöt olivat monimutkaisia tai epäselviä.

Jäsenvaltiot käsittelevät järjestelmällisesti tietoja, jotka ne saavat pyyntöön perustuvan ja oma-aloitteisen tietojenvaihdon kautta

87

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet viisi jäsenvaltiota toimittivat ja seurasivat pyyntöjä ja vastauksia erityisellä tietojärjestelmällä. Tarkastetut järjestelmät tallensivat määräajat, palautteet ja veroviraston tiedot, ja niissä oli vain pieniä eroja. Määräaikoja seurattiin, ja verovirastot pyrkivät vastaamaan pyyntöihin määräajoissa.

88

Tilintarkastustuomioistuin tutki näissä viidessä jäsenvaltiossa 50 muilta jäsenvaltioilta saatua vastausta, jotka oli annettu pyyntöön perustuvassa tietojenvaihdossa. Saapuvat tiedot olivat useimmissa tapauksissa riittävän merkityksellisiä ja oikea-aikaisia, jotta niistä oli hyötyä pyynnön esittäneille verovirastoille. Verovirastot käyttivät tietoja moniin eri tarkoituksiin: esimerkiksi verovelvollisia koskevien puuttuvien tietojen vahvistamiseen, verotarkastusten tai verotuspäätösten tekemiseen tai todisteena oikeudenkäyntimenettelyissä (ks. kaavio 15).

89

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös 50 oma-aloitteisen tietojenvaihdon mukaista tietoerää (ks. kaavio 16). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vastaanottava jäsenvaltio tarkasti tietojen hyödyllisyyden ja toteutti niiden osalta jatkotoimia.

Tietojen laatua koskeva palaute ei ole riittävää, kun otetaan huomioon tietojen määrä pyyntöön perustuvassa ja oma-aloitteisessa tietojenvaihdossa

90

Palautetta tarvitaan erityisesti virka-apudirektiivin vaikuttavuuden arvioimiseksi. Se on myös keino antaa kannustusta ja osoittaa tunnustusta verovirkamiehille, jotka tekevät niin paljon tiedonkeruutyötä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ei ollut palautejärjestelmää, joka olisi osoittanut, miten ja missä tiedoista saadaan eniten hyötyä. Palautetta antoivat yleensä vain alueelliset verovirastot, jos lähettävä jäsenvaltio sitä pyysi (joskaan ei aina silloinkaan).

91

Vaihdettujen tietojen kokonaismäärään suhteutettuna jäsenvaltiot pyytävät pyyntöön perustuvassa ja oma-aloitteisessa tietojenvaihdossa vain harvoin palautetta. Kaavioista 17 ja 18 käy ilmi, että palautepyyntöjen ja palautevastausten määrien välillä on entistä suurempia eroja. Koko ajanjaksolla jäsenvaltiot, jotka lähettivät tietoja, pyysivät palautetta vain 2,2 prosentissa kaikista automaattisen tietojenvaihdon piiriin kuulumattomista tietojenvaihdoista.

Samanaikaiset tarkastukset: vaikuttava työkalu

92

Kun vähintään kaksi jäsenvaltiota kohdistaa koordinoituja samanaikaisia tarkastuksia verovelvollisiin, ”joiden osalta niillä on yhteinen intressi tai toisiaan täydentäviä intressejä”⁴⁴, tällaiset tarkastukset voivat olla vaikuttavampia kuin vain yhden jäsenvaltion tekemät tarkastukset.

93

Vuosina 2014–2018 jäsenvaltiot käynnistivät 660 samanaikaista tarkastusta, jotka liittyivät välittömään ja välilliseen verotukseen taikka välittömään verotukseen siten, että sen yhteydessä tarkastettiin arvonlisäveroa.

94

Tilintarkastustuomioistuin tutki kunkin tarkastuskäyntinsä kohteena olleen jäsenvaltion osalta viittä samanaikaista tarkastusta, jotka kyseinen jäsenvaltio oli käynnistänyt, ja viittä tarkastusta, joihin se oli muutoin osallistunut (tai kummankin tarkastustyypin osalta kaikki tarkastukset, jos niitä oli vähemmän kuin viisi). Tarkastukset olivat yleensä hyvin vaikuttavia seuraavien seikkojen osalta:

• verotuspäätösten täydentäminen
• liiketoimintarakenteiden verottamista koskevien hyvien käytäntöjen vaihtaminen
• petosilmiöiden varhainen havaitseminen ennen kuin ne laajenevat koskemaan useita jäsenvaltioita.

95

Samanaikaiset tarkastukset osoittautuivat yleisesti ottaen vaikuttavaksi työkaluksi. Jopa ne jäsenvaltiot, jotka olivat osallistuneet hyvin harvoihin tarkastuksiin, pitivät niitä erittäin tärkeinä välineinä tietojen, kokemusten ja hyvien käytäntöjen vaihtamiseksi.

Tietoja, joita tarvittaisiin tietojenvaihdon tuloksellisuuden mittaamista varten, ei ole juuri saatavilla

96

Veroviranomaisilla on oltava selkeät arviot veronkierron ja verovilpin aiheuttamista tulonmenetyksistä, ja niiden on toteutettava asianmukaisia korjaavia toimenpiteitä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten EU ja jäsenvaltiot keräsivät tietoja maksamattomien verojen määrästä ja virka-apudirektiivin vaikutuksista.

Veronkierrosta ja verovilpistä aiheutuvia tappioita arvioitiin satunnaisissa hankkeissa, mutta EU:n yhteinen tuloksellisuuden seurantakehys puuttuu

97

Komissio ja 15 jäsenvaltiota tekivät vuonna 2018 tutkimuksen yhtiöverotulojen vajeesta⁴⁵. Vuonna 2019 komissio teetti myös yksityishenkilöiden verovilppiä koskevan tutkimuksen⁴⁶, jossa keskityttiin offshore-varallisuuteen. On arvioitu, että tämän tyyppiset EU:n verovelvolliset ovat siirtäneet 1,5 biljoonaa euroa veroparatiiseihin. Ilmiöön liittyvät verotulojen vuotuiset menetykset EU:ssa on arvioitu keskimäärin 46 miljardiksi euroksi. Molemmissa raporteissa mainitaan virka-apudirektiivin merkitys veronkierron ja verovilpin torjunnassa. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole suunnitelmia verovajeen arvioimisesta niiden tietojen avulla, jotka saataisiin virka-apudirektiivin mukaisesta tietojenvaihdosta (mukaan lukien monikansallisten yritysten voitonsiirtoja koskevat tiedot).

98

Yhteisellä tuloksellisuuden seurantakehyksellä olisi keskeinen merkitys virka-apudirektiivin kolmen tavoitteen saavuttamisessa (ks. kohta 11), sillä se antaisi veroviranomaisille paremman käsityksen aloista, joihin verovilppi ja veronkierto vaikuttavat eniten. Tällöin viranomaiset voisivat kohdistaa tarvittavat resurssit oikeisiin aloihin. Tästä huolimatta ei ole olemassa sellaista yhtä tuloksellisuusindikaattoreiden kokonaisuutta, jonka avulla kaikkialla EU:ssa mitattaisiin verotietojen vaihdon vaikuttavuutta.

99

Tuloksellisuuden seurantaan liittyvää ongelmaa ei ole vielä ratkaistu Fiscalis-hankeryhmissä tai muilla toimilla. Komissio ja jäsenvaltiot päättivät käynnistää aiheeseen liittyvän hankkeen vuonna 2019 ja pitivät useita kokouksia vuoden 2020 aikana, mutta covid-19-kriisin vuoksi tuloksia ei ollut saatavilla tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan.

100

Vuonna 2019 tekemässään virka-apudirektiivin arvioinnissa⁴⁷ komissio myönsi, että sen yleisvaikutelma verotietojen vaihdon kustannuksista ja hyödyistä ei ollut kattava, koska se tukeutui yksinomaan kyselyihin, itsearviointeihin ja oletuksiin eikä jäsenvaltioilla ollut yhteistä lähestymistapaa. Esimerkiksi Belgia ja Suomi ovat tarkastelleet eri viitevuosia, kun ne ovat määrittäneet veropohjaa, joka on kertynyt virka-apudirektiivin DAC1 tuottamista veronlisäyksistä. Lisäksi muusta kuin automaattisesta tietojenvaihdosta vuosina 2014–2017 saaduista lisäverotuloista tehty arvio koski vain kuutta jäsenvaltiota.

Myöskään jäsenvaltioilla ei ole vaikuttavia tuloksellisuuskehyksiä

101

Yksikään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei ollut laatinut kattavaa tuloksellisuuskehystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että yksi jäsenvaltio ei käyttänyt tuloksellisuusindikaattoreita ja loput neljä sovelsivat seuraavia eri lähestymistapoja tietojenvaihdon vaikutusten mittaamiseen:

• erittäin rajallisten tilastotietojen käyttö sekä erityisarvioinnit, jotka koskevat verotulojen lisäystä
• arvio siitä, kuinka paljon verotuloja saadaan lisää, kun verovelvollisille lähetetään kirjeitä, jotka koskevat virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 nojalla saatuja tietoja
• tilastotietojen käyttö yritysten ja yksityishenkilöiden tuloverovajeen analysoinnissa ja riskien arviointi aloittain ja alueittain
• verotulojen lisäyksen arviointi verotietojen käytöstä saadun palautteen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt varmentamaan, olivatko arvioinneissa käytetyt tiedot täydellisiä.

102

Viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta vain yhdessä havaittiin evidenssiä menettelystä, jossa paikalliset verovirastot keräsivät ja raportoivat järjestelmällisesti tietoja saapuvien tietojen käytöstä sitä tarkoitusta varten, että kansalliset viranomaiset voisivat laatia karkeita arvioita. Muissa jäsenvaltioissa paikallis- tai aluevirastot ja keskusviranomaiset eivät antaneet palautetta automaattisesti.

103

Kahdessa viidestä jäsenvaltiosta oli käytössä tehokkuusindikaattoreita (esim. vaihdetut, yhteensovitetut ja veroilmoituksiin esitäytetyt tiedot). Yksi jäsenvaltio ei käyttänyt minkäänlaisia indikaattoreita. Yksi jäsenvaltio laati yhdistelmätilastoja määräämiensä verojen määristä, viivästyskoroista ja jatkotoimenpiteistä.

104

Kolme jäsenvaltiota ei ollut laskenut virka-apudirektiivin täytäntöönpanokustannuksia. Yksi jäsenvaltio oli laatinut kustannusarvion juuri ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta, ja toinen jäsenvaltio teki kustannusarvion tarkastuksen aikana. Yksi jäsenvaltio keräsi tietoja verotulojen lisäyksistä, jotka oli saatu virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 nojalla toteutetun tietojenvaihdon seurauksena, mutta kyseinen jäsenvaltio ei kerännyt järjestelmällisesti tietoja hyödyistä.

Päätelmät ja suositukset

105

Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös on, että verotietojen vaihtojärjestelmä on hyvin toteutettu, mutta on tehtävä enemmän työtä seurannan parantamiseksi, tietojen laadun varmistamiseksi ja saatujen tietojen hyödyntämiseksi.

106

Tilintarkastustuomioistuimen tärkein päätelmä komission työstä on se, että komissio on luonut asianmukaiset puitteet verotietojen vaihtoa varten. Se ei kuitenkaan ole ollut ennakoiva kysymyksissä, jotka liittyvät lainsäädännön täytäntöönpanon seurantaan, riittävien ohjeiden antamiseen tai järjestelmän tulosten ja vaikutusten mittaamiseen.

107

Niiden havaintojen perusteella, jotka tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäyntinsä kohteena olleissa viidessä jäsenvaltiossa, se totesi, että vaihdettujen tietojen laatu oli huonoa ja että tietoja käytettiin liian vähän. Järjestelmän vaikuttavuutta seurattiin minimaalisesti. Jäljempänä esitetyt suositukset on osoitettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleille viidelle jäsenvaltiolle (Alankomaat, Espanja, Italia, Kypros ja Puola), mutta niitä voidaan soveltaa myös muihin jäsenvaltioihin.

108

Komissio on laatinut tietojenvaihtojärjestelmää varten selkeän ja läpinäkyvän lainsäädäntökehyksen (ks. kohdat 23–28). Tietyt muualla asuvien verovelvollisten tulolajit voivat silti jäädä verotuksen ulkopuolelle kyseisten verovelvollisten asuinjäsenvaltioissa. Tämä koskee tulolajeja, jotka eivät kuulu virka-apudirektiivin mukaisen pakollisen raportoinnin piiriin (ks. kohdat 29–33).

Suositus 1 – Parannetaan EU:n lainsäädäntökehyksen kattavuutta

Jotta voidaan varmistaa, että kaikkia tulolajeja verotetaan asianmukaisesti, komission olisi tehtävä lainsäädäntöehdotuksia, joilla

1. velvoitetaan jäsenvaltiot ilmoittamaan tiedot kaikista virka-apudirektiivin DAC1 mukaisista tulolajeista
2. laajennetaan pakollisen tietojenvaihdon soveltamisalaa siten, että se kattaa myös kryptovaluutat, muulle kuin säilytystilille maksetut osinkotulot ja luonnollisille henkilöille rajat ylittäviä tilanteita varten ennakkoon annetut veropäätökset.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppuun mennessä.

109

Komissio seuraa, että jäsenvaltiot saattavat virka-apudirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat täytäntöönpanon määräaikoja. Komissio ei kuitenkaan seurantatehtävässään toteuta suoria ja vaikuttavia toimia, joilla se puuttuisi jäsenvaltioiden välillä lähetettyjen tietojen huonoon laatuun. Komissio ei myöskään tee vierailuja jäsenvaltioihin eikä valvo, ovatko seuraamukset, joita jäsenvaltiot määräävät virka-apudirektiivin raportointisäännösten rikkomisesta, vaikuttavia (ks. kohdat 34–38).

110

Fiscalis 2020 ‑ohjelma toimii hyvin ja tarjoaa jäsenvaltioille foorumeita hyviä käytäntöjä koskevaa tiedonvaihtoa varten. Ohjelmasta rahoitetaan myös monia samanaikaisia tarkastuksia, jotka auttavat jäsenvaltioita koordinoimaan verotuspäätöksiään (ks. kohdat 39–41). Komissio on antanut jäsenvaltioille ohjeet virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 täytäntöönpanoa varten. Tähän mennessä se ei kuitenkaan ole antanut ohjeita myöhempien direktiivien osalta, ja se on antanut vain vähän ohjeita riskianalyysistä ja saapuvien tietojen käytöstä (ks. kohdat 42–44).

Suositus 2 – Kehitetään seurantaa ja ohjausta

Komission olisi

1. toteutettava suoria ja vaikuttavia toimia puuttuakseen jäsenvaltioiden välillä lähetettyjen tietojen huonoon laatuun; komissio havaitsi tämän ongelman vuonna 2018 tekemässään virka-apudirektiivin arvioinnissa
2. laajennettava seurantatoimiaan koskemaan muutakin kuin virka-apudirektiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä esimerkiksi siten, että seurantaan kuuluisi myös tarkastuskäyntejä jäsenvaltioihin ja seuraamusten valvontaa
3. kehitettävä edelleen jäsenvaltioille suuntaamaansa ohjeistusta virka-apudirektiivin täytäntöönpanosta, riskianalyysien suorittamisesta ja saatujen verotietojen käytöstä.

Aikatavoite: vuoden 2023 loppuun mennessä.

111

Jäsenvaltiot tekevät harvoin virka-apudirektiivin DAC1 mukaisten tietojen laatutarkastuksia ennen niiden lähettämistä muihin jäsenvaltioihin. Ne myös liittävät nämä tiedot harvoin verovelvollisen asuinmaan myöntämään verotunnisteeseen. Lisäksi jäsenvaltioiden raporteissaan käyttämien tietolajien määrissä on suuria eroja (ks. kohdat 45–50).

112

Kansalliset veroviranomaiset tarkastavat vain harvoin niiden tietojen laatua, joita rahoituslaitokset ilmoittavat virka-apudirektiivin DAC2 mukaisesti. Tämän vuoksi ilmoitetut tiedot ovat puutteellisia ja mahdollisesti virheellisiä. Lisäksi on olemassa vaara, että seuraamuksilla, joita jäsenvaltiot soveltavat virheellisiin tai puutteellisiin ilmoituksiin, ei ole riittävää pelotevaikutusta sen varmistamiseksi, että virka-apudirektiivin DAC2 raportointivaatimusta noudatetaan täysimääräisesti (ks. kohdat 51–55).

113

Vuosittaisessa palautteessa, jonka jäsenvaltiot antavat vastaanottamistaan tiedoista, käsitellään vain niiden tietojen suhteellista osuutta, jotka on onnistuttu sovittamaan yhteen kansallisten tietokantojen kanssa. Sen sijaan palautteessa tuodaan harvoin esille näkökohtia, jotka liittyvät tietojen laatuun. (Ks. kohta 56).

Suositus 3 – Parannetaan virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisten tietojen laatua ja täydellisyyttä

Jotta voitaisiin varmistaa, että kerätyistä ja vaihdetuista verotiedoista saadaan mahdollisimman suuri hyöty, jäsenvaltioiden olisi

1. ilmoitettava tiedot kaikista virka-apudirektiivin DAC1 mukaisista tulolajeista
2. määritettävä ja otettava käyttöön tarkastusmenettelyjä virka-apudirektiivin DAC2 mukaisia raportoivia laitoksia varten
3. laadittava järjestelmä virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisten tietojen laadun ja täydellisyyden tarkastuksia varten
4. sisällytettävä laadulliset näkökohdat vastaanotettuja tietoja koskevaan vuosittaiseen kahdenväliseen palautteeseensa.

Aikatavoite: vuoden 2023 loppuun mennessä.

114

Jäsenvaltioiden erilaiset tietojen yhteensovitusjärjestelmät tuottavat vaihtelevia tuloksia (jotkut ovat onnistuneempia kuin toiset). Useimmissa tapauksissa saapuvien tietojen yhteensovittamista vaikeuttavat tietojen huono laatu ja puutteellisuus. Tällä hetkellä yhteensovittamattomia tietoja ei käytetä myöhemmissä analyyseissa (ks. kohdat 57–63).

115

Vaikka saapuvien tietojen jäsennellyllä riskianalyysillä on keskeinen merkitys tietoihin liittyvien tulojen vaikuttavan verotuksen kannalta, jäsenvaltiot eivät yleensä soveltaneet tavanomaisia riskianalyysimenettelyjä. Lisäksi suurinta osaa kerätyistä ja vaihdetuista virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisista verotiedoista ei juurikaan käytetä uusien verotuspäätösten tekemiseen (ks. kohdat 64–71).

116

Jäsenvaltiot lataavat pakolliset virka-apudirektiivin DAC3 mukaiset tiedot EU:n keskusrekisteriin, mutta luonnollisille henkilöille rajat ylittäviä tilanteita varten annetut ennakkopäätökset suljetaan säännöissä nimenomaisesti tämän vaatimuksen ulkopuolelle. Tiedot ovat joskus huonolaatuisia (verovelvollisten nimet puuttuvat, yhteenvedot päätöksistä ovat liian pintapuolisia) (ks. kohdat 72–76). Yhdelläkään tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ei ole järjestelmällisiä menettelyjä virka-apudirektiivin DAC3 mukaisten tietojen riskianalyysiä tai DAC3-rekisterissä olevien tietojen käyttöä varten (ks. kohdat 77 ja 78).

117

Jäsenvaltiot eivät yleensä varmista, että kaikki raportoivat yritykset noudattavat ilmoituksissaan virka-apudirektiiviä DAC4, vaan luottavat mieluummin kyseisten tahojen hyvään tahtoon (ks. kohdat 79–81). Lisäksi hyvin harvoja virka-apudirektiivin DAC4 mukaisia tietoeriä käytetään verotuksellisissa jatkotoimissa (ks. kohdat 82 ja 83).

Suositus 4 – Hyödynnetään vastaanotettuja tietoja entistä paremmin

Jäsenvaltioiden olisi käytettävä kaikkia saapuvia tietoja mahdollisimman laajasti. Tätä varten niiden olisi erityisesti

1. otettava käyttöön menettelyt muilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen järjestelmällistä riskianalyysiä varten
2. analysoitava tarkemmin yhteensovittamatta jääneitä virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 mukaisia tietoja, jotta ne voitaisiin sovittaa yhteen asianomaisten verovelvollisten kanssa ja niitä voitaisiin hyödyntää kyseisten verovelvollisten verojen määräämisessä
3. annettava selkeät tiedot ja kattavat yhteenvedot rajat ylittäviä tilanteita varten annetuista päätöksistä ja ennakkohinnoittelusopimuksista, joita jäsenvaltiot lataavat EU:n keskusrekisteriin
4. otettava käyttöön menettelyt, joilla varmistetaan, että virka-apudirektiivin DAC4 mukaiset raportoidut tiedot ovat täydellisiä ja laadultaan riittäviä.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppuun mennessä.

118

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ovat toteuttaneet vaikuttavia järjestelyjä pyyntöön perustuvaa tietojenvaihtoa ja oma-aloitteista tietojenvaihtoa varten. Vaikka tietopyyntöjen määrä kasvoi eksponentiaalisesti tarkastetun ajanjakson aikana, jäsenvaltiot pystyivät noudattamaan määräaikoja, ja useimmat viivästykset johtuivat pyyntöjen monimutkaisuudesta. Jäsenvaltioiden välinen palaute on kuitenkin hyvin harvinaista (ks. kohdat 84–91).

119

Samanaikaiset tarkastukset ovat tehokas ja erittäin arvostettu väline, jota jäsenvaltiot käyttävät paljon laatiessaan rajat ylittäviä liiketoimia koskevia veropäätöksiä. Ne ovat yhä yleisempiä, ja niitä rahoitetaan Fiscalis 2020 ‑ohjelmasta (ks. kohdat 92–95).

120

Vaikka sekä komissio että jäsenvaltiot ovat tehneet ajoittain töitä verovilpistä ja veronkierrosta johtuvan verovajeen korjaamiseksi, ei ole käynnistetty hankkeita, joissa verovajetta arvioitaisiin virka-apudirektiivin mukaisten tietojen perusteella (ks. kohdat 96 ja 97). Tietojenvaihtojärjestelmän vaikutusten seurantaa varten ei ole olemassa yhteisiä puitteita. Jotkin jäsenvaltiot ovat laatineet arvioita järjestelmän hyödyistä, tosin epäselvin tuloksin. Myöskään järjestelyjä, joissa annettaisiin johdonmukaista palautetta alueelliselta tasolta keskushallinnon tasolle siinä tarkoituksessa, että ulkomailta saadun tiedon hyötyjä voitaisiin analysoida asianmukaisesti, ei juurikaan ollut käytössä (ks. kohdat 98–104).

Suositus 5 – Seurataan tietojenvaihdon vaikutuksia

Komission olisi yhdessä jäsenvaltioiden kanssa kehitettävä luotettavat yhteiset puitteet verotietojen vaihtojärjestelmän hyötyjen mittaamiseksi.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. joulukuuta 2020.

Liitteet

Liite I – Komissioon sovellettu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastustapa

Komissiossa tehtyyn tarkastukseen kuului kaksi vaihetta, valmisteluvaihe ja kenttätyövaihe.

Kerätäkseen tietoja ja dataa jäsenvaltioissa tehtävää tarkastuksen kenttätyötä varten ja vertaillakseen EU:n lainsäädäntöä kansainvälisiin parhaisiin käytäntöihin tilintarkastustuomioistuin teki valmisteluvaiheessa alustavan tarkastuskäynnin verotuksen ja tulliliiton pääosastoon. Tilintarkastustuomioistuin teki tiedonhankintakäyntejä Romanian veroviranomaisten (ANAF) luokse ja Luxemburgin verohallintoon sekä analysoi kaikki saatavilla olevat ylimpien tarkastuselinten laatimat raportit.

Tilintarkastustuomioistuin keskusteli komission kanssa tarkastusmenetelmistä (tarkastuskysymyksistä, ‑kriteereistä ja ‑standardeista). Verotuksen ja tulliliiton pääosasto antoi tarkastajille pääsyn komission järjestelmissä oleviin tietoihin, jotka liittyivät hallinnollista yhteistyötä välittömän verotuksen alalla käsitteleviin työryhmiin. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin tutustui merkityksellisiin tuloksellisuustietoihin, kuten verotuksen ja tulliliiton pääosaston hallintosuunnitelmiin ja vuotuisiin toimintakertomuksiin.

Kenttätyön aikana tilintarkastustuomioistuin toimitti komissiolle kyselylomakkeen, jossa esitetyt vastaukset ja tiedot tilintarkastustuomioistuin analysoi. Verotuksen ja tulliliiton pääosaston täyttämässä kyselylomakkeessa ja sitä tukevassa aineistossa keskityttiin siihen, missä määrin komissio on kehittänyt vakaat puitteet verotietojen vaihdolle EU:ssa. Lomakkeessa käsiteltiin neljää keskeistä osa-aluetta: i) lainsäädäntöprosessin ja sen täytäntöönpanon seuranta, ii) jäsenvaltioille annetut ohjeet, iii) verotietojen vaihtojärjestelmän tuloksellisuuden mittaaminen ja iv) parhaiden käytäntöjen vaihtoon liittyvät foorumit ja ohjeet.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin lähetti verotuksen ja tulliliiton pääosastolle täydentävän kyselyn keskeneräisten asioiden selventämiseksi ja järjesti pääosaston kanssa videoneuvotteluja, joissa keskusteltiin alustavista huomautuksista ja päätelmien ja suositusten luonnoksista.

Liite II – Jäsenvaltioihin sovellettu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastustapa

Tarkastukseen kuului kaksi vaihetta, valmisteluvaihe ja kenttätyövaihe.

1. Valmisteluvaiheessa tilintarkastustuomioistuin toteutti seuraavat toimet:
   
   
   • alustava työ komissiossa (verotuksen ja tulliliiton pääosasto) ja aineistotutkimus; näiden avulla kerättiin tietoja ja dataa jäsenvaltioissa tehtävää tarkastuksen kenttätyötä varten ja vertailtiin EU:n lainsäädäntöä kansainvälisiin parhaisiin käytäntöihin
   • lainsäädännön, raporttien, muiden asiakirjojen sekä komission ja jäsenvaltioiden toimittamien tietojen ja tilastotietojen analysointi
   • keskustelut Belgian ylimmän tarkastuselimen kanssa Belgian verohallinnon verotietojen automaattista vaihtoa koskevasta tarkastuksesta
   • Romanian veroviranomaisten luokse tehty tiedonhankintakäynti, jossa keskusteltiin järjestelmän käytännön näkökohdista ja vaikeuksista.
2. Tilintarkastustuomioistuin valitsi tarkastukseen viisi jäsenvaltiota: Alankomaat, Espanja, Italia, Kypros ja Puola. Jäsenvaltiot valittiin seuraavien riskikriteerien perusteella:
   
   
   • muille jäsenvaltioille toimitettuihin tietopyyntöihin saatujen vastausten prosenttiosuus
   • tietolajien lukumäärä kunkin jäsenvaltion vaihtamien, virka-apudirektiivin DAC1 mukaisten tietojen osalta
   • niiden tietosanomien lukumäärä, jotka kukin jäsenvaltio on vastaanottanut virka-apudirektiivin DAC2 mukaisesti
   • niiden ennakkoveropäätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten lukumäärä, jotka on annettu rajat ylittäviä tilanteita varten ja jotka on ladattu virka-apudirektiivin DAC3 mukaisesti keskusrekisteriin.
3. Toinen vaihe: tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa toteutettu kenttätyö, jossa kiinnitettiin huomiota verotietojen vaihtojärjestelmän suunnitteluun ja täytäntöönpanoon eli siihen, miten jäsenvaltiot vaihtavat tietoja ja miten ne käyttävät saamiaan tietoja.

Tilintarkastustuomioistuin lähetti valituille jäsenvaltioille kyselylomakkeen. Siinä käsiteltiin kysymystä siitä, miten jäsenvaltiot ovat toteuttaneet tietojenvaihdon ja hyödyntävätkö ne saamiaan tietoja parhaalla mahdollisella tavalla oikeudenmukaisen verotuksen mahdollistamiseksi. Paikan päällä tilintarkastustuomioistuin keskusteli kyselytutkimukseen annetuista vastauksista niiden verohallinnon virkamiesten kanssa, jotka toimivat verotietojen vaihdon, hallinnollisen yhteistyön, verotarkastusten ja valvonnan alalla.

Ennen vierailuja tilintarkastustuomioistuin valitsi otoksia kunkin jäsenvaltion vastaanottamista ja lähettämistä tiedoista. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kyseiset otokset paikan päällä. Otokset olivat seuraavia:

1. 15 virka-apudirektiivin DAC1 mukaista vastaanotettua tietoa
2. 15 virka-apudirektiivin DAC2 mukaista vastaanotettua tietoa
3. kymmenen tietopyyntöihin saatua vastausta muilta jäsenvaltioilta ja kymmenen tarkastuskäynnin kohteena olleen jäsenvaltion lähettämää vastausta
4. kymmenen toisen jäsenvaltion lähettämää oma-aloitteisen tietojenvaihdon piiriin kuuluvaa tietoa
5. kymmenen vastaanotettua rajat ylittäviä tilanteita varten annettua ennakkopäätöstä
6. kymmenen vastaanotettua maakohtaista raporttia
7. si tarkastuskäynnin kohteena olleen jäsenvaltion käynnistämää välitöntä verotusta koskevaa samanaikaista tarkastusta ja viisi samanaikaista tarkastusta, joihin tarkastuskäynnin kohteena ollut jäsenvaltio on osallistunut (jos tehtyjä tarkastuksia oli vähemmän kuin viisi, valittiin kaikki tarkastukset).

Liite III – Virka-apudirektiivin historia, mukaan lukien lainsäädäntömuutokset ja nykyiset täytäntöönpanoasetukset

Virka-apudirektiivin lainsäädäntöaikataulu

• DAC1 Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto (Ecofin) hyväksyi 15. helmikuuta 2011 hallinnollisesta yhteistyöstä välittömän verotuksen alalla ja direktiivin 77/799/ETY kumoamisesta annetun neuvoston direktiivin 2011/16/EU. Direktiivi tuli voimaan 11. maaliskuuta 2011, jolloin se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, mutta se tuli jäsenvaltioita sitovaksi 1. tammikuuta 2013 (lukuun ottamatta automaattista tietojenvaihtoa koskevia sääntöjä, joista tuli sitovia 1. tammikuuta 2015).
• DAC2 Ecofin hyväksyi 9. joulukuuta 2014 neuvoston direktiivin 2014/107/EU direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse pakollisesta automaattisesta finanssitilitietojen vaihtamisesta. Direktiivi julkaistiin virallisessa lehdessä 16. joulukuuta 2014, ja se tuli voimaan 20 päivää myöhemmin. Ensimmäiset pakolliset tietojenvaihdot oli tehtävä 30. syyskuuta 2017 mennessä.
• DAC3 Ecofin hyväksyi 8. joulukuuta 2015 neuvoston direktiivin (EU) 2015/2376 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse päätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla. Direktiivi tuli voimaan 18. joulukuuta 2015, jolloin se julkaistiin virallisessa lehdessä, ja ensimmäiset pakolliset tietojenvaihdot oli tehtävä 30. syyskuuta 2017 mennessä.
• DAC4 Ecofin hyväksyi 25. toukokuuta 2016 neuvoston direktiivin (EU) 2016/881 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse maakohtaisia raportteja koskevasta pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla. Direktiivi tuli voimaan 30. kesäkuuta 2016, jolloin se julkaistiin virallisessa lehdessä, ja ensimmäiset pakolliset tietojenvaihdot oli tehtävä 30. kesäkuuta 2018 mennessä.
• DAC5 Ecofin hyväksyi 6. joulukuuta 2016 neuvoston direktiivin (EU) 2016/2258 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin. Tämä direktiivi tuli voimaan päivänä, jona se hyväksyttiin.
• DAC6 Ecofin hyväksyi 25. toukokuuta 2018 neuvoston direktiivin 2018/822/EU direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse raportoitavia rajat ylittäviä järjestelyjä koskevasta pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta. Direktiivi julkaistiin virallisessa lehdessä 5. kesäkuuta 2018, ja se tuli voimaan 20 päivää myöhemmin. Ensimmäiset pakolliset tietojenvaihdot oli tehtävä 31. lokakuuta 2020 mennessä.

Virka-apudirektiiviä koskevat täytäntöönpanoasetukset

• Euroopan komissio antoi 6. joulukuuta 2012 täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 1156/2012. Tässä asetuksessa käsitellään lomakkeita, joita käytetään pyyntöön perustuvassa tietojenvaihdossa, oma-aloitteisessa tietojenvaihdossa sekä tiedoksiantopyyntöjen ja palautteen annossa. Asetus tuli voimaan 10. joulukuuta 2012, ja sitä alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2013.
• Komissio antoi 15. joulukuuta 2014 täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 1353/2014 asetuksen (EU) N:o 1156/2012 muuttamisesta. Asetuksessa käsitellään tiedonsiirtoformaattia, jota käytetään pakollisessa automaattisessa tietojenvaihdossa. Asetus tuli voimaan 22. joulukuuta 2014, ja sitä alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2015.
• Komissio antoi 15. joulukuuta 2015 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2378 hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla annetun neuvoston direktiivin 2011/16/EU tiettyjen säännösten täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vahvistamisesta. Se korvasi täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 1156/2012 säännökset uusilla säännöksillä, jotka koskevat finanssitilitietojen automaattisessa vaihdossa käytettävää tiedonsiirtoformaattia. Asetus tuli voimaan 21. joulukuuta 2015, ja sitä alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2016.
• Komissio antoi 9. marraskuuta 2016 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/1963 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2378 muuttamisesta neuvoston direktiivien (EU) 2015/2376 ja (EU) 2016/881 yhteydessä käytettävien vakiomuotoisten lomakkeiden ja kielijärjestelyjen osalta. Asetus tuli voimaan 1. joulukuuta 2016, ja sitä alettiin soveltaa 1. tammikuuta 2017. Joitakin sen säännöksiä on kuitenkin sovellettu vasta 5. kesäkuuta 2017 alkaen.
• Komissio antoi 22. tammikuuta 2018 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/99 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2378 muuttamisesta automaattisen tietojenvaihdon tehokkuuden vuosittaisen arvioinnin toimittamismuodon ja -edellytysten sekä jäsenvaltioiden neuvoston direktiivin arviointia varten antamien tilastotietojen luettelon osalta. Asetus tuli voimaan 12. helmikuuta 2018.
• Komissio antoi 28. maaliskuuta 2019 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/532 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2378 muuttamisesta raportoitavia rajat ylittäviä järjestelyjä koskevassa pakollisessa automaattisessa tietojenvaihdossa käytettävien vakiolomakkeiden osalta, mukaan lukien kielijärjestelyt. Asetus tuli voimaan 18. huhtikuuta 2019, ja sitä alettiin soveltaa 1. heinäkuuta 2020.

Liite IV – Virka-apudirektiivin DAC2 ja OECD:n puitteiden vertailu

Asia	Maailmanlaajuinen standardi	DAC2
Tietosuoja	Korkean tason yleiset säännökset	EU:n tietosuojakehyksen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt
Rakenne	Vain toimivaltaisten viranomaisten sopimus (CAA) on allekirjoitettu, yhteistä tietojenvaihtostandardia (CRS) sovelletaan maakohtaisesti.	Vain joitakin toimivaltaisten viranomaisten sopimuksen osatekijöitä on sisällytetty, muut olivat jo virka-apudirektiivissä DAC1. CRS-standardi on liitteessä I, huomautusten tärkeät osatekijät ovat liitteessä II (Olosuhteiden muutos; Itse annettu todistus uusista yksikkötileistä; Rahoituslaitoksen kotipaikka; Tilin ylläpitäminen; Trustit, jotka ovat passiivisia ei-finanssiyksiköitä; Yksikön päätoimipaikan osoite). Kieli on mukautettu vastaamaan näiden kahden liitteen monenvälistä kontekstia (esim. ”lainkäyttöalue” korvattu termillä ”jäsenvaltiot”).
CRS-standardin I jakso (D)	Alakohdassa (ii) on skenaario, jossa asianomaisen Raportoitavan lainkäyttöalueen kansallinen lainsäädäntö ei edellytä tällaisen Raportoitavan lainkäyttöalueen antaman verotunnisteen keräämistä.	Ottaen huomioon jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmät, yksikään jäsenvaltio ei pitänyt tätä niihin sovellettavana tilanteena.
CRS-standardin I jakso (E)	Yksi syntymäpaikkaa koskevien tietojen ilmoittamisen edellytys on, että syntymäpaikkaa koskevia tietoja ei tarvitse ilmoittaa, paitsi jos Raportoivan rahoituslaitoksen edellytetään muutoin kansallisen lainsäädäntönsä nojalla hankkivan ja ilmoittavan kyseiset tiedot ja tiedot ovat saatavilla Raportoivan rahoituslaitoksen ylläpitämissä sähköisesti hakukelpoisissa tiedoissa.	Syntymäpaikkaa koskevien tietojen ilmoittamisen edellytystä on laajennettu kattamaan tapaukset, joissa Raportoivan rahoituslaitoksen muutoin edellytetään tai on edellytetty unionin voimassa olevan tai ennen direktiivin voimaantuloa voimassa olleen säädöksen nojalla hankkivan tai ilmoittavan kyseiset tiedot. Tämän tarkoituksena on varmistaa syntymäpaikan ilmoittamista koskeva standardi myös siinä tapauksessa, että säästötulojen verotusta koskeva direktiivi kumotaan.
CRS-standardin I jakso (F)	Bruttotulojen vaiheittainen käyttöönotto (ulkomaisia tilejä koskevan verosäännösten noudattamislain – FATCAn –innoittama).	Ei bruttotulojen vaiheittaista käyttöönottoa (varhaisten käyttöönottajien aikataulun jälkeen)
CRS-standardin III jakso (A)	Vakuutuksia koskeva poikkeus tapauksissa, joissa lainsäädäntö estää Raportoivaa rahoituslaitosta (lievennetty edelleen huomautuksissa) myymästä tällaista sopimusta Raportoitavan lainkäyttöalueen asukkaille.	Poikkeusta ei sovelleta EU:ssa, koska sääntelykehys ei täytä CRS-standardin ja huomautusten ehtoja.
CRS-standardi VII jakso (B) VIII jakso (C)(9) VIII jakso (E)(4) VIII jakso (E)(6)	Näitä kohtia koskevat huomautukset sisältävät vaihtoehtoisia säännöksiä seuraavista asioista: ryhmäkäteisarvovakuutussopimukset ja ryhmäelinkorkosopimukset aiempien asiakkaiden uudet tilit lähiyksikkö vakiomuotoinen toimialakoodausjärjestelmä	Moitteettoman toiminnan takaamiseksi liitteeseen I on sisällytetty huomautuksen neljä osaa, joissa säädetään rahoituslaitoksia koskevista ns. vaihtoehtoisista säännöistä.
CRS-standardi VIII jakso (B)(1)(c) VIII jakso	Luettelot Ei-raportoivista rahoituslaitoksista ja Muista kuin finanssitileistä on laadittu kansallisessa lainsäädännössä.	Luettelot Ei-raportoivista rahoituslaitoksista ja Muista kuin finanssitileistä on laadittu kansallisessa lainsäädännössä. Jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle luetteloista (ja niiden muutoksista), ja komissio julkaisee ne virallisessa lehdessä.
CRS-standardi VIII jakso (D)(5)	Termillä ”osallistuva lainkäyttöalue” tarkoitetaan lainkäyttöaluetta, i) jonka kanssa tehdyn sopimuksen mukaan kyseinen lainkäyttöalue antaa I jaksossa määriteltyjä tietoja ja ii) joka on tunnistettu julkaistussa luettelossa.	Termi ”osallistuva lainkäyttöalue” kattaa nimenomaisesti kaikki jäsenvaltiot ja kaikki muut lainkäyttöalueet, joiden kanssa unionilla on sopimus siitä, että kyseinen lainkäyttöalue antaa I jaksossa määriteltyjä tietoja.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin verotuksen ja tulliliiton pääosaston toimittamien tietojen perusteella.

Liite V – Lainsäädäntöprosessi: kesto ja muutokset (virka-apudirektiivistä DAC1 virka-apudirektiiviin DAC4)

Vaihe/asia	DAC1	DAC2	DAC3	DAC4
Komission tiedonanto hyväksytty	2.2.2009	12.6.2013	18.3.2015	28.1.2016
Euroopan parlamentin mietintö	10.2.2010	11.12.2013	27.10.2015	12.5.2016
Neuvoston poliittinen yhteisymmärrys	7.12.2010	14.10.2014	6.10.2015	8.3.2016
Neuvoston hyväksyntä	15.2.2011	9.12.2014	8.12.2015	25.5.2016
Kompromissien määrä prosessin aikana	5	2 (vähintään)48	6	–
Julkaiseminen EUVL:ssä	15.2.2011	16.12.2014	18.12.2015	3.6.2016
Lainsäädäntö-prosessissa tehdyt merkittävimmät muutokset	Tulolajit: alkuperäinen prosessi ei sisältänyt mitään erityisiä tulolajeja. Ne määriteltiin myöhemmin. Vain yksi tulolaji tehtiin pakolliseksi, vaikka alkuperäisessä ehdotuksessa olisi tehty kaikista pakollisia.	Virka-apudirektiiviä DAC2 koskevat neuvottelut toteutettiin tapaus-kohtaisena menettelynä: ehdotusta kehitettiin samanaikai-sesti OECD:ssä käytyjen CRS-standardin kehittämistä koskevien keskustelujen kanssa. Yhdelle jäsenvaltiolle annettiin pidempi siirtymäaika automaattisen tietojen-vaihdon käyttöön-ottoon.	Päätösten taannehtivuus enintään viisi vuotta taaksepäin kymmenen vuoden sijaan – komission rajoitettu pääsy keskusrekis-teriin – ainoastaan direktiivin toiminnan seuraamista varten. Direktiiviä alettiin soveltaa 1.1.2017 eikä komission ehdotuksen mukaisesti 1.1.2016.	— Jäsenvaltiot voivat päättää lykätä EU:n ulkopuolisiin monikansallisiin konserneihin kuuluvien EU:ssa sijaitsevien tytäryhtiöiden velvollisuutta toimittaa maakohtaiset raportit ensimmäiseltä vuodelta (eli ensimmäiseltä verovuodelta, joka alkaa 1. tammikuuta 2016 tai sen jälkeen).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission asiakirjojen ja esitysten perusteella.

Liite VI – Fiscalis 2020 ‑ohjelma

Fiscalis 2020 ‑toimintaohjelma perustettiin asetuksella (EU) N:o 1286/2013.

Vuosina 2015–2019 komissio ja jäsenvaltiot perustivat 11 Fiscalis-hankeryhmää keskustelemaan erityisesti virka-apudirektiivin täytäntöönpanoon liittyvistä kysymyksistä, täytäntöönpanoon liittyvistä tietojärjestelmistä ja vaihdettujen tietojen käytöstä. Tietojen analysointia käsittelevän hankeryhmän vuosina 2015 ja 2016 tekemän työn pohjalta komissio laati suuntaviivat hyvistä toimintatavoista, jotka liittyivät virka-apudirektiivien DAC1 ja DAC2 nojalla saatujen tietojen riskianalyysiin.

Ohjelman tavoitteet

Ohjelman yleistavoitteena on ”parantaa verotusjärjestelmien asianmukaista toimintaa sisämarkkinoilla tiivistämällä osallistujamaiden, niiden hallintojen ja niiden virkamiesten välistä yhteistyötä” (asetus (EU) N:o 1286/2013, 5 artiklan 1 kohta).

Ohjelman erityistavoitteena on tukea veropetosten, verovilpin ja aggressiivisen verosuunnittelun torjumista ja EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa verotuksen alalla. Nämä tavoitteet saavutetaan

• varmistamalla tietojenvaihto
• tukemalla hallinnollista yhteistyötä
• vahvistamalla tarvittaessa osallistujamaiden hallinnollisia valmiuksia.

Ohjelman tavoitteiden saavuttamista mitataan erityisesti seuraavin perustein:

• eurooppalaisten veroalan tietojärjestelmien saatavuus ja vapaa käyttöoikeus EU:n yhteisen tietoliikenneverkon kautta
• osallistujamaiden antama ohjelman toimien tuloksia koskeva palaute.

Käytännössä Fiscalis-ohjelman operatiiviset tavoitteet ja painopisteet ovat seuraavat:

• veroalan eurooppalaisten tietojärjestelmien täytäntöönpano, parantaminen, käyttö ja tukeminen
• hallinnollisten yhteistyötoimien tukeminen
• verovirkamiesten taitojen ja osaamisen tukeminen
• EU:n verolainsäädäntöä koskevan tietämyksen ja kyseisen lainsäädännön täytäntöönpanon vahvistaminen
• hallinnollisten menettelyjen parantamiseen ja hyvien hallinnollisten käytäntöjen jakamiseen tähtäävä tuki.

Tavoitteiden on kaikissa ohjelman toimissa vastattava edellä mainittuja tavoitteita ja painopisteitä. Nämä tavoitteet ja painopisteet perustuvat Fiscalis 2020 ‑asetukseen, ja niitä kehitetään edelleen vuotuisissa työohjelmissa. Komissio laatii ja hyväksyy kunkin vuotuisen työohjelman ja hyödyntää tässä osallistujamaiden näkemyksiä.

Fiscalis 2020 ‑ohjelmasta rahoitetut toimet

Yhteiset toimet ovat osallistujamaiden verovirkamiesten järjestämiä ja heille järjestettyjä. Toimiin kuuluu seuraavaa:

• seminaarit ja työpajat
• hankeryhmät, jotka toimivat rajoitetun ajan ja joiden työn päämääränä on ennakolta sovitun, tulokseltaan tarkasti määritellyn tavoitteen toteutuminen
• kahden- tai monenväliset valvontatoimet ja muut toimet, joista on säädetty hallinnollista yhteistyötä koskevassa EU:n lainsäädännössä
• työvierailut, joiden tarkoituksena on antaa virkamiehille mahdollisuus hankkia asiantuntemusta ja tietoa veroasioista tai lisätä tätä asiantuntemustaan ja tietoaan
• asiantuntijaryhmät, jotka on perustettu edistämään osallistujamaiden pitempiaikaista järjestelmällistä toiminnallista yhteistyötä siten, että niiden asiantuntemusta saatetaan yhteen
• julkishallinnon valmiuksien kehittäminen ja tätä tukevat toimet
• tutkimukset
• tiedotushankkeet
• kaikki muut toimet, joilla tuetaan Fiscalis 2020 ‑ohjelman tavoitteita.

Uusiin ja olemassa oleviin eurooppalaisiin tietojärjestelmiin kuuluvien EU‑komponenttien kehittäminen, ylläpito, käyttö ja laadunvalvonta.

Verotusasioihin liittyvien tarpeellisten ammatillisten tietojen ja taitojen hankkimista tukevien yhteisten koulutustoimien kehittäminen.

Ohjelman täytäntöönpano

Euroopan komissio vastaa ohjelman täytäntöönpanosta. Komissiota avustaa jäsenvaltioiden edustajista koostuva komitea.

Lyhenteet

AEOI: automaattinen tietojenvaihto

BKT: bruttokansantuote

CRS: yhteinen tietojenvaihtostandardi

DAC: direktiivi hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla (virka-apudirektiivi)

DAC1: virka-apudirektiivin muutos, jolla otettiin käyttöön pakollinen automaattinen tietojenvaihto viidelle tulo- ja pääomalajille

DAC2: virka-apudirektiivin muutos, jolla laajennettiin pakollisen automaattisen tietojenvaihdon soveltamisala kattamaan finanssitilit

DAC3: virka-apudirektiivin muutos, jolla laajennettiin pakollinen automaattinen tietojenvaihto kattamaan rajat ylittäviä tilanteita varten annettavat verotuksen ennakkopäätökset ja ennakkohinnoittelusopimukset

DAC4: virka-apudirektiivin muutos, jolla otettiin käyttöön monikansallisten konsernien pakollinen maakohtainen raportointi

DAC5: virka-apudirektiivin muutos, jolla varmistetaan veroviranomaisten pääsy rahanpesua koskeviin tietoihin

DAC6: virka-apudirektiivin muutos, jolla laajennettiin pakollista automaattista tietojenvaihtoa kattamaan raportoitavat rajat ylittävät verojärjestelyt

Ecofin: talous- ja rahoitusasioiden neuvosto

EOIR: pyyntöön perustuva tietojenvaihto

G20: 19 maan ja EU:n valtiovarainministereistä ja keskuspankkien pääjohtajista koostuva ryhmä

OECD: taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

SEOI: oma-aloitteinen tietojenvaihto

Sanasto

Automaattinen tietojenvaihto: Ennalta määriteltyjen tietojen järjestelmällinen ilmoittaminen lainkäyttöalueelta toiselle ennalta vahvistetuin säännöllisin väliajoin.

Ennakkohinnoittelusopimus: Valtion viranomaisen tekemä sopimus taikka kyseisen viranomaisen antama tiedonanto tai vaikutuksiltaan vastaava muu asiakirja tai kyseisen viranomaisen tekemä vaikutuksiltaan vastaava muu toimi, joka kohdistuu tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään ja jossa määritetään, ennen kuin etuyhteydessä toisiinsa olevat yritykset tekevät rajat ylittäviä liiketoimia, millaisilla perusteilla kyseisten yritysten väliset tavaroiden, aineettomien hyödykkeiden tai palvelujen siirrot hinnoitellaan.

Fiscalis 2020 ‑ohjelma: Eurooppa 2020 ‑strategiaan kuuluva EU:n toimintaohjelma, josta rahoitetaan veroviranomaisten aloitteita EU:n verojärjestelmien toiminnan parantamiseksi.

Hallinnollinen yhteistyö: Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö tietojen vaihdon ja käsittelyn, yhteisen toiminnan tai keskinäisen avunannon muodossa EU:n lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi.

Muulle kuin säilytystilille maksetut osinkotulot: Osinkotulot, joita ei makseta säilytystilille.

Oma-aloitteinen tietojenvaihto: Milloin tahansa ilman pyyntöä tapahtuva satunnainen tietojen ilmoittaminen lainkäyttöalueelta toiselle.

Pyyntöön perustuva tietojenvaihto: Lainkäyttöalueen toiselle lainkäyttöalueelle osoittamaan erityiseen pyyntöön perustuva tietojenvaihto.

Rajat ylittävää tilannetta varten annettava ennakkopäätös: Valtion viranomaisen tekemä sopimus taikka kyseisen viranomaisen antama tiedonanto tai vaikutuksiltaan vastaava muu asiakirja tai kyseisen viranomaisen tekemä vaikutuksiltaan vastaava muu toimi, joka kohdistuu tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään ja jossa selitetään, miten kyseisten henkilöiden tulevia, toiseen lainkäyttöalueeseen liittyviä rajat ylittäviä liiketoimia ja muita toimia tulkitaan oikeudellisesti tai hallinnollisesti tai mikä niiden verokohtelu on.

Samanaikainen tarkastus: Verovelvollisten verotustilanteen koordinoidut tarkastukset sellaisten kahden tai useamman jäsenvaltion toimittamina, joilla on yhteisiä tai toisiaan täydentäviä intressejä.

Veronkierto: Laillisen (ei-rikollisen) järjestelyn hyödyntäminen veronmaksuvelvollisuuden kiertämiseksi, yleensä ottamalla käyttöön keinotekoisia taloudellisia järjestelyjä, joiden päätarkoituksena tai ainoana tarkoituksena on vähentää verotaakkaa.

Verotietojen vaihto: Toimintaa, jossa jäsenvaltiot vaihtavat keskenään tietoja verotuksen toimittamista varten.

Verotunniste: Veroviranomaisen verovelvolliselle antama yksilöllinen tunniste.

Verovilppi: Laittomien keinojen käyttäminen verojen maksamisen välttämiseksi, tyypillisesti antamalla veroviranomaisille vääristeltyjä tietoja tuloista. Käsite on usein päällekkäinen veropetoksen käsitteen kanssa.

Yhteinen tietoliikenneverkko: EU:n kehittämä yhteinen alusta, joka mahdollistaa tietojen toimittamisen sähköisesti eri jäsenvaltioiden tulli- ja veroviranomaisten välillä.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ildikó Gáll-Pelczin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Claudia Kinga Bara ja kabinettiavustaja Zsolt Varga, toimialapäällikkö John Sweeney, tehtävävastaava Dan Danielescu sekä tarkastajat Maria Echanove, Mirko Gottmann ja Stefan Razvan Hagianu. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Loppuviitteet

¹ Luettelo yhteistyöhaluttomista lainkäyttöalueista.

² Dover et al., Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union, Euroopan parlamentin tutkimuspalvelulle laaditun tutkimuksen osa I, syyskuu 2015 (PE 558.773).

³ Ecofin-neuvoston päätelmät veropolitiikasta 1.12.1997 (EYVL C 2/1, 6.1.1998).

⁴ Laillinen (ei-rikollinen) järjestely veronmaksuvelvollisuuden kiertämiseksi, yleensä ottamalla käyttöön keinotekoisia rahoitusjärjestelyjä, joiden päätarkoituksena tai ainoana tarkoituksena on vähentää verotaakkaa.

⁵ Laittomien keinojen käyttäminen verojen maksamisen välttämiseksi, tyypillisesti vääristelemällä tuloja veroviranomaisille. Käsite on usein päällekkäinen veropetoksen käsitteen kanssa.

⁶ Termillä ’verotietojen vaihto’ tarkoitetaan toimintaa, jossa jäsenvaltiot vaihtavat keskenään tietoja verotuksen toimittamista varten.

⁷ Verotuksen ja tulliliiton pääosaston tehtävänmäärittely ja strategiset tavoitteet.

⁸ Neuvoston direktiivi 77/799/ETY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1977, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen alalla.

⁹ Neuvoston direktiivi 2011/16/EU, annettu 15 päivänä helmikuuta 2011, hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla ja direktiivin 77/799/ETY kumoamisesta.

¹⁰ Veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoja koskevat toimenpiteet.

¹¹ OECD/G20, Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance, toimenpide 5 – loppuraportti vuodelta 2015.

¹² OECD/G20, Transfer Pricing Documentation and Country-by Country Reporting, toimenpide 13 – loppuraportti vuodelta 2015.

¹³ OECD, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters, toinen painos, 2017.

¹⁴ OECD:n yhteinen tietojenvaihtostandardi.

¹⁵ Mukaan luettuina OECD:n malliverosopimuksen 26 artiklan 1 ja 3 kohta (merkityksellisyys ja määräajat), OECD:n ja Euroopan neuvoston yleissopimus veroasioissa annettavasta keskinäisestä virka-avusta sekä verotietojen vaihtoa koskeva OECD:n mallisopimus.

¹⁶ Neuvoston direktiivin 2011/16/EU arviointi.

¹⁷ Keskinäistä apua koskeva direktiivi (77/799/ETY), viimeksi muutettu vuonna 2001 ja täydennetty korkotulojen verotusta koskevalla direktiivillä (2003/48/EY).

¹⁸ OECD:n ja Euroopan neuvoston yleissopimus veroasioissa annettavasta keskinäisestä virka-avusta ja muutospöytäkirja.

¹⁹ Neuvoston direktiivin 2011/16/EU arviointi.

²⁰ Euroopan parlamentin teettämän tutkimuksen mukaan 100 suurimman kryptovaluutan maailmanlaajuinen kokonaismarkkina-arvo oli vuoden 2018 alkupuolella yli 330 miljardia euroa.

²¹ Komission ehdotus direktiiviksi, joka koskee virka-apudirektiivin muuttamista, COM(2020) 314 final.

²² Neuvoston direktiivi (EU) 2016/2258 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse veroviranomaisten pääsystä rahanpesun torjuntaa koskeviin tietoihin.

²³ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen. Tietoihin pääsyä koskevat säännöt ovat 13, 30, 31 ja 40 artiklassa.

²⁴ Virka-apudirektiivin arviointi, COM(2018) 844 final.

²⁵ Virka-apudirektiivi, 25 a artikla.

²⁶ Euroopan komission viestinnän pääosasto, Sisämarkkinoiden päivitys: enemmän mahdollisuuksia kansalaisille ja yrityksille, 2015.

²⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1286/2013.

²⁸ Työtulo, johtajanpalkkiot, henkivakuutustuotteet, eläkkeet, kiinteän omaisuuden omistaminen ja siitä saatava tulo (ks. neuvoston direktiivi 2011/16/EU, 8 artiklan 1 kohta).

²⁹ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, COM(2018) 844 final.

³⁰ Ehdotus direktiiviksi, joka koskee virka-apudirektiivin muuttamista, COM(2020) 314 final, heinäkuu 2020.

³¹ Neuvoston direktiivi 2011/16/EU, 8 artiklan 2 kohta.

³² Karttatausta ©OpenStreetMap-osallistujat, joille on myönnetty käyttölupa Creative Commons Attribution-ShareAlike 2.0 ‑lisenssin (CC BY-SA) mukaisesti.

³³ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, COM(2018) 844 final.

³⁴ Raportit sisältävät neuvoston direktiivin 2011/16/EU, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 2014/107/EU, 8 artiklan 3 a kohdassa tarkoitetut tiedot.

³⁵ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, COM(2018) 844 final.

³⁶ Neuvoston direktiivi (EU) 2015/2376 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla.

³⁷ Neuvoston direktiivi 2011/16/EU, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä (EU) 2015/2376, 8 a artiklan 4 kohta.

³⁸ Euroopan parlamentin päätöslauselma 26. maaliskuuta 2019 talousrikoksista, veropetoksista ja veronkierrosta (2018/2121(INI)).

³⁹ Virka-apudirektiivin arviointi, komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2019) 327 final.

⁴⁰ Neuvoston direktiivi (EU) 2016/881 direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla.

⁴¹ Virka-apudirektiivi, 5 artikla.

⁴² Virka-apudirektiivi, 9 artikla.

⁴³ Virka-apudirektiivin 7 artikla.

⁴⁴ Virka-apudirektiivi, 12 artikla.

⁴⁵ The Concept of Tax Gaps Report II: Corporate Income Tax Gap Estimation Methodologies, Fiscalis-hankkeeseen kuuluva verovajetta käsittelevä työryhmä (FPG/041).

⁴⁶ Verotuksen ja tulliliiton pääosasto, Estimating International Tax Evasion by Individuals, Taxation Paper No 76-2019.

⁴⁷ Neuvoston direktiivin 2011/16/EU arviointi.

⁴⁸ Komission asiakirjat olivat puutteellisia, mutta kompromisseja tehtiin ainakin kaksi.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi	3.7.2019
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	29.10.2020
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	8.12.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	15.12.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5630-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/804889	QJ-AB-21-003-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-5609-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/599318	QJ-AB-21-003-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Kuvat 3 ja 5: kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.