Обмен на данъчна информация в ЕС — солидна основа, пропуски в изпълнението

Кратко изложение

I

Европейският съюз има за цел да осигури справедливо и ефективно данъчно облагане в рамките на единния пазар, което предполага всички данъци да се събират там, където са дължими. Наличието на координирана данъчна политика на ЕС увеличава сигурността за данъкоплатците и засилва инвестициите и конкуренцията.

II

От 2011 г. насам Съветът е договорил редица законодателни инициативи, които дават възможност на държавите членки да споделят данъчна информация по различни начини. Правилата за обмена на информация и другите форми на административно сътрудничество позволяват на държавите членки да получат достъп до информацията, която им е необходима, за да осигурят събирането на данъците.

III

Европейската комисия отговаря за изготвянето на законодателни предложения относно системата за обмен на данъчна информация и предоставянето на насоки на държавите членки. Ако законодателството на ЕС не се прилага правилно в дадена държава членка, Комисията може да започне производство за установяване на нарушение срещу нея. Нейните компетентности включват също така наблюдение на начина, по който се прилага системата за обмен на информация, и степента на нейната ефективност. Държавите членки са задължени да споделят значима данъчна информация и да я използват за налагане на спазване на задълженията.

IV

В настоящия одит ЕСП разгледа ключови аспекти, които определят ефективността на системата за обмен на данъчна информация в ЕС. Тя извърши този одит, тъй като системата за обмен на данъчна информация, която съществува от 2011 г., не е била обект на одит досега. Одитът обхваща периода между 2014 г. и 2019 г. ЕСП разгледа законодателната рамка, която Комисията е предложила и въвела, и провери дали тя наблюдава добре прилагането и ефективността на системата за обмен на информация. Тя посети пет държави членки, за да прецени как те използват обменяната информация и как измерват ефективността на системата.

V

Общото заключение на ЕСП е, че системата за обмен на данъчна информация е добре установена, но е необходимо да се направи повече по отношение на наблюдението, гарантирането на качеството на данните и използването на получената информация.

VI

Заключението на ЕСП относно работата на Комисията е, че тя е създала подходяща рамка за обмен на данъчна информация, но не предоставя активно насоки и не измерва в достатъчна степен крайните резултати и въздействието от използването на обменяната информация. Основният извод от посещенията на ЕСП в държавите членки е, че информацията, която те обменят, е с ограничено качество и не е широко използвана, както и че те почти не наблюдават ефективността на системата.

VII

Въпреки че Комисията е осигурила ясна и прозрачна законодателна рамка, все още е възможно някои форми на доходи да не бъдат данъчно обложени в съответната държава членка. Осъществяваното от Комисията наблюдение на прилагането на системата в държавите членки не е достатъчно задълбочено и не включва посещения на място в държавите членки или не обхваща ефективността на схемите за санкциониране. Комисията е предоставила на държавите членки полезни насоки в ранните етапи на обмена на информация, но скоро не е издавала допълнителни насоки, целящи да помогнат на държавите членки да анализират получената информация и да я използват за събиране на съответните данъци.

VIII

По отношение на информацията, събирана от държавите членки, има проблеми с качеството, пълнотата и точността. Повечето от държавите членки, които ЕСП посети, не извършват одит на субектите, които предоставят информация, така че да гарантират качеството и пълнотата на данните, преди да ги изпратят на другите държави членки. Освен това само малка част от държавите членки докладват всички необходими категории информация, което води до необлагане на някои доходи. Въпреки че държавите членки идентифицират съответните данъкоплатци, информацията, която се обменя автоматично, не се използва в достатъчна степен.

IX

Няма обща рамка на ЕС за наблюдение на ефективността на системата и на резултатите от нея, а в отделните оценки, извършвани от някои държави членки, липсва достатъчно яснота и прозрачност.

X

ЕСП отправя няколко препоръки, които са предназначени да подобрят ефективността на системата за обмен на информация. Препоръките по-долу са отправени към петте държави членки, които ЕСП посети (Кипър, Италия, Нидерландия, Полша и Испания), но може да се отнасят и за други.

1. Комисията следва:
   • да предприеме преки и ефективни действия за справяне с липсата на качество на данните, изпращани от държавите членки;
   • да представи законодателни предложения, за да гарантира обмена на цялата значима информация за доходите;
   • да разшири дейностите си по наблюдение и да допълни своите насоки за държавите членки.
2. Държавите членки следва:
   • да следят за това информацията, която обменят, да бъде пълна и с достатъчно качество;
   • да въведат систематични процедури за анализ на риска във връзка с входящата информация и да ги използват във възможно най-голяма степен.
3. Комисията следва да създаде, съвместно с държавите членки, надеждна обща рамка за измерване на ползите от системата за обмен на данъчна информация.

Въведение

01

Днес, когато e възможно да се изпращат пари по целия свят с едно натискане на клавиш, някои данъкоплатци се изкушават да държат инвестициите си скрити в офшорни сметки. До неотдавна много държави и други територии открито действаха като данъчни убежища, като толерираха тайни банкови сметки и фиктивни дружества и отказваха да споделят информация с другите правителства¹.

02

На единния пазар дружествата, които генерират печалба, следва да плащат данък там, където е реализиран доходът. Дружествата обаче използват агресивно данъчно планиране, за да се възползват от разликите в данъчните правила на различните държави членки и да плащат възможно най-малък данък върху печалбата си.

03

Оценките за мащаба на данъчните приходи в ЕС, които са изгубени поради избягване само на корпоративен данък, варират от 50 до 70 млрд. евро годишно². Цифрата нараства до почти 190 млрд. евро (около 1,7 % от БВП на ЕС към момента на проучването), ако бъдат включени други фактори, като например специални данъчни режими и слабости при събирането на данъци.

04

С оглед на удовлетворяването на исканията за социална справедливост и икономически растеж, Комисията работи с държавите членки, за да повиши прозрачността, отчетността и ефективността на данъчните системи навсякъде. Това върви ръка за ръка с идеята за справедливост на данъчното облагане: данъкоплатците, които осъществяват дейност в множество държави членки — както многонационални дружества, така и физически лица — не следва да се ползват от данъчно предимство поради ограничена комуникация между данъчните органи. В същото време, ако данъците се плащат правилно и в правилната държава още от самото начало, корекциите впоследствие стават излишни и данъчната сигурност в целия ЕС се подобрява.

Действия на ЕС

05

През 1998 г. Съветът по икономически и финансови въпроси прие Етичен кодекс за корпоративно данъчно облагане в ЕС³. Като призна „положителните ефекти на лоялната конкуренция“, Съветът призова държавите членки да си сътрудничат изцяло за предотвратяване на избягването на данъци⁴ и отклонението от данъчно облагане⁵, по-специално чрез обмена на данъчна информация⁶.

06

Въпреки че събирането на данъци е компетентност на държавите членки, въпросът за данъчните измами и избягването на данъци се разглежда и на равнището на ЕС. Държавите членки са постигнали съгласие, че е от съществено значение да се подобри и развие задълбочено административно сътрудничество между техните данъчни органи, като се използват трансграничната рамка и инструменти, предложени от ЕС.

07

За да се гарантира функционирането на вътрешния пазар и да се защитят финансовите интереси на ЕС, Комисията насърчава и улеснява сътрудничеството между държавите членки чрез своята генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ (ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“). В съответствие с определението на мисията си за развитие и наблюдение на изпълнението на данъчната политика в целия ЕС в полза на гражданите⁷, предприятията и държавите членки и за подпомагане на държавите членки в борбата с измамите и отклонението от данъчно облагане, ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“:

• изготвя законодателни предложения за установяване и подобряване на обмена на данъчна информация между държавите членки и наблюдава прилагането на законодателството в държавите членки;
• осигурява механизми, системи и електронни интерфейси за координиране на обмена на данъчна информация;
• упражнява контрол върху централен регистър за обмен на информация относно предварителни трансгранични данъчни становища и споразумения за ценообразуване;
• управлява програма „Фискалис 2020“ за обмен на най-добри практики и знания между държавите членки и Комисията (вж. приложение VI).

08

Националните правителства на държавите — членки на ЕС, като цяло са свободни да разработват свои собствени данъчни закони и системи, но вземането на решения в тази политически чувствителна област на равнището на ЕС изисква съгласието на всички държави членки. Все пак във всички национални законодателни актове трябва да се зачитат някои основни принципи, като например недопускането на дискриминация и свободата на движение на вътрешния пазар. Данъчните закони на една държава не следва да позволяват на хората да избягват данъчно облагане в друга.

09

От своя страна, държавите членки трябва:

• да управляват данъчните системи;
• да събират и предоставят необходимата информация, свързана с данъците;
• да споделят най-добри практики; и
• да осигуряват лоялна данъчна конкуренция на вътрешния пазар.

Директива относно административното сътрудничество

10

Европейските общности са приели директива относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане за първи път през 1977 г.⁸ Тя е заменена от сега действащата Директива на ЕС относно административното сътрудничество (ДАС)⁹ (вж. приложение III), която започна да се прилага на 1 януари 2013 г. (вж. каре 1).

11

Директивата има три специфични цели:

• да се подобри способността на държавите членки да предотвратяват трансгранични данъчни измами, избягване на данъци и отклонение от данъчно облагане;
• да се намалят възможностите за предоставяне на стимули и предимства, водещи до вредна данъчна конкуренция (вж. каре 2), включително да се противодейства на избягването на данъци и агресивното данъчно планиране посредством мерки за прозрачност, свързани с данъчните становища/предварителните споразумения за ценообразуване, и отчитане на многонационалните предприятия по държави; и
• да се насърчава спонтанното спазване на данъчното законодателство, като се улеснява откриването на трансгранични доходи и активи.

12

ДАС беше приета в отговор на нарастващата мобилност на данъкоплатците и капитала и интернационализацията на финансовите инструменти. Тези събития доведоха до бързо нарастване на броя на трансграничните сделки, което затрудни правилното определяне на дължимите данъци от страна на държавите членки и насърчи данъчните измами. Предвид това имаше спешна нужда от засилено данъчно сътрудничество.

13

ДАС предвижда три основни форми на обмен на информация в ЕС. Тяхното развитие с течение на времето е показано на фигура 1:

• автоматичен обмен на информация (АОИ), който се отнася до задължителния обмен на предварително определени данъчни данни и данни за финансови сметки, при който се използват предварително определени формати и който се извършва в предварително определени срокове;
• обмен на информация при поискване (ОИП) под формата на искания за информация относно един или повече данъкоплатци;
• спонтанен обмен на информация (СОИ) — спонтанно предаване на някаква информация, която според една държава ще е в интерес на друга.

ДАС предвижда и други форми на административно сътрудничество. От тях в настоящия доклад се акцентира главно върху паралелните проверки на конкретни данъкоплатци в две или повече държави членки с цел обмен на така получената информация.

Обхват и подход на одита

14

В рамките на настоящия одит ЕСП разгледа механизмите за обмен на данъчна информация в ЕС, които определят ефективността, и другите инструменти за административно сътрудничество. Тя се съсредоточи върху прилагането на различните изменения на ДАС (ДАС1 — ДАС5) през периода 2014—2019 г. (ДАС6 започна да се прилага едва през юни 2020 г.).

15

Тя извърши този одит, тъй като системата за обмен на данъчна информация, която съществува от 2011 г., не е била обект на одит. В рамките на настоящия одит ЕСП разглежда проблемите в системата и дава препоръки за подобрения във връзка с разработването, прилагането и наблюдението на системата и използването на информацията от държавите членки, по-специално:

• до каква степен обменът на информация допринася за стратегията на Европейската комисия за по-справедливо данъчно облагане;
• ефективността на практическите процедури и насоките, предоставени от Комисията на държавите членки за прилагането на Директивата относно административното сътрудничество;
• наблюдението на системата от страна на Комисията;
• наличието на достатъчно ресурси и насоки за правилно прилагане на системата;
• ефективното използване на получената информация;
• ефективността на механизмите за сътрудничество между държавите членки и между държави членки и държави извън ЕС; и
• ефективността на регулаторните и контролните мерки и разпределението на ресурсите.

16

ЕСП одитира дейността на Комисията и на пет държави членки (Кипър, Италия, Нидерландия, Полша и Испания), които избра въз основа на количествени и качествени критерии за риска, свързани с обмена на информация (вж. приложение II).

Комисия

17

По отношение на Комисията ЕСП разгледа правилата относно обмена на данъчна информация по ДАС1 — ДАС5 и провери как ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ наблюдава тяхното прилагане. ЕСП разгледа по-специално:

• съответното законодателство, дали Комисията е проверявала как държавите членки прилагат правилата на ЕС чрез националното законодателство и дали е предприела необходимите действия за справяне с евентуални закъснения при изпълнението;
• наличието и качеството на насоките и информацията във връзка с прилагането на ДАС, както и начина, по който Комисията е споделяла тази информация с държавите членки;
• изпълнението на програмите и мерките, финансирани от бюджета на ЕС, с цел да се помогне на държавите членки да обменят добри практики и идеи за усъвършенстване на системата;
• дали Комисията е въвела обща рамка на ЕС за наблюдение на ефективността на системата, за да се гарантира, че тя дава планираните резултати.

18

Одитният подход и методология, които ЕСП използва за извършване на този одит на равнището на Комисията, са представени в приложение I.

Държави членки

19

ДАС изисква от държавите членки да си сътрудничат при обмена на цялата значима данъчна информация. ЕСП провери как държавите членки:

• следят за това данните, които обменят, да са точни, пълни и изпратени в срок;
• използват получената информация и как това може да бъде подобрено;
• използват другите форми на административно сътрудничество, предвидени от ДАС;
• измерват ефективността на системата и как използват резултатите от своите измервания за справяне с рисковете и разпределяне на ресурсите.

20

В посетените държави членки ЕСП използва основана на риска извадка, за да избере за своя одит автоматичен и неавтоматичен обмен на информация (АОИ, ОИП и СОИ) и паралелни проверки. Одитният подход, използван за одита на държавите членки, е представен в приложение II.

21

Както информацията, обменяна между държавите членки, така и свързаните с нея системи са силно поверителни. Затова в настоящия доклад не са дадени конкретни подробности за държавите членки, освен ако те вече не са публично достъпни.

Констатации и оценки

Макар и понякога да изпреварва международното развитие, законодателната рамка на ЕС съдържа пропуски

22

Законодателството в областта на обмена на данъчна информация следва да гарантира, че всички доходи, предмет на неговите разпоредби, се облагат в правилната държава членка и се облагат изцяло. Комисията следва да наблюдава транспонирането и прилагането на законодателството и да предоставя насоки за неговото единно прилагане в целия ЕС. ЕСП разгледа законодателния процес, използван от Комисията за първоначалното предложение за ДАС и последващите изменения. Тя също така провери как Комисията наблюдава прилагането на ДАС в държавите членки, включително споделянето на насоки от нейна страна за тази цел.

Законодателната рамка е солидна, въпреки че не е всеобхватна

ЕС понякога изпреварва международното развитие

23

През 2013 г. Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) прие план за действие за справяне със стратегиите за избягване на данъци чрез прехвърлянето на печалби¹⁰. През 2015 г. тя докладва по различни аспекти на плана за действие като например спонтанния обмен на предварителни трансгранични данъчни становища и предварителни споразумения за ценообразуване¹¹, както и отчитането по държави¹².

24

Много държави се съгласиха да премахнат банковата тайна за данъчни цели, да споделят данъчна информация с други правителства и да премахнат тайната около собствениците, схемите на банково обслужване и финансовите сделки на юридическите лица. Отправната точка беше световният стандарт за ОИП, разработен от ОИСР, в който за първи път се предвижда международен обмен на информация между две държави по искане на данъчен орган, като се добавя ново изискване за получаване и обмен на информация, дори ако тя се държи от банка.

25

Технологичният напредък също е допринесъл за широкото разпространение на автоматичния обмен на информация, допълвайки ОИП. След първоначалния опит с директивата на ЕС относно спестяванията през 2014 г. форумът за международно икономическо сътрудничество на Г-20 одобри предложение за световен стандарт за АОИ, който ОИСР публикува през същата година като новия общ стандарт за предоставяне на информация (ОСПИ)¹³. В него се уточнява каква информация трябва да се обменя и се определят оперативните правила. В края на 2019 г. повече от 100 държави са поели ангажимент за автоматичен обмен на информация за финансови сметки по ОСПИ¹⁴.

26

ЕС има водеща роля в международното развитие в тази област, като понякога дори изпреварва ОИСР (вж. таблица 1). Той реагира бързо, като въведе общи практики и създаде хармонизирана рамка, при която се вземат предвид международните референтни показатели¹⁵. ДАС е съобразена с разпоредбите на ОИСР¹⁶.

Законодателната рамка е прозрачна и логична, но непълна

27

ЕСП провери законодателната рамка за системата за обмен на данъчна информация и установи пропуски.

28

Цялостната законодателна рамка се основава на ясно разграничение на задачите и отговорностите и има добре определени цели (вж. фигура 2 и приложение V). Правилата на ЕС се прилагат чрез Комисията и Съда на ЕС.

29

В своята оценка от 2019 г. на ДАС¹⁹ Комисията не е установила сериозни проблеми със законодателството. В оценката обаче не се обръща внимание на някои законодателни пропуски, описани в следващите точки.

30

Криптовалутите са изключени от обхвата на обмена на информация²⁰. Ако данъкоплатец притежава пари в електронни криптовалути, платформата или другите електронни доставчици, предоставящи портфейлни услуги за такива клиенти, не са длъжни да декларират тези придобити суми или печалби пред данъчните органи. Ето защо парите, държани в такива електронни инструменти, остават до голяма степен необложени с данък.

31

Доходите от дивиденти, които не са в попечителска сметка (напр. дивиденти, плащани чрез текуща банкова сметка, която не е попечителска, от дружество, установено в една държава членка, на негови акционери, установени в друга), не са отделна категория доходи за АОИ по ДАС1. По този начин, ако държавата членка, в която е установено дружеството, не обменя такава информация с държавата членка, в която е установен данъкоплатецът, тези суми може да останат необложени с данък.

32

Държавите членки не са задължени да съобщават информация за всички категории доходи по ДАС1, а само данните, които са лесно достъпни. Вследствие на това има големи разлики между броя на категориите информация, съобщавани от всяка държава членка (вж. точка 48), в резултат на което доходите не се облагат в държавата членка, в която е установен данъкоплатецът. В законодателно предложение от юли 2020 г.²¹ Комисията предложи изменение с цел повишаване на хармонизацията, състояща се в това държавите членки да бъдат задължени да обменят цялата налична информация, но за най-малко две категории доходи за данъчните периоди до 2024 г. и най-малко четири категории за данъчните периоди към 2024 г.

33

Предварителните трансгранични данъчни становища са изключени от обмена на информация, ако са били издадени за физически лица (вж. точка 73). Лице с висока нетна стойност на активите (ЛВНСА), получило такова данъчно становище от държава членка с благоприятни данъчни ставки, ще избегне плащането на справедлив размер на данъка в държавата членка, в която е установено.

Комисията наблюдава законодателната рамка

Комисията наблюдава в достатъчна степен транспонирането на ДАС в националното законодателство

34

При наблюдението на транспонирането на ДАС от страна на държавите членки Комисията взема предвид всички изменения на директивата, както и регламентите за изпълнение и другите последващи законодателни актове. Държавите членки са задължени да транспонират директивите на ЕС в националното право. Когато възникнат закъснения при транспонирането на съответното законодателство на ЕС в националното законодателство, Комисията открива производства за установяване на нарушение срещу отделните държави членки за тези закъснения. Досега са открити 62 такива производства, като две процедури за установяване на нарушение не бяха приключили към юли 2020 г.

35

През 2016 г. влезе в сила изменението ДАС5²², за да се гарантира, че данъчните органи имат достъп до информацията относно борбата с изпирането на пари, притежавана от други държави членки съгласно четвъртата Директива относно борбата с изпирането на пари²³, като те получават повече възможности да изпълняват задълженията си съгласно ДАС по отношение на отклонението от данъчно облагане и данъчните измами. Най-значим в това отношение е достъпът до информация за финансови сметки съгласно ДАС2, особено когато титулярът на сметката, за която се предоставя информация, е посредническа структура.

36

Въпреки че и петте държави членки, посетени от ЕСП, са транспонирали законодателството във връзка с ДАС5 в своите национални законодателства, две от тях все още не бяха въвели процедурите за предоставяне на законен достъп на данъчните органи до информация относно борбата с изпирането на пари, крайният срок за което беше 1 януари 2018 г. Комисията е започнала три производства за установяване на нарушение, които бяха приключени към момента на одита на ЕСП.

Обхватът на наблюдението на прилагането на законодателството не е достатъчно широк

37

Комисията извършва наблюдение на високо ниво на прилагането на законодателството. Освен това държавите членки са задължени да предоставят информация на Комисията под формата на годишен въпросник за оценката си колко добре според тях функционира ДАС (включително статистически данни за обмена на информация и други оперативни аспекти). Комисията наблюдава обмена на информация между държавите членки въз основа на годишния въпросник и годишната двустранна обратна информация между държавите членки. Извършваното от нея наблюдение обаче не включва:

• предприемане на преки и ефективни действия за справяне с липсата на качество на изпращаните между държавите членки данни, както се посочва в нейната оценка²⁴ на ДАС от 2018 г.;
• информационни посещения в държавите членки както за оценка на напредъка, така и за установяване на добри практики. Тези посещения биха могли да послужат и за идентифициране на евентуални проблеми, които могат да бъдат решени чрез подобряване на законодателството или чрез прехвърлянето им за разглеждане от „Фискалис 2020“ (вж. приложение VI) или от експертни групи за административно сътрудничество;
• оценка на инструментите за анализ на риска, разработени от държавите членки за анализ на информацията, която получават.

38

Съгласно разпоредбите на ДАС²⁵ държавите членки следва да въведат ефективни, пропорционални и възпиращи санкции за субектите, които предоставят информация. Понастоящем Комисията не прави оценка на размера или на възпиращия ефект на санкциите, които всяка държава членка определя в нормативната си уредба. Тя също така не е предложила референтни показатели за сравнение или насоки в това отношение.

Възможностите за споделяне на добри практики не се използват пълноценно и липсват насоки

39

Член 15 от ДАС изисква от Комисията и държавите членки да оценяват и споделят своя опит в областта на административното сътрудничество, като изрично предвижда възможност държавите членки да използват своя опит и добри практики, за да допринасят за насоките. За да постигне желаната цел за справедливо данъчно облагане в ЕС²⁶, Комисията осигурява различни форуми, чрез които държавите членки да обменят установените в данъчните администрации на държавите членки добри практики.

40

Комисията е предоставила на държавите членки различни инструменти за подобряване и обмен на информация и експертни познания. Основната такава програма е „Фискалис 2020“²⁷, чиято основна роля е да осигури ИТ поддръжка, позволяваща обмена на информация, и да финансира обмена на най-добри практики и опит чрез семинари, работни посещения и проектни групи. Нейната роля и структура са описани по-подробно в приложение VI.

41

ЕСП провери действията, финансирани от „Фискалис 2020“ за подобряване на обмена на данъчна информация в ЕС. За периода между 2015 г. и 2019 г. те включват участието на държавите членки в девет семинара и пет работни посещения в областта на ДАС. От 2014 г. до 2018 г. по програмата са финансирани и 660 паралелни проверки, инициирани в областта на прякото и непрякото данъчно облагане (вж. точка 92).

42

Като цяло държавите членки са дали положителни отзиви за работата на проектните групи и за техническата подкрепа, наличието и отзивчивостта на служителите на ЕС. Те също така оценяват високо насоките на Комисията за прилагане на ДАС1 и ДАС2.

43

Поради сложността и постоянното развитие на ДАС обаче за държавите членки става все по-трудно да включат всички въпроси за дискусия по време на своите срещи, чиято продължителност не се е увеличила в съответствие с разширяването на обхвата на ДАС. Същевременно Комисията не е изготвила допълнителни насоки за използването на информацията (напр. обмена на информация по ДАС3 и ДАС4 и другите инструменти, предвидени от ДАС). През 2019 г. държавите членки създават нова проектна група по „Фискалис“ относно използването на усъвършенстван анализ за измерване на качеството на данните в обща рамка, но от тази инициатива все още няма резултати.

44

Данъчните органи в държавите членки, които ЕСП посети, изразиха желание за по-засилен обмен на добри практики (чрез проектни групи, семинари и работни посещения) и насоки, особено в областта на анализа и използването на данни.

Държавите членки използват в ограничена степен информацията, обменяна автоматично

45

За да се гарантира, че системата за обмен на информация функционира правилно, данните, които държавите членки обменят, трябва да бъдат точни и пълни и да се изпращат, когато могат да бъдат най-полезни. Ето защо в петте държави членки, които ЕСП посети, тя оцени начина на организиране на автоматичното изпращане на данни и как данъчните органи използват получената информация.

Налице са слабости, свързани с навременността, точността и пълнотата на АОИ

Данните по ДАС1 невинаги са пълни, а информацията понякога се споделя със закъснение

46

За ДАС1²⁸ данъчните органи събират информацията от националните бази данни на всяка от посетените държави членки (вж. фигура 3), като обаче не събират всички категории информация за доходите. Информацията се получава от местните бази данни (които съдържат имена, адреси, дати на раждане, данъчни идентификационни номера, данни за доходите и подробности за всички удържани данъци). Преди изпращането им те се валидират автоматично в съответствие с техническите насоки за процеса на предоставяне на информация по ДАС1. Освен автоматичното валидиране, само една от петте посетени от ЕСП държави членки извършва проверки на качеството на данните (тяхната пълнота, точност и навременност); тези проверки са само под формата на ръчни проверки на ограничена извадка от данни и не се изпълняват систематично.

47

Един от проблемите с пълнотата на данните във връзка с ДАС1 е, че държавите членки рядко свързват изпращаната от тях информация с данъчния идентификационен номер, издаден от държавата, в която е установен данъкоплатецът. През тригодишния период 2015—2017 г. данните само на 2 % от данъкоплатците, засегнати от АОИ, са били свързани с данъчен идентификационен номер, издаден от получаващата държава²⁹. Държавите членки използват други данни (име, адрес, дата на раждане и т.н.), за да намерят съответствие между данните и собствените си местни данъкоплатци (вж. точка 59). Независимо от това данъчният идентификационен номер представлява уникална идентификация за всеки данъкоплатец и предоставянето му следва да увеличи способността на държавите членки да идентифицират съответните данъкоплатци и правилно да установят размера на съответните данъци. Въпросът за задължителното предоставяне на данъчния идентификационен номер за данните по ДАС1 е разгледан от Комисията в предложението за изменение на ДАС³⁰.

48

Върху пълнотата на данните се отразява фактът, че съгласно настоящите правила за АОИ държавите членки не са задължени да събират информация за всички категории доходи по ДАС1, а само за тези, „за които имат налични данни“³¹. Данъчните органи като цяло се противопоставят на предоставянето на всички категории информация. Дори малкото от тях, които на теория са съгласни с предложението, посочват, че на практика въвеждането му би означавало много допълнителна работа. В резултат на това само няколко държави членки събират и предоставят информация и за петте категории информация съгласно ДАС1 (вж. фигура 4).

49

Пропускането на някоя категория данни понякога се обяснява с трудния достъп до информация, напр. доходите от недвижимо имущество обикновено се вписват в отделни местни регистри, където данъчните органи не могат лесно да ги проследят. Пропускът може да се обясни и с позоваване на конкретен данъчен режим (напр. държавите членки, които не облагат животозастрахователните продукти, няма да поддържат съответната информация лесно достъпна в своите данъчни регистри). Възможно е също така дадена държава членка да не води отделни или специални регистри, както може да се случи при доходите от трудови правоотношения и директорските възнаграждения.

50

Държавите членки са задължени да обменят информация съгласно ДАС1 в рамките на шест месеца след края на данъчната година, през която информацията е станала достъпна. Въпреки че законовите срокове обикновено се спазват от държавите членки, след влизането в сила на ДАС1 информацията се обменя средно дванадесет месеца след края на съответната данъчна година³³.

Обменът на информация съгласно ДАС2 обикновено се осъществява навреме, но продължава да има пропуски по отношение на качеството и пълнотата на данните

51

По отношение на ДАС2 процесът на събиране на данни е малко по-различен от този по ДАС1 (вж. фигура 5). Предоставящите информация институции използват специални уеб портали, за да подават информация в стандартизиран формат³⁴.

52

Само в една от посетените от ЕСП държави членки данъчните органи извършват проверки на качеството на данните, подадени от финансовите институции. ЕСП обаче откри проблеми, които биха могли да засегнат пълнотата на данните съгласно ДАС2 във всяка от тези държави членки. Три от тях нямат специални процедури за одитиране на финансовите институции по отношение на качеството и пълнотата на изпращаните данни. Четири не водят регистър на финансовите институции, засегнати от изискването за предоставяне на информация по ДАС2, който би им помогнал да проверяват дали се подава цялата информация.

53

И петте държави членки прилагат система от санкции по отношение на задълженията за предоставяне на информация по ДАС2, но до момента никоя от тях не е налагала санкции. Прилагането на санкции означава да има ясни процедури за проверка на данните и предоставящите информация институции да бъдат одитирани редовно. Освен това съществува риск санкциите да не са достатъчно големи, за да имат възпиращ ефект.

54

ЕСП откри и няколко проблема във връзка с качеството на данните по ДАС2, най-вече по отношение на непредоставянето на информация за чуждестранните данъчни идентификационни номера. Финансовите институции са законово задължени да записват и предоставят информация за данъчните номера на титулярите на сметки, дори за тези, издадени от други държави членки. Въпреки това, от обменяните от държавите членки данни само 70 % от сметките, чиито титуляри са физически лица, са били свързани с данъчен идентификационен номер, а само 73 % от сметките, чиито титуляри са юридически лица³⁵, са били свързани с регистрационен номер на дружество.

55

Друг проблем с качеството на данните е дублирането на записи за сметки, когато има множество действителни собственици. Освен това настоящият формат на предоставяне на информация не позволява да бъдат установени сметките с множество собственици. В резултат на това данъчните органи разпределят пълната сума на няколко собственици, което води до дублиране на записите за сметки.

56

Член 14, параграф 2 от ДАС изисква от държавите членки веднъж годишно двустранно да изпращат обратна информация относно получаваната информация във връзка с АОИ. На практика обаче единствената годишна обратна информация е свързана с получения процент на съответствие между чуждестранните и националните данни (вж. точка 59). Има твърде ограничена обратна информация за качеството, пълнотата и навременността на данните и никаква обратна информация по други количествени или качествени аспекти.

Държавите членки получават огромни обеми информация, която обикновено не се използва в достатъчна степен

Ефективността на намирането на съответствие варира значително в отделните държави членки, като информацията, за която не е намерено съответствие, не се използва

57

Всяка година между държавите членки се обменят милиони отделни елементи от данни. За да използват данните за своите данъчни цели, държавите членки трябва да намерят съответствие между тях и данните на своите данъкоплатци и да идентифицират тези, които са от значение. Акцентът на системите за намиране на съответствие е върху идентифицирането на възможно най-много данъкоплатци, за да се осигури най-висока степен на спазване на данъчното законодателство.

58

ЕСП провери как петте държави членки използват своите ИТ системи и процеси за намиране на съответствие, за да открият съответните данъкоплатци и да съберат изискваните данъци.

59

Те са използвали набор от автоматични или полуавтоматични ИТ програми, за да намерят съответствие между входящата информация по ДАС1 и ДАС2 и местните данъкоплатци. Ако не бъде намерено съответствие с получените данни, те не могат да се използват за определяне на съответните данъци. Ефективността на тези системи зависи от присъщата им гъвкавост и взаимосвързаност с местните данъчни бази данни, но също и от качеството на получената информация. Две държави членки използват и ръчни процедури за намиране на съответствие на данните.

60

При автоматичното намиране на съответствие обикновено се използват ключове за търсене, които изпълняват алгоритми, основани на комбинации от полета (име, адрес и дата на раждане са най-често срещаните за ДАС1, докато ДАС2 се фокусира повече върху намирането на съответствие на данъчния идентификационен номер). Системите в три от посетените от ЕСП държави членки също така допускат намиране на приблизително съответствие (с приблизително съответствие на получените данни, като например сходни имена или адреси). При полуавтоматичното намиране на съответствие се комбинират ръчно намиране на съответствие и по-прост набор от ключове за търсене (например само адрес) или сравнения с други външни бази данни.

61

Процентът на съответствие варира значително както между държавите, така и между категориите информация. Ненамирането на съответствие може да се дължи на неефективни процеси на намиране на съответствие, неправилни или непълни входящи данни или липсващи записи за данъкоплатците в получаващата държава членка. Когато предоставят обратна информация (вж. точка 56), посетените държави членки понастоящем не коментират причините за ниския процент на съответствие или не описват конкретни проблеми.

62

В петте посетени от ЕСП държави членки общият процент на съответствие варира от 68 % до 99 % за ДАС1 и от 70 % до 95 % за ДАС2 (една държава членка все още не е анализирала данните си по ДАС2 за 2016 г.). Най-високите проценти са свързани със значителен обем ръчно намиране на съответствие, но две държави членки са постигнали много добри резултати, като са използвали само автоматично или полуавтоматично намиране на съответствия.

63

Тези проценти на съответствие показват, че големи количества информация не се използват, тъй като не се намира съответствие между тях и съответните данъкоплатци; в момента никоя от държавите членки, които ЕСП посети, не извършва допълнителни проверки на данните, за които не е намерено съответствие. Неизползването на данните, за които не е намерено съответствие, води до пропуснати суми от данъчно облагане.

Информацията по ДАС1 и ДАС2 не се използва задълбочено

64

ЕСП провери как петте посетени държави членки са използвали входящата информация по ДАС1 и ДАС2. Една държава членка е маркирала определени полета с данни в данъчните декларации, но без да попълва предварително сумите. Друга е уведомявала данъкоплатците, че има налична информация и те следва да попълнят съответните полета. И двете държави членки заявиха пред ЕСП, че стратегиите им са имали възпиращ ефект върху недекларирането на доходи и са увеличили спазването на законодателството от страна на данъкоплатците. Останалите три държави членки не са предоставили предварително попълнени данъчни декларации.

65

Основна предпоставка за ефективното използване на данните е да се извършва анализ на риска на получените данни. През 2015—2016 г. проектна група по „Фискалис“ изготвя насоки за държавите членки относно анализа и намирането на съответствие между данните. Основната цел на насоките е да бъдат подпомогнати държавите членки при създаването на стратегии за управление на риска или при привеждането на съществуващите стратегии в съответствие с новите изисквания по задължителния АОИ. В насоките са посочени често срещаните рискове и се предлагат ключови показатели за риска и конкретни подходи за подбора на високорисковите данъкоплатци.

66

Само две от петте държави членки са извършили структуриран анализ на риска на входящите данни, а трета е използвала само нестандартизирани процедури на регионално/местно равнище. Другите две държави членки все още не са извършили анализ на риска на данните по ДАС1 и ДАС2, които са получили за периода 2015—2018 г.

67

В една от посетените от ЕСП държави членки мащабна кампания, насочена към високорисковите данъкоплатци, подбрани чрез централизиран анализ на риска, е довела до определянето на допълнителни данъци в голям размер. В друга държава членка кампаниите за доброволно деклариране във връзка с доходите от чужбина по ДАС1 и ДАС2 за 2015 г. и 2017 г., без санкции за забавяне на плащанията, са довели до голям брой доброволни декларации и значителни допълнителни данъчни приходи. Друга кампания в същата държава членка, включваща изпращане на писма до избрани данъкоплатци във връзка с информация по ДАС2, получена за 2015 г. и 2017 г., не е била толкова успешна поради ниския процент на отговорилите. Трета държава членка е използвала информацията по ДАС спорадично в последователни кампании, но с променливи резултати.

В повечето случаи информацията не се използва достатъчно

68

В посетените държави членки ЕСП формира извадка от общо 150 елемента от информация, получени през 2016 г. — по 75 за ДАС1 и ДАС2, за да прецени как данъчните органи са използвали информацията. Сметната палата установи, че за информацията в 105 одитирани извадки е било намерено съответствие и тя е била въведена в базите данни на данъчен орган, но 60 са били оставени без последствие (напр. без анализ на риска/обосновка) и само 45 са довели до допълнителни действия, свързани с данъчното облагане.

69

За ДАС1 (вж. фигура 6):

• за 51 елемента е било намерено съответствие с данъкоплатците в националните бази данни; за 24 не е било намерено съответствие, нито са били анализирани допълнително;
• от тези 51 елемента, за които е било намерено съответствие, 40 са били въведени в централни бази данни, но липсва информация как са били използвани след това; 11 елемента са били изпратени на регионални/местни данъчни служби за последващи действия;
• има доказателства, че 13 елемента са били използвани за преразглеждане на данъчни декларации и изчисляване на допълнителни данъци или за извършване на данъчни ревизии; местни данъчни служби са дали обратна информация само в седем случая.

70

За ДАС2 (фигура 7):

• за 55 елемента е било намерено съответствие с данъкоплатци в националните бази данни; за 20 нито е било намерено съответствие, нито са били анализирани допълнително;
• от тези 55 елемента, за които е било намерено съответствие, 39 са били въведени в централни бази данни, но липсва информация как са били използвани след това; 11 елемента са били изпратени на регионални/местни данъчни служби за последващи действия; пет елемента не са били използвани изобщо;
• има доказателства, че 32 елемента са били използвани за предварително попълване на данъчни декларации, за определяне на задълженията на данъкоплатците и за изчисляване на допълнителни данъци или за извършване на данъчни ревизии; местните данъчни служби са дали обратна информация само в шест случая.

71

Недостатъчната обратна информация от централни/местни служби относно използването на входящата информация е проблем във всички държави членки, които ЕСП посети. Обратната информация от местни служби е от съществено значение за измерването на ефективността на използването на информацията и на ползите от нея.

Информацията в регистъра за ДАС3 на ЕС като цяло е пълна, но се използва в ограничена степен от държавите членки

Обменът на информация се е увеличил, но част от информацията все още не се предоставя

72

С ДAC3³⁶ се разширява обхватът на задължителния АОИ за предварителните трансгранични данъчни становища и предварителните споразумения за ценообразуване. Тази информация се обменя чрез централен регистър на ЕС, който е създаден и се поддържа от Комисията. Държавите членки трябва да въвеждат цялата информация по ДАС3 в регистъра, където тя е достъпна за всички държави членки, но Комисията има само ограничен достъп съгласно действащото законодателство.

73

ДАС³⁷ изрично изключва от АОИ предварителните трансгранични данъчни становища, когато те се отнасят изключително до данъчните задължения на физически лица. Въздействието на тази разпоредба е, че изключва данъчните становища, издадени за лица с висока нетна стойност на активите, от задължителния и автоматичен обмен на информация.

74

В резолюция от 2019 г.³⁸ Европейският парламент изрази загриженост относно тази „вратичка“ в данъчното облагане. Той повдигна въпроса, че физически лица с висока нетна стойност на активите и физически лица със свръхвисока нетна стойност на активите прехвърлят своите доходи чрез множество данъчни юрисдикции, като получават трансгранични данъчни становища, за които не се предоставя информация, и избягват плащането на своя справедлив дял от данъците.

75

Преди 2016 г. държавите членки на практика не са обменяли информация за предварителните трансгранични данъчни становища и споразумения за ценообразуване. Броят на случаите на обмен на информация е достигнал своя връх през 2017 г., скоро след като той става задължителен, като предварителните данъчни становища и споразумения, издадени преди 2017 г., са били декларирани в първия набор от предоставени данни (вж. фигура 8).

Данните съгласно ДАС3 обикновено са много пълни

76

ЕСП провери въвеждането в регистъра на необходимата информация от страна на държавите членки и не откри сериозни проблеми с пълнотата на базата данни. В качеството на данните обаче понякога се наблюдават недостатъци:

• държавите членки често не посочват имената на отделните данъкоплатци, което усложнява намирането на съответствие с данните в целевата държава;
• според посетените държави членки и извършената от Комисията оценка³⁹ на ДАС, в резюмето на въведените данъчни становища понякога липсват достатъчно подробности, за да може да бъде разбрана правилно свързаната информация; за държавите членки е трудно да определят кога да поискат допълнителна информация и ако го направят, да докажат, че тя е необходима за целите на определянето на съответния данък.

Минимално използване на информацията по ДАС3

77

Нито една от държавите членки, посетени от ЕСП, не е извършвала систематично анализ на риска на информацията в централния регистър на ЕС. Една държава членка все пак е анализирала информацията по ДАС3, която е била въведена през 2017 г., и е подбрала част от нея за допълнително разследване. Въпреки че държавата членка в повечето случаи е била в състояние да намери съответствие между информацията и данъкоплатците, тя не е разполагала с процедура за анализ и за използването ѝ при своите последващи действия за целите на данъчното облагане.

78

Във всяка от посетените държави членки ЕСП формира извадка от 10 елемента от данни, свързани с периода 2013–2018 г., за да провери как държавите членки са използвали информацията от регистъра (вж. фигура 9). От включените в извадката 50 елемента са използвани само 4 %:

• за 36 е било намерено съответствие с данъкоплатци, а за 14 нито е било намерено съответствие, нито са били използвани по някакъв начин;
• от тези 36 елемента, за които е било намерено съответствие, 26 са били въведени в централни бази данни, а 10 са били изпратени на местни данъчни служби;
• само два елемента са били използвани за последващи действия в областта на данъчното облагане, а местна данъчна служба е изпратила обратна информация само в един случай.

Минимално използване на информация от отчетите по ДAC4

79

С ДAC4⁴⁰ е въведено отчитането по държави (фигура 10) — изискване, считано от данъчната 2016 г., големите многонационални групи да публикуват основна информация, включително:

• основни подробности за приходите и активите;
• къде реализират печалбите си;
• къде (в ЕС или извън него) плащат данъците си;
• брой наети лица и др.

Държавите членки не следят за пълнотата на информацията по ДAC4

80

От държавите членки се изисква да събират ежегодно информация от дружествата по ДAC4. Държавите членки, които ЕСП посети, са внедрили ИТ системи за това и са публикували общи насоки за отчитане за съответните дружества.

81

И петте държави членки са разчитали на добрата воля на дружествата за спазване на задълженията им за отчитане. Данъчните органи не са извършили достатъчно проверки дали всички субекти, които е следвало да предоставят отчети през дадена година, действително са го направили. Освен това четири от петте държави членки са ограничили проверките си до проверки спрямо предоставените от ОИСР и Комисията технически критерии. Само една държава членка е извършила свой собствен допълнителен анализ на риска по отношение на данните, които е обменяла с други държави членки.

В много голяма степен информацията по ДAC4 не се използва достатъчно

82

Държавите членки, които ЕСП посети, са използвали в много малка степен входящата информация по ДAC4. Само една от тях е създала надеждна система за анализ на риска, което представлява много добра практика в тази сфера. След анализа на риска информацията е била предадена на регионални данъчни екипи, които са я използвали в своите процедури за данъчно облагане. Две от другите държави членки са извършили съпоставка на данните и са имали планове за използване на механизъм за анализ на риска, докато останалите две държави не са използвали информацията, която са получили.

83

Във всяка от посетените държави членки ЕСП използва извадка от 10 отчета по държави, свързани с фискалните години 2016–2017, за да провери как се използва информацията (вж. фигура 11). От включените в извадката 50 отчета са използвани само 4 %:

• за 20 е било намерено съответствие с данъкоплатци, а 30 не са били използвани изобщо;
• 20-те отчета, за които е било намерено съответствие, са били въведени в централните бази данни; 10 са били подложени на анализ на риска, който не е показал съществени рискове;
• само два отчета са били използвани за последващи действия в областта на данъчното облагане, като до момента не е получена обратна информация за тяхното използване.

Обменът на информация при поискване, спонтанният обмен и паралелните проверки функционират добре

ОИП и СОИ функционират сравнително добре въпреки забавените отговори и недостатъчната обратна информация

84

Всички посетени от ЕСП държави членки разполагат с добре функциониращи механизми за ОИП⁴¹ и СОИ⁴². В целия ЕС от доста години вече са въведени и се използват последователно процеси за ОИП и СОИ, като на годишна база има постоянно нарастване на обема на ОИП и експоненциално нарастване на обема на СОИ (вж. фигура 12 и фигура 13).

85

Повечето искания за информация в посетените държави членки се подават от местните или регионалните данъчни служби и се изпращат на националните данъчни органи за преглед. Отговорите също се проверяват първо на централно равнище, след което изпращащата държава членка може да бъде помолена за допълнителни подробности. При получаване на искане за информация от чужбина централните данъчни органи отговарят директно, ако информацията е налична на централно равнище. За справянето с по-специфични или сложни искания се изисква намесата на регионалните/местните данъчни служби. Спонтанен обмен на информация обикновено възниква, когато регионална данъчна служба установи информация, която е от значение за данъчното положение в друга държава членка.

86

Според статистическите данни на Комисията за периода 2014—2018 г. средно 59 % от отговорите на искания за информация са били изпратени в рамките на шестмесечния срок⁴³ (вж. фигура 14). Одитът на ЕСП в петте държави членки показа, че забавяния е имало, когато исканията са били сложни или недостатъчно ясни.

Държавите членки боравят систематично с информация, свързана с ОИП и СОИ

87

В повечето случаи петте държави членки, които ЕСП посети, са подавали и проследявали всички искания и отговори посредством специални информационни технологии. С незначителни разлики, разгледаните от ЕСП системи регистрират сроковете, обратната информация, подробностите, свързани с данъчните служби. Сроковете са следени и когато е възможно, данъчните служби полагат усилия да отговорят в съответния срок.

88

В тези пет държави членки ЕСП прегледа 50 отговора, получени от други държави членки в отговор на искане за ОИП. В повечето случаи входящата информация е била достатъчно значима и навременна, за да бъде полезна за запитващите данъчни служби, които са я използвали по различен начин, за да потвърдят липсващата информация за данъкоплатци, за данъчни ревизии или за определянето на дължимия данък или като доказателство в съдебни производства (вж. фигура 15).

89

ЕСП провери и 50 елемента от информация, свързана със СОИ (вж. фигура 16). Тя заключи, че във всички случаи получаващата държава членка е преглеждала информацията от гледна точка на нейната полезност и предприемането на последващи действия.

Обратната информация относно качеството на информацията не е достатъчна предвид обема на ОИП и СОИ

90

Обратната информация е необходима по-конкретно, за да се оцени ефективността на ДAC. Това е и начин за стимулиране и демонстриране на признание към данъчните служители, които полагат толкова много усилия за събирането на информация. В посетените от ЕСП държави членки липсва система за обратна информация, която да демонстрира как и къде информацията е най-полезна. Обикновено обратна информация е била предоставяна от регионалните данъчни служби само при поискване от изпращащата държава членка, като такава не е била давана винаги.

91

В сравнение с общия обем на обменяната информация (ОИП и СОИ) държавите членки рядко търсят обратна информация. На фигура 17 и фигура 18 е показана нарастващата разлика между броя искания за обратна информация и отговорите с обратна информация. Общо за периода изпращащите информация държави членки са поискали обратна информация в едва 2,2 % от всички случаи на обмен на информация извън режима на АОИ.

Паралелните проверки — ефективен инструмент

92

Координираните от две или повече държави членки паралелни проверки на данъкоплатци, представляващи „общ или допълващ се интерес за тях“⁴⁴, могат да бъдат по-ефективни от проверките, извършени само от една държава членка.

93

В периода между 2014 г. и 2018 г. държавите членки са извършили 660 паралелни проверки във връзка с ревизии в областта на прякото и непрякото данъчно облагане или на прякото облагане в съчетание с ДДС.

94

ЕСП провери пет паралелни проверки, извършени от всяка от посетените държави членки, и пет проверки, в които те са участвали по друг начин (освен ако не е имало по-малък брой такива проверки и в двата случая). В повечето случаи проверките са били много ефективни по отношение на:

• изменение на дължимия данък;
• обмена на добри практики при оценката на стопанските структури;
• ранното разкриване на схеми за измами, преди те да могат да обхванат множество държави членки.

95

Като цяло паралелните проверки се оказват ефективен инструмент. Дори държави членки, които са участвали в много малък брой проверки, ги оценяват високо като инструмент за обмен на информация, експертен опит и добри практики.

Информацията, необходима за измерване на ефективността на обмена на данни, до голяма степен не е налична

96

Необходимо е данъчните органи да имат ясна оценка за загубата на приходи вследствие на избягването на данъци и отклонението от данъчно облагане и да предприемат съответните коригиращи мерки. ЕСП разгледа как ЕС и държавите членки събират информация за размера на неплатените данъци и за въздействието на ДAC.

Загубите вследствие на избягването на данъци и отклонението от данъчно облагане са били оценени в рамките на единични проекти, но липсва обща рамка на ЕС за наблюдение на ефективността

97

През 2018 г. Комисията и 15 държави членки са провели проучване относно пропуснатите приходи от корпоративен данък⁴⁵. През 2019 г. Комисията е извършила и проучване относно отклонението от данъчно облагане на физически лица⁴⁶, в което се акцентира върху богатството в офшорни зони (според оценките данъкоплатците от ЕС притежават 1,5 трилиона евро в офшорни зони) и върху свързаната с това загуба на приходи от данъци (която се оценява средно на 46 млрд. евро в ЕС всяка година). И в двата доклада се посочва значението на ДAC в борбата с избягването на данъци и отклонението от данъчно облагане. Понастоящем обаче липсват планове за приблизителна оценка на разликата между потенциалните и реално събраните данъчни приходи чрез използване на наличните данни от обмена на информация по ДAC (включително данни за прехвърлянето на печалби от многонационални предприятия).

98

Наличието на обща рамка за наблюдение на ефективността е от основно значение за постигането на трите цели на ДAC (точка 11), тъй като ще даде на данъчните органи по-добра представа за областите, които са най-силно засегнати от отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци, и ще им позволи да разпределят необходимите ресурси. Въпреки това в целия ЕС не е използван нито един набор от показатели за изпълнение с цел измерване на ефективността на обмена на информация в областта на данъчното облагане.

99

Въпросът с наблюдението на ефективността все още не е разгледан от нито една от проектните групи по „Фискалис“ или в рамките на други дейности. Комисията и държавите членки са решили да започнат такъв проект през 2019 г. и през 2020 г. са провели няколко срещи, но поради кризата с COVID-19 към момента на извършване на одита липсваха резултати.

100

В своята оценка на ДAC⁴⁷ през 2019 г. Комисията признава, че общото ѝ впечатление за разходите и ползите от обмена на данъчна информация е непълно, тъй като разчита единствено на проучвания, самооценки и допускания, без да е налице общ подход между държавите членки. Например Белгия и Финландия са определили данъчната основа за изменение на дължимия данък по ДAC1 за различни референтни години, а приблизителната оценка за допълнителните данъчни приходи в резултат на обмен на информация извън режима на АОИ в периода 2014—2017 г. се ограничава до едва шест държави членки.

В държавите членки липсват и ефективни рамки за изпълнение

101

Нито една от посетените от ЕСП държави не е създала всеобхватна рамка за изпълнение. Освен това ЕСП установи, че една държава членка не е използвала показатели за изпълнение, а останалите четири са възприели следните различни подходи по отношение на измерването на въздействието от обмена на информация:

• използване на силно ограничени статистически данни и специфични оценки относно допълнителните данъчни приходи;
• приблизителна оценка на потенциала за допълнителни данъчни приходи чрез изпращане на писма до данъкоплатците относно входящата информация по ДAC1 и ДAC2;
• използване на статистически данни в проучване на разликата между потенциалните и реално събраните приходи от корпоративен данък и данък върху доходите на физическите лица, като се оценяват рисковете по сектори и региони;
• приблизителна оценка на допълнителните данъчни приходи въз основа на обратната информация по отношение на използването на данъчна информация. ЕСП не успя да провери дали данните, въз основа на които са изготвени оценките, са пълни.

102

Само в една от петте посетени държави имаше доказателства, че местните данъчни служби систематично събират и предоставят данни за използването на входящата информация, така че националните органи да могат да изготвят приблизителни оценки. Във всички останали държави членки липсва автоматична обратна информация между местните/регионалните служби и централните органи.

103

Две от петте държави членки разполагат с показатели за ефективност (напр. относно обменените, съотнесените и предварително попълнените данни в данъчните формуляри), докато в една държава членка липсват показатели. Една държава членка е изготвила обобщена статистическа информация относно сумите на установения дължим данък, лихвите за забава и последващите мерки.

104

Три държави членки не са изчислили разходите за прилагане на ДAC, една от тях е изготвила приблизителна оценка на разходите непосредствено преди одита на ЕСП, а друга изготви такава по време на одита. Една държава членка събира данни за допълнителните данъчни приходи, събрани в резултат на обмена на информация по ДAC1 и ДAC2, но не събира систематично информация относно ползите.

Заключения и препоръки

105

Общото заключение на ЕСП е, че системата за обмен на данъчна информация е добре установена, но е необходимо да се направи повече по отношение на наблюдението, гарантирането на качеството на данните и използването на получената информация.

106

Основното заключение на ЕСП относно работата на Комисията е, че тя е създала подходяща рамка за обмен на данъчна информация, но не наблюдава проактивно прилагането на законодателството, не предоставя достатъчно насоки и не измерва резултатите и въздействието на системата.

107

Въз основа на петте посетени държави членки ЕСП заключава, че информацията, която се обменя, е с ограничено качество и не се използва достатъчно. Също така са предприети много малко действия за наблюдение на ефективността на системата. Направените по-долу препоръки са насочени към тези пет държави членки (Кипър, Италия, Нидерландия, Полша и Испания), но може да са приложими и за други.

108

Комисията е осигурила ясна и прозрачна законодателна рамка за системата за обмен на данъчна информация (вж. точки 23—28). Въпреки това за някои форми на доходи на данъкоплатци, които не са местни лица, все още е възможно да бъде избегнато данъчно облагане в държавите членки, на която те са местни лица. Това засяга категории доходи, които не са част от задължителното предоставяне на информация по ДAC (вж. точки 29—33).

Препоръка 1 – Да се разшири обхватът на законодателната рамка на ЕС

За да се гарантира правилно данъчно облагане на всички категории доходи, Комисията следва да направи законодателни предложения с цел:

1. да задължи държавите членки да предоставят информация за всички категории доходи по ДAC1;
2. да разшири обхвата на задължителния обмен на информация, така че да бъдат включени криптовалутите, доходите от дивиденти, които не са в попечителска сметка, и предварителните трансгранични данъчни становища, издадени за физически лица.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

109

Комисията наблюдава транспонирането на законодателството във връзка с ДAC в държавите членки и предприема всички необходими мерки, за да гарантира, че те спазват сроковете за изпълнение. Нейната роля в областта на наблюдението обаче не включва предприемането на преки и ефективни действия за справяне с липсата на качество на изпращаните между държавите членки данни, посещенията в държавите членки и ефективността на налаганите от държавите членки санкции за нарушения на разпоредбите за предоставяне на информация по ДAC (вж. точки 34—38).

110

„Фискалис 2020“ работи добре и осигурява на държавите членки форуми за обмен на добри практики. По програмата се финансират и много голям брой паралелни проверки, които помагат на държавите членки да координират определянето на дължимия данък (вж. точки 39—41). Комисията е дала насоки за държавите членки за прилагането на ДAC1 и ДAC2. Досега обаче тя не е публикувала насоки за следващите директиви и не е публикувала достатъчно насоки относно анализа на риска и използването на входящата информация (вж. точки 42—44).

Препоръка 2 — Да се доразвият наблюдението и насоките

Комисията следва:

1. да предприеме преки и ефективни действия за справяне с липсата на качество на данните, изпращани от държавите членки, както се посочва в нейната оценка на ДAC през 2018 г.;
2. да разшири своите дейности за наблюдение, за да обхване въпроси, които излизат извън темата за транспонирането на законодателството във връзка с ДAC, като например посещенията на място в държавите членки и санкциите;
3. да доразработи своите насоки за държавите членки относно прилагането на законодателството във връзка с ДAC, извършването на анализ на риска и използването на получената данъчна информация.

Срок за изпълнение: до края на 2023 г.

111

Държавите членки рядко извършват проверки на качеството на данните по ДAC1, преди да ги изпратят на други държави членки. По-специално, те рядко обвързват тази информация с данъчен идентификационен номер, издаден от държавата, на която данъкоплатецът е местно лице. Освен това съществуват големи разлики в броя категории, за които всяка държава членка предоставя информация (вж. точки 45—50).

112

Националните данъчни органи извършват малко на брой проверки на качеството на данните по ДAC2, предоставяни от финансови институции. В резултат на това предоставените данни са непълни и може да са неточни. В допълнение, съществува риск санкциите, които държавите членки прилагат за предоставянето на невярна или непълна информация, да не са достатъчно възпиращи, за да се гарантира пълно спазване на изискването за предоставяне на информация по ДAC2 (вж. точки 51—55).

113

Годишната обратна информация, която държавите членки предоставят за получаваните данни, се ограничава до получената степен на съответствие с техните национални бази данни и рядко се отнася до аспекти, свързани с качеството на данните (вж. точка 56).

Препоръка 3 — Да се подобри качеството и пълнотата на данните по ДAC1 и ДAC2

За да се гарантира, че от събраната и обменена данъчна информация ще бъде извлечена максимална полза, държавите членки следва:

1. да предоставят информация за всички категории доходи по ДAC1;
2. да създадат и да прилагат процедури за одит на институциите, които предоставят информацията по ДAC2;
3. да създадат система за проверки на качеството и пълнотата на данните по ДAC1 и ДAC2;
4. да включат качествени аспекти в своята годишна двустранна обратна информация относно входящата информация.

Срок за изпълнение: до края на 2023 г.

114

Разнообразието от системи, използвани от държавите членки за съпоставяне на информацията, дава различни резултати (някои са по-успешни от други). В повечето случаи съпоставянето на входящи данни се възпрепятства от проблеми, свързани с ниско качество и непълнота. Понастоящем данните, за които не е намерено съответствие, не се използват за допълнителен анализ (вж. точки 57—63).

115

Въпреки че един структуриран анализ на риска на входящите данни е от основно значение за ефективното данъчно облагане на съответните доходи, в повечето случаи държавите членки не прилагат стандартни процедури за анализ на риска. Освен това голямата част от данъчната информация, събирана и обменяна по ДAC1 и ДAC2, се използва без особен резултат за определяне на допълнителен данък (вж. точки 64—71).

116

Държавите членки въвеждат задължителните данни по ДAC3 в централния регистър на ЕС, но правилата изрично изключват от това изискване издаваните за физически лица предварителни трансгранични становища. Понякога информацията е с лошо качество (липсващи имена на данъкоплатци, прекалено повърхностни резюмета на становища) (вж. точки 72—76). Никоя от посетените държави членки не разполага със систематични процедури за анализ на риска на данните по ДAC3 или за използване на информацията в регистъра за ДAC3 (вж. точки 77 и 78).

117

В повечето случаи държавите членки не следят за това всички дружества, предоставящи информация, да спазват изискванията на ДAC4 за предоставяне на данни, като вместо това предпочитат да разчитат на добрата воля на субектите (вж. точки 79—81). Нещо повече, много малък брой елементи от информацията по ДAC4 се използват за последващи действия в областта на данъчното облагане (вж. точки 82 и 83).

Препоръка 4 — Да се използва по-добре получената информация

Държавите членки следва да използват цялата входяща информация възможно най-широко. За тази цел по-специално те следва:

1. да въведат процедури за систематичен анализ на риска на получената от други държави членки информация;
2. да извършват допълнителен анализ на данните по ДAC1 и ДAC2, за които не е намерено съответствие, да ги отнасят към съответните данъкоплатци и да използват получената информация за определяне на необходимите данъци;
3. да включват ясни данни и подробни резюмета на трансграничните становища и на предварителните споразумения за ценообразуване, които въвеждат в централния регистър на ЕС;
4. да въведат процедури, с които да се гарантира, че отчетните данни по ДAC4 са пълни и с достатъчно качество.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

118

Държавите членки, които ЕСП посети, са създали ефективни механизми за обмен на информация при поискване и за спонтанен обмен на информация. Въпреки експоненциалното увеличение на броя на исканията, направени през одитирания период, държавите членки са в състояние да спазват сроковете, като повечето забавяния могат да бъдат обяснени със сложността на исканията. Обратна информация между държавите членки обаче се предоставя много рядко (вж. точки 84—91).

119

Паралелните проверки са мощен и високо ценен инструмент, който държавите членки използват активно за определяне на данъчното облагане на трансгранични сделки. Те са все по-често срещани и се финансират от „Фискалис 2020“ (вж. точки 92—95).

120

Въпреки че и Комисията, и държавите членки са работили спорадично по отношение на разликата между потенциалните и реално събраните данъчни приходи в резултат на отклонението от данъчно облагане и избягването на данъци от физически лица, липсват проекти за оценка на разликата спрямо информацията по ДAC (вж. точки 96 и 97). Липсва обща рамка за наблюдение на въздействието на системата за обмен на информация, въпреки че някои държави членки са изготвили неокончателни оценки за ползите от нея. Нещо повече, до голяма степен липсват механизми за последователна обратна информация между регионалното и централното равнище, за да се даде възможност за подходящ анализ на ползите от получаването на информация от чужбина (вж. точки 98—104).

Препоръка 5 — Да се наблюдава въздействието на обмена на информация

Комисията следва да създаде, съвместно с държавите членки, надеждна обща рамка за измерване на ползите от системата за обмен на данъчна информация.

Срок за изпълнение: до края на 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на Сметната палата, в Люксембург на 8 декември 2020 г.

Приложения

Приложение I — Одитен подход на ЕСП на ниво Комисия

ЕСП извърши одита в Комисията на два етапа – подготвителен етап и одит на място.

С цел събиране на информация и данни, които може да са от полза за одита на място в държавите членки, и съпоставяне на законодателството на ЕС с най-добрите международни практики, по време на подготвителния етап ЕСП извърши предварителни посещения в ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“. ЕСП извърши посещения за събиране на информация в данъчните органи на Румъния (ANAF) и в данъчната администрация на Люксембург и анализира всички налични доклади, изготвени от ВОИ.

ЕСП обсъди одитната методология с Комисията (одитни въпроси, критерии и стандарти). ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ осигури достъп до съответните групи за административно сътрудничество в областта на прякото данъчно облагане в системите на Комисията. И накрая, ЕСП провери съответната информация за изпълнението, като например плановете за управление и годишните отчети за дейността на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.

Като част от одита на място ЕСП анализира отговорите и информацията, получени от изпратен на Комисията общ въпросник. В попълнения от ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ въпросник заедно с придружаващата информация се акцентира върху степента, в която Комисията е разработила надеждна рамка за обмен на данъчна информация в ЕС, и са обхванати четири области: i) наблюдението на законодателния процес и неговото изпълнение; ii) насоките, дадени на държавите членки; iii) измерването на ефективността на системата за обмен на данъчна информация; и iv) форуми и осигурени насоки за обмен на най-добри практики.

Освен това ЕСП им изпрати един допълнителен въпросник с цел изясняване на нерешените въпроси и организира видеоконференции с ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“, за да обсъди предварителните констатации и проекта на заключения и препоръки.

Приложение II — Подход на одита на ЕСП в държавите членки

ЕСП извърши одита на два етапа – подготвителен етап и одит на място.

1. По време на подготвителния етап тя извърши следните действия:
   
   
   • предварителна работа в Комисията (ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“) и документна проверка с цел събиране на информация и данни, които биха могли да бъдат полезни за одита на място в държавите членки и за съпоставяне на законодателството на ЕС с най-добрите международни практики;
   • документален анализ на съответното законодателство, доклади, други документи и анализ на предоставените от Комисията и от държавите членки данни и статистика;
   • дискусии с върховната одитна институция на Белгия във връзка с одит на автоматичния обмен на данъчна информация, извършен за белгийската данъчна администрация;
   • посещение в данъчните органи на Румъния в рамките на посещение за събиране на факти, по време на което бяха обсъдени практическите аспекти и трудностите във връзка със системата.
2. ЕСП избра пет държави членки: Кипър, Италия, Нидерландия, Полша и Испания. Подборът на държавите членки се основаваше на следните критерии за риск:
   
   
   • процент на получените отговори за обмен на информация при поискване, изпратени на други държави членки;
   • брой категории информация, обменяна от всяка една държава членка за ДAC1;
   • брой получени от всяка една държава членка информационни съобщения за ДAC2;
   • брой предварителни трансгранични данъчни становища и предварителни споразумения за ценообразуване, въведени в централната база данни за целите на ДAC3.
3. Втори етап: одит на място в избраните държави членки, където ЕСП обърна внимание на разработването и прилагането на системата за обмен на данъчна информация, а именно как държавите членки обменят информация и как използват получаваната информация.

ЕСП изпрати въпросник на подбраните държави членки. В него е разгледан въпросът как държавите членки са извършвали обмена на информация и дали използват по най-добрия начин получаваната информация, за да създадат условия за справедливо данъчно облагане. На място ЕСП обсъди отговорите на въпросника със служители от данъчните администрации в областта на обмена на данъчна информация, административното сътрудничество, одита и контрола.

Преди посещенията ЕСП подбра извадка от информацията, получена и изпратена от посетените държави членки, която провери на място:

1. получени 15 съобщения по ДAC1;
2. получени 15 съобщения по ДAC2;
3. 10 отговора във връзка с обмен на информация при поискване, получени от друга държава членка, и 10 отговора, изпратени от посетената държава членка;
4. 10 случая на спонтанен обмен на информация, получени от друга държава членка;
5. 10 получени предварителни трансгранични становища;
6. 10 получени отчета по държави;
7. пет паралелни проверки относно преки данъци, започнати от посетената държава членка (ако е имало по-малко от пет такива проверки, ЕСП е избрала всичките), и пет паралелни проверки, в които са участвали посетените държави членки.

Приложение III — История на ДAC със законодателни изменения и настоящи регламенти за изпълнение

Хронология на законодателството във връзка с ДAC

• ДAC1 На 15 февруари 2011 г. Съветът по икономически и финансови въпроси (ЕКОФИН) приема Директива 2011/16/ЕС на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане и за отмяна на Директива 77/799/ЕИО на Съвета. Директивата влиза в сила на 11 март 2011 г. — датата, на която е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз, но става задължителна за държавите членки на 1 януари 2013 г. (с изключение на правилата за АОИ, които стават задължителни на 1 януари 2015 г.).
• ДAC2 На 9 декември 2014 г. ЕКОФИН приема Директива 2014/107/ЕС на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на информация за финансови сметки. Директивата е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз на 16 декември 2014 г. и влиза в сила 20 дни по-късно, като първият обмен на информация е задължителен в срок до 30 септември 2017 г.
• ДAC3 На 8 декември 2015 г. ЕКОФИН приема Директива (ЕС) 2015/2376 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на становища и предварителни споразумения за ценообразуване в областта на данъчното облагане. Директивата влиза в сила на 18 декември 2015 г. — датата, на която е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз, като първият обмен на информация е задължителен в срок до 30 септември 2017 г.
• ДAC4 На 25 май 2016 г. ЕКОФИН приема Директива (ЕС) 2016/881 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на отчитане по държави в областта на данъчното облагане. Директивата влиза в сила на 30 юни 2016 г. — датата, на която е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз, като първият обмен на информация е задължителен в срок до 30 юни 2018 г.
• ДAC5 На 6 декември 2016 г. ЕКОФИН прие Директива (ЕС) 2016/2258 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на достъпа на данъчните органи до информация относно борбата с изпирането на пари. Директивата влиза в сила в деня на приемането ѝ.
• ДAC6 На 25 май 2018 г. ЕКОФИН приема Директива (ЕС) 2018/822 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на информация, свързана с подлежащите на оповестяване трансгранични договорености. Директивата е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз на 5 юни 2018 г. и влиза в сила 20 дни по-късно, като първият обмен на информация е задължителен в срок до 31 октомври 2020 г.

Регламенти за изпълнение във връзка с ДAC

• На 6 декември 2012 г. Европейската комисия приема Регламент за изпълнение (ЕС) № 1156/2012. В него са посочени формулярите, които следва да се използват за обмен на информация при поискване, за спонтанен обмен, за искания за уведомление и за обратна информация, и той влиза в сила на 10 декември 2012 г. и се прилага от 1 януари 2013 г.
• На 15 декември 2014 г. Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) № 1353/2014 за изменение на Регламент (ЕС) № 1156/2012. В него е уреден компютризираният формат, който следва да се използва за задължителния автоматичен обмен на информация. Регламентът влиза в сила на 22 декември 2014 г. и се прилага от 1 януари 2015 г.
• На 15 декември 2015 г. Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2378 за определяне на подробни правила за прилагане на някои разпоредби на Директива 2011/16/ЕС на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане. Той заменя Регламент за изпълнение (ЕС) № 1156/2012, като новите разпоредби относно компютризирания формат следва да се използват за автоматичния обмен на информация за финансови сметки. Регламентът влиза в сила на 21 декември 2015 г. и се прилага от 1 януари 2016 г.
• На 9 ноември 2016 г. Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/1963 за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2378 по отношение на стандартните формуляри и езиковите договорености, използвани във връзка с директиви (ЕС) 2015/2376 и (ЕС) 2016/881 на Съвета. Той влиза в сила на 1 декември 2016 г. и се прилага от 1 януари 2017 г., като някои от разпоредбите са приложими едва от 5 юни 2017 г.
• На 22 януари 2018 г. Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/99 за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2378 по отношение на формуляра и условията за предаването на годишната оценка на ефективността на автоматичния обмен на информация и списъка на статистическите данни, които трябва да бъдат представяни от държавите членки за оценяването на директивата на Съвета. Регламентът влиза в сила на 12 февруари 2018 г.
• На 28 март 2019 г. Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/532 за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/2378 по отношение на стандартните формуляри, включително езиковите договорености, за задължителния автоматичен обмен на информация за подлежащите на оповестяване трансгранични договорености. Регламентът влиза в сила на 18 април 2019 г. и се прилага от 1 юли 2020 г.

Приложение IV — Съпоставка между ДAC2 и рамката на ОИСР

Елемент	Световен стандарт	ДAC2
Защита на данните	Общи разпоредби на високо равнище	Подробни правила за прилагане на рамката на ЕС за защита на данните
Структура	Подписано е само споразумението между компетентните органи (СКО), общият стандарт за предоставяне на информация (ОСПИ) се прилага на национално равнище.	Включени са само някои елементи на СКО, останалите вече са част от ДAC1. ОСПИ е в приложение I, важни елементи от коментарите са в приложение II (промяна в обстоятелствата; декларация за сметки на нови субекти; качество на местно лице на финансова институция; поддържана сметка; тръстове, които са пасивни нефинансови субект; адрес на централно управление на субекта). Езикът е адаптиран така, че да отразява многостранния контекст на двете приложения (напр. „държави членки“ вместо „юрисдикция“).
ОСПИ, Раздел I(Г)	Включва сценарий в подточка ii), когато в националното право на съответната юрисдикция, за която се предоставя информация, не се изисква събирането на издадения от такава юрисдикция данъчен идентификационен номер.	Вземайки предвид своите правни системи, нито една от държавите членки не е счела, че това е ситуация, приложима за нея.
ОСПИ, Раздел I(Д)	Едно от условията за предоставяне на информация за мястото на раждане е да не се изисква то да бъде съобщавано, освен ако от предоставящата информация финансова институция не се изисква да получи и да предостави тази информация съгласно националното право и информацията е налична в поддържаните от тази институция електронни данни, в които е възможно търсене.	на информация за мястото на раждане е разширено така, че да включва случаите, когато от предоставящата информация финансова институция се изисква да го получи и да предостави тази информация съгласно някой действащ правен инструмент на Съюза или който е бил действащ в деня преди влизане в сила на директивата. Целта на това е да се осигури стандартът на предоставяне на информация за мястото на раждане дори след обжалване на EUSD.
ОСПИ, Раздел I(Е)	Поетапно въвеждане на брутните постъпления (по примера на Закона за спазване на данъчното законодателство при откриване на сметки в чужбина (FATCA).	Без поетапно въвеждане на брутните постъпления (според графика на първите държави, които са приели стандарта)
ОСПИ, Раздел III(A)	Прилагане на изключение за застраховките, когато предоставящата информацията финансова институция по закон не може ефективно (допълнително облекчено в коментарите) да продава такъв договор на местните лица на дадена юрисдикция, за която се предоставя информация.	Изключението не е приложимо в ЕС, тъй като регулаторната рамка не отговаря на условията в ОСПИ и в коментарите.
ОСПИ Раздел VII(Б), Раздел VIII(В)(9) Раздел VIII(Д)(4) Раздел VIII(Д)(6)	Коментарите на тези параграфи съдържат алтернативни разпоредби за: групови застрахователни договори с откупна стойност и групови анюитетни договори нови сметки на съществуващи клиенти свързан субект стандартизирана класификация на икономическите дейности	С цел правилно функциониране четирите части на коментарите, предвиждащи „алтернативни правила“ за финансовите институции, са включени в приложение I.
ОСПИ Раздел VIII(Б)(1)(в) Раздел VIII	Списъците с непредоставящи информация финансови институции и изключени сметки са определени в националното право.	Списъците с непредоставящи информация финансови институции и изключени сметки са определени в националното право; държавите членки информират Комисията за списъците (и за промени в тях) и Комисията ги публикува в Официален вестник.
ОСПИ Раздел VIII(Г)(5)	Терминът „участваща юрисдикция“ означава юрисдикция i) с която има действащо споразумение, което предвижда, че юрисдикцията ще предоставя информацията, посочена в раздел I, и ii) която е определена в публикуван списък.	Терминът „участваща юрисдикция“ изрично включва всички държави членки и всяка друга юрисдикция, с която Съюзът има действащо споразумение, което предвижда, че тази юрисдикция ще предоставя информацията, посочена в раздел I.

Източник: ЕСП въз основа на данни от ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.

Приложение V — Законодателен процес — продължителност и промени (ДAC1 — ДAC4)

Стъпка/публикуване	ДAC1	ДAC2	ДAC3	ДAC4
Приемане от Комисията	2.2.2009 г.	12.6.2013 г.	18.3.2015 г.	28.1.2016 г.
Доклад на ЕП	10.2.2010 г.	11.12.2013 г.	27.10.2015 г.	12.5.2016 г.
Политическо съгласие в Съвета	7.12.2010 г.	14.10.2014 г.	6.10.2015 г.	8.3.2016 г.
Приемане от Съвета	15.2.2011 г.	9.12.2014 г.	8.12.2015 г.	25.5.2016 г.
Брой постигнати компромиси в процеса	5	2 (най-малко)48	6	Не е приложимо
Публикуване в ОВ	15.2.2011 г.	16.12.2014 г.	18.12.2015 г.	3.6.2016 г.
Основни промени в законодателния процес	Категории доходи: в първоначалния процес не са били включени конкретни категории. Впоследствие те са били посочени, но само една категория е станала задължителна, докато според първоначалното предложение всички е трябвало да станат задължителни.	Договарянето на ДAC2 е било ad-hoc процес: предложени-ето е развито едновременно с дискусиите в ОИСР, където се разработва ОСПИ. На една държава членка е бил позволен по-дълъг преходен период за АОИ	Елемент с обратна сила за становища до 5 години назад вместо 10 години назад – Ограничен достъп на съобщението до централния регистър – само с цел наблюдение на функционира-нето на директивата. Прилагане на директивата от 1.1.2017 г. вместо от 1.1.2016 г. (съгласно предложението на Комисията)	— Държавите членки могат да изберат да отложат задължението за подаване на отчети по държави за първата година от установени в ЕС дъщерни дружества на многонационални групи от държави извън ЕС (т.e. първата данъчна година, която започва на или след 1 януари 2016 г.)

Източник: ЕСП въз основа на документацията и представителствата на Европейската комисия.

Приложение VI — „Фискалис 2020“

Програмата за действие „Фискалис 2020“ е създадена с Регламент (ЕС) № 1286/2013.

В периода между 2015 г. и 2019 г. Комисията и държавите членки са организирали 11 „проектни групи“ по „Фискалис“ за обсъждане на въпроси, свързани конкретно с изпълнението на ДAC, със свързаните с това ИТ системи и с начина, по който се използва обменяната информация. Извършената от проектната група в периода 2015—2016 г. работата във връзка с анализа на данните доведе до изготвянето на насоки на Комисията относно добрите практики при анализа на риска от получаваната по ДAC1 и ДAC2 информация.

Цели на програмата

Общата цел на програмата е „да се подобри функционирането на системите за данъчно облагане на вътрешния пазар чрез засилване на сътрудничеството между участващите държави, техните данъчни органи и служители“ (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1286/2013).

По-конкретно това означава подкрепа за борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и агресивното данъчно планиране, както и прилагането на законодателството на ЕС в областта на данъчното облагане. Тези цели се постигат чрез:

• осигуряване на обмена на информация;
• подпомагане на административното сътрудничество;
• когато е необходимо, подобряване на административния капацитет на участващите държави.

Постигането на целите на програмата се измерва по-конкретно въз основа на:

• наличието на европейски информационни системи в областта на данъчното облагане и пълен достъп до тях посредством общата комуникационна мрежа на ЕС;
• обратна информация от участващите държави за резултатите от дейностите по програмата.

На практика „Фискалис“ има следните оперативни цели и приоритети:

• въвеждане, подобряване, експлоатиране и подкрепа на европейските информационни системи в областта на данъчното облагане;
• подпомагане на дейностите за административно сътрудничество;
• засилване на уменията и компетентността на данъчните служители;
• подобряване на разбирането и прилагането на законодателството на ЕС в областта на данъчното облагане;
• подкрепа за подобряване на административните процедури и обмена на добри административни практики.

Целите на всички дейности по програмата трябва да съответстват на горепосочените цели и приоритети, които се основават на Регламента относно „Фискалис 2020“ и са разработени посредством годишните работни програми. Комисията изготвя и приема всяка годишна работна програма с принос от участващите държави.

Дейности, финансирани по „Фискалис 2020“

Съвместните действия са организирани от и за данъчни служители от участващите държави. Те обхващат:

• семинари и работни срещи;
• проектни групи, създадени в рамките на ограничен период от време, които са насочени към реализацията на предварително определена цел с точно определен краен резултат;
• двустранни или многостранни контролни действия и други дейности, предвидени в правото на ЕС за административно сътрудничество;
• работни посещения с цел да се даде възможност на служителите да придобият или увеличат своя експертен опит или знания в областта на данъчното облагане;
• експертни екипи, създадени с цел улесняване на по-дългосрочно структурирано оперативно сътрудничество между участващите държави чрез обединяването на експертен опит;
• изграждане на капацитет в публичната администрация и помощни действия;
• проучвания;
• комуникационни проекти;
• други дейности в подкрепа на целите на „Фискалис 2020“.

Разработване, поддръжка, експлоатация и контрол на качеството на компонентите на ЕС в новите и съществуващите европейски информационни системи.

Разработване на общи дейности по обучение с цел да се подпомогне развитието на необходимите професионални умения и знания в областта на данъчното облагане.

Изпълнение на програмата

Европейската комисия отговаря за изпълнението на програмата. Тя се подпомага от комитет, съставен от делегати от всяка една от държавите – членки на ЕС.

Акроними и съкращения

АОИ: автоматичен обмен на информация

АСПДО: административно сътрудничество в областта на прякото данъчно облагане

БВП: брутен вътрешен продукт

Г-20: група на финансовите министри и управителите на централните банки на 19 държави и ЕС

ГД TAXUD: генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“

ДAC: Директива относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане

ДAC1: изменение на ДAC, с което се въвежда задължителен автоматичен обмен на информация за пет категории доходи и капитал

ДAC2: изменение на ДAC, с което се разширява обхватът на задължителния автоматичен обмен на информация така, че да включва финансови сметки

ДAC3: изменение на ДAC, с което се въвежда задължителен автоматичен обмен на информация за предварителни трансгранични данъчни становища и предварителни споразумения за ценообразуване

ДAC4: изменение на ДAC, с което се въвежда задължително отчитане по държави от многонационални групи

ДAC5: изменение на ДAC с цел да се гарантира, че данъчните органи могат да имат достъп до информация относно изпирането на пари

ДAC6: изменение на ДAC, с което се въвежда задължителен автоматичен обмен на информация за подлежащи на оповестяване трансгранични данъчни договорености

ДИН: данъчен идентификационен номер

ЕКОФИН: Съвет по икономически и финансови въпроси

ЛВНСА: лица с висока нетна стойност на активите

МП: многонационално предприятие

ОИП: обмен на информация при поискване

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОСПИ: общ стандарт за предоставяне на информация

ПП: паралелна проверка

СОИ: спонтанен обмен на информация

PAOE: присъствие на служители на дадена държава членка в офисите на данъчните органи на друга държава членка или по време на извършвани в тях административни разследвания

Речник на термините

Автоматичен обмен на информация: систематично съобщаване на предварително определена информация от една юрисдикция на друга на предварително определени редовни интервали от време.

Административно сътрудничество: съвместна дейност между държавите членки под формата на обмен и обработване на информация, съвместни действия или взаимопомощ с цел прилагане на законодателството на ЕС.

Данъчен идентификационен номер: уникален референтен номер, даден на данъкоплатец от данъчните органи.

Доходи от дивиденти, които не са в попечителска сметка: дивиденти, които не са изплатени или преведени в попечителска сметка.

Избягване на данъци: използване на законен механизъм за заобикаляне на задължението за плащане на данък, обикновено чрез участие в набор от изкуствени финансови договорености, чиято основна или единствена цел е да се намалят данъчните задължения.

Обмен на данъчна информация: обмен на информация между държавите членки за цели, свързани с данъчното облагане

Обмен на информация при поискване: обмен на информация въз основа на конкретно искане, отправено от една юрисдикция до друга.

Обща комуникационна мрежа: обща платформа, разработена от ЕС, позволяваща предаване на информация по електронен път между митническите и данъчните органи на различните държави членки.

Отклонение от данъчно облагане: използване на незаконни средства с цел да се избегне плащането на данъци, обикновено чрез представяне на неверни данни за доходите пред данъчните органи. Често се припокрива с понятието за данъчна измама.

Паралелна проверка: координирани проверки на данъчното положение на данъчно задължени лица от две или повече държави членки, които са от общ или допълващ се интерес за тях.

Предварително споразумение за ценообразуване: споразумение, съобщение или друг инструмент или действие с подобно въздействие, публикувани от държавен орган до конкретно лице или група лица, в което преди извършването на трансгранични сделки между свързани предприятия се определят критериите за ценообразуване на трансфера на стоки, нематериални активи или услуги между тези предприятия.

Предварително трансгранично становище: споразумение, съобщение или друг инструмент или действие с подобно въздействие, публикувани от държавен орган до конкретно лице или група лица, относно правното или административното тълкуване или данъчното третиране на предстоящи трансгранични сделки или дейности от страна на тези лица в друга юрисдикция.

Спонтанен обмен на информация: несистематично съобщаване на информация от една юрисдикция на друга във всеки един момент и без предварително искане.

„Фискалис 2020“: програма за действия на ЕС — част от стратегията „Европа 2020“ — която финансира инициативи на данъчните органи за подобряване на функционирането на системите за данъчно облагане в ЕС.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика, с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ildikó Gáll-Pelcz със съдействието на Claudia Kinga Bara — ръководител на неговия кабинет, и Zsolt Varga — аташе в неговия кабинет; John Sweeney — главен ръководител; Dan Danielescu — ръководител на задача; Maria Echanove, Mirko Gottmann и Stefan Razvan Hagianu — одитори. Thomas Everett предостави езикова помощ.

Бележки

¹ Списък на неоказващите съдействие юрисдикции.

² Dover и др.: „Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union“ („Внасяне на прозрачност, координация и конвергенция в корпоративните данъчни политики в Европейския съюз“), част I от проучване на Службата на Европейския парламент за парламентарни изследвания, септември 2015 г. (PE 558.773).

³ Заключения на Съвета по икономически и финансови въпроси от заседанието му на 1 декември 1997 г. относно данъчната политика (OВ C 2/01, 6.1.1998 г.).

⁴ Законен механизъм за заобикаляне на задължението за плащане на данък, обикновено чрез участие в набор от изкуствени финансови договорености, чиято основна или единствена цел е да се намалят данъчните задължения.

⁵ Използване на незаконни средства с цел да се избегне плащането на данъци, обикновено чрез представяне на неверни данни за доходите пред данъчните органи. Често се припокрива с понятието за данъчна измама.

⁶ С термина „обмен на данъчна информация“ се обозначава информацията, обменяна между държавите членки за цели, свързани с данъчното облагане.

⁷ Определение на мисията и стратегически цели на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“.

⁸ Директива 77/799/ЕИО на Съвета от 19 декември 1977 година относно взаимопомощта между компетентните органи на държавите членки в областта на прякото данъчно облагане.

⁹ Директива 2011/16/ЕС на Съвета от 15 февруари 2011 година относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане и за отмяна на Директива 77/799/ЕИО.

¹⁰ Действия за борба със свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS).

¹¹ ОИСР/Г-20: „Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance“ („По-ефективно противодействие на вредните данъчни практики, като се вземат предвид прозрачността и същността им“), действие 5 — Окончателен доклад от 2015 г.

¹² ОИСР/Г-20: „Transfer Pricing Documentation and Country-by Country Reporting“ („Документация за трансферното ценообразуване и отчитането по държави“), действие 13 — Окончателен доклад от 2015 г.

¹³ ОИСР, „Стандарт за автоматичен обмен на информация за финансови сметки за данъчни цели“, второ издание, 2017 г.

¹⁴ ОИСР, Общ стандарт за предоставяне на информация.

¹⁵ Включително член 26, параграфи 1 и 3 от Модела на данъчна конвенция на ОИСР (относно значимостта и сроковете), Конвенцията на ОИСР/Съвета на Европа за административна взаимопомощ по данъчни въпроси и модела на споразумение на ОИСР за обмен на информация по данъчни въпроси.

¹⁶ Оценка на Директива 2011/16/ЕС на Съвета.

¹⁷ Директива относно взаимопомощта (77/799/ЕИО), последно изменена през 2001 г. и допълнена с Директивата относно данъчното облагане на доходи от спестявания (2003/48/ЕО).

¹⁸ Конвенция на ОИСР/Съвета на Европа за административна взаимопомощ по данъчни въпроси и протокола за нейното изменение.

¹⁹ Оценка на Директива 2011/16/ЕС на Съвета.

²⁰ Според проучване на Европейския парламент общата пазарна капитализация на 100-те най-големи криптовалути до началото на 2018 г. е надхвърляла равностойността на 330 млрд. евро в световен мащаб.

²¹ Предложение на Комисията за директива за изменение на ДАС, COM(2020) 314 final.

²² Директива (ЕС) 2016/2258 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на достъпа на данъчните органи до информация за борбата с изпирането на пари.

²³ Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 г. за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма. Правилата относно достъпа са установени в членове 13, 30, 31 и 40.

²⁴ Оценка на ДАС, COM(2018) 844 final.

²⁵ Член 25a от ДАС.

²⁶ „Осъвременяване на единния пазар: повече възможности за гражданите и предприятията“, Генерална дирекция за комуникация на Европейската комисия, 2015 г.

²⁷ Регламент (ЕС) № 1286/2013 на Европейския парламент и на Съвета.

²⁸ Доходи от трудови правоотношения, директорски възнаграждения, животозастрахователни продукти, пенсии, собственост и доходи от недвижимо имущество (вж. член 8, параграф 1 от Директива 2011/16/ЕС на Съвета).

²⁹ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета, COM(2018) 844 final.

³⁰ Предложение за директива за изменение на ДАС, COM(2020) 314 final, юли 2020 г.

³¹ Член 8, параграф 2 от Директива 2011/16/ЕС на Съвета.

³² Map background © OpenStreetMap сътрудници, лицензирани по лиценза Creative Commons Attribution-ShareAlike 2.0 (CC BY-SA).

³³ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета, COM(2018) 844 final.

³⁴ Тази информация съдържа данните, посочени в член 8, параграф 3а от Директива 2011/16/ЕС на Съвета, изменена с Директива 2014/107/ЕС на Съвета.

³⁵ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета, COM(2018) 844 final.

³⁶ Директива (ЕС) 2015/2376 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на информация в областта на данъчното облагане.

³⁷ Член 8a, параграф 4 от Директива 2011/16/ЕС на Съвета, изменена с Директива (ЕС) 2015/2376 на Съвета.

³⁸ Резолюция на Европейския парламент от 26 март 2019 г. относно финансовите престъпления, данъчните измами и избягването на данъци (2018/2121(INI)).

³⁹ Оценка, на ДАС, SWD(2019) 327 final.

⁴⁰ Директива (ЕС) 2016/881 на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС по отношение на задължителния автоматичен обмен на информация в областта на данъчното облагане.

⁴¹ Член 5 от ДAC.

⁴² Член 9 от ДAC.

⁴³ Член 7 от ДAC.

⁴⁴ Член 12 от ДAC.

⁴⁵ The Concept of Tax Gaps Report II: Corporate Income Tax Gap Estimation Methodologies, Fiscalis Tax Gap Project Group (FPG/041).

⁴⁶ ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ (TAXUD): „Estimating International Tax Evasion by Individuals“ („Оценка на отклонението от данъчно облагане на физически лица в международен мащаб“), Документ относно данъчното облагане № 76-2019.

⁴⁷ Оценка на Директива 2011/16/ЕС на Съвета.

⁴⁸ Досиетата на Комисията са непълни, но минималният брой компромиси е 2.

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	3.7.2019 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана организация)	29.10.2020 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателна процедура	8.12.2020 г.
Получаване на официални отговори от Комисията (или от друга одитирана организация) на всички езици	15.12.2020 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-5619-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/206730	QJ-AB-21-003-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-5600-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/435007	QJ-AB-21-003-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Уреждането на допълнителните права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или когато са използвани материали от трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, е възможно да е необходимо да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Изображения 3 и 5: Иконите са направени с Pixel perfect от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.