In de EU bestaan weliswaar uitgebreide passagiersrechten, maar het kost reizigers nog steeds moeite deze te laten gelden

Samenvatting

Passagiersrechten

I

In de afgelopen twintig jaar heeft het reizigersverkeer binnen alle mogelijke vervoerswijzen in Europa een enorme vlucht genomen. In antwoord hierop heeft de Europese Unie maatregelen getroffen om passagiers een minimumbeschermingsniveau te garanderen binnen de vier vormen van openbaar vervoer: vervoer door de lucht, per spoor, over het water en over de weg. In 2011 heeft de Commissie een pakket van tien EU-basisrechten voor passagiers opgesteld die van toepassing zijn op alle vervoerswijzen. De passagiersrechten voor de vier vormen van openbaar vervoer zijn vastgelegd in een aantal verordeningen. De reikwijdte en de specifieke regels verschillen per verordening.

Hoe wij onze controle hebben uitgevoerd

II

We hebben onderzocht in welke mate de passagiersrechten doeltreffend worden beschermd, door te onderzoeken of:

• het toepassingsgebied en de reikwijdte van de verordeningen toereikend waren om de passagiersrechten doeltreffend te beschermen, en of passagiers hun rechten daadwerkelijk konden laten gelden;
• de passagiersrechten doeltreffend werden gehandhaafd.

III

Hiertoe hebben we gesprekken gevoerd met de Commissie en tien lidstaten bezocht: Tsjechië, Duitsland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland, Polen en Finland. In alle lidstaten bestreek de controle de sector luchtvervoer, terwijl het vervoer per spoor, over het water en per bus slechts in een aantal lidstaten aan bod is gekomen. Daarnaast hebben we twee enquêtes onder passagiers uitgevoerd om de mate van bekendheid met en kennis van passagiersrechten in kaart te brengen.

Onze bevindingen

IV

In de verordeningen komen de belangrijkste vormen van openbaar vervoer aan bod, wat dit wetgevingskader wereldwijd uniek maakt. Veel passagiers zijn echter onvoldoende op de hoogte van hun rechten en krijgen vaak niet waar ze recht op hebben vanwege problemen met de handhaving ervan.

V

We hebben in andere landen buiten de EU enkele goede praktijken gesignaleerd die bij toepassing in Europa de kwaliteit van de EU-passagiersrechten verder zouden kunnen verbeteren. Het doel van de tien basisrechten is alle passagiers die gebruikmaken van de vier vormen van openbaar vervoer, te beschermen. De mate van bescherming hangt af van de desbetreffende vervoerswijze.

VI

Een groot aantal bepalingen in de verordeningen is voor meerdere uitleg vatbaar. De begrippen „informatie” en „bijstand”, alsook de voorwaarden met betrekking tot herroutering, zijn in de verordeningen niet duidelijk gedefinieerd. De compensatie heeft aan koopkracht ingeboet. Daarnaast zorgen de talrijke beperkingen ten aanzien van de bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten en de afwijkingen in de verordeningen ervoor dat het toepassingsgebied van de passagiersrechten aanzienlijk wordt beperkt.

VII

Teneinde profijt te hebben van het wetgevingskader voor passagiersrechten, moeten passagiers op de hoogte zijn van hun rechten. De mate van bekendheid met deze rechten is echter nog steeds relatief laag. De bewustmakingscampagnes waren gericht op het bestaan van passagiersrechten, maar hadden meer praktische informatie kunnen bieden over wat te doen in het geval van een verstoring van de reis.

VIII

Het huidige compensatiestelsel brengt aanzienlijke administratieve lasten voor zowel vervoersbedrijven als passagiers met zich mee, aangezien miljoenen claims individueel ingediend en verwerkt moeten worden. De door de vervoersbedrijven en nationale handhavingsautoriteiten toegepaste procedures bij de afwikkeling van individuele claims, zijn niet transparant. Passagiers op dezelfde reis die getroffen worden door een verstoring van de reis, worden soms verschillend behandeld.

IX

De nationale handhavingsautoriteiten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de verordeningen. Hun aanpak ten aanzien van de handhaving van de rechten van individuele passagiers verschilt momenteel per vervoerswijze en per lidstaat. De nationale handhavingsautoriteiten reageren grotendeels op klachten van ontevreden passagiers.

X

De monitoring door de Commissie van de uitvoering van het wetgevingskader voor passagiersrechten heeft geleid tot verduidelijkingen van de verordeningen. Als gevolg van het feit dat de Commissie geen mandaat heeft om de handhaving van de passagiersrechten te waarborgen, worden deze rechten echter verschillend toegepast.

Onze aanbevelingen

XI

De Rekenkamer doet een aantal aanbevelingen met betrekking tot de volgende punten: het verbeteren van de samenhang, inzichtelijkheid en doeltreffendheid van het wetgevingskader voor passagiersrechten; het verhogen van de mate van bekendheid met deze rechten onder de passagiers; het versterken van de bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten en het uitbreiden van het mandaat van de Commissie. Daarnaast geven we nog tien tips om uw reiservaring te verbeteren.

Inleiding

Het begrip „passagiersrechten”

01

In de afgelopen twintig jaar heeft het reizigersverkeer binnen alle mogelijke vervoerswijzen in Europa een enorme vlucht genomen. In antwoord hierop heeft de Europese Unie maatregelen getroffen om passagiers een minimumbeschermingsniveau te garanderen binnen de vier vormen van openbaar vervoer: vervoer door de lucht, per spoor, over het water en per bus/touringcar¹.

02

Teneinde de EU-burgers te helpen hun consumentenrechten volledig te benutten, heeft de Commissie in 2011 in haar mededeling aan het Parlement en de Raad² een pakket van tien EU-basisrechten voor passagiers samengevat die van toepassing zijn op alle vervoerswijzen (zie tabel 1).

Tabel 1

De tien EU-basisrechten voor passagiers

1.Het recht op non-discriminatie bij de toegang tot vervoer	Bescherming tegen directe of indirecte discriminatie op basis van nationaliteit, woonplaats of beperkte mobiliteit.
2.Het recht op mobiliteit	Toegankelijkheid en bijstand, zonder extra kosten, voor gehandicapte passagiers en passagiers met beperkte mobiliteit.
3.Het recht op informatie	De verstrekking van informatie vóór aankoop van een ticket en tijdens de diverse fasen van de reis, met name in geval van verstoring.
4.Het recht om af te zien van de reis in geval van verstoring	Het recht op opzegging van de overeenkomst en terugbetaling van het ticket in geval van langdurige vertraging, annulering of instapweigering.
5.Het recht om de vervoersovereenkomst te laten uitvoeren in geval van verstoring	Het recht zo snel mogelijk een alternatieve vervoersdienst/alternatief vervoer aangeboden te krijgen of het recht op omboeking in geval van langdurige vertraging, annulering of instapweigering.
6.Het recht op bijstand in geval van langdurige vertraging of annulering	Een minimumniveau van bijstand in geval van langdurige vertraging.
7.Het recht op compensatie in bepaalde omstandigheden	Financiële compensatie in geval van een langdurige vertraging, annulering of instapweigering bij luchtvervoer.
8.Het recht om de aansprakelijkheid van het vervoersbedrijf voor passagiers en hun bagage te laten gelden	Aansprakelijkheid en compensatie voor onder meer overlijden of verwondingen van passagiers en beschadigde bagage.
9.Het recht op een snel en toegankelijk systeem voor de behandeling van klachten	Het recht van passagiers om een klacht in te dienen bij het vervoersbedrijf wanneer zij ontevreden zijn over de dienstverlening. Hierna kunnen zij eventueel een klacht indienen bij de bevoegde nationale handhavingsautoriteit.
10.Het recht op de volledige toepassing en effectieve handhaving van de EU-wetgeving	Het recht op juiste toepassing van EU-passagiersrechten door vervoersbedrijven. De nationale handhavingsautoriteiten moeten in het geval van overtredingen de EU-regels op basis van effectieve, evenredige en afschrikkende sanctieregelingen handhaven.

Bron: COM(2011) 898 definitief.

Het regelen en toepassen van de EU-passagiersrechten

03

De passagiersrechten voor de vier vormen van openbaar vervoer zijn vastgelegd in een aantal verordeningen. Hoewel de tien EU-basisrechten voor passagiers voor alle vervoerswijzen hetzelfde zijn, gelden er per vervoerswijze verschillende regels en loopt ook de mate van passagiersbescherming uiteen. Passagiersrechten kunnen worden onderverdeeld in rechten die tijdens alle reizen op passagiers van toepassing zijn, zoals het recht op mobiliteit of het recht op informatie, en rechten die uitsluitend van toepassing zijn wanneer de reisplannen zijn verstoord, zoals het recht op bijstand of compensatie.

De rechten van luchtvaartpassagiers

04

De verordening³ betreffende de rechten van luchtvaartpassagiers heeft betrekking op passagiers die, ongeacht de herkomst van de luchtvaartmaatschappij, vertrekken vanuit een luchthaven in een lidstaat, of die vanuit een luchthaven buiten de EU naar een luchthaven in een lidstaat reizen, op voorwaarde dat de exploiterende luchtvaartmaatschappij een EU-luchtvaartmaatschappij betreft. De passagiersrechten van personen met een handicap of met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen, vallen onder een aparte verordening (Verordening (EG) nr. 1107/2006⁴)⁵. In 2013 heeft de Commissie een herschikking⁶ voorgesteld met als doel de rechten van luchtvaartpassagiers te verbeteren en te verduidelijken, en tegelijkertijd de kosten die de uitvoering van de verordening voor de luchtvaartmaatschappijen met zich meebrengt, terug te dringen. Ten tijde van de controle was het voorstel echter nog niet aangenomen.

De rechten van treinreizigers

05

De verordening⁷ betreffende de rechten van treinreizigers heeft betrekking op treinreizen en spoorwegdiensten in de EU die worden aangeboden door een of meer spoorwegondernemingen waaraan een vergunning is verleend. In 2017 heeft de Commissie een herschikking van de verordening⁸ voorgesteld met als doel de rechten van treinreizigers te verbeteren en verduidelijken. Dit voorstel tot herschikking wordt momenteel nog door de wetgevers bestudeerd.

De rechten van passagiers die over het water reizen

06

De verordening⁹ betreffende de rechten van passagiers die over het water reizen heeft betrekking op passagiers die, ongeacht de herkomst van het vervoersbedrijf, vertrekken vanuit een haven in een lidstaat, of die vanuit een haven buiten de EU naar een haven in een lidstaat reizen, op voorwaarde dat het exploiterende vervoersbedrijf een EU-vervoerder betreft.

De rechten van buspassagiers

07

De verordening¹⁰ betreffende de rechten van buspassagiers heeft betrekking op lijndiensten en op toerisme gerichte busdiensten. De instapplaats moet zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden en de geplande reisafstand van de dienst moet 250 km of meer bedragen. Tot maart 2021 mogen de lidstaten afwijken van het merendeel van de bepalingen in deze verordening, aangezien de meeste binnenlandse diensten niet onder deze verordening hoeven te vallen.

08

Voor alle vier de verordeningen moeten de lidstaten nationale handhavingsautoriteiten oprichten teneinde de naleving van de bepalingen van de verordening te waarborgen. Passagiers kunnen klachten met betrekking tot overtredingen van de verordeningen indienen bij het vervoersbedrijf of rechtstreeks bij de nationale handhavingsautoriteiten. De Commissie speelt geen rechtstreekse rol bij het handhaven van de passagiersrechten.

Reikwijdte en aanpak van de controle

09

Ondanks het feit dat er minimale financiële EU-middelen voor passagiersrechten worden uitgetrokken, besloten we een controle uit te voeren, omdat dit een van de meest toonaangevende beleidsterreinen is waarop de Europese Unie rechtstreeks actief is voor haar burgers. De Europese Commissie is van mening dat de wetgeving inzake passagiersrechten een van haar grootste successen is wat betreft de versterking van de positie van consumenten. Nu er bijna 15 jaar zijn verstreken sinds de eerste verordening inzake de rechten van luchtvaartpassagiers in werking trad, besloten we te analyseren hoe de uitvoering van het wetgevingskader voor passagiersrechten er momenteel voor staat.

10

In het kader van deze controle hebben we onderzocht in welke mate de passagiersrechten in de Europese Unie doeltreffend worden beschermd. Daartoe onderzochten wij of:

• het toepassingsgebied en de reikwijdte van de verordeningen toereikend waren om de passagiersrechten doeltreffend te beschermen, en of passagiers hun rechten daadwerkelijk konden laten gelden;
• de passagiersrechten doeltreffend werden gehandhaafd.

11

We hebben gesprekken gevoerd met de desbetreffende eenheid van directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer van de Commissie, alsook met verschillende Europese verenigingen en reizigersorganisaties.

12

We hebben twee enquêtes onder EU-burgers uitgevoerd om de mate van bewustzijn en kennis met betrekking tot passagiersrechten in kaart te brengen, alsook hun ervaringen als passagier:

1. een statistische enquête onder 10 350 willekeurig gekozen burgers uit de tien lidstaten die we tijdens de controle hebben bezocht (zie paragraaf 12). Deze enquête is tussen november 2017 en januari 2018 uitgevoerd door middel van een online tool en een statistisch representatieve steekproef;
2. een open enquête die vrij toegankelijk was op onze website en dezelfde vragen bevatte, plus een extra optie om reiservaringen te delen. Dit instrument was beschikbaar van december 2017 tot en met januari 2018 en 1 581 mensen hebben gebruikgemaakt van de gelegenheid om hun mening over passagiersrechten te geven.

13

Dit verslag is voornamelijk gebaseerd op de resultaten van de statistische enquête aangezien deze representatief is voor de EU-bevolking. De open enquête bevatte concrete voorbeelden van verstoringen van reizen. Aangezien de enquête anoniem werd ingevuld, hebben we de respondenten met fictieve namen aangeduid. Daarnaast hebben we op basis van de ervaringen van de passagiers en onze eigen ervaringen tien tips opgesteld die de reiservaring van passagiers hopelijk verbeteren (zie bijlage I).

14

We hebben tien lidstaten bezocht: Tsjechië, Duitsland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland, Polen en Finland¹¹. We hebben gesprekken gevoerd met de nationale handhavingsautoriteiten en de belangrijkste vervoersbedrijven in elke vervoerswijze. Wat betreft de in de controle bestreken vervoerswijzen, is de luchtvaart in alle tien de bezochte lidstaten aan bod gekomen. Het spoorvervoer werd bestreken in Frankrijk, Duitsland, Spanje, Italië, Nederland en Polen. Het busvervoer kwam aan de orde in Tsjechië, Duitsland, Spanje, Italië en Polen. Het vervoer over het water kwam aan de orde in Griekenland, Ierland, Italië en Finland. In totaal hebben we gesproken met 21 nationale handhavingsautoriteiten en 27 vervoersbedrijven.

Opmerkingen

De EU hecht grote waarde aan passagiersrechten, maar er blijven uitdagingen bestaan wat betreft de toepassing ervan

Ook buiten het EU-kader is sprake van passagiersvriendelijke praktijken

15

Om de inspanningen van de EU ten behoeve van passagiersbescherming in een breder kader te plaatsen, hebben we het wetgevingskader voor passagiersrechten van de EU vergeleken met dat in Canada, Nieuw-Zeeland, de VS en Brazilië. We hebben vastgesteld dat in vergelijking met deze landen de EU-regels in de meeste gevallen strenger en specifieker zijn aangezien ze in uiteenlopende mate alle tien de basisrechten voor passagiers bestrijken (zie tabel 1).

16

Daarnaast kwamen we tot de ontdekking dat, in tegenstelling tot de EU, de passagiersrechten in deze landen niet altijd voor alle vier de vervoerswijzen wettelijk zijn vastgesteld. De passagiersbescherming in de referentielanden is vaak gebaseerd op vrijwillige overeenkomsten tussen vervoersbedrijven. Op bepaalde specifieke gebieden, bijvoorbeeld wat betreft de regels met betrekking tot het vervoer van personen met beperkte mobiliteit, gestrande passagiers en de bescherming van bagage, gaan de regels in deze andere landen een stap verder dan die van de EU (zie tekstvak 1).

EU-passagiersrechten zijn soms onduidelijk

Het recht op informatie: behoefte aan meer duidelijkheid

17

Passagiers hebben voor, tijdens, en in sommige gevallen ook na de reis, recht op informatie. In het geval van verstoring van de reis (annuleringen, langdurige vertragingen) moeten passagiers op de hoogte worden gesteld van de aard van de verstoring en de waarschijnlijke gevolgen hiervan voor hun reisschema. Hoewel de verordeningen inzake vervoer per bus en over het water bepalen dat vervoersbedrijven passagiers binnen dertig minuten van informatie moeten voorzien, gelden dergelijke termijnen niet voor luchtvaartmaatschappijen en spoorwegondernemingen (zie tekstvak 2).

Het recht op bijstand is niet duidelijk omschreven

18

Het recht op bijstand¹² houdt in dat aan passagiers een minimumniveau van verzorging moet worden verleend in het geval van een verstoring van de reis. Het is aan de vervoersbedrijven om te bepalen welke specifieke vorm van bijstand ze willen verlenen. De EU-verordeningen inzake passagiersrechten voorzien bovendien niet in specifieke boetes ingeval de vervoersbedrijven hun verplichting om bijstand te verlenen niet nakomen. De duur van de vertraging op basis waarvan passagiers recht hebben op bijstand, verschilt per vervoerswijze: 2-4 uur voor luchtvervoer, 60 minuten voor spoorvervoer en 90 minuten voor vervoer over water of per bus. In de verordeningen inzake lucht- en spoorvervoer wordt het aantal nachten niet vermeld, noch is er een bovengrens met betrekking tot de verblijfskosten vastgesteld. In de verordeningen inzake vervoer over het water en busvervoer zijn wel bovengrenzen opgenomen, op basis waarvan bijstand in het geval van buitengewone omstandigheden wordt uitgesloten (zie tekstvak 3).

19

De begrippen „snacks”, „maaltijden” en „verfrissingen” worden in de verordeningen veelvuldig gehanteerd, maar zijn niet duidelijk omschreven. Als gevolg hiervan weten passagiers niet wat ze van de vervoersbedrijven mogen verwachten. In sommige gevallen verlenen vervoersbedrijven weliswaar bijstand, maar is deze bijstand niet toereikend en van onvoldoende kwaliteit om in de behoeften te voorzien van de passagiers van wie de reis is verstoord. Sommige passagiers krijgen niet meer dan een voucher van 3 EUR voor een verfrissing op het vliegveld, of een flesje water in een trein die urenlang vertraagd is.

Personen met beperkte mobiliteit weten niet welke diensten ze mogen verwachten

20

Personen met beperkte mobiliteit vormen een groep passagiers met specifieke behoeften. Teneinde zonder onnodige beperkingen te kunnen reizen, moeten zij over voldoende informatie beschikken over de reisvoorwaarden en de praktische voorzieningen, zowel aan boord als bij het vertrekpunt. In de verordeningen worden vage begrippen gehanteerd met betrekking tot de tijdstippen waarop en vormen waarin informatie aan personen met beperkte mobiliteit moet worden verstrekt, zoals „in een passende en toegankelijke vorm”¹³ of „met behulp van alternatieve passende middelen”¹⁴. Vanwege dit soort problemen worden de rechten van personen met beperkte mobiliteit vaak niet gehandhaafd (zie tekstvak 4).

De verordeningen inzake passagiersrechten laten veel ruimte voor interpretatie

21

Alle ondervraagde belanghebbenden waren het eens over het feit dat de verordeningen onvoldoende duidelijkheid bieden, waardoor vervoersbedrijven de verordeningen te beperkt interpreteren en er onzekerheid ontstaat over de wijze waarop de nationale handhavingsautoriteiten bepaalde zaken moeten aanpakken. Sinds de verordening inzake luchtvervoer in werking is getreden, heeft het Europees Hof van Justitie (HvJ) zich over circa 180 zaken gebogen om de betekenis van onder meer de begrippen „vertraging”, „buitengewone omstandigheden”, „technisch defect” en „aankomsttijd” te verduidelijken. Zowel vervoersbedrijven als nationale handhavingsautoriteiten hebben bovendien voorbeelden gegeven waaruit blijkt dat nationale rechtbanken over identieke onderwerpen tot verschillende uitspraken zijn gekomen.

22

Teneinde de uitspraken van het HvJ aan alle belanghebbenden uit te leggen, heeft de Commissie een aantal toelichtingen en interpretatierichtsnoeren gepubliceerd¹⁵. Daarnaast heeft de Commissie een samenvatting van de meest relevante arresten van het HvJ gepubliceerd, meest recentelijk in juli 2015¹⁶. De nationale handhavingsautoriteiten en vervoersbedrijven benadrukten echter dat er nog geen sprake is van een uniforme toepassing van de verordeningen omdat begrippen als „bijstand” en „herroutering onder vergelijkbare vervoersvoorwaarden”, alsook de voorwaarden voor vergoeding, nog steeds niet op uniforme wijze worden toegepast.

EU-passagiersrechten verschillen per vervoersbedrijf en worden beperkt door afwijkingen

Het recht om de vervoersovereenkomst te laten uitvoeren: passagiers zijn afhankelijk van het optreden van het vervoersbedrijf

23

In het geval van een langdurige vertraging, geannuleerd vertrek of instapweigering moeten passagiers de keuze krijgen tussen terugbetaling van het vervoersbewijs of alternatief vervoer onder vergelijkbare voorwaarden. Bij luchtvervoer wordt herroutering alleen aangeboden in het geval van een annulering of instapweigering, en niet in het geval van een langdurige vertraging. De tijdslimieten die bij andere vervoerswijzen recht geven op herroutering variëren: een verwachte vertraging bij vertrek of aankomst van minimaal 60 minuten bij het spoorvervoer, 90 minuten bij het vervoer over het water en 120 minuten bij het vervoer per bus. De huidige EU-verordeningen voorzien echter niet in een specifieke boete ingeval de vervoersbedrijven niet binnen een redelijke termijn herroutering aanbieden (zie tekstvak 5).

24

Herroutering moet onder vergelijkbare voorwaarden worden uitgevoerd. In de huidige EU-verordeningen bestaan echter geen richtsnoeren waarin die vergelijkbare voorwaarden worden uiteengezet. Zo maken de nationale handhavingsautoriteiten melding van uitzonderlijk lange door luchtvaartmaatschappijen en spoorwegondernemingen aangeboden busreizen, bijvoorbeeld tussen Parijs en Madrid (1 250 km) of tussen Milaan en Catania (1 400 km, inclusief de ferry).

25

We hebben een aantal gevallen geconstateerd waarin passagiers onmiddellijk geherrouteerd hadden kunnen worden in een andere vervoersklasse, of wanneer er een ander vervoersbedrijf zou zijn ingezet. Vervoersbedrijven maken om financiële redenen echter geen gebruik van deze oplossing. Dit kan lange wachttijden voor passagiers tot gevolg hebben, aangezien zij moeten wachten op een reis die door het oorspronkelijke vervoersbedrijf en in dezelfde vervoersklasse wordt aangeboden (zie tekstvak 6) en die mogelijk pas dagen later beschikbaar is.

Afwijkingen in de verordeningen hebben tot gevolg dat veel passagiers niet beschermd zijn

26

Volgens de verordening inzake spoorvervoer mogen de lidstaten bij de toepassing van de meeste passagiersrechten tot 2024 afwijken van de verordening. De afwijkingen hebben voornamelijk betrekking op regionale en lokale reizen. In 2017 pasten slechts vijf lidstaten¹⁷ de verordening volledig toe. Dit houdt in dat 90 % van de treinreizigers in Europa geen profijt heeft van het merendeel van hun EU-passagiersrechten¹⁸. Ook internationale treindiensten vallen momenteel niet onder de verordening wanneer een groot deel van de reis buiten de EU plaatsvindt, zelfs wanneer de reis door een EU-vervoersbedrijf wordt uitgevoerd.

27

De meeste bepalingen in de verordening inzake busvervoer zijn van toepassing op lijndiensten met een geplande reisafstand van 250 km of meer. Er bestaan verschillende interpretaties over de manier waarop deze 250 kilometers moeten worden berekend. Sommige nationale handhavingsautoriteiten en vervoersbedrijven baseren hun berekening op de volledige afstand van een route; passagiers die tussen twee punten op de route reizen vallen dus ook onder de verordening, ook al is hun reis korter dan 250 km. Andere ondervraagde vervoersbedrijven zijn van mening dat de verordening alleen van toepassing is wanneer de door de houder van het ticket afgelegde afstand minstens 250 km bedraagt.

Passagiers zijn onvoldoende op de hoogte van hun rechten

Het kennisniveau is niet veranderd, maar meer mensen hebben over passagiersrechten gehoord

28

In het kader van onze statistische enquête hebben we de respondenten gevraagd of ze in de afgelopen twee jaar per vliegtuig hebben gereisd, een treinreis over een lange afstand hebben gemaakt, gereisd hebben op een ferry of cruiseschip, of een busreis over een lange afstand hebben gemaakt. Uit de antwoorden blijkt dat de meerderheid van de Europeanen, 86 %, vrij vaak reist, en dat slechts 13 % van de respondenten in de afgelopen twee jaar geen reis over een lange afstand heeft gemaakt. Grafiek 1 geeft het totale percentage per vervoerswijze weer. De meest voorkomende reisfrequentie, 34 %, is tussen de twee en vijf keer per jaar; het merendeel (84 % van de respondenten) reist meer dan één keer per jaar (zie de complete enquête in bijlage II).

29

Veel aspecten van de passagiersrechten vergen een actieve houding, bijvoorbeeld in de vorm van het vragen om bijstand of een vergoeding. Passagiers moeten dus op de hoogte zijn van hun rechten. Teneinde de mate van bekendheid met deze rechten onder Europeanen in kaart te brengen, bevatte onze statistische enquête drie metingen:

1. evaluatie van de door de respondenten zelf aangegeven mate van bekendheid;
2. evaluatie van de reikwijdte van het begrip „passagiersrechten”;
3. evaluatie van de kennis van passagiersrechten.

30

Uit onze statistische enquête blijkt dat 39 % van de respondenten van mening is redelijk of volledig op de hoogte te zijn van hun passagiersrechten. Hoewel 3,6 % zichzelf volledig op de hoogte acht, gaf 13,5 % aan totaal niet bekend te zijn met de passagiersrechten (zie tabel 2 en tekstvak 7). De Eurobarometer-enquête 2014¹⁹ leverde een vergelijkbaar resultaat op: ook hier gaf 39 % van de respondenten aan bekend te zijn met de EU-passagiersrechten.

Bron: Statistische passagiersenquête van de ERK.

Bekendheid staat niet gelijk aan kennis

31

De statistische enquête bevatte een aantal vragen om de kennis van passagiers te toetsen. De respondenten kregen een theoretische situatie voorgelegd van een vlucht met een vertraging van vijf uur als gevolg van problemen met het personeel van de luchtvaartmaatschappij. Er werden vijftien opties voorgelegd, waarvan vijf afkomstig waren uit de verordening inzake de rechten van luchtvaartpassagiers, en tien verzonnen waren. Over het algemeen selecteerden de respondenten twee van de vijf correcte opties.

32

Van de drie meest geselecteerde opties, is de eerste afkomstig uit de verordening inzake passagiersrechten (78 % van de respondenten) (zie tabel 3). De tweede en de derde meest geselecteerde optie waren: „Vergoeding van andere onderbouwde kosten” en „Een vlucht met een andere luchtvaartmaatschappij naar dezelfde bestemming”. Hoewel beide opties niet expliciet in de verordening worden genoemd, maken ze wel deel uit van de meest gangbare verzoeken die passagiers tot vervoersbedrijven richten.

Tabel 3

Het percentage door respondenten geselecteerde opties met betrekking tot zaken waar zij recht op menen te hebben als een vlucht een vertraging van vijf uur of langer oploopt als gevolg van problemen met het personeel van de luchtvaartmaatschappij. Iedere respondent kon vijf opties selecteren, de juiste antwoorden zijn groen gemarkeerd²⁰

	Percentage van de antwoorden %
Gratis maaltijden, verfrissingen en hotelaccommodatie als de vertraging zich ’s nachts voordoet	77,8
Vergoeding van andere onderbouwde kosten	54,2
Een vlucht met een andere luchtvaartmaatschappij naar dezelfde bestemming	49,5
Financiële compensatie van ten minste 250 EUR als dit probleem ertoe leidt dat u met een vertraging van minstens drie uur aankomt op uw eindbestemming	49,2
Gratis vervoer terug naar uw accommodatie ongeacht het tijdstip	45,2
Vergoeding van de volledige prijs van het ticket	39,3
Vervoer naar uw bestemming met een ander vervoersmiddel/andere vervoersmiddelen (trein, bus, enz.)	29,5
Herroutering naar het vliegveld dat het dichtst bij uw oorspronkelijke bestemming ligt	26,7
Korting bij dutyfreewinkels op etenswaren	26,2
Toegang tot de lounge van het vliegveld	25,4
Een upgrade van vervoersklasse	21,4
Het recht om binnen de volgende twee maanden een andere vertrekdatum te kiezen	18,7
Een gratis telefoongesprek	17,3
Een retourvlucht naar het eerste vertrekpunt	15,7
Psychologische bijstand	3,9

Bron: Statistische passagiersenquête van de ERK.

Het kost passagiers moeite om te krijgen waar ze recht op hebben

Op het gebied van passagiersrechten steekt het recht op vergoeding voor vertragingen en annuleringen boven de andere uit

33

In het geval van een langdurige vertraging, een annulering en een instapweigering hebben passagiers recht op financiële compensatie. Alle verordeningen bieden onder bepaalde omstandigheden compensatie, maar deze omstandigheden lopen sterk uiteen. Alle vier de vervoerswijzen hanteren een verschillende termijn voor het moment waarop het recht op compensatie in werking treedt: 3 tot 4 uur vertraging in het geval van luchtvervoer (afhankelijk van de afstand), 1 uur voor reizen per trein, 90 minuten voor vervoer over het water, en 120 minuten voor vervoer per bus.

34

De hoogte van de vergoeding verschilt sterk en is afhankelijk van de vervoerswijze: voor luchtvervoer bedraagt de vergoeding tussen 250 EUR en 600 EUR (zie tabel 4). Voor de andere vervoerswijzen is de vergoeding afhankelijk van de prijs van het ticket (25 % tot 50 %). De bedragen in de verordening inzake luchtvervoer zijn sinds de inwerkingtreding in 2004 niet aan inflatie aangepast. Indien de hoogte van de compensatie gelijke tred met de inflatie zou hebben gehouden, zou de compensatie met het cumulatief inflatiepercentage van 25 % zijn gestegen (zie tabel 4).

Tabel 4

Compensatietarieven in het kader van de rechten van luchtvaartpassagiers als gevolg van vertragingen

Afgelegde afstand	Compensatie in euro’s in Verordening (EG) nr. 261/2004	Theoretisch equivalent na inflatie in euro’s
1 500 km of minder	250	313
Meer dan 1 500 km binnen de EU en alle andere vluchten tussen 1 500 km en 3 500 km	400	500
Meer dan 3 500 km	600	751

Bron: EU-verordeningen inzake de rechten van luchtvaartpassagiers en ERK-berekeningen.

35

Van alle tien de basisrechten voor passagiers levert het recht op compensatie bij vertragingen en annuleringen de meeste administratieve rompslomp op. Het is goed voor ongeveer 90 % van alle bij de vervoersbedrijven en nationale handhavingsautoriteiten ingediende claims. Het meest heikele punt tussen vervoersbedrijven en passagiers betreft de oorzaken van vertragingen en annuleringen. Als de oorzaak geacht wordt van buitengewone aard te zijn, zijn de vervoersbedrijven vrijgesteld van vergoeding (met uitzondering van spoorwegondernemingen die ongeacht de oorzaak van de verstoring tot vergoeding moeten overgaan). Aangezien informatie over de oorzaken van verstoringen niet openbaar wordt gemaakt, moeten alle passagiers dergelijke gevallen individueel aanvechten. De ondervraagde nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer schatten dat zij 60 % van de claims die worden ingediend door passagiers die geen genoegen nemen met de reactie van de luchtvaartmaatschappijen dat de verstoring het gevolg van buitengewone omstandigheden zou zijn, opnieuw hebben geclassificeerd als verstoring die niet het gevolg is van buitengewone omstandigheden. Dit betekent dat het kan voorkomen dat een vervoersbedrijf de ene passagier op een vlucht compensatie betaalt, en een andere passagier op dezelfde vlucht niet (zie tekstvak 8).

36

We hebben alle ondervraagde vervoersbedrijven gevraagd om informatie over het aantal ontvangen klachten en de financiële gevolgen hiervan. Hierop hebben we slechts beperkte informatie ontvangen die niet volstond om conclusies te trekken over de financiële gevolgen van deze verplichtingen. Deze informatie was niet beschikbaar, aangezien zeer weinig vervoersbedrijven deze gegevens met de Commissie willen delen.

37

In haar voorstel tot actualisering van de verordeningen inzake luchtvervoer (zie paragraaf 4) wil de Commissie de door vervoersbedrijven in verband met passagiersrechten gedragen kosten voor bijstand en compensatie terugdringen. De Commissie heeft in dit verband voorgesteld om de wachttijden die recht geven op compensatie te verlengen van drie naar vijf uur. Daarnaast heeft de Commissie voorgesteld om de periode voor het verstrekken van accommodatie te beperken tot twee nachten en 80 EUR per nacht. Dit voorstel was echter uitsluitend gebaseerd op zeer beperkte gegevens die de luchtvaartmaatschappijen aan de Commissie beschikbaar hadden gesteld.

Het is lastig passagiersrechten te doen gelden bij een overstap

38

De specifieke problemen van aansluitingen (ofwel reizen die uit verschillende onderdelen bestaan, maar onder het contract van één vervoersbedrijf vallen) betreffen het gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot compensatie en de organisatie van het toezicht door de nationale handhavingsautoriteiten. Zelfs wanneer zich op individuele onderdelen van de reis vertragingen voordoen die op zich geen recht op compensatie geven, kan het zijn dat de uiteindelijke totale vertraging alsnog de in de verordeningen vastgestelde drempel overschrijdt. Deze situatie vereist de interventie van de nationale handhavingsautoriteiten omdat de betrokken vervoersbedrijven zich niet verantwoordelijk voelen voor het verstrekken van bijstand of compensatie wanneer zij niet rechtstreeks schuldig zijn aan de verstoring (zie tekstvak 9).

39

Het is niet duidelijk welke nationale handhavingsautoriteit in dat geval eventuele klachten in behandeling moet nemen. De ondervraagde nationale handhavingsautoriteiten gaven talrijke voorbeelden van gevallen van aansluitingsproblemen waarin zij elkaar de bal hadden toegespeeld. De nationale handhavingsautoriteiten hebben maatregelen genomen om tot een gemeenschappelijke aanpak van dit probleem te komen, maar hebben geen unaniem standpunt ingenomen.

Passagiers hebben behoefte aan alternatief vervoer

40

We hebben de respondenten gevraagd om van de tien basisrechten voor passagiers de drie voor hen belangrijkste rechten te kiezen. Het antwoord dat het vaakst gegeven werd, was: „Het recht op alternatief vervoer in het geval van langdurige vertraging, een annulering of instapweigering” (zie tabel 1); 42 % van de respondenten gaf dit recht als eerste keuze aan. Dit antwoord werd op de voet gevolgd door „Het recht op compensatie in het geval van langdurige vertraging, een annulering of instapweigering”, dat door 40 % van de respondenten werd gekozen. Aan het recht op bijstand werd bijna evenveel waarde gehecht. Uit de open enquête kwam dit ook als meest gewaardeerd recht naar voren, maar was het voor 65 % de eerste keuze (zie tabel 5).

Tabel 5

Welke rechten vinden passagiers het belangrijkst?

Statistische enquête	% van de gevallen
Recht op alternatief vervoer bij langdurige vertragingen, geannuleerde reizen of instapweigering	41,7
Recht op compensatie bij langdurige vertragingen, geannuleerde reizen of een instapweigering	39,6
Recht op verzorging (eten, bijstand) bij langdurige vertragingen	36,1
Recht op compensatie bij schade aan uw bagage	35,7
Recht op terugbetaling door het vervoersbedrijf in het geval van een verstoring van de reis	34,7
Recht op bescherming tegen discriminatie vanwege nationaliteit, woonplaats of handicap bij het gebruik van openbaar vervoer	31,3
Recht op informatie in het geval van een verstoring van de reis	29,9
Recht op gratis bijstand voor passagiers met beperkte mobiliteit	28,9
Recht om een klacht in te dienen bij een vervoerder als u ontevreden bent over de dienstverlening	9,7
Recht op de juiste uitvoering van de verordeningen door overheidsinstanties	7,2

Bron: Statistische passagiersenquête van de ERK.

50 % van de reizigers heeft aanzienlijke verstoringen van hun reis ervaren, met name in het lucht- en spoorvervoer

41

In onze statistische enquête hebben we respondenten de vraag gesteld of zij in de afgelopen twee jaar te maken hebben gehad met situaties waarin hun reis werd geannuleerd of vertraagd, ze niet mochten instappen of hun bagage was beschadigd. Van de 8 961 respondenten die in de afgelopen twee jaar hadden gereisd, had 49,5 % te maken gehad met minstens een van deze verstoringen. Uit de enquête bleek dat de meest voorkomende verstoring bestond uit vertragingen, een probleem waar 34 % van de treinreizigers en 31 % van de luchtvaartpassagiers mee te kampen heeft gehad. Dit werd gevolgd door annuleringen en verlies of ernstige beschadiging van bagage (zie grafiek 2).

42

We hebben ook getest of passagiers die al eerder met een verstoring van een reis te maken hadden gehad, beter op de hoogte waren van hun rechten. Wij constateerden dat ervaring met eerdere verstoringen niet tot een hogere mate van bekendheid met passagiersrechten leidt. In sommige gevallen brengt de verstoring vrijwel alle mogelijke problemen met zich mee (zie tekstvak 10).

Informatie over verstoringen wordt niet openbaar gemaakt

43

Vervoersbedrijven zijn uit hoofde van de verordeningen niet verplicht om verstoringen van reizen bekend te maken aan het publiek, met uitzondering van spoorwegondernemingen, die ieder jaar het aantal en de categorieën van ontvangen klachten, de verwerkte klachten, reactietijden en eventuele getroffen verbeteringsmaatregelen moeten publiceren. Vervoersbedrijven zijn er huiverig voor informatie over verstoringen op hun route openbaar te maken (zie paragraaf 36). Daarnaast hanteren de nationale handhavingsautoriteiten geen registers waarin vertragingen of annuleringen bij individuele vertrekpunten worden vastgelegd, of het aantal gevallen dat per vervoersbedrijf of vertrekpunt wordt gemeld.

Slechts een derde van de passagiers probeert gebruik te maken van hun passagiersrechten omdat ze niet weten wat ze moeten doen, of ervan uitgaan dat de uitkomst niet bevredigend zal zijn

44

Bij een verstoring van de reis zijn de meeste voordelen niet automatisch beschikbaar. Het aantal passagiers dat zijn rechten probeert te laten gelden, is over het algemeen kleiner dan het aantal getroffen passagiers (zie tekstvak 11). We hebben de vervoersbedrijven gevraagd bij benadering aan te geven hoeveel mensen actieve stappen nemen. Luchtvaartmaatschappijen en spoorwegondernemingen schatten dat ongeveer een derde van de passagiers contact met het vervoersbedrijf heeft opgenomen nadat ze met een verstoring van de reis te kampen hadden. Dit cijfer komt overeen met onze statistische enquête waarbij 32 % van de 4 437 respondenten die met een verstoring te maken hadden gehad, contact met het vervoersbedrijf had opgenomen voor compensatie of een andere vorm van bijstand.

45

In de statistische enquête gaf 20 % van alle passagiers aan dat ze zich bij de verstoring van hun reis hadden neergelegd en geen actie hadden ondernomen. Toen we vroegen waarom ze zich zo passief hadden opgesteld, was het antwoord dat we het vaakst kregen dat er weinig kans was op een positieve reactie van het vervoersbedrijf. Zoals uit grafiek 3 blijkt, werden als andere belangrijke redenen een gebrek aan bekendheid met de regels genoemd, en een gebrek aan praktische kennis over de te volgen handelswijze.

De handhaving varieert en is afhankelijk van de in de verschillende lidstaten gehanteerde praktijken

De organisatiestructuur en handhavingspraktijken van de nationale handhavingsautoriteiten lopen uiteen

De organisatiestructuur van de handhavingsautoriteiten is niet uniform en de reikwijdte van hun werkzaamheden is afhankelijk van de vervoerswijze

46

Voor alle vier de vervoerswijzen moeten de lidstaten handhavingsautoriteiten oprichten teneinde de naleving van de bepalingen van de verordeningen te waarborgen. We hebben vastgesteld dat in alle bezochte lidstaten nationale handhavingsautoriteiten zijn opgericht. In sommige gevallen bestrijken deze één enkele vervoerswijze, en in andere gevallen meerdere vervoerswijzen.

47

De nationale handhavingsautoriteiten voor vlieg-, bus- en bootreizen zijn verantwoordelijk voor elk vertrek vanaf hun grondgebied en alle aankomsten van EU-vervoersbedrijven uit niet-EU-landen (ook wel bekend als territoriale handhaving). De nationale handhavingsautoriteiten voor treinvervoer zijn verantwoordelijk voor de vervoersbedrijven die onder hun bevoegdheid vallen (ook wel bekend als entiteitsgebaseerde handhaving). Wanneer spoorwegondernemingen gebruikmaken van vertrekpunten buiten hun eigen lidstaten, kunnen er problemen ontstaan. In dat geval is de nationale handhavingsautoriteit die toezicht houdt op een bepaald vervoersbedrijf, mogelijk niet bevoegd om een gebeurtenis te onderzoeken die zich in een andere lidstaat heeft voorgedaan. We merkten echter in de praktijk op dat de verantwoordelijkheid van de nationale handhavingsautoriteiten niet erg duidelijk is voor passagiers en dat geldt ook voor de sectoren voor vervoer per bus of over het water. Geen van de bus- en ferry-exploitanten met wie we spraken, was ooit door een nationale handhavingsautoriteit van een andere lidstaat benaderd.

48

Daarnaast kan er een verder onderscheid worden gemaakt tussen internationaal en binnenlands vervoer, en speelt de scheiding van de taken van de internationale handhavingsautoriteiten tussen lokale overheden mogelijk ook een rol. Dit is het geval voor het busvervoer in Polen en Spanje. Hoewel er op nationaal niveau een autoriteit in het leven is geroepen voor internationaal verkeer, valt het binnenlands verkeer onder de verantwoordelijkheid van de regionale autoriteiten en hangen de bevoegdheden van deze laatstgenoemde autoriteiten af van de plaats waar het vervoersbedrijf zijn vergunning heeft gekregen.

Niet alle nationale handhavingsautoriteiten handelen individuele claims van passagiers af

49

Volgens de verordeningen moeten passagiers in kennis worden gesteld van het feit dat zij bij de desbetreffende nationale handhavingsautoriteit klachten kunnen indienen over inbreuken op de verordeningen. In de meeste gevallen moeten passagiers in eerste instantie de klacht bij het vervoersbedrijf indienen, en de klacht alleen naar de handhavingsautoriteit escaleren wanneer die onbevredigend is afgehandeld. Hoewel passagiers verwachten dat de nationale handhavingsautoriteit het eerste aanspreekpunt is, nemen nationale handhavingsautoriteiten vaak geen individuele financiële klachten in behandeling en moeten passagiers op zoek gaan naar andere oplossingen om de verschuldigde compensatie te verkrijgen.

50

Als gevolg van een arrest van het HvJ²¹ van maart 2016 zijn sommige nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer van mening dat zij uitsluitend verantwoordelijk zijn voor algemene handhaving (Duitsland, Italië, Finland), terwijl andere autoriteiten ook individuele klachten in behandeling nemen. Dit maakt het in de praktijk heel moeilijk om uitvoering te geven aan de bepaling in de verordening inzake luchtvervoer op grond waarvan passagiers het recht hebben bij iedere nationale handhavingsautoriteit een klacht in te dienen over een vermeende inbreuk, ongeacht waar deze plaats heeft gevonden²². De mogelijkheid bestaat dat de eerste nationale handhavingsautoriteit waar de passagier zich toe wendt, individuele zaken in behandeling neemt, terwijl de tweede nationale handhavingsautoriteit waar de klacht naartoe wordt verwezen, zich uitsluitend met algemene handhaving bezighoudt.

Uit de statistieken blijkt dat de nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer veel meer claims in behandeling nemen dan de nationale handhavingsautoriteiten voor het vervoer per spoor, over het water of per bus

51

Over het algemeen lopen de door de nationale handhavingsautoriteiten gehanteerde praktijken sterk uiteen. Zo kunnen de termijnen voor de afhandeling van klachten uiteenlopen van twee maanden (Polen) tot wel vier jaar (Duitsland), terwijl er in sommige lidstaten geen officiële termijn geldt (Finland, Frankrijk). De gemiddelde duur van de procedure voor nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer varieert van 42 dagen (Nederland) tot meer dan een jaar (Duitsland).

52

Het aantal door de nationale handhavingsautoriteiten opgelegde sancties en de bedragen die hiermee gemoeid zijn, lopen per lidstaat sterk uiteen nu deze niet zijn vastgelegd in de EU-wetgeving. In de luchtvaartsector kunnen deze variëren van 50 EUR (Polen) tot 250 000 EUR per passagier (Ierland), afhankelijk van de ernst van de inbreuk. In Nederland liep een cumulatieve boete voor een bepaald incident op tot wel 1 miljoen EUR. Van de tien bezochte lidstaten publiceert echter alleen de Nederlandse nationale handhavingsautoriteit voor het luchtvervoer informatie over sancties, en vermeldt daarbij de naam van de luchtvaartmaatschappij.

53

Voor de meeste nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer geldt dat het aantal in de afgelopen drie jaar ontvangen klachten toeneemt (zie tabel 6). De voornaamste reden dat passagiers claims bij de nationale handhavingsautoriteiten indienen, is dat zij het niet eens zijn met het standpunt dat de opgelopen vertragingen het gevolg zijn van buitengewone omstandigheden (gemiddeld 45 % van alle claims), gevolgd door gevallen waarbij dezelfde kwestie zich bij annuleringen voordoet (19 %).

Tabel 6

Statistieken 2015-2017 met betrekking tot de afhandeling van klachten door de tien nationale handhavingsautoriteiten voor het luchtvervoer

Lidstaat	Totaal aantal klachten
	2015	2016	2017
Tsjechië	370	672	934
Duitsland	2 844	3 075	3 211
Ierland	719	846	981
Griekenland	993	1 367	1 465
Spanje	11 343	17 649	16 700
Frankrijk	6 775	5 960	6 115
Italië	5 763	6 078	3 731
Nederland	812	1 361
Polen	5 402	5 980	7 226
Finland	1 434	1 845	2 015

Bron: Tijdens de bezoeken aan de lidstaten verkregen informatie.

54

Relatief gezien ligt de werklast voor de nationale handhavingsautoriteiten voor de andere vervoerswijzen lager. Nationale handhavingsautoriteiten voor het spoorvervoer moeten regelmatig problemen oplossen, terwijl nationale handhavingsautoriteiten in het vervoer per bus of over het water slechts een klein aantal gevallen in behandeling nemen. Zo moest de Poolse nationale handhavingsautoriteit voor het spoorvervoer in 2017 meer dan 7 000 klachten afhandelen, en de nationale handhavingsautoriteit in het busvervoer maar vier.

55

We hebben geconstateerd dat het aantal klachten dat passagiers indienen bij spoorwegondernemingen en vervoersbedrijven voor vervoer per bus of over het water vele malen hoger ligt dan het aantal klachten dat uiteindelijk bij de nationale handhavingsautoriteiten terechtkomt. Hieruit blijkt dat de vervoersbedrijven de meeste klachten afhandelen. Soms kwamen de sectorale normen overeen met de verplichtingen van vervoersbedrijven krachtens de EU-verordeningen inzake passagiersrechten of gingen zelfs nog verder dan die verplichtingen, en de vervoersbedrijven lijken problemen vaak op vrijwillige basis op te lossen.

Claimbureaus en instanties voor alternatieve geschillenbeslechting vullen de handhavingslacunes op die de nationale handhavingsautoriteiten niet oplossen

Instanties voor alternatieve geschillenbeslechting voeren elementen van onderhandeling en compromis in procedure voor de handhaving van de passagiersrechten in

56

Om hun rechten te laten gelden, kunnen passagiers zich niet alleen tot nationale handhavingsautoriteiten wenden, maar ook tot andere instanties, zoals instanties voor alternatieve geschillenbeslechting (Alternative Dispute Resolution, ADR), Europese consumentencentra²³, claimbureaus of consumentenorganisaties. Passagiers kunnen ook tot een oplossing proberen te komen via de civiele rechter, vooral wanneer zij compensatie eisen.

57

ADR biedt een eenvoudige, snelle en goedkope buitengerechtelijke oplossing voor geschillen tussen consumenten en ondernemers. Volgens de EU-richtlijn²⁴ moet ADR beschikbaar zijn voor alle soorten binnenlandse en grensoverschrijdende geschillen en moeten de lidstaten erop toezien dat ADR gemakkelijk toegankelijk is. Hoewel er in alle lidstaten ADR-organen zijn die algemene klachten van consumenten behandelen, hebben vervoersbedrijven voornamelijk contact met ADR-organen ten aanzien van hun eigen vervoerswijze. ADR-adviezen zijn niet altijd bindend voor het vervoersbedrijf.

58

Hoewel de ADR-procedure voor passagiers meestal geen kosten met zich meebrengt, moeten vervoersbedrijven mogelijk voor iedere procedure betalen, ongeacht het resultaat. Aangezien de kosten per procedure mogelijk veel hoger liggen dan de uiteindelijk te betalen vergoeding, kiezen sommige ondervraagde vervoersbedrijven ervoor de gevraagde compensatie te betalen om zo de ADR-procedure te vermijden.

59

Sommige nationale handhavingsautoriteiten gaven aan dat ze van mening zijn dat de ADR-procedure onverenigbaar is met het beginsel van passagiersrechten, aangezien het doel van ADR is tot een wederzijds aanvaardbare oplossing te komen, als gevolg waarvan sommige passagiers mogelijk genoegen nemen met lagere compensatie dan waar zij recht op hebben.

Passagiersrechten hebben geleid tot het ontstaan van een nieuwe sector van claimbureaus

60

Claimbureaus bieden passagiers hun diensten aan om namens hen compensatie voor verstoorde reizen te claimen. Sommige luchtvaartmaatschappijen gaven aan dat het aandeel van door claimbureaus gefaciliteerde zaken tot wel 50 % bedraagt (zie tekstvak 12).

61

Sommige claimbureaus hanteren zeer hoge tarieven (tot wel 50 % van de verschuldigde compensatie). Er zijn gevallen bekend van bureaus die compensatie aanvroegen bij vervoersbedrijven, zonder dat de betreffende passagiers daarvan op de hoogte waren. Minstens één nationale handhavingsautoriteit (Griekenland) en een aantal luchtvaartmaatschappijen hebben maatregelen genomen om het aantal claims van bureaus te beperken door de eisende partijen om de bankrekeninggegevens van de hoofdpassagier te vragen. Hierdoor wordt voorkomen dat de compensatie rechtstreeks aan de claimbureaus wordt uitbetaald. In Griekenland heeft deze regeling ertoe geleid dat het aantal door claimbureaus ingediende claims met meer dan 50 % is afgenomen.

De Commissie maakt de uitwisseling van ervaringen tussen nationale handhavingsautoriteiten mogelijk, maar heeft geen mandaat om de uniforme handhaving van de passagiersrechten te waarborgen

De Commissie kan uitsluitend toezicht houden op de uitvoering van de passagiersrechten

62

We constateerden dat het mandaat van de Commissie niet zo ver reikt dat zij kan waarborgen dat de handhaving in de lidstaten op uniforme wijze plaatsvindt. De Commissie heeft dus tot taak om de uitvoering van het wetgevingskader voor passagiersrechten te monitoren door zo nodig inbreukprocedures in te leiden. Verder biedt de Commissie de nationale handhavingsautoriteiten een platform om informatie uit te wisselen en organiseert zij bijeenkomsten voor nationale handhavingsautoriteiten voor specifieke vervoerswijzen. De Commissie beantwoordt ook vragen van de nationale handhavingsautoriteiten met betrekking tot de interpretatie van de verordeningen.

63

Volgens de EU-verordeningen zijn de nationale handhavingsautoriteiten niet verplicht rechtstreeks verslag uit te brengen aan de Commissie over hun werkzaamheden. Als gevolg hiervan heeft de Commissie beperkte kennis over de in het algemeen door de nationale handhavingsautoriteiten gehanteerde praktijken of over het aantal zaken dat zij afhandelen. De Commissie verzamelt informatie over de uitvoering van de passagiersrechten aan de hand van de vragen die zij ontvangt en via gedachtewisselingen met nationale handhavingsautoriteiten.

De Commissie heeft maatregelen genomen om de bekendheid met passagiersrechten te vergroten, maar zonder veel resultaat

64

De Commissie heeft een rol gespeeld bij het vergroten van de bekendheid met passagiersrechten onder passagiers en campagnes gelanceerd om passagiers op hun rechten te wijzen. Op alle vliegvelden waar we een controleronde hebben gehouden, hingen posters. In de terminals voor het vervoer over het water en de bus- en treinstations was de informatie over passagiersrechten echter niet of slecht zichtbaar.

65

Tussen 2010 en 2012 heeft de Commissie een bewustmakingscampagne voor het lucht- en spoorvervoer gevoerd. Hierop volgde tussen 2013 en 2015 nog een campagne waar ook het zee- en busvervoer onder viel. In 2016 lanceerde de Commissie haar eerste online-informatiecampagne op sociale media. Het belangrijkste doel hiervan was de bekendheid met de passagiersrechten te vergroten, en het aantal bezoeken aan het onderdeel „Passagiersrechten” in het portaal „Uw Europa”, alsook het aantal downloads in de passagiersrechten-app, te verhogen. Tot nu toe is het portaal bijna 400 000 keer bezocht en zijn er tijdens de campagne meer dan 40 miljoen mensen bereikt. Medio 2018 was de app 240 000 keer gedownload.

66

De app en het portaal „Uw Europa” bieden passagiers geen praktische informatie over hoe te handelen in het geval van een verstoring van de reis, hoe contact op te nemen met het vervoersbedrijf, of hoe een claim in te dienen. De informatie die via deze kanalen aan passagiers wordt verstrekt is noodzakelijk en meestal correct, maar niet gedetailleerd genoeg voor passagiers die te maken krijgen met een verstoring.

Conclusies en aanbevelingen

67

Het lijdt geen twijfel dat de EU veel waarde hecht aan de passagiersrechten: de belangrijkste vormen van openbaar vervoer worden in de verordeningen bestreken in een mate die we niet hebben aangetroffen in de referentielanden. Passagiers zijn echter onvoldoende op de hoogte van hun rechten en krijgen vaak niet waar ze recht op hebben vanwege problemen met de handhaving van hun rechten.

De EU hecht grote waarde aan de passagiersrechten, maar er blijven uitdagingen bestaan wat betreft de toepassing ervan

68

EU-passagiersrechten bieden een alomvattend kader ten behoeve van passagiers. We hebben in andere landen buiten de EU echter enkele goede praktijken gesignaleerd die bij toepassing in Europa de kwaliteit van de EU-passagiersrechten verder zouden kunnen verbeteren (zie de paragrafen 15 en 16).

69

Passagiersrechten zijn soms onduidelijk en beperkt vanwege afwijkingen in de verordeningen. Het recht op bijstand, compensatie, informatie en herroutering is in de verordeningen niet gelijk voor de verschillende vervoerswijzen (zie de paragrafen 17-27).

Aanbeveling 1 met betrekking tot het verbeteren van de samenhang van het EU-wetgevingskader voor passagiersrechten

Teneinde een zo groot mogelijke bescherming van passagiers bij alle vervoerswijzen te waarborgen, moet de Commissie uiterlijk eind 2020 een analyse verrichten van de verschillen tussen de huidige verordeningen inzake passagiersrechten, en zich daarbij richten op de tien basisrechten voor passagiers, om zo beste praktijken vast te stellen. Hierbij dient de Commissie tevens rekening te houden met huidige internationale praktijken.

70

Het is lastig passagiersrechten te doen gelden omdat een groot aantal bepalingen van de verordeningen door passagiers, vervoersbedrijven, nationale handhavingsautoriteiten, en zelfs nationale rechtbanken, verschillend kunnen worden geïnterpreteerd. De begrippen „informatie”, „bijstand” en „verzorging”, alsook de voorwaarden met betrekking tot herroutering, zijn in de verordeningen niet duidelijk gedefinieerd. Daarnaast zorgen talrijke beperkingen ten aanzien van de bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten en de afwijkingen in de verordeningen ervoor dat het toepassingsgebied van de passagiersrechten aanzienlijk wordt beperkt (zie de paragrafen 38-45).

Aanbeveling 2 met betrekking tot het verbeteren van de inzichtelijkheid van het wetgevingskader voor passagiersrechten

Teneinde passagiers beter te beschermen in het geval van een verstoring van hun reis, moet de Commissie uiterlijk eind 2020 verdere richtsnoeren of equivalent advies uitbrengen, waarin de volgende punten zijn vastgelegd:

1. minimumnormen met betrekking tot de informatie die wordt verstrekt aan passagiers die met een verstoring van hun reis te maken krijgen;
2. de verplichting van vervoersbedrijven om herroutering aan te bieden, met inbegrip van het gebruik van alternatieve vervoersbedrijven.

71

Om profijt te hebben van het wetgevingskader voor passagiersrechten in het geval van een verstoring van hun reis, moeten passagiers zelf actie ondernemen. Om dat te kunnen doen, moeten zij op de hoogte zijn van hun rechten. Ondanks de inspanningen van de Commissie blijft de mate van bekendheid met de rechten relatief laag. De bewustmakingscampagnes waren gericht op het bestaan van passagiersrechten, maar hadden meer praktische informatie kunnen bieden over wat te doen in het geval van een verstoring van de reis.

72

Er bestaat op Europees niveau geen register van de frequentie van of redenen voor verstoringen per vervoerswijze of vervoersbedrijf. Over het algemeen wordt informatie over routes of over vervoersbedrijven die het vaakst door verstoringen worden getroffen, niet door de nationale handhavingsautoriteiten geverifieerd of gepubliceerd (zie de paragrafen 28-32).

Aanbeveling 3 met betrekking tot het vergroten van de mate van bekendheid met de passagiersrechten

Teneinde de bekendheid met passagiersrechten te vergroten, dient de Commissie uiterlijk eind 2019:

1. maatregelen te nemen om de lancering van bewustmakingscampagnes door nationale handhavingsautoriteiten te promoten en te coördineren, en tegelijkertijd de deelname van vervoersbedrijven en andere belanghebbenden te bevorderen om ervoor te zorgen dat deze campagnes meer passagiers bereiken;
2. een handleiding voor passagiers op te stellen over hoe ze hun rechten in de praktijk kunnen laten gelden. Hierbij kan naar de jurisprudentie worden verwezen en er kan een standaardformulier voor claims in worden opgenomen dat kan worden ingediend bij vervoersbedrijven en nationale handhavingsautoriteiten;
3. voor te stellen dat nationale handhavingsautoriteiten, binnen hun bevoegdheidsterrein, verslag uitbrengen over de frequentie van en redenen voor verstoringen van reizen, alsook over de routes die het vaakst door verstoringen worden getroffen.

73

In het huidige compensatiestelsel moeten miljoenen claims individueel worden ingediend en verwerkt. De door de vervoersbedrijven en nationale handhavingsautoriteiten toegepaste procedures bij de afwikkeling van individuele claims, zijn echter niet transparant. Passagiers die hinder hebben ondervonden van dezelfde verstoring van de reis kunnen verschillend worden behandeld zonder hiervan op de hoogte te zijn, aangezien de redenen voor verstoringen niet openbaar worden gemaakt. De compensatie heeft aan koopkracht ingeboet (zie de paragrafen 33-37).

Aanbeveling 4 met betrekking tot het verbeteren van de doeltreffendheid van het wetgevingskader voor passagiersrechten

Teneinde de doeltreffendheid van het wetgevingskader voor passagiersrechten te verbeteren en de resterende problemen op het gebied van handhaving op te lossen, moet de Commissie uiterlijk eind 2021 de volgende kwesties meenemen tijdens de bespreking van haar voorstellen tot wijziging van de huidige verordeningen. Deze kwesties moeten het volgende omvatten:

1. voorzien in minimumnormen voor bijstand en verzorging. De minimumnormen moeten afhankelijk zijn van de duur van de verstoring en de gebruikte vervoerswijze. Zo zou de minimumtoewijzing voor verzorging aan luchtvaartpassagiers kunnen worden vastgesteld op 10 % van het gemiddelde compensatietarief (dat momenteel 400 EUR bedraagt). Voor andere vervoerswijzen zou het tarief kunnen worden beperkt tot 50 % van de tarief voor luchtvaartpassagiers;
2. het aantal afwijkingen verminderen dat een beperking van het toepassingsgebied van de verordening tot gevolg heeft;
3. vervoersbedrijven verplichten om binnen 48 uur na het optreden van de verstoring passagiers schriftelijk op de hoogte te stellen van de reden voor de verstoring, en met name mede te delen of de verstoring het gevolg was van buitengewone omstandigheden;
4. de vervoersbedrijven verplichten om passagiers die bij aankoop van het ticket de nodige informatie hebben verstrekt, automatisch (zonder specifiek verzoek) compensatie te betalen;
5. een mechanisme invoeren om de koopkracht van compensatietarieven gelijk te houden.

De handhaving varieert en is afhankelijk van de in de verschillende lidstaten gehanteerde praktijken

74

De handhaving van de verordeningen is van cruciaal belang voor het succes van het gehele wetgevingskader. Passagiers hebben behoefte aan doeltreffende nationale handhavingsautoriteiten. De aanpak van de nationale handhavingsautoriteiten ten aanzien van de handhaving van de rechten van individuele passagiers verschilt momenteel per vervoerswijze en per lidstaat.

75

De nationale handhavingsautoriteiten houden zich vooral bezig met het reageren op klachten van ontevreden passagiers. Niet alle nationale handhavingsautoriteiten kunnen echter individuele schadeclaims in behandeling nemen. De bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten om vervoersbedrijven sancties op te leggen, lopen uiteen van het niet kunnen opleggen van boetes tot het opleggen van aanzienlijke boetes (zie de paragrafen 46-55).

76

De Commissie heeft geen mandaat om de handhaving van de verordeningen inzake passagiersrechten volledig te waarborgen. De toezichthoudende rol van de Commissie met betrekking tot de uitvoering van het wetgevingskader voor passagiersrechten heeft tot verduidelijking van de verordeningen geleid, maar niet geresulteerd in de universele toepassing van passagiersrechten in heel Europa binnen de vier vormen van openbaar vervoer (zie de paragrafen 62-66).

Aanbeveling 5 met betrekking tot het versterken van de bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten en het uitbreiden van het mandaat van de Commissie

Teneinde de bevoegdheden van de nationale handhavingsautoriteiten te versterken en hun ondersteunende rol ten behoeve van passagiers verder te ontwikkelen, en tegelijkertijd de handhaving van de passagiersrechten naar behoren te garanderen, moet de Commissie uiterlijk eind 2021 de volgende kwesties meenemen in de bespreking van haar voorstellen tot wijziging van de huidige verordeningen. Deze kwesties moeten het volgende omvatten:

1. de nationale handhavingsautoriteiten van verdere instrumenten voorzien voor de handhaving van passagiersrechten, onder meer in de vorm van:
   1. de toepassing van het beginsel van territoriale handhaving;
   2. toezicht op het beleid van de vervoersbedrijven met betrekking tot bijstand, verzorging, informatie en herroutering;
   3. de afhandeling van door individuele passagiers ingediende schadeclaims;
   4. het opleggen van sancties aan vervoersbedrijven die verzuimen bijstand, verzorging en informatie te verstrekken;
2. de Commissie in staat stellen de nodige informatie van de nationale handhavingsautoriteiten te verkrijgen om een alomvattend overzicht te hebben van de handhavingssituatie, en haar het mandaat geven om de kwaliteit te bewaken van de handhavingspraktijken van de nationale handhavingsautoriteiten.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 3 oktober 2018.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II „Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. De controle werd geleid door ERK-lid George Pufan, ondersteund door Patrick Weldon, kabinetschef, en Mircea Radulescu, kabinetsattaché; Pietro Puricella, hoofdmanager; Erki Must, taakleider; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar en Annekatrin Langer, controleurs; Petra Karkosova, secretariaatsassistente. Zuzanna Filipski en Richard Moore verleenden taalkundige ondersteuning.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1263-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/03010	QJ-AB-18-028-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1260-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/871212	QJ-AB-18-028-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU-publicaties op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.