I passeggeri nell’Unione europea hanno pieni diritti, ma devono ancora lottare per farli rispettare

Sintesi

Informazioni sui diritti dei passeggeri

I

Negli ultimi vent’anni, i viaggi con tutti i modi di trasporto hanno registrato un vero e proprio boom in Europa. In risposta, l’Unione europea ha adottato misure per garantire un livello minimo di tutela per i passeggeri che utilizzano i quattro modi di trasporto collettivo: aereo, ferroviario, per via navigabile e mediante autobus. Nel 2011, la Commissione ha riconosciuto 10 diritti essenziali dei passeggeri dell’UE comuni a tutti i modi di trasporto. I diritti dei passeggeri sono garantiti dai regolamenti relativi ai quattro modi di trasporto collettivo, anche se la misura della copertura e le norme specifiche sono diverse da un regolamento all’altro.

Come si è svolto l’audit della Corte

II

La Corte ha valutato con quanta efficacia siano tutelati i diritti dei passeggeri, verificando:

• se l’estensione e la portata dei regolamenti tutelino efficacemente i diritti dei passeggeri e se i viaggiatori ne godano effettivamente;
• se il rispetto dei diritti dei passeggeri sia stato promosso con efficacia.

III

Gli auditor della Corte hanno tenuto colloqui con personale della Commissione e visitato 10 Stati membri: Cechia, Germania, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Polonia e Finlandia. In tutti gli Stati membri, l’estensione dell’audit comprendeva il trasporto aereo, mentre i trasporti ferroviari, per vie navigabili e con autobus sono stati considerati solo in alcuni Stati. La Corte, inoltre, ha condotto due sondaggi presso i passeggeri per valutarne il grado di consapevolezza e conoscenza dei propri diritti.

Cosa è stato riscontrato

IV

I principali modi di trasporto collettivo sono coperti dai regolamenti, che costituiscono un quadro normativo unico al mondo. Tuttavia, molti passeggeri non sono sufficientemente consapevoli dei propri diritti e spesso non ne godono a causa di difficoltà nel farli rispettare.

V

Gli auditor della Corte hanno rilevato alcune buone pratiche applicate in altri paesi non appartenenti all’UE che, se introdotte in Europa, potrebbero migliorare ulteriormente la qualità dei diritti dei passeggeri dell’UE. I 10 diritti essenziali hanno lo scopo di tutelare tutti i passeggeri di tutti i quattro modi di trasporto collettivo. La portata della tutela dipende dallo specifico modo di trasporto utilizzato.

VI

Numerose disposizioni dei regolamenti possono essere oggetto di interpretazioni diverse. I concetti di «informazione», «assistenza» e «condizioni per il trasporto alternativo» non sono definiti a sufficienza nei regolamenti. L’ammontare dell’indennizzo, inoltre, non mantiene il potere di acquisto. In aggiunta, la copertura dei diritti dei passeggeri risulta limitata in misura significativa da molte limitazioni alla giurisdizione degli organismi nazionali preposti all’applicazione (ONA) nonché dalle deroghe previste dai regolamenti.

VII

Per beneficiare del quadro di tutela dei propri diritti, i passeggeri devono sapere della sua esistenza. Il livello di consapevolezza, tuttavia, resta relativamente basso. Le campagne di sensibilizzazione sono state incentrate sull’esistenza dei diritti dei passeggeri, ma avrebbero potuto fornire orientamenti più pratici su come procedere in caso di perturbazione del viaggio.

VIII

L’attuale sistema di gestione delle compensazioni pecuniarie/indennizzi/risarcimenti (in prosieguo «indennizzi») comporta notevoli oneri amministrativi sia per i vettori sia per i passeggeri, dato che occorre presentare e gestire singolarmente milioni di reclami. Le procedure applicate dai vettori e dagli ONA per rispondere ai singoli reclami non sono trasparenti. Per uno stesso viaggio interessato da perturbazioni, i passeggeri possono essere trattati in modo diverso.

IX

L’applicazione dei regolamenti compete agli ONA. Attualmente, il loro approccio per far rispettare i diritti dei singoli passeggeri varia in base al modo di trasporto e allo Stato membro. Nella maggior parte dei casi, gli ONA reagiscono a reclami presentati da passeggeri insoddisfatti.

X

Il monitoraggio effettuato dalla Commissione sull’attuazione del quadro disciplinante i diritti dei passeggeri ha portato a chiarire i regolamenti applicabili. Tuttavia, poiché la Commissione non ha mandato per imporre il rispetto dei diritti dei passeggeri, la loro applicazione non è uniforme.

Raccomandazioni della Corte

XI

La Corte formula una serie di raccomandazioni riguardanti: il miglioramento della coerenza, della chiarezza e dell’efficacia del quadro disciplinante i diritti dei passeggeri; una maggiore consapevolezza da parte dei passeggeri; il conferimento di ulteriori poteri agli ONA e il rafforzamento del mandato della Commissione. La Corte, inoltre, ha elaborato 10 suggerimenti per cercare di migliorare l’esperienza di viaggio di tutti i passeggeri.

Introduzione

Il concetto di «diritti dei passeggeri»

01

Negli ultimi vent’anni, i viaggi con tutti i modi di trasporto hanno registrato un vero e proprio boom. In risposta, l’Unione europea ha adottato misure per garantire un livello minimo di tutela per i passeggeri che utilizzano quattro modi di trasporto collettivo: aereo, ferroviario, per via navigabile e mediante autobus/pullman di linea o granturismo¹.

02

Per aiutare i cittadini dell’UE a godere pienamente dei loro diritti di consumatori, la Commissione, nella comunicazione del 2011 al Parlamento e al Consiglio², ha sintetizzato 10 diritti essenziali dei passeggeri dell’UE che sono comuni a tutti i modi di trasporto (cfr. tabella 1).

Tabella 1

10 diritti essenziali dei passeggeri dell’UE

1.Diritto a non essere discriminati nell’accesso al trasporto	Tutela dalle discriminazioni dirette o indirette fondate sulla nazionalità, la residenza, la disabilità o la mobilità ridotta.
2.Diritto alla mobilità	Accessibilità e assistenza senza costi aggiuntivi per i passeggeri con disabilità e a mobilità ridotta.
3.Diritto all’informazione	Comunicazione di informazioni prima dell’acquisto dei biglietti, nelle varie fasi del viaggio e — aspetto importante — in caso di perturbazione del viaggio.
4.Diritto a rinunciare al viaggio in caso di perturbazione	Diritto a recedere dal contratto e a ottenere il rimborso del biglietto in caso di ritardi prolungati, cancellazione del viaggio o negato imbarco.
5.Diritto all’esecuzione del contratto di trasporto in caso di perturbazione del viaggio	Diritto a ricevere un servizio di trasporto/trasporto alternativo quanto prima o a riprenotare in caso di ritardi prolungati, cancellazione del viaggio o negato imbarco.
6.Diritto all’assistenza in caso di ritardo o cancellazione	Livello minimo di assistenza in caso di ritardi prolungati.
7.Diritto a un indennizzo in determinate circostanze	Compensazione finanziaria in caso di ritardi prolungati, cancellazione del viaggio e negato imbarco involontario su un volo.
8.Diritto alla responsabilità del vettore per i passeggeri e il loro bagaglio	Responsabilità e indennizzo, ad esempio in caso di morte o lesioni dei passeggeri e di danni al bagaglio.
9.Diritto a un sistema rapido e accessibile di trattamento dei reclami	Diritto di presentare reclamo presso un vettore in caso di servizio insoddisfacente. Possibilità di presentare in seguito un reclamo presso l’organismo nazionale preposto all’applicazione (ONA).
10.Diritto al pieno ed efficace rispetto della normativa dell’UE	Diritto a fare affidamento sulla corretta applicazione dei diritti dei passeggeri dell’UE da parte dei vettori. Il rispetto delle norme dell’UE dovrebbe essere assicurato dagli ONA mediante sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di violazioni.

Fonte: COM(2011) 898 definitivo.

Disciplina e applicazione dei diritti dei passeggeri dell’UE

03

I diritti dei passeggeri sono sanciti nei regolamenti relativi ai quattro modi di trasporto collettivo. Sebbene i 10 diritti essenziali dei passeggeri siano gli stessi per tutti i modi di trasporto, per ciascuno di questi si applicano norme diverse e varia anche la misura in cui i passeggeri sono tutelati. I diritti dei passeggeri possono essere suddivisi in quelli che si applicano ai passeggeri in tutti i viaggi, come il diritto alla mobilità o all’informazione, e quelli applicabili soltanto in caso di interruzione del programma di viaggio, come i diritti all’assistenza o a un indennizzo.

Diritti dei passeggeri nel trasporto aereo

04

Il regolamento³ relativo ai diritti dei passeggeri del trasporto aereo si applica ai passeggeri in partenza da un aeroporto di uno Stato membro, indipendentemente dall’origine del vettore, oppure da un aeroporto di un paese non appartenente all’UE a destinazione di un aeroporto di uno Stato membro, purché il vettore operativo sia dell’UE. I diritti dei passeggeri con disabilità o a mobilità ridotta che viaggiano in aereo sono disciplinati da un regolamento distinto (regolamento (CE) n. 1107/2006⁴)⁵. Nel 2013, la Commissione ha proposto una rifusione⁶ che avrebbe dovuto rafforzare e chiarire i diritti dei passeggeri del trasporto aereo, riducendo nel contempo i costi di attuazione del regolamento a carico dei vettori aerei. Al momento dell’audit, tuttavia, detta proposta non era ancora stata approvata.

Diritti dei passeggeri del trasporto ferroviario

05

Il regolamento⁷ relativo ai diritti dei passeggeri del trasporto ferroviario si applica ai viaggi in treno e ai servizi ferroviari che vengono offerti in tutta l’UE da una o più imprese ferroviarie titolari di licenza. Nel 2017, la Commissione ha proposto una rifusione del regolamento⁸ per potenziare e chiarire i diritti dei passeggeri del trasporto ferroviario. La proposta di rifusione è ancora all’esame del legislatore.

Diritti dei passeggeri che viaggiano per vie navigabili

06

Il regolamento⁹ relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano per vie navigabili si applica ai passeggeri che partono da un porto di uno Stato membro, indipendentemente dall’origine del vettore, o da un porto non appartenente all’UE a destinazione di un porto di uno Stato membro, a condizione che il servizio sia effettuato da un vettore dell’UE.

Diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus

07

Il regolamento¹⁰ relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus si applica ai servizi di autobus di linea e turistici. Il punto d’imbarco deve essere situato in uno Stato membro e la distanza prevista per il servizio deve essere pari o superiore a 250 km. Fino a marzo 2021, gli Stati membri possono derogare alla maggior parte delle disposizioni di tale regolamento, dato che i servizi nazionali perlopiù non devono rientrare nel suo ambito di applicazione.

08

Tutti e quattro i regolamenti impongono agli Stati membri di istituire organismi nazionali preposti all’applicazione (ONA) al fine di assicurare l’osservanza delle disposizioni. I passeggeri possono presentare reclami relativi a violazioni dei regolamenti al vettore oppure direttamente agli ONA, mentre la Commissione non svolge un ruolo diretto nel far rispettare i diritti dei passeggeri.

Estensione e approccio dell’audit

09

Sebbene le risorse finanziarie dell’UE assegnate ai diritti dei passeggeri siano di entità minima, la Corte ha deciso di espletare un audit al riguardo perché si tratta di una delle politiche-faro dell’Unione europea che riguarda direttamente i cittadini. La Commissione considera la normativa afferente i diritti dei passeggeri come uno dei grandi traguardi raggiunti per dar potere ai consumatori. Dato che sono trascorsi quasi 15 anni dall’entrata in vigore del primo regolamento sui diritti dei passeggeri nel trasporto aereo, la Corte ha deciso di analizzare l’attuale stato di attuazione del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri.

10

Tramite il presente audit, la Corte ha valutato con quanta efficacia siano tutelati i diritti dei passeggeri nell’Unione europea. A tal fine, gli auditor della Corte hanno verificato:

• se l’estensione e la portata dei regolamenti tutelino efficacemente i diritti dei passeggeri e se i viaggiatori ne godano effettivamente;
• se il rispetto dei diritti dei passeggeri sia stato promosso con efficacia.

11

Gli auditor della Corte hanno inoltre incontrato gli addetti della pertinente unità della direzione generale della Mobilità e dei trasporti della Commissione, nonché varie associazioni e organizzazioni di passeggeri europee.

12

Sono stati effettuati due sondaggi per valutare il livello delle conoscenze dei cittadini dell’UE in merito ai diritti dei passeggeri e per raccogliere le loro esperienze in quanto passeggeri:

1. un’indagine statistica su 10 350 cittadini scelti su base casuale dai 10 Stati membri visitati nel corso dell’audit (cfr. paragrafo 12). Il sondaggio è stato effettuato tra novembre 2017 e gennaio 2018 tramite uno strumento online, considerando un campione statisticamente rappresentativo;
2. un sondaggio pubblico, liberamente accessibile sul sito Internet della Corte, che comprende le stesse domande più la possibilità aggiuntiva di condividere esperienze di viaggio. Grazie a questo strumento, accessibile tra il dicembre 2017 ed il gennaio 2018, 1 581 persone hanno colto l’opportunità di esprimere le proprie opinioni sui diritti dei passeggeri.

13

La presente relazione utilizza principalmente i risultati dell’indagine statistica, in quanto è rappresentativa della popolazione dell’UE, mentre il sondaggio pubblico ha fornito esempi concreti di perturbazioni dei viaggi. Dato che si trattava di un sondaggio anonimo, coloro che hanno risposto sono identificati con nomi fittizi. Inoltre, sulla base dell’esperienza dei passeggeri e degli auditor, vengono indicati 10 suggerimenti per i passeggeri, con l’auspicio di migliorare le loro condizioni di viaggio (cfr. allegato I).

14

Gli auditor della Corte hanno visitato 10 Stati membri: Cechia, Germania, Irlanda, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Polonia e Finlandia¹¹. Hanno inoltre incontrato gli addetti degli organismi nazionali preposti all’applicazione (ONA) e i principali vettori di ciascun modo di trasporto. Per quanto riguarda i modi di trasporto considerati, il trasporto aereo è stato preso in esame in tutti i 10 Stati membri visitati. Il trasporto ferroviario è stato incluso in Francia, Germania, Spagna, Italia, Paesi Bassi e Polonia. Il trasporto con autobus è stato considerato in Cechia, Germania, Spagna, Italia e Polonia. Infine, il trasporto per vie navigabili è stato incluso in Grecia, Irlanda, Italia e Finlandia. Complessivamente, gli auditor hanno avuto colloqui con 21 ONA e 27 vettori.

Osservazioni

L’UE si impegna per i diritti dei passeggeri, ma l’attuazione resta difficile

L’attenzione ai passeggeri è praticata anche al di fuori del quadro di tutela dell’UE

15

Per contestualizzare gli sforzi compiuti dall’UE a favore della tutela dei passeggeri, è stato effettuato un confronto tra il quadro di tutela dell’UE e i quadri normativi applicati in Canada, Nuova Zelanda, Stati Uniti e Brasile. È emerso che, nella maggior parte dei casi, le norme dell’UE sono più rigorose e specifiche in quanto comprendono, in varia misura, tutti i 10 diritti essenziali dei passeggeri (cfr. tabella 1).

16

Si è constatato inoltre che, a differenza di quanto avviene nell’UE, i diritti dei passeggeri non sempre sono definiti nell’ordinamento giuridico per i quattro modi di trasporto. Nei paesi utilizzati per il confronto, la tutela dei passeggeri si basa spesso su accordi volontari tra vettori. In alcuni ambiti specifici, quali le norme di trasporto delle persone a mobilità ridotta, dei passeggeri rimasti a terra e della protezione del bagaglio, le norme di paesi terzi vanno un po’ oltre rispetto a quanto non avvenga nell’UE (cfr. riquadro 1).

I diritti dei passeggeri talvolta non sono chiari

Diritto a essere informati: è necessaria maggiore chiarezza

17

I passeggeri hanno diritto a ricevere informazioni prima, durante e, in alcuni casi, dopo il viaggio. In caso di perturbazioni del viaggio (cancellazioni, ritardi prolungati), i passeggeri dovrebbero essere informati della natura della perturbazione e del probabile impatto sul proprio piano di viaggio. Mentre i regolamenti che disciplinano i trasporti con autobus e per vie navigabili prevedono un termine di 30 minuti affinché i vettori forniscano informazioni ai passeggeri in attesa, per i vettori aerei e ferroviari non sono previste tempistiche del genere (cfr. riquadro 2).

Il diritto all’assistenza non è chiaramente definito

18

Il diritto all’assistenza¹² significa che i passeggeri hanno diritto ad un livello minimo di assistenza in caso di perturbazione del viaggio. La forma specifica che assume tale assistenza dipende da quello che i vettori sono disposti a offrire. Inoltre, i regolamenti disciplinanti i diritti dei passeggeri nell’UE non stabiliscono ammende specifiche se i vettori disattendono l’obbligo di fornire assistenza. La durata del ritardo che conferisce ai passeggeri il diritto all’assistenza varia in base al modo di trasporto: 2-4 ore per il trasporto aereo, 60 minuti per quello ferroviario e 90 minuti per il trasporto per vie navigabili o autobus. I regolamenti relativi al trasporto aereo e ferroviario non specificano il numero di notti né un tetto massimo per i costi dell’alloggio. Nei regolamenti relativi al trasporto per vie navigabili e con autobus sono stati previsti tetti massimi, con l’esclusione inoltre di qualsiasi assistenza in caso di circostanze eccezionali (cfr. riquadro 3).

19

I termini «spuntini», «pasti» o «bevande» sono ampiamente utilizzati nei regolamenti, ma non sono oggetto di una definizione e pertanto i passeggeri non sanno cosa aspettarsi dai vettori. Talvolta, anche quando i vettori offrono effettivamente assistenza, è possibile che questa non sia adeguata e di qualità sufficiente a soddisfare le esigenze dei passeggeri che subiscono la perturbazione del viaggio. Può trattarsi soltanto di un buono da 3 euro per una bevanda in aeroporto o di una bottiglia d’acqua offerta su un treno con diverse ore di ritardo.

Le persone a mobilità ridotta non sanno quali servizi attendersi

20

Le persone a mobilità ridotta costituiscono un gruppo di passeggeri con esigenze particolari. Per poter viaggiare senza inutili limitazioni, devono disporre di sufficienti informazioni sulle condizioni e sulle modalità pratiche del viaggio sia a bordo sia in corrispondenza dei punti di partenza. Nei regolamenti viene usata una terminologia vaga circa la tempistica ed il formato delle informazioni fornite a queste persone, quali «in formati adeguati e accessibili»¹³ o «facendo ricorso a mezzi alternativi adeguati»¹⁴. Stanti simili difficoltà, i diritti delle persone a mobilità ridotta spesso non sono fatti rispettare (cfr. riquadro 4).

I regolamenti relativi ai diritti dei passeggeri lasciano un considerevole margine di interpretazione

21

Tutte le parti interessate consultate sono concordi nel ritenere che i regolamenti non siano sufficientemente chiari: ne conseguono interpretazioni restrittive da parte dei vettori e incertezza sulle modalità con cui gli ONA debbano trattare i vari casi. Dall’entrata in vigore del regolamento relativo al trasporto aereo, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha trattato circa 180 cause, per chiarire i significati di ritardo, circostanze eccezionali, difetti tecnici, orario di arrivo ecc. Sia i vettori sia gli ONA, inoltre, hanno fornito esempi di sentenze contraddittorie pronunciate dai tribunali nazionali in merito agli stessi temi.

22

Al fine di illustrare le sentenze della CGUE a tutti i portatori d’interesse, la Commissione ha emanato una serie di note esplicative e di linee-guida interpretative¹⁵. Ha anche pubblicato, da ultimo nel luglio 2015, una sintesi delle sentenze della CGUE maggiormente pertinenti¹⁶. Tuttavia, gli ONA ed i vettori hanno sottolineato che non si è ancora giunti a un’attuazione uniforme dei regolamenti, in quanto i concetti di «assistenza», «itinerario alternativo a condizioni comparabili» e «condizioni di indennizzo» non sono ancora applicati in modo omogeneo.

I diritti dei passeggeri dell’UE dipendono dai vettori e sono limitati da deroghe

Diritto all’esecuzione del contratto di trasporto: i passeggeri dipendono dalle azioni dei vettori

23

In caso di ritardi prolungati, cancellazione delle partenze o negato imbarco, ai passeggeri deve essere data la possibilità di scegliere tra il rimborso del prezzo del biglietto e un servizio di trasporto alternativo a condizioni simili. Per i viaggi in aereo, l’imbarco su un volo alternativo è applicabile solo in caso di cancellazione del volo o di negato imbarco; non è offerto in caso di ritardo prolungato. Per altri modi di trasporto, la possibilità dell’itinerario alternativo è concessa se il ritardo previsto all’arrivo o alla partenza è di almeno 60 minuti nel trasporto ferroviario, 90 minuti nel trasporto per vie navigabili e 120 minuti per il trasporto in autobus. Gli attuali regolamenti UE, tuttavia, non prevedono alcuna ammenda specifica qualora il vettore non offra un itinerario alternativo entro tempi ragionevoli (cfr. riquadro 5).

24

L’itinerario alternativo dovrebbe essere fornito a condizioni simili. Tuttavia, negli attuali regolamenti dell’UE non vi è alcun orientamento in merito a cosa si intenda per «condizioni comparabili». Gli ONA, ad esempio, hanno segnalato vari casi di viaggi alternativi in autobus molto lunghi offerti da vettori ferroviari e aerei, per andare ad esempio da Parigi a Madrid (1 250 km) o da Milano a Catania (1 400 km, compreso il traghetto).

25

Gli auditor della Corte hanno rilevato vari casi in cui i passeggeri avrebbero potuto ottenere immediatamente un itinerario alternativo cambiando la classe di servizio o ricorrendo a un’altra compagnia che offriva lo stesso mezzo di trasporto. I vettori, tuttavia, evitano soluzioni di questo tipo per motivi economici. Ciò può comportare lunghi periodi di attesa per i passeggeri, poiché devono aspettare una partenza assicurata dal vettore originale nella medesima classe di servizio (cfr. riquadro 6), la quale potrebbe essere disponibile solo vari giorni dopo.

A causa delle deroghe previste dai regolamenti molti passeggeri non sono tutelati

26

Secondo il regolamento ferroviario, gli Stati membri possono derogare all’applicazione della maggior parte dei diritti dei passeggeri fino al 2024. Le deroghe riguardano soprattutto le partenze regionali e locali. Nel 2017, solo cinque Stati membri¹⁷ applicavano il regolamento nella sua totalità. Ciò significa che il 90 % degli utenti di treni in Europa non beneficia della maggior parte dei loro diritti di passeggeri dell’UE¹⁸. Dal regolamento sono attualmente esclusi anche i servizi internazionali, quand’anche siano gestiti da un vettore dell’UE, se una parte rilevante del viaggio ha luogo al di fuori dell’UE.

27

La maggior parte delle disposizioni del regolamento relativo al trasporto con autobus si applica ai servizi di linea con una distanza programmata di prestazione uguale o superiore a 250 km. Esistono diverse interpretazioni su come misurare questi 250 chilometri. Alcuni ONA e vettori utilizzano l’intera lunghezza di una linea di servizio come base per la misurazione e i passeggeri che viaggiano tra due punti di tale linea sono pertanto coperti, anche se il loro viaggio è inferiore a 250 km. Altri vettori presumono che la copertura sia applicabile solo se la distanza percorsa dal titolare del biglietto è stata di almeno 250 km.

I passeggeri non sono del tutto consapevoli dei propri diritti

Il livello di conoscenza dei diritti dei passeggeri non è cambiato, ma sono aumentate le persone che ne hanno sentito parlare

28

Nell’indagine statistica, gli auditor della Corte hanno chiesto ai partecipanti se negli ultimi due anni avessero viaggiato in aereo, avessero utilizzato un servizio ferroviario a lunga distanza, fossero stati su un traghetto o una nave da crociera o avessero utilizzato autobus a lunga percorrenza. Le risposte mostrano che la maggior parte degli Europei (86 %) viaggia piuttosto spesso e solo il 13 % dei partecipanti non ha avuto un’esperienza di viaggio su lunghe distanze negli ultimi due anni. La quota complessiva dei diversi modi di trasporto è mostrata nel grafico 1. La frequenza di viaggio più comune (34 %) è di un periodo compreso tra 2 e 5 volte l’anno; l’84 % di coloro che hanno risposto viaggia più di una volta l’anno (cfr. il questionario completo nell’allegato II).

29

Sotto molti aspetti, i diritti dei passeggeri presuppongono un comportamento attivo, come ad esempio chiedere assistenza o un indennizzo. Pertanto i passeggeri devono essere consapevoli dei propri diritti. Per valutare il livello di consapevolezza tra i cittadini europei, l’indagine statistica della Corte ha compreso tre misurazioni:

1. valutazione del livello di conoscenze dichiarato;
2. valutazione dell’efficacia della divulgazione dell’espressione «diritti dei passeggeri»;
3. valutazione dell’effettiva conoscenza dei diritti dei passeggeri.

30

Il 39 % di coloro che hanno risposto all’indagine statistica della Corte si riteneva abbastanza consapevole o del tutto consapevole dei propri diritti di passeggero. Mentre il 3,6 % si è dichiarato del tutto consapevole, il 13,5 % ha affermato di essere del tutto inconsapevole (cfr. tabella 2 e riquadro 7). Un risultato simile era emerso nella relazione dell’Eurobarometro 2014¹⁹, dove sempre il 39 % di coloro che avevano risposto dichiarava di essere consapevole dei diritti dei passeggeri nell’UE.

Fonte: indagine statistica della Corte dei conti europea presso i passeggeri.

Consapevolezza non vuol dire conoscenza

31

L’indagine statistica includeva una serie di domande per testare la conoscenza dei passeggeri. Ai rispondenti è stata indicata una situazione ipotetica di un ritardo di cinque ore del loro volo a causa di problemi di personale della compagnia aerea. Sono state proposte loro 15 opzioni, cinque delle quali tratte dal regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo e altre 10 inventate. In media, chi ha risposto ha scelto due delle cinque opzioni corrette.

32

Tra le tre opzioni più selezionate, la prima è prevista nel regolamento sui diritti dei passeggeri (78 % di coloro che hanno risposto, cfr. tabella 3). La seconda e la terza tra le opzioni preferite sono state: «Rimborso di altre spese documentate» e «Un volo con un’altra compagnia verso la stessa destinazione». Sebbene nessuna di queste due opzioni sia prevista espressamente dal regolamento, sono fra le richieste più comuni che i passeggeri rivolgono ai vettori.

Tabella 3

Percentuale delle opzioni selezionate nelle risposte riguardo ai servizi a cui si ha diritto qualora il volo subisca un ritardo di cinque ore o più a causa di problemi di personale della compagnia aerea. Era possibile scegliere cinque opzioni; le risposte corrette sono evidenziate in verde²⁰.

	Percentuale delle risposte %
Pasti e bevande gratuiti, e sistemazione in albergo gratuita se il ritardo comporta un pernottamento	77,8
Rimborso di altre spese documentate	54,2
Un volo con un’altra compagnia verso la stessa destinazione	49,5
Compensazione pecuniaria pari ad almeno 250 euro, in caso di arrivo alla destinazione finale con un ritardo superiore a tre ore	49,2
Trasporto gratuito per ritornare all’alloggio, a qualunque ora del giorno	45,2
Rimborso del prezzo pieno del biglietto	39,3
Trasporto verso la destinazione con un mezzo di trasporto diverso (treno, autobus, ecc.)	29,5
Imbarco su un volo alternativo verso l’aeroporto più vicino alla destinazione originaria	26,7
Buono-sconto presso i negozi duty-free per comprare cibo	26,2
Accesso alla sala lounge dell’aeroporto	25,4
Passaggio a classe di viaggio superiore	21,4
Il diritto di scegliere una qualunque altra data di partenza nell’arco dei successivi due mesi	18,7
Una telefonata gratuita	17,3
Un volo di ritorno verso il punto di partenza iniziale	15,7
Sostegno psicologico	3,9

Fonte: indagine statistica della Corte dei conti europea presso i passeggeri.

I passeggeri hanno difficoltà a far valere i propri diritti

Il diritto a un indennizzo in caso di ritardo e cancellazione è l’elemento centrale del quadro di tutela dei diritti dei passeggeri

33

In caso di ritardo prolungato, cancellazione e negato imbarco, i passeggeri hanno diritto a ricevere un indennizzo pecuniario. Tutti i regolamenti prevedono indennizzi in determinate circostanze, che però variano considerevolmente. Ciascuno dei quattro modi di trasporto stabilisce un limite di tempo diverso perché il diritto all’indennizzo diventi applicabile: 3-4 ore per il trasporto aereo (in base alla distanza), 60 minuti per il trasporto ferroviario, 90 minuti per il trasporto per vie navigabili e 120 minuti per il trasporto con autobus.

34

L’indennizzo varia fortemente tra i quattro modi di trasporto: per il trasporto aereo è fissato a un importo compreso tra i 250 euro ed i 600 euro (cfr. tabella 4). Per gli altri modi di trasporto è collegato al prezzo del biglietto (25-50 %). Gli importi previsti nel regolamento relativo al trasporto aereo non sono stati adeguati all’inflazione dall’entrata in vigore, nel 2004. Se l’indennizzo fosse stato adeguato all’inflazione, sarebbe aumentato del 25 %, pari al tasso d’inflazione cumulato (cfr. tabella 4).

Tabella 4

Indennizzi a seguito di ritardo secondo i diritti dei passeggeri nel trasporto aereo

Distanza percorsa	Indennizzo in euro nel regolamento (CE) n. 261/2004	Equivalente teorico in euro indicizzato all’inflazione
1 500 km o meno	250	313
Oltre i 1 500 km nell’UE e tutti gli altri voli tra i 1 500 e i 3 500 km	400	500
Oltre i 3 500 km	600	751

Fonte: regolamenti dell’UE relativi ai passeggeri del trasporto aereo e calcoli della Corte dei conti europea.

35

Dei 10 diritti essenziali dei passeggeri, il diritto al risarcimento in caso di ritardo e cancellazione è quello che comporta i maggiori oneri amministrativi. Esso rappresenta più del 90 % dei reclami presentati ai vettori e agli ONA. La questione più controversa tra i vettori e i passeggeri riguarda le cause dei ritardi e delle cancellazioni. Se si ritiene che la causa abbia carattere eccezionale, i vettori sono esentati dal pagamento (tranne nel caso del trasporto ferroviario, dove i vettori devono corrispondere un indennizzo indipendentemente dalla causa della perturbazione del viaggio). Poiché le informazioni sui motivi della perturbazione non sono di dominio pubblico, tutti i passeggeri devono contestare, a titolo individuale, la dichiarata eccezionalità della causa. Secondo gli ONA del settore aereo interpellati dagli auditor della Corte, circa il 60 % dei reclami presentati da passeggeri che contestavano l’eccezionalità delle circostanze evocata nelle risposte delle compagnie aeree è stato riclassificato da tali organismi poiché tale eccezionalità non era riconosciuta. È possibile, pertanto, che i vettori indennizzino un certo passeggero, ma non un altro presente sullo stesso volo (cfr. riquadro 8).

36

Gli auditor della Corte hanno chiesto a tutti i vettori interpellati di fornire informazioni circa il numero di reclami ricevuti e il loro effetto finanziario. Le informazioni ottenute sono state limitate e non hanno consentito di trarre conclusioni circa gli oneri finanziari di tali obblighi. Queste informazioni non erano disponibili, in quanto pochissimi vettori sono disposti a condividere tali dati con la Commissione.

37

Nella propria proposta di modifica dei regolamenti riguardanti il trasporto aereo (cfr. paragrafo 4), la Commissione cerca di ridurre il costo dell’assistenza e degli indennizzi a carico dei vettori derivante dalla tutela dei diritti dei passeggeri. A tale scopo, ha proposto di aumentare da tre a cinque ore i tempi di attesa che danno diritto a un indennizzo. Ha proposto, inoltre, di limitare il periodo consentito per la sistemazione in albergo a due notti, con un costo massimo di 80 euro a notte. Tuttavia, questa proposta si è basata unicamente su dati molto limitati resi disponibili dalle compagnie aeree alla Commissione.

È difficile far valere i diritti dei passeggeri in caso di viaggi con coincidenze

38

I problemi specifici di viaggi con coincidenze (ossia viaggi che includono più tratte nell’ambito di un unico contratto di trasporto) sono la mancanza di chiarezza riguardo all’indennizzo e l’organizzazione della vigilanza da parte degli ONA. In queste situazioni, anche se i singoli segmenti hanno registrato ritardi che, da soli, non darebbero diritto a un indennizzo, il ritardo finale complessivo può comunque superare la soglia fissata nei regolamenti. Ciò richiede l’intervento degli ONA, dato che nessuno dei vettori interessati ritiene di avere la responsabilità di fornire assistenza o un indennizzo se la perturbazione non è direttamente a loro imputabile (cfr. riquadro 9).

39

Non è chiaro quale ONA debba gestire gli eventuali reclami in tali casi. Gli ONA interpellati hanno fornito numerosi esempi di casi relativi a viaggi con coincidenze che sono rimbalzati da un ONA all’altro. Gli ONA hanno adottato misure per trovare un approccio comune al problema, ma la loro posizione non è unanime.

I passeggeri vorrebbero ricevere un servizio di trasporto alternativo

40

Ai partecipanti al sondaggio è stato chiesto di scegliere, tra i 10 diritti essenziali dei passeggeri, i tre che ritenevano più importanti. La risposta più comune è stata il «diritto a ricevere un servizio di trasporto alternativo in caso di ritardo prolungato, di cancellazione del viaggio o di negato imbarco (cfr. tabella 1)», indicata come prima scelta dal 42 % dei partecipanti. Segue da vicino, con il 40 %, la risposta «diritto a ricevere un indennizzo in caso di ritardo prolungato, di cancellazione o di negato imbarco». Quasi altrettanto importante è stato considerato il diritto all’assistenza. A titolo di confronto, nel sondaggio pubblico il diritto più apprezzato è stato il medesimo, ma con il sostegno del 65 % di coloro che hanno risposto (cfr. tabella 5).

Tabella 5

Quali diritti dei passeggeri considera più importanti?

Indagine statistica	Percentuale di casi
Diritto a ricevere un servizio di trasporto alternativo in caso di ritardo prolungato, di cancellazione o di negato imbarco	41,7
Diritto a ricevere un indennizzo in caso di ritardo prolungato, di cancellazione del viaggio o di negato imbarco	39,6
Diritto ad assistenza (cibo, altre forme di assistenza) in caso di ritardo prolungato	36,1
Diritto a ricevere un indennizzo in caso di danneggiamento del proprio bagaglio	35,7
Diritto a ricevere un rimborso dal vettore in caso di perturbazione del viaggio	34,7
Diritto ad essere tutelato dalla discriminazione fondata su nazionalità, residenza o infermità inabilitante quando si utilizzano i trasporti pubblici	31,3
Diritto di accesso alle informazioni in caso di perturbazione del viaggio	29,9
Diritto all’assistenza gratuita per i passeggeri maigre mobilità ridotta	28,9
Diritto di presentare reclamo presso un vettore, nel caso non si sia soddisfatti del servizio di quest’ultimo	9,7
Diritto a che le autorità pubbliche applichino la normativa in modo appropriato	7,2

Fonte: indagine statistica della Corte dei conti europea presso i passeggeri.

Il 50 % dei viaggiatori ha sperimentato notevoli perturbazioni di viaggio, per lo più nell’ambito del trasporto aereo e ferroviario

41

Tramite l’indagine statistica, la Corte ha chiesto se, negli ultimi due anni, i destinatari del questionario avessero sperimentato situazioni quali cancellazione o ritardo del viaggio, negato imbarco o danneggiamento del bagaglio. Degli 8 961 passeggeri che hanno risposto e che avevano viaggiato nei due anni precedenti, il 49,5 % ha vissuto almeno una di queste esperienze. Il sondaggio ha indicato che la perturbazione del viaggio più frequente è il ritardo, sperimentato dal 34 % dei viaggiatori in treno e dal 31 % delle persone che hanno preso l’aereo. Seguono le cancellazioni e la perdita o danni significativi ai bagagli (cfr. grafico 2).

42

Si è inoltre inteso appurare se i passeggeri che avevano già vissuto una perturbazione del viaggio fossero maggiormente consapevoli dei propri diritti. È emerso che l’avere avuto in passato un’esperienza di perturbazione del viaggio non è un indicatore di maggiore conoscenza dei diritti dei passeggeri. Talvolta la perturbazione del viaggio può comprendere quasi tutti i problemi possibili (cfr. riquadro 10).

Non sono disponibili al pubblico informazioni sulle perturbazioni di viaggio

43

I regolamenti non obbligano i vettori a comunicare al pubblico i casi di perturbazione dei viaggi, con l’eccezione dei vettori ferroviari, che hanno l’obbligo di pubblicare, ogni anno, il numero e le categorie dei reclami ricevuti, i reclami trattati, i tempi di risposta e le eventuali misure di miglioramento adottate. I vettori sono restii a rendere pubblici i dati sulle perturbazioni di viaggio che si verificano sulle tratte da loro gestite (cfr. paragrafo 36). Non esistono neppure registri a cura degli ONA in cui siano riportati i ritardi o le cancellazioni delle singole partenze o il numero di reclami pervenuti per vettore o per partenza.

I benefici derivanti dai diritti dei passeggeri sono richiesti solo da 1/3 dei passeggeri, dato che questi ultimi non sanno cosa fare o non si aspettano un esito soddisfacente

44

Quando si verifica una perturbazione del viaggio, la maggior parte dei benefici non è erogata automaticamente. Il numero di persone che presenta una richiesta è, di norma, inferiore al numero dei passeggeri interessati (cfr. riquadro 11). Ai vettori interpellati è stato chiesto di indicare il numero approssimativo di persone che intraprendono misure attive. I vettori ferroviari e aerei hanno stimato che, in media, 1/3 dei passeggeri abbia contattato il vettore dopo avere subito una perturbazione del viaggio. Tale cifra è in linea con l’indagine statistica della Corte, secondo cui il 32 % di 4 437 passeggeri che avevano dichiarato di aver subito una perturbazione di viaggio ha affermato di avere contattato il vettore e richiesto un indennizzo o un’altra forma di assistenza.

45

Nell’indagine statistica, il 20 % dei passeggeri che avevano subito una perturbazione del viaggio ha affermato di avere subito la situazione in silenzio e di non avere intrapreso alcuna azione. Quando gli auditor hanno chiesto perché fossero rimasti passivi, il motivo più comune addotto è stata la scarsa probabilità di una risposta soddisfacente da parte del vettore. Come mostrato nel grafico 3, altre cause importanti sono state la mancanza di consapevolezza dei propri diritti o della conoscenza pratica di come procedere.

Le azioni volte ad assicurare il rispetto dei diritti dei passeggeri variano e dipendono dalle pratiche di ciascuno Stato membro

Gli ONA si differenziano per struttura e pratiche per far rispettare i diritti dei passeggeri

La struttura degli ONA non è uniforme e la portata della loro attività dipende dal modo di trasporto

46

Per tutti i quattro modi di trasporto gli Stati membri sono tenuti a istituire organismi nazionali preposti all’applicazione (ONA) al fine di assicurare la conformità alle disposizioni dei regolamenti. La Corte ha constatato che in tutti gli Stati membri visitati erano stati creati gli ONA. In alcuni casi erano stati istituiti solo per un unico modo di trasporto, mentre in altri casi il loro mandato comprende più di un modo di trasporto.

47

Gli ONA per il trasporto aereo, con autobus e marittimo sono competenti per tutte le partenze dai rispettivi territori e per gli arrivi di vettori dell’UE da paesi non-UE (cosiddetta «esecuzione territoriale»). Gli ONA per il trasporto ferroviario si occupano dei vettori che sono registrati nella loro giurisdizione (cosiddetta «esecuzione basata sul soggetto»). Quando gli operatori ferroviari partono da Stati membri diversi dal proprio possono insorgere problemi. In questo caso, gli ONA che vigilano su uno specifico vettore potrebbero non avere il potere di indagare su un evento verificatosi in un altro Stato membro. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno osservato che, nella pratica, la responsabilità degli ONA non è del tutto chiara ai passeggeri e ciò è anche vero nei settori del trasporto con autobus e per vie navigabili. Nessuna delle società di autolinee o di trasporto via traghetto intervistate dagli auditor della Corte era stata contattata da un ONA di un altro Stato membro.

48

Vi può essere, inoltre, un’ulteriore distinzione tra traffico internazionale e nazionale e la separazione delle funzioni di ONA tra enti locali. È quello che avviene in Polonia e in Spagna per i viaggi in autobus. Sebbene esista un organismo istituito a livello nazionale per il traffico internazionale, il traffico nazionale ricade nelle responsabilità delle autorità regionali e la loro giurisdizione dipende dal luogo in cui il vettore ha ottenuto la licenza.

Non tutti gli ONA si occupano dei singoli reclami dei passeggeri

49

Secondo i regolamenti, ai passeggeri deve essere comunicato che possono presentare reclami riguardo a violazioni dei regolamenti agli ONA designati. Nella maggior parte dei casi, i passeggeri devono prima presentare il reclamo al vettore e solo nel caso in cui l’esito di tale procedura non sia soddisfacente, possono rivolgersi all’ONA. I passeggeri potrebbero aspettarsi che l’ONA sia il primo soggetto a cui presentare ricorso; peraltro, in molti casi questi organismi non trattano i singoli reclami a carattere finanziario e i passeggeri devono cercare altre soluzioni per ottenere l’indennizzo dovuto.

50

In seguito alla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea²¹ del marzo 2016, alcuni ONA del settore del trasporto aereo ritengono che il loro ruolo consista unicamente nell’assicurare in generale il rispetto della normativa (Germania, Italia, Finlandia), mentre altri si occupano anche dei singoli reclami. Ciò rende molto difficile mettere in pratica la disposizione del regolamento relativo al trasporto aereo, secondo cui i passeggeri possono presentare reclamo presso qualsiasi ONA in merito a una presunta violazione, ovunque si sia verificata²². Il primo ONA a cui il passeggero si rivolge potrebbe accettare singoli reclami, mentre il secondo organismo a cui il reclamo viene trasferito potrebbe occuparsi esclusivamente di casi di applicazione generale.

Le statistiche mostrano che gli ONA del settore aereo gestiscono molti più reclami di quelli del trasporto ferroviario, per vie navigabili o con autobus

51

In generale, le pratiche variano ampiamente da un ONA all’altro. I termini per la gestione dei reclami, ad esempio, possono passare da due mesi (Polonia) a ben quattro anni (Germania), mentre in alcuni Stati membri non è stato fissato alcun termine ufficiale (Finlandia, Francia). La durata media dell’iter procedurale per gli ONA del settore aereo è compresa tra 42 giorni (Paesi Bassi) e oltre un anno (Germania).

52

Il numero di sanzioni imposte dagli ONA e i relativi importi presentano notevoli differenze da uno Stato membro all’altro, dato che non sono stabiliti dalla normativa dell’UE. Nel settore aereo possono variare da 50 euro (Polonia) a 250 000 euro per passeggero (Irlanda), in base alla gravità della violazione. Nei Paesi Bassi, una multa cumulativa relativa a un episodio ha raggiunto addirittura la cifra di 1 milione di euro. Nei 10 Stati membri visitati, tuttavia, solo l’ONA del settore aereo olandese pubblica informazioni sulle sanzioni, insieme al nome della compagnia aerea.

53

Per la maggior parte degli ONA, il numero di reclami ricevuti negli ultimi tre anni mostra un aumento tendenziale (cfr. tabella 6). All’origine dei reclami presentati agli ONA dai passeggeri vi è soprattutto il disaccordo con l’invocazione delle circostanze eccezionali quale causa effettiva dei ritardi (in media, il 45 % di tutti i reclami), cui segue lo stesso problema riferito alle cancellazioni (19 %).

Tabella 6

Statistiche relative agli anni dal 2015 al 2017 sui reclami gestiti dai 10 ONA del settore aereo

Stato membro	Numero complessivo di reclami
	2015	2016	2017
Cechia	370	672	934
Germania	2 844	3 075	3 211
Irlanda	719	846	981
Grecia	993	1 367	1 465
Spagna	11 343	17 649	16 700
Francia	6 775	5 960	6 115
Italia	5 763	6 078	3 731
Paesi Bassi	812	1 361
Polonia	5 402	5 980	7 226
Finlandia	1 434	1 845	2 015

Fonte: informazioni disponibili ottenute durante le visite nei paesi.

54

Gli ONA di altri modi di trasporto hanno un carico di lavoro relativamente inferiore. Mentre gli ONA del trasporto ferroviario hanno spesso problemi da risolvere, quelli del trasporto con autobus e nave gestiscono un numero ridotto di casi. A titolo di esempio, mentre l’ONA polacco del trasporto aereo ha ricevuto oltre 7 000 reclami nel 2017, quello del trasporto con autobus ne ha gestiti solo quattro.

55

La Corte ha constatato che il numero effettivo di reclami presentati dai passeggeri ai vettori del trasporto ferroviario, con autobus e per vie navigabili è di gran lunga superiore al numero di casi deferiti agli ONA. Ciò significa che la maggior parte dei reclami giunge a una soluzione a livello di vettore. A volte, gli standard di settore sono in linea con o eccedono gli obblighi dei vettori derivanti dai regolamenti sui diritti dei passeggeri ed i vettori tendono a risolvere i problemi su base volontaria.

Le agenzie di reclamo e gli organismi per la risoluzione alternativa delle controversie colmano le lacune in materia di applicazione lasciate dagli ONA

Gli organismi per la risoluzione alternativa delle controversie apportano elementi negoziali e di compromesso all’azione volta a far rispettare i diritti dei passeggeri

56

Oltre che agli ONA, i passeggeri possono rivolgersi ad altri organismi per rivendicare i propri diritti: gli organismi per la risoluzione alternativa delle controversie, i Centri europei dei consumatori (CEC)²³, le agenzie di reclamo o le organizzazioni dei consumatori. I passeggeri, inoltre, possono investire delle loro vertenze i tribunali civili, in particolare se insistono per ottenere un indennizzo.

57

La risoluzione alternativa delle controversie (ADR) offre una soluzione semplice, rapida ed extragiudiziale alle controversie tra consumatori e operatori. Secondo la direttiva dell’UE in materia²⁴, la risoluzione alternativa delle controversie dovrebbe essere disponibile per tutti i tipi di controversie nazionali e transfrontaliere e gli Stati membri dovrebbero renderla facilmente accessibile. Sebbene in tutti gli Stati membri dell’UE esistano organismi ADR che si occupano in generale dei reclami dei consumatori, i vettori sono per lo più impegnati in risoluzioni alternative delle controversie per i rispettivi modi di trasporto. I pareri degli organismi ADR non sono sempre vincolanti per il vettore.

58

La procedura di risoluzione alternativa delle controversie è di solito gratuita per i passeggeri, ma è possibile che i vettori debbano pagare per ciascuna procedura trattata, indipendentemente dall’esito. Poiché i costi di ciascuna procedura possono essere molto più alti dell’ammontare dell’indennizzo dovuto, alcuni vettori interpellati preferiscono versare l’indennizzo richiesto per evitare la procedura ADR.

59

Alcuni ONA ritengono che la procedura ADR sia incompatibile con il principio dei diritti dei passeggeri, dato che lo scopo della risoluzione alternativa delle controversie è mediare una soluzione reciprocamente accettabile; ne consegue che alcuni passeggeri potrebbero accettare un indennizzo inferiore a quello a cui avrebbero diritto.

I diritti dei passeggeri hanno portato alla creazione di un nuovo settore, quello delle agenzie di reclamo

60

Le agenzie di reclamo si offrono di gestire per conto dei passeggeri le domande di indennizzo a seguito di perturbazioni di viaggio. Alcune compagnie aeree hanno dichiarato che la percentuale di casi trattati dalle agenzie di reclamo potrebbe essere addirittura del 50 % (cfr. riquadro 12).

61

Alcune agenzie di reclamo addebitano spese di gestione notevoli (fino al 50 % dell’indennizzo dovuto). Vi sono stati casi in cui le agenzie hanno chiesto un indennizzo al vettore senza che i passeggeri interessati ne fossero al corrente. Almeno un ONA (Grecia) e alcune compagnie aeree hanno adottato provvedimenti per ridurre le richieste da parte delle agenzie, richiedendo agli autori dei reclami di inserire i dati del conto bancario del passeggero di riferimento. In questo modo si evitano pagamenti diretti alle agenzie di reclamo. In Grecia, l’introduzione di questa norma ha ridotto i reclami mediati dalle agenzie di oltre il 50 %.

La Commissione consente lo scambio di esperienze tra ONA, ma non dispone del mandato per assicurare che i diritti dei passeggeri siano fatti rispettare in modo uniforme

La Commissione può solo monitorare l’applicazione dei diritti dei passeggeri

62

La Corte ha constatato che il mandato della Commissione non si estende in modo tale da assicurare che detti diritti siano fatti rispettare negli Stati membri in maniera uniforme. Pertanto, il ruolo della Commissione è di monitorare l’applicazione del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri, avviando procedure di infrazione se necessario. Inoltre, la Commissione offre agli ONA una piattaforma per scambiare informazioni ed organizza riunioni tra ONA per specifici modi di trasporto. Risponde, inoltre, alle richieste di informazioni inviate dagli ONA in merito all’interpretazione dei regolamenti.

63

In base ai regolamenti dell’UE, gli ONA non sono tenuti a riferire delle loro attività direttamente alla Commissione. La Commissione, pertanto, ha una conoscenza limitata delle pratiche applicate dagli ONA sia in generale sia nei numerosi casi di cui si occupano. La Commissione raccoglie informazioni sull’applicazione dei diritti dei passeggeri dalle domande che riceve e tramite gli scambi con gli ONA.

La Commissione ha adottato una serie di misure per accrescere la consapevolezza dei passeggeri, ma con risultati limitati

64

La Commissione ha agito per rafforzare la consapevolezza dei passeggeri ed ha avviato campagne per informare i passeggeri dei loro diritti. Sono stati esposti cartelloni in tutti gli aeroporti, in cui gli auditor della Corte hanno effettuato test di riesecuzione procedurale. Tuttavia, nei terminal delle vie navigabili, degli autobus e ferroviari le informazioni sui diritti dei passeggeri avevano poca o nessuna visibilità.

65

Tra il 2010 e il 2012, la Commissione ha lanciato una campagna di sensibilizzazione nell’ambito del trasporto aereo e ferroviario, seguita da un’ulteriore campagna tra il 2013 e il 2015, ampliata al fine di includere i viaggi marittimi e con autobus. Nel 2016, la Commissione ha avviato la prima campagna di informazione online sui social media, il cui scopo principale era sensibilizzare e aumentare le visite alla sezione sui diritti dei passeggeri del portale «La tua Europa» e i download dell’app relativa ai diritti dei passeggeri. Finora i risultati mostrano che il portale ha ricevuto quasi 400 000 visite e durante la campagna sono stati raggiunti oltre 40 milioni di persone. A metà 2018, l’applicazione era stata scaricata 240 000 volte.

66

Né l’app né il sito Internet di «La tua Europa» forniscono indicazioni pratiche per i passeggeri su come comportarsi durante una perturbazione del viaggio, come contattare i vettori o come presentare un reclamo. Le informazioni fornite ai passeggeri con questi mezzi sono necessarie e solitamente corrette, ma prive dei dettagli che occorrono ai passeggeri quando devono far fronte a una perturbazione del viaggio.

Conclusioni e raccomandazioni

67

L’impegno dell’Unione europea a favore dei diritti dei passeggeri è innegabile, poiché i principali modi di trasporto collettivo sono disciplinati dai regolamenti a un livello non riscontrato nei paesi presi in esame a fini di confronto. I passeggeri, tuttavia, non sono sufficientemente consapevoli dei propri diritti e spesso non ne godono a causa di difficoltà nel farli rispettare.

L’UE si impegna per i diritti dei passeggeri, ma l’attuazione resta difficile

68

I diritti dei passeggeri dell’UE forniscono un quadro globale a vantaggio dei passeggeri. Tuttavia, la Corte ha rilevato alcune buone pratiche applicate in altri paesi non membri dell’UE che, se applicate in Europa, potrebbero ulteriormente migliorare la qualità dei diritti dei passeggeri dell’UE (cfr. paragrafi 15 e 16).

69

I diritti dei passeggeri talvolta non sono chiari e sono limitati da deroghe ai regolamenti. I diritti all’assistenza, a un indennizzo, all’informazione e a un itinerario alternativo non sono identici nei regolamenti che disciplinano i diversi modi di trasporto (cfr. paragrafi 17-27).

Raccomandazione 1 — Migliorare la coerenza del quadro disciplinante i diritti dei passeggeri dell’UE

Al fine di garantire la migliore tutela possibile dei passeggeri per tutti i modi di trasporto, la Commissione dovrebbe, entro la fine del 2020, effettuare un’analisi delle differenze tra gli attuali regolamenti disciplinanti i diritti dei passeggeri, concentrandosi sui 10 diritti essenziali dei passeggeri, per stabilire le migliori pratiche. A tale scopo, dovrebbe anche tenere in considerazione le attuali pratiche internazionali.

70

I diritti dei passeggeri sono difficili da far valere, dato che molte disposizioni dei regolamenti possono essere oggetto di interpretazioni diverse da parte dei passeggeri, dei vettori, degli organismi nazionali preposti all’applicazione (ONA) e persino dei tribunali nazionali. I concetti di «informazione», «assistenza», «attenzione» e «condizioni per l’itinerario alternativo» non sono definiti a sufficienza nei regolamenti. Inoltre, la copertura dei diritti dei passeggeri risulta limitata in misura significativa da molte limitazioni alla giurisdizione degli ONA nonché dalle deroghe previste dai regolamenti (cfr. paragrafi 38-45).

Raccomandazione 2 — Migliorare la chiarezza nell’ambito del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri

Al fine di tutelare meglio i passeggeri quando si verificano perturbazioni del viaggio, la Commissione dovrebbe, entro la fine del 2020, emanare ulteriori linee-guida, oppure orientamenti equivalenti, che definiscano:

1. standard minimi in materia di informazioni da fornire ai passeggeri coinvolti in una perturbazione di viaggio;
2. gli obblighi dei vettori di fornire un itinerario alternativo, compreso il ricorso a vettori alternativi.

71

Per beneficiare del quadro normativo dei diritti dei passeggeri in caso di perturbazione del viaggio, i passeggeri devono agire e, a tale scopo, devono essere consapevoli dei loro diritti. Nonostante gli sforzi profusi dalla Commissione, il livello di consapevolezza rimane relativamente basso. Le campagne di sensibilizzazione sono state incentrate sull’esistenza dei diritti dei passeggeri, ma avrebbero potuto fornire orientamenti più pratici su come procedere in caso di perturbazione del viaggio.

72

A livello europeo non esiste alcun registro della frequenza o dei motivi delle perturbazioni di viaggio in base al modo di trasporto o al vettore. Gli ONA, in genere, non verificano né pubblicano informazioni relative agli itinerari o ai vettori maggiormente interessati da dette perturbazioni (cfr. paragrafi 28-32).

Raccomandazione 3 — Accrescere la consapevolezza dei passeggeri

Per accrescere la consapevolezza riguardo ai diritti dei passeggeri, la Commissione dovrebbe, entro la fine del 2019:

1. agire per promuovere campagne di sensibilizzazione da parte degli ONA e coordinarne il varo, incentivando al contempo la partecipazione dei vettori e di altri portatori d’interesse per assicurare una più ampia portata di dette campagne;
2. preparare una guida per i passeggeri su come far rispettare i propri diritti nella pratica. Tale guida potrebbe contenere riferimenti alla giurisprudenza e un modello di reclamo da presentare ai vettori e agli ONA;
3. proporre che gli ONA comunichino la frequenza, le cause e le tratte maggiormente interessate da perturbazioni di viaggio nella propria sfera di competenza.

73

Nell’attuale sistema di gestione degli indennizzi, milioni di reclami sono presentati e gestiti singolarmente. Tuttavia, le procedure applicate dai vettori e dagli ONA in risposta ai singoli reclami non sono trasparenti. I passeggeri che hanno subito la medesima perturbazione di viaggio possono essere sottoposti a un trattamento diverso senza saperlo, dato che i motivi della perturbazione non sono resi pubblici. L’ammontare dell’indennizzo non mantiene il proprio potere di acquisto (cfr. paragrafi 33-37).

Raccomandazione 4 — Migliorare l’efficacia del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri

Per migliorare l’efficacia del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri e per risolvere le restanti problematiche concernenti il rispetto degli stessi, nel dibattere le proposte di modifica dei regolamenti esistenti, la Commissione dovrebbe, entro la fine del 2021, affrontare le seguenti questioni:

1. fissare standard minimi per l’assistenza e l’attenzione. Le soglie minime dovrebbero dipendere dalla durata della perturbazione del viaggio e dal modo di trasporto utilizzato. Ad esempio, l’ammontare minimo dell’assistenza ai passeggeri del trasporto aereo potrebbe essere il 10 % dell’importo medio dell’indennizzo previsto dalla normativa (attualmente 400 euro). Per gli altri modi di trasporto, la percentuale potrebbe essere limitata al 50 % dell’assegno per il trasporto aereo;
2. ridurre il numero di deroghe che limitano l’applicazione del regolamento;
3. obbligare i vettori a pubblicare un avviso ai passeggeri entro 48 ore dal verificarsi della perturbazione del viaggio, indicandone le cause e, in particolare, specificando se detta perturbazione è imputabile a circostanze eccezionali;
4. obbligare i vettori a pagare automaticamente (senza una richiesta specifica) l’indennizzo ai passeggeri che hanno fornito i dati necessari al momento dell’acquisto del biglietto;
5. introdurre un meccanismo che consenta di mantenere il potere d’acquisto degli importi dell’indennizzo.

Le azioni volte ad assicurare il rispetto dei diritti dei passeggeri variano e dipendono dalle pratiche di ciascuno Stato membro

74

Per la riuscita dell’intero quadro normativo è essenziale che i regolamenti siano fatti rispettare. I passeggeri hanno bisogno di ONA efficaci. Attualmente, l’approccio di tali organismi per far rispettare i diritti dei singoli passeggeri varia in base al modo di trasporto e allo Stato membro.

75

L’attività svolta con maggiore frequenza dagli ONA è quella di rispondere ai reclami ricevuti da passeggeri insoddisfatti. Non tutti gli ONA, tuttavia, sono in grado di trattare le richieste di indennizzo dei singoli. I poteri sanzionatori degli ONA nei confronti dei vettori variano dalla non comminazione di alcuna ammenda alla comminazione di ammende rilevanti (cfr. paragrafi 46-55).

76

La Commissione non dispone del mandato per assicurare che i diritti dei passeggeri siano fatti pienamente rispettare. Il suo ruolo di monitoraggio dell’applicazione del quadro normativo dei diritti dei passeggeri ha portato a chiarimenti dei regolamenti, ma non è sfociato in un’applicazione universale di tali diritti in tutta Europa e nei quattro modi di trasporto collettivo (cfr. paragrafi 62-66).

Raccomandazione 5 — Conferire ulteriori poteri agli ONA e rafforzare il mandato della Commissione

Per conferire ulteriori poteri agli ONA e sviluppare il loro ruolo di sostegno nei confronti dei passeggeri, assicurando al contempo l’opportuno rispetto dei loro diritti, nel dibattere le proposte di modifica dei regolamenti esistenti, la Commissione dovrebbe affrontare, entro la fine del 2021, le seguenti questioni:

1. fornire agli ONA ulteriori strumenti per far rispettare i diritti dei passeggeri, quali:
   1. applicazione del principio dell’esecuzione territoriale;
   2. monitoraggio delle politiche dei vettori in materia di assistenza, attenzione, informazione e offerta di un itinerario alternativo;
   3. gestione delle richieste di indennizzo presentate dai singoli passeggeri;
   4. possibilità di applicare sanzioni ai vettori per non avere prestato assistenza o attenzione, oppure non aver fornito informazioni;
2. consentire alla Commissione di ottenere le informazioni necessarie dagli ONA per avere un quadro generale dello stato di rispetto dei diritti e attribuirle il mandato di svolgere un controllo della qualità sulle pratiche degli ONA volte ad assicurare il rispetto di tali diritti.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 3 ottobre 2018.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II — presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte — specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da George Pufan, Membro della Corte, coadiuvato da Patrick Weldon, capo di Gabinetto, e Mircea Radulescu, attaché di Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Erki Must, capoincarico; Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar e Annekatrin Langer, auditor; Petra Karkosova, assistente di segreteria. Zuzanna Filipski e Richard Moore hanno fornito assistenza linguistica.

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CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1250-2	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/121066	QJ-AB-18-028-IT-N
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© Unione europea, 2018

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