ELi reisijatel on palju õigusi, kuid reisijatel tuleb nende eest siiski võidelda

Kokkuvõte

Reisijate õiguste kohta

I

Viimase 20 aasta jooksul on Euroopas reisimine kõigi transpordiliikide puhul plahvatuslikult suurenenud. Vastuseks sellele on Euroopa Liit võtnud meetmeid, et tagada reisijate kaitse miinimumtase nelja ühistransporditeenuse puhul: lennu-, raudtee-, vee- ja bussitransport. 2011. aastal kehtestas komisjon kümme peamist ELi reisijate õigust, mis on kõigi transpordiliikide puhul ühised. Reisijate õigused on nende nelja ühistranspordiliigi puhul määrustega tagatud. Täpne viis, kuidas need õigused rakenduvad, erineb määruste lõikes.

Kuidas audit läbi viidi

II

Kontrollikoda hindas seda, millises ulatuses on tagatud reisijate õiguste tõhus kaitse, uurides, kas

• määruste sisu ja ulatusega tagati reisijate õigustele tõhus kaitse ning kas kõnealune kaitse ka tegelikult saavutati;
• reisijate õigusi tulemuslikult jõustati.

III

Kontrollikoda vestles komisjoniga ja külastas kümmet liikmesriiki: Tšehhi Vabariiki, Saksamaad, Iirimaad, Kreekat, Hispaaniat, Prantsusmaad, Itaaliat, Madalmaid, Poolat ja Soomet. Kõigis liikmesriikides hõlmas audit lennutransporti, samas kui raudtee-, vee- ja bussitransporti vaadeldi vaid mõnes riigis. Kontrollikoda tegi reisijate õiguste rakendamise kohta ka kaks uuringut, et hinnata reisijate teadlikkust ja teadmisi reisijate õiguste kohta.

Kontrollikoja leiud

IV

Peamised ühistranspordiliigid on reguleeritud määrustega, mis muudab selle raamistiku üleilmselt ainulaadseks. Kuid paljud reisijad ei ole oma õigustest piisaval määral teadlikud ning ei saa neid jõustamisprobleemide tõttu sageli ka kasutada.

V

Kontrollikoda täheldas väljaspool ELi asuvates riikides mõningast head praktikat, mis Euroopas kohaldatuna võiksid ELi reisijate õiguste kvaliteeti veelgi parandada. Kümne peamise reisijate õiguse eesmärk on kaitsta kõiki nelja ühistranspordi liiki kasutavaid reisijaid. Kaitse ulatus sõltub kasutatavast transpordiliigist.

VI

Määruste arvukaid sätteid on võimalik erinevalt tõlgendada. Marsruudi muutmise korral ei ole teabe, abi ja tingimuste mõisted määrustes piisavalt hästi määratletud. Reisijahüvitise suurus ei säilita oma ostuväärtust. Lisaks kitsendavad riiklike õiguskaitseasutuste jurisdiktsiooniga seotud piirangud ja määrustes sätestatud erandid märkimisväärselt reisijate õiguste ulatust.

VII

Reisijate õiguste raamistikust kasu saamiseks peavad reisijad olema oma õigustest teadlikud. Siiski on teadlikkus jätkuvalt suhteliselt madal. Teadlikkuse suurendamise kampaaniatega on reisijate õigustele küll tähelepanu pööratud, kuid nad oleksid võinud pakkuda rohkem praktilist juhendmaterjali selle kohta, mida reisitõrke korral ette võtta.

VIII

Praegune hüvitiste süsteem toob endaga kaasa märkimisväärse halduskoormuse nii vedajatele kui ka reisijatele, kuna miljoneid nõudeid tuleb eraldi esitada ja käsitleda. Menetlused, mida vedajad ja riiklikud täitevasutused (edaspidi „NEBd” [Eestis Tarbijakaitseamet, tõlkija märkus]) kasutavad individuaalsete nõuetega tegelemiseks, ei ole läbipaistvad. Samal reisil reisitõrget kogenud reisijaid võidakse kohelda erinevalt.

IX

Määruste jõustamine on NEBde ülesanne. Hetkel erineb nende lähenemisviis üksikreisijate õiguste jõustamisele sõltuvalt transpordiliigist ja liikmesriigist. Üldjuhul tegelevad rahulolematute reisijate kaebustega NEBd.

X

Euroopa Komisjoni seire reisijaõiguste raamistiku rakendamise üle on aidanud määruste sisu selgitada. Tõsiasi, et komisjonil ei ole reisijate õiguste jõustamiseks volitusi, on aga tinginud kõnealuste õiguste erineva kohaldamise.

Kontrollikoja soovitused

XI

Kontrollikoda annab mitmeid soovitusi järgmistes valdkondades: reisijate õiguste raamistiku sidususe, selguse ja tõhususe parandamine; NEBde mõjuvõimu edasine laiendamine ja komisoni volituste suurendamine. Samuti esitab kontrollikoda kümme nõuannet, püüdes parandada kõigi reisijate reisikogemust.

Sissejuhatus

Reisijate õiguste mõiste

01

Viimase 20 aasta jooksul on reisimine kõigi transpordiliikide puhul plahvatuslikult suurenenud. Vastuseks sellele on Euroopa Liit võtnud meetmeid, et tagada reisijate kaitse miinimumtase nelja ühistranspordiliigi puhul: lennu-, raudtee-, vee- ja bussi-/juhuveotransport¹.

02

Selleks et ELi kodanikud saaksid oma tarbijaõigustest täiel määral kasu, võtab komisjon oma 2011. aasta teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule² kokku kümme peamist ELi reisijate õigust, mis on kõigi transpordiliikide puhul ühised (vt tabel 1).

Tabel 1

Kümme peamist ELi reisijate õigust

1.Õigus kasutada transporti diskrimineerimiseta	Kaitse otsese või kaudse kodakondsuse, elukoha, puude või piiratud liikumisvõime alusel diskrimineerimise vastu.
2.Õigus liikuvusele	Lisatasuta juurdepääs ja abi puudega reisijatele ning piiratud liikumisvõimega reisijatele.
3.Õigus teabele	Teabe saamine enne piletite soetamist, reisi erinevates etappides ja eeskätt reisitõrke korral.
4.Õigus reisist keeldumisele reisitõrke korral	Õigus lepingust taganeda ja õigus pileti hinna tagasi maksmisele, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistatud reisi või reisist mahajätmisega.
5.Õigus veolepingu täitmisele reisitõrke korral	Õigus võimalikult kiiresti alternatiivse transporditeenuse/reisivõimaluse saamiseks või reisi ümberbroneerimiseks, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistatud reisi või reisist mahajätmisega.
6.Õigus abile reisi hilinemise või tühistamise korral	Minimaalne hoolitsus reisi pikaajalise hilinemise korral.
7.Õigus hüvitisele teatavatel tingimustel	Rahaline hüvitis pikaajalise hilinemise, tühistatud reisi ja lennureisist tahtmatu mahajätmise korral.
8.Õigus vedaja vastutusele reisijate ja nende pagasi eest	Vastutus ja hüvitised nt reisijate surma või vigastuste ja pagasi kahjustuste korral.
9.Õigus kiirele ja kättesaadavale kaebuste käsitlemise menetlusele	Teenusega rahulolematuse korral õigus esitada vedajale kaebus. Võimalus esitada seejärel kaebus pädevale NEB-le.
10.Õigus ELi õigusaktide täieulatuslikule kohaldamisele ja tegelikule jõustamisele	Õigus eeldada, et vedajad kohaldavad ELi reisijate õigusi nõuetekohaselt. NEBde poolne ELi eeskirjade jõustamine peaks toimuma rikkumiste eest tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate karistuste määramise abil.

Allikas: KOM(2011) 898 (lõplik).

ELi reisijate õiguste reguleerimine ja rakendamine

03

Reisijate õigused on nelja ühistranspordi liigi puhul määrustes sätestatud. Kuigi kümme peamist reisijate õigust kehtivad kõigile transpordiliikidele, kohaldatakse eri liikide puhul erinevaid eeskirju ning samuti varieerub reisijate kaitse ulatus. Reisijate õigused võib jagada sellisteks, mida kohaldatakse reisijatele kõigi reiside korral, nagu õigus liikuvusele või õigus teabele, ning sellisteks, mida kohaldatakse vaid juhul, kui reisi ei saa kavakohaselt jätkata, nagu õigus abile või hüvitisele.

Lennureisijate õigused

04

Lennureisijate õigusi käsitlevat määrust³ kohaldatakse reisijate suhtes, kes alustavad lennureisi liikmesriigis asuvast lennujaamast, olenemata vedaja päritolust, või EList väljaspool asuva riigi lennujaamast liikmesriigis asuvasse lennujaama, kuid seda vaid juhul, kui lendu teostav vedaja on EList pärit vedaja. Lennukiga reisivate puudega või piiratud liikumisvõimega isikute reisijaõigusi reguleeritakse eraldiseisva määrusega (määrus (EÜ) nr 1107/2006⁴)⁵. 2013. aastal tegi komisjon ettepaneku lennureisijate õigusi sätestav määrus uuesti sõnastada⁶; see pidi lennureisijate õigusi parandama ja selgitama, vähendades samas lennuettevõtjate jaoks määruse rakendamise kulusid. Käesoleva auditi tegemise ajaks ei olnud ettepanekut aga veel vastu võetud.

Rongireisijate õigused

05

Rongireisijate õigusi käsitlevat määrust⁷ kohaldatakse kogu ELis toimuvate rongireiside ja raudteeteenuste suhtes, mida osutab üks või mitu litsentseeritud raudteeveo-ettevõtjat. Rongireisijate õiguste parandamiseks ja selgitamiseks tegi komisjon 2017. aastal ettepaneku määrus uuesti sõnastada⁸. Ettepanek on senini arutamisel.

Laevareisijate õigused

06

Laevareisijate õigusi käsitlevat määrust⁹ kohaldatakse reisijate suhtes, kes sõidavad välja liikmesriigis asuvast sadamast, olenemata vedaja päritolust, või EList väljaspool asuva riigi sadamast liikmesriigis asuvasse sadamasse, kuid seda vaid juhul, kui teenust osutab EList pärit vedaja.

Bussireisijate õigused

07

Bussireisijate õigusi käsitlevat määrust¹⁰ kohaldatakse liinibussiteenuste ja turismi tarbeks ette nähtud bussiteenuste suhtes. Bussi sisenemise punkt peab asuma liikmesriigis ja teenuse osutamise sõiduplaanijärgne pikkus peab olema 250 km või rohkem. Liikmesriigid võivad kuni 2021. aastani enamiku kõnealuse määruse sätetest kohaldamata jätta, kuna enamik riigisiseseid reise ei kuulu määruse kohaldamisalasse.

08

Kõigi nelja määruse kohaselt tuleb liikmesriikidel luua NEBd, et tagada vastavus määruste sätetele. Reisijad võivad esitada määruste rikkumistega seoses kaebusi vedajale või otse NEBdele. Komisjonil reisijate õiguste jõustamisel aktiivset rolli ei ole.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

09

Reisijate õigustele on eraldatud ELi rahalisi vahendeid küll minimaalselt, ent kontrollikoda otsustas sellegipoolest valdkonda auditeerida, kuna see on Euroopa Liidu üks olulisemaid poliitikavahendeid, millest kodanikud otseselt kasu saavad. Komisjon peab reisijate õigusi reguleerivaid õigusakte üheks oma suurimaks saavutuseks tarbijate õiguste tugevdamisel. Arvestades, et esimese lennureisijaid käsitleva määruse jõustumisest on möödas peaaegu 15 aastat, otsustas kontrollikoda analüüsida reisijate õiguste raamistiku rakendamise praegust olukorda.

10

Auditiga hindas kontrollikoda seda, millises ulatuses on tagatud reisijate õiguste tõhus kaitse Euroopa Liidus. Sel eesmärgil uuriti, kas

• määruste kohaldamisala ja ulatusega tagati reisijate õigustele tõhus kaitse ning kas kõnealune kaitse ka tegelikult saavutati;
• reisijate õigusi jõustati tulemuslikult.

11

Kontrollikoda korraldas vestlusi komisjoni liikuvuse ja transpordi peadirektoraadi asjaomase üksusega ning mitme Euroopa tasandi reisiettevõtete ühenduse ja reisijate organisatsiooniga.

12

Samuti viidi läbi kaks uuringut, et hinnata ELi kodanike teadlikkust ja teadmisi seoses reisijate õigustega ning et koguda reisijate kogemus:

1. statistiline uuring, millesse kontrollikoda kaasas 10 350 juhuslikult valitud kodanikku kümnest liikmesriigist, mida auditi ajal külastati (vt punkt 12). Uuring tehti 2017.aasta novembrist 2018. aasta jaanuarini veebipõhise rakenduse abil, kasutades statistiliselt esinduslikku valimit;
2. avatud küsitlus, mis oli kontrollikoja veebisaidil vabalt kättesaadav ja mis hõlmas samu küsimusi koos täiendava võimalusega jagada oma reisikogemusi. Küsitlusele sai vastata ajavahemikul 2017. aasta detsembrist kuni 2018. aasta jaanuarini ning 1 581 inimest kasutas seda võimalust jagada oma arvamusi reisijate õiguste kohta.

13

Käesolevas aruandes kasutatakse põhiliselt statistilise uuringu tulemusi, kuna see annab ELi elanikkonna arvamustest statistiliselt esindusliku pildi. Avatud küsitlusest saadi reaalseid näiteid reisitõrgete kohta. Kuna küsitlus oli anonüümne, kasutatakse on aruande näidete juures väljamõeldud nimesid. Lisaks annavad audiitorid reisijate ja enda kogemusele toetudes reisijatele kümme nõuannet, mis loodetavasti muudavad nende reisi nauditavamaks (vt I lisa).

14

Kontrollikoda külastas kümmet liikmesriiki: Tšehhi Vabariiki, Saksamaad, Iirimaad, Kreekat, Hispaaniat, Prantsusmaad, Itaaliat, Madalmaasid, Poolat ja Soomet¹¹. Vesteldi NEBde ja kõigi transpordiliikide peamiste vedajatega. Lennutransporti vaadeldi kõigis kümnes külastatud liikmesriigis. Raudteetransporti uuriti Prantsusmaal, Saksamaal, Hispaanias, Itaalias, Madalmaades ja Poolas. Bussitransporti käsitleti Tšehhi Vabariigis, Saksamaal, Hispaanias, Itaalias ja Poolas. Veetransporti vaadeldi Kreekas, Iirimaal, Itaalias ja Soomes. Kokkuvõttes küsitles kontrollikoda 21 NEBd ja 27 vedajat.

Tähelepanekud

EL suhtub reisijate õiguste tagamisse tõsiselt, kuid sellest hoolimata on nende rakendamisel endiselt palju probleeme

Reisijasõbralik praktika on olemas ka väljaspool ELi raamistikku

15

ELi reisijate kaitse alastele jõupingutustele konteksti loomiseks võrdles kontrollikoda ELi reisijate õiguste raamistikku Kanada, Uus-Meremaa, Ameerika Ühendriikide ja Brasiilia vastavate raamistikega. Leiti, et enamikul juhtudel on ELi eeskirjad rangemad ja spetsiifilisemad, kuna need hõlmavad erinevas ulatuses kõiki kümmet peamist reisijate õigust (vt tabel 1).

16

Samuti leidis kontrollikoda, et erinevalt EList ei ole kõnealuse nelja transpordiliigi reisijate õigused alati sätestatud õigusaktides. Võrdlusriikides põhineb reisijate kaitse sageli vedajate vahel sõlmitud vabatahtlikel kokkulepetel. Teatavate valdkondade puhul, nagu piiratud liikumisvõimega isikute ja pikalt maapeal stardiõigust ootavate reisijate transport ning pagasi kaitse, minnakse muude riikide eeskirjades ELi reisijate õigustest kaugemale (vt 1. selgitus).

ELi reisijate õigused on vahel ebaselged

Õigus teabele: vajatakse rohkem selgust

17

Reisijatel on õigus teabele enne reisi, selle vältel ja mõningatel juhtudel ka pärast seda. Reisitõrke korral (tühistamised, pikaajalised hilinemised) tuleb reisijaid teavitada tõrke iseloomust ja tõenäolisest mõjust nende ajakavale. Kui bussi- ja veetransporti käsitlevates määrustes sätestatakse vedajatele 30minutiline tähtaeg, mille jooksul tuleb ootel olevaid reisijaid teavitada, ei ole sellist tähtaega lennu- ja raudtee-ettevõtjatele kehtestatud (vt 2. selgitus).

Õigus abile ei ole hästi määratletud

18

Õigus abile¹² tähendab, et reisijatel on õigus minimaalsele hoolitsusele reisitõrke korral. Abi konkreetne vorm sõltub sellest, mida vedajad on valmis pakkuma. Lisaks ei ole ELi reisijaõiguste määrustes sätestatud ühtegi konkreetset trahvi vedajate suhtes, kes oma abi pakkumise kohustust ei täida. Hilinemise pikkus, millest tuleneb reisijate õigus abile, erineb transpordiliigiti: 2–4 tundi lennutranspordi, 60 minutit rongide ja 90 minutit laevade ja busside korral. Raudtee- ja lennutransporti reguleerivates määrustes ei ole täpsustatud hotelliööde arvu ega majutuskulude hüvitamise ülempiiri. Ülempiirid on kehtestatud aga vee- ja bussitransporti käsitlevates määrustes, millesse on hõlmatud ka igasugune abi pakkumine eriolukordade korral (vt 3. selgitus).

19

Määrustes kasutatakse laialdaselt termineid „eine”, „toit” või „suupisted”, kuid nende täpset sisu ei ole määratletud, seega reisijad ei tea, mida vedajatelt oodata. Mõnikord, isegi kui vedaja osutab tegelikku abi, ei ole seda piisavalt ja selle kvaliteet ei vasta reisitõrke tõttu kannatavate reisijate vajadustele. Abina võidakse pakkuda vaid 3 euro väärtuses toiduvautšerit lennujaamas kasutamiseks või pudel vett mitmeid tunde hilinenud rongis.

Piiratud liikumisvõimega isikud ei tea, milliste teenuste osutamist nad eeldada võivad

20

Piiratud liikumisvõimega isikud kujutavad endast erivajadustega reisijate rühma. Et neil oleks võimalik ilma tarbetute piiranguteta reisida, peab neil olema piisavalt teavet reisitingimuste ja reisi tegeliku korra kohta nii pardal kui ka väljumiskohas. Määrustes on jäetud piiratud liikumisvõimega isikutele pakutava teabe ajastuse ja vormi puhul ebamäärast terminoloogiat, kasutades väljendeid nagu „sobivas ja juurdepääsetavas vormis¹³“ või „kasutades selleks sobivaid vahendeid¹⁴.“ Selliste probleemide tõttu ei saa piiratud liikumisvõimega isikud oma õigusi sageli kasutada (vt 4. selgitus).

Reisijate õigusi käsitlevaid määruseid saab tõlgendada mitmeti

21

Kõik sidusrühmad, kelle arvamust küsiti, jagasid seisukohta, et määrused ei ole piisavalt selgesti mõistetavad, võimaldades vedajatele kitsaid tõlgendusi ja tingides ebakindluse selle kohta, kuidas NEBd juhtumeid käsitlema peaksid. Alates lennureisijate õigusi käsitleva määruse jõustumisest on Euroopa Kohtus arutatud ligikaudu 180 kohtuasja, et selgitada hilinemise, eriolukorra, tehniliste vigade, saabumisaja jms tähendust. Lisaks tõid nii vedajad kui ka NEBd näiteid olukordadest, kui liikmesriikide kohtud tegid samadel teemadel vastandlikke otsuseid.

22

Selgitamaks Euroopa Kohtu otsuseid kõigile sidusrühmadele, on komisjon avaldanud mitmeid selgitavaid märkusi ja tõlgendussuuniseid¹⁵. Komisjon andis välja ka kokkuvõtte kõige olulisematest Euroopa Kohtu otsustest, millest viimane avaldati 2015. aasta juulis¹⁶. Siiski rõhutasid NEBd ja vedajad, et määruseid ei rakendata veel ühetaoliselt, kuna teatud mõisteid, nagu „abi”, „marsruudi muutmine sarnastel tingimustel” ja „hüvitise andmise tingimused”, ei kasutata endiselt ühetaoliselt.

ELi reisijate õigused sõltuvad vedajatest ja neid piiravad erandid

Õigus veolepingu täitmisele: vedajate tegevusest sõltuvad reisijad

23

Pikaajalise hilinemise, tühistatud väljumise või reisist mahajätmise korral tuleb reisijatele pakkuda pileti hüvitamist või pakkuda võimalust muud transpordiliiki kasutades sarnastel tingimustel sihtkohta jõuda. Lennureiside korral saab marsruudi muutmist nõuda vaid tühistamise või lennureisist mahajätmise korral; pikaajalise hilinemise korvamiseks seda ei pakuta. Teiste transpordiliikide puhul võimaldatakse marsruudi muutmist, kui saabumine või väljumine hilineb eeldatavasti vähemalt 60 minutit rongide puhul, 90 minutit laevade ja 120 minutit busside puhul. Kehtivates ELI määrustes ei ole aga sätestatud konkreetset trahvi juhul, kui vedaja ei võimalda marsruudi muutmist mõistliku aja jooksul (vt 5. selgitus).

24

Marsruudi muutmisel tuleb tagada võrreldavad tingimused. Kehtivates ELi määrustes ei täpsustata aga, mida võrreldavad tingimused tegelikult tähendavad. Näiteks andsid NEBd teada mitmest juhtumist, kui raudtee- ja lennuettevõtjad pakkusid reisijatele väga pikki asendusbussireise, nt Pariisi ja Madridi vahel (1250 km) või Milano ja Catania vahel (1400 km, mis sisaldab ka laevareisi).

25

Audiitorid täheldasid hulganisti olukordi, kui reisijatele oleks kohe olnud võimalik marsruudi muutmist pakkuda, kui nad oleks paigutatud teise teenindusklassi või teise sama transpordiliigiga vedaja korraldatavale reisile. Kuid vedajad väldivad sellist lahendust rahalistel põhjustel. See võib reisijatele põhjustada pikki ooteaegu, kuna nad tuleb paigutada algse vedaja korraldatavale väljumisele ja samasse teenindusklassi (vt 6. selgitus), mis võib olla võimalik alles mitme päeva pärast.

Määrustes kehtestatud erandid tähendavad, et paljud reisijad ei ole kaitstud

26

Rongireisijate õigusi reguleeriva määruse põhjal võivad liikmesriigid enamiku reisijate õiguste kohaldamise kuni 2024. aastani edasi lükata. Sellised erandid puudutavad aga enamasti vaid piirkondlikke ja kohalikke väljumisi. 2017. aastal kohaldasid vaid viis liikmesriiki¹⁷ määrust täiel määral. See tähendab, et 90% rongitranspordi kasutajatest Euroopas ei saa enamikust oma ELi reisijate õigustest mingit kasu¹⁸. Määrusest on hetkel välja jäetud ka rahvusvahelised teenused, juhul kui märkimisväärne osa reisist toimub väljaspool ELi (isegi kui seda korraldab ELi vedaja).

27

Enamikku bussireisijate õigusi käsitleva määruse sätetest kohaldatakse liinivedude suhtes, mille puhul teenuse osutamise pikkus on sõiduplaani kohaselt 250 km või rohkem. On erinevaid tõlgendusi selle kohta, kuidas neid 250 kilomeetrit mõõta. Mõned NEBd ja vedajad võtavad mõõtmise aluseks bussiliini täispikkuse ja seega laienevad reisijate õigused ka neile, kes sõidavad ühest punktist vahepeatusest teise, kuigi nende reis on lühem kui 250 km. Teised vedajad, kelle arvamust küsiti, eeldasid, et määrust rakendatakse vaid siis, kui piletiomaniku läbitud vahemaa on vähemalt 250 km.

Reisijad ei ole oma õigustest väga hästi teadlikud

Teadlikkus ei ole paranenud, kuid rohkem inimesi on reisijate õigustest kuulnud

28

Oma statistilises uuringus küsis kontrollikoda vastajatelt, kas nad on viimase kahe aasta jooksul lennukiga reisinud, kasutanud pikamaarongiteenust, viibinud parv- või kruiisilaeval või reisinud pikka vahemaad bussiga. Vastustest on näha, et enamik eurooplastest – 86% – reisivad pigem sageli kui harva, ning üksnes 13% vastanutest väitis, et neil ei ole viimase kahe aasta jooksul olnud pikamaareisi kogemust. Kasutatud transpordiliikide kokkuvõtlik jaotus on esitatud joonisel 1. Levinuim reisimise sagedus (34%) on 2–5 korda aastas, 84% vastanutest reisivad tihedamini kui üks kord aastas (vt täielik küsimustik II lisas).

29

Paljud reisijate õigustega seotud aspektid vajavad reisijapoolset aktiivset tegutsemist, näiteks abi või hüvitise taotlemist. Seega peavad reisijad olema oma õigustest teadlikud. Eurooplaste teadlikkuse hindamiseks mõõtis kontrollikoda oma statistilises uuringus järgnevat kolme näitajat:

1. hinnang iseenda teadlikkuse kohta;
2. hinnang mõistele „reisijate õigused”;
3. hinnang reisijate õiguste alaste teadmiste kohta.

30

Kontrollikoja statistilises uuringus pidas 39% vastanutest end reisijate õigustest üsna teadlikuks või täiesti teadlikuks. Kui 3,6% arvas end olevat täiesti teadlik, siis 13,5% vastanutest nentis, et neil puudub sellel alal igasugune teadlikkus (vt tabel 2 ja 7. selgitus). Sarnane tulemus saadi 2014. aasta Eurobaromeetri aruandes¹⁹, kus samuti 39% vastanutest pidasid ennast ELi reisijate õigustest teadlikuks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja statistiline reisijauuring.

Teadlikkus ei tähenda teadmisi

31

Statistiline uuring sisaldas mitmeid küsimusi reisijate teadmiste proovilepanekuks. Vastajatele anti ette teoreetiline olukord, kus nende lend lükati lennuettevõtja personaliprobleemide tõttu viis tundi edasi. Vastajatele anti 15 valikuvarianti, millest viis põhinesid lennureisijate õiguste määrusel ja kümme olid väljamõeldised. Keskmiselt valisid vastajad välja kaks viiest võimalikust õigest variandist.

32

Kolmest enim valitud variandist esimene pärineb reisijate õiguste määrusest (78% vastanutest) (vt tabel 3). Populaarsuselt teise ja kolmanda variandina valiti välja järgmised: „Muude põhjendatud kulude hüvitamine” ja „Lend samasse sihtkohta teise lennuettevõtjaga”. Kuigi määruses kumbagi neist sõnaselgelt sätestatud ei ole, on just need soovid levinuimate nõuete hulgas, mida reisijad vedajatele esitavad.

Tabel 3

Vastajate valitud variantide jagunemine vastustes küsimusele, millele nad arvavad endal olevat õigus, kui lend lükati viis või enam tundi edasi lennuettevõtja personaliprobleemide tõttu. Iga vastaja võis valida viis varianti, õiged vastused on märgitud rohelisega²⁰

	Vastuste jagunemine %
Tasuta toit, suupisted ja ööbimine hotellis (kui reis lükatakse edasi järgmisele päevale)	77,8
Muude põhjendatud kulude hüvitamine	54,2
Lend samasse sihtkohta teise lennuettevõtjaga	49,5
Rahaline hüvitis summas vähemalt 250 eurot (kui reisitõrge tingib vähemalt kolmetunnise hilinemise Teie lõppsihtkohta saabumisel)	49,2
Tasuta transport Teie majutuskohta naasmiseks, olenemata kellaajast	45,2
Piletihinna kompenseerimine täies mahus	39,3
Transport sihtkohta mõne teise transpordiliigiga (rong, buss jne)	29,5
Marsruudi muutmine algsele sihtlennujaamale kõige lähemasse lennujaama	26,7
Allahindlus duty-free poodides toidu ostmisel	26,2
Pääs lennujaama äriklassi ooteruumi	25,4
Reisiklassi taseme tõstmine	21,4
Õigus valida järgneva kahe kuu jooksul mõni teine väljumiskuupäev	18,7
Tasuta telefonikõne	17,3
Tagasilend reisi kõige esimesse lähtekohta	15,7
Psühholoogiline abi	3,9

Allikas: Euroopa Kontrollikoja statistiline reisijauuring.

Reisijatel on keeruline oma õigusi kaitsta

Reisijate õiguste alast arutelu domineerivateks teemaks on õigus hüvitisele reisi hilinemise või tühistamise korral

33

Pikaajalise hilinemise, tühistamise ja reisist mahajätmise korral on reisijatel õigus rahalisele hüvitisele. Kõigi määruste kohaselt pakutakse hüvitist teatud tingimustel – kuid kõnealused tingimused erinevad üksteisest märkimisväärselt. Kõigi nelja transpordiliigi puhul sätestatakse erinev aeg, mille möödudes on võimalik hüvitist saada: 3–4 tundi lennureisi korral (sõltuvalt vahemaast), üks tund rongireisi, 90 minutit laevareisi ja 120 minutit bussireisi korral.

34

Hüvitise summa erineb nelja transpordiliigi vahel suurel määral: lennureiside puhul on see fikseeritud 250 ja 600 euro vahel (vt tabel 4). Teiste transpordiliikide puhul on see seotud piletihinnaga (25–50%). Lennureisijate õigusi käsitlevas määruses sätestatud summasid ei ole alates selle jõustumisest 2004. aastal inflatsiooni võrra kohandatud. Kui hüvitis oleks inflatsiooniga sammu pidanud, oleks see hetkel kumulatiivset inflatsioonimäära arvestades 25% suurem (vt tabel 4).

Tabel 4

Hilinemise korral kehtivad hüvitise määrad (vastavalt lennureisijate õigustele)

Läbitud vahemaa	Hüvitis eurodes määruse (EÜ) nr 261/2004 kohaselt	Teoreetiline ekvivalent eurodes inflatsiooni arvesse võttes
1500 km või alla selle	250	313
Üle 1500 km ELi piires ja muude lendude puhul 1500–3500 km	400	500
Üle 3500 km	600	751

Allikas: ELi lennureisijate õigusi käsitlevad määrused ja Euroopa Kontrollikoja arvutused.

35

Reisi hilinemise ja tühistamise eest hüvitise saamise õigus tekitab kümnest peamisest reisijate õigusest kõige rohkem halduskoormust. Selle õigusega on otseselt seotud 90% vedajatele ja NEBdele esitatud kaebustest. Suurimat vaidlust tekitavad vedajate ja reisijate vahel reiside hilinemiste ja tühistamiste põhjused. Kui põhjus loetakse oma olemuselt erakorraliseks, on vedaja hüvitise maksmise kohustusest vaba (välja arvatud raudteetranspordi korral, kus vedajad peavad hüvitist maksma olenemata reisitõrke põhjusest). Kuna reisitõrke põhjuseid puudutav teave ei ole avalikult kättesaadav, peavad kõik reisijad oma reisitõrked isiklikult vaidlustama. Lennureisijate õiguseid reguleerivad NEBd, kellega vesteldi, arvasid, et nad hindavad hinnanguliselt 60% kaebuseid, mille esitasid reisijad, kes ei olnud rahul lennuettevõtja vastusega erakorraliste asjaolude kohta, liigitasid NEBd põhjuse ümber, väites, et tegemist ei olnud siiski erakorraliste asjaoludega. Seega võivad vedajad maksta hüvitist ühele reisijale ja mitte teisele sama lennu reisijale (vt 8. selgitus).

36

Kontrollikoda palus kõigil vedajatel, kellega auditi käigus vesteldi, avalikustada teabe saadud kaebuste ja nende lõplike tulemuste kohta. Saadud andmed olid vähesed ega võimaldanud audiitoreil teha järeldusi nende kohustuste rahalise koormuse kohta. Teavet selle kohta ei olnud võimalik kätte saada, kuna väga vähesed vedajad on valmis neid andmeid komisjoniga jagama.

37

Komisjon püüab oma lennutransporti käsitlevate määruste ajakohastamise ettepanekus (vtpunkt 4) vähendada vedajate kulusid, mida põhjustab reisijate õigustest tuleneva abi andmine ja hüvitiste maksmine. Sellel eesmärgil tegi komisjon ettepaneku pikendada ooteaega, mille möödudes tekib õigus hüvitisele, kolmelt tunnilt viiele tunnile. Lisaks pani ta ette fikseerida lubatav majutuse pikkus kahele ööle, maksumusega kuni 80 eurot öö eest. Ettepanek põhines aga väga vähestel andmetel, mida lennuettevõtjad komisjonile olid edastatud.

Ümberistumisega reiside puhul on reisijate õiguseid keeruline jõustada

38

Ümberistumisega reiside (st mitmest osast koosnevad reisid, mille aluseks on üks veoleping) spetsiifilised probleemid on selguse puudus seoses hüvitiste ja NEBde järelevalvekorraga. Sellistes olukordades, isegi kui reisi eri osades tekkis viivitusi, mis üksikuna õigust hüvitisele kaasa ei too, võib hilinemise lõplik kogupikkus siiski ületada määrustes sätestatud künnise. Antud olukorras vajatakse NEBde sekkumist, kuna mitte ükski asjaomastest vedajatest ei tunne end vastutavana abi või hüvitise pakkumise eest, kui reisitõrge ei olnud otseselt tema süü (vt 9. selgitus).

39

Sellistel juhtudel ei ole aga ilmne, milline NEB võimalike kaebustega tegelema peaks. NEBd, kelle audiitorid vestlesid, tõid arvukalt näiteid ümberistumisega reise puudutavate juhtumite üksteisele edasi-tagasi saatmise kohta. Kõnealused NEBd on võtnud meetmeid, et leida sellele probleemile ühine lahendus, kuid nende seisukoht ei ole üksmeelne.

Reisijad soovivad saada alternatiivse transpordi võimalust

40

Kontrollikoda palus vastajatel valida, milline kümnest peamisest reisijate õigusest on nende jaoks kõige olulisem. Enim valitud vastus oli „Õigus saada alternatiivse transpordi võimalus, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistatud reisi või reisist mahajätmisega” (vt tabel 1), mille 42% vastanutest märkis ära oma esimese valikuna. Sellele järgnes väikese vahega (40% vastanutest) „Õigus hüvitisele, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistatud reisi või reisist mahajätmisega”. Õigust abile peeti eelmise valikuga võrreldes peaaegu sama tähtsaks. Võrdluseks võib välja tuua, et avatud küsimustikus oli hinnatuim õigus sama, kuid selle valis 65% inimestest (vt tabel 5).

Tabel 5

Milliseid õiguseid peavad reisijad kõige olulisemateks?

Statistiline uuring	% juhtudest
Õigus alternatiivse reisivõimaluse saamiseks, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistamise või reisist mahajätmisega	41,7
Õigus saada hüvitist, kui tegu on pikaajalise hilinemise, tühistamise või reisist mahajätmisega	39,6
Õigus hoolitsusele (toit, abi), kui tegu on pikaajalise hilinemisega	36,1
Õigus saada hüvitist, kui pagas on kahjustada saanud	35,7
Õigus reisitõrke korral vedajalt piletiraha tagasi saada	34,7
Õigus kaitsele kodakondsuse, elukoha või puude alusel diskrimineerimise eest ühiskondliku transpordi kasutamisel	31,3
Õigus reisitõrke korral teavet saada	29,9
Piiratud liikumisvõimega reisijate õigus saada lisatasuta abi	28,9
Õigus esitada vedajale kaebus, kui reisija ei ole osutatud teenusega rahul	9,7
Õigus määruste nõuetekohasele kohaldamisele riigi ametiasutuste poolt	7,2

Allikas: Euroopa Kontrollikoja statistiline reisijauuring.

50% reisijatest on kogenud olulise mõjuga reisitõrget, seda kõige sagedamini raudtee- ja lennutranspordi puhul

41

Kontrollikoda küsis statistilises uuringus, kas vastajad on kahe viimase aasta jooksul olnud olukorras, kus nende reisid tühistati või need hilinesid, nad jäeti lennureisist maha või nende pagas oli kahjustada saanud. Viimase kahe aasta jooksul reisinud 8961 vastajast oli 49,5% reisil kogenud vähemalt üht eespool nimetatud tõrgetest. Uuringu tulemused näitasid, et levinuim tõrge oli hilinemine, millega oli kokku puutunud 34% rongiga ja 31% lennukiga reisinutest. Sellele järgnesid reiside tühistamised ning pagasi kaotus või märkimisväärne kahjustus (vt joonis 2).

42

Kontrollikoda kontrollis ka seda, kas vastajad, kes olid eelnevalt mõne reisitõrkega kokku puutunud, olid oma õigustest teadlikumad. Leiti, et eelneva reisitõrke kogemus ei viita mingil viisil suurenenud teadmistele reisijate õiguste kohta. Vahel võib reisitõrge hõlmata peaaegu kõiki võimalikke probleeme (vt 10. selgitus).

Reisitõrkeid puudutav teave ei ole avalikult kättesaadav

43

Määrustes ei kohustata vedajaid avalikkust reisitõrgete juhtumitest teavitama, välja arvatud raudtee-ettevõtjate puhul, kes peavad kord aastas avalikustama saabunud kaebuste ja lahenduse leidnud kaebuste arvu ja kategooriad, kaebuste menetlemise aja ning võimalikud kasutusele võetud parandusmeetmed. Vedajad ei soovi avalikustada nende marsruutidel toimunud reisitõrgetega seotud teavet (vt punkt 36). Samuti ei pea NEBd ühtegi registrit, kus säilitataks konkreetsete väljumiste hilinemisi või tühistamisi või saabunud juhtumite arvu vedaja või väljumise kohta.

Reisijate õigustel põhinevaid hüvitisi taotleb üksnes üks kolmandik reisijaist, kuna nad ei tea, mida teha või ei looda saada neid rahuldavat tulemust

44

Reisitõrke tekkimisel ei maksta enamikku hüvitistest välja automaatselt. Taotlust esitavate inimeste arv on tavaliselt juhtumiga seotud reisijate arvust väiksem (vt 11. selgitus). Kontrollikoda palus vedajatel, kellega ta vestles, avaldada aktiivselt meetmeid võtvate inimeste umbkaudse arvu. Raudtee- ja lennuettevõtjad arvasid, et keskmiselt üks kolmandik reisijatest võttis pärast reisitõrget vedajaga ühendust. See arv vastab ka kontrollikoja statistilise uuringu tulemustele, mille kohaselt mõne reisitõrkega kokku puutunud 4437 vastajast väitis 32%, et on vedajaga ühendust võtnud ja hüvitist või muud liiki toetust nõudnud.

45

Statistilises uuringus tunnistas 20% reisitõrkega kokku puutunud reisijatest, et nad kannatasid vaikselt ja ei teinud midagi. Kui kontrollikoda küsis, miks nad tegevusetult ootele jäid, vastati kõige sagedamini, et vedajalt rahuldava vastuse saamine oleks olnud ebatõenäoline. Nagu on esitatud joonisel 3, toodi teiste peamiste põhjendustena välja vähene teadlikkus ja puudulikud teadmised sellest, kuidas edasi tegutseda.

Jõustamine on igas liikmesriigis erinev ja sõltub kohalikust praktikast

NEBd erinevad oma struktuuri ja jõustamispraktika poolest

NEBde struktuur ei ole ühesugune ning nende tegevuse ulatus sõltub transpordiliigist

46

Kõigi nelja transpordiliigi korral tuleb liikmesriikidel luua riiklikud õiguskaitseasutused (NEBd), et tagada vastavus määruste sätetele. Kontrollikoda leidis, et NEBd olid loodud kõigis külastatud liikmesriikides. Mõnel juhul olid need moodustatud üksnes ühe transpordiliigi reguleerimiseks, samas kui teiste asutuste pädevusvaldkonda kuulub rohkem kui üks transpordiliik.

47

Lennu-, bussi- ja merereise reguleerivad NEBd vastutavad kõigi väljumiste eest nende territooriumil ja ELi vedajate saabumiste eest ELi mittekuuluvatest riikidest (tuntud ka territoriaalse jõustamisena). Raudteetransporti reguleerivad NEBd vastutavad nende vedajate tegevuse eest, kes on registreeritud nende asukohariigi jurisdiktsioonis (tuntud ka üksusepõhise jõustamisena). Probleeme võib tekkida siis, kui raudtee-ettevõtjate rongid väljuvad nende asukohariigist erinevast liikmesriigist. Sellisel juhul ei pruugi selle kindla vedaja üle järelevalvet tegeval NEB-l olla volitusi teises liikmesriigis toimunud juhtumi uurimiseks. Audiitorid märkisid aga, et tegelikkuses ei ole NEBde pädevus reisijate jaoks väga selge ning see kehtib ka bussi- ja veetranspordi kohta. Kontrollikoja küsitletud bussi- ja laevafirmadega ei olnud ühegi teise liikmesriigi NEB kunagi ühendust võtnud.

48

Lisaks võidakse täiendavalt eristada ka rahvusvahelist ja riigisisest liiklust ning anda NEBde ülesandeid omavalitsustele. See kehtib bussiga reisimise puhul Poolas ja Hispaanias. Seal vastutab rahvusvahelise liikluse eest riiklik asutus, riigisisene liiklus kuulub aga piirkondlike ametiasutuste pädevusse ja nende jurisdiktsioon sõltub kohast, kus vedaja oma litsentsi sai.

Mitte kõik NEBd ei tegele reisijate individuaalsete kaebustega

49

Määruste kohaselt tuleb reisijaid teavitada sellest, et NEBdele on võimalik esitada määruste rikkumistega seotud kaebuseid. Enamasti peavad reisijad kõigepealt esitama kaebuse vedajale ja üksnes juhul, kui selle menetluse tulemus on mitterahuldav, saavad nad oma kaebuse suunata NEB-le. Samal ajal kui reisijad võivad eeldada, et NEB kujutab endast esimest kaebamisvõimalust, ei tegele kõnealused asutused paljudel juhtudel individuaalsete rahaliste kaebustega ja reisijad peavad otsima maksmisele kuuluva hüvitise kättesaamiseks teisi võimalusi.

50

Euroopa Kohtu 2016. aasta märtsi otsuse²¹ tulemusena peavad mõned lennutranspordiga tegelevad NEBd oma ülesandeks lihtsalt üldise jõustamise tagamist (Saksamaa, Itaalia, Soome), samas kui teised tegelevad ka individuaalsete kaebustega. Seetõttu on praktikas väga keeruline rakendada lennureisijate õiguseid käsitleva määruse sätet, mille kohaselt on reisijatel õigus esitada väidetava rikkumise kohta kaebus mis tahes NEB-le, olenemata sellest, kus rikkumine aset leidis²². Esimene NEB, kelle poole reisija pöördus, võib individuaalseid juhtumeid vastu võtta, kuid teine asutus, kellele kaebus edasi suunati, ei pruugi seda teha ja võib tegeleda üksnes üldise jõustamisega.

Statistika kohaselt käsitlevad lennutransporti reguleerivad NEBd palju rohkem kaebuseid kui raudtee-, vee- või bussitranspordiga tegelevad NEBd

51

Üldjoontes on NEBde praktika väga erinev. Näiteks võivad kaebuste käsitlemise tähtajad varieeruda kahest kuust (Poola) kuni lausa nelja aastani (Saksamaa), samas kui mõnes liikmesriigis ei ole ametlikku tähtaega üldse kindlaks määratud (Soome, Prantsusmaa). Lennutransporti reguleerivate NEBde seas on menetluse keskmine pikkus 42 päeva (Madalamaad) kuni rohkem kui üks aasta (Saksamaa).

52

NEBde määratud karistuste arv ja summad erinevad liikmesriikides suuresti, kuna need ei ole ELi õigusaktides kindlaks määratud. Lennundussektoris võivad summad ulatuda sõltuvalt rikkumise raskusastmest 50 eurost (Poola) 250 000 euroni (Iirimaa). Madalmaades määrati ühe juhtumi puhul lausa 1 miljoni euro suurune koondtrahv. Kõigist külastatud kümnest riigist avalikustab karistustega seotud teabe koos lennuettevõtja nimega aga vaid Madalmaade lennutransporti reguleeriv NEB.

53

Enamiku NEBde puhul on viimase kolme aasta jooksul saadud kaebuste arv järjest suurenenud (vt tabel 6). Peamine põhjus, miks reisijad kaebustega NEBde poole pöördusid, olid lahkarvamused seoses sellega, kas hilinemised olid tõesti tingitud erakorralistest asjaoludest (keskmiselt 45% juhtumitest). Sellele järgnes sama küsimus seoses tühistamistega (19% juhtumitest).

Tabel 6

2015. ja 2017. aasta statistika kümne lennutransporti reguleeriva NEB käsitletud kaebuste kohta

Liikmesriik	Kaebuste koguarv
	2015	2016	2017
Tšehhi Vabariik	370	672	934
Saksamaa	2 844	3 075	3 211
Iirimaa	719	846	981
Kreeka	993	1 367	1 465
Hispaania	11 343	17 649	16 700
Prantsusmaa	6 775	5 960	6 115
Itaalia	5 763	6 078	3 731
Madalmaad	812	1 361
Poola	5 402	5 980	7 226
Soome	1 434	1 845	2 015

Allikas: liikmesriikidesse tehtud külastuste käigus kogutud olemasolev teave.

54

Teisi transpordiliike reguleerivatel NEBdel on suhteliselt väiksem töökoormus. Kui raudteetranspordiga tegelevatel NEBdel on sageli vaja erinevaid probleeme lahendada, puutuvad bussi- ja veetransporti reguleerivad asutused kokku vaid väheste lahendust vajavate juhtumitega. Näiteks, kui Poola lennutranspordiga tegelev NEB lahendas 2017. aastal rohkem kui 7 000 kaebust, oli bussiliiklust reguleerivatel asutustel neid üksnes neli.

55

Kontrollikoda märkis, et reisijatelt raudtee-, bussi- ja veetranspordi-ettevõtjatele esitatavate kaebuste tegelik hulk on palju suurem kui NEBdeni jõudev juhtumite arv. See viitab asjaolule, et enamik kaebusi lahendatakse vedajate tasandil. Valdkonnas kehtivad standardid vastavad kohati ELi reisijate õigusi reguleerivates määrustes sätestatud vedajate kohustustele (või ületavad neid) ning tavaliselt lahendavad vedajad probleemid vabatahtlikult.

Reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevad ettevõtted ja vaidluste kohtuvälise lahendamise üksused täidavad NEBde jõustamistegevusse jäänud lüngad

Vaidluste kohtuvälise lahendamise üksused lisavad reisijate õiguste jõustamisse läbirääkimise ja kompromissi saavutamise elemente

56

Lisaks NEBdele võivad reisijad pöörduda oma õiguste kaitsmiseks ka teiste ametiasutuste, nimelt vaidluste kohtuvälise lahendamise üksuste, Euroopa tarbijakeskuste²³, reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevate ettevõtete ja tarbijakaitseorganisatsioonide poole. Reisijaid võivad püüda oma juhtumeid lahendada ka kohtus, eelkõige juhul, kui nad nõuavad hüvitist.

57

Vaidluste kohtuvälise lahendamise üksused pakuvad tarbijate ja kauplejate vahelistele vaidlustele lihtsat, kiiret ja odavat kohtuvälist lahendust. Vastavalt ELi direktiivile²⁴ peavad vaidluste kohtuvälise lahendamise üksused olema valmis lahendama igat liiki kodumaiseid ja piiriüleseid kaebuseid ning liikmesriigid peaksid nende kasutamise lihtsaks tegema. Kõigis liikmesriikides on küll vaidluste kohtuvälise lahendamise üksused, mis tegelevad tarbijate üldiste kaebustega, kuid vedajad puutuvad tavaliselt kokku nende transpordiliikidele spetsialiseerunud vaidluste kohtuvälise lahendamise üksustega. Vaidluste kohtuvälise lahendamise üksuste arvamused ei ole vedaja jaoks alati siduvad.

58

Samas kui vaidluste kohtuvälise lahendamise menetlused on tavaliselt reisijatele tasuta, võib juhtuda, et vedajad peavad maksma iga menetluse eest, olenemata selle tulemustest. Kuna menetluskulud võivad olla tasumisele kuuluva hüvitise summast palju suuremad, eelistavad mõned vedajad, kellega kontrollikoda vestles, maksta nõutav hüvitis välja, et vältida juhtumi alusel vaidluste kohtuvälise lahendamise menetluse algatamist.

59

Mõned NEBd avaldasid arvamust, et vaidluste kohtuvälise lahendamise menetlus on vastuolus reisijate õiguste põhimõttega, kuna vaidluste kohtuvälise lahendamise üksuste eesmärk on jõuda vastastikku rahuldava lahenduseni, mis võib tähendada seda, et mõned reisijad nõustuvad väiksema hüvitisega kui see, milleks neil tegelikult õigus on.

Reisijate õigused on viinud uue, reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevate ettevõtete sektori tekkimiseni

60

Reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevad ettevõtted tegelevad reisijate nimel reisitõrgetest tulenevate hüvitiste käsitlemisega. Mõned lennuettevõtjad märkisid, et juhtumite osakaal, mille lahendamisele on reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevad ettevõtted kaasa aidanud, võib ulatuda 50%-ni kõigist juhtumitest (vt 12. selgitus).

61

Mõned reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevad ettevõtted küsivad väga suurt käsitlustasu (kuni 50% hüvitise summast). On esinenud juhtumeid, kui sellised ettevõtted on nõudnud vedajatelt hüvitist, ilma et asjaga seotud reisijad sellest midagi teaksid. Vähemalt üks NEB (Kreeka) ja mõned lennuettevõtjad on võtnud meetmeid reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevate ettevõtete vahendatud kaebuste hulga vähendamiseks, nõudes kaebuste esitajatelt, et nad lisaksid hüvitise taotlusele ka peamise reisija pangakonto andmed. See hoiab ära maksete tegemise otse reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevatele ettevõtetele. Kreekas vähendas selle eeskirja kasutuselevõtt reisihüvitiste sissenõudmisega tegelevate ettevõtete vahendatud nõuete hulka rohkem kui 50%.

Komisjon aitab kaasa NEBde vahelisele kogemuste vahetamisele, kuid tal puuduvad volitused reisijate õiguste ühtse jõustamise tagamiseks

Komisjon saab reisijate õiguste rakendamise üle vaid seiret teha

62

Kontrollikoda leidis, et komisjonile antud volitused ei võimalda tal tagada reisijaõiguste ühtlustatud jõustamist liikmesriikides. Seetõttu on komisjoni ülesanne teha seiret reisijate õiguste raamistiku rakendamise üle ning algatada vajaduse korral rikkumismenetlusi. Lisaks pakub komisjon NEBdele teabevahetusplatvormi ja korraldab neile konkreetsete transpordiliikide teemalisi kohtumisi. Komisjon vastab ka NEBde määruste tõlgendamist käsitlevatele päringutele.

63

ELi määruste kohaselt ei pea NEBd komisjonile otse oma tegevusest aru andma. Seepärast on komisjonil piiratud teadmised sellest, millist praktikat NEBd üldiselt rakendavad ja kui palju juhtumeid nad käsitlevad. Komisjon saab reisijate õiguste rakendamist puudutavat teavet inimestelt laekunud kaebuste kaudu ja NEBdega infot vahetades.

Komisjon on küll võtnud meetmeid reisijate teadlikkuse suurendamiseks, kuid nende mõju on olnud väga väike

64

Komisjon on võtnud endale kohustuse parandada reisijate teadlikkust ja algatanud kampaaniaid, et reisijaid nende õigustest teavitada. Plakatid olid üleval kõigis lennujaamades, mida audiitorid osaluseksperimendi käigus külastasid. Veetranspordi-, bussi- ja rongiterminalides oli reisijate õiguseid käsitlev teave aga vaid halvasti või üldse mitte nähtav.

65

Komisjon korraldas ajavahemikul 2010–2012 teadlikkuse suurendamise kampaania lennu- ja raudteetranspordi valdkonnas. Sellele järgnes aastatel 2013–2015 teine kampaania, mida laiendati ka mere- ja bussireisidele. 2016. aastal käivitas komisjon sotsiaalmeedias oma esimese veebipõhise teavituskampaania. Selle peamine eesmärk oli suurendada teadlikkust ning propageerida veebisaidi „Teie Euroopa” reisijate õiguste jaotise külastamist ja reisijate õiguste äpi allalaadimist. Senised tulemused näitavad, et portaali külastati ligi 400 000 korral ja kampaaniaga jõuti üle 40 miljoni inimeseni. 2018. aasta keskpaigaks oli äppi alla laaditud 240 000 korral.

66

Kuid ei äpis ega veebisaidil „Teie Euroopa” ei ole reisijate tarbeks esitatud praktilisi suuniseid, kuidas reisitõrke korral käituda, vedajatega ühendust võtta või nõuet esitada. Nende kanalite kaudu reisijatele esitatav teave on vajalik ja tavaliselt õige, kuid ei sisalda detaile, mida reisitõrkega kokku puutuvad reisijad tegelikult vajavad.

Järeldused ja soovitused

67

Ei ole kahtlust, et EL võtab reisijate õiguste valdkonda tõsiselt, kuna määrustes käsitletakse peamisi transpordiliike palju põhjalikumalt kui riikides, mida kontrollikoda võrdluse eesmärgil uuris. Reisijad ei ole oma õigustest aga piisaval määral teadlikud ning jõustamisprobleemide tõttu ei saa neid sageli ka kasutada.

EL suhtub reisijate õiguste tagamisse tõsiselt, kuid sellest hoolimata on nende rakendamisel endiselt palju probleeme

68

ELi reisijate õigused pakuvad reisijatele terviklikku raamistikku. Kontrollikoda leidis aga ka väljaspool ELi asuvates riikides head praktikat, mis Euroopas kasutatuna võiksid ELi reisijate õiguste kvaliteeti veelgi parandada (vt punktid 15 ja 16).

69

Reisijate õigused on mõnikord määrustes esinevate erandite tõttu ebaselged ja piiratud. Õigused abile, hüvitisele, teabele ja marsruudi muutmisele on eri transpordiliike käsitlevates määrustes erinevad (vt punktid 17–27).

1. soovitus ELi reisijate õiguste raamistiku sidususe parandamise kohta

Kõiki transpordiliike kasutavatele reisijatele parima võimaliku kaitse tagamiseks peaks komisjon 2020. aasta lõpuks analüüsima kehtivate reisijate õiguste alaste määruste vahelisi erinevusi, keskendudes kümnele peamisele reisijate õigusele, eesmärgiga selgitada välja parim praktika. Seejuures peaks komisjon võtma arvesse ka rahvusvahelist praktikat.

70

Reisijate õigustest kinnipidamist on keeruline tagada, kuna reisijad, vedajad, NEBd ja muidugi liikmesriikide kohtud võivad paljusid määrustes sisalduvaid sätteid erinevalt tõlgendada. Marsruudi muutmise korral ei ole teabe, abi ja tingimuste mõisted määrustes piisavalt hästi määratletud. Lisaks kitsendavad NEBde jurisdiktsiooniga seotud piirangud ja määrustes sätestatud erandid märkimisväärselt reisijate õiguste ulatust (vt punktid 38–45).

2. soovitus reisijate õiguste raamistiku selgemaks muutmise kohta

Reisijate tõhusamaks kaitsmiseks reisitõrgete korral peaks komisjon 2020. aasta lõpuks avaldama suunised või samaväärse juhendmaterjali, milles määratletakse

1. reisitõrkega kokku puutunud reisijatele antava teabe miinimumnõuded;
2. vedajate kohustused marsruudi muutmiseks; sealhulgas alternatiivsete vedajate kasutamine.

71

Selleks et reisitõrke korral reisijate õiguste raamistikust kasu saada, peavad reisijad aktiivselt tegutsema. Selleks peavad nad aga oma õigustest teadlikud olema. Vaatamata komisjoni jõupingutustele on teadlikkus endiselt suhteliselt madal. Teadlikkuse suurendamise kampaaniatega on reisijate õigustele küll tähelepanu pööratud, kuid nad oleksid võinud pakkuda rohkem praktilist juhendmaterjali selle kohta, mida reisitõrke korral ette võtta.

72

Euroopa tasandil puudub register reisitõrgete sageduse või põhjuste kohta transpordiliikide ja vedajate kaupa. NEBd üldiselt ei kontrolli ega avalikusta mingit teavet reisitõrgetest enim mõjutatud marsruutide ja vedajate kohta (vt punktid 28–32).

3. soovitus reisijate teadlikkuse suurendamise kohta

Reisijate õiguste alase teadlikkuse suurendamiseks peaks komisjon 2019. aasta lõpuks tegema järgmist:

1. võtma meetmeid, et edendada ja koordineerida NEBde korraldatavaid teadlikkuse suurendamise kampaaniaid, suurendades samas vedajate ja muude sidusrühmade osalemist, et tagada kampaaniate laiem katvus;
2. valmistama reisijate tarbeks ette juhendi selle kohta, kuidas oma õigusi praktikas kaitsta. See võib hõlmata viiteid kohtupraktikale ja hüvitisnõude esitamise näidisvormi, mida vedajatele ja NEBdele esitada;
3. tegema ettepaneku, et NEBd annaksid oma pädevusvaldkonnas teavet reisitõrgete sageduse, põhjuste ja enim mõjutatud marsruutide kohta.

73

Praegune hüvitiste käsitlemise süsteem kätkeb endas miljoneid nõudeid, mida eraldi esitatakse ja käideldakse. Menetlused, mida vedajad ja NEBd nõuetega tegelemiseks kasutavad, ei ole aga läbipaistvad. Sama reisitõrkega kokku puutunud reisijaid võidakse erinevalt kohelda, ilma et nad ise sellest teadlikud oleksid, kuna tõrgete põhjuseid ei avalikustata. Hüvitise suurus ei säilita oma ostuväärtust (vt punktid 33–37).

4. soovitus reisijate õiguste raamistiku tõhustamise kohta

Reisijate õiguste raamistiku tõhustamiseks ja veel päevakorral olevate jõustamisprobleemide lahendamiseks peaks komisjon kehtivate määruste muudatusettepanekute arutamisel (hiljemalt 2021. aasta lõpuks) tegelema allpool loetletud küsimustega. Need küsimused peaksid hõlmama järgnevat:

1. kehtestada abi ja hoolitsust käsitlevad miinimumnõuded. Miinimumkünnised peaksid sõltuma tõrke kestusest ja kasutatud transpordiliigist. Näiteks tuleks lennureisijate hoolitsuse tarbeks eraldada vähemalt 10% hüvitise keskmisest määrast (praegu 400 eurot). Muude transpordiliikide puhul võib määra piirata 50%-ni lennureisijatele mõeldud summast;
2. vähendada erandite hulka, mis pärsivad määruse rakendamist;
3. nõuda vedajatelt 48 tunni jooksul pärast reisitõrget reisijate teavitamist tõrke põhjuste ja eelkõige selle kohta, kas selle tingisid erakorralised asjaolud;
4. nõuda vedajatelt automaatset (ilma taotluse esitamiseta) hüvitise maksmist reisijatele, kes esitasid pileti ostmisel vajaliku teabe;
5. võtta kasutusele mehhanism, mille abil oleks võimalik säilitada hüvitissummade ostuväärtus.

Jõustamine on igas liikmesriigis erinev ja sõltub kohalikust ptaktikast

74

Määruste jõustamine on kogu raamistiku edu saavutamisel võtmetähtsusega. Reisijad vajavad tõhusaid NEBsid. Hetkel sõltub NEBde lähenemisviis üksikreisijate õiguste jõustamisele transpordiliigist ja liikmesriigist.

75

Üldiselt on NEBde peamine tegevus rahulolematutelt reisijatelt saadud kaebustele reageerimine. Samas ei tegele kõik NEBd individuaalsete hüvitisnõuete käsitlemisega. NEBde volitused vedajate karistamiseks varieeruvad trahvide määramise õiguse puudumisest kuni märkimisväärsete trahvide määramiseni (vt punktid 46–55).

76

Komisjonil puuduvad volitused reisijate õigusi käsitlevate määruste täieliku jõustamise tagamiseks. Tema roll reisijate õiguste raamistiku rakendamise seires on aidanud määruste sisu selgitada, kuid ei ole siiski kaasa toonud reisijate õiguste üldist rakendamist kogu Euroopas ja kõigi nelja transpordiliigi puhul (vt punktid 62–66).

5. soovitus NEBde mõjuvõimu edasise laiendamise ja komisjoni volituste suurendamise kohta

NEBde volituste suurendamiseks ja nende reisijaid toetava rolli arendamiseks, tagades samas reisijate õiguste nõuetekohase jõustamise, peaks komisjon (hiljemalt 2021. aasta lõpuks) tegelema kehtivate määruste muudatusettepanekute arutamisel allpool loetletud küsimustega. Komisjoni töö peaks hõlmama järgmisi aspekte:

1. pakkuda NEBdele täiendavaid vahendeid reisijate õiguste jõustamiseks, näiteks
   1. võtta kasutusele territoriaalse jõustamise põhimõte;
   2. teha seiret vedajatepoolset abi, hoolitsust, teabe jagamist ja marsruudi muutmist reguleerivate eeskirjade üle;
   3. tegeleda reisijate esitatud hüvitisnõuetega;
   4. karistada vedajaid abi, hoolitsuse ja teabe pakkumisest hoidumise eest;
2. võimaldada komisjonil saada NEBdelt vajalikku teavet, et omada põhjalikku ülevaadet jõustamise olukorrast, ja anda talle volitused kontrollida NEBde jõustamispraktika kvaliteeti.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 3. oktoobri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige George Pufan, keda toetasid kabinetiülem Patrick Weldon, kabineti atašee Mircea Radulescu, valdkonnajuht Pietro Puricella, auditijuht Erki Must, audiitorid Aleksandra Klis-Lemieszonek, Zuzana Gullova, Marjeta Leskovar ja Annekatrin Langer ning assistent Petra Karkosova. Keelealast abi osutasid Zuzanna Filipski ja Richard Moore.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1265-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/512287	QJ-AB-18-028-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-1258-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/721571	QJ-AB-18-028-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.