Användning av nya bildtekniker för övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken: framstegen har varit kontinuerliga generellt sett men långsammare när det gäller klimat- och miljöövervakning

Sammanfattning

Den gemensamma jordbrukspolitiken har en lång historia av att använda satellit- eller flygbilder för att kontrollera arealbaserat stöd, som nuförtiden utgör nästan 80 % av den EU-finansiering som går till jordbruk och landsbygdsutveckling. Dessa bilder har i regel mycket hög rumsupplösning, men före 2017 fanns de inte tillgängliga tillräckligt ofta för att verksamheten på jordbruksmark skulle kunna kontrolleras året runt (t.ex. skörd).

Sedan mars 2017 har de EU-ägda Copernicus Sentinelsatelliterna 1 och 2 frekvent tillhandahållit fritt tillgängliga, högupplösta bilder som har potential att bli banbrytande inom jordobservationstekniken för övervakning av jordbruksverksamhet. Eftersom bilderna tas ofta gör automatisk behandling av tidsseriedata under hela odlingssäsongen att man utan mänsklig medverkan kan identifiera grödor och övervaka vissa jordbruksmetoder på enskilda skiften (t.ex. jordbearbetning och slåtter). Sedan 2018 kan utbetalande organ använda data från Copernicus Sentinelsatelliter i stället för att göra traditionella kontroller baserade på fältbesiktningar.

Enligt kommissionen och GJP-intressenter har data från Copernicus Sentinelsatelliter och andra tekniker för att övervaka arealstöd betydande potentiella fördelar för jordbrukare, myndigheter och miljön. Vi granskade om kommissionen på ett ändamålsenligt sätt har verkat för en mer allmän användning av dessa nya tekniker och om medlemsstaterna har vidtagit lämpliga åtgärder för att kunna använda dem. Vi tittade på data från Copernicus Sentinelsatelliter, bilder tagna av drönare och geotaggade bilder. Att bedöma framstegen i användningen av nya bildtekniker är särskilt relevant nu, eftersom resultaten av vår revision skulle kunna tillämpas i GJP efter 2020.

Vi konstaterade att både kommissionen och vissa medlemsstater har vidtagit åtgärder för att kunna utnyttja de nya teknikernas potentiella fördelar. Kommissionen har främjat användning av nya tekniker på många konferenser och seminarier och gett många utbetalande organ bilateralt stöd. Av 66 utbetalande organ använde 15 data från Copernicus Sentinelsatelliter 2019 till att kontrollera stödansökningar inom vissa system och i vissa grupper av stödmottagare (”kontroller genom övervakning”). Revisionen visade att många utbetalande organ anser att det finns hinder för en mer allmän användning av de nya teknikerna.

Även om kommissionen har försökt avlägsna eller minska vissa hinder, förväntar sig de utbetalande organen ytterligare vägledning från kommissionen så att de ska kunna fatta rätt beslut och minska risken för framtida finansiella korrigeringar.

En övergång till kontroller genom övervakning kräver stora ändringar av it-system, särskilda resurser och sakkunskap. Kommissionen har tagit initiativ till att underlätta tillgången till Sentineldata och digitala molnhanteringstjänster, men de utbetalande organens utnyttjande av dem för operativa ändamål är fortfarande lågt.

Vad beträffar stödordningar för landsbygdsutveckling och tvärvillkor konstaterade vi att användningen av nya tekniker till såväl efterlevnads- som prestationsövervakning av klimat- och miljökrav var begränsad. Vi drar även slutsatsen att den uppsättning prestationsindikatorer som för närvarande föreslås för GJP efter 2020 till stor del inte har utformats för direktövervakning med Sentineldata.

Vi rekommenderar att kommissionen ger medlemsstaterna incitament att använda kontroller genom övervakning i GJP efter 2020 som ett huvudkontrollsystem. Vi rekommenderar vidare att kommissionen utnyttjar de nya teknikerna bättre till att övervaka miljö- och klimatkrav.

Inledning

Den gemensamma jordbrukspolitiken

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) förvaltas av både kommissionen och medlemsstaterna. Utbetalande organ i medlemsstaterna ansvarar för att administrera stödansökningar, kontrollera sökande, göra utbetalningar och övervaka användningen av medel. Kommissionen fastställer en stor del av utgiftsramen, kontrollerar och övervakar de utbetalande organens arbete och ansvarar för hur EU-medlen används. GJP har följande tre stöddelar:

• Direktstöd för att ge jordbrukare inkomststöd.
• Marknadsåtgärder för att hantera svåra marknadssituationer, till exempel ett plötsligt prisfall.
• Landsbygdsutvecklingsåtgärder med nationella och regionala program för att tackla de specifika behov och utmaningar som landsbygdsområden ställs inför.

Figur 1 visar att fyra femtedelar av GJP-utgifterna går till arealbaserade system inom ramen för direktstöd eller landsbygdsutvecklingsåtgärder. Utbetalande organ hanterar utbetalningar av arealbaserat stöd till jordbrukare årligen, baserat på antalet odlade hektar och jordbrukarnas efterlevnad av specifika stödregler.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från datorsystemet för förvaltning av jordbruksutgifter (AGREX) och kommissionen.

Det belopp som jordbrukare erhåller kan reduceras om det vid en inspektion visar sig att de inte har följt reglerna för livsmedelssäkerhet, djur- och växthälsa, klimat och miljö, skydd av vattenresurser och djurs välbefinnande samt i vilket skick jordbruksmarken hålls¹. Dessa villkorade samband kallas ”tvärvillkor”².

Användning av satellitbilder för att kontrollera arealstöd

GJP har en lång historia av att använda flygfoton och satellitbilder för att kontrollera en del av det arealbaserade stödet. Genom reformen av GJP 1992 blev det tillåtet att använda satellitbilder i stället för att göra fältbesiktningar (se punkt 07). Genom reformen av GJP 2003 blev medlemsstaterna skyldiga att skapa ett datoriserat geografiskt informationssystem med alla jordbruksskiften. Genom GJP-reformen 2013 blev det obligatoriskt att använda detta system för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) tillsammans med en geospatial stödansökan, som infördes successivt från 2015 för att förbättra kontrollerna av stödansökningar.

LPIS bygger på flygfoton och satellitbilder som korrigeras med avseende på geometrifel (”ortorektifierade”). De utbetalande organen använder LPIS till att dubbelkontrollera alla arealbaserade ansökningar för att verifiera att de enbart betalar för stödberättigande jordbruksmark och endast en gång för en viss jordbruksareal. Ortofotona i LPIS har en mycket hög rumsupplösning (oftast 25–50 cm per pixel – se bild 1) och uppdateras i regel vart tredje år.

© MAPA – jordbruks-, fiske- och miljöministeriet i Spanien.

LPIS är en hörnsten i de utbetalande organens integrerade administrations- och kontrollsystem (IACS) för arealbaserade system. I särskild rapport 25/2016 om LPIS identifierade vi förbättringsmöjligheter, men vi noterade även de åtgärder som kommissionen och de utbetalande organen har vidtagit under åren för att göra systemet tillförlitligare³. På grund av att bilderna i LPIS uppdateras sällan kan de utbetalande organen inte använda dem till att kontrollera verksamheter som äger rum på ett skifte under året (plantering, skörd, slåtter etc.). För att kontrollera jordbrukarnas deklarationer och efterlevnad av stödregler har de utbetalande organen varit tvungna att göra fältbesiktningar av ett urval av runt 5 % av jordbrukarna (se bild 2).

Källa: Revisionsrätten.

Fältbesiktningar är tidskrävande och dyra och ger en ögonblicksbild av situationen på marken. Kommissionen har sedan 1992 utvecklat en alternativ metod för att besiktiga jordbruksskiften med satellitbilder från kommersiella leverantörer (som SPOT, WorldView och PlanetScope) som tas vid olika tidpunkter under året, vilket kallas ”kontroller med fjärranalys” (se bild 3). Enligt Europeiska kommissionens gemensamma forskningscentrum (JRC) genomförs numera i genomsnitt 80 % av fältbesiktningarna i EU med hjälp av fjärranalys. Om det utbetalande organet inte kan dra en slutsats utifrån bilderna gör en inspektör ett ”snabbt fältbesök” på de berörda jordbruksskiftena. Kontroller med fjärranalys är billigare⁴ men kräver ändå mänsklig medverkan i form av operatörer som tolkar satellitbilder med mycket hög upplösning (VHR) med hjälp av datorstödd bildtolkning.

Källa: JRC.

Införandet av GSAA (se punkt 04) gör att jordbrukare kan lämna in stödansökningar och stödanspråk elektroniskt, tillsammans med geolokaliseringen för sina deklarerade jordbruksskiften. De utbetalande organens it-system kopplar därför nu geospatial information till jordbruksskiften.

Sedan juni 2015 har de EU-ägda Sentinelsatelliterna 1 och 2 (se figur 2), som skjutits upp i omloppsbana kring jorden inom ramen för EU:s infrastruktur för jordövervakning från rymden, Copernicusprogrammet, tillhandahållit fritt tillgängliga, högupplösta bilder. Enligt Europeiska rymdorganisationen (ESA), kommissionen och tillfrågade experter har dessa bilder potential att bli banbrytande inom jordobservationstekniken för GJP-övervakning av följande skäl:

• De erbjuder hög rumsupplösning och, sedan mars 2017, hög frekvens – en ny bild med 10 meters rumsupplösning per pixel är tillgänglig var femte dag, jämfört med 30 meters upplösning var sextonde dag inom Landsat, Förenta staternas satellitbaserade jordobservationsprogram.
• De producerar jämförbara data över lång tid, med hög kvalitet på modellvalideringen.
• Kommissionen har åtagit sig att tillhandahålla dessa bilder långsiktigt.

© ESA/ATG medialab.

Eftersom bilderna från Sentinel 1 och 2 tas ofta gör automatisk behandling av tidsseriedata under hela odlingssäsongen att man kan identifiera grödor och övervaka vissa jordbruksmetoder på enskilda skiften (t.ex. jordbearbetning, skörd och slåtter). Figur 3 visar hur grödorna kan identifieras med hjälp av en tidsserie av Sentineldata. Detta gör att man kan övervaka hela populationen av stödmottagare i stället för att fokusera på kontroller av ett urval av jordbrukare.

Källa: Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.

Användning av data från Copernicus Sentinel för övervakning av arealstöd

I maj 2017 undertecknade de utbetalande organen i EU ett informellt memorandum, ”Maltaförklaringen”, som uppmanade kommissionen att använda nya tekniker för att förenkla IACS. I juni 2017 föreslog kommissionen lagändringar som skulle tillåta medlemsstaterna att använda en ny metod kallad ”kontroller genom övervakning” från 2018⁵. I denna metod används automatiska processer baserade på data från Copernicus Sentinel. De ändrade reglerna medger också användning av andra nya tekniker, till exempel drönare och geotaggade foton eller data som inhämtats av andra satelliter, som kompletterande bevis vid efterlevnadskontroll inom GJP.

I maj 2018 började det första utbetalande organet i Italien använda den nya metoden vid sina kontroller i en provins (Foggia i Apulien). År 2019 använde 15 utbetalande organ (i Belgien, Danmark, Italien, Malta och Spanien) kontroller genom övervakning i några av sina system. Figur 4 visar nyckeldatum i för införandet av kontroller genom övervakning.

Källa: Revisionsrätten.

Kontroller genom övervakning kombinerar data från Copernicus Sentinel 1 och 2 som inhämtas var femte dag med den information som jordbrukarna lämnat i sina ansökningar. Med hjälp av maskininlärning eller andra algoritmer som är lämpade för att behandla stora mängder data inhämtar de utbetalande organen information om grödtyper och jordbruksverksamhet på alla deklarerade skiften/jordbruksföretag för vart och ett av stödsystemen. De utbetalande organen bedömer därefter skiftena/företagen med hjälp av ett system med flaggor i olika färger som tilldelas varje skifte/företag (se bild 4).

Källa: JRC-simulering.

De utbetalande organen bedömer verksamheten på skiftena/företagen under hela året och beaktar senast tillgängliga Sentineldata och senast tillgängliga information från jordbrukarna. Till exempel skulle ett vallskifte tilldelas en gul flagga till dess att Sentineldata visar att det har slagits inom den lagstadgade tidsfristen, då dess flaggstatus ändras till grön. Sentineldata är på grund av sin rumsupplösning inte lämpade för att mäta skiftesarealer. De utbetalande organen mäter därför skiftesareal i LPIS, som använder bilder med högre rumsupplösning. Innan ett utbetalande organ går över till kontroller genom övervakning måste dess LPIS hålla god kvalitet när det gäller dels att den stödberättigande arealen har registrerats exakt, dels hur ofta den uppdateras. Figur 5 ger ett exempel på hur systemet med kontroller genom övervakning fungerar.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av förfarandena vid det utbetalande organet i Kastilien-León i Spanien.

Förväntade fördelar med den nya övervakningsmetoden

Kommissionen, utbetalande organ, berörda intressenter och experter är eniga om att den övervakningsmetod som bygger på data från Copernicus Sentinel innebär en stor förändring av förvaltningen och kontrollen av GJP.

Öka efterlevnaden genom att hjälpa jordbrukarna att uppfylla krav

Det traditionella systemet med stödanpråk och stödkontroller är ett sekventiellt system, medan kontroller genom övervakning är ett interaktivt system. Med metoden med kontroller genom övervakning kan man beakta ny information närsomhelst under odlingssäsongen (t.ex. nyligen inhämtade, mer aktuella Sentineldata, geotaggade foton eller andra dokument som jordbrukaren skickar), och den ger därför jordbrukarna fler möjligheter att korrigera sina anspråk innan de fastställs slutgiltigt (se figur 6). De utbetalande organen kan även skicka varningsmeddelanden till jordbrukare och ge dem möjlighet att vidta korrigerande åtgärder (t.ex. slå en åker). Övervakningsmetoden kan därför förhindra att bristande efterlevnad inträffar i stället för att jordbrukare bestraffas i efterhand.

Källa: Revisionsrätten.

Alla jordbrukare omfattas, den administrativa bördan minskar och kostnadseffektiviteten förbättras

Enligt den traditionella metoden med kontroller på plats gör de utbetalande organen små urval av jordbrukare som ska kontrolleras. Om en jordbrukare i ett urval besöks på fältet kontrollerar en inspektör skiftesarealen och de grödor som odlas mot den information som jordbrukaren har lämnat i stödanspråket.

Enligt den nya metoden omfattas alla jordbruksskiften i en region av samma övervakningsprocess. Fältbesök görs endast om resultatet av övervakningsprocessen är obedömbart och den potentiella finansiella effekten av bristande efterlevnad överstiger ett visst tröskelvärde. Om detta leder till färre fältbesök minskar det bördan för jordbrukaren och kostnaderna för det utbetalande organet. Enligt en ny studie⁶ kan automatisering, digitalisering och nya tekniker för förvaltning och kontroll hjälpa till att minska kostnaderna för att administrera GJP. Om användningen av satelliter innebär att fältbesök riktas in på de jordbruk där sannolikheten för bristande efterlevnad är störst, ökar det besökens effektivitet.

Förbättra informationen om jordbruksdriften

Kontrollerna genom övervakning genererar data som är värdefulla när det gäller smart jordbruk (användning av modern teknik för att öka jordbruksprodukternas kvantitet och kvalitet), vilket kan ge jordbrukarna ekonomiska fördelar. Till exempel kan satellitbilder ge information om kvävehalten i marken eller torkstress, vilket kan hjälpa till att optimera gödselspridning eller bevattning, sänka kostnaderna för jordbrukaren och minska jordbruksverksamhetens negativa miljöeffekter. Genom att ge tillgång till sina data (LPIS, Sentinel och andra satellitbilder samt information om miljökrav) kan de utbetalande organen följaktligen tillhandahålla bönderna en tjänst och på så vis öka nyttan med de nya teknikerna.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vi granskade om kommissionen och medlemsstaterna har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kunna utnyttja de potentiella fördelarna med nya bildtekniker för övervakning av GJP. Framför allt granskade vi om kommissionen på ett ändamålsenligt sätt verkade för en mer allmän användning av de nya teknikerna och om medlemsstaterna hade vidtagit lämpliga åtgärder för att kunna använda dem. Vi försökte även identifiera exempel på god praxis när det gäller användningen av nya tekniker för GJP-övervakning och belysa hinder för en mer allmän användning av dem. Att bedöma framstegen i användningen av nya bildtekniker är särskilt relevant nu, eftersom resultaten av vår revision skulle kunna tillämpas i GJP efter 2020. Den ökade användningen av nya tekniker för GJP-övervakning kan komma att påverka vilka revisionsmetoder som medlemsstaternas och EU:s revisionsorgan väljer att tillämpa i framtiden.

De nya bildtekniker som ingår i vår revision är data från Copernicus Sentinelsatelliter, bilder tagna av drönare och geotaggade bilder. Revisionen omfattade inte användning av data från Copernicus Sentinel för applikationer för smart jordbruk, prognoser om avkastningen eller områden utanför GJP.

Vi inhämtade bevis från

• dokumentgranskningar och intervjuer med personal vid fyra av kommissionens generaldirektorat (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, gemensamma forskningscentrumet och GD Miljö), Europeiska miljöbyrån (EEA) och genomförandeorganet för forskning,
• besök vid fyra utbetalande organ som tillämpade kontroller genom övervakning 2019 i Belgien, Danmark, Italien och Spanien,
• en enkät bland 66 utbetalande organ som förvaltar arealbaserade åtgärder i 27 medlemsstater (vi uteslöt Förenade kungariket eftersom landet hade inlett artikel 50-förfarandet för att lämna EU); enkäten innehöll frågor om användningen av nya bildtekniker, framsteg i införandet av kontroller genom övervakning och utmaningar som identifierats vid förberedelserna för GJP efter 2020; vi fick svar från 59 utbetalande organ (en svarsfrekvens på 89 %),
• ett besök vid Europeiska rymdorganisationen och ett expertpanelmöte med företrädare för de utbetalande organen, forskningssamhället, näringslivet och EEA,
• analyser av medlemsstaternas resultat vid tvärvillkorsinspektioner 2015–2017.

Iakttagelser

Kommissionen har uppmuntrat användning av nya tekniker

Kommissionen har bedömt att de nya bildteknikerna erbjuder betydande fördelar när det gäller att förbättra effektiviteten i GJP-övervakningen (se punkterna 15–19). Vi granskade huruvida kommissionen hade vidtagit tillräckliga åtgärder för att förverkliga dessa fördelar genom att

• ändra lagstiftning och riktlinjer och göra det tillåtet att använda nya tekniker för att kontrollera stödansökningar,
• ge de utbetalande organen stöd i rätt tid och främja användningen av nya tekniker,
• identifiera exempel på god praxis och lösningar på utmaningar som de utbetalande organen möter,
• underlätta de utbetalande organens tillgång till data från Copernicus Sentinel,
• ta initiativ till och finansiera forskningsprojekt som har potential att öka användningen av nya tekniker för GJP-övervakning.

Den rättsliga ramen för kontroller genom övervakning har blivit tydligare

Enligt resultaten av vår enkät anser omkring två femtedelar av de utbetalande organen att den ursprungliga lagstiftning som antogs i maj 2018 (se punkt 11) inte medgav pragmatiska lösningar för att införa kontroller genom övervakning. Kommissionen insåg att ytterligare förtydliganden behövdes och ändrade den rättsliga ramen för ansökningsåret 2019⁷.

Vår enkät visar att 52 av de 59 utbetalande organen anser att osäkerhet kring kommissionens kontroll av överensstämmelse är ett stort hinder när det gäller den nya metoden. Vad beträffar traditionella kontroller finns det detaljerade regler för hur kontroller på plats eller med hjälp av fjärranalys ska genomföras, medan sådana regler saknas för kontroller genom övervakning. De utbetalande organen är därför oroade över att kommissionen senare kan ifrågasätta deras tillvägagångssätt och beslut och tillämpa finansiella korrigeringar.

Kommissionen förstod denna oro och vidtog åtgärder för att förtydliga hur kontroller genom övervakning kommer att granskas i framtiden genom att den

• bedömde varje anmälan av kontroller genom övervakning i förhållande till en uppsättning rättsliga och tekniska komponenter⁸,
• meddelade de utbetalande organen resultaten av dessa bedömningar,
• skickade ett brev till alla utbetalande organ som genomförde kontroller genom övervakning 2019, där den sade sig vara beredd att diskutera och hitta lösningar på större problem som eventuellt uppstår.

En del av de utbetalande organ som vi besökte under revisionen trodde att kommissionen skulle godkänna deras metod för kontroller genom övervakning. De utbetalande organen har diskuterat ett antal tekniska aspekter med experter från JRC, men kommissionen har inte godkänt några metoder och planerar inte att göra det.

I sina tekniska riktlinjer⁹ beskriver kommissionen vissa grundregler för att kontrollera om systemet har tolkat Sentineldatan korrekt som innebär att datan jämförs med situationen på marken. För att utvärdera tillförlitligheten hos det automatiska systemet för bedömning av skiften har kommissionen fastställt två inledande tröskelvärden för de utbetalande organens system som inte får överstiga

• 5 % felaktiga röda fel, som inträffar när en jordbrukare med en korrekt deklaration bedöms ha brustit i efterlevnaden; detta fel har liten inverkan på EU-budgeten eftersom jordbrukaren med största sannolikhet skulle överklaga bedömningen,
• 10–20 % felaktiga gröna fel, som inträffar när en jordbrukare som brustit helt eller delvis i efterlevnaden får betalt utan att den bristande efterlevnaden upptäcks av systemet; denna typ av fel kan resultera i en alltför stor utbetalning, vilket får en tydlig effekt på EU:s budget; i takt med att systemen blir bättre räknar kommissionen med att den kan sänka detta tröskelvärde.

De tekniska riktlinjerna innehåller ingen information om vissa nyckeldelar av arrangemangen för kvalitetskontroll (minsta antal stickprov för granskning, urvalskriterier och rapporteringskrav). En tillförlitlig ram för kvalitetsbedömning skulle kunna ge värdefull information till de utbetalande organ som tillämpar systemet med kontroller genom övervakning, samtidigt som risken för finansiella korrigeringar minskar. År 2010 fastställde kommissionen en sådan kvalitetsbedömningsram för LPIS och krävde att medlemsstaterna varje år skulle granska dess kvalitet och vid behov vidta korrigerande åtgärder. I särskild rapport nr 25/2016¹⁰ identifierade vi brister i kvalitetsramen för LPIS, men vi konstaterade även att den bidrog till att förbättra kvaliteten på LPIS.

Ett problem som kommissionen genom sina lagändringar ännu inte har löst helt är de komplexa kraven i vissa arealstödsystem. Dessa krav är en kombination av EU-regler och nationella regler som fastställdes i en tid då Copernicus och andra tekniker inte var tillgängliga. De kan vara mycket komplexa för vissa GJP-stödåtgärder, till exempel miljöanpassning, där direktstöd betalas till jordbrukare som inför eller behåller jordbruksmetoder som bidrar till att miljö- och klimatmål uppfylls. Dessa metoder kan inte alltid fjärrövervakas, vilket innebär att de utbetalande organen behöver fortsätta att göra traditionella fältinspektioner (se tabell 1). Införandet av GJP efter 2020 är ett tillfälle att ompröva nyttan och behovet av vissa av dessa krav.

Tabell 1 – Exempel på miljöanpassningskrav och huruvida de kan fjärrövervakas med Sentineldata

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av kommissionsdokument och diskussioner med kommissionen.

Kommissionen har främjat och stött det nya tillvägagångssättet

Vår enkät visar att två tredjedelar av de utbetalande organen anser att kommissionen har gett tillräckligt med stöd för att de ska kunna tillämpa kontroller genom övervakning. En femtedel av de utbetalande organen ansåg inte att kommissionens stöd var adekvat, men de gav ingen giltig motivering till den ståndpunkten. De övriga utbetalande organen var neutrala. Vi konstaterade att kommissionen har främjat och stött kontroller genom övervakning på följande olika sätt:

• Sedan maj 2017 har den anordnat mer än 15 konferenser, workshoppar, expertgruppmöten och seminarier där kontroller genom övervakning utryckligen har stått på dagordningen.
• Mellan januari 2018 och augusti 2019 höll den bilaterala möten med utbetalande organ som var intresserade av att tillämpa kontroller genom övervakning i 15 medlemsstater.
• Den har besvarat frågor från medlemsstaterna och tillhandahållit ett samlat dokument med vanliga frågor om den nya övervakningsmetoden.

Kommissionen har försökt hitta lösningar för att minska antalet skiften som måste följas upp

Nästan nio tiondelar av de utbetalande organ som besvarade vår enkät ansåg att risken med alltför många gulflaggade skiften är en stor eller mycket stor nackdel. Om den helt automatiserade delen av systemet genererar ett stort antal skiften som man inte kan dra några slutsatser om från hela gruppen av sökande, kan det utbetalande organets arbetsbörda bli större än om det hade använt traditionella kontroller på plats med ett litet urval av sökande. Skiften som gulflaggas vid kontroller genom övervakning kan behöva följas upp (efter beaktande av de tröskelvärden för den finansiella effekten som beskrevs i punkt 35) genom att

1. de bilder som finns tillgängliga för det aktuella skiftet kontrolleras visuellt,
2. ytterligare information begärs in från jordbrukaren och kontrolleras,

och i de fall detta inte leder till att slutsatser kan dras måste

3. markerna inspekteras.

Små skiften gulflaggas ofta, framför allt på grund av att rumsupplösningen är otillräcklig i Sentinel (otillräckligt antal pixlar som helt faller inom skiftesgränserna). De utbetalande organen har olika definitioner av små skiften, från 0,2 ha till 1 ha. De kan vara många till antalet, och skapa mycket arbete för det utbetalande organet, men vanligtvis utgör de endast en liten del av den totala jordbruksareal som det utbetalande organet täcker. Tabell 2 visar de gulflaggade små skiftenas andel av det totala antalet skiften vid tre utbetalande organ som vi besökte.

Tabell 2 – Andel gulflaggade små skiften (<0,5 ha) av det totala antalet skiften vid tre utbetalande organ som använder kontroller genom övervakning

Källa: Utbetalande organ i Belgien (Flandern), Danmark och Spanien (Kastilien-Léon).

Kommissionen har föreslagit att små skiften ska hanteras på följande sätt:

• Angränsande små jordbruksskiften som tillhör samma jordbruksföretag och där den deklarerade markanvändningen är densamma aggregeras i en enda anspråkskomponent (”feature of interest”). Det utbetalande organet i Kastilien-Léon (Spanien) använder detta tillvägagångssätt.
• Små obedömbara skiften följs upp när LPIS uppdateras i stället för att ett besök görs på plats. Kommissionen tillåter detta alternativ endast när flygfoton tas årligen i hela landet. Danmark har använt detta alternativ.
• Mycket högupplösta satellitdata skaffas för att få bättre information om små skiften och på så vis eliminera behovet av ett fältbesök. JRC slöt nyligen ett avtal med en leverantör av sådana data för att testa detta tillvägagångssätt 2019. Enligt avtalet kan de utbetalande organ som tillämpar kontroller genom övervakning 2019 få tidsserier för små skiften utifrån högupplösta satellitbilder (med en pixelstorlek på 4 meter). Datan kommer dock att vara tillgänglig för sent för att de utbetalande organen ska kunna använda den på ett ändamålsenligt sätt i uppföljningsförfarandet 2019.

Dessa alternativ hjälper till att minska antalet gulflaggade skiften. För de skiften som kvarstår som gulflaggade har kommissionen fastställt tröskelbelopp i sina tekniska riktlinjer¹¹ och i ett dokument med frågor och svar med motsvarande uppföljningsåtgärder.

• Om alla de gulflaggade skiftenas inverkan på betalningen till stödmottagaren förväntas vara liten (under 50 euro på systemnivå), behövs ingen uppföljning.
• Om inverkan förväntas vara medelstor (över 50 euro på systemnivå och under 250 euro på stödmottagarnivå), ska ett urval av 5 % av de gulflaggade skiftena följas upp.
• Om inverkan förväntas vara stor (över 250 euro på stödmottagarnivå), ska alla berörda stödmottagare följas upp.

Lägre trösklar innebär högre säkerhet men leder också till fler uppföljningskontroller och följaktligen högre kontrollkostnader. För att fastställa tröskeln på 250 euro analyserade kommissionen tröskelbelopp i befintlig GJP-lagstiftning och inhämtade uppgifter om kostnader för fältbesök, vilket den inte gjorde när det gällde tröskeln på 50 euro.

Viss jordbruksverksamhet är svår att övervaka med Sentinelsatelliter, till exempel extensivt bete på gräsmark eller odling av grödor i växthus, och det är även avsaknad av jordbruksverksamhet (t.ex. nedlagd mark). I en del medlemsstater kan detta även leda till ett stort antal gulflaggde skiften. Som ett möjligt sätt att upptäcka en del av denna verksamhet har kommissionen tillåtit användning av geotaggade foton som kompletterande bevis. Europeiska byrån för GNSS har under 2019 arbetat med att ta fram en smartphoneapp för geotaggade foton. Utbetalande organ i Danmark och Italien samarbetar med privata företag för att utveckla särskilda appar. De utbetalande organ som vi besökte använde dock ännu inte geotaggade foton för ansökningsåret 2019 (endast pilotförsök i Italien).

De EU-finansierade molnbaserade tjänsterna användes på försök och inte för operativ övervakning

Copernicus är världens största leverantör av satellitdata och producerar för närvarande 12 terabyte per dag. För att underlätta och standardisera tillgång till denna data har Europeiska kommissionen finansierat införandet av fem digitala molnbaserade plattformar som ger centraliserad tillgång till data och information från Copernicus och till processverktyg. Dessa plattformar kallas tjänster för tillgång till data och information (DIAS). Fyra av dem erbjuder tjänster som är relevanta för jordbruket 2019¹². De måste uppfylla olika tekniska krav och tillhandahålla Copernicusdatan gratis, men de kan ta betalt för extratjänster (såsom databehandling och datalagring samt sammanställning av Copernicusdata och andra dataset)¹³.

DIAS-leverantörernas tjänster blev tillgängliga under 2018. Hösten 2018 beslutade kommissionen att stödja de utbetalande organ som tillämpar metoden med kontroller genom övervakning genom att subventionera enskild tillgång för dem till en av de fyra DIAS-plattformarna 2019. Subventionen uppgick till 120 000 euro per DIAS-leverantör och skulle täcka tre faser: kommissionens granskning av DIAS-leverantörernas tekniska beredskap, integrering av de utbetalande organen vid en av DIAS-leverantörerna och de utbetalande organens operativa uttnyttjande av DIAS 2019. Även om alla de utbetalande organ som vi besökte ansåg att det hade varit värdefullt att få testa en DIAS-plattform gratis, använde merparten av dem sina befintliga infrastrukturer eller avtal som huvudprocesslösningar för kontroller genom övervakning 2019. Mervärdet av kommissionens utgifter på 480 000 euro har följaktligen ännu inte fastställts.

De flesta utbetalande organ planerar inte att gå över till en DIAS-plattform i en nära framtid, enligt vår enkät från juni 2019. Vid våra diskussioner med de utbetalande organen och expertpanelen mellan april och september 2019 framhölls att följande osäkerhetsfaktorer försenar övergången till DIAS-leverantörer:

• Kostnaden för DIAS-tjänster nu och i framtiden. På grund av de tekniska detaljerna och affärsmodellerna enligt principen om betalning utifrån användning vet inte merparten av de utbetalande organen hur mycket det skulle kosta för dem att utföra kontroller genom övervakning på DIAS-plattformar i deras land eller region.
• Att det finns fyra DIAS-leverantörer, som alla har olika teknik och struktur, komplicerar de utbetalande organens beslutsfattande. Kommissionen hävdar att den har en lösning när det gäller dataöverföring mellan DIAS-plattformar, men den känner de utbetalande organen ännu inte till. Detta kompliceras ytterligare av osäkerheten kring kontinuiteten hos vissa eller alla DIAS-leverantörers tjänster när deras avtal har löpt ut.

Resultaten av forskningsprojekt har ännu inte utnyttjats

Inom Horisont 2020, ramprogrammet för forskning och innovation, har kommissionen beviljat omkring 94 miljoner euro till en rad olika forskningsprojekt som syftar till att övervaka jordbruket med hjälp av data från Copernicus Sentinel¹⁴. Bland dessa projekt identifierade vi tre som bidrog direkt till den pågående utvecklingen när det gäller GJP-övervakning¹⁵. Ett viktigt projekt som startade i juni 2019 är dessutom ”New IACS Vision in Action” (NIVA), för vilket EU:s finansiering förväntas uppgå till nästan 10 miljoner euro. Det syftar till att modernisera det integrerade administrations- och kontrollsystem som utbetalande organ använder genom effektiv användning av digitala lösningar och e-verktyg för att minska den administrativa bördan och förbättra miljöprestationerna.

ESA finansierade ett projekt som undersökte hur Copernicus Sentinelsatelliterna skulle kunna utnyttjas för att modernisera och förenkla GJP. I juli 2017 startade ett konsortium av fem företag i samarbete med utbetalande organ i sex medlemsstater¹⁶ ett projekt kallat Sen4CAP. Syftet med detta projekt är att tillhandahålla algoritmer, produkter, arbetsflöden och exempel på god praxis för att generera satellitmarkörer och satellitinformation för GJP-övervakning.

En preliminär version av Sen4CAP-processystemet (se figur 7) blev tillgänglig i maj 2019, och en slutlig version ska enligt planerna vara klar i början av 2020. Utbetalande organ kan följaktligen använda Sen4CAP-produkterna som en grund för att utveckla egna system för kontroller genom övervakning, men de kommer att behöva anpassa algoritmerna till lokala förhållanden. Till exempel fungerar Sen4CAP-markörerna för skördearbete väl i nordeuropeiska länder, men de måste anpassas till den specifika situationen i sydeuropeiska länder, där naturlig torkning av grödor felaktigt skulle kunna tolkas som skörd.

© Sen4CAP, anpassat av revisionsrätten.

Eftersom merparten av forskningsprojekten pågår kunde de utbetalande organ som tillämpade övervakningsmetoden 2019 endast delvis dra nytta av deras resultat.

Vissa medlemsstater vidtog åtgärder i syfte att införa de nya teknikerna för direktstöd

Vi förväntade oss att medlemsstaterna skulle vidta lämpliga åtgärder för att kunna införa nya bildtekniker för GJP-övervakning. Därför granskade vi huruvida de utbetalande organen

• tillämpade kontroller genom övervakning ansökningsåret 2019,
• använde data från Copernicus Sentinel systematiskt för att kontrollera vissa stödkrav,
• använde geotaggade foton eller drönare,
• deltog i EU- eller ESA-finansierade forskningsprojekt om användning av de nya teknikerna,
• genomförde pilotprojekt för att testa användning av de nya teknikerna.

15 utbetalande organ använde kontroller genom övervakning selektivt 2019

Såsom framgår av figur 8 tillämpade 15 av de 66 utbetalande organen i fem medlemsstater kontroller genom övervakning på hela eller delar av den areal som de ansvarade för inom alla eller vissa stödsystem ansökningsåret 2019. Figur 8 visar även sju medlemsstater som deltar i Sen4CAP-projektet.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från kommissionen och besökta medlemsstater.

Med beaktande av JRC:s tekniska riktlinjer har dessa 15 utbetalande organ tagit fram diverse metodologier för övervakning av de olika stödsystemkrav som gäller i deras regioner (se figur 9 och ruta 1). Grödtyper, jordbruksmetoder och odlings- och klimatförhållanden är viktiga faktorer som spelar en roll.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information som inhämtats under besök i medlemsstater.

Även om radardata från Sentinel 1 inte försämras av förekomsten av ett molntäcke används de inte lika ofta av de utbetalande organen eftersom de är svårare att behandla och tolka. Vissa utbetalande organ (i Flandern i Belgien och i Danmark) har integrerat dem på ett framgångsrikt sätt i sina algoritmer för maskininlärning, medan andra använder dem för att upptäcka slåtter av vall (Italien).

När det gäller det viktigaste systemet för arealstöd (ordningen för grundstöd) visar tabell 3 att de fyra utbetalande organ som vi besökte kom fram till olika andelar gula och röda skiften för eventuellt ytterligare uppföljning. Variationerna mellan de röd-/gulflaggade skiftenas andelar beror framför allt på de odlade skiftenas storlek, typ av skiften/verksamheter som övervakas (slåtterverksamhet är lättare att upptäcka än bete) och de metodologier som tillämpas (t.ex. markörernas antal och precision). Den maximala andelen skiften där en fältinspektion krävs för dessa utbetalande organ är dock 1 %.

Tabell 3 – Sammanfattning av de första resultaten av 2019 års kontroller genom övervakning inom ordningen för grundstöd (enligt uppgifter från utbetalande organ fram till den 7 januari 2020)

Källa: Utbetalande organ i Belgien (Flandern), Danmark, Italien (AGEA) och Spanien (Kastilien-Léon)

Vår enkät visar att ytterligare 13 utbetalande organ planerar att inleda kontroller genom övervakning 2020. Det skulle innebära att 28 utbetalande organ i 13 medlemsstater 2020 eventuellt kommer att tillämpa kontroller genom övervakning för vissa stödsystem och delar av den areal som de ansvarar för (se figur 10). För att förbereda sig för genomförande 2020 har 11 av de 13 utbetalande organen investerat i it-infrastruktur och genomfört pilotprojekt. Åtta har även förbättrat kvaliteten på sina LPIS och ändrat organisatoriska processer. Sex av dem har redan haft samråd med sammanslutningar av jordbrukare.

Källa: Revisionsrättens enkät.

Utbetalande organ använder även nya bildtekniker i annat arbete än kontroller genom övervakning

Många utbetalande organ, även de som inte tillämpar kontroller genom övervakning, använder nya bildtekniker i andra delar av sitt arbete (se figur 11).

Källa: Revisionsrättens enkät.

Tillfällig användning av Sentinelbilder för visuella kontroller och geotaggade foton är vanligast. Nästan hälften av de utbetalande organen använder geotaggade foton som i regel tas av deras inspektörer och inte av jordbrukare.

Utöver de 15 utbetalande organ som tillämpade kontroller genom övervakning 2019, svarade 12 utbetalande organ att de använder data från Copernicus Sentinel eller annan satellitdata för att kontrollera stödansökningar. Vissa utbetalande organ har även deltagit i viktiga forskningsprojekt som Sen4CAP (se punkt 42), Sentinels Synergy for Agriculture (SensAgri), Reinforcing CAP (RECAP) eller Earth Observation for Agriculture (EO4AGRI).

Våra enkätresultat visade att åtta av de 59 svarande utbetalande organen hade använt drönare. I Danmark använder de utbetalande organens inspektörer drönare för att kontrollera arealer som är svåra att komma åt, vilket minskar riskerna för deras hälsa och säkerhet samt den tid kontrollerna tar. De utbetalande organen anger oftast begränsad autonomi och rättsliga hinder som skäl till att de inte använder drönare i större utsträckning.

Hinder för införande av de nya teknikerna

Vår enkät identifierade ett antal hinder som gör att de utbetalande organens införande av kontroller genom övervakning försenas (se figur 12).

Källa: Revisionsrättens enkät.

Vissa av dessa hinder kan undanröjas eller minskas genom insatser av kommissionen (se punkterna 29 och 34–40), medan andra måste åtgärdas av de utbetalande organen. Bland dem ingår utveckling av it-infrastruktur, anpassning av interna processer och ändring av organisationsstrukturen för att stödja en ändamålsenlig användning av kontroller genom övervakning.

Vid våra diskussioner med utbetalande organ och experter framhölls följande tre centrala utmaningar:

• Investering i den nya övervakningsmetoden samtidigt som det råder osäkerhet om GJP efter 2020¹⁷ (för vilken kommissionen har föreslagit en ny genomförandemodell och ett nytt arealövervakningssystem som medlemsstaterna ska upprätta).
• Utveckling av innovativa it-lösningar, såsom behandling av tidsserier av Sentineldata (stor datavolym) och algoritmer för maskininlärning (i stället för standardverktyg för bildbehandling), när vissa utbetalande organ samtidigt saknar relevant sakkunskap.
• Uppnående av potentiella synergieffekter mellan organ genom samarbete (antingen i hela EU eller i frivilliga grupper). Detta skulle kunna gälla förbehandling av data från Copernicus Sentinel, arkivering eller tillhandahållande av mycket högupplösta bilder för uppföljningen av små skiften (se punkt 34).

Trots utmaningarna visar figur 13 att de flesta utbetalande organ planerar att använda nya tekniker i sina GJP-system för att kontrollera stödansökningar efter 2020, fastän typerna och de förväntade användningsområdena skiljer sig åt.

Källa: Revisionsrättens enkät.

Långsammare framsteg med utmaningen att använda nya tekniker för att övervaka miljö- och klimatkrav

Förutom att använda nya tekniker för att kontrollera berättigandet till direkt arealstöd, förväntade vi oss att både kommissionen och medlemsstaterna skulle ta initiativ till att använda dessa tekniker för att övervaka vissa miljö- och klimatkrav, till exempel skyldigheten att odla en fånggröda eller förbudet mot bränning av stubbåkrar.

Denna teknik kommer att bli viktigare i GJP efter 2020, eftersom kommissionen i sitt lagstiftningsförslag inför ett obligatoriskt arealövervakningssystem för övervakning av politiken för miljö- och klimatvänligt jordbruk.

Vi granskade om kommissionen hade vidtagit lämpliga åtgärder i syfte att använda ny bildteknik för tvärvillkorskrav och krav avseende miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling genom att

• föreslå ändringar av lagstiftningen,
• bedöma i vilken utsträckning de nuvarande kraven kan övervakas genom ny teknik,
• identifiera, dela och uppmuntra exempel på god praxis,
• bedöma hur de nya teknikerna kan hjälpa till när det gäller övervakningen av klimat- och miljökrav.

Vi granskade också om de utbetalande organen hade börjat använda de nya teknikerna för att övervaka system för tvärvillkor eller miljö- och klimatåtgärder inom jordbruket eller om de planerade att göra det i en nära framtid.

Kommissionen har i sitt stöd till övervakningsmetoden prioriterat system för direktstöd

Reglerna för tvärvillkor (se punkt 03) omfattar normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, som fastställs nationellt, och föreskrivna verksamhetskrav, som fastställs på EU-nivå¹⁸. Det finns sju normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och tre arealrelaterade föreskrivna verksamhetskrav som omfattar miljö, klimatförändring och god jordbrukshävd.

Det finns många olika stödsystem för miljövänligt jordbruk runtom i EU. De syftar till att stärka sambandet mellan jordbruket och miljön och klimatet genom att uppmuntra jordbrukare att använda miljövänliga metoder. Jordbrukarnas deltagande i dessa åtgärder är frivilligt.

Hittills har kommissionen i sitt arbete prioriterat användning av kontroller genom övervakning för system med arealbaserat direktstöd och inte för tvärvillkor och miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling. Den rättsliga ramen för tillämpning av kontroller genom övervakning på direktstöd och landsbygdsutveckling har funnits tillgänglig sedan maj 2018 (se punkt 11), och under 2019¹⁹ utarbetade kommissionen en rättslig ram för att metoden med kontroller genom övervakning ska kunna tillämpas på tvärvillkor (se punkt 24).

År 2019 började kommissionen se över tvärvillkorskraven för att identifiera de arealbaserade krav som skulle kunna fjärrövervakas. Kommissionen gjorde också en informell bedömning av användningen av Sentineldata med avseende på övervakningskrav inom ramen för åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk. Eftersom medlemsstaterna utformar system för miljö- och klimatvänligt jordbruk och systemen varierar betydligt inom och mellan medlemsstaterna genomförde kommissionen den informella analysen av ett urval av utbetalande organ. Den konstaterade att många krav är för komplexa för att de ska gå att övervaka med enbart Sentineldata (se tabell 4). Kommissionens ursprungliga analys av om kontroller genom övervakning skulle kunna tillämpas på tvärvillkor visar att många krav avseende god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden kan övervakas, men för närvarande anses endast en av de nuvarande sju normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden vara helt övervakningsbar (med begränsade undantag). Inget av de nuvarande tre föreskrivna verksamhetskraven är helt övervakningsbart.

Tabell 4 – Omfattning av övervakningen av tvärvillkorskrav och stödvillkor avseende miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling med hjälp av Sentineldata

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av kommissionsdokument och diskussioner med kommissionen.

Med sikte på utformningen av nästa generations Sentinelsatelliter (efter 2030) är kommissionen ansvarig för att samla in användarkrav och överlämna dem till ESA. De krav som kommit till uttryck visar att det finns en efterfrågan på värmedata, med en liknande rums- och tidsupplösning som för Sentinel 2, samt högre rumsupplösning hos de befintliga systemen. Ett av de framtida, högprioriterade uppdrag som ESA överväger skulle omfatta en termisk infraröddetektor med hög upplösning för tillhandahållande av observationer av temperaturen på markytan med hög tidsfrekvens²⁰. En sådan detektor skulle kunna upptäcka vattenstress i växter och därför vara användbar för att övervaka bevattning, spåra olagligt vattenuttag eller anpassa bevattningskvantiteter inom ramen för smart jordbruk.

De utbetalande organen använder ännu inte övervakningsmetoden för tvärvillkorskontroller och system för miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling

År 2019 tillämpade inget av de utbetalande organen metoden med kontroller genom övervakning på tvärvillkor och system för miljövänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling. De utbetalande organ som vi besökte planerade inte att utvidga kontrollerna genom övervakning till system för miljö- och klimatvänligt jordbruk inom ramen för landsbygdsutveckling. Vad beträffar tvärvillkor uppgav de att de eventuellt kommer att övervaka vissa av kraven (t.ex. förbudet mot bränning av stubbåkrar eller förekomsten av ett minsta marktäcke) i framtiden. Figur 14 visar andelen utbetalande organ som enligt vår enkät planerar att använda data från Copernicus Sentinel 2020 för att övervaka åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk och vissa tvärvillkorskrav.

Källa: Revisionsrättens enkät.

Enligt de utbetalande organ vi besökte är skälen till att de inte använder data från Copernicus Sentinel för tvärvillkorskontroller att de inte kan fjärrövervaka alla tvärvillkorskrav (se tabell 4) och att de ändå måste göra fältinspektioner när det gäller andra krav. Detta begränsar fördelarna med att gå över till övervakning. För att hjälpa jordbrukare att acceptera kontroller genom övervakning när det gäller tvärvillkorskrav ansåg det utbetalande organet i Danmark att sanktioner skulle behöva införas gradvis.

De utbetalande organen kontrollerar hur minst 1 % av jordbrukarna följer tvärvillkorsreglerna (se punkt 03). Om en jordbrukare bryter mot tvärvillkorsreglerna kan de utbetalande organen, beroende på överträdelsens omfattning, allvar och varaktighet, minska stödet med mellan 1 och 5 %, såvida inte överträdelsen är av ringa betydelse och jordbrukaren kan åtgärda situationen. GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport visar att mer än 2 % av alla EU-jordbrukare kontrollerades för ansökningsåret 2017. Var femte jordbrukare som kontrollerades fick stödet nedsatt på grund av bristande efterlevnad av minst en av tvärvillkorsreglerna. I genomsnitt minskades stödet till de jordbrukare som hade brutit mot tvärvillkorsreglerna med 2,6 %²¹. Beloppet för sådana sanktioner uppgick totalt till nästan 40 miljoner euro, vilket motsvarar omkring 0,07 % av utgifterna för GJP.

Figur 15 visar det treåriga genomsnittet för rapporterade överträdelser av tre centrala tvärvillkorsbestämmelser som kan fjärrövervakas.

Källor: Kommissionens statistik över resultatet av medlemsstaternas tvärvillkorsinspektioner 2015–2017.

För det sista år som det fanns information om (2017) räknade vi ut att 18 utbetalande organ inte upptäckte några överträdelser alls när det gällde dessa tre bestämmelser, medan 15 upptäckte nivåer som innebar att över 5 % av jordbrukarna inte uppfyllde villkoren för minst en av dessa bestämmelser.

Kommissionen kräver inte att medlemsstaterna ska använda de nya teknikerna till att direktövervaka jordbrukets miljö- och klimatpåverkan efter 2020

Kommissionens förslag från juni 2018 om GJP efter 2020 innehåller särskilda miljö- och klimatmål. Medlemsstaterna ska gripa sig an dessa mål i sina strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

Kommissionen föreslår ett antal prestationsindikatorer som ska mäta framstegen mot uppfyllelse av målen. Våra standarddefinitioner av prestationsindikatorer²² (med exempel från jordbruksområdet) lyder som följer:

• Outputindikatorer: mäter något som produceras eller uppnås genom ett EU-finansierat projekt (t.ex. antal hektar som omfattas av ett förbud mot besprutning med växtskyddsmedel).
• Resultatindikatorer: mäter den omedelbara effekten av ett projekt eller program sedan det avslutats (t.ex. andelen jordbruksmark som brukas utan växtskyddsmedel).
• Effektindikatorer: mäter de långsiktiga konsekvenserna av ett avslutat projekt eller program, vilka kan vara socioekonomiska, miljömässiga eller finansiella (t.ex. halten restsubstanser av växtskyddsmedel i ytvatten).

I tidigare rapporter²³ har vi vid upprepade tillfällen konstaterat att kommissionens resultatindikator ”Andel områden som omfattas av miljöanpassning” var av begränsad nytta för att övervaka resultatet av miljöanpassning. I yttrande nr 7/2018²⁴ över kommissionens förslag om GJP efter 2020 hänvisar vi till ett antal av våra granskningsrapporter där vi kritiserar GJP:s nuvarande gemensamma övervaknings- och utvärderingsram. I bilaga I till detta yttrande kommenterade vi de föreslagna indikatorernas relevans och kvalitet. Bland annat konstaterade vi att indikatorer som mäter arealer med klimatåtaganden inte beaktar skillnader i hur de bidrar till klimatförändringar (varje hektar räknas som likvärdig). Detta innebär att beroende på medlemsstaternas olika villkor som jordbrukarna måste uppfylla kan effekten av åtgärderna bli helt olika.

I sin bedömning av GJP-indikatorerna efter 2020 identifierade kommissionen tre indikatorer (I.10, I.13 och I.20²⁵) som tillsammans med andra källor kan baseras på Sentineldata. Den föreslår att många andra ska baseras på befintliga undersökningar/databaser som handhas av medlemsstaterna (t.ex. LPIS), Eurostat (t.ex. statistisk ramundersökning av markanvändning och marktäckning) och Europeiska miljöbyrån.

Slutsatser och rekommendationer

Enligt kommissionen och GJP-intressenter har användningen av data från Copernicus Sentinel och andra bildtekniker för att övervaka arealstöd betydande potentiella fördelar för jordbrukare, myndigheter och miljön (se punkterna 15–19). Vi granskade om kommissionen på ett ändamålsenligt sätt hade verkat för en mer allmän användning av dessa nya tekniker och om medlemsstaterna hade vidtagit lämpliga åtgärder för att kunna använda dem (se punkterna 20–22).

Vi konstaterade att kommission har uppmuntrat användning av nya tekniker, särskilt för övervakning av direkt arealstöd. Den rättsliga ram som möjliggör användning av Sentineldata för att kontrollera jordbrukares ansökningar om arealstöd trädde i kraft i maj 2018. De lagändringar som gjordes i oktober 2019 förtydligade många områden när det gäller den nya övervakningsmetoden, men de utbetalande organen är fortfarande oroliga över det möjliga utfallet av kommissionens kontroller, eftersom reglerna för den nya metoden inte är lika detaljerade som för de traditionella kontrollerna. Detta ger utrymme för innovation, och kommissionen har sagt sig vara beredd att föra diskussioner och hitta lösningar om större problem skulle uppstå, men de utbetalande organen förväntar sig ytterligare vägledning från kommissionen för att kunna fatta rätt beslut och minska risken för finansiella korrigeringar i framtiden. Ett annat problem är komplexiteten hos de nuvarande GJP-stödåtgärderna, eftersom vissa krav inte alltid kan fjärrövervakas (se punkterna 24–30).

Merparten av de utbetalande organen i vår enkät är också oroade över risken för att de inte ska kunna dra några slutsatser om ett stort antal skiften med hjälp av automatisering, särskilt om obedömbara resultat skulle behöva följas upp med fältbesök. Detta skulle kunna vara fallet för små skiften och även för skiften med vissa typer av verksamhet (t.ex. extensivt bete). Kommissionen har vidtagit åtgärder för att hitta lösningar på dessa problem, men de måste testas i driftsmiljöer (se punkterna 32–37).

En övergång till kontroller genom övervakning kräver betydande ändringar av it-system, men alla utbetalande organ anser inte att de för närvarande har de nödvändiga resurserna och sakkunskaperna för det. Kommissionen har tagit initiativ till att underlätta tillgången till Sentineldata och digitala molnhanteringstjänster, men de utbetalande organens utnyttjande av dem för operativa ändamål är fortfarande lågt (se punkterna 38–40).

Kommissionen har initierat och finansierat forskningsprojekt, varav de flesta fortfarande pågår, varför resultaten av dessa insatser kommer att vara fullt synliga först om några år (se punkterna 41–44).

Vi konstaterade att fem medlemsstater har vidtagit åtgärder när det gäller direktstöd, eftersom 15 av deras utbetalande organ använde den nya övervakningsmetoden redan 2019, även om det i regel endast var för vissa stödsystem och vissa grupper av jordbrukare (se punkterna 45–54). Ytterligare 13 utbetalande organ planerar att införa kontroller genom övervakning 2020, men vi konstaterade att det för närvarande finns ett antal hinder för en mer allmän användning av de nya teknikerna (se punkterna 55–58).

Kommissionen bör ge medlemsstaterna stöd och incitament att använda metoden med kontroller genom övervakning i GJP efter 2020 som ett huvudkontrollsystem genom att

1. föra ett register över dokumenterade exempel på god teknisk praxis när det gäller kontroller genom övervakning som utbetalande organ kan anpassa efter sina behov,
2. inrätta en kvalitetsbedömningsram för kontroller genom övervakning,
3. skapa en plattform för utbyten mellan utbetalande organ i syfte att identifiera synergieffekter när det gäller databehandling, datalagring, datainsamling eller andra därmed sammanhängande tjänster som skulle leda till ömsesidiga fördelar och besparingar.

Tidsram: December 2021

Medlemsstaterna kan använda metoden för kontroller genom övervakning för att kontrollera vissa krav när det gäller landsbygdsutveckling och tvärvillkor, men merparten av dem kommer inte att göra det före 2021. Det beror på karaktären på vissa av dessa krav, som inte kan fjärrövervakas, men också på att de utbetalande organen räknar med endast begränsade fördelar vad beträffar prestation och kostnadsbesparingar (se punkterna 59–71).

Arealövervakningssystemet kan spela en viktig roll i övervakningen av GJP:s miljö- och klimatprestationer, men den uppsättning indikatorer som för närvarande föreslås för GJP efter 2020 är till stor del inte utformad för direktövervakning med Sentineldata (se punkterna 73–76).

Kommissionen bör

1. identifiera hinder för utnyttjandet av nya tekniker för kontroll av tvärvillkor och landsbygdsutvecklingskrav och ta fram en handlingsplan för att avlägsna dem i de fall detta är kostnadseffektivt,
2. använda, och främja användning av, information som kommer från de nya teknikerna för att ge en bättre inblick i politikens prestation när det gäller GJP efter 2020.

Tidsram: December 2021

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Nikolaos Milionis som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 januari 2020.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Akronymer och förkortningar

AMS: arealövervakningssystem.

DIAS: tjänster för tillgång till data och information.

ECA: Europeiska revisionsrätten.

ESA: Europeiska rymdorganisationen.

EU: Europeiska unionen.

FKS: frivilligt kopplat stöd.

GAEC: god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

GD AGRI: generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

GNSS: globalt system för satellitnavigering.

GROW: generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag.

GSAA: geospatial stödansökan.

IACS: integrerat administrations- och kontrollsystem.

it: informationsteknik.

JRC: gemensamma forskningscentrumet.

LPIS: system för identifiering av jordbruksskiften.

OFG: ordningen för grundstöd.

OUJ: ordningen för unga jordbrukare.

Sen4CAP: Sentinelsatelliter för den gemensamma jordbrukspolitiken.

SMR: föreskrivna verksamhetskrav.

Ordlista

arealövervakningssystem: teknik för systematisk observation, spårning och bedömning av jordbruksverksamhet där data från Copernicus Sentinelsatelliterna eller liknande används.

drönare: ett obemannat fjärrstyrt luftfartyg som kan ta foton.

geospatial stödansökan: ett onlineverktyg för att lämna in arealbaserade ansökningar om jordbruksstöd.

geotaggning: en process där geografiska (och eventuellt tidsbestämda) metadata – inhämtade av en enhets inbyggda globala system för satellitnavigering – knyts till medier, till exempel ett foto.

kontroll av överensstämmelse: den process varigenom kommissionen kontrollerar huruvida en medlemsstat korrekt har använt de jordbruksmedel som den har tilldelats och skött sina förvaltnings- och kontrollsystem på ett ändamålsenligt sätt; vid en överträdelse kan förfarandet resultera i att medlemsstaten blir återbetalningsskyldig.

kontroller genom övervakning: ett alternativ till kontroller på plats, med systematisk observation, spårning och bedömning av stödvillkor och skyldigheter med hjälp av data från Copernicus Sentinel.

markör: en karakteristisk ändring av en satellitsignal över tid som kan knytas till en händelse avseende växttäcket (t.ex. snabb vegetationstillväxt eller plötslig förekomst av torr vegetation).

maskininlärning: en tillämpning av artificiell intelligens där datasystem använder algoritmer och statistiska modeller för att förbättra hur de utför en viss uppgift (t.ex. bildklassificering) utan att programmeras för det ändamålet.

miljöanpassning: tillämpning av jordbruksmetoder som har en gynnsam inverkan på klimatet och miljön; används också ofta som benämning på EU:s stödordning på området.

molnmask: ett filter för att utesluta molnpåverkade pixlar från en satellitbild.

pixel: den minsta enheten i en bild som kan visas på en digital enhet.

rumsupplösning: den detaljnivå som kan upptäckas av en satellitsensor eller visas i en satellitbild, uttryckt i (centi)meter per pixel.

smart jordbruk: användning av modern teknik för att spåra, övervaka, automatisera och analysera insatser för att öka kvantiteten och kvaliteten när det gäller jordbruksprodukter.

system för identifiering av jordbruksskiften (LPIS): en databas över jordbruksmark i medlemsstaterna som används vid utbetalning av direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och vid kontroller av att jordbrukarnas betalningsansökningar uppfyller stödvillkoren.

åtagande om miljö- och klimatvänligt jordbruk (åtgärd): en jordbruksmetod, som går utöver de vanliga miljökraven, som jordbrukare kan välja att tillämpa och som de får stöd för från EU-budgeten.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Nikolaos Milionis är ordförande. Revisionen leddes av revisionsrättens ledamot Phil Wynn Owen med stöd av Gareth Roberts (kanslichef), Ramona Bortnowschi och Olivier Prigent (attachéer), Richard Hardy (förstechef), Jindrich Dolezal (uppgiftsansvarig), Els Brems (biträdande uppgiftsansvarig), Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Arfah Chaudry, Michail Konstantopoulos, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach och Pekka Ulander (revisorer). Richard Moore gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Pekka Ulander, Arfah Chaudry, Richard Moore, Jindrich Dolezal, Richard Hardy, Ramona Bortnowschi, Phil Wynn Owen och Olivier Prigent.

Slutnoter

¹ För 2014–2020 fastställs reglerna för tvärvillkorskrav i artikel 93 och bilaga II i Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.

² För mer information om tvärvillkor, se även särskild rapport 26/2016: Att förenkla tvärvillkoren och göra dem mer ändamålsenliga är fortfarande en svår uppgift.

³ Se även punkterna 7.16–7.18 i årsrapporten för 2018.

⁴ GD Jordbruk och landsbygdsutveckling och ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP, 2018, s. 99.

⁵ Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/746 av den 18 maj 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 vad gäller ändring av samlade ansökningar och stödanspråk och kontroller.

⁶ GD Jordbruk och landsbygdsutveckling och ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP, 2018, s. 153 och 155.

⁷ Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1804 av den 28 oktober 2019 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 vad gäller ändringar av stödansökningar eller stödanspråk, kontroller i det integrerade administrations- och kontrollsystemet och kontrollsystemet med avseende på tvärvillkor.

⁸ Som anges i artiklarna 40a och 40b i förordning (EU) nr 809/2014 och i JRC:s Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring, 2018, s. 3–8.

⁹ JRC, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019, 2018, s. 16.

¹⁰ Revisionsrätten, särskild rapport 25/2016 Systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS): ett användbart verktyg för att fastställa stödberättigandet för jordbruksmark – men det skulle kunna förvaltas bättre, punkterna 65–72.

¹¹ JRC, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019 (andra diskussionsunderlaget om införandet av övervakning i stället för kontroller på plats: regler för behandling av ansökningar 2018–2019), 2018, s. 18.

¹² CREODIAS, MUNDI, ONDA och SOBLOO.

¹³ Revisionsrätten har inlett en revision om kommissionens insatser för att främja utnyttjandet av tjänster som tillhandahålls av EU:s viktigaste rymdprogram, Copernicus och Galileo. Revisionen omfattar även DIAS.

¹⁴ Beloppet avser det totala EU-bidrag som planerats för 34 forskningsprojekt. Europeiska kommissionens CORDIS-databas, sökning i februari 2019.

¹⁵ RECAP (2016–2018), SensAgri (2016–2019) och EO4AGRI (2018–2020) med ett totalt EU-bidrag på 6,7 miljoner euro.

¹⁶ Tjeckien, Italien (fem regioner), Litauen, Nederländerna, Rumänien och Spanien (Kastilien-Léon). Sedan april 2019 har Frankrike deltagit i projektet (en region och ett department).

¹⁷ Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013. SWD(2018) 01 final.

¹⁸ Samtliga normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden samt föreskrivna verksamhetskrav finns i bilaga II till förordning (EU) 1306/2013.

¹⁹ Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1804 av den 28 oktober 2019 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 vad gäller ändringar av stödansökningar eller stödanspråk, kontroller i det integrerade administrations- och kontrollsystemet och kontrollsystemet med avseende på tvärvillkor.

²⁰ https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

²¹ GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, årlig verksamhetsrapport för 2018, bilagor, s. 198–199.

²² Revisionsrätten, ordlista till vår årsrapport för budgetåret 2018.

²³ Revisionsrätten, årsrapporten för 2018, punkt 7.63, och särskild rapport 21/2017 Miljöanpassningsstödet: ett mer komplext inkomststödsystem som ännu inte är ändamålsenligt i miljöhänseende, punkterna 26–33.

²⁴ Revisionsrätten, yttrande 7/2018 över kommissionens förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden efter 2020, punkt 72.

²⁵ COM(2018) 392: bilaga I till förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) samt om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2020

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen 2020.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om arbete av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs det allmänna godkännande som nämns ovan och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna. Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte kontrollerar dem uppmanas du att ta reda på vilken integritetspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Användningen av Europeiska revisionsrättens logotyp måste först godkännas av Europeiska revisionsrätten.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.