Utilización de nuevas tecnologías de formación de imágenes de superficie para supervisar la política agrícola común: progresos constantes en general, pero más lentos en la vigilancia del clima y el medio ambiente

Resumen

La política agrícola común tiene un largo historial de utilización de imágenes aéreas o de satélite para controlar las ayudas por superficie, que actualmente representan casi el 80 % de la financiación de la UE destinada a la agricultura y el desarrollo rural Aunque dichas imágenes suelen tener una resolución espacial muy elevada, antes de 2027 no estaban disponibles con la suficiente frecuencia para permitir la verificación de las actividades que se desarrollaban en las tierras agrícolas a lo largo del año (por ejemplo, la cosecha).

Desde marzo de 2017, los satélites Sentinel de Copernicus, propiedad de la UE, proporcionan frecuentemente imágenes de alta resolución gratuitas que pueden revolucionar la tecnología de observación de la Tierra para supervisar las actividades agrícolas. Puesto que las imágenes se toman con frecuencia, el tratamiento automatizado de los datos de las series temporales a lo largo de todo el ciclo vegetativo permite identificar, sin intervención humana, los cultivos y controlar determinadas prácticas agrícolas en parcelas individuales (como la labranza o la siega). Desde 2018, los organismos pagadores pueden utilizar datos del Sentinel de Copernicus en lugar de los controles tradicionales basados en inspecciones sobre el terreno.

Según la Comisión y las partes interesadas de la PAC, los datos del Sentinel de Copernicus y otras tecnologías de vigilancia de la ayuda por superficie podrían aportar beneficios significativos para los agricultores, las administraciones y el medio ambiente. En su fiscalización, el Tribunal examinó si la Comisión fomentó de manera eficaz el uso generalizado de estas nuevas tecnologías y si los Estados miembros habían tomado las medidas adecuadas para aplicarlas. Se examinaron datos del satélite Sentinel de Copernicus, imágenes tomadas por drones e imágenes geoetiquetadas. En el momento actual, la evaluación de los progresos realizados en la utilización de las nuevas tecnologías de formación de imágenes reviste un interés especial, dado que los resultados de la fiscalización del Tribunal podrían aplicarse a la PAC a partir de 2020.

El Tribunal constató que tanto la Comisión como algunos Estados miembros han adoptado medidas para descubrir los beneficios potenciales de las nuevas tecnologías: la Comisión ha fomentado su uso mediante numerosas conferencias y talleres, y ha prestado apoyo bilateral a muchos organismos pagadores. De un conjunto de sesenta y seis organismos pagadores, quince utilizaron los datos del Sentinel de Copernicus en 2019 para verificar solicitudes de ayuda de diversos regímenes y grupos de beneficiarios («controles mediante monitorización»). Durante su auditoría, el Tribunal observó que muchos organismos pagadores consideran que existen obstáculos para ampliar el uso de las nuevas tecnologías.

Aunque la Comisión ha intentado eliminar o mitigar algunos de dichos obstáculos, los organismos pagadores esperan de ella más orientaciones para adoptar las decisiones correctas y reducir el riesgo de futuras correcciones financieras.

El paso a los controles mediante monitorización requiere cambios significativos en los sistemas informáticos, recursos específicos y competencias técnicas. La Comisión ha emprendido iniciativas para facilitar el acceso a los datos de Sentinel y a servicios de tratamiento digital en la nube, pero su utilización por los organismos pagadores con fines operativos sigue siendo baja.

Con respecto a los regímenes de desarrollo rural y a la condicionalidad, el Tribunal observó que se hacía un uso limitado de las nuevas tecnologías en el seguimiento de la conformidad y el rendimiento de los requisitos climáticos y medioambientales. También concluyó que la serie de indicadores de resultados para la PAC posterior a 2020 que se ha propuesto actualmente está en gran medida mal diseñada para un control de seguimiento con datos de Sentinel.

El Tribunal recomienda que la Comisión proporcione incentivos a los Estados miembros para utilizar los controles mediante monitorización en la PAC posterior a 2020 como sistema clave de control. El Tribunal recomienda además que la Comisión haga un mejor uso de las nuevas tecnologías para el seguimiento de los requisitos medioambientales y climáticos.

Introducción

La política agrícola común

En la gestión de la política agrícola común participan tanto la Comisión como los Estados miembros. En estos, los organismos pagadores se encargan de administrar las solicitudes de ayuda, efectuar los pagos y supervisar el uso de la financiación. La Comisión, por su parte, establece gran parte del marco de gastos, comprueba y supervisa el trabajo de los organismos pagadores y es la responsable en último término de la utilización de los fondos de la UE. La PAC dispone de tres bloques de ayuda:

• pagos directos, que representan un apoyo a los ingresos de los agricultores;
• medidas de mercado para responder a situaciones de mercado difíciles, como una caída repentina de los precios;
• medidas de desarrollo rural con programas nacionales y regionales para responder a las necesidades y dificultades específicas que afrontan las zonas rurales.

La ilustración 1 muestra que cuatro quintas partes del gasto de la PAC se efectúa a través de regímenes basados en la superficie mediante pagos directos o medidas de desarrollo rural. Los organismos pagadores tramitan anualmente el pago de ayudas basadas en la superficie a los agricultores en función del número de hectáreas cultivadas y del cumplimiento por los agricultores de las normas de subvencionabilidad específicas.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información facilitada por AGREX y la Comisión.

El importe que reciben los agricultores puede reducirse si en una inspección se detecta que han incumplido las normas relativas a la seguridad alimentaria, a la salud animal y vegetal, al clima y al medio ambiente, l la protección de los recursos hídricos, al bienestar animal y a las condiciones en que se mantienen sus tierras agrícolas¹. Estos vínculos condicionales se denominan «condicionalidad»².

Uso de imágenes por satélite para supervisar la ayuda por superficie

La PAC cuenta con un largo historial de utilización de fotografías aéreas e imágenes por satélite para controlar parte de su ayuda basada en la superficie. La reforma de la PAC de 1992 permitió el uso de imágenes por satélite en lugar de inspecciones sobre el terreno (véase el apartado 07). La reforma de la PAC de 2003 exigía a los Estados miembros que crearan un sistema informático de información geográfica de todas las parcelas agrícolas. La reforma de la PAC de 2013 impuso la obligación de utilizar este sistema de identificación de parcelas agrarias (SIP) junto con una solicitud de ayuda geoespacial (GSAA), introducida progresivamente desde 2015 para reforzar los controles de las solicitudes de ayuda.

El SIP se basa en fotografías aéreas e imágenes por satélite corregidas para tener en cuenta la distorsión geométrica («ortorrectificadas»). Los organismos pagadores utilizan el SIP para efectuar controles cruzados de todas las solicitudes de ayuda por superficie y verificar así que solo abonen a tierras agrícolas subvencionables y una sola vez por cada superficie agrícola. Las ortoimágenes del SIP tienen una resolución espacial muy elevada (en su mayoría de 25 a 50 cm por píxel - (véase la fotografía 1) y, en general, se actualizan cada tres años.

© MAPA – Ministerio de agricultura, pesca y alimentación, España.

El SIP es la base de los sistemas integrados de gestión y control (SIGC) de los organismos pagadores para los sistemas basados en la superficie. Aunque el Informe Especial n.º 25/2016 sobre el SIP del Tribunal señalaba que se podía mejorar, también reconocía las medidas adoptadas por la Comisión y los organismos pagadores a lo largo de los años para conferir mayor fiabilidad al sistema³. Debido a la baja frecuencia de las actualizaciones de las imágenes del SIP, los organismos pagadores no pueden utilizarlas para verificar las actividades que tienen lugar en la parcela durante el año (plantación, cosecha, siega, etc.). Para verificar las declaraciones de los agricultores y la observancia de las normas de subvencionabilidad, los organismos pagadores han tenido que llevar a cabo inspecciones sobre el terreno en una muestra de alrededor del 5 % de los agricultores (véase la fotografía 2).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Las inspecciones sobre el terreno son lentas, costosas y y proporcionan una visión única de la situación sobre el terreno. Desde 1992, la Comisión desarrolló un enfoque alternativo para la inspección de parcelas agrícolas con imágenes por satélite de proveedores comerciales (como SPOT, WorldView o PlanetScope) tomadas en distintos momentos del año, denominado «controles mediante teledetección» (véase la fotografía 3). Según el Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea, actualmente una media del 80 % de las inspecciones efectuadas en la UE utilizan controles mediante teledetección. Si el organismo pagador no puede llegar a una conclusión basándose en estas imágenes, un inspector realiza una «visita rápida sobre el terreno» a las parcelas en cuestión. Aunque los controles mediante teledetección son menos costosos⁴, requieren la intervención humana en forma de operadores, que interpretan las imágenes por satélite de muy alta resolución (VHR), utilizando fotointerpretación asistida por ordenador.

Fuente: JRC.

La introducción de la solicitud de ayuda geoespacial (véase el apartado 04) permite a los agricultores presentar solicitudes de ayuda y de pago electrónicamente, junto con la geolocalización de sus parcelas agrícolas declaradas. Por consiguiente, los sistemas informáticos de los organismos pagadores vinculan la información geoespacial con las parcelas agrícolas.

Desde junio de 2015, los satélites Sentinel 1 y 2 de la propiedad de la UE (véase la ilustración 2), lanzados en el marco de la infraestructura de la UE para supervisar la tierra desde el espacio (programa Copernicus), han proporcionado gratuitamente imágenes de alta resolución. Según la Agencia Espacial Europea (ESA), la Comisión y los expertos consultados, dichas imágenes representan un cambio potencial en la tecnología de observación de la Tierra para la vigilancia de la PAC porque:

• ofrecen una alta resolución espacial y, desde marzo de 2017, una alta frecuencia: cada cinco días se dispone de una nueva imagen con una resolución espacial de 10 metros por píxel, frente a la resolución de 30 metros cada 16 días obtenida de Landsat, el programa estadounidense de observación de la Tierra por satélite;
• elaboran datos comparables en una larga escala temporal, con una elevada calidad de calibración;
• existe un compromiso a largo plazo por parte de la Comisión para continuar proporcionando las imágenes.

© ESA/ATG medialab.

Puesto que las imágenes de Sentinel 1 y 2 se toman con frecuencia, el tratamiento automatizado de los datos de las series temporales a lo largo de todo el ciclo vegetativo permite identificar los cultivos y controlar determinadas prácticas agrícolas en parcelas individuales (como la labranza o la siega). La ilustración 3 muestra cómo pueden identificarse los cultivos utilizando una serie de datos de Sentinel. Esto permite supervisar toda la población de receptores de ayuda en lugar de centrarse en los controles de una muestra de agricultores.

Fuente: Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.

Utilización de datos de los Sentinel de Copernicus para la supervisión de la ayuda basada en la superficie

En mayo de 2017, los organismos pagadores de la UE firmaron un memorando informal, la «Declaración de Malta», en la que instaban a la Comisión a utilizar nuevas tecnologías para la futura simplificación del SIGC. En junio de 2017, la Comisión propuso cambios legislativos que permitían a los Estados miembros aplicar un nuevo enfoque denominado «controles mediante monitorización» a partir de 2018⁵. Este enfoque utiliza procesos automatizados basados en los datos de los Sentinel de Copernicus. Las normas modificadas también permiten la utilización de otras nuevas tecnologías, como drones y fotografías o datos geoetiquetados capturados por otros satélites, como pruebas adicionales para comprobar el cumplimiento de los requisitos de la PAC.

En mayo de 2018, un primer organismo pagador comenzó a aplicar el nuevo enfoque a sus controles en una provincia (Foggia, Apulia). En 2019, quince organismos pagadores de Bélgica, Dinamarca, Italia, Malta y España utilizaban controles mediante monitorización en algunos de sus regímenes. La ilustración 4 muestra fechas clave en la introducción de los controles mediante monitorización

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los controles mediante monitorización combinan datos de Sentinel 1 y 2 de Copernicus obtenidos cada cinco días con la información facilitada por los agricultores en sus solicitudes. Mediante el aprendizaje automático u otros algoritmos adecuados para procesar grandes cantidades de datos, los organismos pagadores obtienen información sobre los tipos de cultivos y la actividad agrícola de todas las parcelas o explotaciones agrícolas declaradas para cada régimen de ayuda. Seguidamente, los organismos pagadores evalúan las parcelas utilizando un sistema de banderas de colores asignadas a cada parcela o explotación (véase la fotografía 4).

Fuente: Simulación del JRC.

Los organismos pagadores evalúan la actividad en las parcelas o explotaciones a lo largo del año, teniendo en cuenta los últimos datos de Sentinel disponibles e información obtenida de los agricultores. Por ejemplo, a una parcela de pastoreo se le asignaría una bandera amarilla hasta que los datos de Sentinel indiquen que ha sido segada en el plazo reglamentario, tras lo cual, su bandera correspondiente pasa a ser verde. Debido a su resolución espacial, los datos de Sentinel no son adecuados para medir la superficie de una parcela. Así pues, los organismos pagadores miden la superficie de la parcela en el SIP, que utiliza imágenes con una resolución espacial más alta. Por lo tanto, antes de pasar a los controles de supervisión, el SIP del organismo pagador tiene que tener una alta calidad, tanto por lo que respecta a la exactitud de la superficie subvencionable registrada como a la frecuencia de su actualización. En la ilustración 5 se presenta un ejemplo de cómo funcionan los controles con arreglo al sistema de seguimiento.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los procedimientos aplicados en el organismo pagador de Castilla y León, España.

Beneficios esperados del nuevo enfoque de supervisión

La Comisión, los organismos pagadores, los interlocutores pertinentes y los expertos coinciden en que el enfoque de supervisión mediante los datos de los Sentinel de Copernicus representa un cambio importante en la gestión y el control de la PAC.

Aumentar el grado de cumplimiento ayudando a los agricultores a cumplir los requisitos

Tradicionalmente, se ha aplicado a las solicitudes de ayuda y a los controles un sistema secuencial, mientras que los controles mediante monitorización constituyen un sistema interactivo. El enfoque de controles de supervisión puede tener en cuenta nueva información en cualquier momento del ciclo de vegetación (como los datos recién adquiridos y más actualizados de Sentinel, fotografías geoetiquetadas u otros documentos enviados por los agricultores) y, por consiguiente, ofrece más oportunidades a estos para rectificar sus declaraciones antes de finalizarlas (véase la ilustración 6). Los organismos pagadores también pueden enviar mensajes de advertencia a los agricultores, dándoles la oportunidad de tomar medidas correctoras (por ejemplo, segar un campo). El enfoque de supervisión, por lo tanto, previene el incumplimiento de las normas en lugar de sancionar a los agricultores a posteriori.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Inclusión de todos los agricultores, reducción de la carga administrativa y mejora de la rentabilidad

En el enfoque tradicional en que se aplicaban los controles sobre el terreno, los organismos pagadores seleccionan y controlan muestras reducidas de agricultores. Si se efectúa una visita sobre el terreno, un inspector comprueba la superficie de la parcela y sus cultivos con referencia a la información facilitada por el agricultor en la solicitud de ayuda.

Con el nuevo enfoque, todas las parcelas agrícolas de una región se someten al mismo proceso de supervisión. Las visitas sobre el terreno solo se realizan si el resultado del procedimiento de supervisión no es concluyente y el impacto financiero potencial del incumplimiento supera un determinado umbral. Si este procedimiento implica un menor número de visitas sobre el terreno, reduce la carga para el agricultor y los costes para el organismo pagador. Según un estudio reciente⁶, la automatización, la digitalización y las nuevas tecnologías de gestión y control pueden contribuir a mitigar los costes de la administración del PAC. El hecho de que, gracias a la utilización de satélites, las visitas sobre el terreno se centren en las explotaciones con mayores probabilidades de incumplimiento supone una mayor eficiencia.

Mejora de la información para la gestión de la explotación

Los controles mediante monitorización generan datos útiles para una agricultura inteligente (que utiliza tecnología moderna para aumentar la cantidad y la calidad de los productos agrícolas), y esto puede aportar beneficios económicos a los agricultores. Por ejemplo, la capacidad de las imágenes por satélite para proporcionar información sobre el contenido de nitrógeno del suelo o sobre la desecación podría optimizar la aplicación de fertilizantes o el regadío, disminuyendo los costes para el agricultor y reduciendo los impactos medioambientales negativos de la actividad agrícola. Al facilitar el acceso a sus datos (SIP, Sentinel y otras imágenes por satélite, o a información sobre requisitos medioambientales), los organismos pagadores pueden prestar un servicio a sus agricultores y multiplicar los beneficios de las nuevas tecnologías.

Alcance y enfoque de la auditoría

En su auditoría, el Tribunal examinó si la Comisión y los Estados miembros han tomado suficientes medidas para aprovechar los beneficios potenciales de las nuevas tecnologías de formación de imágenes para el seguimiento de la PAC. En particular, examinó si la Comisión fomentó de manera eficaz el uso generalizado de estas nuevas tecnologías y si los Estados miembros habían tomado las medidas adecuadas para aplicarlas. También trató de encontrar ejemplos de buenas prácticas en el uso de las nuevas tecnologías para la supervisión de la PAC, así como de clarificar los obstáculos que impiden un despliegue más amplio de las mismas. En el momento actual, la evaluación de los progresos realizados en la utilización de las nuevas tecnologías de formación de imágenes reviste un interés especial, dado que los resultados de la fiscalización del Tribunal podrían aplicarse a la PAC a partir de 2020. El mayor uso de las nuevas tecnologías para la supervisión de la PAC puede afectar al futuro enfoque de auditoría adoptado por los órganos de auditoría nacionales y de la UE.

Las nuevas tecnologías de formación de imágenes abarcadas por la auditoría del Tribunal son los datos de los satélites Sentinel de Copernicus, imágenes tomadas por drones e imágenes geoetiquetadas. La auditoría no abarcó la utilización de los datos de los Sentinel de Copernicus para aplicaciones de agricultura inteligente, previsiones de cosechas, o zonas no incluidas por la PAC.

El Tribunal obtuvo evidencia de auditoría a partir de:

• exámenes documentales y entrevistas con el personal en cuatro direcciones generales de la Comisión (DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, y Centro Común de Investigación y Medio Ambiente), la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) y la Agencia Ejecutiva de Investigación;
• visitas a cuatro organismos pagadores que aplican controles mediante monitorización en 2019, situados en Bélgica, Dinamarca, Italia y España;
• una encuesta a sesenta y seis organismos pagadores que gestionan medidas relativas a ayudas por superficie en veintisiete Estados miembros (se excluyó el Reino Unido, ya que había entrado en el proceso del artículo 50 para abandonar la UE). En la encuesta se formulaban preguntas sobre el uso de nuevas tecnologías de formación de imágenes, los avances hacia la aplicación de controles mediante monitorización, y las dificultades afrontadas en la elaboración de la PAC posterior a 2020. Se recibieron respuestas de cincuenta y nueve organismos pagadores (un índice de respuesta del 89 %);
• una visita a la Agencia Espacial Europea y una reunión con un grupo de expertos en la que participaron representantes de los organismos pagadores, de la investigación y la industria, y de la AEMA;
• análisis de los resultados de las inspecciones de condicionalidad de los Estados miembros correspondientes al período 2015‑2017;

Observaciones

La Comisión ha apoyado el uso de las nuevas tecnologías

La Comisión ha considerado que las nuevas tecnologías de formación de imágenes aportan beneficios significativos desde la perspectiva de la mejora de la eficiencia de la supervisión de la PAC (véanse los apartados 15 a 19). El Tribunal examinó si la Comisión ha tomado suficientes medidas para obtener estos beneficios:

• introduciendo cambios en la legislación y directrices que permitan el uso de nuevas tecnologías para supervisar las solicitudes de ayuda;
• prestando apoyo oportuno a los organismos pagadores y el fomento del uso de nuevas tecnologías;
• identificando ejemplos de buenas prácticas y soluciones a los desafíos planteados a los organismos pagadores;
• facilitando el acceso a los organismos pagadores a los datos de Sentinel de Copernicus;
• poniendo en marcha y financiando proyectos de investigación que tienen el potencial de aumentar la utilización de nuevas tecnologías en la supervisión de la PAC.

El marco jurídico para los controles mediante monitorización se ha clarificado

Según los resultados de la encuesta, alrededor de dos quintas partes de los organismos pagadores consideran que la legislación inicial aprobada en mayo de 2018 ( véase el apartado 11) no permitía adoptar soluciones prácticas para aplicar los controles mediante monitorización. La Comisión comprendió que era necesaria una mayor clarificación y modificó el marco legislativo aplicable al ejercicio de solicitud 2019⁷.

La encuesta muestra que, para cincuenta y dos de cincuenta y nueve organismos pagadores, la incertidumbre sobre el procedimiento de liquidación de conformidad de la Comisión constituye un importante obstáculo en el contexto del nuevo enfoque. Mientras que en los controles tradicionales existen normas detalladas sobre cómo efectuar comprobaciones sobre el terreno o por teledetección, en los controles mediante monitorización hay ninguna. Por lo tanto, a los organismos pagadores les preocupa que, a posteriori, la Comisión cuestione su enfoque y las decisiones adoptadas, y aplique correcciones financieras.

La Comisión comprendió esta preocupación y tomó medidas para aclarar cómo se auditarán en el futuro los controles mediante monitorización:

• evaluando cada notificación de controles con respecto a una serie de elementos jurídicos y técnicos⁸;
• comunicando los resultados de dichas evaluaciones a los organismos pagadores;
• enviando una carta a todos los organismos pagadores que efectuaron controles mediante monitorización en 2019, en la que manifieste su disposición a mantener entrevistas y encontrar una solución en caso de que surjan problemas importantes.

Algunos de los organismos pagadores visitados por el Tribunal durante su auditoría esperaban que la Comisión aprobara su metodología para los controles mediante monitorización. Aunque los organismos pagadores han debatido una serie de aspectos técnicos con expertos del JRC, la Comisión no ha aprobado metodologías ni prevé hacerlo.

En sus directrices técnicas⁹, la Comisión describe algunas normas básicas para comprobar si el sistema ha interpretado correctamente los datos de los Sentinel, comparándolos con la situación observada sobre el terreno. Con el fin de evaluar la fiabilidad del sistema automatizado de evaluación de las parcelas, la Comisión ha establecido dos umbrales iniciales para que los sistemas de los organismos pagadores no superen:

• el 5 % de los falsos errores rojos, que se producen cuando un agricultor con una declaración correcta es evaluado como no conforme. Este error tiene poco impacto en el presupuesto de la UE, ya que lo más probable es que el agricultor lo reclame;
• el 10 - 20 % de los falsos errores verdes, que ocurren cuando se paga a un agricultor que no cumple total o parcialmente las normas sin que el sistema detecte este incumplimiento. Este tipo de error puede dar lugar a un pago excesivo, por tanto con un claro impacto en el presupuesto de la UE. A medida que mejoren los sistemas, la Comisión espera poder bajar este umbral.

Las directrices técnicas no facilitan información sobre algunos elementos clave del dispositivo de control de calidad (número mínimo de muestras para verificar, criterios de selección,o requisitos de elaboración de informes). Un marco sólido de evaluación de la calidad podría proporcionar información valiosa para los organismos pagadores que aplican el sistema de controles mediante monitorización y reduciría el riesgo de correcciones financieras. En 2010, la Comisión estableció dicho marco de evaluación de calidad para el SIP, en el que se exigía a los Estados miembros que verificaran anualmente su calidad y tomaran medidas correctoras en caso necesario. Aunque en su Informe Especial n.º 25/2016¹⁰ el Tribunal señaló insuficiencias en el marco de calidad del SIP, también reconoció su contribución a la mejora de la calidad del sistema.

Una cuestión que los cambios legislativos de la Comisión no han resuelto completamente es la complejidad de los requisitos de algunos regímenes de ayuda basada en la superficie. Son una combinación de normas nacionales y de la UE concebidas en un momento en que no se disponía de Copernicus ni de otras tecnologías. Pueden ser muy complejas para algunas medidas de ayuda de la PAC, como la ecologización, que supone efectuar pagos directos a los agricultores que adoptan o mantienen prácticas agrícolas que ayudan a cumplir objetivos medioambientales o climáticos. No siempre pueden supervisarse a distancia, lo que significa que los organismos pagadores siguen necesitando practicar inspecciones tradicionales sobre el terreno (véase el cuadro 1). La introducción de la PAC posterior a 2020 constituye una oportunidad para reevaluar los beneficios y la necesidad de algunos de estos requisitos.

Cuadro 1 – Ejemplos de requisitos de ecologización y si estos pueden supervisarse a distancia con datos de Sentinel

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de documentos de la Comisión y entrevistas con esta.

La Comisión ha fomentado y apoyado el nuevo enfoque

La encuesta del Tribunal indica que dos tercios de los organismos pagadores consideran que la Comisión les ha prestado suficiente apoyo para aplicar el enfoque de controles mediante monitorización. Una quinta parte de dichos organismos no considera que el apoyo de la Comisión haya sido suficiente, pero no aportaron justificación válida de esta afirmación. Los encuestados restantes adoptaron una posición neutra. El Tribunal considera que la Comisión participó activamente en la promoción y el apoyo de los controles mediante monitorización de varios modos:

• desde mayo de 2017, ha organizado más de quince conferencias, talleres, reuniones de grupos de expertos y seminarios en los que los controles mediante monitorización figuraban explícitamente en el orden del día;
• de enero de 2018 a agosto de 2019 ha celebrado reuniones bilaterales con organismos pagadores interesados en aplicar controles mediante monitorización en quince Estados miembros;
• ha respondido a preguntas de los Estados miembros y ha facilitado un documento único de preguntas y respuestas sobre el nuevo enfoque de supervisión.

La Comisión ha buscado soluciones para reducir el número de parcelas que requieren un seguimiento

Casi nueve décimas partes de los organismos pagadores que respondieron a la encuesta del Tribunal consideraron que el riesgo de tener demasiadas parcelas con bandera amarilla era un inconveniente importante o muy importante. Si la parte totalmente automatizada del sistema genera un gran número de parcelas no concluyentes en todo el grupo de solicitantes, la carga de trabajo del organismo pagador puede ser mayor que si aplicara controles sobre el terreno tradicionales para una pequeña muestra de solicitantes. Las parcelas marcadas con banderas amarillas en el marco de los controles mediante monitorización pueden necesitar un seguimiento (tras considerar los umbrales de impacto financiero descritos en el apartado 35) mediante:

1. un control visual de las imágenes disponibles de la parcela;
2. la solicitud y la verificación de información adicional del agricultor;

cuando estas medidas no permitan llegar a una conclusión:

3. inspección del terreno.

A las parcelas pequeñas suelen asignárseles banderas amarillas, debido principalmente a una insuficiente resolución espacial de Sentinel (número insuficiente de píxeles que se hallen totalmente en el límite de la parcela). Los organismos pagadores tienen definiciones diferentes de lo que se consideran parcelas pequeñas, que oscilan entre 0,2 ha y 1 ha. Pueden ser numerosas y causar considerable trabajo para el organismo pagador, aunque normalmente representan solo una pequeña parte de la superficie agrícola global abarcada por el organismo pagador. El cuadro 2 muestra la proporción de pequeñas parcelas con banderas amarillas con respecto al total de parcelas de tres organismos pagadores visitados por el Tribunal.

Cuadro 2 - Proporción de pequeñas parcelas marcadas con con banderas amarillas (<0.5 ha) con respecto al conjunto de parcelas de tres organismos pagadores que aplican controles mediante monitorización

Fuente: Organismos pagadores de Bélgica (Flandes), Dinamarca y España (Castilla y León).

La Comisión ha propuesto los modos siguientes de tratar con las pequeñas parcelas:

• Agrupar las pequeñas parcelas agrícolas adyacentes de la misma explotación con la misma utilización de la tierra declarada para que constituyan un «rasgo de interés» único. El organismo pagador de Castilla y León (España) utiliza este enfoque.
• Efectuar un seguimiento de pequeñas parcelas no concluyentes al actualizar el SIP, en lugar de realizar una inspección sobre el terreno. La Comisión solo acepta esta opción cuando se toman anualmente fotografías de todo el país. Dinamarca ha utilizado esta opción.
• Adquirir datos por satélite de muy alta resolución sobre pequeñas parcelas, para excluir la necesidad de una visita de inspección. Es JRC ha celebrado recientemente un contrato con un proveedor de este tipo de datos para poner a prueba este enfoque para 2019. Con arreglo a dicho contrato, los organismos pagadores que aplican los controles mediante monitorización en 2019 pueden obtener series temporales de pequeñas parcelas extraídas de imágenes por satélite de alta resolución (píxeles de 4m) No obstante, los datos estarán disponibles demasiado tarde para ser utilizados con eficacia por los organismos pagadores en el procedimiento de seguimiento de 2019.

Estas opciones contribuyen a reducir el número de parcelas marcadas con banderas amarillas. Para las restantes, la Comisión ha definido umbrales monetarios en sus directrices técnicas¹¹ y en el documento de preguntas y respuestas, con las correspondientes acciones de seguimiento.

• Si se prevé que el impacto en el pago a los beneficiarios de todas las parcelas marcadas con bandera amarilla sea bajo (por debajo de 50 euros en el marco del régimen), no se requerirá seguimiento.
• Si se prevé un impacto medio (por encima de 50 euros en el marco del régimen e inferior a 250 euros en el caso de los beneficiarios), deberá realizarse un seguimiento de una muestra del 5 % de las parcelas con bandera amarilla.
• Si la previsión es un impacto elevado (por encima de 250 euros en el caso de los beneficiarios), se requerirá un seguimiento de todos ellos.

Unos umbrales más bajos proporcionan un mayor nivel de garantía, pero también implican más controles de seguimiento y, por tanto, mayores costes de los controles. Aunque la Comisión realizó un análisis de los umbrales monetarios en la legislación existente de la PAC y consultó datos sobre los costes de las visitas cobre el terreno para definir el umbral de 250 euros, no efectuó tal análisis para el umbral de 50 euros.

Algunas actividades agrícolas difíciles de supervisar con los satélites Sentinel con el pastoreo extensivo en pastos permanentes o los cultivos en invernaderos, pero también la ausencia de actividad agrícola (por ejemplo, el abandono de las tierras). En algunos Estados miembros, también puede dar lugar a un número considerable de parcelas con banderas amarillas. Como soluciones posibles para detectar algunas de estas actividades, la Comisión permitió el uso de fotos geoetiquetadas como evidencia adicional. La Agencia del GNSS trabajó durante 2019 en el desarrollo de una aplicación para teléfono inteligente para fotos geoetiquetadas. Algunos organismos pagadores de Dinamarca e Italia cooperan con empresas privadas para desarrollar aplicaciones específicas. Sin embargo, los organismos pagadores visitados por el Tribunal todavía no utilizaban fotografías geoetiquetadas en el año de solicitud 2019 (solo como ejercicio piloto en Italia).

Los servicios basados en la nube financiados por la UE se utilizaron para realizar pruebas y no para el seguimiento operativo

Copernicus es el mayor proveedor de datos espaciales del mundo, y actualmente produce 12 terabytes al día. Para facilitar y normalizar el acceso a estos datos, la Comisión Europea ha financiado el despliegue de cinco plataformas digitales basadas en la nube que facilitan acceso centralizado a datos e información de Copernicus y a herramientas de procesamiento de datos. Estas plataformas se conocen como los servicios de acceso a datos e información (DIAS). Cuatro de ellos ofrecen servicios relativos a la agricultura en 2019¹². Deben cumplir varios requisitos técnicos y facilitar los datos de Copernicus de manera gratuita, pero pueden cobrar por servicios extraordinarios (como tratamiento de datos, almacenamiento de datos, y combinación de datos de Copernicus con otros conjuntos de datos)¹³.

Los proveedores de servicios de los DIAS pasaron a estar disponibles durante 2018. En otoño de 2018, la Comisión decidió apoyar a los organismos pagadores que aplicaban el enfoque de controles mediante monitorización subvencionando su acceso individual a una de las cuatro plataformas de DIAS de 2019. La subvención ascendió a 120 000 euros por proveedor de DIAS para abarcar tres fases: revisión de la preparación técnica de los proveedores de DIAS por la Comisión, incorporación de los organismos pagadores a uno de los proveedores de DIAS y uso operativo de DIAS por los organismos pagadores en 2019. Aunque los cuatro organismo pagadores visitados por el Tribunal consideraron útil poner a prueba de forma gratuita una plataforma de DIAS, la mayoría de ellos utilizó su infraestructura o sus contratos como soluciones básicas de procesamiento en los controles mediante monitorización den 2019, Por consiguiente, el valor añadido por el gasto de la Comisión de 480 000 euros todavía está por determinar.

Según la encuesta del Tribunal de junio de 2019, la mayoría de los organismos pagadores no tienen la intención de acceder a una plataforma DIAS en un futuro próximo. En los debates mantenidos por el Tribunal con los organismos pagadores y los grupos de expertos entre abril y septiembre de 2019 se señalaron las siguientes incertidumbres, que retrasan la transición a los proveedores de DIAS.

• El coste de los servicios DIAS actualmente y en el futuro. Debido a los tecnicismos y a los modelos de negocio de pago por uso, la mayoría de los organismos pagadores no saben cuánto les costaría realizar controles por monitorización de las plataformas DIAS en su país o región.
• La existencia de cuatro proveedores DIAS disponibles, cada uno con una tecnología y una estructura diferentes, complica la toma de decisiones de los organismos pagadores. Aunque la Comisión afirma que tiene una solución para la transferibilidad de los datos de una plataforma DIAS a otra, los organismos pagadores todavía no tienen conocimiento de ella. La incertidumbre sobre la continuidad del servicio de algunos o todos los proveedores de DIAS tras el fin de los contratos aumenta aún más la complicación.

Todavía no se han aprovechado los resultados de los proyectos de investigación

En el marco de su programa de investigación e innovación Horizonte 2020 la Comisión ha concedido aproximadamente 94 millones de euros a una serie de proyectos de investigación destinados a supervisar la agricultura mediante los datos de los Sentinel de Copernicus¹⁴. Entre dichos proyectos, el Tribunal identificó tres que contribuían directamente a la actual evolución de la supervisión de la PAC¹⁵. Además, existe un proyecto clave lanzado en junio de 2019, el «New IACS Vision in Action» (NIVA), para el que se espera una financiación de la UE de casi 10 millones de euros. Su finalidad es modernizar el sistema integrado de gestión y control utilizado por los organismos pagadores mediante un uso eficiente de soluciones digitales y herramientas informáticas para reducir la carga administrativa y mejorar el rendimiento medioambiental.

La ESA financió un proyecto que exploraba cómo los podían utilizarse los Sentinel de Copernicus para modernizar y simplificar la PAC. En julio de 2017, un consorcio de seis empresas que operaban en cooperación con organismos pagadores de seis Estados miembros¹⁶ iniciaron el proyecto denominado Sen4CAP, que tenía por objeto proporcionar algoritmos, productos, flujos de trabajo y ejemplos de buenas prácticas para generar marcadores derivados de satélites e información pertinente para la supervisión de la PAC.

En mayo de 2019 se pudo disponer de una versión preliminar del sistema de tratamiento de datos Sen4CAP (véase la ilustración 7) y está prevista una versión final para el inicio de 2020. De ese modo, los organismos pagadores pueden utilizar los productos de Sen4CAP como base para desarrollar sus propios sistemas de controles mediante monitorización, pero tendrán que adaptar los algoritmos a las circunstancias locales. Por ejemplo, aunque los marcadores de Sen4CAP para cosechas funcionan bien en los países del norte de Europa, necesitan adaptarse a la situación específica de los países europeos meridionales, donde el secado natural de los cultivos puede malinterpretarse como cosecha.

© Sen4CAP, adaptado por el Tribunal de Cuentas Europeo.

Ya que la mayoría de los proyectos de investigación se hallan en curso, los organismos pagadores que aplicaron el enfoque de monitorización en 2019 solo pudieron beneficiarse parcialmente de sus resultados.

Algunos Estados miembros adoptaron medidas para desplegar las nuevas tecnologías para los pagos directos

El Tribunal esperaba que los Estados miembros tomaran las medidas adecuadas para desplegar nuevas tecnologías de formación de imágenes para el seguimiento de la PAC. En consecuencia, examinó si los organismos pagadores:

• aplicaron controles mediante monitorización en el año de solicitud 2019;
• utilizaron los datos de los Sentinel de Copernicus sistemáticamente para comprobar algunos de los requisitos para recibir ayuda;
• utilizaron fotografías geoetiquetadas o drones;
• participaron en proyectos de investigación financiados por la UE o la ESA relativos a la utilización de las nuevas tecnologías;
• llevaron a cabo proyectos piloto para poner a prueba el uso de las nuevas tecnologías.

Quince organismos pagadores hicieron un uso selectivo de controles mediante monitorización en 2019

Como se muestra en la ilustración 8, en el año de solicitud 2019, quince de sesenta y seis organismos pagadores de cinco Estados miembros aplicaron controles mediante monitorización total o parcial de la superficie de su competencia, en todos o algunos regímenes de ayuda. En la ilustración 8 figuran asimismo siete Estados miembros que participan en el proyecto Sen4CAP.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información obtenida de la Comisión y de los Estados miembros visitados.

Teniendo en cuenta las directrices técnicas elaboradas por el JRC, estos quince organismos pagadores han desarrollado diversas metodologías para supervisar los distintos requisitos de los regímenes de ayuda aplicables en sus regiones (véanse la ilustración 9 y el recuadro 1). Los tipos de cultivos, las prácticas agrícolas y las condiciones agroclimáticas son factores importantes en el proceso.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información recibida durante las visitas a los Estados miembros.

Aunque los datos de radar de Sentinel 1 no se alteren por la presencia de nubosidad, son utilizados con menos frecuencia por los organismos pagadores porque son más difíciles de tratar e interpretar. Sin embargo, algunos organismos pagadores (de Bélgica-Flandes y Dinamarca) los han integrado con éxito en sus algoritmos de aprendizaje automático, mientras que otros los utilizan para detectar la siega de pastos (Italia).

El cuadro 3 muestra que, en el régimen principal de ayuda por superficie (régimen de pago básico) los cuatro organismos pagadores visitados por el Tribunal obtuvieron finalmente distintas proporciones de parcelas marcadas en amarillo y rojo para ser objeto de seguimiento adicional. Las variaciones entre las proporciones de parcelas marcadas con banderas amarillas o rojas se deben principalmente al tamaño de las parcelas cultivadas, al tipo de las parcelas o actividades supervisadas (la actividad de siega es más fácil de detectar que el pastoreo) y a las metodologías aplicadas (por ejemplo, el número y la exactitud de los marcadores). No obstante, la proporción máxima de parcelas que requieren inspecciones sobre el terreno es, para estos organismos pagadores, inferior al 1 %.

Cuadro 3 – Resumen de los primeros resultados de los controles mediante monitorización de 2019 del RPB (según lo dispuesto por los organismos pagadores para el 7.1.2020)

Fuente: Organismos pagadores de Bélgica (Flandes), Dinamarca y España (Castilla y León).

La encuesta del Tribunal muestra que, en 2020, otros trece organismos pagadores de ocho Estados miembros tienen la intención de iniciar controles mediante monitorización. Esto significaría que, en 2020, veintiocho organismos pagadores de trece Estados miembros podrían aplicar el enfoque de monitorización en algunos regímenes y a parte de la superficie de su competencia (véase la ilustración 10). A fin de estar preparados para su aplicación en 2020, once de los trece organismos pagadores han invertido en infraestructura informática y llevado a cabo proyectos piloto. Ocho también han mejorado la calidad de sus SIP y han introducido cambios en los procesos de organización. Seis de ellos ya han efectuado consultas a las asociaciones de agricultores.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Los organismos pagadores también utilizan nuevas tecnologías de formación de imágenes en su trabajo al margen de los controles mediante monitorización

Numerosos organismos pagadores, incluso aquellos que no aplican controles mediante monitorización, utilizan nuevas tecnologías de formación de imágenes en otros aspectos de su trabajo (véase la ilustración 11).

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

La utilización puntual de imágenes de Sentinel para controles visuales y las fotografías geoetiquetadas es la más extendida. Casi la mitad de los organismos pagadores utiliza fotografías geoetiquetadas, generalmente tomadas por sus inspectores y no por los agricultores.

Además de los veinticinco organismos pagadores que aplicaron controles mediante monitorización en 2019, doce manifestaron en la encuesta que utilizan los datos Sentinel de Copernicus u otros datos por satélite para efectuar controles de las solicitudes de ayuda. Varios organismos pagadores también han participado en proyectos de investigación como Sen4CAP (véase el apartado 42), Sentinels Synergy for Agriculture (SensAgri), Reinforcing CAP (RECAP) o Earth Observation for Agriculture (EO4AGRI).

Los resultados de la encuesta del Tribunal mostraron que ocho de los cincuenta y nueve organismos pagadores habían utilizado drones. En Dinamarca, los inspectores del organismo pagador utilizan drones para controlar superficies de difícil acceso, reduciendo así el riesgo para su salud y su seguridad, así como el tiempo necesario para los controles. Normalmente, los organismos pagadores a menudo explican que no realizan un mayor uso de los drones por su autonomía limitada y por las restricciones reglamentarias.

Obstáculos al despliegue de las nuevas tecnologías

La encuesta del Tribunal identificó una serie de obstáculos que retrasan la aplicación de controles mediante monitorización por los organismos pagadores (véase la ilustración 12).

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Aunque la acción de la Comisión puede suprimir o mitigar algunos de estos obstáculos (véanse los apartados 29 y 34 a 40), otros deben ser abordados por los organismos pagadores, como el desarrollo de infraestructura informática, la adaptación de los procesos internos y el cambio de la estructura organizativa para apoyar una utilización eficaz de los controles mediante monitorización.

Durante las entrevistas con los organismos pagadores y los expertos se destacaron tres retos clave:

• invertir en el nuevo enfoque de supervisión, a pesar de la incertidumbre sobre la PAC posterior a 2020¹⁷ (para la que la Comisión ha propuesto un nuevo modelo de aplicación y la implantación de un nuevo sistema de seguimiento de la superficie por los Estados miembros);
• Desarrollar soluciones informáticas innovadoras, como el tratamiento de las series temporales de datos de Sentinel (volúmenes elevados de datos) y algoritmos de aprendizaje automático (en lugar de las herramientas de tratamiento de imágenes estándar), materias en las que algunos organismos pagadores carecen de suficientes conocimientos técnicos;
• conseguir sinergias potenciales entre agencias mediante la cooperación (bien en la UE, bien en grupos de voluntarios). Esto podría aplicarse al pretratamiento de datos de los Sentinel de Copernicus, al archivo o a la provisión de imágenes de muy alta resolución para el seguimiento de las pequeñas parcelas (véase el apartado 34).

Según muestra la ilustración 13, pese a estas dificultades, la mayor parte de los organismos pagadores prevén utilizar nuevas tecnologías en sus sistemas para la PAC posterior a 2020 para controlar las solicitudes de ayuda, aunque los tipos y usos previstos de la tecnología sean diferentes.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Superar el reto de aplicar nuevas tecnologías a la supervisión de los requisitos medioambientales y climáticos llevará más tiempo

Además de recurrir a nuevas tecnologías para controlar la subvencionabilidad de los pagos directos de ayuda por superficie, el Tribunal esperaba que tanto la Comisión como los Estados miembros emprendieran iniciativas apara aplicar estas tecnologías a la supervisión de determinados requisitos medioambientales y climáticos, como la obligación de plantar un cultivo intermedio o la prohibición de la quema de rastrojos.

Esta tecnología cobrará importancia en la PAC posterior a 2020, dado que las propuestas legislativas de la Comisión introducen un sistema obligatorio de control de la superficie con el fin de supervisar la política agroambiental y climática.

El Tribunal examinó si la Comisión había tomado las medidas adecuadas en la utilización de nuevas tecnologías de creación de imágenes para los requisitos de desarrollo rural agroambientales y climáticos:

• proponiendo modificaciones a la legislación;
• evaluando la medida en que pueden controlarse los actuales requisitos con nuevas tecnologías;
• identificando, compartiendo y apoyando ejemplos de buenas prácticas;
• evaluando el modo en que las nuevas tecnologías pueden contribuir a la supervisión del cumplimiento de los requisitos climáticos y medioambientales.

El Tribunal también examinó si los organismos pagadores habían empezado a utilizar las nuevas tecnologías en el control de la condicionalidad o los regímenes agroambientales climáticos, o si preveían hacerlo en un futuro próximo.

El apoyo de la Comisión al enfoque de monitorización ha priorizado los regímenes de pagos directos

Las normas de condicionalidad (véase el apartado 03) incluyen normas sobre las buenas condiciones agrarias y medioambientales, establecidas a nivel nacional, y requisitos legales de gestión, establecidos para la UE¹⁸. Existen siete normas sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales y tres requisitos legales de gestión relativos al medio ambiente y al cambio climático y a las buenas condiciones agrarias de la tierra.

Los regímenes de pagos agroambientales difieren en el conjunto de la UE. Tienen por objeto reforzar la relación entre la agricultura, el medio ambiente y el clima incentivando a los agricultores a adoptar prácticas respetuosas con el medio ambiente. La participación de los agricultores en estas medidas es voluntaria.

Hasta la fecha, el trabajo de la Comisión ha priorizado el recurso a controles mediante monitorización en los regímenes de pago directos basados en la superficie y no en los regímenes de condicionalidad y de desarrollo rural agroambientales y climáticos. El marco jurídico para aplicar controles mediante monitorización a los pagos directos y el desarrollo rural está disponible desde mayo de 2018 (véase el apartado 11), y, durante 2019¹⁹, la Comisión elaboró un marco jurídico para aplicar el enfoque de controles mediante monitorización a la condicionalidad (véase el apartado 24).

En 2019, la Comisión inició un examen de los requisitos de condicionalidad para identificar los requisitos basados en la superficie que podrían supervisarse a distancia. Asimismo, evaluó de manera informal la utilización de datos de los Sentinel para supervisar el cumplimiento de los requisitos de las medidas agroambientales y climáticas. Puesto que las autoridades de los Estados miembros designan regímenes agroambientales y climáticos, y estos varían de manera significativa tanto dentro de los Estados miembros como entre ellos, la Comisión llevó a cabo este análisis informal en una muestra de organismos pagadores. Constató que muchos requisitos son demasiado complejos para ser monitorizados únicamente con datos de Sentinel (véase el cuadro 4). El análisis inicial efectuado por la Comisión de la aplicabilidad potencial de los controles mediante monitorización de la condicionalidad mostró que que pueden supervisarse muchos requisitos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM), pero actualmente, de las siete normas BCAM vigentes, sólo una se considera plenamente supervisable (con excepciones limitadas). Ninguno de los tres requisitos legales de gestión actuales es plenamente supervisable.

Cuadro 4 - Ámbito de aplicación del seguimiento de la condicionalidad y de los requisitos agroambientales en materia de desarrollo rural mediante la utilización de datos Sentinel

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de documentos de la Comisión y entrevistas con esta.

A fin de diseñar la siguiente generación de satélites Sentinel (a partir de 2030), la Comisión debe recopilar los requisitos de los usuarios y proporcionárselos a la ESA. Los requisitos recogidos reflejan una demanda de datos térmicos, con una resolución espacial y temporal similar a la de Sentinel 2, así como una mayor resolución espacial de los sistemas existentes. Actualmente, una de las futuras misiones de alta prioridad consideradas por la ESA supondría un sensor térmico infrarrojo de alta resolución para proporcionar observaciones de la temperatura de la superficie terrestre con alta frecuencia temporal²⁰. Dicho sensor podría detectar estrés hídrico en plantas y, por lo tanto, resultar útil para supervisar el regadío, efectuar un seguimiento de la extracción ilegal de agua o ajustar el volumen de regadío en una agricultura inteligente.

Los organismos pagadores todavía no aplican el enfoque de monitorización en los controles de condicionalidad y en los regímenes agroambientales y climáticos de desarrollo rural

En 2019, los organismos pagadores todavía no aplicaban el enfoque de monitorización en los controles de condicionalidad y en los regímenes agroambientales de desarrollo rural. Aquellos visitados por el Tribunal no preveían ampliar los controles mediante monitorización a los regímenes agroambientales y climáticos de desarrollo rural. Por lo que respecta a la condicionalidad, indicaron que podrían supervisar algunos de los requisitos (como la prohibición de quema de rastrojos o la presencia de cobertura mínima del suelo en el futuro. En la ilustración 14 se muestra, según la encuesta del Tribunal, la proporción de organismos pagadores que prevén utilizar datos de los Sentinel de Copernicus en 2020 para supervisar medidas agroambientales y climáticas y determinados requisitos de condicionalidad.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Según explicaron los organismos pagadores visitados por el Tribunal, no usan datos de Sentinel de Copernicus por los siguientes motivos: no pueden supervisar todos los requisitos de condicionalidad a distancia (véase el cuadro 4) y de todos modos tienen que realizar inspecciones sobre el terreno para verificar otros requisitos. Esto limita los beneficios del paso a la monitorización. En Dinamarca, el organismo pagador consideraba que para ayudar a los agricultores a aceptar los controles de los requisitos de condicionalidad mediante monitorización habría que introducir sanciones gradualmente.

Los organismos pagadores comprueban la observancia de las normas de condicionalidad (véase el apartado 03) de un mínimo del 1 % de los agricultores. Si un agricultor ha incumplido alguna de estas normas, dependiendo del grado, la gravedad y la permanencia de la infracción, los organismos pagadores pueden reducir la ayuda entre un 1 % y un 5 %, a no ser que la infracción sea leve y el agricultor pueda remediar la situación. El Informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural muestra que, en el año de solicitud 2017, fueron inspeccionados más del 2 % de los agricultores de la UE. A uno de cada cinco de los agricultores inspeccionados se les redujo la ayuda por incumplimientos de al menos una de las normas de condicionalidad. Por término medio, a los agricultores que según las constataciones habían incumplido las normas de condicionalidad se les redujo la ayuda en un 2,6 %²¹. En total, la suma de las sanciones ascendió casi a 40 millones de euros, que representan alrededor del 0,07 % del gasto de la PAC.

La ilustración 15 muestra el nivel medio en tres años de los incumplimientos notificados de tres normas de condicionalidad clave que pueden supervisarse a distancia.

Fuentes: Estadísticas de la Comisión sobre los resultados de las inspecciones de condicionalidad de los Estados miembros en el período 2015‑2017.

En el último año del que se dispone de información (2017), el Tribunal calculó que dieciocho organismos pagadores no detectaron infracciones de ningún tipo de estas tres normas, mientras que quince detectaron niveles superiores al 5 % de agricultores que habían infringido las condiciones en al menos una de ellas.

La Comisión no exige a los Estados miembros el uso de nuevas tecnologías para supervisar directamente el impacto medioambiental y climático de la agricultura a partir de 2020

Las propuestas de la Comisión de junio de 2018 para la PAC posterior a 2020 contienen objetivos específicos medioambientales y climáticos. Los Estados miembros deben incluir estos objetivos en sus planes estratégicos de la PAC.

La Comisión propone una serie de indicadores de resultados que midan los progresos en la consecución de los objetivos. A continuación se presentan nuestras definiciones estándar de los indicadores de rendimiento²² (con ejemplos en el ámbito de la agricultura):

• Indicadores de realizaciones: Miden algo producido o logrado por un proyecto financiado por la UE (por ejemplo, el número de hectáreas abarcado por una prohibición de fumigar productos fitosanitarios).
• Indicadores de resultados: Miden el efecto inmediato de un proyecto o programa una vez finalizado (por ejemplo, parte de tierras agrícolas cultivadas sin utilizar productos fitosanitarios).
• Indicadores de impacto: Miden las consecuencias a largo plazo de un proyecto o programa completado, que pueden ser socioeconómicas, medioambientales o financieras (por ejemplo, concentración de residuos de productos fitosanitarios en las aguas superficiales).

En informes anteriores²³, el Tribunal observó en repetidas ocasiones que el indicador de resultados de la Comisión que medía la «proporción de superficie sujeta a prácticas ecológicas» era poco útil para supervisar los resultados logrados con la ecologización. En su Dictamen n.º 7/2018²⁴ sobre las propuestas de la Comisión para la PAC posterior a 2020. El Tribunal se refiere a una serie de sus informes en los que critica el actual marco común de supervisión y evaluación de la PAC. En el anexo I a este dictamen, el Tribunal comentaba la pertinencia y la calidad de los indicadores propuestos. Entre otras cuestiones observó que, por ejemplo, los indicadores que miden las superficies sujetas a compromisos climáticos no tienen en cuenta las diferencias en su contribución al cambio climático (cada hectárea cuenta lo mismo). Esto significa que, debido a las distintas condiciones de los Estados miembros que los agricultores deben respetar, el impacto de dichas medidas podría ser completamente diferente.

En su evaluación de los indicadores de la PAC posterior a 2020, la Comisión ha identificado tres indicadores (I.10, I.13 y I.20²⁵) que, junto con otras fuentes, pueden basarse en datos Sentinel. Propone basar muchos otros en estudios o bases de datos existentes gestionados por los Estados miembros (por ejemplo, el SIP), Eurostat (por ejemplo, encuesta estadística sobre el uso y ocupación del suelo) y la Agencia Europea de Medio Ambiente.

Conclusiones y recomendaciones

Según la Comisión y las partes interesadas de la PAC, el uso de los datos del Sentinel de Copernicus y otras tecnologías de formación de imágenes para la vigilancia de la ayuda por superficie podrían aportar beneficios significativos para los agricultores, las Administraciones y el medio ambiente (véanse los apartados 15 a 19). En su fiscalización, el Tribunal examinó si la Comisión ha fomentado de manera eficaz el uso generalizado de estas nuevas tecnologías y si los Estados miembros habían tomado las medidas adecuadas para aplicarlas (véanse los apartados 20 a 22).

El Tribunal constató que la Comisión ha fomentado el uso de nuevas tecnologías, especialmente para supervisar la ayuda en forma de pagos directos por superficie. El marco jurídico que permite el uso de datos de Sentinel para comprobar las solicitudes de ayuda por superficie de los agricultores entró en vigor en mayo de 2018. Los cambios legislativos introducidos en octubre de 2019 clarificaron muchos ámbitos del nuevo enfoque de supervisión, pero los organismos pagadores todavía se preocupan por los posibles efectos de las futuras auditorías de la Comisión, ya que las normas que rigen el nuevo enfoque no son tan detalladas como las que se aplican a los controles tradicionales. Si bien esto ofrece un margen para la innovación y la Comisión ha expresado su disposición a mantener debates y encontrar soluciones en caso de que surjan problemas importantes, los organismos pagadores esperan más orientación de la Comisión para tomar las decisiones correctas y reducir el riesgo de futuras correcciones financieras. Otra cuestión es la complejidad de los actuales medidas de la PAC, ya que algunos requisitos no siempre pueden controlarse a distancia (véanse los apartados 24 a 30).

La mayoría de los organismos pagadores que participaron en la encuesta del Tribunal también se muestran preocupados por el riesgo de no poder llegar a conclusiones sobre un gran número de parcelas mediante procedimientos automatizados, especialmente si éstas tienen que ir seguidas de visitas sobre el terreno. Este podría ser el caso de las pequeñas parcelas, así como de aquellas con determinados tipos de actividad (por ejemplo, pastoreo extensivo). La Comisión ha tomado medidas para resolver estas cuestiones, pero aún debe ensayarlas en entornos operativos (véanse los apartados 32 a 37).

El paso a los controles mediante monitorización requiere importantes cambios a sistemas informáticos y no todos los organismos pagadores disponen de los recursos necesarios y los conocimientos técnicos para hacerlo. La Comisión ha emprendido iniciativas para facilitar el acceso a los datos de Sentinel y a servicios de tratamiento digital en la nube, pero la utilización por los organismos pagadores con fines operativos sigue siendo baja (véase los apartados 38 a 40).

La Comisión ha iniciado y financiado proyectos de investigación, la mayoría de los cuales se hallan aún en curso, así que los resultados de estas actuaciones no serán plenamente visibles hasta dentro de unos años (véanse los apartados 41 a 44).

El Tribunal constató que cinco Estados miembros han tomado medidas cor respecto a los pagos directos, ya que quince de sus organismos pagadores aplicaron el nuevo enfoque de supervisión ya en 2019, aunque en general solo para determinados regímenes y grupos de agricultores (véanse los apartados 45 a 54). Otros tres organismos pagadores tienen la intención de introducir los controles mediante monitorización en 2020, pero el Tribunal observó que existe una serie de obstáculos para el uso generalizado de las nuevas tecnologías (véanse los apartados 55 a 58).

El Tribunal recomienda que la Comisión proporcione ayuda e incentivos a los Estados miembros para utilizar controles mediante monitorización en la PAC posterior a 2020 como sistema de control clave a través de las siguientes medidas:

1. manteniendo un catálogo de ejemplos documentados de buenas prácticas técnicas en los controles mediante monitorización que los organismos pagadores puedan adaptar según sus necesidades;
2. estableciendo un marco de evaluación de calidad para los controles mediante monitorización;
3. proporcionando una plataforma de intercambios entre los organismos pagadores con el fin de identificar sinergias para el tratamiento, almacenamiento y adquisición de datos u otros servicios relacionados, lo que proporcionaría beneficios y ahorros mutuos

Plazo: Diciembre de 2021

Aunque los Estados miembros pueden aplicar el enfoque de controles mediante monitorización para verificar determinados requisitos de desarrollo rural y de condicionalidad, la mayoría no lo hará antes de 2021. Esto se debe a la naturaleza de algunos de estos requisitos, que no son supervisables a distancia, pero también a que los organismos pagadores solo esperan beneficios limitados desde el punto de vista del rendimiento y los ahorros de costes (véanse los apartados 59 a 71).

Aunque el sistema de seguimiento de la superficie puede desempeñar un papel importante en la supervisión del rendimiento medioambiental y climático de la PAC, el conjunto de indicadores actualmente propuestos para la PAC posterior a 2020 está en gran medida no están diseñados para un seguimiento directo con datos de Sentinel (véanse los apartados 73 a 76).

La Comisión debería:

1. Identificar obstáculos a la utilización de las nuevas tecnologías para comprobar la condicionalidad y los requisitos de desarrollo rural y desarrollar un plan de acción para eliminarlos cuando sea rentable;
2. utilizar y fomentar el uso de información procedente de las nuevas tecnologías para facilitar una mejor comprensión de los resultados de la PAC posterior a 2020.

Plazo: Diciembre de 2021

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Nikolaos A. Milionis, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, en su reunión de 8 de enmero de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Siglas y acrónimos

AAV: Ayuda asociada voluntaria

BCAM: Buenas condiciones agrarias y medioambientales

DG Agricultura y Desarrollo Rural: Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes: Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes.

DIAS: Servicios de acceso a datos e información

ESA: Agencia Espacial Europea

GNSS: Sistema global de navegación por satélite

GSAA: Solicitud de ayuda geoespacial

JRC: Centro Común de Investigación

PAC: Política agrícola común

RJA: Régimen para jóvenes agricultores

RPB: Régimen de pago básico

Sen4CAP: Centinelas para la política agrícola común

SIGC: Sistema integrado de gestión y control

SIP: Sistema de identificación de parcelas agrícolas

SSS: Sistema de seguimiento de superficies

UE: Unión Europea

Glosario

Agricultura inteligente: utilización de tecnologías modernas para el seguimiento, el control, la automatización y el análisis de las operaciones destinadas a aumentar la cantidad y la calidad de los productos agrícolas.

Aprendizaje automático: aplicación de inteligencia artificial en la que los sistemas informáticos utilizan algoritmos y modelos estadísticos para mejorar su desempeño de una tarea específica (como una clasificación de imágenes) sin estar programada para ello.

Compromiso agroambiental y climático (medida): Práctica, que va más allá de los requisitos medioambientales habituales, que los agricultores pueden decidir aplicar y por la que reciben un pago del presupuesto de la UE.

Controles mediante monitorización: Sustituto de los controles sobre el terreno, que suponen la observación, el seguimiento y la evaluación sistemáticos de los criterios de subvencionabilidad utilizando datos de los Sentinel de Copernicus.

Dron: Vehículo aéreo no tripulado controlado a distancia que puede tomar fotografías.

Ecologización: Adopción de prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. También se emplea habitualmente para designar el correspondiente régimen de ayuda de la UE.

Geoetiquetado: Proceso de añadir metadatos geográficos (y posiblemente temporales) obtenidos por el sistema global de navegación por satélite incorporado en el dispositivo a los medios de comunicación, como una fotografía.

Marcador: cambio característico de la señal lo un satélite con el tiempo que puede puede vincularse a un evento de cobertura del suelo (como el crecimiento rápido de la vegetación o la aparición de vegetación seca).

Máscara de nubes: Filtro para excluir píxeles contaminados de una imagen por satélite.

Pixel: la unidad más pequeña de una imagen que se puede mostrar en un dispositivo digital.

Procedimiento de domiciliación: Proceso por el cual la Comisión verifica si un Estado miembro ha utilizado correctamente los fondos agrícolas a su disposición y ha explotado eficazmente sus sistemas de gestión y control. En caso de infracción, el procedimiento puede dar lugar a que se solicite al Estado miembro que efectúe un reembolso.

Resolución espacial: nivel de detalle que puede ser detectado por un sensor de satélite o mostrado en una imagen de satélite, expresado en (centi)metros por píxel.

Sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP): Base de datos de tierras agrícolas en los Estados miembros utilizada en el pago de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y en los controles de subvencionabilidad en las solicitudes de los agricultores.

Sistema de seguimiento de superficies: Tecnología para la observación, seguimiento y evaluación sistemáticos de las actividades agrícolas utilizando datos de los satélites Sentinel de Copernicus o equivalentes.

Solicitud de ayuda geoespacial (GSAA): Sistema de presentación en línea de solicitudes de ayudas agrícolas por superficie.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala I (Uso sostenible de los recursos naturales), presidida por Nikolaos Milionis, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Gareth Roberts, jefe de Gabinete; Ramona Bortnowschi y Olivier Prigent, agregados de Gabinete; Richard Hardy, gerente principal; Jindrich Dolezal, jefe de tarea; Els Brems, jefe de tarea adjunto; y los auditores Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Arfah Chaudry, Michail Konstantopoulos, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach y Pekka Ulander. Richard Moore prestó apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Pekka Ulander, Arfah Chaudry, Richard Moore, Jindrich Dolezal, Richard Hardy, Ramona Bortnowschi, Phil Wynn Owen y Olivier Prigent.

Notas finales

¹ Para el período 2014‑2020, los requisitos de condicionalidad se definen en el artículo 93 y en el anexo II del Reglamento (UE) 1306/2013 del Parlamento Europeo y el Consejo de 17 de diciembre de 2013 sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común.

² Para más información sobre la condicionalidad, puede consultarse el Informe Especial n.º 26/2016: El desafío de lograr una condicionalidad más eficaz y menos complicada del Tribunal.

³ Véase asimismo el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2018, apartados 7.16 a 7.18.

⁴ DG Agricultura y Desarrollo Rural y ECORYS, «Analysis of administrative burden arising from the CAP», 2018, p. 99

⁵ Reglamento de Ejecución (UE) 2018/746 de la Comisión, de 18 de mayo de 2018, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.° 809/2014 en lo que respecta a la modificación de las solicitudes únicas y solicitudes de pago y a los controles.

⁶ DG Agricultura y Desarrollo Rural y ECORYS, «Analysis of administrative burden arising from the CAP», 2018, pp. 153 y 155.

⁷ Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1804 de la Comisión de 28 de octubre de 2019 por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 en lo que atañe a las modificaciones de las solicitudes de ayuda o las solicitudes de pago, los controles en el sistema integrado de gestión y control y el sistema de control en relación con la condicionalidad.

⁸ Establecidos en los artículos 40 a) y 40 b) del Reglamento n.º 809/2014 y en el documento Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring del JRC de 2018, páginas 3 a 8.

⁹ JRC «Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018‑2019»; 2018, p. 16.

¹⁰ Informe Especial n.º 25/2016: del Tribunal de Cuentas Europeo: Sistema de identificación de parcelas agrícolas: herramienta útil para determinar la admisibilidad de las tierras agrícolas, aunque su gestión podría mejorarse, apartados 65 a 72.

¹¹ JRC «Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018‑2019»; 2018, p. 18.

¹² CREODIAS, MUNDI, ONDA y SOBLOO.

¹³ El Tribunal inició una auditoría de los esfuerzos de la Comisión para fomentar la adopción de servicios facilitados por los principales programas espaciales de la UE, COPERNICUS y GALILEO. La presente auditoría también abarca los DIAS.

¹⁴ El importe se refiere a la contribución total de la UE prevista para 34 proyectos de investigación. Base de datos CORDIS de la Comisión Europea, consultada en febrero de 2019.

¹⁵ RECAP (2016‑2018), SensAgri (2016‑2019) y EO4AGRI (2018‑2020) por una contribución total de la UE de 6,7 millones de euros.

¹⁶ Chequia, Italia (cinco regiones), Lituania, Países Bajos, Rumanía y España (Castilla y León). Desde abril de 2019, Francia ha participado en el proyecto (una región, un departamento).

¹⁷ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013. SWD(2018) 01 final.

¹⁸ La lista completa de buenas condiciones agrarias y medioambientales y de requisitos legales de gestión se encuentra en el anexo II del Reglamento (UE) 1306/2013.

¹⁹ Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1804 de la Comisión de 28 de octubre de 2019 por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 en lo que atañe a las modificaciones de las solicitudes de ayuda o las solicitudes de pago, los controles en el sistema integrado de gestión y control y el sistema de control en relación con la condicionalidad.

²⁰ https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

²¹ DG Agricultura y Desarrollo Rural, Informe anual de actividad 2018, anexos; pp. 198 a 199.

²² Tribunal de Cuentas Europeo, Glosario del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2018.

²³ Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Anual relativo al ejercicio 2018, apartado 7.63, e Informe Especial n.º 21/2017: «La ecologización: un régimen de ayuda a la renta más complejo que todavía no es eficaz desde el punto de vista medioambiental»., apartados 26 a 33.

²⁴ Tribunal de Cuentas Europeo, Dictamen n.º 7/2018 relativo a las propuestas de Reglamentos de la Comisión en relación con la política agrícola común para el período posterior a 2020, apartado 72.

²⁵ COM(2018) 392: Anexo I a la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo.

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