Utilização de novas tecnologias de imagem no acompanhamento da política agrícola comum: progresso constante em termos gerais, com maior lentidão no domínio do ambiente e do clima

Síntese

A política agrícola comum tem um longo historial de utilização de imagens aéreas ou de satélite para controlo das ajudas «superfícies», que representam atualmente quase 80 % do financiamento da UE concedido à agricultura e ao desenvolvimento rural. Embora estas imagens apresentem, normalmente, uma resolução espacial muito elevada, antes de 2017 não estavam disponíveis com uma frequência suficiente para permitir a verificação das atividades realizadas nas terras agrícolas ao longo do ano (por exemplo, a colheita).

Desde março de 2017, os satélites Sentinel 1 e 2 da UE, do programa Copernicus, fornecem, frequente e gratuitamente, imagens de alta resolução que constituem um potencial fator de mudança da tecnologia de observação da Terra para o acompanhamento das atividades agrícolas. Uma vez que as imagens são captadas com frequência, o tratamento automatizado de dados de séries cronológicas ao longo de todo o período de crescimento permite identificar as culturas sem necessidade de intervenção humana e, também, acompanhar certas práticas agrícolas em parcelas individuais (como a mobilização do solo e a ceifa). Desde 2018, os organismos pagadores podem utilizar os dados Sentinel do Copernicus em vez dos controlos tradicionais baseados em inspeções no terreno.

De acordo com a Comissão e as partes interessadas da PAC, os dados Sentinel do Copernicus e outras tecnologias para o acompanhamento das ajudas «superfícies» apresentam benefícios potenciais significativos para os agricultores, as administrações e o ambiente. A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão incentivou de forma eficaz a utilização generalizada destas novas tecnologias e se os Estados‑Membros tomaram as medidas adequadas para a sua implantação. Analisou os dados dos satélites Sentinel do Copernicus, as imagens captadas por drones e as imagens com geomarcação. A avaliação dos progressos realizados na utilização de novas tecnologias de imagem assume agora especial relevância, uma vez que os resultados da auditoria do Tribunal poderão ser aplicados na PAC pós‑2020.

O Tribunal constatou que a Comissão e alguns Estados‑Membros tomaram medidas para explorar os potenciais benefícios das novas tecnologias. A Comissão promoveu a utilização de novas tecnologias através de muitas conferências e workshops e prestou apoio bilateral a um grande número de organismos pagadores. Em 2019, 15 dos 66 organismos pagadores utilizaram os dados Sentinel do Copernicus para verificar os pedidos de ajuda relativos a alguns regimes e grupos de beneficiários («controlos por monitorização»). A auditoria do Tribunal revelou que muitos organismos pagadores consideram que existem obstáculos a uma utilização mais alargada das novas tecnologias.

Embora a Comissão tenha tentado eliminar ou atenuar alguns destes obstáculos, os organismos pagadores esperam orientações adicionais da Comissão para tomar as decisões corretas e reduzir o risco de futuras correções financeiras.

A passagem para os controlos por monitorização exige alterações significativas dos sistemas informáticos, recursos específicos e conhecimentos especializados. A Comissão tomou iniciativas para facilitar o acesso aos serviços de processamento dos dados Sentinel e da nuvem digital, mas a adoção destes recursos pelos organismos pagadores para fins operacionais ainda é reduzida.

No que diz respeito aos regimes de desenvolvimento rural e à condicionalidade, o Tribunal observou uma utilização limitada das novas tecnologias para o acompanhamento da conformidade e do desempenho das medidas climáticas e ambientais. O Tribunal conclui também que, em grande medida, o atual conjunto proposto de indicadores de desempenho da PAC pós‑2020 não foi concebido para o acompanhamento direto com dados Sentinel.

O Tribunal recomenda que a Comissão incentive os Estados‑Membros a utilizarem os controlos por monitorização na PAC pós‑2020 enquanto sistema principal de controlo e que a Comissão utilize melhor as novas tecnologias para o acompanhamento dos requisitos ambientais e climáticos.

Introdução

Política agrícola comum

A gestão da política agrícola comum (PAC) da UE envolve tanto a Comissão como os Estados‑Membros. Os organismos pagadores dos Estados‑Membros são responsáveis pela gestão dos pedidos de ajuda, pelas verificações dos candidatos, pela realização de pagamentos e pelo acompanhamento da utilização dos fundos. A Comissão define uma grande parte do quadro relativo às despesas, verifica e acompanha o trabalho dos organismos pagadores e é responsável pela utilização dos fundos da UE. A PAC apoia‑se em três pilares:

• pagamentos diretos destinados a proporcionar apoio ao rendimento dos agricultores;
• medidas de mercado para fazer face a situações de mercado difíceis, como uma queda súbita dos preços;
• medidas de desenvolvimento rural, com programas nacionais e regionais para responder às necessidades e desafios específicos das zonas rurais.

A figura 1 mostra que quatro quintos das despesas da PAC dizem respeito a regimes «superfícies», sob a forma de pagamentos diretos ou de medidas de desenvolvimento rural. Os organismos pagadores processam o pagamento das ajudas «superfícies» aos agricultores anualmente, com base no número de hectares cultivados e no cumprimento, pelos agricultores, das regras de elegibilidade específicas.

Fonte: TCE, com base em informações da AGREX e da Comissão.

O montante que os agricultores recebem pode ser reduzido se uma inspeção detetar que não observaram as regras relativas à segurança dos alimentos, à saúde animal e fitossanidade, ao clima e ao ambiente, à proteção dos recursos hídricos, ao bem‑estar dos animais e às condições de manutenção das suas terras agrícolas ¹. Estas relações condicionais são conhecidas por «condicionalidade» ².

Utilização de imagens de satélite para controlo das ajudas «superfícies»

A PAC tem um longo historial de utilização de fotografias aéreas e imagens de satélite para controlo de parte das suas ajudas «superfícies». A reforma de 1992 da PAC permitiu a utilização de imagens de satélite em vez de inspeções no terreno (ver ponto 07). A reforma de 2003 da PAC exigiu que os Estados‑Membros criassem um sistema de informação geográfica informatizado que abrangesse todas as parcelas agrícolas. A reforma da PAC de 2013 tornou obrigatória a utilização deste sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA), em conjunto com o pedido de ajuda geoespacial (PAG), progressivamente introduzido a partir de 2015 para melhorar o controlo dos pedidos de ajuda.

O SIPA baseia‑se em fotografias aéreas e imagens de satélite que são submetidas a uma correção («ortorretificação») para evitar efeitos de distorção geométrica. Os organismos pagadores utilizam o SIPA para controlos cruzados em todos os pedidos de ajuda «superfícies», de modo a garantir que efetuam pagamentos relativos apenas a terras agrícolas elegíveis e somente uma vez por determinada superfície agrícola. As ortoimagens do SIPA têm uma resolução espacial muito elevada (na sua maioria, de 25‑50 cm por píxel, ver imagem 1) e, em geral, são atualizadas de três em três anos.

© MAPA — Ministério da Agricultura, Pesca e Alimentação, Espanha.

O SIPA é o elemento central do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) dos organismos pagadores para os regimes de ajuda «superfícies». No seu Relatório Especial 25/2016 sobre o SIPA, o Tribunal detetou margem para melhorias, mas reconheceu, também, as medidas tomadas pela Comissão e pelos organismos pagadores ao longo dos anos para tornar o sistema mais fiável ³. Devido à baixa frequência de atualização das imagens do SIPA, os organismos pagadores não podem utilizá‑las para verificar as atividades realizadas na parcela ao longo do ano (plantação, colheita, ceifa, etc.). Para verificar as declarações dos agricultores e o cumprimento das regras de elegibilidade, os organismos pagadores tiveram de realizar inspeções no terreno relativamente a uma amostra de cerca de 5 % dos agricultores (ver imagem 2).

Fonte: TCE.

As inspeções no terreno são morosas e onerosas e proporcionam um registo pontual da situação no terreno. A partir de 1992, a Comissão desenvolveu uma abordagem alternativa para inspeção das parcelas agrícolas com imagens de satélite de fornecedores comerciais (como o SPOT, WorldView, PlanetScope), captadas em diferentes alturas ao longo do ano. Este método recebeu a designação de «controlos por teledeteção» (ver imagem 3). De acordo com o Centro Comum de Investigação (JRC) da Comissão Europeia, em média, 80 % das inspeções no terreno em toda a UE são atualmente efetuadas por teledeteção. Se o organismo pagador não puder tirar uma conclusão baseada nestas imagens, um inspetor efetua uma «visita rápida no terreno» às parcelas em causa. Embora os controlos por teledeteção sejam menos dispendiosos ⁴, exigem ainda assim intervenção humana, sob a forma de operadores que interpretam imagens de satélite de muito alta resolução (VHR), recorrendo à fotointerpretação assistida por computador.

Fonte: JRC

A introdução do PAG (ver ponto 04) permite que os agricultores apresentem os pedidos de ajuda e de pagamento por via eletrónica, juntamente com a geolocalização das parcelas agrícolas declaradas. Por conseguinte, os sistemas informáticos dos organismos pagadores ligam, agora, a informação geoespacial às parcelas agrícolas.

Desde junho de 2015, os satélites Sentinel 1 e 2 da UE (ver figura 2), lançados no âmbito da infraestrutura da UE para monitorizar a Terra a partir do espaço, o programa Copernicus, disponibilizam gratuitamente imagens de alta resolução. Segundo a Agência Espacial Europeia (ESA), a Comissão e os peritos consultados, estas imagens constituem um potencial fator de mudança da tecnologia de observação da Terra para o acompanhamento da PAC, uma vez que:

• oferecem uma resolução espacial elevada, com grande frequência desde março de 2017 — a cada cinco dias, está disponível uma nova imagem com uma resolução espacial de 10 metros por píxel, em comparação com uma imagem com uma resolução de 30 metros a cada 16 dias, proporcionada pelo Landsat, o programa dos EUA para observação da Terra por satélite;
• produzem dados comparáveis durante um longo período de tempo, com uma calibragem de elevada qualidade;
• há um compromisso a longo prazo, por parte da Comissão, no sentido de manter o fornecimento destas imagens.

© ESA/ATG Medialab.

Uma vez que as imagens dos satélites Sentinel 1 e 2 são captadas com frequência, o tratamento automatizado de dados de séries cronológicas ao longo de todo o período de crescimento permite identificar as culturas e acompanhar certas práticas agrícolas em parcelas individuais (como a mobilização do solo, a colheita e a ceifa). A figura 3 mostra como as culturas podem ser identificadas utilizando uma série cronológica de dados Sentinel. Este método permite acompanhar toda a população dos beneficiários de ajudas, em vez de se concentrar em controlos de uma amostra de agricultores.

Fonte: Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.

Utilização dos dados Sentinel do Copernicus para acompanhamento das ajudas «superfícies»

Em maio de 2017, os organismos pagadores da UE assinaram um memorando informal, a «Declaração de Malta», incentivando a Comissão a utilizar novas tecnologias para simplificação do SIGC. Em junho de 2017, a Comissão propôs alterações legislativas que permitem aos Estados‑Membros utilizar uma nova metodologia denominada «controlos por monitorização» a partir de 2018 ⁵. Este método utiliza processos automatizados baseados nos dados Sentinel do Copernicus. A legislação alterada possibilita, igualmente, a utilização de outras novas tecnologias, como aeronaves não tripuladas (drones) e fotografias com geomarcação ou dados recolhidos por outros satélites enquanto elementos de prova adicionais para as verificações da conformidade no âmbito da PAC. 

Em maio de 2018, um primeiro organismo pagador de Itália começou a utilizar o novo método para as suas verificações numa província (Foggia, Apúlia). Em 2019, 15 organismos pagadores (na Bélgica, Dinamarca, Itália, Malta e Espanha) utilizaram os controlos por monitorização em alguns dos seus regimes. A figura 4 mostra as principais datas do processo de introdução dos controlos por monitorização.

Fonte: TCE.

Os controlos por monitorização combinam os dados dos satélites Sentinel 1 e 2 do Copernicus, obtidos de cinco em cinco dias, com as informações fornecidas pelos agricultores nos seus pedidos. Através da aprendizagem automática ou de outros algoritmos adequados para o tratamento de grandes quantidades de dados, os organismos pagadores obtêm informações sobre os tipos de culturas e a atividade agrícola em todas as parcelas/explorações agrícolas declaradas no âmbito de cada um dos regimes de ajuda. Seguidamente, os organismos pagadores avaliam as parcelas/explorações agrícolas utilizando um sistema de bandeiras coloridas atribuídas a cada parcela/exploração (ver imagem 4).

Fonte: Simulação do JRC.

Os organismos pagadores avaliam a atividade nas parcelas/explorações ao longo do ano, tendo em conta os últimos dados Sentinel disponíveis e as informações obtidas junto dos agricultores. Por exemplo, será atribuída uma bandeira amarela a uma parcela de prado até que os dados Sentinel indiquem que a ceifa ocorreu dentro do prazo regulamentar, após o que a bandeira atribuída é alterada para verde. Devido à sua resolução espacial, os dados Sentinel não são adequados para medir a superfície de uma parcela. Os organismos pagadores medem então a superfície das parcelas no SIPA, que utiliza imagens com uma resolução espacial mais elevada. Por conseguinte, antes de avançar para os controlos por monitorização, o SIPA do organismo pagador deve ser de boa qualidade, tanto em termos da exatidão da superfície elegível registada, como da frequência da sua atualização. A figura 5 mostra como funciona um sistema de controlos por monitorização.

Fonte: TCE, com base nos procedimentos do organismo pagador de Castela e Leão, Espanha.

Benefícios esperados do novo método de acompanhamento

A Comissão, os organismos pagadores, as partes interessadas pertinentes e os peritos concordam que o método de acompanhamento assente nos dados Sentinel do Copernicus representa uma mudança importante na gestão e no controlo da PAC.

Melhoria da conformidade, ajudando os agricultores a cumprir os requisitos

O sistema tradicional de pedidos de ajuda e de controlos é um sistema sequencial, ao passo que os controlos por monitorização são um sistema interativo. O método de controlos por monitorização pode ter em conta novas informações em qualquer momento durante o período de crescimento (por exemplo, dados Sentinel novos e mais recentes, fotografias com geomarcação ou outros documentos enviados pelo agricultor) e, por conseguinte, proporciona mais oportunidades para que os agricultores retifiquem os seus pedidos antes da sua finalização (figura 6). Os organismos pagadores podem, também, enviar mensagens de advertência aos agricultores, dando‑lhes a oportunidade de tomar medidas corretivas (por exemplo, ceifar um campo). Assim, o método de controlos por monitorização pode evitar a ocorrência de incumprimentos em vez de penalizar posteriormente os agricultores.

Fonte: TCE.

Abranger todos os agricultores, reduzir os encargos administrativos e melhorar a relação custo-eficácia

No método tradicional com controlos no local, os organismos pagadores selecionam pequenas amostras de agricultores para verificação. Se for efetuada uma visita no terreno, um inspetor verifica a superfície da parcela e as culturas cultivadas com base nas informações fornecidas pelo agricultor no seu pedido de ajuda. 

Com o novo método, todas as parcelas agrícolas de uma região estão sujeitas ao mesmo processo de acompanhamento. As visitas no terreno só são realizadas se o resultado do processo de monitorização for inconclusivo e o potencial impacto financeiro do incumprimento exceder um determinado limiar. Se este método conduzir a menos visitas no terreno, reduz os encargos para o agricultor e os custos para o organismo pagador. De acordo com um estudo recente ⁶, a automatização, a digitalização e as novas tecnologias de gestão e controlo podem ajudar a atenuar os custos de administração da PAC. Se a utilização de satélites significar que as visitas no terreno visam as explorações mais suscetíveis de incumprimento, a eficiência dessas visitas aumenta.

Melhoria das informações para a gestão das explorações agrícolas

O método de controlos por monitorização gera dados úteis para a agricultura inteligente (utilização de tecnologias modernas para aumentar a quantidade e a qualidade dos produtos agrícolas), o que pode proporcionar benefícios económicos aos agricultores. Por exemplo, as imagens de satélite podem fornecer informações sobre o teor de azoto do solo ou o stress hídrico, que podem levar a uma otimização da aplicação de fertilizantes ou da irrigação, reduzir os custos para o agricultor e diminuir os impactos ambientais negativos da atividade agrícola. Ao facultar o acesso aos seus dados (SIPA, imagens dos satélites Sentinel e de outros satélites, informações sobre requisitos ambientais), os organismos pagadores têm, assim, a possibilidade de prestar um serviço aos seus agricultores, multiplicando os benefícios das novas tecnologias.

Âmbito e método da auditoria

A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão e os Estados‑Membros tomaram medidas suficientes para explorar os potenciais benefícios das novas tecnologias de imagem para o acompanhamento da PAC. Analisou, em especial, se a Comissão incentivou de forma eficaz a utilização generalizada destas novas tecnologias e se os Estados‑Membros tomaram as medidas adequadas para a sua implantação. Procurou, igualmente, identificar exemplos de boas práticas na utilização de novas tecnologias para o acompanhamento da PAC, bem como esclarecer quais os obstáculos que impedem a sua implantação mais generalizada. A avaliação dos progressos realizados na utilização de novas tecnologias de imagem assume agora especial relevância, uma vez que os resultados da auditoria do Tribunal poderão ser aplicados na PAC pós‑2020. A utilização crescente de novas tecnologias para o acompanhamento da PAC pode afetar o método de auditoria adotado, no futuro, pelos organismos de auditoria nacionais e da UE.

As novas tecnologias de imagem abrangidas pela auditoria do Tribunal são os dados dos satélites Sentinel do programa Copernicus, as imagens captadas por drones e as imagens com geomarcação. A auditoria não abrangeu a utilização dos dados Sentinel do Copernicus para aplicações no plano da agricultura inteligente, previsões do rendimento das culturas ou domínios exteriores à PAC.

O Tribunal obteve provas a partir de:

• exames documentais e entrevistas com pessoal de quatro Direções‑Gerais da Comissão (Agricultura e Desenvolvimento Rural; Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME; Centro Comum de Investigação; Ambiente), da Agência Europeia do Ambiente (AEA) e da Agência de Execução para a Investigação;
• visitas a quatro organismos pagadores que aplicaram os controlos por monitorização em 2019, localizados na Bélgica, na Dinamarca, em Itália e em Espanha;
• um inquérito a 66 organismos pagadores que gerem medidas «superfícies» em 27 Estados‑Membros (o Tribunal excluiu o Reino Unido, uma vez que este Estado‑Membro tinha dado início ao processo previsto no artigo 50.º para sair da UE). O inquérito colocou questões sobre a utilização de novas tecnologias de imagem, os progressos na aplicação dos controlos por monitorização e os desafios identificados no âmbito da preparação para a PAC pós‑2020. O Tribunal recebeu respostas de 59 organismos pagadores (uma taxa de resposta de 89 %);
• uma visita à Agência Espacial Europeia e uma reunião com um painel de peritos, com a participação de representantes dos organismos pagadores, da área da investigação, do setor e da AEA;
• uma análise dos resultados das inspeções relativas à condicionalidade efetuadas pelos Estados‑Membros no período de 2015‑2017.

Observações

A Comissão apoiou a utilização de novas tecnologias

A Comissão considerou que as novas tecnologias de imagem oferecem benefícios significativos em termos de melhoria da eficiência do acompanhamento da PAC (ver pontos 15 a 19). O Tribunal examinou se a Comissão tomou medidas suficientes para realizar estes benefícios:

• introduzindo alterações na legislação e nas orientações, a fim de permitir a utilização de novas tecnologias para verificação dos pedidos de ajuda;
• prestando apoio em tempo útil aos organismos pagadores e promovendo a utilização de novas tecnologias;
• identificando exemplos de boas práticas e soluções para os desafios com que se deparam os organismos pagadores;
• facilitando o acesso dos organismos pagadores aos dados Sentinel do Copernicus;
• lançando e financiando projetos de investigação, que têm potencial para aumentar a utilização de novas tecnologias para o acompanhamento da PAC.

O quadro jurídico que regula os controlos por monitorização tornou-se mais claro

De acordo com os resultados do inquérito do Tribunal, cerca de dois quintos dos organismos pagadores consideram que a legislação inicial adotada em maio de 2018 (ver ponto 11) não permitiu encontrar soluções pragmáticas para a aplicação dos controlos por monitorização. A Comissão constatou a necessidade de uma maior clarificação e alterou o quadro jurídico aplicável ao exercício de 2019 ⁷.

O inquérito do Tribunal revela que, para 52 dos 59 organismos pagadores, a incerteza quanto ao procedimento de apuramento da conformidade aplicado pela Comissão, no contexto do novo método, é um obstáculo importante. No caso das verificações tradicionais, há regras pormenorizadas sobre a forma de efetuar os controlos no local ou por teledeteção, mas não existem regras desse tipo para os controlos por monitorização. Por conseguinte, os organismos pagadores preocupam‑se com o facto de a Comissão poder, posteriormente, questionar o seu método e as decisões tomadas e aplicar correções financeiras.

A Comissão compreendeu esta inquietação e tomou medidas para clarificar a forma como os controlos por monitorização serão auditados no futuro:

• avaliando cada notificação de controlo por monitorização em função de um conjunto de elementos jurídicos e técnicos ⁸;
• comunicando os resultados destas avaliações aos organismos pagadores;
• enviando uma carta a todos os organismos pagadores que aplicaram os controlos por monitorização em 2019, manifestando a sua disponibilidade para realizar debates e encontrar uma solução, caso surjam questões importantes.

Alguns dos organismos pagadores visitados durante a auditoria do Tribunal esperavam que a Comissão aprovasse a metodologia por eles adotada para os controlos por monitorização. Embora os organismos pagadores tenham debatido vários aspetos técnicos com os peritos do JRC, a Comissão não aprovou metodologias e não prevê fazê‑lo.

Nas suas orientações técnicas ⁹, a Comissão descreve algumas regras básicas para verificar se o sistema interpretou corretamente os dados Sentinel, através de comparação com a situação observada no terreno. Para avaliar a fiabilidade do sistema automatizado de avaliação das parcelas, a Comissão estabeleceu dois limiares iniciais que os sistemas dos organismos pagadores não devem exceder:

• 5 % de falsos vermelhos, erro que ocorre quando um agricultor com uma declaração correta é considerado não conforme. Este erro tem pouco impacto no orçamento da UE, uma vez que provavelmente o agricultor vai recorrer da decisão;
• 10‑20 % de falsos verdes, erro que ocorre quando é efetuado um pagamento a um agricultor que não respeitou total ou parcialmente as regras, sem que o incumprimento seja detetado pelo sistema. Este tipo de erro pode resultar num pagamento em excesso, tendo assim um impacto claro no orçamento da UE. À medida que os sistemas melhoram, a Comissão espera conseguir diminuir este limiar.

As orientações técnicas não fornecem informações sobre alguns elementos essenciais das disposições em matéria de controlo da qualidade (número mínimo de amostras para testes, critérios de seleção, requisitos relativos à comunicação de informações). Um quadro sólido de avaliação da qualidade pode fornecer informações valiosas aos organismos pagadores que aplicam o sistema de controlos por monitorização, diminuindo, simultaneamente, o risco de correções financeiras. Em 2010, a Comissão estabeleceu um quadro desse tipo para o SIPA, que exigia que os Estados‑Membros testassem anualmente a qualidade do sistema e tomassem medidas corretivas sempre que necessário. Embora o Tribunal tenha detetado insuficiências no quadro de qualidade do SIPA no seu Relatório Especial 25/2016 ¹⁰, reconhece, igualmente, a sua contribuição para a melhoria da qualidade deste sistema.

Uma questão que as alterações legislativas da Comissão não resolveram por completo é a complexidade de alguns requisitos dos regimes de ajudas «superfícies». Estes são uma combinação de regras nacionais e da UE, concebidas numa altura em que o Copernicus e outras tecnologias não estavam disponíveis. Podem ser muito complexos para algumas medidas de ajuda da PAC, como a ecologização, que implicam pagamentos diretos aos agricultores que adotem ou mantenham práticas agrícolas que contribuam para a concretização de objetivos ambientais e climáticos. Estes requisitos nem sempre podem ser acompanhados à distância, pelo que os organismos pagadores continuam a precisar de efetuar inspeções no terreno tradicionais (ver quadro 1). A introdução da PAC pós‑2020 representa uma oportunidade para reavaliar os benefícios e a necessidade de alguns destes requisitos.

Quadro 1 — Exemplos de requisitos de ecologização e da possibilidade de serem controlados à distância com os dados Sentinel

Fonte: TCE com base em documentos da Comissão e debates.

A Comissão promoveu e apoiou o novo método

O inquérito do Tribunal indica que dois terços dos organismos pagadores consideram que a Comissão lhes prestou apoio suficiente na aplicação do método de controlos por monitorização. Embora um quinto dos organismos pagadores não tenha considerado o apoio da Comissão adequado, não apresentou qualquer justificação válida para esta declaração. Os restantes inquiridos mostraram‑se neutros. O Tribunal constatou que a Comissão promove e apoia ativamente os controlos por monitorização, sob diferentes formas:

• desde maio de 2017, organizou mais de 15 conferências, workshops, reuniões de grupos de peritos e seminários em que os controlos por monitorização constavam explicitamente da ordem do dia;
• de janeiro de 2018 a agosto de 2019, teve reuniões bilaterais com organismos pagadores interessados na aplicação dos controlos por monitorização em 15 Estados‑Membros;
• respondeu a perguntas dos Estados‑Membros e disponibilizou um documento de perguntas e respostas único sobre o novo método de acompanhamento.

A Comissão tem procurado soluções para reduzir o número de parcelas que necessitam de seguimento

Quase nove décimos dos organismos pagadores que responderam ao inquérito do Tribunal consideraram que o risco de terem demasiadas parcelas assinaladas com bandeira amarela é um inconveniente importante ou muito importante. Se a parte totalmente automatizada do sistema gerar um número elevado de parcelas com resultado inconclusivo para o grupo inteiro de requerentes, o volume de trabalho do organismo pagador pode ser maior do que se utilizasse os tradicionais controlos no local com uma pequena amostra de requerentes. As parcelas assinaladas com bandeira amarela no âmbito de um controlo por monitorização podem necessitar de ser objeto de seguimento (após consideração dos limiares de impacto financeiro referidos no ponto 35), mediante:

1. a verificação visual das imagens disponíveis para essa parcela;
2. um pedido de informações adicionais do agricultor e respetiva verificação;

e, nos casos em que estes procedimentos não permitirem tirar conclusões:

3. uma inspeção no terreno.

As pequenas parcelas são muitas vezes assinaladas com bandeiras amarelas, principalmente devido à insuficiente resolução espacial das imagens dos satélites Sentinel (número insuficiente de píxeis totalmente dentro dos limites da parcela). Os organismos pagadores têm definições diferentes de pequenas parcelas, que vão de 0,2 ha a 1 ha. Estas pequenas parcelas podem ser bastante numerosas e causar muito trabalho ao organismo pagador, ainda que, normalmente, representem apenas uma pequena parte da superfície agrícola global coberta pelo organismo pagador. O quadro 2 mostra a percentagem de pequenas parcelas assinaladas com bandeira amarela, no conjunto de todas as parcelas, relativamente a três organismos pagadores visitados.

Quadro 2 — Percentagem de pequenas parcelas com bandeira amarela (< 0,5 ha) no conjunto total de parcelas de três organismos pagadores que utilizam controlos por monitorização

Fonte: Organismos pagadores da Bélgica (Flandres), Dinamarca e Espanha (Castela e Leão).

A Comissão propôs as seguintes formas para tratar as pequenas parcelas:

• agregar pequenas parcelas agrícolas adjacentes da mesma exploração, com a mesma utilização declarada do solo, num único «elemento de interesse». O organismo pagador de Castela e Leão (Espanha) utiliza este método;
• fazer o seguimento de pequenas parcelas com resultados inconclusivos quando da atualização do SIPA, em vez de efetuar visitas no terreno. A Comissão só permite esta opção quando são captadas fotografias aéreas de todo o país anualmente. A Dinamarca utilizou esta opção;
• obter dados de satélite de muito alta resolução para proporcionar melhores informações sobre as pequenas parcelas, no sentido de eliminar a necessidade de visitas no terreno. O JRC celebrou recentemente um contrato com um fornecedor destes dados, com vista a testar o método em 2019. Nos termos deste contrato, os organismos pagadores que apliquem os controlos por monitorização em 2019 podem obter séries cronológicas relativas a pequenas parcelas, provenientes de imagens de satélite de alta resolução (dimensão dos píxeis: 4 m). No entanto, os dados estarão disponíveis demasiado tarde para serem utilizados, de forma eficaz, pelos organismos pagadores no âmbito do processo de seguimento em 2019.

Estas opções ajudam a reduzir o número de parcelas assinaladas com bandeira amarela. Para as restantes, a Comissão definiu limiares monetários nas suas orientações técnicas ¹¹ e no seu documento de perguntas e respostas, com as correspondentes medidas de seguimento:

• se o impacto previsto de todas as parcelas assinaladas com bandeira amarela no pagamento aos beneficiários for reduzido (inferior a 50 euros ao nível do regime), não é necessário efetuar qualquer seguimento;
• se o impacto previsto for médio (superior a 50 euros ao nível do regime e inferior a 250 euros ao nível do beneficiário), uma amostra de 5 % das parcelas assinaladas com bandeira amarela deve ser objeto de seguimento;
• se o impacto previsto for elevado (superior a 250 euros ao nível do beneficiário), é necessário proceder ao seguimento de todos os beneficiários em causa.

Os limiares mais baixos implicam um nível de garantia mais elevado, mas também conduzem a um maior número de controlos de seguimento e, por conseguinte, a um custo mais elevado dos controlos. Embora a Comissão tenha efetuado uma análise dos limiares monetários na legislação da PAC em vigor e consultado os dados sobre os custos das visitas no terreno para definir o limiar de 250 euros, não o fez para o limiar de 50 euros.

Algumas atividades agrícolas são difíceis de acompanhar com os satélites Sentinel, como o pastoreio extensivo nos prados ou o cultivo de culturas em estufa, e o mesmo acontece com a ausência de atividade agrícola (por exemplo, o abandono de terras). Em alguns Estados‑Membros, estes aspetos podem também dar origem a um grande número de parcelas assinaladas com bandeira amarela. A Comissão permitiu a utilização de fotografias com geomarcação, enquanto provas adicionais, como possíveis soluções para detetar algumas destas atividades. Durante 2019, a Agência do GNSS Europeu tem estado a trabalhar no desenvolvimento de uma aplicação para fotografias com geomarcação destinada a telemóveis inteligentes. Os organismos pagadores da Dinamarca e de Itália cooperam com empresas privadas para desenvolver aplicações específicas. No entanto, os organismos pagadores visitados pelo Tribunal ainda não utilizaram fotografias com geomarcação no exercício de 2019 (apenas nos testes‑piloto em Itália).

Os serviços baseados na nuvem financiados pela UE foram utilizados para testes e não para acompanhamento operacional

O Copernicus é o maior fornecedor de dados espaciais do mundo, produzindo atualmente 12 terabytes por dia. Para facilitar e normalizar o acesso a estes dados, a Comissão Europeia financia a implantação de cinco plataformas baseadas na nuvem digital, que proporcionam acesso centralizado aos dados e informações do programa Copernicus, bem como a ferramentas de tratamento. Estas plataformas são conhecidas por Serviços de Acesso a Dados e Informações (DIAS). Quatro delas oferecem serviços relevantes para o domínio da agricultura em 2019 ¹². Devem cumprir vários requisitos técnicos e fornecer os dados do programa Copernicus gratuitamente, mas podem cobrar por serviços adicionais (como o tratamento de dados, o armazenamento de dados e a combinação de dados do Copernicus com outros conjuntos de dados) ¹³.

Os serviços oferecidos pelos prestadores das plataformas DIAS ficaram disponíveis em 2018. No outono desse ano, a Comissão decidiu apoiar os organismos pagadores que aplicam o método dos controlos por monitorização, subsidiando o seu acesso individual a uma das quatro plataformas DIAS em 2019. O subsídio ascendia a 120 000 euros por prestador das plataformas DIAS, destinando‑se a cobrir três fases: análise do grau de preparação técnica dos prestadores pela Comissão, integração dos organismos pagadores num prestador e utilização operacional das plataformas DIAS pelos organismos pagadores em 2019. Apesar de todos os organismos pagadores visitados terem considerado útil poder testar uma plataforma DIAS gratuitamente, a maioria utilizou a sua infraestrutura ou os contratos existentes como principais soluções de processamento no âmbito dos controlos por monitorização em 2019. Por conseguinte, o valor acrescentado da despesa da Comissão, no valor de 480 000 euros, permanece todavia por apurar.

De acordo com o inquérito do Tribunal de junho de 2019, a maioria dos organismos pagadores não tenciona mudar para uma plataforma DIAS em breve. Os debates do Tribunal com os organismos pagadores e o painel de peritos, realizados entre abril e setembro de 2019, salientaram as seguintes incertezas, que atrasam a mudança para os prestadores das plataformas DIAS:

• o custo atual e futuro dos serviços DIAS. Devido aos aspetos técnicos e aos modelos empresariais de pagamento em função da utilização, a maior parte dos organismos pagadores não sabe qual seria o custo de realizar controlos por monitorização com as plataformas DIAS no seu país ou região;
• a existência de quatro prestadores das plataformas DIAS, cada um com uma tecnologia e uma estrutura diferentes, torna complicada a tomada de decisões pelos organismos pagadores. Embora a Comissão alegue ter uma solução para a transferibilidade dos dados de uma plataforma DIAS para outra, os organismos pagadores ainda a desconhecem. A complexidade da situação é acrescida pela incerteza em torno da continuidade do serviço de alguns ou de todos os prestadores das plataformas DIAS após o termo dos seus contratos.

Os resultados dos projetos de investigação continuam por explorar

No âmbito do seu programa de investigação e inovação Horizonte 2020, a Comissão concedeu cerca de 94 milhões de euros a uma série de projetos de investigação destinados ao acompanhamento da agricultura utilizando dados Sentinel do Copernicus ¹⁴. Entre estes projetos, o Tribunal identificou três que contribuíram diretamente para desenvolvimentos em curso no acompanhamento da PAC ¹⁵. Além disso, em junho de 2019 teve início um novo projeto fundamental, o «New IACS Vision in Action» (NIVA), para o qual está previsto um financiamento da UE de quase 10 milhões de euros. Este novo projeto visa modernizar o sistema integrado de gestão e de controlo utilizado pelos organismos pagadores, através da utilização eficiente das soluções digitais e das ferramentas eletrónicas com vista a reduzir os encargos administrativos e a melhorar o desempenho ambiental.

A ESA financiou um projeto que explora a forma como os satélites Sentinel do programa Copernicus poderiam ser utilizados para modernizar e simplificar a PAC. Em julho de 2017, um consórcio de cinco empresas que trabalham em conjunto com organismos pagadores em seis Estados‑Membros ¹⁶ iniciou o projeto denominado Sen4CAP. O objetivo deste projeto é fornecer algoritmos, produtos, fluxos de trabalho e exemplos de boas práticas para produzir marcadores e informações provenientes de satélites que sejam pertinentes para o acompanhamento da PAC.

Em maio de 2019, foi disponibilizada uma versão preliminar do sistema de processamento do Sen4CAP (ver figura 7), estando prevista uma versão final para o início de 2020. Os organismos pagadores podem, assim, utilizar os produtos SEN4CAP como base para o desenvolvimento dos seus próprios sistemas de controlo por monitorização, tendo embora de adaptar os algoritmos às circunstâncias locais. Por exemplo, embora os marcadores SEN4CAP para a colheita funcionem bem nos países do norte da Europa, têm de ser adaptados à situação específica dos países do sul europeu, onde a secagem natural das culturas pode ser confundida com a colheita.

© SEN4CAP, adaptado pelo TCE.

Uma vez que a maioria dos projetos de investigação ainda está em curso, os organismos pagadores que aplicaram este método de acompanhamento em 2019 apenas puderam beneficiar em parte dos seus resultados.

Alguns Estados-Membros tomaram medidas para implantar as novas tecnologias para os pagamentos diretos

O Tribunal esperava que os Estados-Membros tomassem medidas adequadas para a implantação de novas tecnologias de imagem para o acompanhamento da PAC. Por conseguinte, examinou se os organismos pagadores:

• aplicaram controlos por monitorização no exercício de 2019;
• utilizaram sistematicamente os dados Sentinel do Copernicus para verificar alguns dos requisitos da ajuda;
• utilizaram fotografias com geomarcação ou drones;
• participaram em projetos de investigação relativos à utilização das novas tecnologias financiados pela UE ou pela ESA;
• realizaram projetos‑piloto para testar a utilização das novas tecnologias.

Quinze organismos pagadores utilizaram de forma seletiva os controlos por monitorização em 2019

Como mostra a figura 8, no exercício de 2019, 15 dos 66 organismos pagadores de cinco Estados‑Membros aplicaram controlos por monitorização na totalidade ou em parte da superfície sob a sua responsabilidade, relativamente a todos ou a alguns regimes de ajuda. A figura 8 mostra também sete Estados‑Membros que participam no projeto SEN4CAP.

Fonte: TCE, com base em informações da Comissão e dos Estados‑Membros visitados.

Levando em consideração as orientações técnicas elaboradas pelo JRC, estes 15 organismos pagadores desenvolveram diferentes metodologias para acompanhar os diversos requisitos dos regimes de ajuda aplicáveis nas suas regiões (ver figura 9 e caixa 1). Os tipos de culturas, as práticas agrícolas e as condições agroclimáticas são fatores importantes que entram aqui em linha de conta.

Fonte: TCE, com base nas informações recebidas durante as visitas aos Estados‑Membros.

Embora os dados de radar provenientes do satélite Sentinel 1 não sejam prejudicados pela presença de uma cobertura de nuvens, são menos utilizados pelos organismos pagadores, uma vez que são mais difíceis de processar e interpretar. No entanto, alguns organismos pagadores (Bélgica‑Flandres e Dinamarca) integraram‑nos com êxito nos seus algoritmos de aprendizagem automática, ao passo que outros os utilizam na deteção da ceifa de prados (Itália).

O quadro 3 mostra que, no principal regime de ajuda «superfícies» (regime de pagamento de base), os quatro organismos pagadores visitados pelo Tribunal acabaram por apresentar diferentes percentagens de parcelas assinaladas com bandeiras amarelas e vermelhas, para eventual seguimento. As variações entre as percentagens de parcelas com bandeira vermelha/amarela devem‑se, principalmente, à dimensão das parcelas cultivadas, ao tipo de parcelas/atividades objeto de acompanhamento (a ceifa é mais fácil de detetar do que o pastoreio) e às metodologias aplicadas (por exemplo, o número e a exatidão dos marcadores). No entanto, para estes organismos pagadores, a percentagem máxima de parcelas que necessitam de uma inspeção no terreno é 1 %.

Quadro 3 — Síntese dos primeiros resultados dos controlos por monitorização em-2019 para o RPB (transmitidos pelos organismos pagadores até 7.1.2020)

Fonte: Organismos pagadores da Bélgica (Flandres), Dinamarca, Itália (AGEA) e Espanha (Castela e Leão).

O inquérito do Tribunal revela que, em 2020, mais 13 organismos pagadores em oito Estados‑Membros tencionam dar início a controlos por monitorização. Esta decisão significa que, em 2020, 28 organismos pagadores em 13 Estados‑Membros poderão aplicar este método em alguns regimes de ajuda e numa parte da superfície sob a sua responsabilidade (ver figura 10). Com vista a estarem preparados para a aplicação do novo método em 2020, 11 destes 13 organismos pagadores investiram em infraestruturas informáticas e realizaram projetos‑piloto. Oito melhoraram, também, a qualidade do seu SIPA e introduziram alterações nos seus processos organizacionais. Seis já procederam a consultas com associações de agricultores.

Fonte: Inquérito do TCE.

Os organismos pagadores também utilizam as novas tecnologias de imagem no seu trabalho para além dos controlos por monitorização

Muitos organismos pagadores, mesmo os que não aplicam os controlos por monitorização, utilizam as novas tecnologias de imagem noutros aspetos do seu trabalho (ver figura 11).

Fonte: Inquérito do TCE.

A utilização pontual de fotografias com geomarcação e de imagens dos satélites Sentinel para controlos visuais são as mais generalizadas. Quase metade dos organismos pagadores utiliza fotografias com geomarcação, geralmente captadas pelos seus inspetores e não pelos agricultores.

Para além dos 15 organismos pagadores que aplicaram controlos por monitorização em 2019, 12 organismos pagadores responderam que utilizam os dados Sentinel do Copernicus, ou outros dados obtidos por satélite, para verificação dos pedidos de ajuda. Alguns organismos pagadores participaram também em projetos de investigação essenciais, como o Sen4CAP (ver ponto 42), o Sentinels Synergy for Agriculture (SensAgri), o Reinforcing CAP (RECAP) ou o Earth Observation for Agriculture (EO4AGRI).

Os resultados do inquérito do Tribunal revelaram que oito dos 59 organismos pagadores tinham utilizado drones. Na Dinamarca, os inspetores do organismo pagador utilizam os drones para controlar zonas de difícil acesso, reduzindo assim os riscos para a sua saúde e segurança, bem como o tempo necessário para os controlos. Os organismos pagadores mencionam, com muita frequência, uma autonomia limitada e restrições regulamentares como motivo para não utilizarem mais os drones.

Obstáculos à implantação das novas tecnologias

O inquérito do Tribunal detetou vários obstáculos que atrasam a aplicação dos controlos por monitorização pelos organismos pagadores (ver figura 12).

Fonte: Inquérito do TCE.

Embora a ação da Comissão possa eliminar ou atenuar alguns destes obstáculos (ver pontos 29 e 34 a 40), outros devem ser transpostos pelos organismos pagadores. Estes incluem o desenvolvimento de infraestruturas informáticas, a adaptação dos processos internos e a alteração da estrutura organizacional, a fim de apoiar a utilização eficaz dos controlos por monitorização.

Os debates do Tribunal com os organismos pagadores e os peritos destacaram três grandes desafios:

• o investimento no novo método de acompanhamento face à incerteza em relação à PAC pós‑2020 ¹⁷ (para a qual a Comissão propôs um novo modelo de prestação e um novo sistema de vigilância de zona, a criar pelos Estados‑Membros);
• o desenvolvimento de soluções informáticas inovadoras, como o processamento de séries cronológicas de dados Sentinel (elevado volume de dados) e algoritmos de aprendizagem automática (em vez de ferramentas normalizadas de processamento de imagem), domínio em que alguns organismos pagadores não dispõem dos conhecimentos especializados necessários;
• a concretização de potenciais sinergias entre agências, trabalhando em conjunto (em toda a UE ou em grupos de voluntários). Esta cooperação poderia aplicar‑se no pré‑tratamento dos dados Sentinel do Copernicus, no arquivamento ou no fornecimento de imagens de muito alta resolução para o seguimento das pequenas parcelas (ver ponto 34).

Apesar dos desafios, a figura 13 mostra que a maioria dos organismos pagadores tenciona utilizar as novas tecnologias nos seus sistemas da PAC pós‑2020 para verificar os pedidos de ajuda, embora os tipos de tecnologia e as utilizações previstas difiram.

Fonte: Inquérito do TCE.

Progressos mais lentos na resposta ao desafio da utilização de novas tecnologias para acompanhar os requisitos ambientais e climáticos

Para além da utilização de novas tecnologias para efetuar controlos de elegibilidade das ajudas «superfícies» de pagamento direto, o Tribunal esperava que a Comissão e os Estados‑Membros tomassem iniciativas ao nível da utilização destas tecnologias para acompanhamento de determinados requisitos ambientais e climáticos, tais como a obrigação de cultivar uma cultura intercalar ou a proibição da queima de restolho.

Estas tecnologias tornar‑se‑ão mais importantes no quadro da PAC pós‑2020, uma vez que as propostas legislativas da Comissão introduzem um sistema de vigilância de zona obrigatório para acompanhamento da política agroambiental e climática.

O Tribunal examinou se a Comissão tomou as medidas adequadas para a utilização das novas tecnologias de imagem para acompanhamento dos requisitos da condicionalidade e agroambientais e climáticos do desenvolvimento rural, através de:

• uma proposta de alterações à legislação;
• a avaliação da medida em que os requisitos atuais podem ser objeto de acompanhamento por novas tecnologias;
• a identificação, a partilha e o apoio de exemplos de boas práticas;
• a avaliação da forma como as novas tecnologias podem ajudar no acompanhamento dos requisitos climáticos e ambientais.

O Tribunal analisou, também, se os organismos pagadores começaram a utilizar as novas tecnologias para acompanhar a condicionalidade ou os regimes agroambientais e climáticos, ou se tencionavam fazê‑lo num futuro próximo.

O apoio da Comissão ao método dos controlos por monitorização deu prioridade aos regimes de pagamentos diretos

As regras de condicionalidade (ver ponto 03) incluem normas relativas às boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) dos solos, estabelecidas a nível nacional, e requisitos legais de gestão (RLG), definidos pela UE ¹⁸. Existem sete normas BCAA e três RLG relacionados com a superfície que abrangem o ambiente, as alterações climáticas e as boas condições agrícolas dos solos.

Há diversos regimes de pagamentos agroambientais em toda a UE. O seu objetivo é reforçar a relação entre a agricultura, o ambiente e o clima, incentivando os agricultores a utilizar práticas respeitadoras do ambiente. A participação dos agricultores nestas medidas é voluntária.

Até à data, o trabalho da Comissão deu prioridade à utilização de controlos por monitorização nos regimes de pagamentos diretos baseados na superfície e não na condicionalidade e nos regimes agroambientais e climáticos do desenvolvimento rural. O quadro jurídico para a aplicação dos controlos por monitorização aos pagamentos diretos e ao desenvolvimento rural está disponível desde maio de 2018 (ver ponto 11) e, durante 2019 ¹⁹, a Comissão preparou um quadro jurídico para aplicação desses controlos à condicionalidade (ver ponto 24).

Em 2019, a Comissão deu início a uma revisão dos requisitos de condicionalidade com vista a identificar os requisitos dos regimes «superfícies» que possam ser acompanhados à distância. A Comissão avaliou também, de modo informal, a utilização dos dados Sentinel para acompanhamento dos requisitos em matéria de medidas agroambientais e climáticas. Uma vez que são as autoridades dos Estados‑Membros quem concebe os regimes agroambientais e climáticos, e estes variam significativamente dentro de cada Estado‑Membro e entre Estados‑Membros, a Comissão efetuou esta análise informal relativamente a uma amostra de organismos pagadores. Constatou que muitos requisitos são demasiado complexos para acompanhamento usando apenas os dados Sentinel (ver quadro 4). A análise inicial da Comissão da possível aplicação dos controlos por monitorização à condicionalidade mostra que é possível acompanhar muitos requisitos ao abrigo das BCAA. Contudo, das sete normas BCAA, atualmente apenas uma é considerada totalmente suscetível de acompanhamento (com poucas exceções). Nenhum dos atuais três RLG é totalmente suscetível de acompanhamento.

Quadro 4 — Âmbito do acompanhamento dos requisitos de condicionalidade e das condições de elegibilidade dos regimes agroambientais e climáticos do desenvolvimento rural com os dados Sentinel

Fonte: TCE com base em documentos da Comissão e debates.

Com vista à conceção da próxima geração de satélites Sentinel (após 2030), a Comissão é responsável por recolher as exigências dos utilizadores e transmiti‑las à ESA. Entre essas exigências, encontram‑se os dados térmicos, com uma resolução espacial e temporal semelhantes às do Sentinel 2, e uma resolução espacial mais elevada dos sistemas existentes. Atualmente, uma das futuras missões de alta prioridade consideradas pela ESA envolve um sensor térmico de infravermelhos de alta resolução para fornecer observações sobre a temperatura da superfície dos solos com uma frequência temporal elevada ²⁰. Este sensor poderia detetar a pressão sobre os recursos hídricos das plantas e, por conseguinte, ser útil para acompanhar a irrigação, vigiar a captação ilegal de água ou ajustar os volumes de irrigação na agricultura inteligente.

Os organismos pagadores ainda não utilizam o método de controlos por monitorização para verificação da condicionalidade e dos regimes agroambientais e climáticos do desenvolvimento rural

Em 2019, nenhum dos organismos pagadores aplicou o método dos controlos por monitorização na condicionalidade e nos regimes agroambientais do desenvolvimento rural. Os organismos pagadores visitados pelo Tribunal não planeavam alargar os controlos por monitorização aos regimes agroambientais e climáticos do desenvolvimento rural. No que respeita à condicionalidade, indicaram que, no futuro, poderão acompanhar alguns dos requisitos (como a proibição da queima de restolho ou a presença de uma cobertura mínima do solo). Com base no inquérito do Tribunal, a figura 14 mostra a percentagem de organismos pagadores que planeiam utilizar os dados Sentinel do Copernicus em 2020 para acompanhamento das medidas agroambientais e climáticas e de determinados requisitos da condicionalidade.

Fonte: Inquérito do TCE.

Os organismos pagadores que o Tribunal visitou explicaram que não utilizam os dados Sentinel do Copernicus para verificações da condicionalidade por não poderem acompanhar todos os requisitos de condicionalidade à distância (ver quadro 4) e precisarem de continuar a realizar inspeções no terreno para controlar outros requisitos. Esta situação restringe os benefícios da mudança para os controlos por monitorização. Na Dinamarca, o organismo pagador considerou que, para ajudar os agricultores a aceitar os controlos por monitorização dos requisitos de condicionalidade, seria necessário introduzir sanções gradualmente.

Os organismos pagadores verificam o cumprimento das regras de condicionalidade (ver ponto 03) relativamente a um mínimo de 1 % dos agricultores. Se um agricultor tiver infringido algumas regras de condicionalidade, em função da extensão, gravidade e permanência da infração, os organismos pagadores podem reduzir a ajuda de 1 % a 5 %, a menos que a infração seja insignificante e o agricultor possa resolver a situação. O Relatório Anual de Atividades da DG AGRI revela que mais de 2 % de todos os agricultores da UE foram inspecionados para o exercício de 2017. Um em cada cinco dos agricultores inspecionados viu a ajuda ser reduzida devido a infrações de, pelo menos, uma das regras de condicionalidade. Em média, os agricultores que infringiram as regras de condicionalidade sofreram uma redução da ajuda de 2,6 % ²¹. No total, a soma destas sanções cifrou‑se em quase 40 milhões de euros, ou seja, cerca de 0,07 % das despesas da PAC.

A figura 15 mostra o nível médio em três anos das infrações comunicadas relativamente a três normas fundamentais de condicionalidade que podem ser acompanhadas à distância.

Fonte: Estatísticas da Comissão sobre os resultados das inspeções relativas à condicionalidade efetuadas pelos Estados‑Membros no período de 2015‑2017.

No último ano relativamente ao qual há informações disponíveis (2017), o Tribunal calculou que 18 organismos pagadores não detetaram qualquer infração a estas três normas, ao passo que quinze detetaram níveis superiores a 5 % de agricultores em incumprimento de, pelo menos, uma destas normas.

A Comissão não exige que os Estados-Membros utilizem as novas tecnologias para acompanhar diretamente o impacto ambiental e climático da agricultura no período pós-2020

As propostas da Comissão de junho de 2018 para a PAC pós‑2020 contêm objetivos ambientais e climáticos específicos. Os Estados‑Membros devem ter estes objetivos em conta nos seus planos estratégicos da PAC.

A Comissão propõe vários indicadores de desempenho, destinados a medir os progressos na concretização dos objetivos. Apresentam‑se em seguida as definições comuns do Tribunal de indicadores de desempenho ²² (juntamente com exemplos no domínio da agricultura):

• Indicadores de realização: medem o que é produzido ou alcançado por um projeto financiado pela UE (por exemplo, número de hectares abrangidos pela proibição de pulverização de produtos fitofarmacêuticos).
• Indicadores de resultados: medem o efeito imediato de um projeto ou programa após a sua conclusão (por exemplo, a percentagem de terras agrícolas cultivadas sem produtos fitofarmacêuticos).
• Indicadores de impacto: medem as consequências, a longo prazo, de um projeto ou programa concluídos, que podem ser socioeconómicas, ambientais ou financeiras (por exemplo, concentração de resíduos fitofarmacêuticos nas águas superficiais).

Em relatórios anteriores ²³, o Tribunal constatou reiteradamente que o indicador de resultados da Comissão que mede a «Parte correspondente à superfície sujeita a práticas de ecologização» tinha uma utilidade reduzida para o acompanhamento dos resultados alcançados com a ecologização. No seu Parecer n.º 7/2018 ²⁴ sobre as propostas da Comissão para a PAC pós‑2020, o Tribunal refere vários relatórios de auditoria que criticam o atual quadro comum de acompanhamento e avaliação da PAC. No anexo I deste Parecer, o Tribunal pronunciou‑se sobre a pertinência e a qualidade dos indicadores propostos. Entre outras questões, observou que, por exemplo, os indicadores que medem as superfícies abrangidas pelos compromissos climáticos não têm em conta as diferenças na contribuição destes para as alterações climáticas (cada hectare conta o mesmo). Esta situação significa que, devido às diferentes condições impostas pelos Estados‑Membros que os agricultores têm de respeitar, o impacto destas medidas pode ser completamente distinto.

Na sua avaliação dos indicadores da PAC pós‑2020, a Comissão identificou três indicadores (I.10, I.13 e I.20 ²⁵) que se podem basear nos dados Sentinel, juntamente com outras fontes. A Comissão propõe basear muitos outros em inquéritos/bases de dados existentes geridos pelos Estados‑Membros (por exemplo, o SIPA), pelo Eurostat (por exemplo, o inquérito estatístico sobre a utilização/ocupação do solo) e pela Agência Europeia do Ambiente.

Conclusões e recomendações

De acordo com a Comissão e as partes interessadas da PAC, a utilização dos dados Sentinel do Copernicus e de outras tecnologias de imagem para o acompanhamento das ajudas «superfícies» apresenta benefícios potenciais significativos para os agricultores, as administrações e o ambiente (ver pontos 15 a 19). A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão incentivou de forma eficaz a utilização generalizada destas novas tecnologias e se os Estados‑Membros tomaram as medidas adequadas para a sua implantação (ver pontos 20 a 22).

O Tribunal constatou que a Comissão incentivou a utilização de novas tecnologias, em especial para o acompanhamento das ajudas «superfícies» de pagamento direto. O quadro jurídico que permite a utilização de dados Sentinel para verificação dos pedidos de ajuda «superfícies» dos agricultores entrou em vigor em maio de 2018. As alterações legislativas efetuadas em outubro de 2019 clarificaram muitos domínios do novo método de acompanhamento. Todavia, os organismos pagadores continuam preocupados com os possíveis resultados das futuras auditorias da Comissão, uma vez que as regras do novo método não são tão pormenorizadas como as que se aplicam aos controlos tradicionais. Embora este aspeto abra a porta à inovação, e a Comissão tenha manifestado a sua disponibilidade para realizar debates e encontrar soluções caso surjam questões importantes, os organismos pagadores esperam orientações adicionais da Comissão para tomarem as decisões corretas e reduzirem o risco de futuras correções financeiras. Outra questão é a complexidade das atuais medidas de ajuda da PAC, uma vez que alguns requisitos nem sempre podem ser objeto de acompanhamento à distância (ver pontos 24 a 30).

De igual modo, a maioria dos organismos pagadores que responderam ao inquérito do Tribunal mostra‑se preocupada com o risco de não conseguir chegar a conclusões sobre um grande número de parcelas utilizando a automatização, sobretudo se tiverem de efetuar um seguimento mediante visitas no terreno. Pode ser o caso de pequenas parcelas, bem como de parcelas onde se realizam certos tipos de atividades (por exemplo, pastoreio extensivo). A Comissão tomou medidas para encontrar soluções para estas questões, mas são ainda necessários testes em ambientes operacionais (ver pontos 32 a 37).

A passagem para os controlos por monitorização exige alterações significativas dos sistemas informáticos e nem todos os organismos pagadores consideram que dispõem, atualmente, dos recursos e dos conhecimentos especializados necessários para o efeito. A Comissão tomou iniciativas para facilitar o acesso aos serviços de processamento dos dados Sentinel e da nuvem digital, mas a adoção destes recursos pelos organismos pagadores para fins operacionais ainda é reduzida (ver pontos 38 a 40).

A Comissão iniciou e financiou projetos de investigação que, na sua maioria, estão ainda em curso, pelo que os resultados destes esforços só serão plenamente visíveis nos próximos anos (ver pontos 41 a 44).

O Tribunal constatou que cinco Estados‑Membros tomaram medidas relativas aos pagamentos diretos, uma vez que 15 dos seus organismos pagadores utilizaram o novo método de acompanhamento já em 2019, embora, em geral, apenas para certos regimes de ajuda e determinados grupos de agricultores (ver pontos 45 a 54). Outros 13 organismos pagadores tencionam introduzir os controlos por monitorização em 2020, mas o Tribunal constatou que presentemente alguns obstáculos dificultam uma utilização mais alargada das novas tecnologias (ver pontos 55 a 58).

O Tribunal recomenda que a Comissão apoie e incentive os Estados‑Membros a utilizarem o método dos controlos por monitorização na PAC pós‑2020 enquanto sistema principal de controlo, mediante:

1. a manutenção de um catálogo de exemplos documentados de boas práticas técnicas nos controlos por monitorização, que os organismos pagadores podem personalizar de acordo com as suas necessidades;
2. a criação de um quadro de avaliação da qualidade para os controlos por monitorização;
3. a disponibilização de uma plataforma de intercâmbio entre organismos pagadores, para identificação de sinergias em termos de tratamento de dados, armazenamento de dados, aquisição de dados ou outros serviços conexos, o que proporcionaria benefícios mútuos e poupanças.

Prazo: dezembro de 2021

Embora os Estados‑Membros possam utilizar o método dos controlos por monitorização para verificar determinados requisitos de desenvolvimento rural e de condicionalidade, a maior parte deles não o fará antes de 2021. O motivo prende‑se com a natureza de alguns destes requisitos, que não é possível acompanhar à distância, mas também com o facto de os organismos pagadores anteverem benefícios limitados em termos de desempenho e de poupança de custos (ver pontos 59 a 71).

Embora o sistema de vigilância de zona possa desempenhar um papel importante no acompanhamento do desempenho ambiental e climático da PAC, em grande medida o atual conjunto proposto de indicadores da PAC pós‑2020 não foi concebido para o acompanhamento direto com dados Sentinel (ver pontos 73 a 76).

A Comissão deve:

1. identificar obstáculos que dificultem a adoção de novas tecnologias para verificação dos requisitos de condicionalidade e de desenvolvimento rural e elaborar um plano de ação para a sua eliminação, nos casos em que seja eficaz em termos de custos;
2. utilizar e promover a utilização de informações provenientes de novas tecnologias para proporcionar uma melhor perspetiva sobre o desempenho da PAC pós‑2020.

Prazo: dezembro de 2021

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Nikolaos Milionis, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de janeiro de 2020.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Siglas e acrónimos

AAV: Apoio associado voluntário

BCAA: Boas condições agrícolas e ambientais

DG AGRI: Direção‑Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

DG GROW: Direção‑Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME

DIAS: Serviços de Acesso a Dados e Informações

ESA: Agência Espacial Europeia

GNSS: Sistema Global de Navegação por Satélite

JRC: Centro Comum de Investigação

PAC: Política agrícola comum

PAG: Pedido de ajuda geoespacial

RLG: Requisitos legais de gestão

RPB: Regime de pagamento de base

Sen4CAP: Sentinels for the Common Agricultural Policy

SIGC: Sistema Integrado de Gestão e de Controlo

SIPA: Sistema de identificação das parcelas agrícolas

TCE: Tribunal de Contas Europeu

UE: União Europeia

Glossário

Agricultura inteligente: a utilização de tecnologias modernas para a vigilância, o acompanhamento, a automatização e a análise de operações, a fim de aumentar a quantidade e a qualidade dos produtos agrícolas.

Aprendizagem automática: uma aplicação da inteligência artificial em que os sistemas informáticos utilizam algoritmos e modelos estatísticos para melhorar o seu desempenho de uma tarefa específica (como a classificação de imagens) sem serem programados para esse fim.

Compromisso agroambiental e climático (medida): prática que vai além das exigências ambientais habituais e que os agricultores podem optar por aplicar, recebendo por isso um pagamento a partir do orçamento da UE.

Controlos por monitorização: substituto dos controlos no local que envolve a observação, o seguimento e a avaliação sistemáticos dos critérios de elegibilidade e das obrigações através dos dados dos satélites Sentinel do Copernicus.

Drone: aeronave não tripulada, controlada à distância e que pode tirar fotografias.

Ecologização: adoção de práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, sendo também o termo utilizado normalmente para designar o regime de apoio da UE correspondente.

Filtragem de nuvens: processo de filtragem que se destina a excluir os píxeis prejudicados pela presença de nuvens numa imagem de satélite.

Geomarcação: processo de adicionar metadados geográficos (e possivelmente temporais), obtidos pelo sistema global de navegação por satélite do dispositivo, a meios audiovisuais, tais como uma fotografia.

Marcador: uma alteração característica do sinal de satélite ao longo do tempo, que pode ser associada a um evento de cobertura do solo (como o crescimento rápido da vegetação ou a existência de vegetação seca).

Pedido de ajuda geoespacial (PAG): ferramenta online para a apresentação de pedidos de ajuda «superfícies» na agricultura.

Píxel: a unidade mais pequena de uma imagem que pode ser visualizada num dispositivo digital.

Procedimento de apuramento da conformidade: processo pelo qual a Comissão verifica se um Estado‑Membro utilizou de forma correta os fundos agrícolas à sua disposição e se executou eficazmente os seus sistemas de gestão e controlo. Em caso de infração, o procedimento pode resultar na obrigação de o Estado‑Membro realizar um reembolso.

Resolução espacial: o nível de pormenor que pode ser detetado por um sensor de satélite ou apresentado numa imagem de satélite, expresso em (centí)metros por píxel.

Sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA): base de dados das terras agrícolas dos Estados‑Membros, utilizada para o pagamento das ajudas diretas no âmbito da política agrícola comum e para os controlos de elegibilidade relativos aos pedidos de ajuda dos agricultores.

Sistema de vigilância de zona: tecnologia de observação sistemática, de acompanhamento e avaliação das atividades agrícolas por dados dos satélites Sentinel do Copernicus ou outros dados equivalentes.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — Utilização sustentável dos recursos naturais, presidida pelo Membro do TCE Nikolaos Milionis. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Phil Wynn Owen, com a colaboração de Gareth Roberts, chefe de gabinete; Ramona Bortnowschi e Olivier Prigent, assessores de gabinete; Richard Hardy, responsável principal; Jindrich Dolezal, responsável de tarefa; Els Brems, responsável de tarefa adjunta; Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Arfah Chaudry, Michail Konstantopoulos, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach e Pekka Ulander, auditores. Richard Moore prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Pekka Ulander, Arfah Chaudry, Richard Moore, Jindrich Dolezal, Richard Hardy, Ramona Bortnowschi, Phil Wynn Owen e Olivier Prigent.

Notas

¹ Para o período de 2014‑2020, as regras relativas aos requisitos de condicionalidade estão definidas no artigo 93.º e no Anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum.

² Para mais informações sobre a condicionalidade, ver também o Relatório Especial 26/2016, intitulado «Tornar a condicionalidade mais eficaz e mais simples continua a ser um desafio».

³ Ver também o Relatório Anual do Tribunal relativo a 2018, pontos 7.16 a 7.18.

⁴ DG AGRI e ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP, 2018, p. 99.

⁵ Regulamento de Execução (UE) 2018/746 da Comissão, de 18 de maio de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 no respeitante à alteração dos pedidos únicos e de pagamento e aos controlos.

⁶ DG AGRI e ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP, 2018, p. 153, 155.

⁷ Regulamento de Execução (UE) 2019/1804 da Comissão, de 28 de outubro de 2019, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 no respeitante às alterações de pedidos de ajuda ou de pagamento, aos controlos no sistema integrado de gestão e de controlo e ao sistema de controlo no âmbito da condicionalidade.

⁸ Estipulado nos artigos 40.º‑A e 40.º‑B do Regulamento (UE) n.º 809/2014 e no documento do JRC Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring, 2018, pp. 3 a 8.

⁹ JRC, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018‑2019, 2018, p. 16.

¹⁰ TCE, Relatório Especial 25/2016, intitulado «O sistema de identificação das parcelas agrícolas: um instrumento útil para determinar a elegibilidade das terras agrícolas, mas a sua gestão ainda pode ser melhorada», pontos 65 a 72.

¹¹ JRC, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018‑2019, 2018, p. 18.

¹² CREODIAS, MUNDI, ONDA e SOBLOO.

¹³ O Tribunal deu início a uma auditoria sobre os esforços da Comissão para promover a utilização de serviços prestados pelos principais programas espaciais da UE, o COPERNICUS e o GALILEO. Esta auditoria abrange também as plataformas DIAS.

¹⁴ O valor refere‑se à contribuição total da UE prevista para 34 projetos de investigação. Base de dados CORDIS da Comissão Europeia, consultada em fevereiro de 2019.

¹⁵ RECAP (2016‑2018), SensAgri (2016‑2019) e EO4AGRI (2018‑2020), com uma contribuição total da UE de 6,7 milhões de euros.

¹⁶ República Checa, Itália (5 regiões), Lituânia, Países Baixos, Roménia e Espanha (Castela e Leão). Desde abril de 2019, a França participa no projeto (uma região e um departamento).

¹⁷ Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1306/2013. SWD(2018) 301 final.

¹⁸ A lista completa dos RLG e BCAA consta do anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

¹⁹ Regulamento de Execução (UE) 2019/1804 da Comissão, de 28 de outubro de 2019, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 no respeitante às alterações de pedidos de ajuda ou de pagamento, aos controlos no sistema integrado de gestão e de controlo e ao sistema de controlo no âmbito da condicionalidade.

²⁰ https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

²¹ Relatório Anual de Atividades da DG AGRI relativo ao exercício de 2018, pp. 198‑199.

²² TCE, Glossário do Relatório Anual do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 2018.

²³ TCE, Relatório Anual relativo a 2018, ponto 7.63 e Relatório Especial 21/2017, intitulado «Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental», pontos 26 a 33.

²⁴ TCE, Parecer n.º 7/2018 sobre as propostas da Comissão de regulamentos no âmbito da política agrícola comum para o período pós‑2020, ponto 72.

²⁵ COM(2018) 392, Anexo I da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que define regras para o apoio aos planos estratégicos a estabelecer pelos Estados‑Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC) e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (UE) n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho.

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