Uusien kuvantamistekniikoiden käyttö yhteisen maatalouspolitiikan seurannassa: kehitys yleisesti ottaen vakaata, mutta ilmaston ja ympäristön seurannan osalta hitaampaa

Tiivistelmä

Yhteisessä maatalouspolitiikassa on jo pitkään käytetty satelliitti- tai ilmakuvia pinta-alaperusteisten tukien tarkastamiseen. Näiden tukien osuus on nykyisin lähes 80 prosenttia maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen myönnetystä EU:n rahoituksesta. Näiden kuvien spatiaalinen resoluutio on yleensä hyvin korkea, mutta ennen vuotta 2017 niitä ei ollut saatavilla niin usein, että maatalousmaalla harjoitettavaa toimintaa olisi voitu todentaa koko vuoden ajan (esim. sadonkorjuu).

EU:n omistamat Copernicus Sentinel ‑satelliitit 1 ja 2 ovat maaliskuusta 2017 lähtien tarjonneet tihein väliajoin toimitettavia, vapaasti saatavilla olevia korkean resoluution kuvia, jotka saattavat muuttaa maanhavainnointiteknologiaa maataloustoiminnan seurannassa. Koska kuvia otetaan usein, koko kasvukauden kattava automaattinen aikasarjatietojen käsittely mahdollistaa viljelykasvien tunnistamisen ja yksittäisten lohkojen tiettyjen maatalouskäytäntöjen (kuten maanmuokkauksen ja niiton) seurannan ilman ihmisen toimintaa. Vuodesta 2018 lähtien maksajavirastot ovat voineet käyttää Copernicus Sentinel ‑dataa viljelystarkastuksiin perustuvien perinteisten tarkastusten sijasta.

Komission ja YMP:n sidosryhmien mukaan Copernicus Sentinel ‑datasta ja muista pinta-alatuen seurantateknologioista voi olla merkittävää hyötyä viljelijöille, viranomaisille ja ympäristölle. Tarkastuksessa tutkittiin, kannustiko komissio tehokkaasti näiden uusien teknologioiden laajamittaiseen käyttöön ja olivatko jäsenvaltiot toteuttaneet asianmukaisia toimia niiden hyödyntämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi Copernicus Sentinel ‑satelliittidataan, drooneilla otettuihin kuviin ja paikkamerkittyihin kuviin. On erityisen tärkeää arvioida uuden kuvantamistekniikan käytön edistymistä nyt, jotta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tuloksia voitaisiin soveltaa vuoden 2020 jälkeiseen YMP:hen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sekä komissio että eräät jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimia mahdollistaakseen uusien teknologioiden tarjoamien potentiaalisten ratkaisujen hyödyntämisen. Komissio edisti monilla konferensseilla ja seminaareilla uuden teknologian käyttöä ja antoi kahdenvälistä tukea useille maksajavirastoille. Vuonna 2019 kaikkiaan 66 maksajavirastosta 15 käytti Copernicus Sentinel ‑dataa joidenkin järjestelmien ja joidenkin tuensaajaryhmien tukihakemusten tarkastamiseen (”seurantaan perustuvat tarkastukset”). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi ilmi, että monet maksajavirastot katsovat, että uuden teknologian laajemmalle käytölle on esteitä.

Vaikka komissio on yrittänyt poistaa tai lieventää joitakin näistä esteistä, maksajavirastot odottavat komissiolta lisäohjeita asianmukaisten päätösten tekemiseksi ja tulevien rahoitusoikaisujen riskin pienentämiseksi.

Monitorointitarkastuksiin siirtyminen edellyttää merkittäviä muutoksia tietotekniikkajärjestelmiin, erityisresursseihin ja asiantuntemukseen. Komissio on tehnyt aloitteita helpottaakseen Sentinel-datan ja digitaalisten pilvipalvelujen saatavuutta, mutta niiden hyödyntäminen maksajavirastojen operatiivisessa toiminnassa on yhä vähäistä.

Maaseudun kehittämisohjelmien ja täydentävien ehtojen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että uusia teknologioita käytettiin rajoitetusti ilmasto- ja ympäristövaatimusten soveltamisen ja tuloksellisuuden seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että tällä hetkellä ehdotettuja vuoden 2020 jälkeisen YMP:n tuloksellisuusindikaattoreita ei ole juurikaan suunniteltu Sentinel-dataan perustuvaan suoraan monitorointiin.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio kannustaa jäsenvaltioita käyttämään vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä monitorointitarkastuksia keskeisenä valvontajärjestelmänään. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee lisäksi, että komissio hyödyntäisi uusia teknologioita paremmin ympäristö- ja ilmastovaatimusten seurannassa.

Johdanto

Yhteinen maatalouspolitiikka

EU:n yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) hallinnointiin osallistuvat sekä komissio että jäsenvaltiot. Jäsenvaltioiden maksajavirastot vastaavat tukihakemusten hallinnoinnista, hakijoita koskevista tarkastuksista, maksujen suorittamisesta ja rahoituksen käytön valvonnasta. Komissio vastaa pitkälti menokehyksestä. Se tarkastaa ja valvoo maksajavirastojen työtä ja kantaa vastuun EU:n varojen käytöstä. YMP:llä on kolme tukikokonaisuutta:

• suorat tuet tulotuen tarjoamiseksi viljelijöille
• markkinatoimenpiteet, joilla puututaan vaikeisiin markkinatilanteisiin, kuten hintojen äkilliseen laskuun
• maaseudun kehittämistoimenpiteet, joita toteutetaan kansallisten ja alueellisten ohjelmien avulla maaseutualueiden erityistarpeisiin ja haasteisiin vastaamiseksi.

Kaaviosta 1 käy ilmi, että neljä viidesosaa YMP:n menoista käytetään suorien tukien tai maaseudun kehittämistoimenpiteiden alaisuuteen kuuluviin pinta-alaperusteisiin järjestelmiin. Maksajavirastot käsittelevät vuosittain pinta-alaperusteisen tuen maksamisen viljelijöille viljellyn hehtaarimäärän perusteella ja sen perusteella, noudattavatko viljelijät erityisiä tukikelpoisuussääntöjä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin AGREX-tietojärjestelmän ja komission toimittamien tietojen perusteella.

Viljelijöiden saamaa määrää voidaan vähentää, jos tarkastuksessa havaitaan, että he eivät ole noudattaneet sääntöjä, jotka koskevat elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinten ja kasvien terveyttä, ilmastoa ja ympäristöä, vesivarojen suojelua, eläinten hyvinvointia ja maatalousmaan kuntoa¹. Näistä vaatimuksista käytetään nimitystä ”täydentävät ehdot”².

Satelliittikuvien käyttö pinta-alatuen tarkastamiseen

YMP:ssä on jo pitkään käytetty ilmakuvia ja satelliittikuvia joidenkin pinta-alaperusteisten tukien tarkastamiseen. Vuoden 1992 YMP:n uudistuksessa sallittiin satelliittikuvien käyttö paikalla toimitettavien tarkastusten sijasta (ks. kohta 07). Vuonna 2003 toteutetussa YMP:n uudistuksessa jäsenvaltioita vaadittiin luomaan tietokoneistettu paikkatietojärjestelmä kaikille viljelylohkoille. Vuonna 2013 toteutetun YMP:n uudistuksen myötä tämän viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän (LPIS) sekä paikkatietoanalyysiin perustuvien tukihakemusten käyttö tuli pakolliseksi. Ne otettiin käyttöön vaiheittain vuodesta 2015 alkaen. Tavoitteena oli edistää tukihakemusten tarkistamista.

LPIS-järjestelmä perustuu ilma- ja satelliittikuviin, jotka on korjattu geometrisen vääristymän varalta (”ortokorjattu”). Maksajavirastot käyttävät LPIS-järjestelmää kaikkien pinta-alatukihakemusten ristiintarkastuksiin varmistaakseen, että ne maksavat vain tukikelpoisesta maatalousmaasta ja vain kerran kustakin maa-alasta. LPIS-ortokuvien spatiaalinen resoluutio on erittäin korkea (yleensä 25–50 cm pikseliä kohti – ks. kuva 1), ja niitä päivitetään yleensä joka kolmas vuosi.

© MAPA – Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriö.

LPIS on maksajavirastojen yhdennettyjen hallinto- ja valvontajärjestelmien kulmakivi pinta-alaperusteisissa järjestelmissä. Vaikka viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmää koskevassa erityiskertomuksessa nro 25/2016 todettiin, että parantamisen varaa on, siinä todettiin myös, että komissio ja maksajavirastot ovat vuosien mittaan toteuttaneet toimia järjestelmän luotettavuuden lisäämiseksi³. Koska LPIS-kuvia päivitetään harvoin, maksajavirastot eivät voi käyttää niitä lohkolla vuoden aikana toteutettavien toimien (istutus, sadonkorjuu, niittäminen jne.) tarkastamiseen. Maksajavirastojen on täytynyt tarkastaa viljelijöiden ilmoitukset ja tukikelpoisuussääntöjen noudattaminen kohdistamalla viljelystarkastuksia viljelijöistä poimittuun noin viiden prosentin otokseen (ks. kuva 2).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Viljelystarkastukset ovat aikaavieviä ja kalliita, ja niiden avulla saadaan kertaluonteinen kuva alueilla vallitsevasta tilanteesta. Komissio on kehittänyt vuodesta 1992 lähtien vaihtoehtoista lähestymistapaa viljelylohkojen tarkastamiseen kaupallisten toimijoiden (kuten SPOT, WorldView, Planetscope) satelliittikuvilla, joita otetaan eri aikoina ympäri vuoden ja joita kutsutaan kaukokartoituksella tehtäviksi tarkastuksiksi (ks. kuva 3). Euroopan komission yhteisen tutkimuskeskuksen (YTK) mukaan EU:ssa keskimäärin 80 prosenttia viljelystarkastuksista tehdään nykyisin kaukokartoituksella. Jos maksajavirasto ei pysty tekemään johtopäätöstä näiden kuvien perusteella, tarkastaja tekee nopean tarkastuskäynnin kyseisille viljelylohkoille. Kaukokartoituksen avulla tehtävät tarkastukset ovat edullisempia⁴, mutta ne edellyttävät kuitenkin ihmisen toimia siten, että operaattorit tulkitsevat erittäin korkean resoluution satelliittikuvia tietokoneavusteisella kuvatulkinnalla.

Lähde: YTK.

Paikkatietoanalyysiin perustuvien tukihakemusten avulla (ks. kohta 04) viljelijät voivat esittää tukihakemukset ja maksupyynnöt sähköisesti ja ilmoittaa samalla viljelylohkojen maantieteellisen sijainnin. Maksajavirastojen tietojärjestelmät yhdistävät näin ollen paikkatiedot nyt yksittäisiin viljelylohkoihin.

Kesäkuusta 2015 lähtien EU:n omistamat Sentinel-satelliitit 1 ja 2 (ks. kaavio 2), jotka on laukaistu avaruudesta tapahtuvaa maapallon seurantaa koskevan EU:n infrastruktuurin eli Copernicus-ohjelman puitteissa, ovat tarjonneet vapaasti saatavilla olevia korkean resoluution kuvia. Euroopan avaruusjärjestön (ESA), komission ja kuultujen asiantuntijoiden mukaan ne saattavat muuttaa YMP:n seurannassa käytettävää maanhavainnointiteknologiaa, koska ne

• tarjoavat korkean spatiaalisen resoluution, ja maaliskuusta 2017 lähtien myös korkealla taajuudella – uusi kuva, jossa on 10 metriä spatiaalista resoluutiota pikseliä kohti, on saatavilla viiden päivän välein, kun taas Landsatin (Yhdysvaltojen satelliittiseurantaohjelma) resoluutio on 30 metriä ja uusi kuva saatavilla 16 päivän välein
• tuottavat vertailukelpoisia tietoja pitkällä aikavälillä, ja kalibroinnin laatu on korkea.
• komissio on sitoutunut pitkällä aikavälillä jatkamaan näiden kuvien toimittamista.

© ESA/ATG medialab.

Koska Sentinel-1- ja 2‑kuvia otetaan usein, aikasarjatietojen automaattinen käsittely koko kasvukauden aikana mahdollistaa viljelykasvien tunnistamisen ja yksittäisten lohkojen tiettyjen maatalouskäytäntöjen seurannan (esim. maanmuokkaus, sadonkorjuu ja niitto). Kaaviosta 3 käy ilmi, miten kasvit voidaan tunnistaa Sentinel-tietojen aikasarjan avulla. Näin voidaan valvoa tuensaajien koko joukkoa sen sijaan, että keskityttäisiin viljelijöitä koskevan otoksen tarkastamiseen.

Lähde: Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.

Copernicus-ohjelman Sentinel-tietojen käyttö pinta-alatuen seurantaan

EU:n maksajavirastot allekirjoittivat toukokuussa 2017 epävirallisen muistion, Maltan julistuksen, jossa komissiota kannustettiin käyttämään uutta teknologiaa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän yksinkertaistamiseen. Komissio ehdotti kesäkuussa 2017 muutoksia lainsäädäntöön, jotta jäsenvaltiot voisivat soveltaa vuodesta 2018 alkaen uusia ”monitorointitarkastuksia”⁵. Tässä lähestymistavassa käytetään Copernicus-ohjelman Sentinel-tietoihin perustuvia automatisoituja prosesseja. Muutetuissa säännöissä sallitaan myös muiden uusien teknologioiden, kuten droonien ja paikkamerkittyjen valokuvien tai muiden satelliittien keräämien tietojen käyttö lisäevidenssinä YMP:n vaatimusten noudattamisen tarkastamisessa.

Ensimmäinen maksajavirasto alkoi käyttää uutta lähestymistapaa tarkastuksissaan toukokuussa 2018. Kyseessä oli Italiassa toimiva maksajavirasto, joka käytti sitä tarkastuksissaan yhdessä maakunnassa (Foggia, Apulia). Vuonna 2019 Belgian, Espanjan, Italian, Maltan ja Tanskan 15 maksajavirastoa kohdistivat monitorointitarkastuksia joihinkin järjestelmiinsä. Kaaviossa 4 esitetään keskeiset päivämäärät monitorointitarkastusten käyttöönotossa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Monitorointitarkastuksissa yhdistetään joka viides päivä saadut Copernicus Sentinel-1- ja 2‑tiedot viljelijöiden hakemuksissaan toimittamiin tietoihin. Maksajavirastot saavat koneoppimisen tai suurten tietomäärien käsittelyyn soveltuvien muiden algoritmien avulla tietoja viljelykasvityypeistä ja maataloustoiminnasta kaikilla ilmoitetuilla lohkoilla/maatiloilla kunkin tukijärjestelmän osalta. Tämän jälkeen maksajavirastot arvioivat lohkot/tilat käyttäen kullekin lohkolle/tilalle osoitettua värillisten lippujen järjestelmää (ks. kuva 4).

Lähde: YTK:n suorittama simulointi.

Maksajavirastot arvioivat lohkoilla/tiloilla vuoden aikana harjoitetun toiminnan ottaen huomioon viimeisimmät saatavilla olevat Sentinel-tiedot ja viljelijöiltä saadut tiedot. Esimerkiksi nurmilohkolle annetaan keltainen lippu, kunnes Sentinel-data osoittaa, että se on niitetty säädetyssä määräajassa, minkä jälkeen sen lippumerkintä muutetaan vihreäksi. Sentinel-tiedot eivät sovellu lohkon pinta-alan mittaamiseen spatiaalisen resoluutionsa vuoksi. Maksajavirastot mittaavat näin ollen viljelylohkon pinta-alan LPIS-järjestelmässä, jossa käytetään korkeampaan spatiaaliseen resoluutioon perustuvia kuvia. Maksajaviraston LPIS-järjestelmän on siten oltava laadukas sekä rekisteröidyn tukikelpoisen pinta-alan tarkkuuden että sen päivitystiheyden osalta, ennen kuin voidaan siirtyä monitorointitarkastuksiin. Kaaviossa 5 annetaan esimerkki siitä, miten monitorointitarkastukset toimivat.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Kastilia ja Leónin (Espanja) maksajaviraston menettelyjen perusteella.

Uuden monitorointimallin odotetut hyödyt

Komissio, maksajavirastot, sidosryhmät ja asiantuntijat ovat yhtä mieltä siitä, että Copernicuksen Sentinel-datan käyttöön perustuva monitorointimalli on merkittävä muutos YMP:n hallinnoinnissa ja valvonnassa.

Sääntöjen noudattamisen lisääminen auttamalla viljelijöitä täyttämään vaatimukset

Perinteinen tukihakemusten ja tarkastusten järjestelmä on vaiheittainen, kun taas monitorointitarkastukset muodostavat interaktiivisen järjestelmän. Monitorointitarkastuksissa voidaan ottaa huomioon uusia tietoja milloin tahansa kasvukauden aikana (esimerkiksi äskettäin saadut, tuoreemmat Sentinel-tiedot, paikkamerkityt valokuvat tai viljelijän lähettämät asiakirjat), ja näin ollen viljelijöillä on enemmän mahdollisuuksia oikaista hakemuksensa ennen niiden viimeistelyä (ks. kaavio 6). Maksajavirastot voivat myös lähettää viljelijöille varoitusviestejä, jotka antavat heille mahdollisuuden toteuttaa korjaavia toimia (esim. niittämällä pellon). Monitorointimallin avulla voidaan näin ollen ehkäistä säännösten noudattamatta jättäminen ennalta sen sijaan, että viljelijöihin kohdistettaisiin sanktioita jälkikäteen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Monitorointi kattaa kaikki viljelijät, hallinnollinen rasitus vähenee ja kustannustehokkuus paranee

Paikalla tehtäviin tarkastuksiin perustuvan perinteisen lähestymistavan mukaisesti maksajavirastot poimivat viljelijöiden joukosta tarkastettavaksi pienen otoksen. Jos tehdään otantaan perustuva viljelystarkastus, tarkastaja tarkastaa lohkon pinta-alan ja viljellyt kasvit viljelijän tukihakemuksessa ilmoittamien tietojen perusteella.

Uudessa lähestymistavassa kaikkiin alueen viljelylohkoihin sovelletaan samaa monitorointiprosessia. Viljelystarkastuksia tehdään paikan päällä vain, jos monitorointiprosessin perusteella ei pystytä tekemään johtopäätöstä ja noudattamatta jättämisen mahdollinen taloudellinen vaikutus ylittää tietyn kynnysarvon. Jos tämä johtaa paikan päällä tehtävien viljelystarkastusten vähenemiseen, viljelijälle tarkastuksista aiheutuva rasite vähenee ja maksajaviraston kustannukset pienenevät. Äskettäisen tutkimuksen⁶ mukaan automaatio, digitalisaatio ja uudet hallinta- ja valvontatekniikat voivat auttaa hillitsemään YMP:n hallintokustannuksia. Jos satelliittien käyttö merkitsee sitä, että paikan päällä tehtävät viljelystarkastukset kohdistuvat tiloihin, jotka todennäköisimmin ovat vaatimustenvastaisia, tarkastuskäyntien tehokkuus paranee.

Tilanhoitoa koskevien tietojen parantaminen

Monitorointitarkastukset tuottavat älykkään maatalouden kannalta hyödyllisiä tietoja (hyödyntämällä nykyaikaista teknologiaa maataloustuotteiden määrän ja laadun parantamiseksi). Tiedot voivat tuottaa viljelijöille taloudellista hyötyä. Esimerkiksi satelliittikuvat voivat antaa tietoa maaperän typpipitoisuudesta tai kuivuusstressistä, mikä voi optimoida lannoitteiden levityksen tai kastelun, vähentää viljelijälle aiheutuvia kustannuksia ja vähentää maataloustoiminnan kielteisiä ympäristövaikutuksia. Antamalla pääsyn tietoihinsa (LPIS, Sentinel ja muut satelliittikuvat, ympäristövaatimuksia koskevat tiedot) maksajavirastot voivat tarjota viljelijöille palvelua, joka moninkertaistaa uuden teknologian hyödyt.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksessa arvioitiin, ovatko komissio ja jäsenvaltiot pyrkineet hyödyntämään uusien kuvantamistekniikoiden mahdollisuuksia riittävästi YMP:n seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, kannustiko komissio tehokkaasti uusien teknologioiden laajamittaiseen käyttöön ja olivatko jäsenvaltiot toteuttaneet asianmukaisia toimia niiden hyödyntämiseksi. Tarkastuksessa pyrittiin myös yksilöimään esimerkkejä hyvistä käytännöistä, jotka liittyvät uusien teknologioiden käyttöön YMP:n seurannassa, sekä ottamaan selvää esteistä, jotka haittaavat niiden laajempaa käyttöönottoa. On erityisen tärkeää arvioida uuden kuvantamistekniikan käytön edistymistä nyt, jotta tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tuloksia voitaisiin soveltaa vuoden 2020 jälkeiseen YMP:hen. Uusien tekniikoiden käytön lisääntyminen YMP:n seurannassa voi vaikuttaa kansallisten ja EU:n tarkastuselinten tulevaan tarkastustapaan.

Tilintarkastustuomioistuimennyt touteuttaman tarkastuksen piiriin kuuluvat uudet kuvantamistekniikat ovat Copernicus Sentinel ‑satelliittidata, drooneilla otetut kuvat ja paikkamerkityt kuvat. Tarkastus ei kattanut Copernicus Sentinel ‑datan käyttöä älykkäisiin maataloussovelluksiin, satoennusteisiin tai YMP:n ulkopuolisiin aloihin.

Tilintarkastustuomioistuin hankki tarkastusevidenssiä tekemällä

• asiakirjatarkastuksia ja haastatteluja neljässä komission pääosastossa (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto; sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk‑yritystoiminnan pääosasto; yhteinen tutkimuskeskus; ympäristöasioiden pääosasto), Euroopan ympäristökeskuksessa (EYK) ja tutkimuksen toimeenpanovirastossa.
• tarkastuskäynnit Belgiassa, Espanjassa, Italiassa ja Tanskassa toimiviin neljään maksajavirastoon, jotka toteuttivat monitorointitarkastuksia vuonna 2019.
• kyselytutkimuksen 66 maksajavirastolle, jotka hallinnoivat pinta-alaan liittyviä toimenpiteitä 27 jäsenvaltiossa (Yhdistynyt kuningaskunta jätettiin tarkastuksen ulkopuolelle, koska se oli aloittanut 50 artiklan mukaisen prosessin erotakseen EU:sta); kyselytutkimuksessa esitettiin kysymyksiä uuden kuvantamistekniikan käytöstä, monitorointitarkastuksiin siirtymisessä saavutetusta edistyksestä sekä vuoden 2020 jälkeiseen YMP:aan valmistautumisessa havaituista haasteista. Tilintarkastustuomioistuin sai vastaukset 59 maksajavirastolta (vastausprosentti oli 89).
• tarkastuskäynnin Euroopan avaruusjärjestöön ja osallistumalla asiantuntijapaneelikokoukseen, jossa oli mukana maksajavirastojen, tutkimuksen, teollisuuden ja Euroopan ympäristökeskuksen edustajia
• analyysin jäsenvaltioiden täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten tuloksista vuosilta 2015–2017.

Huomautukset

Komissio on tukenut uusien tekniikoiden käyttöä

Komissio on arvioinut, että uudet kuvantamistekniikat tehostavat merkittävästi YMP:n seurantaa (ks. kohdat 15–19). Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio toteuttanut riittäviä toimia näiden hyötyjen saavuttamiseksi

• tekemällä lainsäädäntöön ja ohjeisiin muutoksia, jotka mahdollistavat uuden tekniikan käytön tukihakemusten tarkastamisessa
• antamalla oikea-aikaista tukea maksajavirastoille ja edistämällä uuden tekniikan käyttöä
• yksilöimällä esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja ratkaisuista maksajavirastojen kohtaamiin haasteisiin
• helpottamalla maksajavirastojen pääsyä Copernicus Sentinel ‑dataan
• alustamalla ja rahoittamalla tutkimushankkeita, joilla voidaan lisätä uuden tekniikan käyttöä YMP:n seurannassa.

Monitorointitarkastusten säädösperusta on selkiytynyt

Kyselytutkimuksen tulosten mukaan noin kaksi viidesosaa maksajavirastoista katsoi, että toukokuussa 2018 annettu alkuperäinen lainsäädäntö (ks. kohta 11) ei mahdollistanut käytännöllisiä ratkaisuja monitorointitarkastusten toteuttamiseen. Komissio havaitsi, että lisätarkennuksia tarvitaan, joten se muutti maksatusvuoteen 2019 sovellettavaa lainsäädäntöä⁷.

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoittaa, että 59 maksajavirastosta 52:ssa yksi merkittävä este uuden lähestymistavan yhteydessä on komission sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyyn liittyvä epävarmuus. Perinteisten tarkastusten osalta on olemassa yksityiskohtaiset säännöt siitä, miten paikalla tehtävät tarkastukset tai kaukokartoitus toteutetaan, mutta monitorointitarkastusten kohdalla tällaisia sääntöjä ei ole. Maksajavirastot ovat näin ollen huolissaan siitä, että komissio voi myöhemmin kyseenalaistaa niiden lähestymistavan ja tehdyt päätökset ja tehdä rahoitusoikaisuja.

Komissio ymmärsi niiden huolen ja selvensi, miten monitorointitarkastukset tarkastetaan tulevaisuudessa.

• Kaikki monitorointitarkastuksia koskevat ilmoitukset arvioidaan tiettyjen lainsäädännöllisten ja teknisten seikkojen perusteella⁸.
• Arviointien tulokset ilmoitetaan maksajavirastoille.
• Kaikille vuonna 2019 monitorointitarkastuksia tekeville maksajavirastoille lähetetään kirje, jossa komissio ilmaisee olevansa valmis käymään keskusteluja ja löytämään ratkaisun, jos merkittäviä ongelmia ilmenee.

Jotkin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista maksajavirastoista odottivat komission hyväksyntää monitorointitarkastuksia koskeville menetelmilleen. Maksajavirastot ovat keskustelleet useista teknisistä näkökohdista YTK:n asiantuntijoiden kanssa, mutta komissio ei ole hyväksynyt menetelmiä eikä aio tehdä niin.

Komissio kuvailee teknisissä ohjeissaan⁹ joitakin perussääntöjä sen tarkistamiseksi, onko järjestelmä tulkinnut Sentinel-dataa oikein, vertaamalla sitä kentällä havaittuun tilanteeseen. Lohkojen automaattisen arviointijärjestelmän luotettavuuden arvioimiseksi komissio on asettanut maksajavirastojen järjestelmille kaksi peruskynnysarvoa, jotka eivät saa ylittyä:

• Viiden prosentin osuus vääristä punaisista merkinnöistä aiheutuvia virheitä; tällainen tilanne syntyy, kun viljelijän oikein laatima ilmoitus arvioidaan vaatimusten vastaiseksi. Kyseisellä virheellä on vain vähän vaikutusta EU:n talousarvioon, koska viljelijä tekee mitä todennäköisimmin valituksen.
• 10–20 prosentin osuus vääristä vihreistä merkinnöistä aiheutuvia virheitä; tällainen tilanne syntyy, kun viljelijälle, joka ei noudata vaatimuksia lainkaan tai noudattaa niitä vain osittain, maksetaan maksu ilman, että järjestelmä havaitsee noudattamatta jättämisen. Tämäntyyppiset virheet voivat johtaa liian suuriin maksuihin, mikä vaikuttaa selvästi EU:n talousarvioon. Komissio olettaa voivansa alentaa tätä kynnysarvoa järjestelmien parantuessa.

Teknisissä ohjeissa ei anneta tietoa joistakin laadunvalvontajärjestelyjen keskeisistä tekijöistä (otosten vähimmäismäärä testausta varten, valintaperusteet, raportointivaatimukset). Vankka laadunarviointikehys voisi tarjota arvokasta tietoa maksajavirastoille, jotka toteuttavat monitorointitarkastuksiin perustuvaa järjestelmää, ja samalla vähentää rahoitusoikaisujen riskiä. Komissio otti vuonna 2010 tällaisen laadunarviointikehyksen käyttöön LPIS-järjestelmän osalta. Jäsenvaltioiden on vuosittain testattava järjestelmän laatu ja toteutettava tarvittaessa korjaavia toimia. Tilintarkastustuomioistuin toi erityiskertomuksessaan nro 25/2016¹⁰ LPIS-järjestelmän laadunarviointikehyksessä esiin puutteita, mutta totesi myös, että se on osaltaan parantanut LPIS-järjestelmän laatua.

Ongelma, jota komission lainsäädäntömuutoksilla ei ole täysin ratkaistu, liittyy joidenkin pinta-alatukijärjestelmien vaatimusten monimutkaisuuteen. Vaatimukset ovat yhdistelmä EU:n ja kansallisia sääntöjä, ja ne on suunniteltu aikana, jolloin Copernicus ja muut teknologiat eivät olleet saatavilla. Ne voivat olla hyvin monimutkaisia joissakin YMP:n tukitoimenpiteissä, (esimerkiksi viherryttäminen), jossa maksetaan suoria tukia viljelijöille, jotka ottavat käyttöön tai ylläpitävät sellaisia viljelykäytäntöjä, jotka auttavat saavuttamaan ympäristö- ja ilmastotavoitteet. Vaatimuksiin ei voida aina kohdistaa etävalvontaa, mikä merkitsee, että maksajavirastojen on edelleen tehtävä perinteisiä viljelystarkastuksia (ks. taulukko 1). Vuoden 2020 jälkeisen YMP:n käyttöönotto tarjoaa tilaisuuden arvioida uudelleen tiettyjen vaatimusten hyötyjä ja tarvetta.

Taulukko 1 – Esimerkkejä viherryttämisvaatimuksista ja siitä, voidaanko niihin kohdistaa etävalvontaa Sentinel-datan avulla

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission asiakirjojen ja keskustelujen perusteella.

Komissio on edistänyt ja tukenut uutta lähestymistapaa

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen mukaan kaksi kolmasosaa maksajavirastoista katsoo, että komissio on tukenut niitä riittävästi monitorointitarkastusten toteuttamisessa. Viidesosa maksajavirastoista ei pitänyt komission tukea riittävänä, mutta ne eivät esittäneet päteviä perusteluja tälle väitteelle. Muut vastaajat olivat neutraaleja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio edistää ja tukee monitorointitarkastuksia aktiivisesti monin eri tavoin:

• toukokuusta 2017 lähtien se on järjestänyt yli 15 konferenssia, työpajaa, asiantuntijaryhmän kokousta ja seminaaria, joiden asialistalla olivat nimenomaisesti monitorointitarkastukset
• tammikuun 2018 ja elokuun 2019 välisenä aikana se on pitänyt kahdenvälisiä kokouksia 15 jäsenvaltiossa niiden maksajavirastojen kanssa, jotka ovat kiinnostuneita monitorointitarkastusten toteuttamisesta
• komissio on myös vastannut jäsenvaltioiden esittämiin kysymyksiin ja julkaissut uudesta seurantamallista yhden kysymyksiä ja vastauksia sisältävän asiakirjan.

Komissio on etsinyt ratkaisuja jatkotoimia edellyttävien lohkojen määrän vähentämiseksi

Lähes yhdeksän kymmenesosaa kyselyyn vastanneista maksajavirastoista piti riskiä siitä, että niillä on liian monta keltaisen merkinnän saanutta lohkoa, merkittävänä tai erittäin merkittävänä haittana. Jos täysin automatisoitu järjestelmän osa tuottaa suuren määrän epäselviä lohkoja koko hakijaryhmästä, maksajaviraston työtaakka voi olla suurempi kuin jos se tekisi paikalla perinteisiä tarkastuksia pienelle hakijaotokselle. Monitorointitarkastuksissa keltaisella merkittyihin lohkoihin saatetaan joutua kohdistamaan seurantaa (kun on ensin otettu huomioon taloudellista vaikutusta koskevat kynnysarvot, joita kuvataan kohdassa 35). Seurannassa tehdään

1. kyseisestä lohkosta saatavilla olevien kuvien visuaalinen tarkastus
2. viljelijältä pyydettävien lisätietojen tarkistaminen

viljelyksen tarkastus, jos mainittujen toimien perusteella ei voida tehdä

3. johtopäätöksiä.

Pienet lohkot on usein merkitty keltaisella, mikä johtuu lähinnä Sentinelin riittämättömästä spatiaalisesta resoluutiosta (kokonaan lohkorajojen sisäpuolelle sijoittuvien pikselien riittämätön määrä). Maksajavirastoilla on erilaiset pienten lohkojen määritelmät – ne vaihtelevat 0,2 hehtaarista 1 hehtaariin. Pienten lohkojen lukumäärä voi olla suuri ja niistä voi aiheutua maksajavirastolle paljon työtä, vaikka ne yleensä edustavat vain pientä osaa maksajaviraston kattaman maatalousmaan kokonaismäärästä. Taulukossa 2 esitetään keltaisen merkinnän saaneiden pienten lohkojen osuus kaikista lohkoista kolmessa maksajavirastossa, joihin tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin.

Taulukko 2 – Keltaisilla merkeillä merkittyjen pienten lohkojen (< 0,5 ha) osuus kaikista lohkoista kolmen monitorointitarkastuksia tekevän maksajaviraston osalta

Lähde: Maksajavirastot Belgiassa (Flanderi), Tanskassa ja Espanjassa (Kastilia ja León).

Komissio on ehdottanut seuraavia tapoja käsitellä pieniä lohkoja:

• Saman tilan vierekkäisten pienten viljelylohkojen, joilla on sama ilmoitettu maankäyttö, yhdistäminen yhdeksi ”tarkastettavaksi kohteeksi”. Kastilia ja Leónin (Espanja) maksajavirasto käyttää tätä lähestymistapaa.
• Pienten epäselvien lohkojen seuranta LPIS-järjestelmän päivittämisen yhteydessä sen sijaan, että tehtäisiin tarkastuskäynti paikan päälle. Komissio sallii tämän mahdollisuuden vain, jos ilmakuvat otetaan vuosittain koko maan osalta. Tanska on käyttänyt tätä mahdollisuutta.
• Erittäin korkean resoluution satelliittidatan hankkiminen, jotta voidaan tarjota parempaa tietoa pienistä lohkoista ja poistaa tarve paikalla toimitettavaan tarkastukseen. YTK on hiljattain tehnyt tällaisen datan toimittajan kanssa sopimuksen mainitun lähestymistavan testaamisesta vuonna 2019. Sopimuksen mukaan maksajavirastot, jotka tekevät monitorointitarkastuksia vuonna 2019, voivat saada pienistä lohkoista aikasarjoja, jotka on johdettu korkean resoluution satelliittikuvista (pikselikoko 4 metriä). Data on kuitenkin saatavilla liian myöhään, eivätkä maksajavirastot voi hyödyntää sitä käytännössä vuoden 2019 seurantamenettelyssä.

Nämä vaihtoehdot auttavat vähentämään keltaisella merkittyjen lohkojen määrää. Komissio on määrittänyt jäljellä oleville keltaisella merkityille lohkoille rahamääräiset kynnysarvot teknisissä ohjeissaan¹¹ ja kysymyksiä ja vastauksia sisältävässä asiakirjassaan. Niissä on määritetty myös sovellettavat seurantatoimet.

• Jos kaikkien keltaisella merkittyjen lohkojen vaikutuksen tuensaajille maksettaviin maksuihin odotetaan olevan vähäinen (alle 50 euroa järjestelmän tasolla), seurantaa ei edellytetä.
• Jos vaikutuksen odotetaan olevan keskisuuri (yli 50 euroa järjestelmän tasolla ja alle 250 euroa tuensaajan tasolla), olisi seurantaa kohdistettava viiden prosentin otokseen keltaisella merkityistä lohkoista.
• Jos vaikutuksen odotetaan olevan suuri (yli 250 euroa tuensaajan tasolla), edellytetään kaikkien tällaisten tuensaajien seurantaa.

Alemmat kynnysarvot merkitsevät korkeampaa varmuustasoa, mutta johtavat myös seurantatarkastusten lisääntymiseen ja siten tarkastusten kustannusten nousuun. Komissio analysoi voimassa olevan YMP-lainsäädännön rahamääräisiä kynnysarvoja ja konsultoi paikalla toimitettujen tarkastusten kustannuksia koskevia tietoja määrittääkseen 250 euron kynnysarvon, mutta se ei tehnyt niin 50 euron kynnysarvon osalta.

Tietynlaista maataloustoimintaa, kuten laajaperäistä laiduntamista nurmella tai viljelykasvien viljelyä kasvihuoneissa, on vaikea valvoa Sentinel-satelliiteilla, samoin kuin maataloustoiminnan puuttumista (esim. maan viljelemättä jättäminen). Joissakin jäsenvaltioissa myös tämä voi johtaa keltaisella merkittyjen lohkojen suureen määrään. Komissio salli paikkamerkittyjen valokuvien käytön lisäevidenssinä, mikä loi mahdollisuuden havaita jotkin näistä toimista. Eurooppalaisen satelliittinavigointijärjestelmän (GNSS) valvontaviranomainen on kehittänyt vuonna 2019 älypuhelinsovellusta paikkamerkittyjä valokuvia varten. Tanskan ja Italian maksajavirastot tekevät yhteistyötä yksityisten yritysten kanssa tähän tarkoitukseen suunnattujen sovellusten kehittämiseksi. Tarkastuskäynnin kohteena olleet maksajavirastot eivät kuitenkaan käyttäneet paikkamerkittyjä valokuvia vielä hakuvuonna 2019 (niitä käytettiin vain pilottikokeissa Italiassa).

EU:n rahoittamia pilvipalveluja käytettiin operatiivisen seurannan sijasta testaukseen

Copernicus on maailman suurin avaruusdatan toimittaja, joka tuottaa tällä hetkellä 12 teratavua päivässä. Helpottaakseen ja standardoidakseen tämän datan saatavuutta Euroopan komissio on rahoittanut viiden sellaisen digitaalisen pilvialustan käyttöönottoa, jotka tarjoavat keskitetyn pääsyn Copernicus-dataan ja ‑informaatioon sekä käsittelyvälineisiin. Näitä alustoja kutsutaan datan ja informaation saantipalveluiksi (Data and Information Access Services, DIAS). Neljä niistä tarjosi maatalouteen liittyviä palveluja vuonna 2019¹². Niiden on täytettävä erilaisia teknisiä vaatimuksia ja tarjottava Copernicus-dataa maksutta, mutta ne voivat veloittaa lisäpalveluista (kuten tietojenkäsittelystä, datan tallentamisesta ja Copernicus-datan yhdistämisestä muihin datajoukkoihin)¹³.

DIAS-palvelut tulivat saataville vuoden 2018 aikana. Syksyllä 2018 komissio päätti tukea monitorointitarkastuksiin perustuvaa lähestymistapaa soveltavia maksajavirastoja avustamalla kunkin pääsyä yhteen neljästä DIAS-alustasta vuonna 2019. Tuen määrä oli 120 000 euroa kutakin DIAS-palveluntarjoajaa kohti, ja tuki kohdistui kolmeen eri vaiheeseen: komission suorittama DIAS-palveluntarjoajien teknisten valmiuksien tarkistus, maksajavirastojen ja DIAS-palveluntarjoajien välisen asiakassuhteen perustaminen ja DIASin operatiivinen käyttö maksajavirastoissa vuonna 2019. Vaikka kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet maksajavirastot olivat katsoneet hyödylliseksi testata maksutonta DIAS-alustaa, useimmat niistä käyttivät olemassa olevaa infrastruktuuriaan tai sopimuksiaan monitorointitarkastusten ensisijaisena prosessointiratkaisuna vuonna 2019. Komission 480 000 euron menojen avulla saavutettua lisäarvoa ei näin ollen ole vielä osoitettu käytännössä.

Tilintarkastustuomioistuimen kesäkuussa 2019 tekemän kyselyn mukaan useimmat maksajavirastot eivät aio siirtyä DIAS-alustaan lähitulevaisuudessa. Maksajavirastojen ja asiantuntijapaneelin kanssa huhtikuun ja syyskuun 2019 välisenä aikana käydyissä keskusteluissa tuotiin esiin seuraavat epävarmuustekijät, jotka viivästyttävät siirtymistä DIAS-palveluntarjoajien käyttöön.

• DIAS-palvelujen kustannukset nyt ja tulevaisuudessa. Teknisten seikkojen ja käyttöperusteisten liiketoimintamallien vuoksi useimmat maksajavirastot eivät tiedä, millaisin kustannuksin niiden olisi mahdollista tehdä monitorointitarkastuksia DIAS-alustoilla omassa maassaan tai alueellaan.
• Se, että toiminnassa on neljä DIAS-palveluntarjoajaa, joista kullakin on erilainen teknologia ja rakenne, vaikeuttaa maksajavirastojen päätöksentekoa. Komission mukaan tietojen siirrettävyyteen DIAS-alustalta toiselle on olemassa ratkaisu, mutta maksajavirastot eivät vielä ole siitä tietoisia. Tilannetta mutkistaa entisestään epävarmuus, joka liittyy joidenkin tai kaikkien DIAS-palveluntarjoajien palvelujen jatkuvuuteen niiden sopimusten päättymisen jälkeen.

Tutkimushankkeiden tuloksia ei ole vielä hyödynnetty

Komissio on myöntänyt Horisontti 2020 ‑puiteohjelman tutkimus- ja innovointiohjelmastaan noin 94 miljoonaa euroa useisiin tutkimushankkeisiin, joiden tarkoituksena on seurata maataloutta Copernicus Sentinel ‑datan avulla¹⁴. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi näistä hankkeista kolme, jotka vaikuttivat suoraan YMP:n seurannan jatkuvaan kehitykseen¹⁵. Lisäksi kesäkuussa 2019 käynnistettiin keskeinen hanke, joka koskee uudistetun yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän käytännön toimintaa (New IACS Vision in Action, NIVA). Hankkeeseen kohdennettavan EU:n rahoituksen odotetaan olevan lähes 10 miljoonaa euroa. Hankkeen avulla pyritään nykyaikaistamaan maksajavirastojen käyttämää yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää hyödyntämällä tehokkaasti digitaalisia ratkaisuja ja sähköisiä välineitä hallinnollisen rasituksen vähentämiseksi ja ympäristönsuojelun tason parantamiseksi.

ESA rahoitti hankkeen, jossa arvioitiin, miten Copernicus-ohjelman Sentinel-satelliitteja voitaisiin käyttää YMP:n nykyaikaistamiseen ja yksinkertaistamiseen. Heinäkuussa 2017 viiden yrityksen yhteenliittymä, joka työskenteli yhdessä maksajavirastojen kanssa kuudessa jäsenvaltiossa¹⁶, käynnisti Sen4CAP-hankkeen. Hankkeen tavoitteena on tuottaa algoritmeja, tuotteita, työnkulkuja ja esimerkkejä hyvistä toimintatavoista, joilla tuotetaan satelliittipohjaisia markkereita ja YMP:n seurannan kannalta merkityksellisiä tietoja.

Alustava versio Sen4CAP-prosessointijärjestelmästä (ks. kaavio 7) tuli saataville toukokuussa 2019, ja lopullinen versio on suunniteltu otettavan käyttöön vuoden 2020 alussa. Maksajavirastot voivat näin ollen käyttää Sen4CAP-tuotteita perustana kehittäessään omia monitorointitarkastusjärjestelmiään, mutta niiden on mukautettava algoritmit paikallisiin olosuhteisiin. Esimerkiksi sadonkorjuuta koskevat Sen4CAP-markkerit toimivat hyvin Pohjois-Euroopan maissa, mutta niitä on mukautettava Etelä-Euroopan maiden erityistilanteeseen, jossa viljelykasvien luonnollista kuivumista voidaan erehtyä pitämään sadonkorjuuna.

© Sen4CAP, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen mukauttama.

Koska useimmat tutkimushankkeet ovat edelleen käynnissä, monitorointikäytäntöä vuonna 2019 soveltaneet maksajavirastot eivät voineet hyötyä niiden tuloksista kuin osittain.

Jotkin jäsenvaltiot ryhtyivät toimiin ottaakseen käyttöön uutta teknologiaa suoria tukia varten

Tilintarkastustuomioistuin oletti, että jäsenvaltiot ryhtyvät asianmukaisiin toimiin ottaakseen käyttöön uusia kuvantamistekniikoita YMP:n seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin tutki näin ollen, ovatko maksajavirastot

• toteuttaneet monitorointitarkastuksia hakuvuonna 2019
• käyttäneet Copernicuksen Sentinel-dataa järjestelmällisesti joidenkin tukea koskevien vaatimusten tarkistamiseen
• käyttäneet paikkamerkittyjä valokuvia tai miehittämättömiä ilma-aluksia
• osallistuneet EU:n tai ESAn rahoittamiin uuden teknologian käyttöä koskeviin tutkimushankkeisiin
• toteuttaneet pilottihankkeita uuden teknologian käytön testaamiseksi.

15 maksajavirastoa käytti vuonna 2019 monitorointitarkastuksia selektiivisesti

Kuten kaaviosta 8 käy ilmi, 15 maksajavirastoa 66:sta on toteuttanut hakuvuonna 2019 monitorointitarkastuksia viidessä jäsenvaltiossa kaikilla vastuulleen kuuluvilla alueilla tai osalla niistä kaikkien tai joidenkin tukijärjestelmien osalta. Kaaviossa 8 esitetään myös seitsemän Sen4CAP-hankkeeseen osallistuvaa jäsenvaltiota.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta ja tarkastuskäynnin kohteena olleilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen perusteella.

Nämä 15 maksajavirastoa ovat kehittäneet yhteisen tutkimuskeskuksen laatimat tekniset ohjeet huomioon ottaen erityyppisiä menetelmiä seuratakseen alueillaan sovellettavia erilaisia tukijärjestelmävaatimuksia (ks. kaavio 9 ja laatikko 1). Viljelykasvityypit, maatalouskäytännöt ja maatalouden ilmasto-olosuhteet ovat tärkeitä tekijöitä, jotka vaikuttavat asiaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioihin tehtyjen tarkastuskäyntien yhteydessä saatujen tietojen perusteella.

Vaikka Sentinel-1:n tutkatiedot eivät kärsi pilvipeitteestä, maksajavirastot käyttävät niitä harvemmin, koska niitä on vaikeampi käsitellä ja tulkita. Jotkin maksajavirastot (Belgian Flanderi ja Tanska) ovat kuitenkin onnistuneesti integroineet ne koneoppimisalgoritmeihin, kun taas toiset käyttävät niitä niitettyjen nurmikasvien havaitsemiseen (Italia).

Taulukosta 3 käy ilmi, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat neljä maksajavirastoa päätyivät keskeisen pinta-alatukijärjestelmän (perustukijärjestelmä) osalta erisuuruisiin keltaisten ja punaisten lohkojen osuuksiin, joiden kohdalla mahdollisesti toteutetaan jatkotoimia. Punaisella/keltaisella merkittyjen lohkojen osuuksien vaihtelu johtuu pääasiassa viljeltyjen lohkojen koosta, valvottujen lohkojen/toimintojen tyypistä (niittotoiminta on helpompi havaita kuin laiduntaminen) ja käytetyistä menetelmistä (esim. markkereiden lukumäärä ja tarkkuus). Paikalla toimitettavaa tarkastusta edellyttävien lohkojen osuus on kuitenkin näiden maksajavirastojen osalta enintään yksi prosentti.

Taulukko 3 – Yhteenveto perustukijärjestelmää koskevien vuoden 2019 monitorointitarkastusten ensimmäisistä tuloksista (maksajavirastojen 7.1.2020 mennessä toimittamat tiedot)

Lähde: Maksajavirastot Belgiassa (Flanderi), Espanjassa (Kastilia ja León), Italiassa (AGEA) ja Tanskassa.

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoittaa, että 13 uutta maksajavirastoa kahdeksassa jäsenvaltiossa aikoo aloittaa monitorointitarkastukset vuonna 2020. Tämä tarkoittaisi sitä, että vuonna 2020 kaikkiaan 28 maksajavirastoa 13 jäsenvaltiossa saattaisi tehdä monitorointitarkastuksia joidenkin tukijärjestelmien osalta ja osalla vastuulleen kuuluvasta alasta (ks. kaavio 10). Ollakseen täytäntöönpanovalmiina vuonna 2020 näistä 13 maksajavirastosta 11 on investoinut tietotekniikkainfrastruktuuriin ja toteuttanut pilottihankkeita. Kahdeksan maksajavirastoa on myös parantanut LPIS-järjestelmiensä laatua ja muuttanut organisaatioprosessejaan. Kuusi niistä on jo konsultoinut viljelijäjärjestöjä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Maksajavirastot käyttävät työssään uusia kuvantamistekniikoita myös monitorointitarkastusten ulkopuolella

Monet maksajavirastot, myös ne, jotka eivät käytä monitorointitarkastuksia, käyttävät uusia kuvantamistekniikoita työnsä muihin osa-alueisiin (ks. kaavio 11).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Sentinel-kuvien tapauskohtainen käyttö visuaalisissa tarkastuksissa ja paikkamerkityt valokuvat ovat yleisimpiä. Lähes puolet maksajavirastoista käyttää paikkamerkittyjä valokuvia, jotka ovat yleensä pikemmin tarkastajien kuin viljelijöiden ottamia.

Monitorointitarkastuksia vuonna 2019 toteuttaneiden 15 maksajaviraston lisäksi 12 maksajavirastoa vastasi, että ne käyttävät Copernicus Sentinel ‑dataa tai muuta satelliittidataa tukihakemusten tarkastamiseen. Jotkin maksajavirastot ovat myös osallistuneet keskeisiin tutkimushankkeisiin, kuten Sen4CAP (ks. kohta 42), Sentinels Synergy for Agriculture (SensAgri), Reinforcing CAP (RECAP) ja Earth Observation for Agriculture (EO4AGRI).

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen tulokset osoittivat, että 59 maksajavirastosta kahdeksan oli käyttänyt miehittämättömiä ilma-aluksia. Tanskassa maksajaviraston tarkastajat käyttävät miehittämättömiä ilma-aluksia vaikeapääsyisten alueiden tarkastamiseen, mikä vähentää tarkastajiin kohdistuvia terveys- ja turvallisuusriskejä sekä tarkastuksiin tarvittavaa aikaa. Maksajavirastot mainitsevat useimmiten rajoitetun autonomian ja sääntelyrajoitukset syinä, joiden vuoksi drooneja ei käytetä enemmän.

Uusien teknologioiden käyttöönottoa haittaavat esteet

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa tuli esiin useita esteitä, jotka viivästyttävät maksajavirastojen suorittamien monitorointitarkastusten täytäntöönpanoa (ks. kaavio 12).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Vaikka komission toimilla voidaan poistaa tai lieventää joitakin näistä esteistä (ks. kohdat 29 ja 34–40), maksajavirastojen on puututtava tiettyihin esteisiin. Näitä ovat muun muassa tietotekniikkainfrastruktuurin kehittäminen, sisäisten prosessien mukauttaminen ja organisaatiorakenteen muuttaminen monitorointitarkastusten tehokkaan käytön tukemiseksi.

Maksajavirastojen ja asiantuntijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa tuotiin esiin kolme keskeistä haastetta:

• investoiminen uuteen seurantaan samalla kun vuoden 2020 jälkeiseen YMP:hen¹⁷ liittyy epävarmuutta (komissio ehdotti tähän liittyen uutta täytäntöönpanomallia ja uutta pinta-alaseurantajärjestelmää, jonka jäsenvaltiot perustavat)
• innovatiivisten tietoteknisten ratkaisujen kehittäminen, kuten Sentinel-datan (suuren datavolyymin) aikasarjojen käsittely ja koneoppimisalgoritmit (mieluummin kuin tavanomaiset kuvankäsittelyvälineet), joiden osalta joillakin maksajavirastoilla ei ole tarvittavaa asiantuntemusta
• virastojen välisten mahdollisten synergioiden aikaansaaminen tekemällä yhteistyötä (joko koko EU:n alueella tai vapaaehtoisryhmissä). Tämä voisi koskea Copernicus-ohjelman Sentinel-datan esikäsittelyä, arkistointia tai erittäin korkean resoluution kuvien toimittamista pienten lohkojen seurantaa varten (ks. kohta 34).

Kaaviosta 13 käy ilmi, että haasteista huolimatta useimmat maksajavirastot aikovat käyttää vuoden 2020 jälkeisissä YMP-järjestelmissään uutta teknologiaa tukihakemusten tarkastamiseen, vaikka teknologian tyypit ja odotetut käyttötarkoitukset vaihtelevat.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Vähemmän edistystä pyrkimyksissä vastata haasteeseen, joka koskee uusien teknologioiden käyttöä ympäristö- ja ilmastovaatimusten seurantaan

Sen lisäksi, että suorien pinta-alatukimaksujen tukikelpoisuuden tarkistamisessa käytetään uutta tekniikkaa, tilintarkastustuomioistuin odotti sekä komission että jäsenvaltioiden tekevän aloitteita näiden tekniikoiden käytöstä tiettyjen ympäristö- ja ilmastovaatimusten, kuten kerääjäkasvin viljelyvelvoitteen tai sängellä olevien peltojen polttokiellon, seurantaan.

Tämä teknologia tulee yhä tärkeämmäksi vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä, koska komission lainsäädäntöehdotuksissa otetaan käyttöön pakollinen pinta-alaseurantajärjestelmä maatalouden ympäristö- ja ilmastopolitiikan seurantaa varten.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio ryhtynyt tarkoituksenmukaisiin toimiin uusien kuvantamistekniikoiden käyttämiseksi täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämistä koskevien maatalouden ympäristö- ja ilmastovaatimusten yhteydessä seuraavilla tavoilla:

• lainsäädäntömuutosten ehdottaminen
• sen arviointi, missä määrin nykyisiä vaatimuksia voidaan valvoa uusien tekniikoiden avulla
• hyvien käytäntöjen yksilöinti, jakaminen ja tukeminen
• sen arviointi, miten uudet tekniikat voivat auttaa ilmasto- ja ympäristövaatimusten seurannassa.

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, olivatko maksajavirastot alkaneet käyttää uutta tekniikkaa täydentävien ehtojen tai maatalouden ympäristö- ja ilmasto-ohjelmien valvonnassa tai aikovatko ne tehdä niin lähitulevaisuudessa.

Monitorointitarkastuksia koskevassa komission tuessa on asetettu etusijalle suoran tuen järjestelmät

Täydentäviä ehtoja koskevat säännöt (ks. kohta 03) sisältävät kansallisesti vahvistetut maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset ja EU:n tasolla vahvistetut lakisääteiset hoitovaatimukset¹⁸. Käytössä on seitsemän hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevaa toimenpidevaatimusta ja kolme pinta-alaan liittyvää lakisääteistä hoitovaatimusta, jotka koskevat ympäristöä, ilmastonmuutosta ja maan hyvää maatalouskuntoa.

Maatalouden ympäristötukijärjestelmät ovat erilaisia eri puolilla EU:ta. Niiden tavoitteena on vahvistaa maatalouden, ympäristön ja ilmaston välistä suhdetta kannustamalla viljelijöitä noudattamaan ympäristöystävällisiä käytäntöjä. Viljelijöiden osallistuminen näihin toimenpiteisiin on vapaaehtoista.

Komission tähänastisessa työssä on asetettu etusijalle monitorointitarkastusten käyttö pinta-alaperusteisiin suoran tuen järjestelmiin eikä täydentäviin ehtoihin ja maaseudun kehittämistä koskeviin maatalouden ympäristö- ja ilmastojärjestelmiin. Monitorointitarkastusten soveltamista suoriin tukiin ja maaseudun kehittämiseen koskeva säädösperusta on ollut voimassa toukokuusta 2018 lähtien (ks. kohta 11), ja komissio laati vuoden 2019 aikana¹⁹ säädösperustan monitorointitarkastusten soveltamiseksi täydentäviin ehtoihin (ks. kohta 24).

Komissio aloitti vuonna 2019 täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten uudelleentarkastelun määrittääkseen ne pinta-alaperusteiset vaatimukset, joita voitaisiin seurata etävalvonnan avulla. Komissio arvioi myös epävirallisesti Sentinel-datan käyttöä maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteitä koskevien vaatimusten seurantaan. Koska jäsenvaltioiden viranomaiset suunnittelevat maatalouden ympäristö- ja ilmasto-ohjelmat, jotka vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioiden sisällä ja niiden välillä, komissio teki tämän epävirallisen analyysin maksajavirastoista poimitun otoksen perusteella. Se totesi, että monet vaatimukset ovat liian monimutkaisia pelkästään Sentinel-datan perusteella tapahtuvaan seurantaan (ks. taulukko 4). Komission ensimmäinen analyysi monitorointitarkastusten mahdollisesta soveltuvuudesta täydentäviä ehtoja koskeviin tarkastuksiin osoittaa, että useita hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia on mahdollista seurata, mutta nykyisistä seitsemästä hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevasta toimenpidevaatimuksesta ainoastaan yhtä pidetään tällä hetkellä täysin seurattavissa olevana (muutamin poikkeuksin). Nykyisistä kolmesta lakisääteisestä hoitovaatimuksesta yksikään ei ole täysin seurattavissa.

Taulukko 4 – Sentinel-datan perusteella tapahtuva täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten ja ympäristöön ja ilmastoon liittyvien maaseudun kehittämistä koskevien tukikelpoisuusehtojen seuranta

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission asiakirjojen ja keskustelujen perusteella.

Komissio vastaa käyttäjien vaatimusten keräämisestä ja niiden toimittamisesta ESAlle seuraavan sukupolven Sentinel-satelliittien (vuoden 2030 jälkeen) suunnittelemista varten. Kerätyt vaatimukset osoittavat, että tarvitaan lämpötietoja, joiden spatiaalinen ja temporaalinen resoluutio on samanlainen kuin Sentinel-2:n, ja että käytössä olevien järjestelmien spatiaalinen resoluutio olisi saatava korkeammaksi. Tällä hetkellä yksi ESAn harkitsemista tulevista ensisijaisista hankkeista olisi korkean resoluution infrapuna-anturi, jonka avulla voidaan havainnoida maanpinnan lämpötilaa korkealla aikatiheydellä²⁰. Tällainen anturi voisi havaita kasvien vesistressiä ja olla siten hyödyllinen keinokastelun seurannassa, laittoman vedenoton jäljittämisessä tai keinokastelumäärien mukauttamisessa älykkäässä maataloudessa.

Maksajavirastot eivät vielä sovella monitorointiin perustuvaa lähestymistapaa täydentävien ehtojen tarkastuksiin ja maaseudun kehittämisen maatalouden ympäristö- ja ilmasto-ohjelmiin

Vuonna 2019 yksikään maksajavirastoista ei toteuttanut monitorointitarkastuksia täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämisen maatalouden ympäristöohjelmien kohdalla. Tarkastuskäynnin kohteena olleet maksajavirastot eivät suunnitelleet monitorointitarkastusten laajentamista maaseudun kehittämisen maatalouden ympäristö- ja ilmastojärjestelmiin. Täydentävien ehtojen osalta ne ilmoittivat, että ne saattavat tulevaisuudessa kohdistaa monitorointitarkastuksia joihinkin vaatimuksiin (kuten sängellä olevan peltoalan polttokieltoa tai maaperän vähimmäispeittoa). Kaaviosta 14 käy ilmi tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen perusteella niiden maksajavirastojen osuus, jotka aikovat käyttää Copernicus Sentinel ‑dataa vuonna 2020 maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden ja tiettyjen täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten seurantaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Tarkastuskäynnin kohteena olleet maksajavirastot toivat esiin, että ne eivät käytä Copernicus Sentinel ‑dataa täydentävien ehtojen tarkastuksiin, koska ne eivät voi valvoa kaikkia täydentäviä ehtoja koskevia vaatimuksia etävalvonnan avulla (ks. taulukko 4). Lisäksi on vielä tehtävä viljelystarkastuksia muiden vaatimusten osalta. Tämä rajoittaa monitorointitarkastuksiin siirtymisestä saatavia hyötyjä. Tanskassa maksajavirasto katsoi, että viljelijöiden olisi helpompi hyväksyä täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten monitorointitarkastukset, jos seuraamukset otettaisiin käyttöön vaiheittain.

Maksajavirastot kohdistavat vähintään yhteen prosenttiin viljelijöistä tarkastuksen, jossa arvioidaan täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen noudattamista (ks. kohta 03). Jos viljelijä on rikkonut täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä, maksajavirastot voivat rikkomuksen laajuudesta, vakavuudesta ja jatkuvuudesta riippuen vähentää tukea 1–5 prosentilla, paitsi jos rikkomus on vähäinen ja viljelijä voi korjata tilanteen. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisesta toimintakertomuksesta käy ilmi, että hakuvuoden 2017 osalta tarkastettiin yli kaksi prosenttia kaikista EU:n viljelijöistä. Tukea pienennettiin tarkastetuista viljelijöistä joka viidennen kohdalla, koska viljelijät olivat rikkoneet ainakin yhtä täydentäviä ehtoja koskevaa sääntöä. Viljelijöille, joiden todettiin rikkoneen täydentäviä ehtoja, maksettua tukea vähennettiin keskimäärin 2,6 prosenttia²¹. Seuraamusten kokonaismäärä oli lähes 40 miljoonaa euroa eli noin 0,07 prosenttia YMP:n menoista.

Kaaviossa 15 esitetään kolmen vuoden keskiarvo ilmoitetuista rikkomisista kolmen sellaisen keskeisen täydentäviä ehtoja koskevan vaatimuksen osalta, joita voidaan seurata etävalvonnan avulla.

Lähteet: Komission tilastot jäsenvaltioiden täydentäviä ehtoja koskevien tarkastusten tuloksista vuosilta 2015–2017.

Viimeisenä vuonna, jolta tietoja oli saatavilla (2017), tilintarkastustuomioistuin laski, että kahdeksantoista maksajavirastoa ei havainnut lainkaan näiden kolmen vaatimuksen noudattamatta jättämisiä, kun taas viisitoista maksajavirastoa havaitsi yli viiden prosentin viljelijöistä rikkoneen ehtoja ainakin yhden vaatimuksen osalta.

Komissio ei vaadi jäsenvaltioita käyttämään uutta teknologiaa maatalouden ympäristö- ja ilmastovaikutusten suoraan seurantaan vuoden 2020 jälkeen

Komission kesäkuussa 2018 esittämät ehdotukset vuoden 2020 jälkeisestä YMP:stä sisältävät erityisiä ympäristö- ja ilmastotavoitteita. Jäsenvaltioiden on käsiteltävä näitä tavoitteita YMP:n strategiasuunnitelmissaan.

Komissio ehdottaa useita tuloksellisuusindikaattoreita, joilla mitataan edistymistä tavoitteiden saavuttamisessa. Tilintarkastustuomioistuin soveltaa tuloksellisuusindikaattoreihin seuraavia vakiomääritelmiä²² (mukana esimerkkejä maatalousalalta):

• Tuotosindikaattorit: mitataan jotakin EU:n rahoittamassa hankkeessa tuotettua tai saavutettua (esim. kasvinsuojeluaineiden ruiskutuskiellon piiriin kuuluva hehtaarimäärä).
• Tulosindikaattorit: mitataan hankkeen tai ohjelman välitön vaikutus sen päätyttyä (esim. sellaisen maatalousmaan osuus, jota viljellään ilman kasvinsuojeluaineita).
• Vaikutusindikaattorit: mitataan päätökseen saadun hankkeen tai ohjelman pitkän aikavälin seuraukset, jotka voivat olla sosioekonomisia, ympäristöön liittyviä tai taloudellisia (esim. kasvinsuojeluainejäämien pitoisuus pintavesissä).

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmissa kertomuksissaan²³ pannut toistuvasti merkille, että komission ”viherrytettävissä olevien alueiden osuutta” mittaavan tulosindikaattorin käyttö ei ollut kovin hyödyllistä viherryttämisessä saavutettujen tulosten seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin viittaa vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevista komission ehdotuksista antamassaan lausunnossa nro 7/2018²⁴ useisiin tarkastuskertomuksiinsa, joissa arvostellaan YMP:n nykyistä yhteistä seuranta- ja arviointikehystä. Lausunnon liitteessä I tilintarkastustuomioistuin kommentoi ehdotettujen indikaattoreiden tarkoituksenmukaisuutta ja laatua. Tilintarkastustuomioistuin totesi muun muassa, että esimerkiksi ilmastositoumusten kattamia aloja mittaavissa indikaattoreissa ei oteta huomioon, että erilaiset maa-alat vaikuttavat ilmastonmuutokseen eri asteisesti (jokainen hehtaari otetaan huomioon yhtäläisesti). Tämä tarkoittaa sitä, että koska viljelijöiden on noudatettava erilaisia ehtoja eri jäsenvaltioissa, näiden toimenpiteiden vaikutus voi olla täysin erilainen.

Komissio on yksilöinyt vuoden 2020 jälkeisiä YMP:n indikaattoreita koskevassa arvioinnissaan kolme indikaattoria (I.10, I.13 ja I.20²⁵), joiden perustana voidaan käyttää Sentinel-dataa yhdessä muiden lähteiden kanssa. Se ehdottaa, että monet muut indikaattorit perustuisivat jäsenvaltioiden (esim. LPIS), Eurostatin (esim. maankäyttöä/maanpeitettä koskeva tilastollinen tutkimus) ja Euroopan ympäristökeskuksen hallinnoimiin olemassa oleviin tutkimuksiin/tietokantoihin.

Johtopäätökset ja suositukset

Komission ja YMP:n sidosryhmien mukaan Copernicus Sentinel ‑datan ja muiden kuvantamistekniikoiden käytöstä pinta-alatuen seurannassa voi olla merkittävää hyötyä viljelijöille, hallintoelimille ja ympäristölle (ks. kohdat 15–19). Tilintarkastustuomioistuin tutki, kannustiko komissio tehokkaasti näiden uusien teknologioiden laajamittaiseen käyttöön ja olivatko jäsenvaltiot toteuttaneet asianmukaisia toimia niiden hyödyntämiseksi (ks. kohdat 20–22).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio on kannustanut uuden teknologian käyttöön erityisesti suorien pinta-alatukien valvonnassa. Lainsäädäntö, joka mahdollistaa Sentinel-datan käytön viljelijöiden pinta-alatukihakemusten tarkastamiseen, tuli voimaan toukokuussa 2018. Lokakuussa 2019 tehdyillä lainsäädäntömuutoksilla selkeytettiin monia uuden monitorointimallin osa-alueita, mutta maksajavirastot ovat edelleen huolissaan komission tulevien tarkastusten mahdollisista tuloksista, koska uutta lähestymistapaa koskevat säännöt eivät ole yhtä yksityiskohtaisia kuin perinteisiä tarkastuksia koskevat säännöt. Vaikka tämä tarjoaa mahdollisuuksia innovointiin ja komissio on ilmoittanut olevansa valmis käymään keskusteluja ja etsimään ratkaisuja merkittävien ongelmien ilmetessä, maksajavirastot odottavat komissiolta lisäohjeita oikeiden päätösten tekemiseksi ja tulevien rahoitusoikaisujen riskin pienentämiseksi. Toinen ongelma on nykyisten YMP:n tukitoimenpiteiden monimutkaisuus, sillä joitakin vaatimuksia ei voida aina valvoa etävalvonnan avulla (ks. kohdat 24–30).

Useimmat tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista maksajavirastoista ovat huolissaan myös riskistä, että ne eivät pysty tekemään automaatiota käyttäen johtopäätöksiä suuresta määrästä lohkoja, erityisesti jos automaattisen seurannan jälkeen olisi tehtävä tarkastuksia paikalla. Tämä voi koskea pieniä lohkoja sekä lohkoja, joilla on tietyntyyppistä toimintaa (esim. laajaperäistä laiduntamista). Komissio on ryhtynyt toimiin ratkaisujen löytämiseksi näihin kysymyksiin, mutta niitä on vielä testattava eri toimintaympäristöissä (ks. kohdat 32–37).

Monitorointitarkastuksiin siirtyminen edellyttää merkittäviä muutoksia tietoteknisiin järjestelmiin, eivätkä kaikki maksajavirastot katso, että niillä on tällä hetkellä siihen tarvittavat resurssit ja asiantuntemus. Komissio on tehnyt aloitteita helpottaakseen Sentinel-datan ja digitaalisten pilvipalvelujen saatavuutta, mutta niiden hyödyntäminen maksajavirastoojen operatiivisessa toiminnassa on yhä vähäistä (ks. kohdat 38–40).

Komissio on käynnistänyt ja rahoittanut tutkimushankkeita, joista useimmat ovat edelleen käynnissä, jotenniiden tulokset tulevat täysin näkyviin vasta tulevina vuosina (ks. kohdat 41–44).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viisi jäsenvaltiota on toteuttanut suoria tukia koskevia toimia, sillä 15 niiden maksajavirastoista käytti uutta seurantamallia jo vuonna 2019, vaikkakin yleensä vain tiettyjen tukijärjestelmien ja viljelijäryhmien osalta (ks. kohdat 45–54). Lisäksi 13 maksajavirastoa aikoo ottaa monitorointitarkastukset käyttöön vuonna 2020, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että monet esteet haittaavat tällä hetkellä uuden teknologian laajempaa käyttöä (ks. kohdat 55–58).

Jotta jäsenvaltiot käyttäisivät monitorointitarkastuksiin perustuvaa lähestymistapaa keskeisenä valvontajärjestelmänään vuoden 2020 jälkeisessä YMP:ssä, komission olisi tarjottava niille tukea ja kannustimia

1. pitämällä monitorointitarkastusten osalta luetteloa dokumentoiduista hyviä teknisiä käytäntöjä koskevista esimerkeistä, joita maksajavirastot voivat mukauttaa tarpeisiinsa
2. perustamalla monitorointitarkastuksia varten laadunarviointikehys
3. perustamalla maksajavirastojen välistä tiedonvaihtoa varten foorumi, jonka avulla voidaan löytää synergioita tietojenkäsittelyssä, tietojen tallentamisessa, tietojen hankinnassa tai muissa asiaan liittyvissä palveluissa, mikä toisi molemminpuolisia etuja ja säästöjä.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2021

Vaikka jäsenvaltiot voivat käyttää monitorointitarkastuksia tiettyjen maaseudun kehittämistä ja täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten tarkastamiseen, useimmat niistä eivät tee sitä ennen vuotta 2021. Tämä johtuu joidenkin vaatimusten luonteesta (niitä ei voida valvoa etävalvonnan avulla) sekä siitä, että maksajavirastot olettavat saavansa vain rajallisia hyötyjä tuloksellisuuden ja kustannussäästöjen muodossa (ks. kohdat 59–71).

Vaikka pinta-alamonitorointijärjestelmä voi olla tärkeä tekijä YMP:n ympäristö- ja ilmastotehokkuuden seurannassa, tällä hetkellä ehdotettuja vuoden 2020 jälkeisiä YMP:n indikaattoreita ei ole juurikaan suunniteltu Sentinel-dataan perustuvaan suoraan monitorointiin (ks. kohdat 73–76).

Komission olisi

1. tunnistettava esteitä, jotka haittaavat uusien teknologioiden käyttöönottoa täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämistä koskevien vaatimusten tarkistamiseen, ja laadittava niiden poistamiseksi toimintasuunnitelma tapauksissa, joissa se on kustannustehokasta
2. käytettävä uusien teknologioiden avulla saatavaa tietoa paremman käsityksen saamiseksi toimintapolitiikan tuloksellisuudesta vuoden 2020 jälkeisen YMP:n osalta sekä edistettävä tällaisen tiedon käyttöä.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2021

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. tammikuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Lyhenteet

DIAS: Data- ja tiedonsaantipalvelut

ESA: Euroopan avaruusjärjestö

EU: Euroopan unioni

IACS-järjestelmä: Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä

IT: Tietotekniikka

LPIS-järjestelmä: Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (Land Parcel Identification System)

PO AGRI: Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto

Sen4CAP-hanke: Sentinels for the Common Agricultural Policy

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

YTK: Yhteinen tutkimuskeskus

Sanasto

Drooni: Miehittämätön ilma-alus, jota ohjataan etäohjauksella ja joka voi ottaa valokuvia.

Koneoppiminen: Tekoälyn sovellus, jossa tietokonejärjestelmät käyttävät algoritmeja ja tilastomalleja parantaakseen tietyn tehtävän (kuten kuvien luokituksen) suoritustaan ilman ohjelmointia tähän tarkoitukseen.

Maatalouden ympäristö- ja ilmastositoumus (toimenpide): Tavanomaisia ympäristövaatimuksia pidemmälle menevä käytäntö, jota viljelijät voivat halutessaan noudattaa ja jonka perusteella he saavat maksun EU:n talousarviosta.

Markkeri: Satelliittisignaalin tyypillinen muutos ajan mittaan, joka voidaan yhdistää maanpeitetapahtumaan (kuten nopea kasvillisuuden kasvu tai kuivan kasvillisuuden ilmaantuminen).

Monitorointitarkastukset: Paikalla tehtävät tarkastukset korvaavia tarkastuksia, joihin kuuluu tukikelpoisuuskriteerien ja ‑velvoitteiden järjestelmällinen tarkkailu, seuranta ja arviointi Copernicus Sentinel ‑datan avulla.

Paikkamerkintä: Prosessi maantieteellisen (ja mahdollisesti ajallisen) metadatan – joka saadaan laitteen sisäänrakennetusta maailmanlaajuisesta satelliittinavigointijärjestelmästä – lisäämiseksi esimerkiksi valokuvaan.

Paikkatietoanalyysiin perustuva tukihakemus: Verkkoväline, jolla voi hakea pinta-alaperusteista maataloustukea.

Pikseli: Pienin kuvan yksikkö, joka voidaan näyttää digitaalisessa laitteessa.

Pilvimaski: Suodatin, jolla pilven saastuttamat pikselit suljetaan pois satelliittikuvasta.

Pinta-alamonitorointijärjestelmä: Teknologia maataloustoiminnan järjestelmällistä havainnointia, seurantaa ja arviointia varten käyttäen Copernicus Sentinels ‑satelliittien dataa tai vastaavaa dataa.

Spatiaalinen resoluutio: Yksityiskohtaisuusaste, jolla satelliittianturi voi havaita tai joka voidaan näyttää satelliittikuvassa, ilmaistuna (sentti)metreinä pikseliä kohti.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely: Prosessi, jonka aikana komissio tarkistaa, onko jäsenvaltio käyttänyt oikein sen käytössä olleita maatalousrahastojen varoja ja ovatko sen hallinto- ja valvontajärjestelmät toimineet vaikuttavalla tavalla. Jos menettelyssä paljastuu sääntöjenvastaisuuksia, jäsenvaltio voi sen seurauksena joutua palauttamaan varoja.

Viherryttäminen: Ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisten maatalouskäytäntöjen käyttöönotto. Termiä käytetään usein myös viitattaessa aiheeseen liittyvään EU:n tukijärjestelyyn.

Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS): Tietokanta jäsenvaltioiden maatalousmaasta. Tietokantaa käytetään yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien suorien tukien maksussa ja maanviljelijöiden tukihakemusten tukikelpoisuuden tarkastuksissa.

Älykäs maatalous: Nykyaikaisen teknologian käyttö maataloustuotteiden määrän ja laadun lisäämiseksi toteutettavien toimien jäljittämisessä, seurannassa, automatisoinnissa ja analysoinnissa.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Gareth Roberts, kabinettiavustajat Ramona Bortnowschi ja Olivier Prigent; toimialapäällikkö Richard Hardy; tehtävävastaava Jindrich Dolezal; apulaistehtävävastaava Els Brems; tarkastajat Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Arfah Chaudry, Michail Konstantopoulos, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach ja Pekka Ulander. Kielellisissä kysymyksissä avusti Richard Moore.

Vasemmalta oikealle: Pekka Ulander, Arfah Chaudry, Richard Moore, Jindrich Dolezal, Richard Hardy, Ramona Bortnowschi, Phil Wynn Owen, Olivier Prigent.

Loppuviitteet

¹ Kaudella 2014–2020 noudatettavat säännöt täydentäviä ehtoja koskeville vaatimuksille on määritelty yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta 17 päivänä joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 93 artiklassa ja liitteessä II.

² Lisätietoja täydentävistä ehdoista, ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 26/2016: Täydentävien ehtojen vaikuttavuuden lisääminen ja yksinkertaistaminen on yhä haasteellista.

³ Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2018, kohdat 7.16–7.18.

⁴ PO AGRI ja ECORYS, ”Analysis of administrative burden arising from the CAP”, 2018, s. 99.

⁵ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/746, annettu 18 päivänä toukokuuta 2018, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamisesta yhtenäishakemusten ja maksupyyntöjen muuttamisen sekä tarkastusten osalta.

⁶ PO AGRI ja ECORYS, ”Analysis of administrative burden arising from the CAP”, 2018, s. 153, 155.

⁷ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/1804, annettu 28 päivänä lokakuuta 2019, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamisesta tukihakemusten tai maksupyyntöjen muutosten, yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisten tarkastusten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvän valvontajärjestelmän osalta.

⁸ Asetuksen (EU) N:o 809/2014 40a ja 40b artikla ja YTK:n tekniset ohjeet (Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring); 2018, s. 3–8.

⁹ YTK, ”Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019”, 2018, s. 16.

¹⁰ Euroopan tilintarkastustuomioistuin, erityiskertomus nro 25/2016: Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä: hyödyllinen väline maatalousmaan tukikelpoisuuden määrittämiseen, mutta sen hallinnointia voitaisiin edelleen parantaa, kohdat 65–72.

¹¹ YTK, ”Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019”, 2018, s. 18.

¹² CREODIAS, MUNDI, ONDA ja SOBLOO.

¹³ Tilintarkastustuomioistuin on käynnistänyt tarkastuksen, joka koskee komission pyrkimyksiä edistää EU:n keskeisten avaruusohjelmien (Copernicus ja Galileo) tarjoamien palvelujen käyttöönottoa. Tämä tarkastus kattaa myös DIASin.

¹⁴ Tämä on 34 tutkimushankkeelle suunnitellun EU:n rahoitusosuuden kokonaismäärä. Euroopan komission CORDIS-tietokanta, jota konsultoitiin helmikuussa 2019.

¹⁵ RECAP (2016–2018), SensAgri (2016–2019) ja EO4AGRI (2018–2020), joita koskeva EU:n rahoitusosuus oli yhteensä 6,7 miljoonaa euroa.

¹⁶ Alankomaat, Espanja (Kastilia ja León), Italia (5 aluetta), Liettua, Romania ja Tšekki. Ranska on osallistunut hankkeeseen huhtikuusta 2019 lähtien (1 alue, 1 departementti).

¹⁷ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta sekä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 kumoamisesta SWD(2018) 01 final.

¹⁸ Kaikki hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset ja lakisääteiset hoitovaatimukset on lueteltu asetuksen (EU) N:o 1306/2013 liitteessä II.

¹⁹ Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/1804, annettu 28 päivänä lokakuuta 2019, täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamisesta tukihakemusten tai maksupyyntöjen muutosten, yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisten tarkastusten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvän valvontajärjestelmän osalta.

²⁰ https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

²¹ Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuinen toimintakertomus vuodelta 2018, liitteet; s. 198 ja 199.

²² Euroopan tilintarkastustuomioistuin, varainhoitovuodelta 2018 annetun vuosikertomuksen sanasto.

²³ Tilintarkastustuomioistuin, vuosikertomus varainhoitovuodelta 2018, kohta 7.63 ja erityiskertomus nro 21/2017: ”Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava”, kohdat 26-33.

²⁴ Tilintarkastustuomioistuin, lausunto nro 7/2018 tietyistä vuoden 2020 jälkeen sovellettavaa yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista komission asetusehdotuksista, kohta 72.

²⁵ COM(2018) 392: Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laatimien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1307/2013 kumoamisesta, liite I.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019, joka koskee avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä, pannaan täytäntöön datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat tilintarkastustuomioistuimen periaatteet.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietty sisältö esittää tunnistettavissa olevia henkilöitä esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta. Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuojaperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.