Využívání nových zobrazovacích technologií k monitorování společné zemědělské politiky: pokrok je celkově stabilní, ale u monitorování klimatu a životního prostředí je pomalejší

Shrnutí

Společná zemědělská politika má dlouhou historii využívání družicových nebo leteckých snímků ke kontrole podpory na plochu, na niž v současné době připadá téměř 80 % finančních prostředků, které EU poskytuje na zemědělství a rozvoj venkova. Tyto snímky mají zpravidla velmi vysoké prostorové rozlišení, ale před rokem 2017 nebyly k dispozici tak často, aby umožňovaly ověřovat činnosti na zemědělské půdě během roku (např. sklizeň).

Počínaje březnem 2017 jsou díky družicím Sentinel 1 a 2 programu Copernicus, jejichž vlastníkem je EU, v častých časových rozmezích a bezplatně dostupné snímky s vysokým rozlišením, které by mohly zásadně změnit technologii pozorování Země pro účely monitorování zemědělské činnosti. Jelikož se tyto snímky pořizují v krátkých intervalech, automatizované zpracování údajů časových řad během vegetačního období umožňuje bez lidského zásahu určit plodiny a sledovat některé zemědělské postupy na jednotlivých pozemcích (jako je orba, sklizeň, sečení). Od roku 2018 mohou platební agentury využívat údaje družic Sentinel namísto tradičních kontrol, které jsou založeny na inspekcích v terénu.

Podle Komise a zainteresovaných stran v oblasti SZP má využívání údajů družic Sentinel programu Copernicus a dalších technologií ke sledování podpory na plochu velké potenciální přínosy pro zemědělce, správní orgány i životní prostředí. Při auditu jsme zkoumali, zda Komise účinně podporuje co největší uplatňování těchto nových technologií a zda členské státy přijaly vhodná opatření k jejich zavedení. Zaměřili jsme se na údaje družic Sentinel, snímky pořízené drony a snímky se zeměpisnými souřadnicemi. Posouzení pokroku ve využívání nových zobrazovacích technologií je dnes obzvláště relevantní, protože výsledky našeho auditu by mohly být použity pro SZP po roce 2020.

Zjistili jsme, že jak Komise, tak některé členské státy podnikly kroky k tomu, aby se potenciální přínosy nových technologií mohly v co největší míře uvést do praxe. Komise propagovala využívání nových technologií formou konferencí a seminářů a mnoha platebním agenturám poskytovala dvoustrannou podporu. V roce 2019 využilo údaje družic Sentinel ke kontrole žádostí o podporu v rámci některých režimů podpory a některých skupin příjemců (tzv. kontroly prostřednictvím sledování) 15 ze 66 platebních agentur. Při našem auditu se zároveň ukázalo, že podle názoru řady platebních agentur brání širšímu využívání nových technologií jisté překážky.

Přestože se Komise pokusila některé z těchto překážek odstranit nebo zmírnit, platební agentury od ní očekávají další pokyny, které by jim usnadnily správné rozhodování a snížily riziko finančních oprav v budoucnu.

Přechod na kontroly prostřednictvím sledování vyžaduje výrazné změny systémů IT, specifické zdroje a odborné znalosti. Komise podnikla kroky k usnadnění přístupu k údajům družic Sentinel a digitálním službám pro zpracování dat v cloudu, ale platební agentury je využívají pro provozní účely stále málo.

Pokud jde o režimy rozvoje venkova a podmíněnost, podle našich zjištění se nové technologie v souvislosti s podmíněností i monitorováním výkonnosti klimatických a environmentálních požadavků používají v omezené míře. Dále jsme dospěli k závěru, že stávající návrh souboru ukazatelů výkonnosti v rámci SZP po roce 2020 v zásadě není koncipován k přímému sledování pomocí údajů družic Sentinel.

Doporučujeme Komisi motivovat členské státy k tomu, aby v rámci SZP po roce 2020 uplatňovaly kontroly prostřednictvím sledování jako svůj hlavní systém kontrol. Dále doporučujeme, aby Komise při monitorování environmentálních a klimatických požadavků využívala nové technologie lépe.

Úvod

Společná zemědělská politika

Na řízení společné zemědělské politiky EU se podílí jak Komise, tak členské státy. Platební agentury členských států odpovídají za správu žádostí o podporu, kontrolu žadatelů, úhradu plateb a sledování toho, jak se prostředky využívají. Komise vymezuje většinu výdajového rámce, kontroluje a sleduje práci platebních agentur a nese odpovědnost za využívání finančních prostředků EU. SZP má tři složky podpory:

• přímé platby na podporu příjmů zemědělců,
• tržní opatření na řešení obtížných situací na trhu, jako je náhlý pokles cen,
• opatření rozvoje venkova s vnitrostátními a regionálními programy, které se zaměřují na specifické potřeby a problémy venkovských oblastí.

Na obrázku 1 je vidět, že čtyři pětiny výdajů na společnou zemědělskou politiku souvisí s režimy podpory na plochu v rámci přímých plateb nebo opatření rozvoje venkova. Platební agentury zpracovávají platby podpory na plochu ročně na základě počtu hektarů, které zemědělci obhospodařují, a podle toho, jak dodržují pravidla způsobilosti příslušného režimu.

Zdroj: EÚD na základě informací z AGREX a Komise.

Výše podpory může být snížena, pokud se při inspekci zjistí, že zemědělec nedodržel pravidla týkající se bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a rostlin, klimatu a životního prostředí, ochrany vodních zdrojů, dobrých životních podmínek zvířat a podmínek obhospodařování zemědělské půdy¹. Tato souvztažnost se označuje jako „podmíněnost“².

Využití družicových snímků ke kontrole podpory na plochu

Společná zemědělská politika (SZP) má dlouhou historii používání leteckých a družicových snímků ke kontrole určité části podpory na plochu. Reforma SZP z roku 1992 umožnila místo inspekcí v terénu využívat družicové snímky (viz bod 07). Na základě reformy SZP z roku 2003 měly členské státy vytvořit počítačový zeměpisný informační systém všech zemědělských pozemků. Reformou SZP z roku 2013 se používání tohoto systému evidence půdy (LPIS) a geoprostorové žádosti o podporu (GSAA) stalo povinné, s postupným zaváděním od roku 2015 s cílem zlepšit kontroly žádostí o podporu.

Systém LPIS je založen na leteckých a družicových snímcích korigovaných tak, aby se odstranila geometrická zkreslení (tzv. ortorektifikace). Platební agentury používají systém LPIS ke křížovým kontrolám všech žádostí o podporu na plochu, aby tak ověřily, že prostředky vyplácejí pouze na způsobilou zemědělskou půdu a pouze jednou na danou plochu zemědělské půdy. Ortofotosnímky LPIS mají velmi vysoké prostorové rozlišení (většinou 25 až 50 cm na pixel – viz obrázek 1 a aktualizují se v průměru jednou za tři roky.

© MAPA – Ministerstvo zemědělství, rybolovu a potravinářství.

Na systému LPIS jsou založeny integrované administrativní a kontrolní systémy (IACS) platebních agentur pro režimy podpory vázané na plochu. Ve své zvláštní zprávě č. 25/2016 o systému LPIS jsme upozornili na prostor pro jeho zlepšení, ale zároveň jsme vzali na vědomí opatření, která byla během let Komisí a platebními agenturami přijata ke zvýšení jeho spolehlivosti³. Vzhledem k dlouhým intervalům mezi aktualizacemi snímků v systému LPIS je nemohou platební agentury využít k ověřování činností, které se na pozemku uskutečňují během roku (výsadba, sklizeň, sečení apod.). Pro ověření prohlášení zemědělců a souladu s pravidly způsobilosti proto musí provádět na vzorku asi 5 % zemědělců inspekce v terénu (viz obrázek 2).

Zdroj: EÚD.

Inspekce v terénu jsou časově náročné, nákladné a poskytují jednorázový přehled o stavu na místě. Od roku 1992 uplatňuje Komise alternativní přístup ke kontrolám zemědělských pozemků pomocí družicových snímků komerčních poskytovatelů (jako je SPOT, WorldView, PlanetScope), pořizovaných v různých časových obdobích roku – jde o tzv. kontroly pomocí dálkového průzkumu Země (viz obrázek 3). Podle Společného výzkumného střediska Evropské komise (JRC) se nyní v celé EU provádí v průměru 80 % inspekcí v terénu pomocí tohoto dálkového průzkumu. Pokud platební agentura není s to dospět k závěru na základě těchto snímků, inspektor provede na příslušném pozemku tzv. rychlou inspekci v terénu. Přestože jsou kontroly formou dálkového průzkumu méně nákladné⁴, stále vyžadují lidský zásah operátorů, kteří musí družicové snímky s vysokým rozlišením (VHR) interpretovat, k čemuž jim napomáhá počítačová fotointerpretace.

Zdroj: Společné výzkumné středisko.

Zavedení geoprostorové žádosti o podporu (viz bod 04) umožňuje zemědělcům podat svou žádost o podporu a žádosti o platbu elektronicky, spolu s lokalizačními údaji jimi vykázaných zemědělských pozemků. Informační systémy platebních agentur tak nyní mohou propojit geoprostorové informace se zemědělskými pozemky.

EU vlastní družice Sentinel 1 a 2 (viz obrázek 2), které jsou součástí infrastruktury EU pro monitorování Země z vesmíru (program Copernicus) a které od června 2015 poskytují volně dostupné snímky s vysokým rozlišením. Podle Evropské kosmické agentury (ESA), Komise a odborníků, s nimiž jsme konzultovali, mohou tyto družice zásadně změnit technologii pozorování Země pro účely SZP, protože:

• nabízejí vysoké prostorové rozlišení a od března 2017 také v častých intervalech – nový snímek s prostorovým rozlišením 10 metrů je k dispozici každých 5 dní oproti rozlišení 30 metrů každých 16 dní v případě amerického programu pozorování Země Landsat,
• poskytují srovnatelné údaje po dlouhou dobu s velice kvalitní kalibrací,
• Komise učinila dlouhodobý závazek tyto snímky dodávat.

© ESA/ATG medialab.

Jelikož družice Sentinel 1 a 2 pořizují snímky v krátkém časovém sledu, umožňuje automatizované zpracování údajů časových řad během vegetačního období určit plodiny a sledovat některé zemědělské postupy na jednotlivých pozemcích (jako je orba, sklizeň, sečení). Obrázek 3 ukazuje, jak lze určit plodiny pomocí časové řady družicových údajů Sentinel. Díky tomu je možné sledovat celou populaci příjemců podpory místo toho, aby se prováděly kontroly jen u vzorku zemědělců.

Zdroj: Zemědělský technologický ústav Kastilie a Leónu (Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León).

Využití údajů družic Sentinel programu Copernicus pro monitorování podpory na plochu

V květnu 2017 podepsaly platební agentury EU neformální „Maltské prohlášení“, které vybízí Komisi k používání nových technologií v zájmu zjednodušení systému IACS. V červnu 2017 Komise navrhla legislativní změny umožňující členským státům uplatnit od roku 2018 nový přístup, označovaný jako kontroly prostřednictvím sledování⁵. Tento přístup využívá automatizované procesy na základě údajů družic Sentinel programu Copernicus. Pozměněná pravidla rovněž povolují, aby se při kontrole dodržování požadavků SZP využívaly jako doplňující důkaz i další nové technologie, jako jsou drony a fotografie s označením zeměpisných souřadnic nebo údaje zachycené jinými družicemi.

V květnu 2018 uplatnila tento nový typ kontrol první platební agentura v Itálii pro kontroly v jedné provincii (Foggia, Apulie). V roce 2019 uskutečnilo kontroly prostřednictvím sledování u některých svých režimů podpory 15 platebních agentur (v Belgii, Dánsku, Itálii, na Maltě a ve Španělsku). Hlavní časovou osu zavádění kontrol prostřednictvím sledování uvádí obrázek 4.

Zdroj: EÚD.

Při kontrolách prostřednictvím sledování se kombinují údaje družic Sentinel 1 a 2, pořizované každých pět dní, s informacemi, které zemědělci uvedli ve svých žádostech. Prostřednictvím strojového učení nebo jiných algoritmů vhodných pro zpracování velkého množství dat získávají platební agentury informace o typech plodin a zemědělské činnosti u všech vykázaných pozemků a zemědělských podniků v rámci každého režimu podpory. Následně tyto pozemky a zemědělské podniky vyhodnocují pomocí systému barevných značek, které se přiřazují každému z nich (viz obrázek 4).

Zdroj: Simulace Společného výzkumného střediska.

Platební agentury posuzují činnost na pozemcích/v hospodářstvích v průběhu roku na základě nejnovějších údajů z družic Sentinel a informací od zemědělců. Například pozemek s travním porostem by měl být označen žlutou barvou, dokud z údajů družic Sentinel nevyplyne, že byl v předepsané lhůtě posečen, a po té se jeho označení změní na zelené. Kvůli prostorovému rozlišení nejsou údaje z družic Sentinel vhodné pro měření plochy pozemku. Platební agentury tak měří pozemek v systému LPIS, který používá snímky s vyšším prostorovým rozlišením. Pro účely kontrol prostřednictvím sledování je proto potřeba, aby systém LPIS platebním agenturám poskytoval kvalitní údaje, které jsou přesné z hlediska evidované způsobilé plochy a které se dostatečně často aktualizují. Obrázek 5 ilustruje, jak kontroly prostřednictvím sledování fungují.

Zdroj: EÚD na základě postupů v platební agentuře v oblasti Kastilie a León ve Španělsku.

Očekávaný přínos nového monitorovacího přístupu

Komise, platební agentury, příslušné zúčastněné strany a odborníci se shodují na tom, že monitorovací přístup využívající údaje družic Sentinel představuje významnou změnu v řízení a kontrole SZP.

Větší soulad s předpisy, pokud se zemědělcům poskytne pomoc s plněním požadavků

Tradiční způsob žádání o podporu a provádění kontrol je sekvenčním systémem, zatímco kontroly prostřednictvím sledování jsou interaktivní. Při kontrolách prostřednictvím sledování lze nové informace (například novější údaje z družic Sentinel, fotografie s označením zeměpisných souřadnic z nebo jiné dokumenty zaslané zemědělcem) zohlednit kdykoli během vegetačního období, takže zemědělci mají více příležitostí údaje v žádosti o podporu před její finalizací opravit (viz obrázek 6). Platební agentury také mohou zemědělcům zaslat varování, čímž jim dají možnost přijmout nápravné opatření (např. posečení pole). Koncepce kontrol prostřednictvím sledování tedy může předcházet porušování předpisů a tomu, aby byli zemědělci zpětně penalizováni.

Zdroj: EÚD.

Pokrytí všech zemědělců, snížení administrativní zátěže a lepší nákladová efektivnost

Při tradičním přístupu vybírají platební agentury ke kontrole na místě malé vzorky zemědělců. Během těchto inspekcí v terénu porovná inspektor pozemek a pěstované plodiny s údaji, které zemědělec ve vzorku uvedl v žádosti o podporu.

U nového přístupu jsou všechny zemědělské pozemky v regionu sledovány stejným způsobem. Inspekce v terénu se provádějí pouze tehdy, pokud je výsledek sledování neprůkazný a potenciální finanční dopad nesouladu překročí určitou prahovou hodnotu. Pokud tento postup vede k menšímu počtu inspekcí v terénu, snižuje se tím zátěž pro zemědělce a náklady platební agentury. Podle nedávné studie⁶ může automatizace, digitalizace a nové technologie řízení a kontroly omezit náklady na správu SZP. Jestliže se díky využití družic mohou inspekce v terénu zaměřit na zemědělské podniky, u nichž je největší pravděpodobnost nesouladu s požadavky, zvyšuje se jejich účinnost.

Lepší informace pro řízení zemědělských podniků

Přístup založený na kontrolách prostřednictvím sledování přináší údaje užitečné pro tzv. inteligentní zemědělství (využívající moderní technologie ke zvýšení množství a kvality zemědělských produktů), které mohou mít pro zemědělce hospodářské výhody. Například družicové snímky mohou poskytovat informace o obsahu dusíku v půdě nebo o vyprahlosti půdy, podle nichž lze optimalizovat použití hnojiv nebo zavlažování, snížit náklady pro zemědělce a omezit negativní dopady zemědělské činnosti na životní prostředí. Platební agentury mají možnost zpřístupněním svých údajů (jako jsou údaje LPIS, snímky družic Sentinel či jiných družic nebo informace o požadavcích na ochranu životního prostředí) nabídnout zemědělcům službu, která znásobuje přínosy nových technologií.

Rozsah a koncepce auditu

Při auditu jsme zjišťovali, zda Evropská komise a členské státy přijaly dostatečná opatření umožňující využít potenciál nových zobrazovacích technologií pro monitorování SZP. Konkrétně jsme posuzovali, zda Komise účinně podporuje co největší využívání nových technologií a zda členské státy přijaly vhodná opatření k jejich zavedení. Dále jsme se snažili najít příklady osvědčených postupů pro to, jak používat nové technologie k monitorování SZP, a objasnit, jaké překážky brání jejich širšímu uplatnění. Posouzení pokroku ve využívání nových zobrazovacích technologií je dnes obzvláště relevantní, protože výsledky našeho auditu by mohly být použity pro SZP po roce 2020. Větší nasazení nových technologií pro monitorování SZP může ovlivnit budoucí auditní přístup vnitrostátních a unijních kontrolních orgánů.

Předmětem našeho auditu byly následující nové zobrazovací technologie: údaje družic Sentinel programu Copernicus, snímky pořízené drony a snímky s označením zeměpisných souřadnic. Náš audit se nevztahoval na využití údajů z družic Sentinel pro aplikace v oblasti inteligentního zemědělství, odhady výnosů plodin ani na oblasti mimo SZP.

Důkazní informace jsme získali na základě:

• dokumentárních přezkumů a pohovorů se zaměstnanci čtyř generálních ředitelství Komise (GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, GŘ pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky, Společné výzkumné středisko a GŘ pro životní prostředí), Evropské agentury pro životní prostředí (EEA) a Výkonné agentury pro výzkum;
• návštěv čtyř platebních agentur, které v roce 2019 prováděly kontroly prostřednictvím sledování, v Belgii, Dánsku, Itálii a Španělsku;
• průzkumu zaslaného 66 platebním agenturám, které řídí opatření týkající se plochy ve 27 členských státech (s výjimkou Spojeného království, které aktivovalo článek 50 o vystoupení z EU). V rámci průzkumu jsme se ptali na používání nových zobrazovacích technologií, do jaké míry jsou zavedeny kontroly prostřednictvím sledování a na problémy při přípravě na SZP po roce 2020. Na průzkum odpovědělo 59 platebních agentur (89 % míra odpovědí);
• návštěvy Evropské kosmické agentury a setkání odborníků se zástupci platebních agentur, výzkumných a průmyslových subjektů a EEA;
• analýzy výsledků kontrol podmíněnosti uskutečněných členskými státy v letech 2015 až 2017.

Připomínky

Komise používání nových technologií podporuje

Komise dospěla k názoru, že nové zobrazovací technologie mohou být pro zlepšení účinnosti sledování SZP mimořádně přínosné (viz body 15–19). Zjišťovali jsme, zda přijala dostatečná opatření k realizaci těchto přínosů, konkrétně zda:

• upravila právní předpisy a vypracovala pokyny umožňující používat nové technologie ke kontrole žádostí o podporu;
• poskytuje platebním agenturám včasnou podporu a zda propaguje využívání nových technologií;
• identifikovala příklady osvědčených postupů a řešení pro problémy, s nimiž se platební agentury potýkají;
• umožňuje platebním agenturám snadný přístup k údajům družic Sentinel programu Copernicus;
• iniciovala a financovala výzkumné projekty, které mají potenciál zvýšit využívání nových technologií pro monitorování SZP.

Právní rámec pro kontroly na základě sledování je jasnější

Podle výsledků našeho průzkumu se přibližně dvě pětiny platebních agentur domnívají, že původní právní předpisy přijaté v květnu 2018 (viz bod 11) nenabízely pragmatická řešení pro zavedení kontrol prostřednictvím sledování. Komise si uvědomila, že je tuto záležitost potřeba vyjasnit, a upravila právní rámec vztahující se na rok podávání žádostí 2019⁷.

Z našeho průzkumu vyplývá, že pro 52 z 59 platebních agentur je jednou z velkých překážek nejistota spojená se schvalováním souladu s předpisy v kontextu nového přístupu. Zatímco u tradičního přístupu existují podrobná pravidla, jak provádět kontroly na místě nebo formou dálkového průzkumu, v případě kontrol prostřednictvím sledování taková pravidla chybí. Platební agentury se proto obávají, že Komise by mohla později jejich přístup a přijatá rozhodnutí zpochybnit a požadovat finanční opravy.

Komise tyto obavy reflektovala a podnikla několik kroků, aby objasnila, jak budou kontroly prostřednictvím sledování v budoucnu ověřovány:

• srovnáním každého oznámení o kontrolách prostřednictvím sledování se souborem právních a technických prvků⁸,
• informováním platebních agentur o výsledcích těchto srovnání,
• všem platebním agenturám, které v roce 2019 prováděly kontroly prostřednictvím sledování, zaslala dopis, v němž vyjádřila svou připravenost prodiskutovat a nalézt řešení v případě závažných problémů.

Některé platební agentury, které jsme během našeho auditu navštívili, od Komise očekávaly, že schválí jejich metodiku pro kontroly prostřednictvím sledování. Řadu technických aspektů projednaly s odborníky JRC, avšak Komise metodiky neschválila a nemá v úmyslu tak učinit.

Komise ve svých technických pokynech⁹ popisuje některá základní pravidla, jak ověřit, že systém správně interpretoval údaje družic Sentinel, porovnáním se stavem zjištěným na místě. Pro vyhodnocení spolehlivosti automatizovaného systému hodnocení pozemků stanovila Komise dvě základní mezní hodnoty, které systémy platebních agentur nesmí překročit:

• 5 % případů chybně označených červenou barvou, kdy je zemědělec, který podal správné prohlášení, v systému označen jako zemědělec, který nesplnil požadavky. Tato chyba má malý dopad na rozpočet EU, protože zemědělec by s největší pravděpodobností podal odvolání;
• 10–20 % případů chybně označených zelenou barvou, kdy zemědělec, který zcela nebo částečně nesplnil požadavky, obdrží platbu, aniž by systém tuto nesrovnalost zjistil. Tento druh chyby může vést k přeplatku, což má tedy jasný dopad na rozpočet EU. Komise počítá s tím, že s postupným zlepšováním systémů bude moci tuto mezní hodnotu snížit.

Technické pokyny se nezabývají některými klíčovými prvky opatření na kontrolu kvality (minimální počet vzorků pro testování, kritéria výběru, vykazovací požadavky). Spolehlivý rámec pro posuzování kvality by mohl platebním agenturám, které provádějí kontroly prostřednictvím sledování, poskytnout cenné informace a zároveň snížit riziko finančních oprav. V roce 2010 Komise zavedla rámec hodnocení kvality pro systém LPIS, který od členských států vyžaduje, aby každoročně testovaly jeho kvalitu a v případě potřeby přijaly nápravná opatření. Ve své zvláštní zprávě č. 25/2016 jsme upozornili na nedostatky rámce pro hodnocení kvality LPIS¹⁰, ale zároveň jsme ocenili i jeho přínos k jejímu zlepšení.

Otázkou, kterou legislativní změny Komise zcela nevyřešily, je složitost některých požadavků u režimů podpory na plochu. Ty vycházejí z kombinace pravidel EU a vnitrostátních pravidel a byly vypracovány v době, kdy program Copernicus a další technologie ještě nebyly k dispozici. U některých opatření podpory SZP mohou být velmi složité, jako například v případě ekologizace, kdy se poskytují přímé platby zemědělcům, kteří přijali nebo zachovávají zemědělské postupy pomáhající plnit environmentální a klimatické cíle. Ne vždy však lze takové postupy sledovat na dálku, takže platební agentury i nadále potřebují tradiční inspekce na místě (viz tabulka 1). Zavedení SZP po roce 2020 je příležitostí k tomu, aby se znovu posoudily přínosy některých těchto požadavků a zvážilo, zda jsou stále potřebné.

Tabulka 1 – Příklady požadavků ekologizace a zda lze jejich plnění sledovat na dálku pomocí údajů družic Sentinel

Zdroj: EÚD na základě dokumentů a jednání Komise.

Komise nový přístup prosazuje a podporuje

Z našeho průzkumu vyplývá, že dvě třetiny platebních agentur považují podporu, kterou jim Komise poskytuje při zavádění kontrol prostřednictvím sledování, za dostatečnou. Pětina platebních agentur sice nepovažovala podporu Komise za adekvátní, avšak neuvedla k tomuto hodnocení žádné přijatelné opodstatnění. Zbývající respondenti měli neutrální postoj. Komise podle našich zjištění různým způsobem aktivně prosazuje a podporuje kontroly prostřednictvím sledování:

• od května 2017 uspořádala více než 15 konferencí, workshopů, setkání odborných skupin a seminářů, kde byly kontroly prostřednictvím sledování výslovně zařazeny na pořad jednání,
• v 15 členských státech zorganizovala mezi lednem 2018 a srpnem 2019 dvoustranné schůzky s platebními agenturami, které měly o zavedení kontrol prostřednictvím sledování zájem,
• odpovídala na otázky členských států a zpřístupnila dokument s otázkami a odpověďmi o novém monitorovacím přístupu.

Komise hledá způsob, jak snížit počet pozemků, u nichž jsou nutné následné kontroly

Téměř devět desetin platebních agentur, které odpověděly na náš průzkum, považovalo riziko, že příliš mnoho pozemků bude v systému označeno žlutou barvou, za výraznou nebo velmi výraznou nevýhodou. Pokud plně automatizovaná část systému generuje za celou skupinu žadatelů velký počet pozemků s neprůkaznými údaji, pracovní zátěž platební agentury může být vyšší, než kdyby prováděla tradiční kontroly na místě u malého vzorku žadatelů. U pozemků označených žlutou barvou může být následně potřeba (po zvážení finančních prahových hodnot popsaných v bodě 35):

1. vizuálně ověřit dostupné snímky pozemku;
2. vyžádat si od zemědělce doplňující informace a zkontrolovat je;

a pokud stále nelze vyvodit závěry:

3. provést kontrolu na místě.

Žlutá značka je často přiřazena malým pozemkům, a to zejména z důvodu nedostatečného prostorového rozlišení snímků družic Sentinel (malý počet pixelů, které zcela spadají do hranic pozemků). Platební agentury definují malé pozemky různě – od 0,2 ha do 1 ha. Takových pozemků může být celá řada, což pro platební agenturu znamená hodně práce, přestože obvykle představují pouze malou část celkové zemědělské plochy, kterou platební agentura kontroluje. Podíl malých pozemků označených žlutou barvou na celkovém počtu pozemků v platebních agenturách, které jsme navštívili, zobrazuje tabulka 2.

Tabulka 2 – Podíl malých pozemků se žlutou značkou (< 0,5 ha) na všech pozemcích tří platebních agentur, které provádějí kontroly prostřednictvím sledování

Zdroj: platební agentury v Belgii (Vlámsko), Dánsku a Španělsku (Kastilie a León).

Komise navrhuje ke zpracování údajů o malých pozemcích následující řešení:

• Sloučit přilehlé malé zemědělské pozemky téhož zemědělského podniku se stejným deklarovaným využitím půdy do jednoho „prvku ke kontrole“. Takto postupuje agentura ve Španělsku (Kastilie a León).
• Místo návštěvy na místě provádět následné ověřování malých pozemků s neprůkaznými údaji v rámci aktualizace systému LPIS. Komise tuto možnost povoluje pouze v případě, kdy se jednou za rok pořizují letecké snímky za celou zemi. Tento postup uplatňuje Dánsko.
• Získávat družicové údaje s vysokým rozlišením, aby tak byly k dispozici lepší informace o malých pozemcích a nebylo potřeba provádět inspekce v terénu. Společné výzkumné středisko nedávno uzavřelo smlouvu s poskytovatelem takových údajů, aby se tento přístup mohl v roce 2019 testovat. Podle této smlouvy mohou platební agentury provádějící kontroly prostřednictvím sledování v roce 2019 získat časové řady údajů o malých pozemcích na základě družicových snímků s vysokým rozlišením (velikost pixelu 4m). Tyto údaje však budou k dispozici příliš pozdě na to, aby je mohly platební agentury efektivně využít pro účely následného ověřování v roce 2019.

Uvedené možnosti pomáhají snížit počet pozemků se žlutou značkou. U zbývajících takových pozemků Komise ve svých technických pokynech a v dokumentu Otázky a odpovědi stanovila finanční prahové hodnoty¹¹ a příslušná následná opatření.

• Pokud je očekávaný dopad všech pozemků se žlutou značkou na platby příjemcům nízký (do 50 EUR na úrovni režimu podpory), následná opatření nejsou nutná.
• Pokud je očekávaný dopad střední (více než 50 EUR na úrovni režimu podpory a méně než 250 EUR na úrovni příjemců), měla by se provést následná opatření u 5% vzorku pozemků se žlutou značkou.
• Pokud je očekávaný dopad vysoký (nad 250 EUR na úrovni příjemců), je nutné provést následná opatření u všech těchto příjemců.

Nižší prahové hodnoty přinášejí vyšší míru jistoty, ale zároveň znamenají více následných kontrol, a tedy i vyšší náklady s nimi spojené. Komise analyzovala finanční limity v současné právní úpravě SZP a konzultovala náklady na inspekce v terénu, aby stanovila prahovou hodnotu ve výši 250 EUR, avšak v případě prahové hodnoty 50 EUR tak neučinila.

Některé zemědělské činnosti, jako například extenzivní pastva nebo pěstování plodin ve sklenících, stejně jako absence zemědělské činnosti (např. v případě opuštění půdy), se pomocí družic Sentinel monitorují obtížně. V některých členských státech i toto může vést k velkému počtu pozemků, které jsou v systému označeny žlutě. Jako možný způsob, jak některé z těchto činností zjistit, Komise povolila využívat jako doplňující důkazní informace fotografie se zeměpisnými souřadnicemi. Agentura pro evropský globální družicový navigační systém v průběhu roku 2019 pracovala na vývoji aplikace pro chytré telefony schopné zpracovávat fotografie se zeměpisnými souřadnicemi. Platební agentury v Dánsku a Itálii spolupracují na vývoji specializovaných aplikací se soukromými společnostmi. Námi navštívené platební agentury však v roce podávání žádostí 2019 zatím fotografie se zeměpisnými metadaty nepoužívaly (pouze v rámci pilotních testů v Itálii).

Cloudové služby financované EU se využívaly spíše pro testování než pro provozní monitorování

Program Copernicus je největším poskytovatelem družicových dat na světě a v současnosti zpracovává údaje v objemu 12 terabytů za den. Aby Evropská komise usnadnila a standardizovala přístup k těmto údajům, financuje zavedení pěti digitálních platforem založených na digitálních technologiích využívajících cloud, které poskytují centralizovaný přístup k datům a informacím programu Copernicus a k nástrojům pro jejich zpracování. Tyto platformy se označují jako služby přístupu k datům a informacím (Data and Information Access Services, DIAS). Čtyři z nich nabízejí v roce 2019 služby relevantní pro zemědělství¹². Musí splňovat různé technické požadavky a poskytovat údaje z programu Copernicus bezplatně, avšak mohou účtovat za doplňkové služby (například za zpracování či ukládání údajů a za kombinování údajů z programu Copernicus s jinými datovými soubory)¹³.

Služby poskytovatelů DIAS začaly být k dispozici během roku 2018. Na podzim roku 2018 se Komise rozhodla podpořit platební agentury, které provádějí kontroly prostřednictvím sledování, a dotovat jejich individuální přístup na jednu ze čtyř platforem DIAS v roce 2019. Dotace činila 120 000 EUR na každého poskytovatele DIAS a byla určena k pokrytí tří fází: přezkumu technické připravenosti poskytovatelů DIAS ze strany Komise, zahrnutí platebních agentur do jedné z platforem DIAS a provozního využívání DIAS platebními agenturami v roce 2019. Přestože všechny navštívené platební agentury považovaly za užitečné bezplatně si služby DIAS vyzkoušet, při provádění kontrol prostřednictvím sledování v roce 2019 většina z nich použila primárně svou vlastní infrastrukturu nebo zakázky. Přidanou hodnotu výdajů Komise ve výši 480 000 EUR tak ještě zbývá stanovit.

Podle našeho průzkumu z června 2019 většina platebních agentur v dohledné době přechod na platformu DIAS neplánuje. Naše jednání s platebními agenturami a skupinou odborníků, uskutečněná mezi dubnem a zářím 2019, poukázala na následující nejasnosti, které přechod na služby poskytovatelů DIAS zpožďují:

• Náklady na služby DIAS dnes a v budoucnu: většina platebních agentur vzhledem k technickým aspektům a modelům průběžných plateb na základě jednotlivých využití neví, kolik by je kontroly prostřednictvím sledování pomocí platformy DIAS v jejich zemi nebo regionu stály.
• Rozhodování agenturám také komplikuje skutečnost, že mají na výběr ze čtyř poskytovatelů DIAS, přičemž každý z nich používá odlišnou technologii a strukturu. Komise tvrdí, že pro přenositelnost údajů z jedné platformy DIAS do jiné má řešení, avšak platební agentury s ním zatím nejsou obeznámeny. Navíc panuje nejistota ohledně pokračování služeb některých, ne-li všech poskytovatelů DIAS po té, co skončí jejich smlouvy.

Výsledky výzkumných projektů nebyly dosud plně využity

Komise v rámci svého programu pro výzkum a inovace Horizont 2020 poskytla granty v přibližné výši 94 milionů EUR na řadu výzkumných projektů, které se zaměřují na monitorování zemědělství pomocí údajů družic Sentinel programu Copernicus¹⁴. Z těchto projektů jsme identifikovali tři, které přímo souvisí s probíhajícím vývojem v oblasti monitorování SZP¹⁵. V červnu 2019 byl také zahájen klíčový projekt s názvem Nová vize integrovaného administrativního a kontrolního systému v akci (New IACS Vision in Action, NIVA), na nějž by EU měla dle očekávání poskytnout téměř 10 milionů EUR. Cílem projektu je modernizovat integrovaný administrativní a kontrolní systém, který platební agentury používají, pomocí efektivních digitálních řešení a elektronických nástrojů, aby se snížila administrativní zátěž a zlepšila environmentální výkonnost.

Agentura ESA financovala projekt, který zkoumá možnosti využití družic Sentinel k modernizaci a zjednodušení SZP. V červenci 2017 zahájilo konsorcium pěti společností spolupracujících s platebními agenturami v šesti členských státech¹⁶ projekt Sen4CAP. Jeho cílem je poskytnout algoritmy, produkty, pracovní toky a příklady osvědčených postupů, které umožní na základě družicových dat získávat markery a informace relevantní pro sledování SZP.

V květnu 2019 byla zpřístupněna předběžná verze systému zpracování údajů Sen4CAP (viz obrázek 7) a jeho konečná verze se plánuje na začátek roku 2020. Platební agentury tak mohou pomocí produktů SEN4CAP vyvíjet své vlastní systémy pro kontroly prostřednictvím sledování, přičemž algoritmy musí přizpůsobit místním podmínkám. Například markery SEN4CAP týkající se sklizně fungují dobře v zemích na severu Evropy, ale v jihoevropských zemích je nutné je upravit podle tamní specifické situace, jinak by pole s přirozeně vysušenými plodinami mohla být mylně považována za oblasti sklizně.

© Sen4CAP, upraveno EÚD.

Vzhledem k tomu, že většina výzkumných projektů ještě probíhá, platební agentury provádějící v roce 2019 kontroly prostřednictvím sledování mohly využít jejich výsledky jen částečně.

Některé členské státy zavedly nové technologie v souvislosti s přímými platbami

Očekávali jsme, že členské státy přijmou patřičná opatření k zavedení nových zobrazovacích technologií pro monitorování SZP. Přezkoumali jsme proto, zda platební agentury:

• zavedly kontroly prostřednictvím sledování v roce podávání žádostí 2019,
• systematicky využívaly ke kontrole plnění některých požadavků podpory údaje z družic Sentinel,
• využívaly fotografie se zeměpisnými souřadnicemi nebo drony,
• se účastnily výzkumných projektů financovaných EU nebo ESA zaměřených na využívání nových technologií,
• realizovaly pilotní projekty, při nichž by uplatnění nových technologií vyzkoušely.

V roce 2019 výběrově provádělo kontroly prostřednictvím sledování 15 platebních agentur

Jak vyplývá z obrázku 8, v roce podávání žádostí 2019 provádělo kontroly prostřednictvím sledování celé nebo části oblasti, za niž jsou odpovědné, v rámci všech nebo některých režimů podpory 15 ze 66 platebních agentur v pěti členských státech. Na obrázku 8 je také vidět sedm členských států, které se účastní projektu Sen4CAP.

Zdroj: EÚD na základě informací obdržených z Komise a navštívených členských států.

S přihlédnutím k technickým pokynům Společného výzkumného střediska vypracovalo těchto 15 platebních agentur různé metodiky kontroly plnění požadavků v rámci různých režimů podpory, které se uplatňují v jejich regionech (viz obrázek 9 a rámeček 1). Důležitými faktory jsou v této souvislosti druhy plodin, zemědělské postupy a zemědělské a klimatické podmínky.

Zdroj: EÚD na základě informací získaných během návštěv členských států.

Přestože radarové údaje z družice Sentinel 1 nejsou zkresleny přítomností oblačnosti, platební agentury je využívají méně často, protože jejich interpretace a zpracování jsou složitější. Některé platební agentury (v Belgii (Vlámsku) a Dánsku) je však úspěšně začlenily do svých algoritmů strojového učení a jiné jejich pomocí zjišťují, kde došlo k sečení travního porostu (Itálie).

Pokud jde o hlavní režim podpory (režim základní platby), tabulka 3 ukazuje, že čtyři platební agentury, které jsme navštívili, měly každá různý podíl žlutě a červeně označených pozemků pro případné následné kontroly. Rozdíly mezi podíly červeně či žlutě označených pozemků jsou dány zejména velikostí obhospodařovaných ploch, typem pozemků či monitorovaných činností (sečení je vidět snáze než pastva) a uplatněné metodiky (např. počet a přesnost markerů). Maximální podíl pozemků, které vyžadují inspekci v terénu, je však u všech těchto platebních agentur 1 %.

Tabulka 3 – Shrnutí prvních výsledků kontrol prostřednictvím sledování za rok 2019 u režimu základní platby (na základě údajů poskytnutých platebními agenturami do 7. 1. 2020)

Zdroj: Platební agentury v Belgii (Vlámsko), Dánsku a Španělsku (Kastilie a León).

Z našeho průzkumu vyplývá, že v roce 2020 hodlá zahájit kontroly prostřednictvím sledování dalších 13 platebních agentur v osmi členských státech. To by znamenalo, že v roce 2020 by 28 platebních agentur v 13 členských státech mohlo provádět kontroly prostřednictvím sledování u některých režimů podpory a části pozemků, za něž odpovídají (viz obrázek 10). Celkem 11 z těchto 13 platebních agentur investovalo do IT infrastruktury a uskutečnilo pilotní projekty, aby se připravily na zavedení těchto kontrol v roce 2020. Osm z nich rovněž zlepšilo kvalitu systému LPIS a upravilo své organizační postupy. Šest agentur také již vedlo konzultace se sdruženími zemědělců.

Zdroj: Průzkum provedený EÚD.

Platební agentury využívají nové zobrazovací technologie nejen pro kontroly prostřednictvím sledování

Řada platebních agentur, a to i těch, které kontroly prostřednictvím sledování neprovádějí, využívá nové zobrazovací technologie pro některé další činnosti (viz obrázek 11).

Zdroj: průzkum provedený EÚD.

Nejčastější je příležitostné využití snímků z družic Sentinel pro vizuální kontroly a využití fotografií se zeměpisnými souřadnicemi. Tyto fotografie používá téměř polovina platebních agentur, a to obvykle pořízené jejími inspektory, nikoliv zemědělci.

Vedle 15 platebních agentur, které prováděly kontroly prostřednictvím sledování v roce 2019, 12 platebních agentur uvedlo, že využívá data z družic Sentinel nebo jiné družicové údaje ke kontrolám žádostí o podporu. Některé platební agentury se rovněž podílely na klíčových výzkumných projektech, jako je Sen4CAP (viz bod 42), Synergie družic Sentinel pro zemědělství (SensAgri, Sentinels Synergy for Agriculture), Posílení SZP (RECAP, Reinforcing CAP) nebo Sledování Země pro zemědělství (EO4AGRI, Earth Observation for Agriculture).

Z výsledků průzkumu vyplynulo, že osm z 59 platebních agentur využívalo drony. V Dánsku používají inspektoři platební agentury drony ke kontrole obtížně přístupných oblastí, což jednak snižuje zdravotní a bezpečnostní rizika a jednak čas spojený s prováděním kontrol. Jako důvody bránící širšímu využití dronů agentury nejčastěji zmiňují malou autonomii a regulační omezení.

Překážky při zavádění nových technologií

Z našeho průzkumu vyplynulo, že zavedení kontrol prostřednictvím sledování zpožďuje v platebních agenturách řada překážek (viz obrázek 12).

Zdroj: průzkum provedený EÚD.

Zatímco některé z nich lze odstranit nebo zmírnit opatřeními Komise (viz body 29 a 34–40), jiné musí řešit platební agentury samy. Do druhé skupiny patří rozvoj IT infrastruktury, přizpůsobení vnitřních procesů a změna organizační struktury tak, aby napomáhaly účinné kontrole prostřednictvím sledování.

Naše jednání s platebními agenturami a odborníky zdůraznila tři hlavní výzvy:

• investice do nového monitorovacího přístupu při nejistotě ohledně SZP po roce 2020¹⁷ (pro kterou Komise navrhla nový prováděcí model a nový systém sledování plochy, který mají členské státy zřídit);
• rozvoj inovativních řešení v oblasti informačních technologií, jako je zpracování časových řad údajů družic Sentinel (velký objem dat) a algoritmy pro strojové učení (namísto standardních nástrojů pro zpracování snímků), pro což některé platební agentury nemají odpovídající odborné znalosti a zkušenosti;
• dosažení možných synergií mezi agenturami prostřednictvím spolupráce (buď v rámci EU, nebo dobrovolných skupin). To by mohlo být velmi relevantní v souvislosti s předběžným zpracováním údajů družic Sentinel, archivací nebo poskytováním snímků s vysokým rozlišením pro následné kontroly malých pozemků (viz bod 34).

Přes tyto výzvy je z obrázku 13 patrné, že většina platebních agentur ve svých systémech pro SZP po roce 2020 s novými technologiemi při kontrolování žádostí o podporu počítá, i když typy a očekávaný rozsah využití technologií se liší.

Zdroj: průzkum provedený EÚD.

Pokrok směrem k výzvě využívat nové technologie ke kontrole požadavků v oblasti životního prostředí a klimatu je pomalejší

Kromě uplatnění nových technologií pro kontroly způsobilosti v rámci přímých plateb na plochu jsme předpokládali, že Komise i členské státy budou jejich prostřednictvím sledovat také plnění určitých environmentálních a klimatických požadavků, jako je například povinnost pěstovat meziplodiny nebo zákaz pálení strnišť.

Tyto technologie budou mít v rámci SZP po roce 2020 větší význam, protože legislativní návrhy Komise zavádějí pro účely monitorování politiky v oblasti zemědělství, životního prostředí a klimatu systém povinného sledování ploch.

Zjišťovali jsme, zda Komise podnikla patřičné kroky k tomu, aby se nové zobrazovací technologie využívaly ke kontrole plnění požadavků podmíněnosti a agroenvironmentálních a klimatických požadavků v rámci rozvoje venkova, konkrétně zda:

• navrhla změny právních předpisů,
• posoudila, do jaké míry lze plnění stávajících požadavků sledovat pomocí nových technologií,
• identifikovala, sdílela a podporovala příklady osvědčených postupů,
• posoudila, jestli mohou nové technologie pomoci při sledování souladu s klimatickými a environmentálními požadavky.

Přezkoumali jsme rovněž, zda platební agentury začaly nové technologie používat ke sledování požadavků podmíněnosti nebo agroenvironmentálně-klimatických požadavků, případně zda tak hodlají učinit v blízké budoucnosti.

Podpora, kterou Komise poskytuje na kontroly prostřednictvím sledování, upřednostňovala režimy přímých plateb

Pravidla podmíněnosti (viz bod 03) obsahují normy pro dobrý zemědělský a environmentální stav půdy, stanovené na národní úrovni, a povinné požadavky na hospodaření stanovené na úrovni EU¹⁸. Existuje sedm norem dobrého zemědělského a environmentálního stavu a tři povinné požadavky na hospodaření, vázané na plochu, týkající se životního prostředí, klimatických změn a dobrého zemědělského stavu půdy.

V rámci EU existují různé režimy agroenvironmentálních plateb. Jejich cílem je posílit vztah mezi zemědělstvím, životním prostředím a klimatem motivací zemědělců k uplatňování postupů šetrných k životnímu prostředí. Účast zemědělců na takových opatřeních je dobrovolná.

Komise prozatím upřednostňovala, aby se kontroly prostřednictvím sledování využívaly u režimů přímých plateb vázaných na plochu spíše než ve vztahu k podmíněnosti a agroenvironmentálně-klimatickým opatřením v rámci rozvoje venkova. Právní základ pro kontroly prostřednictvím sledování pro účely přímých plateb a podpory v rámci rozvoje venkova je k dispozici od května 2018 (viz bod 11) a v průběhu roku 2019¹⁹ Komise připravila právní rámec pro uplatnění tohoto přístupu ve vztahu k podmíněnosti (viz bod 24).

V roce 2019 Komise zahájila přezkum požadavků podmíněnosti, aby určila, u kterých požadavků vázaných na plochu by bylo možné provádět sledování na dálku. Neformálně také analyzovala, jak se údaje z družic Sentinel využívají k monitorování požadavků v rámci agroenvironmentálně-klimatických opatření. Vzhledem k tomu, že agroenvironmentálně-klimatické režimy jsou navrhovány orgány členských států a výrazně se mezi sebou liší, provedla Komise tuto neformální analýzu na vzorku platebních agentur. Zjistila, že řada požadavků je příliš složitá na to, aby jejich plnění bylo možné sledovat pouze pomocí údajů družic Sentinel (viz tabulka 4). Z původní analýzy Komise, jak lze kontroly prostřednictvím sledování využít v oblasti podmíněnosti, vyplývá, že řadu požadavků vyplývajících z norem GAEC lze sledovat, ale ze sedmi současných norem je za plně sledovatelnou považována pouze jedna (s určitými výjimkami). Ani jeden ze současných povinných požadavků na hospodaření takto sledovat nelze.

Tabulka 4 – Rozsah sledování požadavků podmíněnosti a podmínek způsobilosti u agroenvironmentálně-klimatických požadavků v rámci rozvoje venkova pomocí údajů družic Sentinel

Zdroj: EÚD na základě dokumentů a jednání Komise.

S ohledem na práci na další generaci družic Sentinel (po roce 2030) má Komise za úkol shromažďovat požadavky uživatelů a předávat je agentuře ESA. Ze shromážděných požadavků vyplývá poptávka po termálních údajích s podobným prostorovým a časovým rozlišením jako u družice Sentinel 2 a po vyšším prostorovém rozlišení u existujících systémů. Agentura ESA v současné době zvažuje jako jeden z budoucích vysoce prioritních projektů vypuštění družice, která by nesla termický infračervený senzor s vysokým rozlišením, jenž by umožňoval s vysokou časovou frekvencí sledovat teplotu povrchu pevniny²⁰. Takový senzor by byl schopen u rostlin rozlišit nedostatek vody a mohl by pomoci při monitoringu zavlažování, zjišťování nezákonného odběru vody nebo úpravě množství vody pro zavlažování v inteligentním zemědělství.

Platební agentury zatím ve vztahu k podmíněnosti a agroenvironmentálně-klimatickým režimům v rámci rozvoje venkova sledování neuplatňují

U podmíněnosti a agroenvironmentálních režimů v rámci rozvoje venkova žádná z platebních agentur kontroly prostřednictvím sledování v roce 2019 neprováděla. Platební agentury, které jsme navštívili, s uplatněním těchto kontrol pro agroenvironmentálně-klimatické režimy nepočítají. Pokud jde o podmíněnost, uvedly, že plnění některých požadavků (jako je zákaz pálení strnišť nebo přítomnost minimálního půdního pokryvu) by v budoucnu takto sledovat mohly. Obrázek 14 ukazuje, jaký je podle našeho průzkumu podíl platebních agentur, které hodlají využívat údaje z družic Sentinel v roce 2020 pro monitorování agroenvironmentálně-klimatických opatření a některých požadavků podmíněnosti.

Zdroj: průzkum provedený EÚD.

Navštívené platební agentury nepoužívají údaje z družic Sentinel ke kontrolám podmíněnosti dle svých slov proto, že ne všechny požadavky podmíněnosti lze sledovat na dálku (viz tabulka 4) a inspekce v terénu budou navíc nadále nutné v souvislosti s jinými požadavky. To výhody přechodu na tento systém kontrol omezuje. Platební agentura v Dánsku uvedla, že aby byly kontroly požadavků podmíněnosti prostřednictvím sledování pro zemědělce přijatelnější, musely by být sankce zaváděny postupně.

Platební agentury kontrolují dodržování pravidel podmíněnosti (viz bod 03) nejméně u 1 % zemědělců. Pokud zemědělec některá pravidla podmíněnosti poruší, pak v závislosti na rozsahu, závažnosti a trvalosti porušení mohou platební agentury snížit podporu o 1 až 5 % za předpokladu, že se nejedná o méně závažné porušení, kdy zemědělec může situaci napravit. Výroční zpráva o činnosti GŘ AGRI ukazuje, že v roce podávání žádostí 2017 bylo kontrolováno více než 2 % všech zemědělců v EU. Jednomu z pěti kontrolovaných zemědělců byla podpora snížena kvůli porušení nejméně jednoho z pravidel podmíněnosti. Zemědělcům, kteří porušili pravidla podmíněnosti, se v průměru podpora snížila o 2,6 %²¹. Celkově dosáhly tyto sankce téměř 40 milionů EUR, což je přibližně 0,07 % výdajů na SZP.

Obrázek 15 ilustruje tříletou průměrnou míru nahlášených porušení tří základních norem podmíněnosti, které lze sledovat na dálku.

Zdroj: statistické údaje Komise o výsledcích kontrol podmíněnosti v členských státech za období 2015–2017.

Spočítali jsme, že v posledním roce, za který byly informace k dispozici (2017), nezjistilo osmnáct platebních agentur žádné porušení těchto tří norem a patnáct zjistilo porušení alespoň jedné z těchto norem u více než 5 % zemědělců.

Komise od členských států nepožaduje využívat nové technologie k přímému monitorování dopadu zemědělství na životní prostředí a klima po roce 2020

Návrhy Komise z června 2018 týkající se SZP po roce 2020 obsahují konkrétní cíle v oblasti životního prostředí a klimatu. Členské státy se mají těmito cíli zabývat ve svých strategických plánech SZP.

Komise navrhuje řadu ukazatelů výkonnosti, které mají měřit pokrok při jejich dosahování. Níže uvádíme naše standardní definice ukazatelů výkonnosti²² (spolu s příklady v oblasti zemědělství):

• ukazatele výstupů: měří to, co projekt financovaný EU vytvořil nebo čeho dosáhl (např. počet hektarů, na něž se vztahuje zákaz postřiku přípravky na ochranu rostlin).
• ukazatele výsledků: měří bezprostřední účinek projektu nebo programu po jeho dokončení (např. podíl zemědělské půdy obhospodařované bez přípravků na ochranu rostlin).
• ukazatele dopadu: měří dlouhodobé důsledky dokončeného projektu či programu, které mohou být socio-ekonomické, environmentální nebo finanční (např. koncentrace reziduí přípravků na ochranu rostlin v povrchových vodách).

V předchozích zprávách²³ jsme opakovaně upozorňovali, že ukazatel výsledků, který Komise používá a který měří „podíl plochy, na kterou se vztahují postupy ekologizace“, je pro monitorování výsledků dosažených ekologizací málo užitečný. Ve svém stanovisku č. 7/2018²⁴ k návrhům Komise týkajícím se SZP po roce 2020 odkazujeme na řadu svých auditních zpráv, které kritizují současný společný rámec pro monitorování a hodnocení SZP. V příloze I tohoto stanoviska jsme se vyjádřili k vhodnosti a kvalitě navrhovaných ukazatelů. Mimo jiné jsme konstatovali, že například ukazatele měřící oblasti, na něž se vztahují závazky v oblasti klimatu, nezohledňují rozdíly v tom, nakolik tyto oblasti přispívají ke změně klimatu (každý hektar se počítá stejnou měrou). To znamená, že kvůli rozdílným podmínkám, které musí zemědělci v jednotlivých členských státech dodržovat, by dopad těchto opatření mohl být zcela odlišný.

Při posuzování ukazatelů SZP po roce 2020 určila Komise ukazatele (I.10, I.13 a I.20²⁵), které spolu s ostatními zdroji mohou vycházet z údajů družic Sentinel. Navrhuje, aby řada dalších byla založena na stávajících průzkumech a databázích spravovaných členskými státy (např. LPIS), Eurostatem (např. statistický průzkum využití půdy a krajinného krytu) a Evropskou agenturu pro životní prostředí.

Závěry a doporučení

Podle Komise a zúčastněných stran v oblasti SZP má využití údajů družic Sentinel programu Copernicus a dalších zobrazovacích technologií ke sledování podpory na plochu velké potenciální přínosy pro zemědělce, správní orgány i životní prostředí (viz body 15–19). Při auditu jsme zkoumali, zda Komise účinně podporuje co největší využívání těchto nových technologií a zda členské státy přijaly vhodná opatření k jejich zavedení (viz body 20–22).

Zjistili jsme, že Komise využívání nových technologií podporuje, zejména v oblasti monitorování přímých plateb vázaných na plochu. Právní rámec umožňující využívat údaje družic Sentinel ke kontrolám žádostí zemědělců o podporu na plochu vstoupil v platnost v květnu 2018. Legislativní změny z října 2019 vyjasnily řadu oblastí nového monitorovacího přístupu, ale platební agentury stále pociťují jisté obavy ohledně možných výsledků budoucích auditů Komise, protože pravidla týkající se nových kontrol nejsou tak podrobná jako pravidla pro tradiční kontroly. Přestože současný stav dává prostor pro inovace a přestože Komise vyjádřila ochotu v případě závažných problémů jednat o možných řešeních, platební agentury od ní očekávají více pokynů, aby mohly činit správná rozhodnutí a snížily riziko finančních oprav v budoucnu. Další otázkou je složitost stávajících opatření podpory v rámci SZP, neboť ne vždy lze plnění některých požadavků sledovat na dálku (viz body 24–30).

Většina platebních agentur v našem průzkumu je rovněž znepokojena rizikem, že při velkém počtu pozemků nebude možné pomocí automatizovaných systémů dospět k závěrům, zejména pokud by tyto pozemky musely ještě následně kontrolovat v terénu. To by se mohlo týkat malých pozemků i pozemků, na nichž probíhá určitý typ činností (např. pastva). Komise hledá pro tyto problémy vhodná řešení, která je však stále potřeba otestovat v provozním prostředí (viz body 32–37).

Přechod na kontroly prostřednictvím sledování vyžaduje značné změny IT systémů a ne všechny platební agentury se domnívají, že k tomu mají v současnosti potřebné zdroje a odborné znalosti. Komise přijala opatření usnadňující přístup k údajům družic Sentinel a digitálním službám pro zpracování dat v cloudu, ale platební agentury je využívají pro provozní účely stále málo (viz body 38–40).

Komise iniciovala a financovala výzkumné projekty, z nichž většina stále probíhá, takže jejich výsledky se plně projeví až v nadcházejících letech (viz body 41–44).

Zjistili jsme, že pět členských států přijalo opatření v oblasti přímých plateb, kdy 15 jejich platebních agentur uplatnilo nový kontrolní přístup již v roce 2019, i když většinou pouze pro některé režimy podpory a skupiny zemědělců (viz body 45–54). Dalších 13 platebních agentur hodlá kontroly prostřednictvím sledování zavést v roce 2020, ale zjistili jsme, že jejich širšímu využívání brání v současnosti řada překážek (viz body 55–58).

Komise by měla členským státům poskytnout podporu a pobídky k tomu, aby v rámci SZP po roce 2020 uplatňovaly kontroly prostřednictvím sledování jako svůj hlavní kontrolní systém, a za tím účelem by měla:

1. vypracovat katalog zdokumentovaných příkladů dobrých technických řešení pro kontroly prostřednictvím sledování, které platební agentury mohou přizpůsobit podle svých potřeb;
2. zřídit rámce pro posuzování kvality kontrol prostřednictvím sledování;
3. poskytnout platformu pro výměny mezi platebními agenturami usilující o synergie při zpracování, ukládání a pořizování údajů nebo jiných souvisejících služeb, které by vedly k vzájemným přínosům a úsporám.

Časový rámec: prosinec 2021

Členské státy sice mohou plnění některých požadavků na rozvoj venkova a požadavků podmíněnosti kontrolovat prostřednictvím sledování, ale většina z nich s tím začne až v roce 2021. Důvodem je povaha některých z těchto požadavků, které nelze sledovat na dálku, ale také to, že platební agentury od nového přístupu očekávají z hlediska výkonnosti a úspor nákladů jen malé přínosy (viz body 59–71).

Přestože systém sledování ploch může hrát při sledování environmentální a klimatické výkonnosti SZP po roce 2020 významnou roli, stávající navrhované ukazatele nejsou koncipovány pro přímé sledování pomocí údajů družic Sentinel nebo jsou pro to nevhodné (viz body 73–76).

Komise by měla:

1. určit překážky, které brání tomu, aby byly nové technologie využívány pro kontrolu požadavků podmíněnosti a požadavků v oblasti rozvoje venkova a vypracovat akční plán na jejich odstranění tam, kde je to nákladově efektivní;
2. využívat a podporovat využívání informací získaných díky novým technologiím k lepšímu pochopení výkonnosti SZP po roce 2020.

Časový rámec: prosinec 2021

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos Milionis, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 8. ledna 2020.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Zkratková slova a zkratky

DIAS: služby přístupu k datům a informacím (Data and information access services)

DPP: Dobrovolná podpora vázaná na produkci

ESA: Evropská kosmická agentura (European Space Agency)

EU: Evropská unie

EÚD: Evropský účetní dvůr

GAEC: Dobrý zemědělský a environmentální stav (Good agricultural and environmental condition)

GNSS: globální navigační družicové systémy (Global Navigation Satellite Systems)

GROW: Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky

GŘ AGRI: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova

GSAA: Geoprostorová žádost o podporu (Geospatial Aid Application)

IACS: Integrovaný administrativní a kontrolní systém (Integrated Administration and Control System)

IT: Informační technologie

JRC: Společné výzkumné středisko (Joint Research Centre)

LPIS: Systém evidence půdy (Land parcel identification system)

RMZ: Režim podpory pro mladé zemědělce

RZP: Režim základní platby

Sen4CAP: Družice Sentinel pro společnou zemědělskou politiku (Sentinels for the Common Agricultural Policy)

SZP: Společná zemědělská politika

Slovník pojmů

Agroenvironmentálně-klimatický závazek (opatření): Postup jdoucí nad rámec obvyklých environmentálních povinností, který se zemědělci mohou rozhodnout uplatňovat a za který obdrží platfbu z rozpočtu EU.

Dron: Bezpilotní dálkově řízené letadlo, které může pořizovat fotografie.

Ekologizace: Přijetí zemědělských postupů příznivých pro klima a životní prostředí. Běžně také označuje související režim podpory EU.

Geoprostorová žádost o podporu (GSAA): On-line nástroj pro předkládání žádostí o podporu na plochu.

Geotagging: Přidávání geografických (případně časových) metadat, získaných ze zabudovaného globálního družicového navigačního systému zařízení, do médií, jako je fotografie.

Inteligentní zemědělství: Využití moderních technologií pro sledování, monitorování, automatizaci a analýzu operací za účelem zvýšení množství a kvality zemědělských produktů.

Kontroly prostřednictvím sledování: Náhrada za kontroly na místě spočívající v systematickém pozorování, sledování a vyhodnocování kritérií způsobilosti a povinností s pomocí údajů družic Sentinel programu Copenicus.

Marker: Charakteristická změna družicového signálu v čase, kterou lze spojit s událostí týkající se krajinného pokryvu (například rychlý růst vegetace nebo výskyt suché vegetace).

Maskování oblačnosti: Filtr odstraňující ze satelitního snímku pixely kontaminované oblačností.

Pixel: Nejmenší jednotka digitálního snímku, kterou lze zobrazit na digitálním zařízení.

Prostorové rozlišení: Míra podrobnosti zobrazení, které může být detekována satelitním senzorem nebo zobrazena na satelitním snímku, vyjádřená v centimetrech na pixel.

Schvalování souladu s předpisy: Proces, v němž Komise ověřuje, zda členský stát správně využíval zemědělské fondy, které měl k dispozici, a zda jeho řídicí a kontrolní systémy fungovaly účinně. V případě porušení předpisů může proces vyústit v povinnost členského vrátit finanční prostředky.

Strojové učení: Aplikace umělé inteligence, kdy počítačové systémy používají algoritmy a statistické modely k lepšímu provedení konkrétního úkolu (např. klasifikace snímku), aniž by byly za tímto účelem naprogramovány.

Systém evidence půdy (LPIS): Databáze zemědělské půdy v členských státech, která se používá při platbách přímé podpory v rámci společné zemědělské politiky a při kontrole způsobilosti žádostí zemědělců o platbu.

Systém sledování plochy: Technologie pro systematické pozorování, sledování a posuzování zemědělských činností pomocí údajů družic Sentinel programu Copernicus nebo jejich ekvivalentu.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá člen EÚD Nikolaos Milionis. Audit vedl člen EÚD Phil Wynn Owen a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Gareth Roberts; tajemníci kabinetu Ramona Bortnowschiová a Olivier Prigent; vyšší manažer Richard Hardy; vedoucí úkolu Jindřich Doležal; zástupkyně vedoucího úkolu Els Bremsová a auditoři Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Arfah Chaudryová, Michail Konstantopoulos, Anne Poulsenová, Bruno Scheckenbach a Pekka Ulander. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Zleva doprava: Pekka Ulander, Arfah Chaudryová, Richard Moore, Jindřich Doležal, Richard Hardy, Ramona Bortnowschiová, Phil Wynn Owen, Olivier Prigent

Poznámky na konci textu

¹ Pro období 2014–2020 jsou pravidla podmíněnosti definována v článku 93 a příloze II nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky.

² Více informací o podmíněnosti viz naše zvláštní zpráva č. 26/2016: Zvýšit účinnost podmíněnosti a dosáhnout zjednodušení nadále představuje náročný úkol.

³ Viz také naše výroční zpráva za rok 2018, body 7.16 až 7.18.

⁴ GŘ AGRI a ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP (Analýza administrativní zátěže spojené se SZP), 2018, s. 99.

⁵ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2018/746 ze dne 18. května 2018, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014, pokud jde o změny jednotných žádostí a žádostí o platbu a pokud jde o kontroly.

⁶ GŘ AGRI a ECORYS, Analysis of administrative burden arising from the CAP (Analýza administrativní zátěže spojené se SZP), 2018, s. 153, 155.

⁷ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/1804 ze dne 28. října 2019, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014, pokud jde o změny žádostí o podporu nebo žádostí o platbu, kontroly v integrovaném administrativním a kontrolním systému a kontrolní systém ve vztahu k podmíněnosti.

⁸ Stanoveným v článcích 40a a 40b nařízení č. 809/2014 a dokumentu Společného výzkumného střediska Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring (Technické pokyny k rozhodnutí nahradit kontroly na místě sledováním); 2018; s. 3–8.

⁹ Společné výzkumné středisko; Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019 (Druhý diskusní dokument k náhradě kontrol na místě sledováním: pravidla pro zpracování žádostí 2018–2019); 2018, s. 16.

¹⁰ EÚD, Zvláštní zpráva č. 25/2016: Systém evidence půdy: užitečný nástroj pro určování způsobilosti zemědělské půdy, jeho fungování lze však ještě zlepšit, body 65–72.

¹¹ Společné výzkumné středisko, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018–2019 (Druhý diskusní dokument k náhradě kontrol na místě sledováním: pravidla pro zpracování žádostí 2018–2019); 2018, s. 18.

¹² CREODIAS, MUNDI, ONDA a SOBLOO.

¹³ Účetní dvůr zahájil audit opatření Komise na podporu využívání služeb hlavních kosmických programů EU COPERNICUS a GALILEO. Tento audit se vztahuje i na DIAS.

¹⁴ Uvedená částka představuje celkový příspěvek EU plánovaný pro 34 výzkumných projektů. Databáze CORDIS Evropské komise, údaje z února 2019.

¹⁵ RECAP (2016–2018), SensAgri (2016–2019) a EO4AGRI (2018–2020) s celkovým příspěvkem EU 6,7 milionu EUR.

¹⁶ Česko, Itálie (pět regionů), Litva, Nizozemsko, Rumunsko a Španělsko (Kastilie a León). Od dubna 2019 je do projektu zapojena Francie (jeden region, jeden department).

¹⁷ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013). SWD(2018) 01 final.

¹⁸ Úplný seznam těchto norem a požadavků je uveden v příloze II nařízení (EU) č. 1306/2013.

¹⁹ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/1804 ze dne 28. října 2019, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) č. 809/2014, pokud jde o změny žádostí o podporu nebo žádostí o platbu, kontroly v integrovaném administrativním a kontrolním systému a kontrolní systém ve vztahu k podmíněnosti.

²⁰ https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

²¹ GŘ AGRI, výroční zpráva za rok 2018, přílohy, s. 198-199.

²² EÚD, Glosář k výroční zprávě za rozpočtový rok 2018.

²³ EÚD, výroční zpráva za rok 2018, bod 7.63, a zvláštní zpráva č. 21/2017:„Ekologizace: komplexnější režim podpory příjmů, dosud bez environmentálních účinků“, body 26–33.

²⁴ EÚD, Stanovisko č. 7/2018 k návrhům nařízení týkajících se společné zemědělské politiky na období po roce 2020, které předložila Komise, bod 72.

²⁵ COM(2018) 392: Příloha I k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a zrušuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškeré omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv. Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme vám seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.