Výber a monitorovanie projektov EFRR a ESF v období 2014 – 2020 sa stále zameriava najmä na výstupy

Zhrnutie

I

EÚ vyčlenila v programovom období 2014 – 2020 na dosiahnutie svojich cieľov v oblasti politiky súdržnosti takmer 349,4 mld. EUR. Cieľom tejto politiky je podporovať vytváranie pracovných miest, konkurencieschopnosť podnikov, hospodársky rast, trvalo udržateľný rozvoj a zvyšovanie kvality života. Na dosiahnutie týchto cieľov sú finančné prostriedky prideľované na projekty, ktoré realizujú príjemcovia v členských štátoch. Orgány členských štátov vyberajú projekty na financovanie a monitorujú ich vykonávanie. Je dôležité, aby sa tieto finančné prostriedky prideľovali účinne, predovšetkým z hľadiska dosahovania očakávaných výsledkov.

II

Na podporu tohto cieľa vykonala Komisia v období 2014 – 2020 rôzne opatrenia zamerané na zvýšenie dôrazu na výsledky. V predchádzajúcich správach sme privítali zlepšenia, ktoré tieto opatrenia priniesli. Upozornili sme však aj na vážne nedostatky, pokiaľ ide o účinnosť týchto opatrení a kvalitu informácií z monitorovania týkajúcich sa výdavkov na politiku súdržnosti. Táto správa zhŕňa a rozvíja predchádzajúce zistenia.

III

Preskúmali sme, ako dobre je zameranie na výsledky začlenené do metódy výberu projektov a ako kvalitne môže Komisia a členské štáty preukázať správne vynakladanie rozpočtu EÚ. Kontrolovali sme takto mechanizmy výberu a monitorovania projektov, ktoré sa financujú z finančných prostriedkov z Kohézneho fondu.

IV

Dospeli sme k záveru, že návrh postupov pre výber projektov i samotné procesy napriek dlhodobým zámerom naďalej kladú dôraz na výstupy a čerpanie, a nie na výsledky. Nedostatky v mechanizmoch monitorovania navyše sťažovali posúdenie toho, do akej miery financovanie EÚ prispelo k dosiahnutiu cieľov EÚ a členských štátov. Konkrétne v prípade operačných programov, ktoré sme kontrolovali, sme predložili tieto zistenia:

• Pokiaľ ide o výber projektov, potenciálni príjemcovia boli dobre informovaní a bola im poskytnutá primeraná podpora pri prístupe k financovaniu zo strany EÚ. Postupy, ktoré sme preskúmali, boli navrhnuté tak, aby podporovali výber projektov, ktoré sú relevantné z hľadiska cieľov operačných programov, ale v podmienkach účasti sa od žiadateľov málokedy požadovalo, aby vymedzili vyčíslené ukazovatele výsledkov na úrovni projektov. Okrem toho projekty boli väčšinou vyberané v poradí, v akom boli predložené. Žiadosti boli obodované a navzájom porovnávané a zoradené podľa bodového hodnotenia len v rámci jedného kola výberu projektov.
• Pokiaľ ide o monitorovanie, zistili sme, že monitorovacie systémy začali byť funkčné až v neskoršej fáze, najmä z dôvodu oneskorení pri prijímaní legislatívneho rámca. Pretrvávajú nedostatky v niektorých IT systémoch používaných na zber a agregáciu údajov z monitorovania. Okrem toho pre pomalý pokrok v auditoch príslušných monitorovacích systémov vzniklo riziko, že pred preskúmaním výkonnosti v roku 2019 nemusí byť dostatok času na prijatie akýchkoľvek potrebných nápravných opatrení.
• Informácie z monitorovania ostávajú prevažne zamerané na výstupy. Hlavná správa Komisie, ktorá má merať dosiahnuté výsledky, uvádza pokrok v prípade hlavných ukazovateľov výstupov spolu s vykonávaním financovania. Informácie o dosahovaní výsledkov sú však obmedzené.

V

Odporúčame preto nasledovné:

• V snahe garantovať pri výbere projektov konzistentný a prístup skutočne zameraný na výsledky by členské štáty mali zabezpečiť, aby sa porovnávali projektové žiadosti, od príjemcov by mali požadovať, aby vymedzili aspoň jeden skutočný ukazovateľ výsledkov pre každý projekt a vykonali posúdenie očakávaných výsledkov a ukazovateľov v správe o posúdení žiadostí.
• S cieľom zabezpečiť monitorovanie orientované na výsledky by členské štáty mali v dohode o grante zahrnúť jeden alebo viac skutočných a kvantifikovaných ukazovateľov výsledkov, ktoré budú prispievať k dosahovaniu ukazovateľov výsledkov stanovených na úrovni operačného programu, a Komisia by mala vymedziť spoločné ukazovatele výsledkov pre EFRR na základe jednotného vymedzenia pojmu „výsledky“.
• Komisia by mala zlepšiť vykazovanie informácií o výkonnosti a zabezpečiť, aby sa uskutočnilo zmysluplné hodnotenie výkonnosti v roku 2019.

Úvod

Politika súdržnosti je hlavnou investičnou politikou EÚ

01

Politika súdržnosti je hlavnou investičnou politikou EÚ. Cieľom tejto politiky je podporovať vytváranie pracovných miest, konkurencieschopnosť podnikov, hospodársky rast, trvalo udržateľný rozvoj a zvyšovanie kvality života. Na politiku súdržnosti je vyčlenená približne jedna tretina rozpočtu EÚ. V bežných cenách to v programovom období 2000 – 2006 predstavovalo približne 230 mld. EUR, v období 2007 – 2013 346,5 mld. EUR a v období 2014 – 2020 349,4 mld. EUR.

02

Politika súdržnosti sa vykonáva prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Európskeho sociálneho fondu (ESF) a Kohézneho fondu (KF). Tieto fondy spolu s Európskym poľnohospodárskym fondom pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európskym námorným a rybárskym fondom (ENRF) tvoria európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF). Vykonávajú sa prostredníctvom operačných programov (OP), ktoré stanovujú investičné priority a špecifické ciele¹. Opisuje sa v nich aj to, ako budú finančné prostriedky v priebehu programového obdobia využité na financovanie projektov. Operačné programy realizujú členské štáty a ich regióny. To znamená, že členské štáty a ich regióny vyberajú, monitorujú a hodnotia projekty.

Zameranie na výkonnosť je kľúčovou prioritou Komisie a členských štátov počas obdobia 2014 – 2020

03

Stratégia Európa 2020 je desaťročná stratégia EÚ v oblasti zamestnanosti a rastu. Začala v roku 2010 s cieľom vytvoriť podmienky pre inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast. V snahe splniť ciele a cieľové hodnoty stanovené v stratégii Európa 2020 Komisia v roku 2010 zdôraznila potrebu zlepšiť účinnosť politiky súdržnosti prostredníctvom zamerania na výsledky².

04

Legislatívnym balíkom pre politiku súdržnosti v programovom období 2014 – 2020 sa teda zaviedli významné zmeny určené na zvýšenie zamerania na výkonnosť³. Hlavnými opatreniami sú:

• Zavedenie ex ante kondicionalít⁴, podľa ktorých je členský štát povinný splniť určité podmienky účinného využívania prostriedkov EŠIF (napr. existencia politických/strategických rámcov) do konca roka 2016. Podľa jednej z nich, všeobecnej ex ante kondicionality č. 7⁵, sa vyžaduje „existencia systému ukazovateľov výsledkov nevyhnutných pre výber opatrení, ktoré čo najúčinnejšie prispievajú k dosiahnutiu želaných výsledkov, pre monitorovanie pokroku pri dosahovaní výsledkov“.
• Zavedenie výkonnostnej rezervy, vyčlenenie časti finančných prostriedkov EÚ pridelených na operačný program, ktorá bude uvoľnená iba vtedy, keď podskupina ukazovateľov (najmä ukazovatele výdavkov/výstupov) dosiahne vopred stanovené čiastkové ciele. Uvoľnenie tejto rezervy v roku 2019 bude vychádzať z preskúmania výkonnosti vykonaného v roku 2019⁶.
• Posilnená intervenčná logika počas programovania⁷, podľa ktorej sú členské štáty povinné pred úvahami o tom, kde a ako budú vynaložené finančné prostriedky v oblasti súdržnosti, posúdiť svoje potreby a zaviazať sa, že dosiahnu určitý súbor výsledkov.
• Jednotnejšie využívanie ukazovateľov výkonnosti na meranie pokroku dosahovania týchto výsledkov⁸.

Dôležitosť výberu projektov a monitorovanie na dosiahnutie výkonnosti

05

V roku 2017 sme dospeli k záveru⁹, že Komisia a členské štáty boli úspešné pri vypracúvaní operačných programov s dôkladnejšou intervenčnou logikou. To znamená, že v operačných programoch boli jednotným spôsobom stanovené ciele intervencií (špecifické ciele/výsledky) a spôsob, akým sa majú dosiahnuť (potrebné finančné prostriedky, opatrenia, ktoré je potrebné prijať, a očakávané výstupy).

06

Na dosiahnutie účinnosti politiky je však dôležité nielen stanoviť jasné ciele a zvážiť výsledky počas programovania. Je nevyhnutné, aby bol prístup zameraný na výsledky uplatňovaný počas fázy vykonávania operačného programu, pretože o účinnosti politiky rozhoduje predovšetkým kvalita financovaných projektov a ich pridaná hodnota v zmysle hmatateľných výsledkov. Výber projektov, monitorovanie a podávanie správ je preto základom pre dosiahnutie výkonnosti. Prehľad o cykle vykonávania operačného programu a dotknutých orgánoch je uvedený v ilustrácii 1. Postupy, ktoré sú relevantné pre náš audit, sú zvýraznené žltou farbou.

Hlavní účastníci a ich úloha pri výbere a monitorovaní projektov

07

Projekty vyberajú vnútroštátne a regionálne orgány zodpovedné za riadenie operačných programov. Tieto riadiace orgány (RO) a sprostredkovateľské orgány (SO), na ktoré orgány delegujú právomoci, stanovujú podmienky účasti, organizujú výberové komisie a rozhodujú o tom, ktoré projekty získajú financovanie z európskych zdrojov. Komisia nie je zapojená do výberu projektov na rozdiel od kľúčovej úlohy, ktorú hrá pri rokovaniach o operačných programoch. Komisia však prostredníctvom svojej úlohy poradcu pôsobí v monitorovacích výboroch operačných programov¹⁰, v ktorých sa schvaľuje metodika a kritériá používané na výber projektov. Poskytuje aj usmernenia, a to na základe osvedčených postupov a skúseností zdieľaných s členskými štátmi.

08

Zodpovednosť za monitorovanie projektov nesú členské štáty. Riadiace orgány monitorujú vykonávanie operačných programov a projektov, zlučujú údaje z monitorovania a predkladajú Komisii výročné správy o vykonávaní (VSV). Monitorovací výbor skúma aj vykonávanie operačných programov a schvaľuje výročné správy o vykonávaní. Aj v tomto prípade platí, že úloha Komisie sa obmedzuje na vydávanie usmernení, preskúmanie výkonnosti operačných programov spolu s riadiacimi orgánmi a vyjadrenie pripomienok k výročným správam o vykonávaní.

09

Komisia však v rámci svojej úlohy spočívajúcej v podávaní správ predkladá svoj ročný súhrn výročných správ členských štátov o vykonávaní a strategických správ (v roku 2017 a 2019) orgánu udeľujúcemu absolutórium (Európskemu parlamentu) a Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov¹¹.

Rozsah auditu a audítorský prístup

10

Cieľom tohto auditu bolo zodpovedať otázku, či sa výber projektov a systémov monitorovania v prípade projektov EFRR a ESF v programovom období 2014 – 2020 zameriaval na výsledky. Vzhľadom na úroveň pokroku dosiahnutého pri vykonávaní operačných programov a na základe auditov, ktoré sa už vykonali, sme v rámci tohto auditu mohli po prvýkrát dodržať „prístup zameraný na výsledky“ počas celej fázy vykonávania, pretože už sú k dispozícii prvé výsledky. Má to veľký význam, aj pokiaľ ide o preskúmanie výkonnosti, ktoré je naplánované v roku 2019.

11

V prvej časti predkladáme správu o analýze postupov pre výber projektov v súvislosti s kontrolovanými operačnými programami. Posudzujeme návrh týchto postupov, najmä vymedzenie výberových kritérií a ich zameranie na výsledky, ako aj fázu hodnotenia žiadostí. V druhej časti skúmame zavedené systémy riadenia a kontroly a monitorovanie, ktoré doteraz vykonali riadiace orgány/sprostredkovateľské orgány zodpovedné za kontrolované operačné programy na účely merania prevádzkovej výkonnosti na úrovni programu a na vnútroštátnej úrovni. Preverili sme spoľahlivosť údajov, ich dostupnosť a schopnosť poskytovať relevantné informácie na riadenie a podávanie správ Komisii.

12

Spolu sme preskúmali 34 projektov (pozri zoznam projektov v prílohe I). Zamerali sme sa na EFRR a ESF, a konkrétnejšie na tri tematické ciele (TC)¹² (pozri opis 11 tematických cieľov v prílohe II):

• TC 3, zvýšenie konkurencieschopnosti MSP (16 projektov),
• TC 8, podpora udržateľnosti a kvality zamestnanosti a mobility pracovnej sily (12 projektov),
• TC 9, podpora sociálneho začlenenia a boj proti chudobe a diskriminácii (6 projektov).

13

Skúmali sme projekty, ktoré vybral priamo riadiaci orgán (alebo sprostredkovateľský orgán) prostredníctvom 20 postupov pre výber projektov (pozri zoznam v prílohe III) zo siedmich operačných programov v štyroch členských štátoch: v Českej republike, vo Francúzsku, v Taliansku a vo Fínsku (pozri zoznam v prílohe IV). Tieto operačné programy a členské štáty boli vybrané podľa významnosti pridelených finančných prostriedkov a fázy realizácie projektov. Projekty sme vybrali na základe výšky získaného grantu a ich úrovne pokroku v čase konania auditu. Prioritná os, investičné priority a osobitné ciele, ktorým zodpovedajú vybrané projekty, sú uvedené v prílohe V. Súvisiace ukazovatele výstupov a výsledkov sú uvedené v prílohe VI pre EFRR a prílohe VII pre ESF.

14

Zároveň sme preverili opatrenia prijaté Komisiou v súvislosti s výberom projektov a monitorovaním operačných programov pre ESF a EFRR vo všeobecnosti.

Pripomienky

Výber projektov nie je dostatočne zameraný na výsledky

15

Postupy pre výber projektov, ktoré zavádzajú riadiace orgány, by mali uprednostňovať výber tých projektov, ktoré sú najrelevantnejšie z hľadiska sledovaných cieľov a pri ktorých je najväčšia pravdepodobnosť, že sa dosiahnu výsledky, ako aj to, že dostupné finančné prostriedky budú vynaložené v súlade s pravidlami. Preverili sme, do akej miery boli výsledky zohľadnené v návrhu postupov pre výber projektov (napr. výberové kritériá používané pri posudzovaní žiadosti, metódy použité na hodnotenie projektov a dokumentácia, ktorá je k dispozícii potenciálnym uchádzačom), ako aj pri realizácii postupov pre výber projektov, a teda vo vybraných projektoch.

16

Z predchádzajúceho auditu EDA¹³ vyplynulo, že Komisii a členským štátom sa podarilo vypracovať operačné programy s dôkladnejšou intervenčnou logikou, t. j. jasným prepojením medzi rozvojovými potrebami, špecifickými cieľmi a ukazovateľmi výsledkov. Táto intervenčná logika by mala byť zohľadnená v postupoch pre výber projektov. Zastávame názor, že existuje niekoľko kľúčových kritérií, ktoré by mali riadiace orgány zohľadniť pri navrhovaní postupov s cieľom zabezpečiť, aby boli zamerané na výsledky:

• uplatnené výberové kritériá by mali zabezpečiť, aby boli projekty v súlade s cieľmi operačných programov,
• výberové kritériá by mali podporovať výber projektov, ktoré majú nielen kvantifikované ukazovatele výstupov, ale aj kvantifikované ukazovatele výsledkov na meranie dosiahnutých výsledkov projektov,
• príjemcovia by sa mali povzbudzovať k tomu, aby predkladali žiadosti, aby sa zabezpečilo, že na výber bude k dispozícii veľký počet projektov,
• napokon, výber projektov by mal byť založený na priamom porovnaní žiadostí s cieľom identifikovať a uprednostniť projekty, ktoré sú najvhodnejšie na financovanie.

17

Miera, do akej riadiace orgány uplatňovali tieto premenné pri spracúvaní prijatých žiadostí, a ich vplyv na výber projektov zameraných na výsledky sú opísané v ďalších bodoch (pozri body 18 až 38).

Postupy pre výber projektov podporujú výber projektov relevantných z hľadiska cieľov operačných programov

18

V legislatívnom rámci programového obdobia 2014 – 2020 boli zavedené dve opatrenia, ktoré majú viesť k výberu projektov relevantných z hľadiska cieľov operačných programov:

• operačné programy musia stanoviť „hlavné zásady” výberu projektov pre každú prioritnú os¹⁴,
• Riadiace orgány musia navrhnúť postupy pre výber projektov a kritériá, „ktoré zabezpečia, že operácie budú prispievať k dosiahnutiu špecifických cieľov a výsledkov príslušnej priority”¹⁵.

19

Okrem týchto požiadaviek boli v období 2014 – 2020 na podporu výberu projektov zameraných na výsledky zavedené aj tieto požiadavky:

• v rámci všeobecnej ex ante kondicionality č. 7 (pozri aj bod 4) musí byť zavedený „systém ukazovateľov výsledkov nevyhnutných pre výber opatrení, ktoré čo najúčinnejšie prispievajú k dosiahnutiu želaných výsledkov“,
• Riadiace orgány musia tiež vypracovať postupy pre výber projektov a kritériá, „ktoré zabezpečia, že operácie budú prispievať k dosiahnutiu […] výsledkov príslušnej priority“¹⁶.

20

„Hlavné zásady“ slúžia ako usmernenia pre výber projektov a sú v nich podrobne opísané hlavné výberové kritériá, ktoré sa majú používať. V spojení s opisom projektov, na ktoré majú byť pridelené finančné prostriedky, a s uvedením príkladov takýchto projektov a príjemcov poskytujú dobrý prehľad o type projektov, ktoré sa majú financovať v rámci každého špecifického cieľa. Tieto zásady slúžia ako základ na prípravu výberových kritérií a môžu byť uvedené priamo v rámci výberových kritérií.

21

Zistili sme, že napriek tomu, že v niektorých prípadoch mali zásady všeobecný charakter, všetky uvádzali, že je nutné, aby boli vybrané projekty v súlade s konkrétnymi cieľmi operačného programu, ktoré sú opísané v rámci každej prioritnej osi. Výberové kritériá pre výber postupov, ktoré sme preskúmali, boli v súlade s hlavnými zásadami. Každý postup zahŕňal aspoň jedno kritérium o relevantnosti projektov a ich príspevku ku konkrétnym cieľom.

22

Celkovo boli vybrané žiadosti, ktoré sme preskúmali, posudzované na základe kritérií stanovených v rámci postupu pre výber projektov. Zistili sme, že 34 projektov, ktoré sme v rámci tohto auditu preskúmali, bolo relevantných z hľadiska špecifických cieľov príslušného operačného programu.

Zameranie na výsledky pri posudzovaní projektových žiadostí bolo nedostatočné a len zriedka zahŕňalo kvantifikované výsledky

23

Preskúmali sme, ako riadiace orgány vykonávajú svoj výber projektov v praxi, najmä či v návrhu projektu existujú jasné očakávané výsledky a ciele, doplnené jasne vymedzenými a kvantifikovanými ukazovateľmi výstupov a výsledkov (v súvislosti so špecifickými cieľmi). Posúdili sme tiež, či riadiace orgány hodnotili schopnosti každého uchádzača dosiahnuť očakávané výsledky.

24

Zistili sme, že 18 z 20 postupov pre výber projektov, ktoré sme preskúmali, zahŕňalo kritériá, ktoré si vyžadovali, aby príjemcovia opísali očakávané výsledky svojich projektov (pozri prílohu VIII). Avšak len štyri z 20 konaní zahŕňali kritériá vyžadujúce kvantifikáciu ukazovateľov výsledkov na úrovni projektu (postupy pre výber projektov 17, 18, 19 a 20). A v troch prípadoch tieto ukazovatele výsledkov priamo nezodpovedali tým, ktoré sú vymedzené na úrovni operačného programu (pozri príklad v rámčeku 1).

25

Prostredníctvom nášho preskúmania 34 žiadostí vybraných projektov sa tieto zistenia potvrdili. Všetky žiadosti obsahovali kvantifikované informácie týkajúce sa ukazovateľov výstupov, ktoré zodpovedali ukazovateľom na úrovni operačného programu, alebo sa takéto údaje dali získať priamo z IT systému (napr. v prípade ukazovateľov, ako je počet podnikov, ktorým sa poskytuje podpora). Len v 14 žiadostiach sa však uvádzali kvantitatívne informácie o očakávaných ukazovateľoch výsledkov. V šiestich prípadoch ukazovatele výsledkov nezodpovedali priamo ukazovateľom operačného programu. Ostatné žiadosti poskytli najmä textový opis (pozri ilustráciu 2 a prílohu VIII).

26

Pokiaľ ide o posúdenie žiadostí, zistili sme, že riadiace orgány posudzovali celkovú realizovateľnosť a pravdepodobnosť úspešnosti projektov. V prípade všetkých 18 projektov EFRR sa uskutočnilo posúdenie dosiahnuteľnosti očakávaných výsledkov, no toto posúdenie sa vykonalo len v prípade dvoch zo 16 projektov ESF, ktoré sme preskúmali. Taktiež sme zistili, že posúdenie dosiahnuteľnosti je v správach o posúdení stále nejasné, s výnimkou siedmich prípadov¹⁷, ktoré zahŕňali podrobnejší opis relevantnosti ukazovateľov a pravdepodobnosti, že sa splnia ciele.

27

V súvislosti s bodovým hodnotením žiadostí sme zistili, že dosiahnutie očakávaných výsledkov bolo súčasťou procesu hodnotenia len v 11 prípadoch. To znamená, že ak boli plánované projekty v súlade s typom opatrení stanoveným v postupe pre výber projektov, riadiace orgány sa domnievali, že prispievajú k plneniu cieľov operačného programu. Nezamerali sa však na rozsah tohto príspevku.

Príjemcovia boli povzbudzovaní k tomu, aby podávali žiadostí o finančné prostriedky

28

Na zabezpečenie včasného čerpania prostriedkov počas celého programového obdobia a zároveň zaistenie zamerania na výsledky je potrebný dostatočný počet uchádzačov schopných predkladať dobré žiadosti. Propagácia výzvy a súvisiacich usmernení pre potenciálnych žiadateľov zo strany riadiacich orgánov je dôležitou premennou, ktorá určuje celkovú účinnosť postupov pre výber projektov. Širšia populácia žiadateľov by pravdepodobne zabezpečila výber lepších projektov.

29

Riadiace orgány vypracovali opatrenia zamerané na podporu výziev potenciálnych uchádzačov na základe podrobných požiadaviek stanovených v nariadení EÚ. Boli predložené na schválenie monitorovacím výborom v rámci komunikačnej stratégie operačného programu, ktorá sa vyžaduje v nariadení¹⁸.

30

Zistili sme, že riadiace orgány povzbudzovali príjemcov k účasti na postupoch pre výber projektov. Po prvé, riadiace orgány používali niekoľko zdrojov na podporu výzvy pre potenciálnych uchádzačov. Zahŕňali účasť obchodných komôr, miestnych obchodných združení a online nástroje. Riadiace orgány tiež využili partnerov, aby šírili informácie o budúcich výzvach v rámci svojich sietí, a to na základe poznatkov, ktoré získali v monitorovacích výboroch.

31

Okrem toho boli pokyny k financovaniu, ktoré riadiace orgány poskytovali žiadateľom, verejne dostupné a s výnimkou jedného riadiaceho orgánu v čase konania auditu stanovili jasné podmienky na získanie podpory, poskytovali podrobné informácie o postupe podávania žiadosti a mechanizmoch financovania a výslovne odkazovali na výberové kritériá, ktoré sa majú uplatňovať.

V rámci postupov pre výber projektov sa spravidla neuskutočňovalo žiadne porovnanie medzi projektovými žiadosťami, čo predstavovalo riziko, že sa nevyberú najlepšie projekty

32

Pri preverovaní postupov sme kontrolovali, či projekty predložené na financovanie boli posudzované navzájom. Ide o ďalšie dôležité opatrenie na zabezpečenie výberu najvhodnejších projektov zameraných na výsledky.

33

V rámci zdieľaného hospodárenia riadiace orgány definovali postupy pre výber projektov a monitorovacie výbory ich schválili na základe požiadaviek v nariadeniach EÚ¹⁹ a usmernení Komisie²⁰. Ani v nariadeniach o EŠIF ani v usmernení Komisie sa neupresňuje druh výberu projektov, ktorý sa má použiť. Je to ponechané na voľnú úvahu riadiacich orgánov.

34

Z 20 postupov, ktoré sme preskúmali, bolo desať dočasných výziev na predkladanie návrhov, šesť boli trvalé výzvy, tri boli priame zadávacie konania a jedna opakovaná výzva (pozri tiež podrobnosti v prílohe III). Zistili sme, že porovnanie medzi projektovými žiadosťami sa zo všetkých postupov pre výber projektov uskutočnilo iba v jednom výbere (IT, OP Piemont, č. 13). Je preto možné, že finančné prostriedky neboli pridelené na najlepšie projekty. Toto riziko bolo do určitej miery zmiernené pri niektorých kontrolovaných operačných programoch, v ktorých sa uskutočnil neformálny (francúzske a fínske operačné programy) alebo formálny (Taliansko Apúlia) predbežný výber, ktorý umožnil, aby sa riadiace orgány obmedzili na predkladanie žiadostí na najvhodnejšie projekty. Zistili sme nasledovné:

• Pätnásť z dvadsiatich postupov vychádzalo zo zásady „kto prv príde, ten prv berie“ a žiadosť bola vybraná za predpokladu, že spĺňala kritériá a boli k dispozícii dostatočné finančné prostriedky. Z nich bolo 13 prípadov predmetom formálneho alebo neformálneho predbežného výberu. Zistili sme, že pri niektorých postupoch bolo pre výber požadované dosiahnutie určitého minimálneho počtu bodov (pozri postup pre výber projektov č. 4 a 5 pre český OPEIC a č. 16, 17, 18, 19 a 20 pre fínsky OP).
• V troch priamo zadávaných zákazkách na základe ich podstaty neexistovala súťaž (pozri postupy pre výber projektov č. 1, 3 a 12).
• V jednom prípade (IT, OP Piemont, postu pre výber projektov č. 8)²¹ boli finančné prostriedky pridelené na projekty, ktoré už boli vybrané počas predchádzajúceho programového obdobia 2007 – 2013, len prostredníctvom predĺženia ich trvania. Sprostredkovateľským orgánom to umožnilo predísť prerušeniu poskytovania odbornej prípravy pre mladých ľudí a začať čerpať finančné prostriedky. No zabránilo to aj účasti potenciálnych nových uchádzačov.

Kvalita údajov z monitorovania je ohrozená a údaje sú zamerané najmä na výstupy

35

Kontrolovali sme, či systémy monitorovania umožňujú systematické zhromažďovanie údajov o špecifikovaných ukazovateľoch, a tým i meranie pokroku dosiahnutého na úrovni projektov, programov a EÚ. Taktiež sme preskúmali, či boli vykázané spôsobom, ktorý umožňuje preukázať pokrok financovaných projektov a účinné a efektívne vynakladanie rozpočtu EÚ.

36

Ďalšia časť obsahuje naše posúdenie nevyhnutných podmienok na monitorovanie a podávanie správ o dosiahnutých cieľoch. Najprv sme skontrolovali, či riadiace orgány zaviedli funkčné systémy monitorovania pred začatím implementácie fondov. Pozreli sme sa aj na to, či informácie o výkonnosti, ktoré uvádzali príjemcovia, boli spoľahlivé, úplné a aktuálne. Taktiež sme preskúmali úlohu riadiacich orgánov a Komisie.

37

Napokon posudzujeme, či zavedené systémy poskytovali informácie o výkonnosti, ktoré boli zamerané na výsledky. Konkrétne, či poskytli zmysluplné súhrnné informácie, keďže ide o kľúčový prvok, ktorý umožňuje podávanie správ o účinnom využívaní finančných prostriedkov na úrovni členských štátov a na úrovni EÚ prostredníctvom ročného monitorovania a podávania správ.

Uistenie o kvalite údajov z monitorovania nemusí byť poskytnuté včas pred preskúmaním výkonnosti v roku 2019

38

Monitorovanie pokroku operačného programu pri dosahovaní stanovených cieľov sa vykonáva na základe údajov získaných z rôznych zdrojov. Tieto údaje sa zlučujú na úrovni operačného programu a na úrovni členských štátov a tvoria základ správ zasielaných monitorovaciemu výboru operačného programu a Komisii. Na získanie správnej predstavy o situácii na úrovni operačného programu alebo členského štátu je nevyhnutné, aby boli získané údaje spoľahlivé, úplné a aktuálne. Na tento účel musia riadiace orgány zaviesť monitorovací systém, ktorý bude zahŕňať zber údajov a kontroly týkajúce sa zdroja údajov. Komisia sa v snahe získať uistenie o kvalite údajov spolieha na audítorskú prácu, ktorú vykonali orgány auditu na úrovni členských štátov, ako aj na vlastné audity.

39

V osobitnom rámci preskúmania výkonnosti je tiež dôležité, aby sa údaje a systémy, ktoré sa využívajú na ich vytvorenie, kontrolovali čo najskôr, aby mohli orgány členských štátov riešiť prípadné zistené nedostatky týkajúce sa kvality údajov v dostatočnom predstihu pred koncom júna 2019. Až potom sa Komisii zašlú výročné správy o vykonávaní (VSV) za rok 2018 – základ pre preskúmanie výkonnosti a pridelenie výkonnostnej rezervy.

Rozsiahle pravidlá EÚ upravujú, ako by mali členské štáty zriadiť svoje systémy monitorovania na obdobie 2014 – 2020

40

S cieľom zabezpečiť systematické zhromažďovanie a monitorovanie údajov na úrovni OP sa v regulačnom rámci pre programové obdobie 2014 – 2020 zavádza niekoľko zmien, pokiaľ ide o zber údajov a monitorovanie:

• Riadiace orgány musia zaviesť systém riadenia a kontroly, ktorý bude zahŕňať vhodné systémy na podávanie správ a monitorovanie²².
• Riadiace orgány sú zodpovedné za vytvorenie počítačového systému na zaznamenávanie všetkých údajov týkajúcich sa ukazovateľov operačných programov²³ na účely monitorovania a podávania správ.
• V rámci ex ante kondicionality č. 7 musia riadiace orgány zaviesť „systém ukazovateľov výsledkov nevyhnutných pre výber opatrení, ktoré čo najúčinnejšie prispievajú k dosiahnutiu želaných výsledkov, pre monitorovanie pokroku pri dosahovaní [týchto] výsledkov“²⁴. Operačné programy museli preukázať splnenie všetkých ex ante kondicionalít do 31. decembra 2016²⁵ (pozri bod 4).
• Do 31. decembra 2015²⁶ boli členské štáty povinné zabezpečiť, aby sa všetky výmeny informácií medzi príjemcami a riadiacim orgánom, certifikačnými orgánmi, orgánmi auditu a sprostredkovateľskými orgánmi mohli vykonávať elektronicky²⁷.

41

Komisia vypracovala pre svojich zamestnancov a zodpovedné orgány členských štátov aj osobitné usmernenia²⁸ týkajúce sa spoločnej metodiky na posúdenie systémov kontroly a riadenia v členskom štáte, vrátane existencie vhodných systémov na monitorovanie a podávanie správ.

Informácie o výkonnosti nie sú vždy spoľahlivé, úplné a aktuálne, a to má vplyv na správy o vykonávaní vydávané členskými štátmi

Údaje vykázané príjemcami

42

Pokiaľ ide o EFRR, sú údaje pre ukazovatele výsledkov v mnohých prípadoch zbierané od národných štatistických orgánov (pozri príklady v prílohe VI). Zvyšok pochádza od príjemcov. Pokiaľ ide o ESF, väčšina údajov sa vykazuje prostredníctvom údajov získaných od príjemcov (pozri prílohu VII). Riadiace orgány po prijatí záverečnej správy od príjemcov kontrolujú, že sú údaje získané od príjemcov k dátumu dokončenia projektu správne. Počas realizácie projektu sa môžu vykonať aj kontroly na mieste na základe vzorky.

43

Niekoľko kontrol hodnovernosti a konzistentnosti sa uskutočňuje automaticky prostredníctvom zavedených systémov na základe údajov, ktoré poskytli príjemcovia, najmä pokiaľ ide o ESF. Riadiace orgány majú tiež nástroje, pomocou ktorých môžu monitorovať úplnosť poskytnutých údajov o účastníkoch a ktoré im umožňujú upomínať príjemcov, ktorí predložili neúplné údaje, aby poskytli ďalšie informácie.

44

Z nášho auditu vyplynuli problémy týkajúce sa kvality zbieraných údajov. Zistili sme všeobecný problém, ktorý sa týka úplnosti a správnosti údajov o účastníkoch činností spolufinancovaných z ESF. Tieto údaje sú vo vnútroštátnych právnych predpisoch klasifikované ako citlivé²⁹, je teda na účastníkoch, aby sa rozhodli, či ich budú poskytovať. Pre členské štáty a Komisiu je tiež zložité overiť presnosť týchto údajov. Ďalší nedostatok súvisiaci so zberom údajov je uvedený v rámčeku 2.

45

Vo svojom audite o spoľahlivosti údajov o výkonnosti (2014 – 2020) Komisia uviedla ďalšie problémy týkajúce sa spoľahlivosti údajov, napríklad:

• údaje neboli zhromaždené a výsledkom toho bolo nevykázanie dosiahnutých výsledkov a ich nezohľadnenie pri určovaní pokroku v operačnom programe, čo viedlo k nesprávnemu pochopeniu situácie,
• nedorozumenie na strane riadiacich orgánov, pokiaľ ide o vymedzenie spoločných ukazovateľov (napríklad spoločného ukazovateľa výstupov 26 „podniky spolupracujúce s výskumnými organizáciami“), čo viedlo k nadhodnoteniu počtu spoločností vykázaných v rámci tohto ukazovateľa,
• dvojité započítanie/neobmedzenie hodnoty ukazovateľa „dotknutá populácia“ vo výške počtu obyvateľov danej oblasti, čo malo za následok nezrovnalosti v hodnotách.

Dostupnosť a spoľahlivosť informácií o výkonnosti

46

Kľúčovým prvkom na zabezpečenie včasného získania údajov je existencia funkčných monitorovacích systémov v čase, keď riadiace orgány začínajú vykonávať programy, čím sa zabezpečí, aby mohlo prebiehať monitorovanie.

47

Vývoj IT systémov používaných na monitorovanie sa oneskoril v dôsledku neskorého schválenia legislatívneho rámca na obdobie 2014 – 2020 na úrovni EÚ, v decembri 2013. V prípade ukazovateľov ESF si zvýšená zložitosť súvisiaca s citlivosťou údajov a vymedzením ukazovateľov vyžadovala ďalšie rokovania, ktoré sa pretiahli aj do roku 2014. To ešte viac oddialilo finalizáciu IT systémov. V dvoch prípadoch viedli k oneskoreniam ďalšie faktory: reorganizácia regiónov (Francúzsko, OP Lotrinsko a Vogézy) a navrhnutie nového jednotného informačného systému pre všetky EŠIF na obdobie 2014 – 2020 v Českej republike.

48

Účinky neskorého prijatia sa odrážajú v úrovni plnenia ex ante kondicionality č. 7, ktorá sa týka existencie systému ukazovateľov výsledkov. Na konci roka 2016, kedy končila lehota na dokončenie akčných plánov, zostalo 50 plánov neúplných, t. j. približne 11 % všetkých operačných programov túto požiadavku stále nespĺňalo. Do konca februára 2018 však boli dokončené všetky akčné plány týkajúce sa ex ante kondicionality č. 7.

49

V prvej polovici roka 2017, t. j. štvrtý rok po začiatku programového obdobia, sme zistili, že niektoré systémy IT ešte neboli plne funkčné; to predstavuje riziko pre úplnosť a správnosť zozbieraných údajov (pozri príklady v rámčeku 3). Komisia pri svojom audite spoľahlivosti údajov o výkonnosti (2014 – 2020)³⁰ upozornila na chýbajúce systémy elektronickej výmeny údajov s príjemcami, čo znamená, že riadiace orgány musia do systému manuálne zadávať údaje o ukazovateľoch, čo je potenciálny zdroj administratívnych chýb.

Správy o vykonávaní vydávané členskými štátmi

50

Riadiace orgány musia Komisii za každý operačný program predkladať výročnú správu o vykonávaní (VSV), ktorú schvaľuje monitorovací výbor. Výročná správa o vykonávaní poskytuje kľúčové informácie o vykonávaní operačného programu, najmä poskytnutím kvantitatívnych a kvalitatívnych informácií o spoločných a programovo špecifických ukazovateľoch³². Výročné správy o vykonávaní za rok 2016, ktoré boli predložené v júni 2017, boli prvými správami zaslanými Komisii, ktoré sa týkali „pokroku pri dosahovaní cieľov programu“³³. Komisia vykonáva hodnotenie kvality výročných správ o vykonávaní (napríklad konzistentnosť počtu účastníkov s obyvateľstvom v dotknutých oblastiach).

51

Komisia na konci roku 2017 stále neprijala 26 výročných správ o vykonávaní, a to v dôsledku chýbajúcich údajov o ukazovateľoch používaných v rámci výkonnosti, nezrovnalostí vo vykazovaných údajoch s poskytnutými informáciami o vykonávaní operačného programu alebo nedostatočného vysvetlenia niektorých údajov. Približne v 40 % operačných programov EFRR neboli v roku 2017 nahlásené žiadne hodnoty pre ukazovatele výkonnostného rámca, pri ktorých Komisia v čase auditu nemala vykonanú žiadnu analýzu.

52

Nedostatky zistené vo výročných správach o vykonávaní vyvolávajú otázky týkajúce sa spoľahlivosti poskytnutých informácií, ako aj úrovne pokroku, ktorý sa doteraz dosiahol, ako sa uvádza v dokumentoch, ktoré Komisia vydala na základe výročných správ o vykonávaní³⁴: vo výročnej súhrnnej správe pre Európsky parlament a Radu, Európsky hospodársky a sociálny výbor a Výbor regiónov, a v roku 2017 a roku 2019 v strategickej správe o pokroku, v ktorej sa sumarizuje dosiahnutý pokrok.

Audity systémov riadenia a kontroly a spoľahlivosti zozbieraných údajov začali neskoro, čo znížilo stupeň uistenia o systémoch monitorovania a čas, ktorý je k dispozícii na riešenie zistených nedostatkov

53

Na zabezpečenie kvality informácií o výkonnosti a následne ich používania v kontexte monitorovania a podávania správ sú potrebné primerané opatrenia na overenie a opravu týchto informácií. Osvedčené postupy si vyžadujú, aby boli audity systémov na tvorbu údajov a súvisiace nápravné opatrenia vykonávané a dokončené skôr, ako sa údaje zahrnú do výročných správ o vykonávaní a strategických správ.

54

Fungovanie monitorovacích systémov kontrolujú v rámci legislatívneho rámca orgány auditu členských štátov a Komisia³⁵. Tieto audity by predovšetkým mali zabezpečiť existenciu spoľahlivých systémov na zber, zaznamenávanie a uchovávanie údajov o výkonnosti a posúdiť, či boli údaje o výkonnosti spoľahlivé.

Posúdenie fungovania systémov riadenia a kontroly zo strany orgánov auditu

55

Posúdenie systémov zavedených na úrovni riadiaceho orgánu bolo vykonané počas počiatočných fáz implementácie operačných programov ako súčasť postupu určenia³⁶. V rámci tohto postupu bol nezávislý kontrolný orgán (často orgán auditu) povinný vypracovať správu a stanovisko o tom, či riadiace orgány splnili kritériá súvisiace s prostredím vnútornej kontroly, riadením rizika, riadiacimi a kontrolnými činnosťami a monitorovaním³⁷. Určenie bolo potrebné vykonať pred prvým predložením žiadosti o priebežnú platbu v súvislosti s operačnými programami. Bez tohto určenia teda operačné programy nemôžu získať úhradu. V tomto štádiu sa kontrola zameriava na existenciu systémov a postupov, ale nevzťahuje sa na riadne vykonávanie, ktoré sa kontroluje v rámci systémových auditov týkajúcich sa systémov riadenia a kontroly, ktoré vykonávajú orgány auditu.

56

Postup určenia sa oneskoril v dôsledku neskorého schválenia operačných programov a neskorého dokončenia IT systémov (pozri bod 47). Ovplyvnili to aj vnútroštátne faktory (reorganizácia regiónov vo Francúzsku v roku 2015, zložité štruktúry riadenia – napríklad francúzsky PON FSE má 13 delegovaných riadiacich orgánov a 120 sprostredkovateľských orgánov). V prípade operačných programov preskúmaných v rámci tohto auditu boli riadiace orgány určené v období od septembra 2016 (po viac ako dvoch rokoch programového obdobia) do februára 2018 (po viac ako štyroch rokoch programového obdobia) (pozri prílohu IV).

57

V dôsledku oneskoreného vykonávania operačných programov a z toho vyplývajúceho obmedzeného množstva zhromaždených údajov sa systémové audity v čase konania nášho auditu, t. j. v prvom polroku 2017, len začínali. Akékoľvek problémy týkajúce sa kvality údajov sa teda prejavili až v druhej polovici roku 2017. Bolo to takmer štyri roky po začiatku sedemročného programového obdobia a jeden a pol roka pred tým, ako budú Komisii predložené výročné správy o vykonávaní za rok 2018, ktoré tvoria základ pre pridelenie výkonnostnej rezervy.

Audity Komisie

58

Okrem toho, že sa Komisia opiera o audítorskú prácu a systémy zavedené v členských štátoch, vykonáva aj vlastné audity. Existujú dva typy auditov: „včasné preventívne systémové audity“ zamerané na získanie primeraného uistenia v skorej fáze vykonávania, že systémy riadenia a kontroly fungujú dobre, a „audity spoľahlivosti údajov o výkonnosti“. Tieto audity sa však vzhľadom na uvedené oneskorenia, a teda neskoré ukončenie monitorovacích systémov, ako aj minimálne nahlasovanie príslušných údajov, uskutočnili neskôr, ako sa plánovalo. Najmä v prípade EFRR mohli audity začať až po prijatí výročných správ o vykonávaní za rok 2016. Celkovo do konca roku 2017 sa Komisii podarilo uskutočniť 23 auditov v 12 členských štátoch: 12 auditov spoľahlivosti údajov o výkonnosti a 11 včasných preventívnych systémových auditov.

59

Pri väčšine týchto auditov prebiehalo podávanie správ na začiatku roku 2018. Podľa Komisie boli predbežné výsledky kontrolovaných systémov skôr pozitívne, aj keď boli zdôraznené niektoré nedostatky. Zároveň však približne 40 % operačných programov EFRR nevykázalo žiadne hodnoty pre ukazovatele výkonnostného rámca³⁸ vo výročných správach o vykonávaní za rok 2016, ktoré boli predložené v roku 2017. V prípade týchto operačných programov vo februári 2018 Komisia nevykonala audity, ktoré by určili, či podávanie správ chýbalo z dôvodu oneskoreného vykonávania alebo nedostatočne fungujúceho systému vykazovania údajov.

60

Oneskorené vykonávanie systémových auditov znamená, že prehľad o stave systémov monitorovania nie je úplný. Nedostatky sa s najväčšou pravdepodobnosťou prejavia neskôr a na uplatnenie potrebných úprav nemusí byť dostatočný čas. To ohrozuje vykonanie preskúmania výkonnosti v roku 2019, ktoré sa bude zakladať na údajoch predložených členskými štátmi v rámci výročných správ o vykonávaní za rok 2018 do 30. júna 2019.

Preskúmanie výkonnosti sa nemôže zakladať na realistických čiastkových cieľoch

61

V operačných programoch, ktoré sme kontrolovali na základe výročných správ o vykonávaní za rok 2015 alebo na základe informácií z monitorovania dostupných v čase konania auditu, sme zistili, že už existujú prípady, keď operačné programy dosiahli ciele stanovené na rok 2023, ako aj riziká nedostatočného dosahovania cieľov. V prípade kontrolovaných operačných programov neboli predložené žiadosti o zmeny na prispôsobenie cieľov realistickejším hodnotám. Len v rámci jedného operačného programu (Česká republika, OPEIC) už boli požadované zmeny týkajúce sa najmä úpravy pridelených finančných prostriedkov v rámci prioritnými osami a tieto úpravy boli schválené. Na druhej strane podľa Komisie vo februári 2018 zo 17 480 ukazovateľov použitých v existujúcich 430 operačných programoch bola zodpovedajúca cieľová hodnota na rok 2023 upravená smerom nahor v 1445 prípadoch a smerom nadol v 941 prípadoch.

62

To znamená, že niekoľko čiastkových cieľov³⁹ výkonnostného rámca už nie je realistických. V prípade potreby revidovania čiastkových cieľov je nutné uskutočniť zmeny v operačnom pláne, čo sa dá urobiť len z iniciatívy členských štátov⁴⁰. Vzhľadom na dĺžku postupu vykonávania zmien (stanoveného v nariadení na tri mesiace) existuje riziko, že hodnoty, ktoré sa na konci roku 2018 dosiahli prostredníctvom ukazovateľov výkonnostného rámca, nebudú porovnané s realistickými čiastkovými cieľmi.

Informácie získané na základe zhromaždených údajov sú stále prevažne zamerané na výstupy

63

Informácie o výkonnosti sú zhromažďované tak, aby ich členské štáty a Komisia mohli použiť na účely podávania správ a mohli zodpovedať za to, čo sa prostredníctvom financovania dosiahlo.

64

Ukazovatele výsledkov a ciele stanovené v dohodách o grante podpísaných medzi príjemcami a riadiacimi orgánmi sú nevyhnutné na meranie dosiahnutých výsledkov. Na meranie a monitorovanie príspevku projektov k plneniu cieľov operačného programu však vplýva niekoľko kľúčových otázok týkajúcich sa nastavenia systémov monitorovania.

Nastavenie, ktoré sa opiera prevažne o ukazovatele výstupov, najmä v prvých rokoch vykonávania v prípade EFRR, a nedostatok kvantifikovaných ukazovateľov výsledkov vymedzených na úrovni projektu

65

Súčasné nastavenie umožňuje systematickejší zber údajov týkajúcich sa niekoľko dobre vymedzených ukazovateľov, hoci počet ukazovateľov je veľmi vysoký. Existencia spoločných ukazovateľov umožňuje zhromažďovanie týchto údajov aj na úrovni operačného programu, členských štátov a EÚ. V nastavení logického rámca pre EFRR však mnohé ukazovatele výsledkov na úrovni operačného programu nie sú priamo prepojené s financovanými intervenciami. Tieto ukazovatele sú často vnútroštátne ukazovatele, ktoré zohľadňujú vplyv vonkajších faktorov a ich zdroje sú zväčša národné štatistické úrady (pozri príklady v rámčeku 4 a pozri tiež prílohu VI). Tieto ukazovatele výsledkov neoddeľujú dosah, ktorý možno pripísať opatreniam z EFRR, a preto ich nemožno považovať za okamžité výsledky operačných programov.

66

Riadiace orgány musia vykonávať hodnotenia na úrovni prioritnej osi, aby zmiernili skutočnosť, že výsledky projektov EFRR sa často prejavia (dlho) po ukončení projektu, a to v čase, keď sa projekty nemonitorujú⁴¹. Najmenej raz za programové obdobie sa v týchto hodnoteniach posúdi, ako podpora z EŠIF prispela k napĺňaniu cieľov každej priority. Ale vzhľadom na neskorý začiatok vykonávania je počet už vykonaných hodnotení stále obmedzený. V dôsledku toho sa pokrok operačného programu v súčasnosti meria najmä prostredníctvom ukazovateľov výstupov.

67

Na úrovni projektov sme zistili, že v dohodách o grante neboli systematicky uvádzané ukazovatele výsledkov (pozri bod 25). Len šesť⁴² z 18 projektov EFRR kontrolovaných v tomto audite obsahovalo v žiadostiach, a teda v dohode o grante, ukazovatele výsledkov. Tieto ukazovatele výsledkov však neboli rovnaké ako ukazovatele, ktoré sa použili na úrovni operačného programu. To znamená, že sa nemôžu použiť na účely vykazovania alebo na meranie pokroku pri plnení cieľov operačného programu. V ďalších štyroch prípadoch⁴³ neboli kvantifikované ukazovatele výsledkov (t. j. nebola stanovená žiadna cieľová hodnota), a nebolo preto možné posúdiť prínos projektov k cieľu operačného programu a meranie úspechov projektu bolo obmedzené na jeho výstupy.

68

V prípade projektov ESF boli ukazovatele výsledkov uvedené v siedmich zo šestnástich projektov. V prípade zostávajúcich projektov opísané výsledky buď nesúviseli s ukazovateľmi OP alebo neboli kvantifikované. Ani v jednom projekte nie je preto možné porovnať dosiahnutú hodnotu s odhadovanou cieľovou hodnotou. V prípade ESF sa však meranie hodnôt pre spoločné ukazovatele stále uskutočňuje, a to aj vtedy, ak výsledky a ukazovatele výsledkov nie sú vymedzené na úrovni projektov alebo kvantifikované, keďže príjemcovia projektov musia oznamovať tieto údaje v informačných systémoch riadiacich orgánov.

69

V našich výročných správach sme už spomenuli nedostatok ukazovateľov výsledkov vymedzených na úrovni projektov⁴⁴. Preto je zložité merať a monitorovať, do akej miery projekty prispievajú k dosiahnutiu cieľov operačného programu.

Uvoľnenie výkonnostnej rezervy je založené na ukazovateľoch, ktoré sú väčšinou zamerané na vstupy a výstupy

70

Členské štáty môžu preukázať pokrok pri plnení programu prostredníctvom čiastkových cieľov (ktoré sa majú dosiahnuť do roku 2018) a cieľových hodnôt (ktoré sa majú dosiahnuť do roku 2023) v prípade troch typov ukazovateľov: finančných ukazovateľov, ukazovateľov výstupov a ukazovateľov výsledkov. Tieto ukazovatele možno doplniť o kľúčové vykonávacie kroky na meranie projektov, ktoré prebiehajú, alebo ktorých začiatok je naplánovaný, pri ktorých je však nepravdepodobné, že by sa do decembra 2018 mohli dosiahnuť nejaké výstupy. Vo všeobecnosti musia byť ukazovatele používané vo výkonnostnom rámci charakteristické pre opatrenia v rámci prioritnej osi. Na to, aby sa uvoľnila výkonnostná rezerva, musia sa hodnoty dosiahnuté na konci roka 2018 v prípade týchto ukazovateľov pohybovať medzi 75 % a 85 % hodnoty čiastkového cieľa.

71

Ako sa uvádza v predchádzajúcej správe EDA⁴⁵, prevažná väčšina ukazovateľov použitých vo výkonnostnom rámci súvisiacom s politikou súdržnosti sa vzťahuje na ukazovatele výstupov (57 %), kľúčové vykonávacie kroky (9 %) a finančné ukazovatele (33 %) a používanie ukazovateľov výsledkov zostáva okrajové. Uvoľnenie rezervy zostane teda do veľkej miery zamerané na vstupy a výstupy, a nie na výsledky (pozri tiež bod 62).

Väčšina správ na úrovni EÚ sa týka ukazovateľov výstupov

72

Hlavným cieľom strategickej správy Komisie za rok 2017⁴⁶, ktorá zahŕňa výročnú súhrnnú správu za rok 2017 vypracovanú na základe výročných správ o vykonávaní za rok 2016, je predkladať správu o výsledkoch európskych štrukturálnych a investičných fondov z hľadiska plnenia cieľov stratégie EÚ 2020. Správa však predovšetkým prezentuje mieru vykonávania, ako aj hodnoty dosiahnuté v súvislosti s hlavnými ukazovateľmi výstupov do konca roka 2016. Neobsahuje informácie o dosahovaní výsledkov, s výnimkou týchto ukazovateľov výsledkov ESF: počet účastníkov, ktorí si našli zamestnanie ihneď po absolvovaní odbornej prípravy, a počet účastníkov, ktorí získali kvalifikáciu bezprostredne po absolvovaní odbornej prípravy. Pokiaľ ide o EFRR, dôvodom je aj skutočnosť, že neexistujú žiadne spoločné ukazovatele výsledkov; tie, ktoré sa používajú na úrovni členského štátu, preto nemožno agregovať.

73

Ako sme nedávno uviedli vo svojej správe, existuje zásadný problém, ktorý ovplyvňuje predovšetkým ukazovatele výsledkov. Prostredníctvom ukazovateľov výsledkov v rámci EFRR a ESF sa v skutočnosti merajú rôzne veci a rôznym spôsobom⁴⁷. Navyše v osobitných nariadeniach o týchto fondoch je samotný pojem „výsledok“ vykladaný rôzne. Ukazovatele výsledkov v rámci EFRR sa nemôžu používať na meranie okamžitých výsledkov operačných programov. Okrem toho vysoký počet rôznych ukazovateľov výkonnosti predstavuje skutočnú výzvu pre zber a predkladanie informácií o výkonnosti⁴⁸.

Závery a odporúčania

74

Hoci nastavenie operačných programov je teraz viac zamerané na výsledky a využíva dôslednejšiu intervenčnú logiku a rozsiahly súbor ukazovateľov, celkovo sme dospeli k záveru, že výber projektov v rámci EFRR a ESF nie je v plnej miere zameraný na výsledky a zavedené monitorovanie sa stále zameriava viac na výstupy.

Postupy pre výber projektov neboli zamerané na výsledky v dôležitých aspektoch

75

V prípade operačných programov, ktoré sme kontrolovali, sa postupy pre výber projektov využívali na podporu výberu projektov relevantných z hľadiska cieľov operačných programov. Systematicky však nezahŕňajú výberové kritériá, ktoré by vyžadovali vymedzenie kvantifikovaných ukazovateľov výsledkov na úrovni projektu, ktoré by zodpovedali ukazovateľom na úrovni operačného programu. Z toho vyplýva, že žiadosti len zriedkavo obsahovali ukazovatele výsledkov; a aj keď ich obsahovali, nemuseli nevyhnutne zodpovedať ukazovateľom operačného programu alebo byť kvantifikované. Okrem toho len jedna tretina správ o posúdení zahŕňala osobitné posúdenie očakávaných výsledkov v súvislosti s cieľmi operačného programu (pozri body 18 až 27).

76

Zistili sme, že riadiace orgány poskytli komplexné informácie o operačných programoch, o prístupe k financovaniu z prostriedkov EÚ a o postupoch pre výber projektov prostredníctvom viacerých kanálov. Príjemcovia boli vo všeobecnosti dobre informovaní alebo mohli počítať s podporou špecializovaných organizácií (pozri body 28 až 31).

77

Avšak len jeden z dvadsiatich preskúmaných postupov pre výber projektov zahŕňal bodové hodnotenie a vzájomné porovnanie a poradie jednotlivých žiadostí. Projekty boli vo všeobecnosti schvaľované v poradí, v akom boli predložené. V dôsledku toho je možné, že finančné prostriedky neboli pridelené na najlepšie projekty (pozri body 32 až 34).

Existujú riziká týkajúce sa kvality údajov z monitorovania, ktoré sú stále viac zamerané na výstupy, a nie na výsledky

78

Zistili sme, že v dôsledku neskorého prijatia legislatívneho rámca neboli niektoré systémy monitorovania OP na začiatku programu funkčné a v čase auditu neboli plne funkčné. V dôsledku toho boli údaje vkladané ručne a v neskoršej fáze. Zhromažďovanie údajov prebiehalo aj mimo IT systémov, čo viedlo k chybám, ktoré mali v niektorých prípadoch negatívny vplyv na údaje predložené vo výročných správach o vykonávaní (pozri body 35 až 52).

79

V dôsledku neskorého prijatia regulačného rámca došlo vo väčšine operačných programov k neskorému začiatku vykonávania. Do konca roka 2016 sa v informačných systémoch zhromaždilo len obmedzené množstvo údajov. V dôsledku toho audity potrebné na poskytnutie uistenia o monitorovacích systémoch a spoľahlivosti a dostupnosti údajov začali vo väčšine prípadov v roku 2017. Výsledky týchto auditov boli k dispozícii až koncom roka 2017, t. j. štyri roky po začiatku sedemročného programového obdobia. To znamená, že uistenie získané na základe údajov z monitorovania je doteraz len čiastočné. Komisia preto nemá prehľad o fungovaní monitorovacích systémov, vrátane IT systémov. Preskúmanie výkonnosti sa uskutoční v roku 2019 a dovtedy existuje riziko, že nápravné opatrenia nebudú môcť byť dokončené včas a že preskúmanie výkonnosti nebude vychádzať zo správnych informácií (pozri body 53 až 60).

80

Zistili sme, že niekoľko čiastkových cieľov výkonnostného rámca už nie je realistických. V prípade, že bude potrebné revidovať čiastkové ciele, nie je isté, že potrebné zmeny v operačnom programe sa budú môcť vykonať včas pred preskúmaním výkonnosti (pozri body 61 a 62).

81

Pokiaľ ide o ukazovatele výsledkov, prostredníctvom ukazovateľov v rámci EFR a ESF sa merajú rôzne veci odlišne. Dokonca v osobitných nariadeniach o týchto fondoch je samotný pojem „výsledok“ vykladaný rôzne. V prípade oboch fondov sme zistili, že existuje riziko, že sa na úrovni EÚ nemusí podariť vytvoriť zmysluplný súhrn údajov o výkonnosti⁴⁹. Ďalej sme odporučili⁵⁰, aby Komisia zadefinovala spoločné vymedzenie pojmov „výstupy“ a „výsledky“ (pozri bod 73).

82

Mnohé ukazovatele výsledkov v rámci EFRR často využívajú iné zdroje, ako sú napríklad údaje z národných štatistických úradov. Hodnotenia by mali merať dosiahnuté výsledky v porovnaní s cieľmi operačných programov. Vzhľadom na oneskorený začiatok vykonávania však bolo v čase konania nášho auditu k dispozícii málo hodnotení. Z toho vyplýva, že v prípade EFRR je zložité monitorovať, do akej miery projekty prispievajú k plneniu cieľov operačného programu (pozri body 63 až 69). Tento problém sa takisto vzťahuje na ESF, keďže mnohé dohody o grante neobsahujú kvantifikované ukazovatele výsledkov.

83

Podobne základ výkonnostného rámca tvoria predovšetkým ukazovatele výstupov a finančné ukazovatele. To znamená, že uvoľnenie výkonnostnej rezervy sa bude zakladať najmä na týchto typoch ukazovateľov, a nie na dosiahnutých výsledkoch a skutočnom pokroku pri plnení cieľov operačných programov. Tiež informácie uverejnené v správach Komisie sa väčšinou týkajú výstupov, s výnimkou ESF, kde je uvádzaná súhrnná hodnota niektorých ukazovateľoch výsledkov (pozri body 70 až 72).

Odporúčanie 1 – Výber zameraný na výsledky

S cieľom zabezpečiť pri výbere projektov konzistentný prístup, ktorý bude zároveň skutočne zameraný na výsledky, by členské štáty mali:

1. mať výberové kritériá, ktoré si vyžadujú, aby príjemcovia vymedzili aspoň jeden skutočný ukazovateľ výsledkov na základe spoločného vymedzenia toho, čo pre ich projekt predstavuje „výsledok“ vrátane východiskovej a cieľovej hodnoty. Tento ukazovateľ výsledkov by mal prispieť k dosiahnutiu ukazovateľov výsledkov na úrovni OP,
2. zahrnúť hodnotenie týchto očakávaných výsledkov a ukazovateľov v správe o posúdení žiadostí,
3. pri rozhodovaní o postupoch pre výber projektov, ktoré sa majú používať, zabezpečiť, aby sa uskutočnilo porovnanie medzi projektovými žiadosťami.

Cieľový dátum vykonania: začiatkom roka 2019 pre pripravované výzvy na predkladanie návrhov.

Odporúčanie 2 – Monitorovanie zamerané na výsledky

1. Členské štáty by mali do dohody o grante zahrnúť kvantifikované ukazovatele výsledkov stanovené na úrovni OP, aby bolo možné monitorovať projekty, ktoré prispievajú k cieľom OP.

   Cieľový dátum vykonania: začiatkom roka 2019 pre pripravované výzvy na predkladanie návrhov.

2. V záujme toho, aby bol monitorovací rámec EFRR viac zameraný na výsledky, a najmä s cieľom umožniť zlučovanie informácií o výkonnosti by Komisia mala vymedziť spoločné ukazovatele výsledkov pre tento fond na základe spoločnej definície pojmu „výsledky“.

Cieľový dátum vykonania: príprava ďalšieho VFR.

Odporúčanie 3 – Podávanie správ o výkonnosti a príprava preskúmania výkonnosti v roku 2019

Na to, aby Komisia zlepšila podávanie informácií o výkonnosti a uskutočnila zmysluplné preskúmanie výkonnosti, so spoľahlivými údajmi a realistickými čiastkovými cieľmi Komisia by mala:

1. získať prehľad o hlavných nedostatkoch a neistotách monitorovacích systémov operačných programov, a to na základe auditov Komisie a orgánov auditu (potrebné systémové audity/ audity spoľahlivosti týkajúce sa výkonnosti),
2. zabezpečiť, aby sa zmeny OP súvisiace s odôvodnenými revíziami čiastkových cieľov výkonnostného rámca, ktoré požadujú členské štáty, spracovali včas pred preskúmaním výkonnosti.

Cieľový dátum vykonania: pred dokončením preskúmania výkonnosti

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 27. júna 2018.

Glosár

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF): EŠIF tvorí päť samostatných fondov, ktoré sa zameriavajú na zníženie regionálnej nerovnováhy v Únii, pričom politické rámce sú stanovené na sedemročné rozpočtové obdobie VFR. Fondy zahŕňajú Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond (KF), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Európsky kódex správania pre partnerstvo: Súbor zásad stanovených v delegovanom nariadení Komisie (EÚ) č. 240/2014, ktorý má podporiť členské štáty pri organizovaní partnerstiev pre vypracúvanie a vykonávanie partnerských dohôd a operačných programov.

Ex ante kondicionality: Podmienky, ktoré musia členské štáty splniť na to, aby dostali finančné prostriedky v rámci európskych štrukturálnych a investičných fondov. Pri príprave operačných programov v programovom období 2014 – 2020 boli členské štáty povinné posudzovať, či boli tieto podmienky splnené. Ak splnené neboli, museli sa vypracovať akčné plány na zabezpečenie ich splnenia do 31. decembra 2016.

Finančné ukazovatele: Hodnoty, ktoré sa používajú na monitorovanie pokroku vzhľadom na (ročný) záväzok a platbu finančných prostriedkov dostupných pre ktorýkoľvek projekt, opatrenie alebo program vo vzťahu k jeho oprávneným nákladom.

Intervenčná logika: Prepojenie medzi posudzovanými potrebami, cieľmi, vstupmi (plánovanými a pridelenými), výstupmi (cielenými a dosiahnutými) a výsledkami (plánovanými a skutočnými).

Investičné priority: Pre každú prioritnú os musia členské štáty vo svojich operačných programoch stanoviť investičné priority a im zodpovedajúce špecifické ciele. Sú uvedené v osobitných nariadeniach upravujúcich EFRR, ESF a KF.

Monitorovací výbor: Výbor, ktorý monitoruje vykonávanie operačného programu. Skladá sa „zo zástupcov príslušných orgánov členských štátov“ (napr. zástupcov riadiacich a certifikačných orgánov a orgánov auditu, implementačných orgánov, organizácií zamestnávateľov alebo zamestnancov a občianskej spoločnosti). Komisia má aj úlohu pozorovateľa.

Monitorovanie: Pravidelné skúmanie výdavkov, výstupov a výsledkov, ktoré poskytuje aktualizované informácie o tom, či projekty/programy napredujú podľa plánu.

Operačný program (OP): Oznámenie priorít a špecifických cieľov členského štátu, v ktorom sa opisuje spôsob využitia finančných prostriedkov (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) v priebehu daného obdobia (v súčasnosti sedem rokov) na financovanie projektov. Projekty v rámci OP musia prispieť k určitému počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritných osí operačného programu. Finančné prostriedky OP môžu pochádzať z EFRR, KF a/alebo ESF. OP vypracúvajú členské štáty a pred vykonaním akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ ich musí schváliť Komisia. OP sa v priebehu programového obdobia môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

Podmienky účasti a kritériá na vyhodnotenie ponúk: Vopred stanovené kritériá použité v rámci postupov pre výber projektov na posúdenie schopnosti žiadateľov dokončiť navrhovanú akciu alebo pracovný program.

Prioritná os: Jedna alebo viacero investičných priorít spojených s jedným tematickým cieľom. Finančné prostriedky v operačnom programe sú organizované podľa prioritnej osi.

Riadiaci orgán (RO): Riadiaci orgán je verejný alebo súkromný subjekt určený členským štátom, aby riadil operačný program. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa budú financovať, monitorovanie realizácie projektov a predkladanie správ o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch Komisii.

Stratégia Európa 2020: Stratégia rastu EÚ na obdobie 2010 – -2020 zameraná na oživenie EÚ po kríze. Je členená do piatich hlavných cieľov týkajúcich sa zamestnanosti, výskumu a vývoja, klímy a energetiky, vzdelávania, sociálneho začlenenia a boja proti chudobe.

Špecifický cieľ: Plánovaný výsledok, ku ktorému má opatrenie EÚ prispieť.

Ukazovateľ: Merateľná veličina týkajúca sa cieľa, ktorá poskytuje podporné informácie na posúdenie miery plnenia cieľa.

Ukazovatele výsledkov: Hodnoty používané na meranie výsledkov dosiahnutých pomocou podporovaných projektov alebo výsledkov na úrovni operačných programov.

Ukazovatele výstupov: Hodnoty používané na meranie výstupov podporovaných operácií alebo výstupov na úrovni operačných programov.

Výkonnostná rezerva: Prostriedky predstavujúce 6 % z prostriedkov pridelených na EFRR, ESF a KF, alebo na EPFRV a ENRF, ktoré budú k dispozícii po preskúmaní výkonnosti v roku 2019, ak budú splnené alebo prekročené určité požiadavky.

Výkonnostný rámec: Súbor čiastkových cieľov a cieľov stanovených pre každú prioritnú os v operačnom programe, ktoré tvoria dôležitý pilier prístupu orientovaného na výstupy.

Výsledky: Okamžité zmeny, ktoré vznikajú u príjemcov na konci ich účasti na danej intervencii (napr. zlepšený prístup do oblasti v dôsledku vybudovania cesty, účastníci kurzu, ktorí si našli prácu).

Výstupy: Niečo, čo sa vytvorí alebo dosiahne pomocou finančných prostriedkov pridelených na opatrenie (napr. kurzy odbornej prípravy poskytnuté nezamestnaným mladým ľuďom, počet čistiarní odpadových vôd alebo dĺžka vybudovaných ciest).

Zoznam skratiek

CO: Certifikačný orgán

ČŠ: Členský štát

DRO: Delegovaný riadiaci orgán

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

EK: Európska komisia

ESF: Európsky sociálny fond

EŠIF: Európske štrukturálne a investičné fondy

IP: Investičná priorita

KF: Kohézny fond

MSP: Malé a stredné podniky

NSU: Nariadenie o spoločných ustanoveniach

OP: Operačný program

PO: Prioritná os

RO: Riadiaci orgán

SO: Sprostredkovateľský orgán

SSR: Spoločný strategický rámec

ŠC: Špecifický cieľ

TC: Tematický cieľ

VSV: Výročná správa o vykonávaní

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia a ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova. Audit sa vykonal pod vedením člena EDA Ladislava Balka, ktorému poskytol podporu Branislav Urbanič, vedúci kabinetu, a Zuzana Franková, atašé kabinetu; Myriam Cazzaniga, hlavná manažérka; Pekka Ulander, vedúci úlohy; Michaela Binder, vyslaná národná expertka.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-847-0517-7	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/36857	QJ-AB-18-018-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-0550-4	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/69605	QJ-AB-18-018-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk/home?) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.