ERFi ja ESFi projektide valik ja seire perioodil 2014–2020 on endiselt peamiselt väljunditele suunatud

Kokkuvõte

I

Programmitöö perioodiks 2014–2020 on EL eraldanud oma ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamiseks peaaegu 349,4 miljardit eurot. Poliitikaga püütakse toetada töökohtade loomist, ettevõtete konkurentsivõimet, majanduskasvu, kestlikku arengut ja elukvaliteedi paranemist. Nende eesmärkide saavutamiseks eraldatakse vahendeid projektidele, mida viivad ellu toetusesaajad liikmesriikides. Liikmesriikide ametiasutused valivad välja rahastatavad projektid ja jälgivad nende elluviimist. On ülimalt oluline, et rahalised vahendid eraldatakse tõhusalt, pidades nimelt silmas eeldatavaid tulemusi.

II

Selle eesmärgi toetamiseks võttis Euroopa Komisjon ajavahemikul 2014–2020 mitmesuguseid meetmeid eesmärgiga suurendada tulemuskesksust. Oma varasemates aruannetes on Euroopa Kontrollikoda tunnustanud nendega saavutatud parandusi. Kontrollikoda on aga toonud esile ka tõsiseid puudusi nende meetmete tõhususes ning ühtekuuluvuspoliitikale suunatud kulutustega seotud seireandmete kvaliteedis. Käesolevas aruandes võetakse kokku eelnevad tähelepanekud ning jätkatakse teema käsitlemist.

III

Kontrollikoda uuris, kui hästi keskendutakse projektide valimisel tulemustele ning kui hästi suudavad komisjon ja liikmesriigid tõendada, et ELi vahendeid on kasutatud otstarbekalt. Selleks analüüsis kontrollikoda ühtekuuluvuse vahendeid kasutavate projektide valiku- ja seirekorda.

IV

Kontrollikoda järeldab, et hoolimata pikaajalistest kavatsustest asetab valikumenetluste ja protsesside ülesehitus ise jätkuvalt esiplaanile väljundid ja vahendite kasutamise, mitte tulemused. Lisaks oli seirekorraga seotud puuduste tõttu keeruline hinnata, kui suurel määral on ELi rahastus aidanud kaasa ELi ja liikmesriikide eesmärkide saavutamisele. Konkreetsemalt tegi kontrollikoda ülevaadatud rakenduskavade kohta järgmised tähelepanekud.

• Projektide valimisest olid võimalikud toetusesaajad hästi informeeritud ja neile oli tagatud asjakohane toetus ELi vahenditele ligipääsemisel. Uuritud menetlused olid kavandatud toetama rakenduskava eesmärkide seisukohalt asjakohaste projektide valimist, kuid valikukriteeriumitega nõuti taotlejatelt harva kvantifitseeritud tulemusnäitajate määratlemist projekti tasandil. Lisaks valiti enamik projekte „kes ees, see mees“ põhimõttel. Taotlusi hinnati punktide alusel ja seati paremusjärjestusse vaid ühes valikumenetluses.
• Seire kohta leidis kontrollikoda, et seiresüsteemid hakkasid toimima alles hilisemas etapis, seda peamiselt viivituste tõttu õigusraamistiku vastuvõtmisel. Mõningates seireandmete kogumiseks ja koondamiseks kasutatud IT-süsteemides esineb jätkuvalt puudusi. Lisaks tekitas vastavate seiresüsteemide auditite aeglane kulg riski, et enne tulemuslikkuse hindamist 2019. aastal ei pruugi vajalike parandusmeetmete võtmiseks enam piisavalt aega jääda.
• Seireandmed käsitlevad jätkuvalt peamiselt väljundeid. Komisjoni peamises aruandes saavutuste mõõtmiseks antakse vahendite rakendamise kõrval ülevaade peamiste väljundinäitajatega seotud edusammudest. Tulemuste saavutamise kohta on teavet aga üksnes piiratud hulgal.

V

Seetõttu soovitab kontrollikoda järgmist:

• Selleks et tagada projektide valimisel järjepidev ja tõeliselt tulemuskeskne käsitlusviis, peaksid liikmesriigid tagama projektitaotluste võrdlemise, nõudma toetusesaajatelt igale projektile vähemalt ühe tõelise tulemusnäitaja määramist ning hindama taotluste hindamise aruandes oodatavaid tulemusi ja näitajaid.
• Tulemustele suunatud seire tagamiseks peaksid liikmesriigid lisama toetuslepingusse ühe või mitu tõelist ja kvantifitseeritud tulemusnäitajat, mis toetavad rakenduskava tasandil kehtestatud tulemusnäitajaid, ning Euroopa Komisjon peaks määratlema mõiste „tulemused“ ühise määratluse alusel ERFi ühised tulemusnäitajad.
• Euroopa Komisjon peaks tulemusalast aruandlust parandama ja tagama sisuka tulemuslikkuse hindamise 2019. aastal.

Sissejuhatus

Ühtekuuluvuspoliitika on ELi peamine investeerimispoliitika

01

Ühtekuuluvuspoliitika on ELi peamine investeerimispoliitika. Selle eesmärk on toetada töökohtade loomist, ettevõtete konkurentsivõimet, majanduskasvu, kestlikku arengut ja elukvaliteedi paranemist. Ligikaudu kolmandik ELi eelarvest eraldatakse ühtekuuluvuspoliitikale. Programmitöö perioodil 2000–2006 moodustas see jooksevhindades ligikaudu 230 miljardit eurot, 2007.–2013. aastal 346,5 miljardit eurot ja 2014.–2020. aastal 349,4 miljardit eurot.

02

Ühtekuuluvuspoliitikat viiakse ellu Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF), Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) ja Ühtekuuluvusfondi kaudu. Need fondid koos Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondiga (EMKF) on osa Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest. Neid rakendatakse rakenduskavade kaudu, milles määratakse kindlaks investeerimisprioriteedid ja erieesmärgid¹. Samuti kirjeldatakse neis, kuidas kasutatakse vahendeid programmitöö perioodil projektide rahastamiseks. Rakenduskavasid täidavad liikmesriigid ja nende piirkonnad. See tähendab, et liikmesriigid ja nende piirkonnad valivad projektid, teevad nende üle järelevalvet ja hindavad neid.

Perioodil 2014–2020 on Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide prioriteet tulemuslikkusele suunatus

03

Strateegia „Euroopa 2020“ on ELi kümneaastane tööhõive ja majanduskasvu strateegia. Strateegia käivitati aastal 2010, et luua arukat, jätkusuutlikku ja kaasavat majanduskasvu soodustavad tingimused. Pidades silmas strateegias „Euroopa 2020“ ette nähtud eesmärkide ja sihtide saavutamist, toonitas Euroopa Komisjon 2010. aastal vajadust suurendada ühtekuuluvuspoliitika tõhusust, keskendudes tulemustele².

04

Seepärast nähti ühtekuuluvuspoliitika õigusaktide paketis programmitöö perioodil 2014–2020 ette märkimisväärsed muudatused, mille eesmärk oli suurendada keskendumist tulemuslikkusele³. Peamised meetmed on järgmised.

• Kehtestatakse eeltingimused⁴, mille alusel peavad liikmesriigid täitma 2016. aasta lõpuks teatavad tingimused, et tagada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tõhus kasutamine (nt poliitika-/strateegiliste raamistike olemasolu). Ühega neist, üldise eeltingimusega 7⁵ nõutakse tulemusnäitajate süsteemi olemasolu, mis on vajalik soovitud tulemuste saavutamisele kõige tõhusamalt kaasa aitavate meetmete väljavalimiseks, et teha seiret tulemuste saavutamise üle.
• Nähakse ette tulemusreserv, millega pannakse kõrvale osa rakenduskavadele eraldatud ELi vahenditest, mis vabastatakse üksnes siis, kui teatavad näitajad (peamiselt kulutused/väljundinäitajad) jõuavad eelnevalt määratletud vahe-eesmärkideni. Selle reservi vabastamine 2019. aastal põhineb 2019. aastal tehtaval tulemuslikkuse hindamisel⁶.
• Programmi koostamise ajal järgitav tugevam sekkumisloogika⁷, millega nõutakse, et liikmesriigid hindaksid oma vajadusi ja võtaksid kohustuse saavutada teatavad tulemused, enne kui kaalutakse, kuhu ja kuidas ühtekuuluvusvahendid suunata.
• Tulemusnäitajate järjepidevam kasutamine, et mõõta edusamme tulemuste saavutamisel⁸.

Projektide valimise ja seire olulisus tulemuslikkuse saavutamisel

05

2017. aastal tegi kontrollikoda järelduse⁹, et komisjon ja liikmesriigid töötasid edukalt välja põhjalikumal sekkumisloogikal põhinevad rakenduskavad. See tähendab, et rakenduskavades kirjeldatakse järjepidevalt sekkumise eesmärke (erieesmärgid/tulemused) ja seda, kuidas need saavutatakse (vajaminev rahastamissumma, võetavad meetmed ja eeldatavad väljundid).

06

Et poliitika oleks tõhus, on ühtviisi oluline nii seada programmi koostamise ajal selged eesmärgid kui ka kaaluda tulemusi. On väga tähtis, et rakenduskava rakendamisetapi vältel järgitakse tulemustele suunatud lähenemisviisi, kuna poliitika tõhususe määravad peamiselt rahastatud projektide kvaliteet ja nende lisaväärtus konkreetsete tulemuste näol. Projektide valimine, seire ja aruandlus on seega tulemuslikkuse saavutamiseks ülioluline. Ülevaade rakenduskava rakendustsüklist ja asjaomastest asutustest on esitatud joonisel 1. Kontrollikoja auditi jaoks olulised protsessid on esitatud kollasel taustal.

Peamised osalejad ning nende roll projektide valimises ja seires

07

Projekte valivad rakenduskavade haldamise eest vastutavad riiklikud ja piirkondlikud asutused. Need korraldusasutused või vahendusasutused, kellele volitused delegeeritakse, kehtestavad valikukriteeriumid, loovad valikukomisjonid ja otsustavad, millised projektid saavad ELi vahendeid. Euroopa Komisjon ei osale projektide valimises, erinevalt oma üliolulisest rollist rakenduskavade läbirääkimistel. Küll aga osaleb komisjon nõuandvas rollis rakenduskavade seirekomisjonides¹⁰, kus kiidetakse heaks projektide valimiseks kasutatavad meetodid ja kriteeriumid. Lisaks esitab Euroopa Komisjon juhendid, tuginedes liikmesriikide parimatele tavadele ja ühistele kogemustele.

08

Vastutus projektide seire eest lasub liikmesriikidel. Korraldusasutused jälgivad rakenduskavade ja projektide elluviimist, koondavad seireandmeid ja esitavad Euroopa Komisjonile rakendamise aastaaruanded. Seirekomisjon vaatab üle ka rakenduskavade elluviimise ja kiidab heaks rakendamise aastaaruanded. Ka siin piirdub Euroopa Komisjoni roll juhendite esitamise, koos korraldusasutustega rakenduskavade tulemuslikkuse analüüsimise ning tähelepanekute tegemisega rakendamise aastaaruannete kohta.

09

Oma aruandvas rollis esitab komisjon siiski eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavale institutsioonile ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Euroopa Regioonide Komiteele liikmesriikide rakendamise aastaaruannete ja strateegiliste aruannete iga-aastase kokkuvõtte (2017. ja 2019. aastal)¹¹.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

10

Käesoleva auditiga otsiti vastust küsimusele, kas ERFi ja ESFi projektide valik ning projektide seiresüsteemid programmitöö perioodil 2014–2020 olid suunatud tulemustele. Võttes arvesse rakenduskavade elluviimise edenemise taset ning tuginedes juba tehtud audititele, võimaldas käesolev audit kontrollikojal esmakordselt järgida kogu rakendamisetapi vältel „tulemustele suunatud lähenemisviisi“, kuna esimesed tulemused muutuvad kättesaadavaks. See on väga oluline ka 2019. aastaks kavandatud tulemuslikkuse hindamise seisukohast.

11

Esimeses osas esitab kontrollikoda aruande oma analüüsist auditeeritud rakenduskavade jaoks kehtestatud valikumenetluste kohta. Kontrollikoda hindab valikumenetluste struktuuri, eriti valikukriteeriumide määramist ja nende tulemustele suunatust, samuti taotluste hindamise etappi. Teises osas uurib kontrollikoda kehtestatud juhtimis- ja kontrollisüsteeme ning seiret, mida on seni teinud vaadeldud rakenduskavade korraldusasutused/vahendusasutused, et mõõta tegevuse tulemuslikkust kava ja riigi tasandil. Kontrollikoda analüüsib andmete usaldusväärsust, nende kättesaadavust ning suutlikkust anda juhtimiseks ja Euroopa Komisjonile aruandmiseks asjakohast teavet.

12

Kokku analüüsis kontrollikoda 34 projekti (vt projektide loetelu I lisas). Kontrollikoda keskendus ERFile ja ESFile ning konkreetsemalt kolmele valdkondlikule eesmärgile¹² (vt 11 valdkondliku eesmärgi kirjeldus II lisas):

• valdkondlik eesmärk 3, VKEde konkurentsivõime suurendamine (16 projekti),
• valdkondlik eesmärk 8, kestva ja kvaliteetse tööhõive edendamine ja tööjõu liikuvuse toetamine (12 projekti) ning
• valdkondlik eesmärk 9, sotsiaalse kaasatuse edendamine ning vaesuse ja diskrimineerimise vastu võitlemine (6 projekti).

13

Kontrollikoda vaatles 20 valikumenetluse (vt loetelu III lisas) kaudu otse korraldusasutuse (või vahendusasutuse) poolt välja valitud projekte seitsmest rakenduskavast neljas liikmesriigis: Tšehhi Vabariik, Prantsusmaa, Itaalia ja Soome (vt loetelu IV lisas). Need rakenduskavad ja liikmesriigid valiti vastavalt eraldatud rahastuse olulisusele ja projektide rakendamise etapile. Projektide valikul tugines kontrollikoda toetuse summale ja nende edenemise tasemele auditi ajal. Prioriteetne suund, investeerimisprioriteedid ja erieesmärgid, millele valitud projektid vastavad, on loetletud V lisas. ERFi seotud väljundi- ja tulemusnäitajad on loetletud VI lisas ning ESFi näitajad VII lisas.

14

Lisaks vaatas kontrollikoda läbi meetmed, mis Euroopa Komisjon on võtnud seoses ESFi ja ERFi projektide valimise ja rakenduskavade seirega üldiselt.

Tähelepanekud

Projektide valimisel ei keskenduta piisavalt tulemustele

15

Korraldusasutuste kehtestatud valikumenetlustega tuleks pidada esmatähtsaks selliste projektide valikut, mis on taotletavate eesmärkide seisukohalt kõige asjakohasemad ning millega kõige tõenäolisemalt saavutatakse tulemused ning tagatakse olemasolevate vahendite eeskirjadele vastav kulutamine. Kontrollikoda kontrollis, millises ulatuses kajastusid tulemused valikumenetluste struktuuris (nt taotluse hindamiseks kasutatud valikukriteeriumid, projektide hindamiseks kasutatud meetod ja võimalikele pakkujatele kättesaadav dokumentatsioon) ning valikumenetluste rakendamises ja seega valitud projektides.

16

Euroopa Kontrollikoja varasem audit¹³ näitas, et Euroopa Komisjon ja liikmesriigid on edukalt välja töötanud põhjalikumal sekkumisloogikal põhinevad rakenduskavad, st sellised kavad, mille puhul on arenguvajaduste, erieesmärkide ja tulemusnäitajate vahel selge seos. Seda sekkumisloogikat tuleks järgida ka projektide valikumenetluses. Kontrollikoda leiab, et korraldusasutused peaksid võtma menetluste kavandamisel arvesse paljusid põhikriteeriume, et tagada nende suunatus tulemustele:

• kohaldatud valikukriteeriumitega tuleks tagada, et projektid on kooskõlas rakenduskava eesmärkidega;
• valikukriteeriumitega tuleks toetada selliste projektide valimist, mis ei sisalda üksnes kvantifitseeritud väljundinäitajaid, vaid ka kvantifitseeritud tulemusnäitajaid, et mõõta projektiga saavutatut;
• toetusesaajaid tuleks julgustada esitama taotlusi, et tagada võimalus teha valik paljude projektide seast;
• projektide valimine peaks põhinema taotluste otsesel võrdlemisel, et teha kindlaks ja seada esikohale projektid, mis sobivad rahastamiseks kõige paremini.

17

Seda, millisel määral korraldusasutused laekunud taotluste töötlemisel neid muutujaid kohaldasid ja kuidas need tulemustele suunatud projektide valikut mõjutasid, kirjeldatakse järgmistes punktides (vt punktid 18–38).

Valikumenetlused toetavad rakenduskavade eesmärkide seisukohalt asjakohaste projektide valimist

18

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistiku jaoks nähti ette kaks meedet, mis on kavandatud eesmärgiga ajendada valima rakenduskavade eesmärkide seisukohalt asjakohaseid projekte:

• rakenduskavades tuleb kehtestada iga prioriteetse suuna projektide valiku nn juhtpõhimõtted¹⁴;
• korraldusasutused peavad kavandama valikumenetlused ja -kriteeriumid, „mis tagavad selle, et tegevused aitavad kaasa asjakohaste prioriteetide osas konkreetsete eesmärkide täitmisele ja tulemuste saavutamisele“¹⁵.

19

Lisaks neile kehtestati perioodiks 2014–2020 ka järgmised nõuded, et ajendada valima suuremal määral tulemustele suunatud projekte:

• üldise eeltingimuse 7 alusel (vt ka punkt 4) peab olema kehtestatud tulemusnäitajate süsteem soovitud tulemuste saavutamisele kõige tõhusamalt kaasa aitavate meetmete valimiseks;
• korraldusasutused peavad koostama ka valikumenetlused ja -kriteeriumid, „mis tagavad selle, et tegevused aitavad kaasa asjakohaste prioriteetide osas […] tulemuste saavutamisele“¹⁶.

20

Nn juhtpõhimõtted toimivad projektide valimise suunistena, kus esitatakse üksikasjalikult peamised kasutatavad valikukriteeriumid. Koos rahastatavate projektide kirjeldusega, milles esitatakse näiteid sellistest projektidest ja toetusesaajatest, antakse neis hea ülevaade iga erieesmärgi raames rahastatavate projektide liigist. Neid põhimõtteid kasutatakse valikukriteeriumide koostamise alusena ja neile võib valikukriteeriumides otseselt viidata.

21

Kontrollikoda leidis, et mõnel juhul olid põhimõtted üldist laadi, kuid kõik need viitasid asjaolule, et valitud projektid peavad olema kooskõlas rakenduskava iga prioriteetse suuna raames kirjeldatud erieesmärkidega. Kontrollikoja vaadeldud valikumenetluste kriteeriumid olid juhtpõhimõtetega kooskõlas. Iga menetlus hõlmas vähemalt üht kriteeriumi, mis käsitleb projektide asjakohasust erieesmärgi seisukohalt ja nende panust selle saavutamisse.

22

Üldiselt hinnati taotlusi, mida kontrollikoda analüüsis, valikumenetluse raames määratletud kriteeriumide alusel. Kontrollikoda leidis, et käesolevas auditis analüüsitud 34 projekti olid rakenduskava erieesmärkide seisukohalt asjakohased.

Tulemustele keskendumine projektitaotluste hindamisel oli puudulik ja hõlmas harva kvantifitseeritud tulemusi

23

Kontrollikoda uuris, kuidas korraldusasutused tegelikkuses projekte valisid; eeskätt uuriti (erieesmärkidega seotud) selgete tulemuste ja eesmärkide ning selgelt määratletud ja kvantifitseeritud väljundi- ja tulemusnäitajate olemasolu projektiettepanekutes. Lisaks hindas kontrollikoda, kas korraldusasutused olid hinnanud iga taotleja suutlikkust saavutada eeldatavad tulemused.

24

Kontrollikoda leidis, et analüüsitud 20 valikumenetlusest 18 hõlmasid kriteeriume, millega kohustati toetusesaajaid kirjeldama oma projekti eeldatud tulemusi (vt VIII lisa). Kuid 20 menetlusest vaid neli sisaldasid kriteeriume, millega nõuti tulemusnäitajate kvantifitseerimist projekti tasandil (valikumenetlused 17, 18, 19 ja 20). Kolmel juhul ei vastanud need tulemusnäitajad otseselt rakenduskava tasandil määratletud näitajatele (vt näide 1. selgituses).

25

Kontrollikoja valitud projektide 34 taotluse läbivaatamine kinnitab neid tähelepanekuid. Kõikides taotlustes esitati kvantifitseeritud teave väljundinäitajate kohta, mis vastasid rakenduskava tasandi näitajatele, või võis neid andmeid hankida otse IT-süsteemist (nt selliste näitajate kohta nagu toetust saavate ettevõtete arv). Sellegipoolest esitati vaid 14 taotluses kvantitatiivne teave eeldatavate tulemusnäitajate kohta. Kuuel juhul ei vastanud tulemusnäitajad otseselt rakenduskava näitajatele. Teistes taotlustes esitati peamiselt jutustav kirjeldus (vt joonis 2 ja VIII lisa).

26

Taotluste hindamise kohta leidis kontrollikoda, et korraldusasutused olid hinnanud projektide õnnestumise üldist võimalikkust ja tõenäosust. Kui eeldatavate tulemuste saavutatavust hinnati kõigi 18 ERFi projekti puhul, siis kontrollikoja uuritud ESFi 16 projektist toimus selline hindamine vaid kahe puhul. Lisaks leidis kontrollikoda, et saavutatavuse hindamine oli hindamisaruannetes jätkuvalt ebamäärane, välja arvatud seitsmel juhul¹⁷, mis hõlmasid üksikasjalikumat kirjeldust näitajate asjakohasuse ja eesmärkide täitmise tõenäosuse kohta.

27

Taotluste punktide alusel hindamise kohta leidis kontrollikoda, et eeldatavate tulemuste esitamine oli hindamisprotsessi osa vaid 11 juhul. See osutab asjaolule, et kuni kavandatud projektid olid kooskõlas valikumenetluses ette nähtud meetmete liigiga, eeldasid korraldusasutused, et see annab panuse rakenduskava eesmärkide saavutamisse. Nad ei keskendunud aga selle panuse suurusele.

Toetusesaajaid julgustati rahastust taotlema

28

Et tagada vahendite õigeaegne kasutamine kogu programmitöö perioodi vältel ning tagada samal ajal tulemuskesksus, on vaja piisavat hulka pakkujaid, kes suudavad esitada häid taotlusi. Asjaolu, et korraldusasutused tutvustavad projektikonkurssi ja sellega seotud juhendeid võimalikele taotlejatele, on oluline tegur, mis määrab valikumenetluste üldise tõhususe. Taotlejate laiem ring tagab tõenäoliselt paremate projektide valimise.

29

Meetmed, millega püütakse tutvustada projektikonkursse võimalikele pakkujatele, valmistasid ette korraldusasutused ELi eeskirjades sätestatud üksikasjalike nõuete alusel. Need esitati määrusega nõutava rakenduskava teavitamisstrateegia¹⁸ raames heakskiidu saamiseks seirekomisjonidele.

30

Kontrollikoda leidis, et korraldusasutused julgustasid toetusesaajaid valikumenetlustest osa võtma. Kõigepealt kasutasid korraldusasutused mitut allikat, et tutvustada projektikonkurssi võimalikele pakkujatele. Nende hulgas kaasati kaubanduskojad, kohalikud ettevõtjate ühendused ja kasutati veebipõhiseid vahendeid. Korraldusasutused tuginesid ka partneritele, et levitada teavet tulevaste projektikonkursside kohta nende võrgustikes, võttes aluseks seirekomisjonides omandatud teadmised.

31

Lisaks olid avalikult kättesaadavad rahastamist käsitlevad juhised, mille korraldusasutused esitasid taotlejatele, ning (välja arvatud ühe korraldusasutuse puhul auditi ajal) neis esitati toetuse saamise selged tingimused, üksikasjalik teave taotlusmenetluse ja rahastamiskorra kohta, viidates sõnaselgelt kohaldatavatele valikukriteeriumidele.

Valikumenetlused ei hõlmanud tavaliselt ühtegi projektitaotluste võrdlust, mis tekitas ohu, et parimaid projekte ei valita

32

Menetluste läbivaatamisel uuris kontrollikoda, kas rahastamiseks esitatud projektide hindamisel võrreldi neid üksteisega. See on teine oluline meede tagamaks, et välja valitakse kõige rohkem tulemustele suunatud projektid.

33

Koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames määratlesid korraldusasutused valikumenetlused ja seirekomisjonid kiitsid need heaks, tuginedes ELi määruste nõuetele¹⁹ ja komisjoni suunistele²⁰. Ei Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde käsitlevates määrustes ega üheski komisjoni suunises täpsustata kasutatava valikumenetluse liiki – selle otsustavad korraldusasutused.

34

Kontrollikoja analüüsitud 20 menetlusest 10 olid ajutised projektikonkursid, 6 alalised projektikonkursid, 3 otsetoetuse andmise menetlused ja üks oli korduv projektikonkurss (vt ka üksikasjad III lisas). Kontrollikoda leidis, et kui üks välja arvata (Itaalia, rakenduskava „Piemonte“, nr 13), ei võrreldud projektitaotlusi üheski valikumenetluses. Selle tagajärjel ei pruugitud rahastust eraldada parimatele projektidele. Seda leevendas mõningal määral asjaolu, et mõne vaadeldud rakenduskava puhul oli toimunud mitteametlik (Prantsusmaa ja Soome rakenduskavad) või ametlik (Itaalia, Apuulia) eelvalik, mis võimaldas korraldusasutustel piirata taotluste esitamine kõige sobivamate projektidega. Kontrollikoda leidis, et

• 20 menetlusest 15 põhinesid „kes ees, see mees“ põhimõttel ja taotlus valiti välja tingimusel, et see vastas kriteeriumidele ja olemas oli piisav rahastus. Neist 13 projekti oli läbinud ametliku või mitteametliku eelvalikuprotsessi. Kontrollikoda täheldas, et mõne puhul tuli väljavalimiseks saada minimaalne punktisumma (valikumenetlused nr 4, 5 Tšehhi Vabariigi OPEIC puhul ning 16, 17, 18, 19 ja 20 Soome rakenduskava puhul).
• Kolme otselepingu sõlmimise puhul puudus määratluse järgi konkurents (vt valikumenetlused nr 1, 3 ja 12).
• Ühel juhul (Itaalia, rakenduskava „Piemonte“, valikumenetlus nr 8)²¹ oli rahastus antud juba varasema, programmiperioodi 2007–2013 vältel väljavalitud projektidele, pikendades lihtsalt nende kestust. See võimaldas vahendusasutusel vältida katkestusi noorte väljaõppes ning hakata vahendeid kasutama. Kuid samas takistas see ka võimalike uute taotlejate osalemist.

Seireandmete kvaliteet on ohus ja need on peamiselt suunatud väljunditele

35

Kontrollikoda kontrollis, kas seiresüsteemid võimaldasid koguda kindlaksmääratud näitajate kohta süstemaatiliselt andmeid, võimaldades seeläbi mõõta edusamme projekti, kava ja ELi tasandil. Kontrollikoda uuris ka, kas neist anti aru viisil, mis võimaldas tõendada rahastatud projektide edu ning seega ELi eelarve tulemuslikku ja tõhusat kasutamist.

36

Järgmises osas esitatakse kontrollikoja hinnang vajalike tingimuste kohta, mis võimaldavad jälgida eesmärkide saavutamist ja neist aru anda. Kõigepealt kontrollis kontrollikoda, kas enne rahaliste vahendite rakendama asumist olid korraldusasutused sisse seadnud toimivad seiresüsteemid. Lisaks uuris kontrollikoda, kas toetusesaajate esitatud tulemusandmed olid usaldusväärsed, täielikud ja õigeaegsed. Uuriti ka korraldusasutuste ja Euroopa Komisjoni rolli.

37

Viimasena kaalus kontrollikoda, kas kehtestatud süsteemid andsid tulemustele suunatud tulemusteavet; täpsemalt, kas need andsid sisukat koondteavet, kuna see on põhitegur, mis võimaldab anda iga-aastase seire ja aruandluse kaudu aru vahendite tulemuslikust kasutamisest liikmesriigi ja ELi tasandil.

Seireandmete kvaliteet ei pruugi olla 2019. aasta tulemuslikkuse hindamise jaoks õigeaegselt tagatud

38

Rakenduskava eesmärkide saavutamiseks tehtavate edusammude seire toimub mitmest allikast kogutud andmete alusel. Need andmed koondatakse rakenduskava ja liikmesriigi tasandil ning need moodustavad rakenduskava seirekomisjonile ja Euroopa Komisjonile saadetavate aruannete aluse. Rakenduskava või liikmesriigi tasandi olukorrast korrektse ülevaate esitamiseks on ülioluline, et kogutud andmed oleksid usaldusväärsed, täielikud ja ajakohased. Selle saavutamiseks peavad korraldusasutused looma seiresüsteemi, mis hõlmab andmete kogumist ja nende allika kontrollimist. Andmete kvaliteedi suhtes kindluse saamiseks tugineb Euroopa Komisjon liikmesriigi tasandi auditeerimisasutuste tehtavale audititööle ja oma audititööle.

39

Tulemuslikkuse hindamise konkreetses kontekstis on ka oluline, et andmeid ja nende genereerimise süsteeme auditeeritaks võimalikult vara, et võimaldada liikmesriigi ametiasutustel tegeleda andmekvaliteedi kõigi tuvastatud puudustega aegsasti enne 2019. aasta juunit. Just siis saadetakse Euroopa Komisjonile 2018. aasta rakendamise aastaaruanded, mis on tulemuslikkuse hindamise ja tulemusreservi eraldamise alus.

Laiaulatuslike ELi eeskirjadega nähakse ette, kuidas peaksid liikmesriigid looma oma seiresüsteemid perioodiks 2014–2020

40

Eesmärgiga saavutada rakenduskava tasandil loodud andmete süstemaatiline kogumine ja seire, kehtestati programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikuga mitu andmete kogumise ja seirekorraga seotud muudatust.

• Korraldusasutused peavad kehtestama juhtimis- ja kontrollisüsteemi, mis hõlmavad asjakohaseid aruandlus- ja seiresüsteeme²².
• Korraldusasutused on vastutavad elektroonilise süsteemi loomise eest, et kirjendada seire ja aruandluse eesmärgil kõik rakenduskavade näitajatega seotud andmed²³.
• Eeltingimuse 7 alusel peavad korraldusasutused kehtestama tulemusnäitajate süsteemi soovitud tulemuste saavutamisele kõige tõhusamalt kaasa aitavate meetmete valimiseks, et teha seiret tulemuste saavutamise üle²⁴. Rakenduskavade puhul tuleb tõendada kõigi nende eeltingimuste täitmist 31. detsembriks 2016²⁵ (vt punkt 4).
• 31. detsembriks 2015²⁶ pidid liikmesriigid tagama, et kogu teabevahetus toetusesaajate ning korraldus-, sertifitseerimis-, auditeerimis- ja vahendusasutuste vahel saab toimuda elektrooniliselt²⁷.

41

Euroopa Komisjon on kehtestatud ka konkreetsed suunised²⁸ oma töötajatele ja liikmesriikide vastutavatele ametiasutustele juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamise ühise metoodika kohta liikmesriikides, sealhulgas asjakohaste seire- ja aruandlussüsteemide olemasolu kohta.

Tulemusandmed ei ole alati usaldusväärsed, täielikud ega õigeaegsed ning see mõjutab liikmesriikide esitatavaid rakendusaruandeid

Toetusesaajate esitatud andmed

42

ERFi puhul on tulemusnäitajate andmed kogutud paljudel juhtudel riiklikelt statistikaasutustelt (vt näited VI lisas). Ülejäänu tuleb toetusesaajatelt. ESFi puhul edastatakse enamik andmeid toetusesaajatelt kogutud teabe kaudu (vt VII lisa). Korraldusasutused kontrollivad projekti valmimise ajal toetusesaajatelt lõpparuande saamisel, kas neilt kogutud teave on korrektne. Projekti elluviimise jooksul võidakse valimi alusel korraldada ka kohapealseid kontrolle.

43

Kehtestatud süsteemides tehakse toetusesaajate esitatud andmetele automaatselt arvukaid usutavuse ja järjepidevuse kontrolle, eriti ESFi puhul. Korraldusasutustel on ka vahendid, millega kontrollida osalejate kohta esitatud andmete täielikkust ning mis võimaldavad neil tuletada mittetäielikke andmeid esitanud toetusesaajatele meelde, et nad peavad esitama lisateavet.

44

Kontrollikoja audit tõi esile kogutud andmete kvaliteediga seotud probleemid. Kontrollikoda tuvastas üldise probleemi seoses ESFist kaasrahastatud meetmetes osalejaid puudutavate andmete täielikkuse ja õigsusega. Neid andmeid käsitletakse riiklikes õigusaktides tundlikena²⁹, seega otsustavad osalejad, kas need avaldada. Samuti on liikmesriikidel ja Euroopa Komisjonil keeruline kontrollida nende täpsust. Veel üks andmekogumisega seotud puudus on esitatud 2. selgituses.

45

Oma tulemusandmete usaldusväärsuse auditis (2014–2020) andis Euroopa Komisjon teada muudest andmete usaldusväärsusega seotud probleemidest, mis hõlmasid näiteks järgmist:

• kogumata andmed, mistõttu ei registreeritud saavutusi ega võetud neid seega arvesse, et otsustada rakenduskava edenemise üle, millest johtuvalt mõisteti olukorda vääralt;
• vale arusaam korraldusasutuste osast ühiste näitajate määratlemisel (nt ühine väljundinäitaja 26 „Teadusasutustega koostööd tegevad ettevõtted“), mistõttu hinnati üle selle näitaja alusel teatatud ettevõtete arvu;
• topeltarvestus / hõlmatud elanikkonna näitaja väärtuse mittepiiramine piirkonna elanike arvuga, mistõttu olid väärtused vastuolulised.

Tulemusandmete kättesaadavus ja usaldusväärsus

46

Toimivate seiresüsteemide olemasolu ajal, kui korraldusasutused hakkavad kavasid ellu viima, on peamine tegur, mis kindlustab, et tulemusandmed luuakse õigeaegselt, tagades seire võimalikkuse.

47

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistiku hiline vastuvõtmine ELi tasandil 2013. aasta detsembris lükkas edasi seireks kasutatavate IT-süsteemide arendamise. ESFi näitajate puhul nõudsid andmete tundlikkuse ja näitajate määratlemisega seotud täiendavad keerukad asjaolud veel 2014. aastal lisaarutelusid. See lükkas IT-süsteemide lõpliku valmimise veelgi edasi. Kahel juhul tekitasid viivituse muud tegurid: piirkondade ümberkorraldamine (Prantsusmaa, rakenduskava „Lorraine et Vosges“) ning uue ühtse IT-süsteemi väljatöötamine kõigi perioodi 2014–2020 Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide jaoks Tšehhi Vabariigis.

48

Viivituse mõju kajastub eeltingimuse 7 (tulemusnäitajate süsteemi olemasolu) täitmise tasemes. 2016. aasta lõpus, mis oli täielike tegevuskavade tähtaeg, oli 50 kava jätkuvalt mittetäielikud, st ligikaudu 11% puhul kõigist rakenduskavadest ei olnud see nõue endiselt täidetud. 2018. aasta veebruari lõpuks olid aga täidetud kõik eeltingimusega 7 seotud tegevuskavad.

49

2017. aasta esimesel poolel, neljandal aastal pärast programmitöö perioodi algust leidis kontrollikoda, et mõned IT-süsteemid ei toiminud ikka veel täielikult; see seab ohtu kogutud teabe täielikkuse ja täpsuse (vt näited 3. selgituses). Oma tulemusandmete usaldusväärsuse auditis (2014–2020)³⁰ juhtis Euroopa Komisjon tähelepanu asjaolule, et puudusid elektroonilised süsteemid toetusesaajatega andmete vahetamiseks, mistõttu sisestas korraldusasutus näitajaid käsitlevad andmed süsteemi käsitsi ning see võib tekitada tehnilisi vigu.

Liikmesriikide esitatud rakendamisaruanded

50

Korraldusasutused peavad esitama Euroopa Komisjonile iga rakenduskava kohta rakendamise aastaaruande, mille on heaks kiitnud seirekomisjon. Rakendamise aastaaruanne annab rakenduskavade täitmise kohta põhiteavet, peamiselt esitades ühiste ja programmi eriomaste näitajate kohta kvantitatiivse ja kvalitatiivse teabe³². 2017. aasta juunis esitatud 2016. aasta rakendamise aastaaruanded olid esimesed komisjonile edastatud aruanded, milles käsitleti „programmi eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme“³³. Komisjon teeb rakendamise aastaaruannete kvaliteedikontrolli (näiteks osalejate arvu vastavus hõlmatud piirkondade elanikkonnale).

51

2017. aasta lõpus ei olnud komisjon ikka veel vastu võtnud 26 rakendamise aastaaruannet, kus puudusid andmed tulemusraamistikus kasutatud näitajate kohta, esitatud andmete ning rakenduskava elluviimise kohta esitatud teabe vahel esinesid vasturääkivused või mõnede esitatud andmete kohta puudus selgitus. 2017. aastal ei esitatud ligikaudu 40% ERFi rakenduskavade puhul nende tulemusraamistiku näitajate kohta mingeid väärtusi, ning komisjon ei olnud seda auditi ajaks analüüsinud.

52

Rakendamise aastaaruannetes tuvastatud puudused tõstatavad küsimusi toodud andmete usaldusväärsuse ning seni saavutatud edu määra kohta, mis on seni esitatud rakendamise aastaaruannete alusel³⁴ koostatud Euroopa Komisjoni avaldatud dokumentides – Euroopa Parlamendile ja nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Euroopa Regioonide Komiteele esitatud iga-aastases kokkuvõttes ning ainult 2017. ja 2019. aasta strateegilistes eduaruannetes, kus võetakse kokku tehtud edusammud.

Juhtimis- ja kontrollisüsteemide ning kogutud andmete usaldusväärsuse auditid hilinesid, mis piiras kindlust seiresüsteemide suhtes ja vähendas tuvastatud puudustega tegelemiseks kasutada olevat aega

53

Vaja on tulemusandmete kontrollimise ja parandamise asjakohast korda, et tagada nende kvaliteet ja seega nende kasutamine seire ja aruandluse raames. Heade tavade kohaselt tuleb andmeid genereerivate süsteemide auditid – ja seonduvate parandusmeetmete võtmine – lõpule viia enne, kui andmed lisatakse rakendamise aastaaruannetesse ja strateegilistesse aruannetesse.

54

Õigusraamistiku alusel auditeerivad seiresüsteemide toimimist nii liikmesriikide auditeerimisasutused kui ka Euroopa Komisjon³⁵. Nende audititega tuleks eeskätt tagada usaldusväärsete süsteemide olemasolu tulemusandmete kogumiseks, kirjendamiseks ja salvestamiseks, ning hinnata, kas need tulemusandmed on usaldusväärsed.

Auditeerimisasutuste poolne juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimise hindamine

55

Korraldusasutuse tasandil kehtestatud süsteemide hindamine toimus rakenduskavade täitmise varastes etappides määramismenetluse raames³⁶. Selle menetluse raames pidi sõltumatu auditeerimisorgan (sageli auditeerimisasutus) koostama aruande ja auditiarvamuse korraldusasutuste vastavuse kohta sisekontrollikeskkonna, riskijuhtimise, juhtimis- ja kontrollimeetmete ja seire kriteeriumidele³⁷. Määramine pidi toimuma enne rakenduskavade jaoks esimese vahemakse tegemist. Seega ilma määramiseta ei saa rakenduskavadele summasid hüvitada. Selles etapis hõlmab audit süsteemide ja menetluste olemasolu, kuid see ei hõlma head rakendamist, mida kontrollitakse süsteemiauditite raames, mida auditeerimisasutused viivad läbi juhtimis- ja kontrollisüsteemide suhtes.

56

Rakenduskavade heakskiitmise ja IT-süsteemide lõpliku valmimise hilinemise tõttu (vt punkt 47) hilines ka määramisprotsess. Seda mõjutasid ka riigisisesed tegurid (piirkondade ümberkorraldamine 2015. aastal, keerulised juhtimisstruktuurid – näiteks ESFi Prantsusmaa riiklikul rakenduskaval on 13 delegeeritud korraldusasutust ja 120 vahendusasutust). Käesolevas auditis analüüsitud rakenduskavade puhul määrati korraldusasutused ajavahemikul 2016. aasta septembrist 2018. aasta veebruarini – vastavalt enam kui kaks ja neli aastat pärast programmitöö perioodi algust (vt IV lisa).

57

Rakenduskavade hilise elluviimise ja sellest tingitud kogutud andmete piiratud hulga tõttu alustati süsteemiauditeid alles kontrollikoja auditikülastuste ajal, st 2017. aasta esimesel poolel. Seega ei ilmnenud andmekvaliteediga seotud probleemid enne kui 2017. aasta teisel poolel. See oli peaaegu neli aastat pärast seitsmeaastase programmitöö perioodi algust ning poolteist aastat enne seda, kui Euroopa Komisjonile edastatakse 2018. aasta rakendamise aastaaruanded, mis moodustavad tulemusreservi eraldamise aluse.

Euroopa Komisjoni auditid

58

Lisaks liikmesriikide audititööle ja neis kehtestatud süsteemidele tuginemise teeb Euroopa Komisjon ka ise auditeid. Neid on kaht tüüpi: „varased ennetavad süsteemiauditid“, mille eesmärk on saada rakendamise varases etapis mõistlik kindlus, et juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad hästi, ning „tulemusandmete usaldusväärsuse auditid“. Võttes aga arvesse eelnimetatud viivitusi ja neist tingitud seiresüsteemide lõpliku valmimise hilinemist ning asjakohaste andmete minimaalset kättesaadavust, korraldati need auditid planeeritust hiljem. Eeskätt ERFi puhul sai auditeid alustada alles pärast 2016. aasta rakendamise aastaaruannete laekumist. Kokku oli komisjon 2017. aasta lõpuks teinud 12 liikmesriigis 23 auditit: 12 tulemusandmete usaldusväärsuse auditit ja 11 varast ennetavat süsteemiauditit.

59

Enamiku nende auditite puhul oli aruandlus 2018. aasta alguses pooleli. Euroopa Komisjoni andmetel olid auditeeritud süsteemide esialgsed tulemused pigem positiivsed, kuigi esile toodi mõned puudused. Samal ajal ei teatatud aga 2017. aastal esitatud 2016. aasta rakendamise aastaaruannetes 40% ERFi rakenduskavade puhul nende tulemusraamistiku näitajate väärtusi³⁸. Nende rakenduskavade puhul ei olnud komisjon 2018. aasta veebruariks teinud ühtegi auditit, et välja selgitada, kas aruandluse puudumine oli tingitud viivitustest rakendamisel või toimiva andmete teatamise süsteemi puudumisest.

60

Süsteemiauditite hilinenud läbiviimine tähendab, et ülevaade seiresüsteemide olukorrast ei ole täielik. Väga lihtsasti võib juhtuda, et puudused avastatakse hilja ja vajalike kohanduste tegemiseks ei pruugi olla piisavalt aega. See seab ohtu 2019. aastal toimuva tulemuslikkuse hindamise, mis põhineb andmetel, mille liikmesriigid esitavad 2018. aasta rakendamise aastaaruannetes 30. juuniks 2019.

Tulemuslikkuse hindamise aluseks ei pruugi olla realistlikud vahe-eesmärgid

61

Vaadeldud rakenduskavades täheldas kontrollikoda 2015. aasta rakendamise aastaaruannete või auditi ajal kättesaadava seireteabe alusel, et mitme rakenduskava raames olid 2023. aastaks seatud eesmärgid juba täidetud, kuid esines ka ebapiisavate tulemuste riski. Vaadeldud rakenduskavade kohta ei olnud esitatud muutmistaotlusi, et kohandada eesmärkide väärtust realistlikumaks. Vaid ühe (Tšehhi Vabariik, rakenduskava „Ettevõtlus ja innovatsioon konkurentsivõime tagamiseks“ (OPEIC)) puhul oli juba palutud muudatusi seoses eraldiste muutmisega prioriteetsete suundade siseselt ning nendeks heakskiit saadud. Teisalt oli komisjoni andmetel 2018. aasta veebruaris olemasolevas 430 rakenduskavas kasutatud 17 480 näitajast 1445 juhul muudetud vastavat 2023. aastaks ette nähtud sihtväärtust suuremaks ja 941 juhul väiksemaks.

62

See viitab asjaolule, et mitmed tulemusraamistiku vahe-eesmärgid³⁹ ei ole enam realistlikud. Kui vahe-eesmärgid on vaja üle vadaata, nõuab see muudatuste tegemist rakenduskavas, mida saab teha üksnes liikmesriikide algatusel⁴⁰. Võttes arvesse muutmismenetluse kestust (määruse kohaselt kolm kuud), on oht, et väärtusi, milleni jõuavad tulemusraamistiku näitajad 2018. aasta lõpuks, ei võrrelda realistlike vahe-eesmärkidega.

Kogutud andmete põhjal loodud teave on endiselt suunatud peamiselt väljunditele

63

Tulemusandmeid kogutakse, et liikmesriigid ja Euroopa Komisjon saaksid kasutada neid aruandluseks ja võtta vastutuse vahenditega saavutatu eest.

64

Toetusesaajate ja korraldusasutuste vahel sõlmitud toetuslepingutes kehtestatud tulemusnäitajad ja lõppeesmärgid on tulemuste saavutamise mõõtmiseks hädavajalikud. Mitmed olulised probleemid seiresüsteemide ülesehituses mõjutavad aga seda, kuidas mõõdetakse ja jälgitakse projektide panust rakenduskava eesmärkide täitmisse.

Ülesehitus, mis tugineb peamiselt väljundinäitajatele, eeskätt ERFi rakendamise varasematel aastatel, ning projektitasandil määratletud kvantifitseeritud tulemusnäitajate puudumine

65

Praegune ülesehitus võimaldab süsteemsemat andmekogumist arvukate hästi määratletud näitajate kohta, kuigi näitajate arv on väga suur. Ühiste näitajate olemasolu võimaldab ka nende andmete koondamist rakenduskava, liikmesriigi ja ELi tasandil. ERFi loogilise raamistiku ülesehituses ei ole aga paljud tulemusnäitajad rakenduskava tasandil rahastatavate sekkumismeetmetega otse seotud. Need näitajad on sageli riiklikud näitajad, milles võetakse arvesse välistegurite mõju, ning need pärinevad peamiselt riiklikelt statistikaametitelt (vt näited 4. selgituses ja vt ka VI lisa). Nimetatud näitajad ei erista ERFi sekkumismeetmetest tulenevat mõju ja seetõttu ei ole neid võimalik pidada rakenduskavade vahetuteks tulemusteks.

66

Et leevendada asjaolu, et ERFi projektidega saavutatud tulemused realiseeruvad sageli (tükk aega) pärast projekti lõpetamist, peavad korraldusasutused ajal, kui projekte ei seirata, tegema hindamist prioriteetse suuna tasandil⁴¹. Vähemalt üks kord programmitöö perioodi jooksul vaadeldakse nende hindamiste käigus, kuidas Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidelt saadud toetus on aidanud kaasa iga prioriteedi eesmärkide saavutamisele. Võttes aga arvesse rakendamise alguse hilinemist, on praeguseks tehtud hindamiste arv endiselt väike. Selle tagajärjel mõõdetakse rakenduskava edu praegu peamiselt väljundinäitajatega.

67

Projektitasandil leidis kontrollikoda, et tulemusnäitajaid projektide toetuslepingutes süstemaatiliselt ei mainitud (vt punkt 25). Vaid kuus projekti⁴² käesoleva auditi raames analüüsitud ERFi 18 projektist sisaldas taotlustes ja seega toetuslepingus tulemusnäitajaid. Need tulemusnäitajad ei olnud aga samad mis rakenduskava tasandil kasutatud näitajad. See tähendab, et neid ei saa kasutada aruandluseks või rakenduskava eesmärkide saavutamises tehtud edusammude mõõtmiseks. Neljal muul juhul⁴³ ei olnud tulemusnäitajad kvantifitseeritud (nt ei olnud esitatud lõppeesmärki), mis ei võimaldanud hinnata, mil määral aitavad need kaasa rakenduskava eesmärgile, ning piirasid projekti saavutuste mõõtmise selle väljunditega.

68

ESFi projektide puhul nimetati tulemusnäitajaid 16 projektist seitsmes. Ülejäänud projektides ei olnud kirjeldatud tulemused kas rakenduskava näitajatega seotud või ei olnud need kvantifitseeritud. See muudab projektiga saavutatud väärtuse ja hinnangulise lõppeesmärgi võrdlemise võimatuks. ESFi puhul aga toimub endiselt ühiste tulemusnäitajate väärtuste mõõtmine, isegi kui tulemused ja tulemusnäitajad ei ole projekti tasandil määratletud või kvantifitseeritud, kuna projekti toetusesaajad peavad esitama need andmed korraldusasutuse IT-süsteemides.

69

Kontrollikoda on oma aastaaruannetes ka varem maininud, et projektitasandil⁴⁴ ei ole tulemusnäitajaid määratletud. Seetõttu on keeruline mõõta ja jälgida, mil määral projektid rakenduskavade eesmärkide saavutamisele kaasa aitavad.

Tulemusreservi vabastamine põhineb peamiselt sisendi- ja väljundipõhistel näitajatel

70

Liikmesriigid saavad rakenduskava elluviimise edukust tõendada kolme liiki näitajatega seotud vahe-eesmärkide (mis tuleb saavutada aastaks 2018) ja sihtväärtuste (mis tuleb saavutada aastaks 2023) abil: finants-, väljund- ja tulemusnäitajad. Neid võivad täiendada rakendamise olulisimad etapid, mis aitavad mõõta nende projektide edukust, mis kestavad või mille käivitamine on planeeritud, kuid mille puhul on mis tahes väljundite saavutamine 2018. aasta detsembriks ebatõenäoline. Üldiselt peavad tulemusraamistikus kasutatavates näitajates kajastuma prioriteetse suuna meetmed. Tulemusreservi vabastamiseks peavad nende näitajate väärtused jääma 2018. aasta lõpus vahemikku 75–85% vahe-eesmärkide väärtusest.

71

Varasemast kontrollikoja aruandest⁴⁵ nähtub, et enamik ühtekuuluvuspoliitika raames tulemusraamistikus kasutatud näitajatest on seotud väljundiga (57%), rakendamise olulisimate etappidega (9%) ja finantsnäitajatega (33%) ning tulemusnäitajaid kasutatakse endiselt väga vähe. Seega jääb reservi vabastamine suuresti sisendi- ja väljundipõhiseks ja selles ei keskenduta tulemustele (vt ka punkt 62).

ELi tasandil käsitletakse suuremas osas aruandlusest väljundinäitajaid

72

Komisjoni 2017. aasta strateegilise aruande⁴⁶, milles käsitletakse 2016. aasta rakendamise aastaaruannete põhjal koostatud iga-aastast kokkuvõtvat aruannet, peamine eesmärk on anda aru Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tulemuslikkuse kohta strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisel. Siiski esitletakse aruandes peamiselt elluviimise seisu ning peamiste väljundinäitajate 2016. aasta lõpuks saavutatud väärtusi. Aruandes ei esitata tulemuste saavutamise kohta mingit teavet, välja arvatud järgmised ESFi tulemusnäitajad: osalejate arv, kes leidsid kohe pärast koolitust töökoha, ning osalejate arv, kes said kohe pärast koolitust kvalifikatsiooni. ERFi puhul tuleneb see ka asjaolust, et ühised tulemusnäitajad puuduvad, seega ei saa liikmesriikide tasandil kasutatavaid tulemusnäitajaid summeerida.

73

Nagu kontrollikoda on hiljuti märkinud, mõjutab just tulemusnäitajaid üks põhimõtteline probleem. Tegelikult mõõdetakse ESFi ja ERFi tulemusnäitajatega erineval viisil erinevaid asju⁴⁷. Lisaks on tulemuse mõistet fondispetsiifilistes määrustes erinevalt tõlgendatud. ERFi tulemusnäitajaid ei ole võimalik kasutada rakenduskavade vahetute tulemuste mõõtmiseks. Lisaks kujutab eri tulemusnäitajate suur arv endast tulemusandmete kogumisel ja nendest aru andmisel tõelist probleemi⁴⁸.

Järeldused ja soovitused

74

Kuigi rakenduskavade ülesehitus on nüüd rohkem tulemustele suunatud, selle sekkumisloogika on tugevam ja sellel on mahukas näitajate kogum, on kontrollikoja üldine järeldus, et projektide valimine ERFi ja ESFi raames ei ole täielikult tulemustele suunatud ja et praegune seirekord on endiselt rohkem väljundipõhine.

Valikumenetluste olulised aspektid ei olnud tulemustele suunatud

75

Külastatud rakenduskavades kasutati valikumenetlusi, et toetada rakenduskavade eesmärkide jaoks asjakohaste projektide valimist. Siiski ei sisalda need süstemaatiliselt valikukriteeriume, milles nõutakse rakenduskava tasandi tulemusnäitajatele vastavate kvantitatiivsete tulemusnäitajate määratlemist projektitasandil. Sellest tulenevalt sisaldasid taotlused tulemusnäitajaid harva, ja isegi neil harvadel juhtudel ei olnud need ilmtingimata rakenduskava näitajatega vastavuses või ei olnud neid kvantifitseeritud. Lisaks sisaldas ainult kolmandik hindamisaruannetest erihinnanguid rakenduskavade eesmärkide oodatavate tulemuste kohta (vt punktid 18–27).

76

Kontrollikoda leidis, et korraldusasutused olid andnud mitme kanali kaudu põhjalikku teavet rakenduskavade, ELi vahenditele juurdepääsu ja valikumenetluste kohta. Üldiselt olid toetusesaajad hästi informeeritud või said kasutada erialaste organisatsioonide abi (vt punktid 28–31).

77

Siiski hõlmas 20 uuritud menetlusest ainult üks taotluste hindamist ja pingeritta seadmist. Üldiselt kiideti projektid heaks „kes ees, see mees“ põhimõtet järgides. Sellest tulenevalt ei pruugitud rahastada kõige paremaid projekte (vt punktid 32–34).

Järelevalveandmete, mis on endiselt rohkem väljundipõhised kui tulemustele suunatud, kvaliteeti ohustavad mitmed riskid

78

Kontrollikoda avastas pärast õigusraamistiku hilinenud vastuvõtmist, et osa rakenduskavade järelevalvesüsteemidest ei toiminud rakenduskava käivitudes ega toiminud täiel määral ka auditi ajal. Sellest tulenevalt sisestati andmed käsitsi ja hilisemas etapis. Andmete kogumist toimus ka väljaspool IT-süsteeme ja see tekitas vigu, mis mõjutasid mõnel juhul rakendamise aastaaruannetes esitletud teavet (vt punktid 35–52).

79

Reguleeriva raamistiku hilinenud vastuvõtmise tõttu hakati enamikku rakenduskavadest hiljem rakendama. Kuni 2016. aasta lõpuni koguti IT-süsteemides ainult üht osa andmetest. Seetõttu alustati järelevalvesüsteemide ning andmete usaldusväärsuse ja kättesaadavuse kohta kindluse andmiseks vajalike audititega enamasti 2017. aastal. Nende auditite tulemused muutusid kättesaadavaks alles 2017. aasta lõpus, s.o seitsmeaastase programmitöö perioodi neljandal aastal. See tähendab, et järelevalveandmete kohta saadud kindlus on kuni siiani ainult osaline. Seega puudub kontrollikojal ülevaade järelevalvesüsteemide, sh IT-süsteemide toimimise kohta. Tulemuslikkuse analüüs toimub 2019. aastal ning selleni jäänud aja jooksul esineb oht, et ühtegi parandusmeedet pole võimalik õigeaegselt võtta ning et tulemuslikkuse analüüs ei põhine tõesel teabel (vt punktid 53–60).

80

Kontrollikoda leidis, et mitmed tulemusraamistiku vahe-eesmärgid ei ole enam realistlikud. Juhul kui vahe-eesmärgid tuleb üle vaadata, ei ole kindel, et vajalikud muudatused rakenduskavades on võimalik teha tulemuslikkuse analüüsi toimumise ajaks (vt punktid 61–62).

81

Mis puudutab tulemusnäitajaid, siis ESFi ja ERFi näitajatega mõõdetakse erineval viisil erinevaid asju. Tegelikult on tulemuse mõistet fondispetsiifilistes määrustes erinevalt tõlgendatud. Kontrollikoda tuvastas mõlema fondi puhul ohu, et tulemuslikkuse andmeid (eelkõige tulemuste osas) ei pruugi olla võimalik ELi tasandil mõtestatult koondada⁴⁹. Lisaks on kontrollikoda⁵⁰ soovitanud komisjonil mõisted „väljundid“ ja „tulemused“ ühtselt määratleda (vt punkt 73).

82

ERFi puhul kasutatakse paljude tulemusnäitajatega seoses tihti teisi allikaid, näiteks riiklike statistikaametite andmeid. Hindamisel tuleks saavutusi mõõta rakenduskavade eesmärkidega võrreldes. Kuna rakendamist alustati hilinemisega, oli auditi ajaks tehtud vähe hindamisi. Sellest tulenevalt on ERFi puhul keeruline jälgida, mil määral projektid rakenduskava eesmärkide saavutamisele kaasa aitavad (vt punktid 63–69). See probleem esineb ka ESFi puhul, sest paljud toetuslepingud ei sisalda kvantifitseeritud tulemusnäitajaid.

83

Sarnaselt sellele on tulemusraamistiku aluseks peamiselt väljundi- ja finantsnäitajad. See tähendab, et tulemusreservi vabastamine põhineb peamiselt seda tüüpi näitajatel, mitte saavutatud tulemustel ja rakenduskava eesmärkide täitmisel reaalselt tehtud edusammudel. Ka komisjoni aruannetes avaldatud teave on peamiselt väljundipõhine, välja arvatud ESFi puhul, kus teatud tulemusnäitajate kohta on esitatud nende koguväärtus (vt punktid 70–72).

1. soovitus. Tulemuspõhine valimine

Selleks, et tagada projektide valimisel järjepidev ja tõeliselt tulemuskeskne lähenemine, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

1. kehtestama valikukriteeriumid, mis kohustavad toetusesaajaid määrama kindlaks vähemalt ühe tõelise tulemusnäitaja, mis põhineb ühtsel määratlusel selle kohta, mis moodustab nende projekti jaoks „tulemuse“, sh algväärtuse ja eesmärgi. See tulemusnäitaja peaks rakenduskava tasandil sätestatud tulemusnäitajate saavutamisele kaasa aitama;
2. lisama taotluste hindamisaruandele nimetatud oodatavate tulemuste ja näitajate hindamise;
3. kasutatavate valikumenetluste üle otsustamisel tagama, et projektitaotlusi võrreldakse omavahel.

Soovituse täitmise tähtaeg: tulevaste projektikonkursside puhul alates 2019. aastast

2. soovitus. Tulemustele suunatud järelevalve

1. Selleks, et oleks võimalik jälgida, kuidas projektid rakenduskava eesmärkide täitmisele kaasa aitavad, peaksid liikmesriigid lisama toetuslepingusse kvantifitseeritud tulemusnäitajaid, mis seostuvad rakenduskava tasandil sätestatud tulemusnäitajatega.

   Soovituse täitmise tähtaeg: tulevaste projektikonkursside puhul alates 2019. aastast

2. Selleks, et ERFi järelevalveraamistikku rohkem tulemustele suunatuks muuta ja võimaldada eelkõige tulemusalase teabe koondamist, peaks komisjon määrama selle fondi jaoks mõiste „tulemused“ ühtse määratluse põhjal kindlaks ühised tulemusnäitajad.

Soovituse täitmise tähtaeg: järgmise mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamine

3. soovitus. Tulemusalane aruandlus ning 2019. aastal toimuva tulemuslikkuse hindamise ettevalmistamine

Selleks, et parandada oma tulemusalast aruandlust ning koostada otstarbekas tulemuslikkuse hindamine, mis sisaldab usaldusväärseid andmeid ja realistlikke vahe-eesmärke, peaks komisjon

1. omama komisjoni ja auditeerimisasutuste koostatud auditite põhjal (asjakohased süsteemide auditid/tulemuslikkuse-usaldusväärsuse auditid) ülevaadet rakenduskavade järelevalvesüsteemide peamistest puudustest ja ebakindlatest elementidest;
2. tagama, et rakenduskavades liikmesriikide poolt taotletud muudatusi, mis on seotud tulemusraamistiku vahe-eesmärkide põhjendatud ülevaatamisega, käsitletaks enne tulemuslikkuse hindamise algust.

Soovituse täitmise tähtaeg: enne tulemuslikkuse hindamise lõpuleviimist

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 27. juuni 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Sõnastik

Eeltingimused: tingimused, millele liikmesriigid peavad vastama enne, kui neil on võimalik saada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide raames rahastust. Programmitöö perioodi 2014–2020 rakenduskavade ettevalmistamisel pidid liikmesriigid hindama nende tingimuste täitmist. Kui tingimused olid täitmata, tuli koostada tegevuskavad, mis pidid tagama nende täitmise 31. detsembriks 2016.

Erieesmärk: kavandatud tulemus, mille saavutamisele püütakse ELi meetmega kaasa aidata.

Euroopa partnerluse käitumisjuhend: komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 240/2014 sätestatud põhimõtete kogum, mille eesmärk on toetada liikmesriike partnerluste korraldamisel partnerluslepingute ja rakenduskavade koostamiseks ja rakendamiseks.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid on viis eraldiseisvat fondi, mille eesmärk on vähendada regionaalset ebavõrdsust Euroopa Liidus; fondide poliitikaraamistikud põhinevad seitsmeaastasel eelarveperioodil. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide hulka kuuluvad Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Finantsnäitajad: väärtused, mille abil jälgitakse edusamme projekti, meetme või kava jaoks selle rahastamiskõlblike kuludega seoses kättesaadavate vahendite (iga-aastases) kulukohustustega sidumises ja maksmises.

Investeerimisprioriteedid: iga prioriteetse suuna jaoks peavad liikmesriigid kehtestama oma rakenduskavades investeerimisprioriteedid ja vastavad erieesmärgid. Need on loetletud konkreetsetes määruses, millega reguleeritakse ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi.

Korraldusasutus: korraldusasutus on liikmesriigi poolt rakenduskava juhtima määratud avalik-õiguslik või eraõiguslik asutus. Korraldusasutuse kohustuste hulka kuulub rahastatavate projektide valimine, nende elluviimise seire ning Euroopa Komisjonile esitatav finants- ja tulemuste alane aruandlus.

Näitaja: eesmärgile seatud mõõdetav sihtväärtus, mis annab infot, et toetada eesmärgi täitmise taseme hindamist.

Prioriteetne suund: ühe valdkondliku eesmärgiga seotud üks või mitu investeerimisprioriteeti. Rahastamine rakenduskava raames korraldatakse prioriteetsete suundade lõikes.

Rakenduskava: liikmesriigi prioriteete ja erieesmärke sisaldav dokument, milles kirjeldatakse, kuidas kasutatakse vahendeid (ELi ja liikmesriigi poolne avaliku ja erasektori kaasrahastamine) projektide rahastamiseks teatud perioodi vältel (praegu seitse aastat). Rakenduskava projektid peavad aitama saavutada teatud arvu eesmärke, mis on kindlaks määratud rakenduskava prioriteetsete suundade tasandil. Rakenduskava rahalised vahendid võivad olla pärit ERFist, Ühtekuuluvusfondist ja/või ESFist. Rakenduskava koostab liikmesriik ja Euroopa Komisjon peab selle heaks kiitma, enne kui ELi eelarvest saab makseid teha. Rakenduskava saab programmitöö perioodi jooksul muuta üksnes mõlema poole nõusolekul.

Seire: kulude, väljundite ja tulemuste korrapärane uurimine, mis annab ajakohast teavet selle kohta, kas projektid/kavad edenevad plaanikohaselt.

Seirekomisjon: komisjon, mis jälgib rakenduskava täitmist. See koosneb „liikmesriigi asjaomaste asutuste esindajatest“ (nt korraldus-, sertifitseerimis- ja auditeerimisasutuste, rakendusametite, tööandjate või töötajate organisatsioonide ja kodanikuühiskonna esindajad). Euroopa Komisjon täidab ka vaatleja rolli.

Sekkumisloogika: seos kindlakstehtud vajaduste, eesmärkide, (kavandatud ja eraldatud) sisendite, (kavandatud ja saavutatud) väljundite ja (kavandatud ja tegelike) tulemuste vahel.

Strateegia „Euroopa 2020“: ELi majanduskasvu strateegia aastateks 2010–2020, mille eesmärk on võimaldada liidul kriisist taastuda. Strateegial on viis põhieesmärki, mis hõlmavad järgmisi valdkondi: tööhõive, teadus- ja arendustegevus, kliima ja energia, haridus ning sotsiaalne kaasatus ja vaesuse vähendamine.

Tulemused: kohesed muutused otseste toetusesaajate jaoks, mis tekivad nende sekkumises osalemise lõppedes (nt ehitatud teega saavutatud parem juurdepääs, töökoha leidnud praktikandid).

Tulemusnäitajad: väärtused, mida kasutatakse toetatud projektidega või rakenduskava tasandil saavutatud tulemuste mõõtmiseks.

Tulemusraamistik: rakenduskavas iga prioriteetse suuna jaoks määratletud vahe-eesmärkide ja sihteesmärkide kogum, mis moodustab tulemuslikkusele suunatud lähenemisviisi olulise samba.

Tulemusreserv: 6% ERFile, ESFile, Ühtekuuluvusfondile või EAFRD-le ja EMKFile eraldatud vahenditest, mis tehakse kättesaadavaks pärast 2019. aastal toimuvat tulemuslikkuse hindamist juhul, kui teatud tingimused on täidetud või ületatud.

Valiku- /toetuse määramise kriteeriumid: eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumid, mida kasutatakse valikumenetlustes, et hinnata taotlejate suutlikkust viia kavandatud meede või töökava lõpule.

Väljundid: sekkumismeetmetele eraldatud vahenditega loodu või saavutatu (nt noortele töötutele korraldatud koolitused, reoveepuhastite arv, ehitatud teede pikkus).

Väljundinäitajad: väärtused, mida kasutatakse toetatud toimingute või rakenduskava tasandi väljundite mõõtmiseks.

Kasutatud lühendite loetelu

DKA: Delegeeritud korraldusasutus

EE: Erieesmärk

EK: Euroopa Komisjon

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

ESI fondid: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

IP: Investeerimisprioriteet

KA: Korraldusasutus

LR: Liikmesriik

PS: Prioriteetne suund

RK: Rakenduskava

VA: Vahendusasutus

VE: Valdkondlik eesmärk

VKEd: Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Ladislav Balko, keda toetasid kabinetiülem Branislav Urbanič, kabineti atašee Zuzana Frankova, valdkonnajuht Myriam Cazzaniga, auditijuht Pekka Ulander ja lähetatud riiklik ekspert Michaela Binder.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0568-9	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/15586	QJ-AB-18-018-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-0505-4	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/900813	QJ-AB-18-018-ET-Q

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenistus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenistusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/home?) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.