Apoio do FSE para o combate ao desemprego de longa duração: as medidas devem ser objeto de um melhor direcionamento, adaptação e acompanhamento

Síntese

I O desemprego de longa duração refere‑se a pessoas que estão desempregadas há pelo menos 12 meses. Não ter um emprego formal durante um período tão longo pode ter consequências graves para as pessoas em causa, como um maior risco de pobreza, exclusão social e até problemas de saúde. Deste modo, o desemprego de longa duração afeta também o nosso tecido social. Simultaneamente, do ponto de vista económico, tem um impacto negativo no crescimento e nas finanças públicas.

II Na UE, as políticas do mercado de trabalho são uma prerrogativa nacional: os Estados‑Membros (por vezes em conjunto com as suas regiões) são responsáveis por decidir e aplicar medidas adequadas para reduzir o desemprego (de longa duração). Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros trabalham em conjunto com a UE para desenvolver uma estratégia coordenada em matéria de emprego, em especial para promover uma mão de obra qualificada, formada e adaptável, bem como mercados de trabalho que reajam à evolução da economia. No quadro desta estratégia, o papel da UE implica incentivar a cooperação entre os Estados‑Membros, além de apoiar e, se necessário, complementar as suas ações.

III Desde 2011, a Comissão tem vindo a examinar as políticas do mercado de trabalho dos Estados‑Membros através do processo do Semestre Europeu. Com base na análise da Comissão, o Conselho adotou várias recomendações específicas por país, solicitando aos Estados‑Membros em causa que tomassem medidas específicas contra o desemprego de longa duração, incluindo uma abordagem individualizada. Em 2016, esta abordagem foi aprovada pela Recomendação do Conselho sobre o desemprego de longa duração.

IV O Fundo Social Europeu (FSE) é o principal instrumento financeiro da UE para apoiar as medidas ativas do mercado de trabalho dos Estados‑Membros. Durante o período de 2014‑2020, quatro dos 11 objetivos temáticos estabelecidos no Regulamento Disposições Comuns para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento são pertinentes para o FSE e três deles deram resposta, pelo menos parcialmente, ao problema específico do desemprego de longa duração. Em especial, cerca de 11,4 mil milhões de euros foram afetados à prioridade de investimento «Acesso ao emprego para os candidatos a emprego e os inativos, incluindo desempregados de longa duração e pessoas afastadas do mercado de trabalho, igualmente através de iniciativas locais de emprego e de apoio à mobilidade dos trabalhadores». Esta é a única prioridade de investimento que se refere especificamente aos desempregados de longa duração, juntamente com outros grupos de candidatos a emprego desfavorecidos e de pessoas inativas. Segundo a Comissão, esta prioridade abrange cerca de metade do total das despesas do FSE com medidas de combate ao desemprego de longa duração.

V A auditoria do Tribunal avaliou se o financiamento do FSE para 2014‑2020, através da sua prioridade de investimento «acesso ao emprego», foi eficaz no combate ao desemprego de longa duração. Analisou, em particular, até que ponto as despesas do FSE foram orientadas para medidas que ajudassem os desempregados de longa duração a encontrar emprego. Além disso, o Tribunal examinou se os Estados‑Membros adotaram uma abordagem individualizada na aplicação de medidas de «acesso ao emprego» para facilitar a (re)integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho. Por último, verificou se a Comissão tomou as medidas necessárias para obter dados pertinentes e suficientes para determinar o impacto do financiamento do FSE no desemprego de longa duração.

VI O Tribunal constatou que, durante o período de 2014‑2020, as medidas do FSE relativas ao «acesso ao emprego» financiaram diferentes intervenções que beneficiaram muitos dos desempregados de longa duração. Estas medidas do FSE visaram sobretudo os desempregados de longa duração enquanto subgrupo, quer de todos os desempregados, quer de grupos «desfavorecidos». Esta abordagem estava em conformidade com o âmbito de financiamento desta prioridade de investimento, que se refere aos desempregados de longa duração, mas abrange todos os candidatos a emprego e as pessoas inativas. Foi igualmente aplicável a outras prioridades de investimento relevantes do FSE. Com base nos dados disponíveis para a prioridade «acesso ao emprego», o Tribunal constatou ainda que a proporção de desempregados de longa duração apoiados pelas medidas de «acesso ao emprego» do FSE não refletia necessariamente a dimensão do problema em alguns Estados‑Membros.

VII A análise do Tribunal revelou também que o conceito de abordagem individualizada nem sempre foi adotado pelas medidas do FSE aplicadas no período de 2014‑2020. Teria sido uma oportunidade para reforçar a eficácia das medidas do FSE para os candidatos a emprego de longa duração, pois essas medidas podem nem sempre ter respondido às necessidades específicas destes desempregados.

VIII A auditoria do Tribunal salienta também outra insuficiência frequente no quadro de acompanhamento e avaliação do FSE: a falta de uma categoria específica de despesas para diferentes grupos‑alvo (como os desempregados de longa duração) torna difícil não só determinar o montante do financiamento da UE atribuído a essas medidas, mas também avaliar os seus resultados e impacto no grupo‑alvo.

IX Para o período de programação de 2021‑2027, o Tribunal recomenda que a Comissão:

• insista para que os Estados‑Membros visem especificamente os desempregados de longa duração e as suas necessidades, através do FSE+ nos locais onde o desemprego de longa duração nacional ou regional é elevado;
• insista para que os Estados‑Membros apliquem uma abordagem individualizada a todos os desempregados de longa duração quando da execução das medidas de «acesso ao emprego» no âmbito do FSE+;
• avalie a eficácia das medidas de «acesso ao emprego» para os desempregados de longa duração.

Introdução

Desemprego de longa duração: um problema persistente nos mercados de trabalho de alguns Estados‑Membros

01 Na UE, há muitos anos que o desemprego de longa duração (DLD) foi reconhecido como um problema específico. As pessoas que ficam desempregadas durante períodos mais prolongados têm mais dificuldades em encontrar trabalho porque perdem motivação, confiança e competências^[1]. Além disso, os empregadores podem estar mais relutantes em contratar alguém que não trabalhou durante muito tempo^[2]. Os períodos longos de desemprego implicam um maior risco de pobreza, exclusão social e até problemas de saúde^[3]. Deste modo, o DLD afeta também o nosso tecido social. Simultaneamente, do ponto de vista económico, tem um impacto negativo no crescimento e nas finanças públicas^[4].

02 A caixa 1 apresenta uma definição do termo «desemprego de longa duração», que segue as orientações da Organização Internacional do Trabalho e que o Eurostat utiliza para a elaboração de dados sobre o DLD na UE.

03 Na UE, o DLD foi exacerbado pela crise financeira e económica que ocorreu no final da primeira década do século XXI: em 2014, cerca de 11 % de todas as pessoas ativas no mercado de trabalho estavam desempregadas, em comparação com cerca de 9 % em 2009. Simultaneamente, em 2014, cerca de 50 % de todos os desempregados estavam sem trabalho há mais de um ano, comparativamente a cerca de 34 % em 2009. Recentemente, a situação regressou de modo geral ao nível anterior à crise. Segundo os últimos dados anuais disponíveis (2020), existiam 15 milhões de candidatos a emprego na UE‑27, dos quais 35 % (5,3 milhões de pessoas) eram desempregados de longa duração (ver a situação de cada Estado‑Membro na figura 1, na figura 2 e no anexo I). No entanto, as consequências económicas da pandemia de COVID‑19 aumentam o risco de inversão desta tendência descendente nos próximos anos.

04 Embora a recuperação económica após a crise financeira tenha visto uma melhoria dos números do DLD em média a nível da UE, os progressos têm sido desiguais, continuando a haver disparidades significativas entre os Estados‑Membros. Os dados do Eurostat relativos a 2020 disponíveis à data da auditoria mostram que sete Estados‑Membros^[6] se situavam acima da taxa média de DLD da UE‑27 em percentagem do desemprego total (35,4 %), em comparação com 10^[7] em 2014. Destes sete países, a Grécia e a Itália atingiram 66,5 % e 51,5 %, respetivamente. Três outros Estados‑Membros (Bélgica, Bulgária e Eslováquia) tinham uma taxa de DLD em percentagem do desemprego total superior a 40 % e a Eslovénia e a França uma taxa superior a 35 % (ver anexo I). A taxa de DLD nestes Estados‑Membros é, em média, 13,1 pontos percentuais superior à taxa da UE‑27 (em comparação com 9,2 pontos percentuais em 2014).

05 A nível regional, as disparidades na taxa de DLD são ainda maiores, o que é ilustrado quando esta é expressa em percentagem da população ativa: em 2019, cerca de um terço das regiões da UE‑27 (utilizando a classificação NUTS 2 do Eurostat) apresentava uma taxa de DLD superior à média da UE‑27 (2,8 %). A taxa de DLD variou entre 0,3 % e 18,4 % (ver imagem 1 e imagem 2).

06 Além dos dados relativos ao DLD, a Comissão acompanha também as alterações na proporção de potenciais trabalhadores na UE que «estão disponíveis para trabalhar, mas que não procuram emprego», incluindo os que se encontram na categoria «acreditam que não há trabalho disponível» (os chamados «candidatos a emprego desmotivados»)^[8]. Uma vez que estes potenciais trabalhadores não procuram ativamente emprego, não são contabilizados como desempregados e/ou desempregados de longa duração, mas antes como inativos.

07 De acordo com os dados do Eurostat, a crise financeira de 2008 resultou num maior número de pessoas que abandonaram o mercado de trabalho e ficaram inativas, tendo em 2013‑2014 atingido um máximo de cerca de nove milhões de pessoas «disponíveis para trabalhar, mas que não procuram emprego», incluindo mais de cinco milhões na subcategoria «acreditam que não há trabalho disponível». Posteriormente, o número de potenciais candidatos a emprego «desmotivados» diminuiu até 2020, quando aumentou novamente para 3,5 milhões de pessoas, juntamente com a categoria geral de pessoas «disponíveis para trabalhar, mas que não procuram emprego» (ver figura 3).

08 No entanto, estes dados não mostram quantas pessoas, anteriormente contabilizadas como desempregados de longa duração, deixaram de procurar emprego porque ficaram «desmotivadas». As estatísticas não as considerariam desempregados de longa duração, mas antes inativos, o que resultaria numa redução automática do número de desempregados de longa duração. Existe o risco de esta situação dar uma falsa impressão de uma mudança positiva na situação do emprego numa determinada zona geográfica.

Iniciativas da UE no domínio das políticas de emprego

Políticas de emprego: uma prerrogativa nacional

09 Na UE, as políticas do mercado de trabalho são uma prerrogativa nacional: os Estados‑Membros (por vezes em conjunto com as suas regiões) são responsáveis por decidir e aplicar medidas adequadas para reduzir o desemprego (de longa duração). Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros trabalham em conjunto com a UE para desenvolver uma estratégia coordenada em matéria de emprego, em especial para promover uma mão de obra qualificada, formada e adaptável, bem como mercados de trabalho que reajam à evolução da economia. Ao abrigo do seu quadro estratégico e de coordenação, a UE não só incentiva a cooperação entre os Estados‑Membros, como também apoia (e, se necessário, complementa) as suas ações^[9].

A Estratégia «Europa 2020» da UE

10 Em 2010, a Comissão propôs a Estratégia «Europa 2020» para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo^[10], tendo como objetivo uma maior coordenação das políticas nacionais e da UE. Um dos seus cinco grandes objetivos diz respeito ao emprego, em especial o aumento da taxa de emprego da população com idades entre 20 e 64 anos, de 69 % para, pelo menos, 75 % até 2020. O Conselho Europeu adotou esta estratégia em março de 2010.

11 No âmbito da Estratégia Europa 2020, a Comissão adotou a iniciativa «Agenda para novas competências e empregos»^[11]. Esta propõe 13 ações que visam ajudar a melhorar o funcionamento do mercado de trabalho europeu através de uma maior flexibilidade e segurança no emprego, incentivos ao investimento na formação, condições de trabalho dignas e maior facilidade na criação de emprego.

12 Outra parte integrante da Estratégia Europa 2020 é a Estratégia Europeia para o Emprego, apresentada pela primeira vez em 1992. É a pedra angular da política de emprego da União, com o objetivo de criar mais e melhores empregos em toda a UE, sendo executada através do Semestre Europeu. O Comité do Emprego (COEM) do Conselho, que é o principal comité consultivo no domínio do emprego para os Ministros no Conselho Emprego e dos Assuntos Sociais (EPSCO), apoia a execução desta estratégia.

O processo do Semestre Europeu

13 A execução da Estratégia Europeia para o Emprego é uma parte intrínseca do processo do Semestre Europeu, um ciclo anual de coordenação das políticas macroeconómicas, orçamentais e estruturais entre os Estados‑Membros. No âmbito deste processo, os Estados‑Membros apresentam os seus programas nacionais de reforma, que a Comissão analisa em seguida para assegurar a coerência com a Estratégia «Europa 2020».

14 A Comissão e o Conselho acompanham em mais pormenor a situação social e de emprego nos Estados‑Membros através do seu relatório conjunto sobre o emprego, proposto pela Comissão e, após consultas e adaptações, adotado pelo Conselho. Esta avaliação reflete‑se igualmente nos relatórios da Comissão sobre os países, que analisam as políticas económicas dos Estados‑Membros, e nas suas recomendações específicas por país. Desde a sua introdução em 2010, o pacote do Semestre Europeu inclui também orientações relativas ao emprego, nas quais a Comissão propõe prioridades e metas comuns para as políticas em matéria de emprego que devem ser acordadas pelos governos nacionais e adotadas pelo Conselho da União Europeia.

15 A UE reconheceu a importância do DLD ao nível das políticas e emitiu várias recomendações específicas por país no âmbito do processo do Semestre Europeu. Entre 2011 e 2020, emitiu recomendações a 15 Estados‑Membros, datando as de 11 deles do período anterior à adoção dos programas operacionais (PO) para 2014‑2020. Durante o período de execução dos PO (2015‑2020), quatro destes Estados‑Membros receberam uma nova recomendação e outros quatro receberam uma recomendação pela primeira vez após 2014.

Uma abordagem individualizada é fundamental para que as políticas ativas do mercado de trabalho sejam eficazes

16 A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) define as políticas ativas do mercado de trabalho (PAMT) como todas as despesas sociais (excluindo a educação) que visem melhorar as perspetivas dos beneficiários de encontrar um emprego remunerado ou aumentar de outro modo a sua capacidade para auferir rendimentos^[12]. De acordo com a Comissão, as PAMT incluem quatro categorias principais: formação, assistência à procura de emprego, incluindo orientação e aconselhamento, incentivos à contratação para o emprego no setor privado e programas de emprego direto no setor público^[13].

17 A existência de PAMT eficazes é fundamental para dar resposta às necessidades dos desempregados (de longa duração) e para os ajudar a (re)integrarem o mercado de trabalho. De acordo com a Comissão, os diferentes tipos de PAMT não têm o mesmo êxito com todos os desempregados: só serão eficazes se visarem o grupo certo da população, forem constituídas por medidas adaptadas baseadas numa abordagem individualizada e forem acompanhadas e avaliadas em termos de resultados, com vista à adaptação de medidas futuras^[14].

18 Uma abordagem individualizada tem em conta os problemas específicos dos desempregados e garante que os serviços são adaptados às suas necessidades individuais. É especialmente importante para os desempregados de longa duração, que têm mais dificuldades em re(integrar) o mercado de trabalho. Em média, o Eurostat estima que a probabilidade de uma transição para o emprego em 2020 era de 11 % para os desempregados de longa duração e de 25 % para os desempregados de curta duração. As diferenças mais acentuadas entre os desempregados de longa duração e os desempregados de curta duração foram registadas na Bélgica e na Hungria (mais de 22 pontos percentuais), enquanto as diferenças mais pequenas foram verificadas na Dinamarca, na Croácia e na Suécia, onde o número era inferior a 10 pontos percentuais^[15] (ver anexo II). Além disso, embora a taxa média de transição para o emprego dos desempregados de curta duração tenha melhorado no período de 2013‑2020 (de 21 % para 25 %), manteve‑se estável no caso dos desempregados de longa duração (nos 11 %).

19 A UE sublinhou a importância de uma abordagem individualizada em vários documentos de política:

• o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, em que uma abordagem personalizada é um dos direitos dos desempregados, juntamente com uma avaliação individual aprofundada nos 18 meses subsequentes à perda de emprego^[16];
• as Orientações do Conselho para as políticas de emprego, de 2010, 2015 e 2018, que defendiam o reforço dos serviços de emprego com serviços personalizados disponíveis para todos, incluindo para os mais afastados do mercado de trabalho, e recomendavam um apoio ativo individualizado para o regresso ao mercado de trabalho^[17];
• a maioria dos documentos de posição por país da Comissão referia a necessidade de aplicar uma abordagem personalizada e medidas adaptadas.

20 Em 2016, o Conselho adotou uma «Recomendação sobre a integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho»^[18] que coloca uma ênfase especial na abordagem individualizada (ver caixa 2).Embora, num relatório de avaliação de 2019^[19], a Comissão tenha reconhecido que existe uma abordagem mais holística no que respeita à prestação de apoio individual, a utilização de uma abordagem individualizada varia consideravelmente entre os Estados‑Membros. Os dados mostram que, globalmente, 78,4 % dos desempregados de longa duração foram abrangidos por um acordo de integração no emprego em 2019. No entanto, no mesmo ano, a taxa de cobertura entre os Estados‑Membros variou entre 100 % e um valor tão baixo como 11,2 %.

Financiamento da UE para as políticas ativas do mercado de trabalho dos Estados‑Membros

21 Durante o período de 2014‑2020, as principais fontes de financiamento da UE para a execução da Estratégia Europa 2020 foram os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e, especificamente no que se refere às políticas ativas do mercado de trabalho dos Estados‑Membros, o Fundo Social Europeu^[20] (FSE).

22 Quatro dos 11 objetivos temáticos (OT) estabelecidos no Regulamento Disposições Comuns^[21] (RDC) para os FEEI no período de 2014‑2020 são relevantes para o FSE, sendo três deles pertinentes para o combate ao DLD:

• «Promover a sustentabilidade e a qualidade do emprego e apoiar a mobilidade dos trabalhadores» (OT 8);
• «Promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação» (OT 9);
• «Investir na educação, na formação e na formação profissional para a aquisição de competências e a aprendizagem ao longo da vida» (OT 10).

23 Cada objetivo temático tem várias prioridades de investimento. Cinco destas prioridades são pertinentes para a prestação de apoio aos desempregados de longa duração enquanto indivíduos (prioridades 8i, 8ii, 9i e 10iii) ou para dar resposta às mudanças nas estruturas dos serviços públicos de emprego e na prestação de serviços (prioridade 8vii). Destas cinco, apenas a prioridade de investimento 8i («acesso ao emprego para os candidatos a emprego e os inativos, incluindo desempregados de longa duração e pessoas afastadas do mercado de trabalho, igualmente através de iniciativas locais de emprego e de apoio à mobilidade dos trabalhadores» – em seguida designada por «acesso ao emprego») se refere especificamente aos desempregados de longa duração^[22].

24 Para o período de 2014‑2020, foi afetado um total de 27,7 mil milhões de euros, ou 26 % do orçamento do FSE, às medidas para «Promover a sustentabilidade e a qualidade do emprego e apoiar a mobilidade dos trabalhadores» (OT 8). Cerca de 11,4 mil milhões de euros foram atribuídos a medidas de «acesso ao emprego» (prioridade de investimento 8i). Quatro Estados‑Membros afetaram cada um mais de mil milhões de euros à prioridade de investimento 8i: Espanha, Itália, Polónia e Eslováquia (ver anexo III).

25 A maior parte dos programas operacionais do FSE contempla os OT e as prioridades de investimento mais relevantes para o DLD. Em especial, 145 dos 178 PO (81 %) atribuem fundos ao OT 8 e 106 à prioridade de investimento 8i. Além disso, todos os Estados‑Membros, à exceção de um, criaram PO que afetavam fundos à prioridade de investimento 8i.

26 O financiamento do FSE pode ser utilizado para apoiar diferentes tipos de medidas e intervenções que podem ajudar os desempregados de longa duração a encontrar emprego (ver caixa 3).

27 As medidas e intervenções do FSE relacionadas com o DLD são executadas por organismos públicos (serviços de emprego nacionais, regionais ou locais), por organizações não governamentais e por empresas privadas designadas pelas autoridades de gestão nacionais ou regionais (ou organismos intermédios), ou selecionadas através de convites à apresentação de propostas.

O impacto da pandemia de COVID‑19 no emprego

28 Os confinamentos impostos pelos Estados‑Membros em resposta à pandemia de COVID‑19 a partir de março de 2020 tiveram um impacto significativo na atividade económica e no emprego em todos os Estados‑Membros e na maioria dos setores económicos, ainda que em diferentes graus. Neste cenário, na primavera de 2020, a Comissão propôs medidas imediatas para fazer face às consequências da pandemia. O instrumento SURE^[23], que apoia a utilização de regimes de tempo de trabalho reduzido e de medidas semelhantes de manutenção do emprego em toda a UE, foi adotado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em maio de 2020. Até à data, este regime ajudou a reduzir o aumento do desemprego, apesar de uma queda dramática da atividade económica^[24]. No entanto, uma vez que o regime deixa de ser aplicável em dezembro de 2022, existe o risco de as taxas de desemprego aumentarem e de poderem afetar os desempregados de longa duração^[25].

29 A Comissão propôs igualmente que os FEEI fossem utilizados de forma mais flexível. Em abril de 2020, entraram em vigor as Iniciativas de Investimento de Resposta ao Coronavírus (CRII e CRII+), adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Estas preveem a possibilidade temporária de cofinanciamento a 100 % a partir do orçamento da UE e introduziram flexibilidade adicional para a transferência de orçamentos entre diferentes fundos e programas. Por conseguinte, mais de metade dos Estados‑Membros decidiu alterar os seus PO, de forma a introduzir a possibilidade de um cofinanciamento a 100 % das medidas do FSE e/ou a transferência de fundos adicionais de outros FEEI para os PO do FSE.

Âmbito e método da auditoria

30 A auditoria do Tribunal avaliou se o financiamento do FSE para 2014‑2020, através da sua prioridade de investimento «acesso ao emprego», deu resposta às necessidades específicas dos desempregados de longa duração com vista a facilitar a sua (re)integração no mercado de trabalho. Para o efeito, o Tribunal verificou três aspetos específicos:

• analisou em que medida as despesas do FSE foram orientadas para medidas de apoio à (re)integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho;
• examinou se os Estados‑Membros aplicaram uma abordagem individualizada na execução das medidas de «acesso ao emprego»;
• verificou se a Comissão tomou as medidas necessárias para obter dados pertinentes e suficientes para determinar o impacto do financiamento do FSE no DLD.

31 A análise do Tribunal incide sobre a função e as responsabilidades da Comissão relativamente ao período em que os PO do FSE para 2014‑2020 estavam a ser elaborados e posteriormente executados. O Tribunal analisou a documentação pertinente e entrevistou representantes da Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) e do Eurostat, na qualidade de fornecedor de dados.

32 Esta análise abrange todos os Estados‑Membros. Além disso, o Tribunal procedeu a uma análise mais aprofundada de quatro Estados‑Membros (Irlanda, Itália, Polónia e Eslováquia), uma vez que enfrentaram dificuldades específicas no que se refere ao DLD no início do período de programação ou afetaram uma parte significativa do seu financiamento do FSE à prioridade de investimento 8i.

33 O Tribunal analisou quatro PO do FSE (um de cada Estado‑Membro selecionado^[26]) e avaliou se a lógica de intervenção estabelecida para o apoio relacionado com o DLD ajudou a resolver este problema. Com base na materialidade e no nível de execução, o Tribunal analisou igualmente entre uma e três ações de «acesso ao emprego» para cada PO, a fim de verificar se tinham sido executadas de forma a dar resposta às necessidades específicas dos desempregados de longa duração através da aplicação de uma abordagem individualizada. Relativamente a cada um dos PO selecionados, o Tribunal examinou igualmente os casos individuais de 18 a 24 pessoas selecionadas aleatoriamente, desempregadas há mais de 12 meses, mas que tinham participado numa medida financiada pelo FSE para os desempregados de longa duração. No total, foram analisados 78 casos individuais. Além disso, o Tribunal entrevistou representantes das autoridades nacionais competentes (ou seja, os ministérios responsáveis pela política de emprego, bem como as autoridades de gestão e os organismos de execução).

34 O trabalho de auditoria do Tribunal foi realizado entre setembro de 2020 e julho de 2021. As restrições de viagem e sanitárias relacionadas com a COVID‑19 impediram a realização de visitas no local. Todas as reuniões com a Comissão, as autoridades nacionais e a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (Eurofound) foram realizadas por videoconferência.

Observações

O FSE nem sempre visou especificamente os desempregados de longa duração

35 O Tribunal examinou se a Comissão apoiou os Estados‑Membros na fase de programação de forma a que o problema do DLD se refletisse na conceção dos PO do FSE e se as medidas de «acesso ao emprego» visavam os desempregados de longa duração, quando adequado. Analisou igualmente se a forma como o apoio foi aplicado refletia a dimensão do DLD nos Estados‑Membros.

O apoio do FSE chegou aos desempregados de longa duração através de diferentes tipos de intervenções

36 As ações apoiadas pelo FSE deverão ser complementares do apoio disponível para os desempregados de longa duração num Estado‑Membro. No final de 2020, tinha sido autorizado cerca de 96 % do apoio do FSE disponibilizado aos desempregados de longa duração através de medidas no âmbito da prioridade de investimento 8i, e 58 % já tinha sido declarado à Comissão (ver anexo III).

37 De acordo com dados da Comissão disponíveis à data da auditoria, o financiamento do FSE chegou a cerca de 1,6 milhões de desempregados de longa duração, ou seja, 36 % dos 4,4 milhões de participantes abrangidos pela prioridade de investimento 8i. Em quatro Estados‑Membros (Espanha, Itália, Polónia e Eslováquia), chegou a mais de 100 000 desempregados de longa duração (ver quadro 1). Este apoio foi prestado mediante diversos tipos de intervenções para o «acesso ao emprego», como orientações e apoio (20 %), incentivos financeiros (17 %), educação e formação (8 %) e uma parte considerável de intervenções que combinam vários tipos (30 %)^[27].

38 Nos quatro Estados‑Membros selecionados, o Tribunal verificou que foram utilizados todos os principais tipos de intervenções do FSE, ainda que em diferentes graus. O PO italiano centrou‑se sobretudo nos incentivos financeiros à contratação, enquanto o da Irlanda se centrou na formação. A Polónia ofereceu, de um modo geral, pacotes combinados de ações, que incluíam principalmente formação e estágios. Na Eslováquia, os incentivos à contratação e a criação direta de emprego foram mais comuns (ver caixa 4).

Muitas intervenções do FSE centraram‑se no desemprego em geral, mas não especificamente nos desempregados de longa duração

39 Antes da adoção dos programas do FSE para o período de 2014‑2020, 11,4 milhões de pessoas eram consideradas desempregados de longa duração, ou seja, 5,5 % da população ativa ou 48,3 % do desemprego total (em 2013) (ver anexo I).

40 A Comissão analisou o problema do DLD na elaboração dos seus documentos de posição por país que precederam os Acordos de Parceria e os PO para 2014‑2020, tendo orientado os debates com os Estados‑Membros sobre a definição de prioridades em matéria de necessidades. Dos 27 documentos de posição para a UE‑27, 19 destacaram o DLD como um problema específico. Em 17 destes 19, a Comissão incluiu os desempregados de longa duração como prioridade de financiamento e, em três casos, referiu o DLD como um problema enquadrado no âmbito dos «principais desafios».

41 Entretanto, a legislação relativa aos FEEI para 2014‑202^[28] não previa uma prioridade de investimento específica para o DLD. O FSE apoiava os desempregados de longa duração, mas integrados em objetivos mais abrangentes, dificultando assim a determinação do montante de financiamento da UE atribuído às medidas relacionadas com o DLD.

42 No total, 145 dos 178 (ou 81 %) PO do FSE para 2014‑2020 (excluindo os programas do Reino Unido e da Iniciativa para o Emprego dos Jovens) afetaram fundos ao objetivo temático n.º 8 relativo ao emprego^[29]. No entanto, apenas cerca de um terço de todos os PO do FSE em 14 Estados‑Membros^[30] se refere especificamente ao apoio aos desempregados de longa duração^[31]. O Tribunal constatou ainda que este não era o caso em cinco Estados‑Membros (Bulgária, Letónia, Malta, Hungria e Chipre), onde o nível de DLD era superior à média da UE quando os PO estavam a ser negociados em 2013.

43 Um estudo de 2019^[32] sobre a sustentabilidade e a eficácia dos resultados para os participantes do FSE revelou que 101 intervenções centraram o apoio nos desempregados de longa duração. Simultaneamente, outras 158 intervenções poderão ter envolvido este tipo de desempregados, embora não de forma específica (centraram‑se no desemprego em geral e incluíram apenas potencialmente os desempregados de longa duração).

44 A análise realizada pelo Tribunal às ações enumeradas no âmbito da prioridade de investimento 8i para os quatro PO selecionados confirmou que, embora os desempregados de longa duração fossem, por vezes, o único grupo‑alvo das intervenções, eram normalmente visados apenas como subgrupo da totalidade dos desempregados e/ou de «grupos desfavorecidos» no âmbito do PO.

Algumas das medidas do FSE analisadas pelo Tribunal acarretavam o risco de efeito de nata («creaming»)

45 Se as ações do mercado de trabalho não forem especificamente orientadas, correm o risco de dar prioridade às pessoas com maior probabilidade de emprego em detrimento das que estão mais afastadas do mercado de trabalho, como os desempregados de longa duração (o chamado efeito de nata ou «creaming»). Por exemplo, um estudo da Comissão indica que a abordagem do «trabalho em primeiro lugar» pode conduzir os prestadores de serviços a tentarem concentrar‑se nas pessoas que têm maior probabilidade de obter resultados em termos de emprego^[33]. Outro estudo da Comissão^[34] aconselha que os serviços públicos de emprego devem pré‑selecionar os participantes, a fim de evitar o efeito de nata. Estas observações sublinham a necessidade de as intervenções do FSE visarem especificamente, desde o início, os desempregados de longa duração.

46 A análise do Tribunal revelou também o risco de efeito de nata em alguns dos PO do FSE examinados para esta auditoria: na Polónia, por exemplo, uma avaliação do PO selecionado^[35] assinalou que os indivíduos de 30‑39 anos estavam sobrerrepresentados entre os participantes apoiados, que já tinham maior probabilidade de encontrar um emprego do que outras faixas etárias; em Itália, existia o risco de os critérios de participação para o incentivo à contratação não atenuarem suficientemente o potencial efeito de nata, uma vez que os empregadores podiam escolher qualquer jovem trabalhador, independentemente das suas perspetivas de emprego. Devido à pandemia de COVID‑19, o número de desempregados de curta duração pode aumentar. Dado que estes são mais fáceis de alcançar do que os desempregados de longa duração, o risco de efeito de nata poderá ser exacerbado se não existirem medidas especificamente concebidas para os desempregados de longa duração.

As medidas de «acesso ao emprego» financiadas pelo FSE nem sempre refletiram a dimensão do problema do DLD em vários Estados‑Membros

47 Tal como referido no ponto 37, as medidas do FSE relativas ao «acesso ao emprego» apoiaram 1,6 milhões de desempregados de longa duração. No entanto, o Tribunal constatou que os desempregados de longa duração que foram apoiados em vários Estados‑Membros estavam sub‑representados pelas medidas de «acesso ao emprego» do FSE, em comparação com a taxa de DLD nos mesmos Estados‑Membros.

48 Ao nível da UE, os desempregados de longa duração representam 38 % de todos os desempregados apoiados no âmbito da prioridade de investimento 8i do FSE relativa ao «acesso ao emprego». O Tribunal analisou igualmente a percentagem de desempregados de longa duração apoiados pelo FSE e de todos os participantes desempregados apoiados pelo FSE para cada um dos Estados‑Membros da UE‑27, com base nos dados constantes dos seus relatórios anuais de execução de 2019. Este valor foi comparado à média nacional de DLD em proporção do desemprego global para o período de 2014‑2019. Esta análise revelou diferenças relativamente a 15 Estados‑Membros, que são particularmente relevantes nos casos da Roménia, de Portugal, da Hungria, da França, de Malta e da Letónia, onde a diferença excede os 20 pontos percentuais (ver quadro 1).

49 O recente relatório do Tribunal sobre o desempenho apontou igualmente para uma sub‑representação dos participantes desempregados de longa duração nas medidas de emprego do FSE: revelou, em especial, que a participação em todas as operações de emprego do FSE foi mais elevada entre os indivíduos ativos ou desempregados que estão mais próximos do mercado de trabalho, enquanto os mais desligados do mercado de trabalho eram difíceis de alcançar (desempregados – 40 %; empregados – 26 %; desempregados de longa duração – 22 %; pessoas inativas – 12 %)^[36].

50 Embora os quatro PO selecionados tivessem apoiado os desempregados de longa duração, o Tribunal constatou que algumas das ações inicialmente planeadas especificamente destinadas aos mesmos não tinham sido executadas com o apoio do FSE ou a sua abrangência tinha sido alargada. Foi o que aconteceu na Irlanda e em Itália. Na Irlanda, embora o PO tivesse inicialmente uma ação que visava diretamente os desempregados de longa duração, esta acabou por ser retirada e financiada pelo Estado‑Membro. Em Itália, apesar de estarem previstos no PO, os incentivos ao emprego não visavam especificamente os desempregados de longa duração, uma vez que estavam abertos a outras categorias de desempregados e incluíam a conversão de contratos temporários em contratos permanentes. Além disso, as medidas de formação previstas no PO não foram executadas, exceto no âmbito de ações do sistema que não visavam os desempregados de longa duração.

51 Na Eslováquia, as ações definidas ao nível do PO também visavam os desempregados em geral. Além disso, quatro dos 27 projetos nacionais que foram executados no âmbito da prioridade de investimento 8i destinavam‑se exclusivamente aos desempregados de longa duração. Apresentam‑se dois exemplos na caixa 5.

Nem sempre foi possível estabelecer a relação entre o apoio do FSE para o «acesso ao emprego» e uma abordagem individualizada

52 Para além de avaliar se o FSE visava o DLD, o Tribunal examinou se o apoio do FSE para o «acesso ao emprego» utilizou uma abordagem individualizada a fim de satisfazer as necessidades específicas dos desempregados de longa duração (ver pontos 16 a 20).

53 No período de 2014‑2020, as condicionalidades ex ante foram um instrumento para garantir que os sistemas dos Estados‑Membros cumpriam os requisitos de uma utilização eficiente e eficaz dos fundos da UE. Os Estados‑Membros autoavaliaram o seu cumprimento com base em critérios predefinidos, o que teve de ser verificado pela Comissão nas fases de adoção dos acordos de parceria e dos PO. A condicionalidade ex ante 8.1 («As políticas neste domínio são concebidas e garantidas à luz das orientações para o emprego»), que estava associada à prioridade de investimento 8i, incluía um critério relativo à capacidade dos serviços públicos de emprego para aplicarem uma abordagem personalizada. Além disso, em 2015, a Comissão salientou que os limites dos serviços individualizados são o primeiro fator impulsionador de uma conceção de ativação ineficaz e que uma conceção de ativação eficaz combina serviços individualizados prestados a candidatos a emprego e a empregadores com uma oferta de PAMT adaptada^[37].

54 Relativamente aos quatro PO da amostra do Tribunal, os Estados‑Membros e a Comissão consideraram que a condicionalidade ex ante 8.1 tinha sido cumprida. Esta avaliação foi realizada apenas no início do período de programação, uma vez que a base jurídica não exigia que a Comissão avaliasse se a condicionalidade continuava a ser cumprida durante a execução dos PO^[38]. No entanto, o Tribunal constatou que, em relatórios posteriores sobre os países relativos a dois PO selecionados (Irlanda e Eslováquia), a Comissão afirmou que as capacidades dos serviços públicos de emprego eram insuficientes para prestar serviços personalizados^[39].

55 Os serviços públicos de emprego na Irlanda, na Itália e na Eslováquia podem ter aplicado uma abordagem individualizada aos indivíduos registados como desempregados de longa duração. No entanto, não transmitiram essas informações aos organismos que executam as ações do FSE, nem estes as solicitaram especificamente.

56 Na Polónia, o apoio individualizado deve ser utilizado para todas as ações executadas no âmbito do PO do FSE (ver caixa 6).

57Em 2016, o Conselho emitiu a sua recomendação que defendia a utilização de uma abordagem individualizada para ajudar os desempregados de longa duração a (re)integrar o mercado de trabalho (ver ponto 20). O Tribunal constatou que esta recomendação não levou a que nenhum dos PO examinados fosse alterado ou complementado por um plano de ação conexo, com a exceção da Eslováquia. Um estudo da Comissão de 2019 assinalou que as autoridades de gestão e os organismos intermédios nem sempre pareciam ter conhecimento da recomendação^[40].

58 O Comité do Emprego (COEM) do Conselho acompanha a aplicação da recomendação do Conselho com base no quadro de indicadores. Este acompanhamento é distinto do que é efetuado ao FSE. No que se refere à utilização de uma abordagem individualizada, a maioria dos Estados‑Membros referiu que a pandemia de COVID‑19 teve um impacto negativo na capacidade dos serviços públicos de emprego de efetuarem aconselhamento ou elaborarem perfis individualizados devido às limitações de acesso aos serviços e de disponibilidade dos mesmos.

Novas disposições para o período de 2021‑2027 no âmbito do «FSE+»

59 O RDP para 2021‑2027^[41] introduz uma série de medidas que constituem um passo em frente, como as condições habilitadoras, que vêm suceder às condicionalidades ex ante. Para o objetivo específico do FSE+ de «acesso ao emprego», os critérios de cumprimento da condição habilitadora «quadro estratégico para as políticas ativas do mercado de trabalho» englobam disposições em matéria de definição de perfis dos candidatos a emprego e avaliação das suas necessidades.

60 Uma nova característica do período de programação de 2021‑2027 é que os Estados‑Membros terão de assegurar que as novas condições habilitadoras introduzidas são cumpridas e aplicadas ao longo do período de programação, além de informar a Comissão de quaisquer alterações^[42]. Se uma condição habilitadora deixar de ser cumprida, a Comissão não deve reembolsar as despesas.

61 Além disso, durante o período de 2014‑2020, não houve qualquer relação entre o conteúdo das condicionalidades ex ante e a elegibilidade das operações selecionadas. Esta situação foi alterada para o período de 2021‑2027: as autoridades de gestão devem agora «assegurar que as operações selecionadas que se inserem no âmbito de aplicação de uma condição habilitadora sejam coerentes com as estratégias e os documentos de planeamento correspondentes estabelecidos com vista ao cumprimento dessa condição habilitadora»^[43].

O sistema de acompanhamento do FSE não permite uma avaliação completa dos resultados das medidas entre os desempregados de longa duração

62 A Comissão acompanha a execução dos PO através de reuniões com as autoridades de gestão, comités de acompanhamento designados, reuniões anuais de avaliação e relatórios anuais de execução apresentados pelas autoridades de gestão regionais e nacionais. Trata‑se nomeadamente da comunicação de informações sobre dados financeiros, indicadores e objetivos intermédios. A Comissão analisa os relatórios e apresenta as suas observações aos Estados‑Membros. O Tribunal analisou se o quadro de acompanhamento permite avaliar a eficácia dos resultados das medidas do FSE relativas ao «acesso ao emprego» para os desempregados de longa duração.

As insuficiências no quadro de acompanhamento do FSE para 2014‑2020 limitam a capacidade da Comissão para obter uma imagem completa dos resultados

63 O quadro de acompanhamento para o período de programação de 2014‑2020 estabelece indicadores comuns de realizações e de resultados para registar as concretizações em matéria de prioridades de investimento, objetivos específicos e ações previstos pelo PO^[44]. Havia dois indicadores de realizações para o DLD:

• o indicador comum de realizações «CO01 – Desempregados, incluindo desempregados de longa duração», que abrangia os desempregados em geral e incluía os desempregados de longa duração como subgrupo;
• o indicador comum de realizações «CO02 – Desempregados de longa duração», diretamente relacionado com os desempregados de longa duração. Os dados comunicados no âmbito deste indicador eram um subconjunto dos dados comunicados para o indicador comum «CO01».

O quadro de acompanhamento não previa qualquer indicador comum de resultados específico para o DLD.

64 Os Estados‑Membros tinham de apresentar relatórios anuais sobre todos os indicadores comuns, mas não eram obrigados a estabelecer objetivos para todos (foram estabelecidos objetivos relativos ao CO02 apenas para 27 dos 178 PO do FSE). Os Estados‑Membros podiam estabelecer indicadores específicos dos programas se tal fosse mais adequado para registar as concretizações dos investimentos previstos.

65 O Tribunal detetou algumas insuficiências no quadro de acompanhamento que podem impedir a Comissão de obter uma imagem completa das concretizações das intervenções do FSE no que diz respeito ao apoio relacionado com o DLD.

66 Os 106 PO do FSE (excluindo os programas do Reino Unido) que afetaram fundos à prioridade de investimento 8i estabeleceram um total de 357 indicadores de realizações e de resultados distintos. No entanto, quase todos (328) eram específicos dos programas e não estão disponíveis informações agregadas sobre o número de indicadores específicos dos programas relativos ao DLD. Para os PO selecionados, foram definidos indicadores de resultados específicos de programas relativos aos desempregados de longa duração em dois dos quatro Estados‑Membros objeto de análise (Irlanda e Itália).

67 Além disso, nem todos os Estados‑Membros utilizam sempre da mesma forma a definição de DLD (para efeitos de acompanhamento do FSE). Em Itália, os participantes eram considerados desempregados de longa duração se auferissem menos de cerca de 8 000 euros por ano. Na Irlanda, os beneficiários de «assistência a candidatos a emprego» podem, nos termos da legislação nacional, estar desempregados ou trabalhar até três dias por semana. Por se utilizarem diferentes definições de DLD, a visão geral dada pelo indicador comum de realizações relacionado com o DLD é necessariamente menos precisa no que se refere ao número de desempregados de longa duração que foram efetivamente abrangidos pelo FSE a nível da UE.

68 O Regulamento relativo ao FSE não incluía um indicador comum de resultados que visasse explicitamente os desempregados de longa duração. Os Estados‑Membros comunicam informações sobre os resultados obtidos para este tipo de desempregados em termos de objetivos através de indicadores de resultados específicos do programa em matéria de DLD, se esses indicadores tiverem sido definidos. Estes indicadores diferem naturalmente consoante os PO. Além disso, os Estados‑Membros podem aplicar métodos diferentes, definindo objetivos quer por rácios quer pelo número absoluto de participantes.

69 Os estudos da Comissão já tinham detetado dificuldades na agregação de dados de uma forma significativa e destacaram insuficiências específicas nos sistemas de acompanhamento nacionais/dos PO, que causavam problemas a nível da atualidade da informação e da apresentação adequada dos dados^[45]. Por exemplo, os indicadores de realizações eram comunicados no ano em que os participantes entravam numa operação^[46]. Os participantes que desistiam de uma ação (por exemplo, não concluindo a formação) continuavam a fazer parte do indicador porque tinham sido incorridos custos relativamente ao FSE. Tendo em conta que algumas ações registaram taxas elevadas de desistência (por exemplo, no caso do PO polaco), utilizar apenas o número de participantes não permite distinguir entre desistentes e participantes que concluem a ação, dando uma imagem imprecisa.

70 O Tribunal analisou os indicadores da prioridade de investimento 8i para os quatro PO selecionados. Os PO irlandês e italiano utilizaram quer indicadores comuns de realizações, quer indicadores de resultados específicos. No caso dos PO eslovaco e polaco, o Tribunal constatou que, embora os desempregados de longa duração fossem visados pelo indicador comum de realizações (CO02) e representassem mais de metade de todos os participantes no âmbito da prioridade de investimento 8i (ou seja, 70 % no PO eslovaco e mais de 50 % no PO polaco), não foram estabelecidos indicadores de resultados específicos para o programa que permitissem registar as concretizações correspondentes. Em termos absolutos, trata‑se de 172 445 desempregados de longa duração participantes na Eslováquia e de 27 395 no PO selecionado na Polónia.

71 No que se refere ao período de 2021‑2027, a legislação ainda não contempla especificamente os desempregados de longa duração, nem inclui um indicador comum de resultados relacionado com o DLD. O pacote legislativo para o período de 2021‑2027^[47] inclui um objetivo específico «Melhorar o acesso ao emprego e a medidas de ativação para todos os candidatos a emprego, em especial os jovens, sobretudo através da implementação da Garantia para a Juventude, para os desempregados de longa duração e os grupos desfavorecidos no mercado de trabalho, e para as pessoas inativas, bem como promover o emprego por conta própria» no âmbito de um objetivo político mais vasto «Uma Europa mais social e inclusiva, mediante a aplicação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais».

Algumas avaliações do apoio do FSE aos desempregados de longa duração

72 Para além do acompanhamento regular do FSE com base em relatórios anuais de execução, a Comissão pode igualmente efetuar avaliações específicas para apreciar os resultados obtidos com o apoio do FSE. A realização de avaliações atempadas e exaustivas facilita a aplicação dos ensinamentos retirados ao resto do período de programação em curso ou aos períodos de programação futuros, bem como a divulgação das eventuais boas práticas.

73 Durante o período de 2014‑2020, a Comissão publicou dois estudos que se referiam ao DLD^[48].

74 Os estudos indicaram que as autoridades de gestão realizam muito poucas avaliações do apoio do FSE aos desempregados de longa duração: de um total de 205 avaliações publicadas em 2017, apenas seis cobriram especificamente esse apoio. A situação não melhorou muito até à altura da auditoria: de acordo com a Comissão, oito avaliações incidiram sobre questões relacionadas com o DLD. Além disso, ambos os estudos confirmaram que as informações de acompanhamento do FSE eram de utilização limitada para efeitos de avaliação.

75 Perante esta situação, a avaliação da eficácia das medidas do FSE de «acesso ao emprego» para os desempregados de longa duração continua a ser problemática. Atualmente, não é possível determinar o alcance do contributo das medidas da UE para as alterações das taxas de DLD, que diferiam significativamente entre os Estados‑Membros, incluindo os principais beneficiários do FSE (ver anexo I). É por isso necessário compreender melhor se o FSE faz a diferença.

Conclusões e recomendações

76 Durante o período de 2014‑2020, as medidas do Fundo Social Europeu (FSE) para apoiar o «acesso ao emprego» chegaram a muitos desempregados de longa duração através de diferentes tipos de intervenção, ainda que não os visassem especificamente. Uma vez que as prioridades de investimento cobriam domínios de intervenção e não grupos‑alvo, não havia uma prioridade de investimento específica e os desempregados de longa duração eram geralmente tratados como fazendo parte de um grupo mais vasto composto por todos os desempregados. Além disso, as medidas nem sempre refletiram o nível de DLD nos Estados‑Membros (ver pontos 35 a 51).

77 A execução das medidas do FSE não esteve, em geral, ligada a uma abordagem individualizada. Embora os serviços públicos de emprego possam ter aplicado uma abordagem individualizada aos desempregados de longa duração no âmbito das suas políticas ativas do mercado de trabalho nacional, os documentos que contêm as informações não foram comunicados aos organismos responsáveis pela execução das ações do FSE, nem estes os solicitaram especificamente. Além disso, a recomendação do Conselho entrou em vigor após a adoção inicial dos programas operacionais e, em geral, estes não foram alterados em conformidade. Ainda que a ligação a uma abordagem individualizada não fosse uma condição prévia para o apoio do FSE, a sua falta pode limitar o valor acrescentado das intervenções apoiadas por este fundo quando se trata das necessidades específicas dos desempregados de longa duração (ver pontos 52 a 61).

78 O Tribunal detetou várias insuficiências no quadro de acompanhamento e avaliação do FSE para 2014‑2020 que podem impedir a Comissão de obter uma imagem completa da eficácia das intervenções do FSE no que diz respeito ao apoio relativo ao DLD. Em particular, não existe um indicador comum de resultados relacionado com o DLD, e o indicador comum de realizações relacionado com o DLD nem sempre é utilizado para a definição de objetivos. Assim, torna‑se difícil acompanhar os resultados obtidos pelo FSE relativamente aos desempregados de longa duração. Além disso, há poucas avaliações sobre o DLD (ver pontos 62 a 75).

79 A pandemia de COVID‑19 pode ter um impacto negativo no número e na situação dos desempregados de longa duração. Neste contexto, o Tribunal formula as três recomendações que se seguem, todas elas referentes ao novo período de programação de 2021‑2027 e procurando melhorar a programação de modo a prestar uma melhor ajuda aos desempregados de longa duração da UE.

Recomendação 1 – Orientar o apoio do FSE ao «acesso ao emprego» para os desempregados de longa duração nos locais onde o DLD é elevado

Para o período de programação de 2021‑2027, a Comissão deve insistir para que os Estados‑Membros visem especificamente os desempregados de longa duração e as suas necessidades, através do FSE+ nos locais onde o DLD nacional ou regional é elevado.

Prazo: quando da adoção (ou alteração) dos programas do FSE+ para 2021‑2027

Recomendação 2 – Associar o apoio do FSE ao «acesso ao emprego» a uma abordagem individualizada para os desempregados de longa duração

A Comissão deve insistir para que os Estados‑Membros apliquem uma abordagem individualizada a todos os desempregados de longa duração quando da execução das medidas de «acesso ao emprego» no âmbito do novo FSE+, tendo em conta os perfis dos candidatos a emprego e a avaliação das suas necessidades.

Prazo: quando da adoção (ou alteração) dos programas do FSE+ para 2021‑2027

Recomendação 3 – Avaliar os resultados obtidos com o apoio do FSE ao «acesso ao emprego» em termos de DLD

No âmbito da avaliação ex post para o período de 2014‑2020 e da avaliação intercalar para o novo período de 2021‑2027, a Comissão deve avaliar a eficácia das medidas de «acesso ao emprego» para os desempregados de longa duração. As conclusões destas avaliações devem conduzir a ações de resposta no seu âmbito de competências (por exemplo, tê‑las em conta quando da avaliação das alterações dos programas do FSE+ após 2025, quando aplicável) e à divulgação de boas práticas entre as autoridades nacionais e regionais responsáveis pela aplicação das medidas de «acesso ao emprego» nos Estados‑Membros e no interior destas.

Prazo: até ao primeiro trimestre de 2025 para as avaliações ex post e intercalares

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 28 de outubro de 2021.

Anexos

Anexo I – Número de desempregados de longa duração, percentagem do DLD no desemprego e taxa de DLD na UE (2009‑2020)

Anexo II – Taxas de transição para o emprego

Anexo III – Dotação do FSE para a prioridade de investimento 8i e taxa de execução

Siglas e acrónimos

COEM: Comité do Emprego

DG EMPL: Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DLD: desemprego de longa duração

ETB: Conselho de Educação e de Formação

FSE: Fundo Social Europeu

FSE+: Fundo Social Europeu Mais

NUTS 2: nomenclatura das unidades territoriais estatísticas

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PAMT: política ativa do mercado de trabalho

PO: programa operacional

RDC: Regulamento Disposições Comuns

SURE: instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência

Glossário

Comité de acompanhamento: comité que acompanha a execução de um programa operacional. É composto por representantes das autoridades competentes dos Estados‑Membros (nomeadamente, representantes das autoridades de gestão, certificação e auditoria, organismos de execução, organizações de entidades patronais ou dos trabalhadores e sociedade civil). A Comissão tem igualmente um papel de observadora.

Comité do Emprego (COEM): principal comité consultivo do Conselho para o emprego e os assuntos sociais no domínio do emprego.

Condicionalidades ex ante: condições, baseadas em critérios predefinidos estipulados no RDC, que são consideradas requisitos prévios para a utilização eficaz e eficiente do financiamento da UE para todos os FEEI. Ao elaborarem programas operacionais (PO) no âmbito do FEDER, do FC e do FSE para o período de programação de 2014‑2020, os Estados‑Membros tiveram de avaliar se essas condições estavam cumpridas. Se não estivessem, era necessário elaborar planos de ação para garantir o seu cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

Efeito de nata («creaming»): a eficácia das PAMT pode ser prejudicada por este efeito, que leva a que apenas sejam selecionados para participação os trabalhadores com elevadas probabilidades de emprego. Esta situação é particularmente relevante se os responsáveis pelos processos afetarem trabalhadores a PAMT e tiverem um incentivo para demonstrar que os seus clientes têm uma boa taxa de reinserção profissional.

Estratégia Europa 2020: estratégia de crescimento da UE para recuperar da crise, que será aplicada nos próximos dez anos, dividida em cinco grandes objetivos nos seguintes domínios: emprego, investigação e desenvolvimento, clima e energia, educação, inclusão social e redução da pobreza.

Eurofound: agência da UE cuja função é fornecer informações, aconselhamento e conhecimentos especializados no domínio da política social da UE, com base em informações comparativas, investigação e análise.

Fundo Social Europeu (FSE): visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia, melhorando o emprego e as oportunidades de emprego (sobretudo através de ações de formação), incentivando um elevado nível de emprego e criando mais e melhores empregos.

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que a Comissão delega a execução nos Estados‑Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Indicadores de realizações: valores utilizados para medir as realizações das operações apoiadas ou as realizações ao nível do programa operacional.

Indicadores de resultados: valores utilizados para medir os resultados dos projetos apoiados ou os resultados alcançados ao nível do programa operacional.

Pessoa disponível para trabalhar, mas que não procura emprego: de acordo com a definição do Eurostat, são pessoas com idades compreendidas entre os 15 e os 74 anos que não estão empregadas nem desempregadas e que querem trabalhar, estão disponíveis para trabalhar nas próximas duas semanas, mas não procuram emprego. Este indicador abrange pessoas sem emprego que não preenchem o requisito para serem consideradas desempregadas porque não procuram ativamente trabalho. Inclui candidatos a emprego «desmotivados» e pessoas impedidas de procurar emprego devido a circunstâncias pessoais ou familiares.

Política de coesão: um dos principais domínios de intervenção financiados pelo orçamento da UE. Visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e diversificar as zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e interregional. É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo de Coesão (FC).

Programa operacional (PO): quadro de base para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro. Os projetos constantes de um PO devem contribuir para um certo número de objetivos, definidos ao nível da UE, dos eixos prioritários do PO. Pode ser financiado pelo FEDER, pelo FC e/ou pelo FSE. Um PO é elaborado pelo Estado‑Membro e deve ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Apenas pode ser alterado durante o período de programação com o acordo de ambas as partes.

Recomendação do Conselho: instrumento de ação indireta que visa preparar legislação nos Estados‑Membros. As recomendações diferem dos regulamentos, das diretivas e das decisões na medida em que não são vinculativas para os Estados‑Membros. Embora não tenham força jurídica, têm peso político.

Recomendações específicas por país (REP): documentos elaborados pela Comissão Europeia para cada país, analisando a sua situação económica e formulando recomendações sobre as medidas a adotar ao longo de um período de 12 a 18 meses.

Semestre Europeu: ciclo anual de coordenação das políticas económicas e orçamentais da UE. Faz parte do quadro de governação económica da União Europeia, com destaque para o período de seis meses a partir do início de cada ano, daí o seu nome: o «semestre». Durante o Semestre Europeu, os Estados‑Membros alinham as suas políticas orçamentais e económicas com os objetivos e regras acordados a nível da UE.

Serviços públicos de emprego: organizações nacionais responsáveis pela aplicação das políticas ativas do mercado de trabalho e pela prestação de serviços de emprego de qualidade no interesse público. Podem ser parte integrante dos respetivos ministérios de tutela, de organismos públicos ou de entidades abrangidas pelo direito público.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Lazaros S. Lazarou, com a colaboração de Johan Adriaan Lok, chefe de gabinete, e Agathoclis Argyrou, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Fernando Pascual Gil, responsável de tarefa; Aleksandra Klis‑Lemieszonek, responsável de tarefa adjunta; Marjeta Leskovar, Marija Grgurić, Zuzana Gullova e Petra Karkosova, auditoras. Mark Smith, Miłosz Aponowicz, Tomasz Surdykowski e Paola Magnanelli prestaram assistência linguística.

Notas

^[1] Comissão Europeia, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long‑term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Relatório final, 2019.

^[2] Bertelsmann Stiftung, Long‑term Unemployment in the EU: Trends and Policies, 2016.

^[3] Recomendação do Conselho, de 15 de fevereiro de 2016, sobre a integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho (2016/C 67/01).

^[4] Comissão Europeia, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long‑term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Relatório final, 2019.

^[5] Glossário de termos do Eurostat.

^[6] Bélgica, Bulgária, Grécia, França, Itália, Eslovénia e Eslováquia.

^[7] Bulgária, Irlanda, Grécia, Espanha, Croácia, Itália, Malta, Portugal, Eslovénia e Eslováquia.

^[8] Comissão Europeia, Employment and Social Developments in Europe, setembro de 2019.

^[9] Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 149.º.

^[10] Comissão Europeia, EUROPA 2020 - Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, COM(2010) 2020 final.

^[11] Comissão Europeia, Agenda para Novas Competências e Empregos: Um contributo europeu para o pleno emprego, COM(2010) 682 final.

^[12] Glossário de termos da OCDE.

^[13] Comissão Europeia, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long‑term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Relatório final 2019.

^[14] Comissão Europeia, «Semestre Europeu – Ficha temática – Políticas ativas do mercado de trabalho», novembro de 2017.

^[15] Com base em dados relativos a 26 Estados‑Membros, não incluindo o Reino Unido e Malta.

^[16] Pilar Europeu dos Direitos Sociais, «Princípio 4: Apoio ativo ao emprego».

^[17] Decisão do Conselho, de 21 de outubro de 2010, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados‑Membros (2010/707/UE), Anexo, Orientação n.º 7: Aumentar a participação das mulheres e dos homens no mercado de trabalho, reduzir o desemprego estrutural e fomentar o emprego de qualidade; Decisão (UE) 2015/1848 do Conselho, de 5 de outubro de 2015, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados‑Membros em 2015, Anexo, Orientação n.º 6: Reforçar a oferta de mão de obra, as aptidões e as competências; Decisão (UE) 2018/1215 do Conselho, de 16 de julho de 2018, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados‑Membros.

^[18] Recomendação do Conselho, de 15 de fevereiro de 2016, sobre a integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho (2016/C 67/01).

^[19] Comissão Europeia, Relatório da Comissão ao Conselho - Avaliação da Recomendação do Conselho sobre a integração dos desempregados de longa duração no mercado de trabalho, COM(2019) 169 final.

^[20] Regulamento (UE) n.º 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Social Europeu e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1081/2006 do Conselho.

^[21] Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.

^[22] A prioridade de investimento 9i («inclusão ativa, inclusivamente com vista a promover oportunidades iguais e a participação ativa e melhorar a empregabilidade») também apoia os desempregados de longa duração, mas presta geralmente um tipo diferente de assistência, com uma incidência mais geral na inclusão social.

^[23] Regulamento (UE) 2020/672 do Conselho, de 19 de maio de 2020, relativo à criação de um instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE) na sequência do surto de COVID‑19 (JO L 159 de 20.5.2020, p. 1).

^[24] Documento de análise n.º 06/2020 do TCE, Riscos, desafios e oportunidades na resposta de política económica da UE à crise provocada pela COVID‑19; OCDE, «Job retention schemes during the COVID‑19 lockdown and beyond», atualizado em 12 de outubro de 2020.

^[25] OCDE, «Employment Outlook 2020»; Comissão Europeia, European Economic Forecast, Spring 2021, Documento institucional n.º 149, maio de 2021.

^[26] Irlanda (Programa para a empregabilidade, a inclusão e a aprendizagem 2014‑2020), Itália (Programa operacional nacional sobre sistemas para políticas ativas de emprego), Polónia (Programa operacional regional do voivodato da Silésia 2014‑2020) e Eslováquia (Programa operacional de recursos humanos 2014‑2020).

^[27] Comissão Europeia, Study for the Evaluation of ESF support to Employment and Labour Mobility, junho de 2020, p. 26.

^[28] Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns e Regulamento (UE) n.º 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Social Europeu.

^[29] Com base em dados da Comissão.

^[30] Bélgica, Croácia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Lituânia, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, Eslováquia e Espanha.

^[31] Comissão Europeia, Thematic note on the ESF and YEI support to long‑term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, janeiro de 2019.

^[32] Comissão Europeia, Ismeri, IES e Ecorys, Pilot and feasibility study on the sustainability and effectiveness of results for European Social Fund participants using Counterfactual impact evaluations, julho de 2019.

^[33] Comissão Europeia, The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long‑term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes, Relatório final, julho de 2019.

^[34] Comissão Europeia, Thematic note on the ESF and YEI support to long‑term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, janeiro de 2019.

^[35] Voivodato da Silésia, «Evaluation of the OPs contribution to achieving the objectives of Priority Axis VII: Regional Labour Market», julho de 2020.

^[36] Relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre o desempenho do orçamento da UE – Situação no final de 2020, ponto 3.45.

^[37] Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Analytical Supporting Document accompanying the document Proposal for a Council Recommendation, SWD(2015) 176 final.

^[38] Relatório Especial 24/2021 do TCE, Financiamento baseado no desempenho na política de coesão: ambições meritórias, mas subsistiram obstáculos no período de 2014‑2020, ponto 26.

^[39] Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Country Report Ireland 2015 Including an In‑Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, SWD(2015) 27 final; Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Country Report Slovakia 2018, COM(2018) 120 final; Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Country Report Slovakia 2020, COM(2020) 150 final.

^[40] Comissão Europeia, Thematic note on the ESF and YEI support to long‑term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, janeiro de 2019.

^[41] Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos.

^[42] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 15°.

^[43] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 73.º, n.º 2, alínea b).

^[44] Regulamento (UE) n.º 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Social Europeu e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1081/2006 do Conselho, Anexo.

^[45] Comissão Europeia, Study on the monitoring and evaluation systems of the ESF, Final report, maio de 2018.

^[46] Comissão Europeia, Guidance document: Annex D - Practical guidance on data collection and validation, maio de 2016.

^[47] Regulamento (UE) 2021/1060 e Regulamento (UE) 2021/1057 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que cria o Fundo Social Europeu Mais (FSE+) e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1296/2013.

^[48] Comissão Europeia, Thematic note on the ESF and YEI support to LTU and the Council Recommendation on integration of LTU into the labour market, de janeiro de 2019; e Comissão Europeia, Study for the evaluation of ESF support to employment and labour mobility, de junho de 2020.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (https://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2021.

PDF	ISBN 978‑92-847‑7034‑2	ISSN 1977‑5822	doi:10.2865/654	QJ‑AB-21‑025-PT-N
HTML	ISBN 978‑92-847‑7061‑8	ISSN 1977‑5822	doi:10.2865/749255	QJ‑AB-21‑025-PT-Q

DIREITOS DE AUTOR

© União Europeia, 2021.

A política de reutilização do Tribunal de Contas Europeu (TCE) é aplicada pela Decisão n.º 6‑2019 do Tribunal de Contas Europeu relativa à política de dados abertos e à reutilização de documentos.

Salvo indicação em contrário (por exemplo, em declarações de direitos de autor individuais), o conteúdo do TCE que é propriedade da UE está coberto pela licença Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Nos termos da mesma, é permitida a reutilização desde que sejam indicados os créditos adequados e as alterações. Esta reutilização não pode distorcer o significado original ou a mensagem dos documentos. O TCE não é responsável por quaisquer consequências da reutilização.

É necessário salvaguardar o respeito por direitos adicionais se um conteúdo específico representar pessoas singulares identificáveis, por exemplo, imagens do pessoal do TCE, ou incluir obras de terceiros. Se for obtida uma autorização, esta anula e substitui a autorização geral acima referida e deve indicar claramente quaisquer restrições aplicáveis à sua utilização.

Para utilizar ou reproduzir conteúdos que não sejam propriedade da UE, pode ser necessário pedir autorização diretamente aos titulares dos direitos de autor.

O software ou os documentos abrangidos por direitos de propriedade industrial, nomeadamente patentes, marcas, desenhos e modelos registados, logótipos e nomes, estão excluídos da política de reutilização do TCE, não sendo permitido reutilizá‑los.

O conjunto de sítios Web institucionais da União Europeia, no domínio europa.eu, disponibiliza ligações a sítios de terceiros. Uma vez que o TCE não controla esses sítios, recomenda que se consultem as respetivas políticas em matéria de proteção da privacidade e direitos de autor.

Utilização do logótipo do Tribunal de Contas Europeu

O logótipo do Tribunal de Contas Europeu não pode ser utilizado sem o seu consentimento prévio.

CONTACTAR A UE

Pessoalmente

Em toda a União Europeia há centenas de centros de informação Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em: https://europa.eu/european-union/contact_pt

Telefone ou correio eletrónico

Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia. Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696, ou
• por correio eletrónico, na página: https://europa.eu/european-union/contact_pt

ENCONTRAR INFORMAÇÕES SOBRE A UE

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa: https://europa.eu/european-union/index_pt

Publicações da UE
As publicações da UE, quer gratuitas quer pagas, podem ser descarregadas ou encomendadas no seguinte endereço: https://op.europa.eu/pt/publications. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o serviço Europe Direct ou um centro de informação local (ver https://europa.eu/european-union/contact_pt).

Legislação da UE e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da UE, incluindo toda a legislação da UE desde 1951 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex em: https://eur-lex.europa.eu

Dados abertos da UE
O Portal de Dados Abertos da União Europeia (https://data.europa.eu/euodp/pt) disponibiliza o acesso a conjuntos de dados da UE. Os dados podem ser utilizados e reutilizados gratuitamente para fins comerciais e não comerciais.