Подкрепа от Европейския социален фонд (ЕСФ) за борба с дълготрайната безработица — мерките трябва да бъдат по-целенасочени, адаптирани и наблюдавани

Кратко изложение

I „Дълготрайна безработица“ означава лица, които са били безработни в продължение на най-малко 12 месеца. Липсата на официално работно място за толкова дълъг период от време може да има сериозни последици за засегнатите лица, като по-висок риск от бедност, социално изключване и дори здравословни проблеми. Дълготрайната безработица засяга по този начин и нашата социална структура. В същото време, от икономическа гледна точка, дълготрайната безработица оказва отрицателно въздействие върху растежа и публичните финанси.

II В ЕС политиките за пазара на труда са национален прерогатив: държавите членки (понякога заедно със своите региони) отговарят за вземането на решения и прилагането на подходящи мерки за намаляване на (дълготрайната) безработица. Държавите членки работят същевременно съвместно с ЕС за разработване на координирана стратегия за заетостта, по-специално за насърчаване на квалифицирана, обучена и адаптивна работна сила и пазари на труда, които реагират на икономическите промени. В рамките на стратегията ролята на ЕС включва насърчаване на сътрудничеството между държавите членки и подкрепа — също така допълване, ако е необходимо — на техните действия.

III От 2011 г. Комисията прави преглед на политиките на държавите членки по отношение на пазара на труда чрез процеса на европейския семестър. Въз основа на анализа на Комисията Съветът е приел редица специфични за всяка държава препоръки, като отправи искане към съответните държави членки да предприемат конкретни мерки срещу дълготрайната безработица, включително индивидуализиран подход. През 2016 г. този подход беше одобрен в препоръката на Съвета относно дълготрайната безработица.

IV Европейският социален фонд (ЕСФ) е основният финансов инструмент на ЕС за подкрепа на активните мерки, предприети от държавите членки по отношение на пазара на труда. През периода 2014—2020 г. четири от 11-те тематични цели, определени в Регламента за общоприложимите разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове, са от значение за ЕСФ, а в три от тях поне частично е разгледан конкретно въпросът за дългосрочната безработица. По-специално около 11,4 млрд. евро бяха разпределени за инвестиционния приоритет „Достъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, включително дълготрайно безработни и лица, които са отдалечени от пазара на труда, също и чрез местни инициативи за заетост и подкрепа за мобилността на работната сила“. Това е единственият инвестиционен приоритет, в който конкретно се посочват дълготрайно безработните, както и други групи търсещи работа лица в неравностойно положение и неактивни лица. Според Комисията този приоритет обхваща около половината от всички разходи на ЕСФ за мерки за дълготрайна безработица.

V При одита беше проверено дали финансирането от Европейския социален фонд за периода 2014—2020 г. чрез инвестиционния приоритет „достъп до заетост“ е довело до резултати в борбата с дълготрайната безработица. ЕСП анализира по-специално до каква степен разходите по Европейския социален фонд са били насочени към мерки, които помагат на дълготрайно търсещите работа да намерят работа. Освен това ЕСП провери дали държавите членки са приложили индивидуализиран подход при прилагането на мерки за „достъп до заетост“ с цел улесняване на (повторното) навлизане на пазара на труда на дълготрайно безработните лица. На последно място ЕСП провери дали Комисията е предприела необходимите действия за получаване на подходящи и достатъчни данни за определяне на въздействието на финансирането от Европейския социален фонд върху дълготрайната безработица.

VI ЕСП установи, че посредством мерките по линия на Европейския социален фонд за „достъп до заетост“ са финансирани различни интервенции през периода 2014—2020 г., които са били от полза за много от дълготрайно търсещите работа лица. Тези мерки на Европейския социален фонд са насочени предимно към дълготрайно безработните като подгрупа от всички безработни и/или от групи в неравностойно положение. Това е в съответствие с обхвата на финансирането за този инвестиционен приоритет, който е насочен към дълготрайно безработните лица, но обхваща всички търсещи работа лица и неактивните лица. Този подход беше приложим и за други съответни инвестиционни приоритети на Европейския социален фонд. Въз основа на наличните данни за приоритета „достъп до заетост“ ЕСП отбеляза също, че делът на дълготрайно безработните, подкрепяни от мерките по Европейския социален фонд за „достъп до заетост“, не отразява непременно мащаба на проблема в някои държави членки.

VII Анализът на ЕСП показа също, че концепцията за индивидуализиран подход невинаги е била използвана в мерките по Европейския социален фонд, приложени за периода 2014—2020 г. Тази концепция е можела да даде възможност за повишаване на ефективността на мерките на ЕСФ за дълготрайно търсещите работа, тъй като специфичните им нужди невинаги са били взети предвид.

VIII В одита на ЕСП се подчертава също друга често срещана слабост в рамката за мониторинг и оценка на Европейския социален фонд: липсата на конкретна категория разходи за различните целеви групи (например дълготрайно безработните лица) затруднява не само определянето на размера на финансирането от Европейския съюз, отпуснато за такива мерки, но и оценката на резултатите и въздействието му върху целевата група.

IX За програмния период 2021—2027 г. ЕСП препоръчва на Комисията:

• да настоява държавите членки да насочват подкрепата по линия на ЕСФ+ конкретно към дълготрайно безработните лица и техните нужди там, където националната или регионалната дълготрайна безработица е висока;
• да настоява държавите членки да използват индивидуализиран подход към всички дълготрайно безработни лица, когато прилагат мерки за „достъп до заетост“ в рамките на Европейския социален фонд плюс; както и
• да оценява ефективността на мерките за „достъп до заетост“ за дълготрайно безработните лица.

Въведение

Дълготрайна безработица — постоянен проблем на пазарите на труда в някои държави членки

01 В ЕС дълготрайната безработица отдавна се определя като специфичен проблем. Хората, които остават без работа за по-дълги периоди, се сблъскват с повече проблеми при намирането на работа, защото губят мотивация, увереност и умения^[1]. Освен това работодателите може да не са склонни да наемат лице, което не е работило дълго време^[2]. Дългите периоди на безработица водят до по-висок риск от бедност, социално изключване и дори здравословни проблеми^[3]. По този начин дълготрайната безработица засяга и нашата социална структура. В същото време, от икономическа гледна точка, дълготрайната безработица оказва отрицателно въздействие върху растежа и публичните финанси^[4].

02 В каре 1 е дадено определение за понятието „дълготрайна безработица“. То е в съответствие с насоките на Международната организация на труда, а Евростат го използва за изготвяне на данни за дълготрайната безработица в ЕС.

03 В ЕС дълготрайната безработица беше утежнена от финансовата и икономическа криза, която възникна в края на първото десетилетие на ХХI век: през 2014 г. около 11 % от всички активни на пазара на труда лица са били безработни в сравнение с около 9 % през 2009 г. В същото време около 50 % от всички безработни са били без работа повече от година през 2014 г. в сравнение с около 34 % през 2009 г. Напоследък ситуацията като цяло се е върнала към равнището отпреди кризата. Според последните налични годишни данни (2020 г.) търсещите работа в ЕС-27 са били 15 млн., 35 % от които (5,3 млн. души) са били дълготрайно безработни (вж. фигура 1, фигура 2 и приложение I относно положението във всяка държава членка). Икономическите последици от пандемията от COVID-19 обаче увеличават риска от обръщане на тази низходяща тенденция през следващите години.

04 Въпреки че в резултат на икономическото възстановяване след финансовата криза средният брой на безработните се повиши на равнище ЕС, напредъкът беше неравномерен, като между държавите членки продължават да съществуват значителни различия в дълготрайната безработица. Данните на Евростат за 2020 г., налични към момента на одита, показват, че в седем държави членки^[6] равнището на дълготрайната безработица е било над средното за ЕС-27 като дял от общата безработица (35,4 %) в сравнение с десет^[7] през 2014 г. От тези седем Гърция и Италия са достигнали равнище съответно от 66,5 % и 51,5 %. Три други държави членки (Белгия, България и Словакия) имат дял на дълготрайната безработица над 40 %, а Словения и Франция — над 35 % (вж. приложение I). Равнището на дълготрайната безработица в тези държави членки е средно с 13,1 процентни пункта по-високо от равнището за ЕС-27 (в сравнение с 9,2 процентни пункта през 2014 г.).

05 На регионално равнище разликите в процента на дълготрайно безработните лица са още по-големи. Това се илюстрира чрез изразяване на процента на дълготрайната безработица като процент от активното население: през 2019 г. около една трета от регионите в ЕС-27 (като се използва класификацията NUTS 2 на Евростат) са имали процент на дълготрайна безработица, който е над средния за ЕС-27 (2,8 %). Процентът на дълготрайната безработица варира от 0,3 до 18,4 % (вж. фигура 1 и фигура 2).

06 Освен мониторинг на данните за дълготрайната безработица, Комисията наблюдава промените в дела на потенциалните работници в ЕС, които са „на разположение, но не търсят работа“, включително тези в категорията „смятам, че няма свободни работни места“ (т.нар. „обезкуражени търсещи работа лица“)^[8]. Тъй като тези потенциални работници не търсят активно работа, те не се считат за безработни и/или дълготрайно безработни, а за неактивни лица.

07 Според данни на Евростат финансовата криза от 2008 г. е довела до това повече хора да напуснат пазара на труда и да станат неактивни, като през периода 2013—2014 г. този брой е достигнал най-високата си стойност от около 9 млн. души, които са „на разположение, но не търсят работа“, включително над 5 млн. души в подкатегорията „смятам, че няма свободни работни места“. Впоследствие броят на потенциалните „обезкуражени“ търсещи работа лица е намалявал до 2020 г., когато отново се е увеличил до 3,5 млн. души, заедно с общата категория лица, които са „на разположение, но не търсят работа“ (вж. фигура 3).

08 Същевременно тези данни не показват колко лица, които преди това са били смятани за дълготрайно безработни, са престанали да търсят работа, тъй като са станали „обезкуражени“. В статистическите данни те не са отразени като дълготрайно безработни, а като неактивни лица, което води до автоматично намаляване на броя на дълготрайно безработните лица. Съществува риск това да създаде погрешно впечатление за положителна промяна в положението със заетостта в даден географски район.

Инициативи на ЕС в областта на политиките за заетост

Политики в областта на заетостта: национален прерогатив

09 В ЕС политиките за пазара на труда са национален прерогатив: държавите членки (понякога заедно със своите региони) отговарят за вземането на решения и прилагането на подходящи мерки за намаляване на (дълготрайната) безработица. Държавите членки работят в същото време съвместно с ЕС за разработване на координирана стратегия за заетост, по-специално за насърчаване на квалифицирана, обучена и адаптивна работна сила и пазари на труда, които реагират на икономическите промени. Съгласно своята стратегическа и координационна рамка ЕС не само насърчава сътрудничеството между държавите членки, но и подкрепя — също така допълва, ако е необходимо — техните действия^[9].

Стратегията на ЕС „Европа 2020“

10 През 2010 г. Комисията предложи стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж^[10], като целта е по-добра координация на националните политики и политиките на ЕС. Една от петте водещи цели се отнася до заетостта и по-специално до повишаването на равнището на заетост на населението на възраст 20—64 години от 69 % на най-малко 75 % до 2020 г. Европейският съвет прие тази стратегия през март 2010 г.

11 Като част от стратегията „Европа 2020“ Комисията прие инициативата „Програма за нови умения и работни места“^[11]. В нея се предлагат 13 действия, които имат за цел да помогнат на европейския пазар на труда да функционира по-добре чрез повишаване на гъвкавостта и сигурността на работните места, чрез стимули за инвестиране в обучение, достойни условия на труд и по-лесно създаване на работни места.

12 Друга компонент на стратегията „Европа 2020“ е Европейската стратегия по заетостта (ЕСЗ), която беше въведена за първи път през 1992 г. Тя е крайъгълният камък на политиката на ЕС в областта на заетостта, като има за цел да бъдат създадени повече и по-добри работни места в целия ЕС. Стратегията се осъществява чрез европейския семестър. Комитетът по заетостта (EMCO) на Съвета, който е основният консултативен комитет на министрите на заетостта и социалните въпроси в областта на заетостта в Съвета по заетост и социална политика (EPSCO), подкрепя изпълнението на тази стратегия.

Процес на европейския семестър

13 Изпълнението на Европейската стратегия по заетостта е неразделна част от процеса на европейския семестър — годишен цикъл на макроикономическа, бюджетна и структурна координация на политиките между държавите членки. Като част от европейския семестър държавите членки представят своите национални програми за реформи, след което Комисията анализира тяхната съгласуваност със стратегията „Европа 2020“.

14 Комисията и Съветът наблюдават по-подробно заетостта и социалното положение в държавите членки чрез съвместния си доклад относно заетостта, който се изготвя от Комисията и след консултации и изменения се приема от Съвета. Тази оценка се отразява и в докладите на Комисията по държави, в които се анализират икономическите политики на държавите членки, както и в специфичните за всяка държава препоръки на Комисията. От въвеждането му през 2010 г. пакетът от мерки за европейския семестър включва също насоки за заетостта, като Комисията предлага общи приоритети и цели за политиките по заетостта, които следва да бъдат одобрени от националните правителства и приети от Съвета на Европейския съюз.

15 ЕС признава значението на дълготрайната безработица на политическо равнище и е отправил няколко специфични за всяка държава препоръки като част от процеса на европейския семестър. Между 2011 и 2020 г. ЕС е отправил такива препоръки към 15 държави членки, като препоръките за 11 от тях са отправени в периода преди приемането на оперативните програми (ОП) за периода 2014—2020 г. През периода на изпълнение на оперативните програми (2015—2020 г.) четири от тези държави членки са получили допълнителна препоръка, а други четири са получили препоръка за първи път след 2014 г.

Прилагането на индивидуализиран подход е от ключово значение за ефективността на активните политики по заетостта

16 Активните политики по заетостта (АПЗ) се определят от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) като всички социални разходи (различни от разходите за образование), които са насочени към подобряване на перспективите на бенефициентите за намиране на доходоносна работа или към увеличаване по друг начин на капацитета за получаване на доходи^[12]. Според Комисията активните политики по заетостта включват четири основни категории: обучение, помощ при търсене на работа, включително насоки и консултации, стимули за наемане на работа за наемане на работа в частния сектор и програми за пряка заетост в публичния сектор^[13].

17 Ефективните АПЗ са от основно значение за удовлетворяване на потребностите на (дълготрайно) безработните лица и за подпомагането им да навлязат (повторно) на пазара на труда. Според Комисията различните видове АПЗ не са еднакво полезни за всички безработни: те ще бъдат ефективни само ако са насочени към правилната група от населението, ако се състоят от специално разработени мерки, основани на индивидуализиран подход, и ако се наблюдават и оценяват от гледна точка на резултатите с оглед на адаптирането на бъдещите мерки^[14].

18 При индивидуализирания подход се отчитат специфичните проблеми на безработните и се гарантира, че услугите са съобразени с индивидуалните им нужди. Това е особено важно за дълготрайно безработните лица, за които е по-трудно да се включат (повторно) в пазара на труда. Според Евростат вероятността от преход в заетост през 2020 г. е средно 11 % за дълготрайно безработните лица и 25 % за краткосрочно безработните. Най-големи разлики между дълготрайно безработните и краткосрочно безработните са отбелязани в Белгия и Унгария (над 22 процентни пункта), а най-малките са в Дания, Хърватия и Швеция, където цифрата е под 10 процентни пункта^[15] (вж. приложение II). Освен това, въпреки че средният процент на преминаване към заетост за краткосрочно безработните лица се е подобрил през периода 2013—2020 г. (от 21 на 25 %), той остава стабилен за дълготрайно безработните лица на 11 %.

19 ЕС подчертава значението на индивидуализирания подход в няколко политически документа:

• Европейския стълб на социалните права, при който персонализираният подход е едно от правата на безработните, заедно със задълбочена индивидуална оценка в рамките на 18 месеца, след като останат без работа^[16];
• насоките на Съвета за заетостта от 2010 г., 2015 г. и 2018 г., в които се препоръчва подобряване на услугите по заетостта с персонализирани услуги, достъпни за всички, включително за онези, които са най-отдалечени от пазара на труда, като се препоръчва и индивидуализирана активна подкрепа за връщане на пазара на труда^[17];
• повечето документи на Комисията за изразяване на позиция по държави посочват необходимостта от прилагане на индивидуален подход и съобразени с конкретните нужди мерки.

20 През 2016 г. Съветът прие „Препоръка относно интегрирането на дълготрайно безработните лица на пазара на труда“^[18]. В препоръката се поставя специален акцент върху индивидуализирания подход (вж. каре 2).Въпреки че в доклада за оценка на Комисията от 2019 г.^[19] се признава, че е налице цялостен подход към предоставянето на индивидуална подкрепа, степента, в която се използва индивидуализиран подход, варира значително в отделните държави членки. Данните показват, че общо 78,4 % от дълготрайно безработните лица са били обхванати от споразумение за работна интеграция през 2019 г. През 2019 г. обаче процентът на обхващане в различните държави членки варира от 100 % до едва 11,2 %.

Финансиране от ЕС за активни политики на държавите членки по заетостта

21 През периода 2014—2020 г. основните източници на финансиране от ЕС за изпълнението на стратегията „Европа 2020“ са били европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) и по-специално, що се отнася до активните политики на държавите членки по заетостта, Европейският социален фонд^[20] (ЕСФ).

22 Четири от 11-те тематични цели, определени в Регламента за общоприложимите разпоредби^[21] (РОР) за ЕСИ фондовете за периода 2014—2020 г., са от значение за ЕСФ, а три от тях — за справянето с дълготрайната безработица:

• „Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила“ (тематична цел 8);
• „Насърчаване на социалното приобщаване, борба с бедността и всяка форма на дискриминация“ (тематична цел 9);
• „Инвестиции в образованието, обучението, включително професионално обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот“ (тематична цел 9);

23 Към всяка тематична цел има редица инвестиционни приоритети. Пет от тези приоритети са от значение за предоставянето на подкрепа на дълготрайно безработните лица (8i, 8ii, 9i и 10iii), или за справяне с промените в структурите на публичните служби по заетостта и предоставянето на услуги (8vii). Само инвестиционен приоритет 8i („Достъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, включително дълготрайно безработни и лица, които са отдалечени от пазара на труда, също и чрез местни инициативи за заетост и подкрепа за мобилността на работната сила“ — наричан по-долу „достъп до заетост“) се отнася конкретно до дълготрайно безработните лица^[22].

24 За периода 2014—2020 г. общо 27,7 млрд. евро или 26 % от бюджета на ЕСФ са били предвидени за мерки „Насърчаване на устойчивата и качествена заетост и подкрепа за мобилността на работната сила“ (тематична цел 8). Около 11,4 млрд. евро са отпуснати за мерки за „достъп до заетост“ (инвестиционен приоритет 8i). Четири държави членки са отпуснали по над 1 млрд. евро за инвестиционен приоритет 8i: Испания, Италия, Полша и Словакия (вж. приложение III).

25 Повечето оперативни програми по ЕСФ са насочени към тематичните цели и инвестиционните приоритети, които са от най-голямо значение за дълготрайната безработица. По-специално 145 от 178-те оперативни програми (81 %) разпределят средства за тематична цел 8, а 106 оперативни програми — за инвестиционен приоритет 8i. Освен това всички държави членки с изключение на една са създали оперативни програми, които са отделили средства за инвестиционен приоритет 8i.

26 Финансирането от ЕСФ може да се използва за подпомагане на различни видове мерки и интервенции, които могат да помогнат на дълготрайно безработните да намерят работа (вж. каре 3).

27 Мерките и интервенциите по линия на ЕСФ, свързани с дълготрайната безработица, се осъществяват от публични органи (национални, регионални или местни служби по заетостта), неправителствени организации и частни дружества, които са определени от национални или регионални управляващи органи (или междинни звена), или се избират чрез покани за представяне на предложения.

Въздействие на пандемията от COVID-19 върху заетостта

28 Ограничителните мерки, наложени от държавите членки в отговор на пандемията от COVID-19 от март 2020 г., оказаха значително въздействие върху икономическата активност и заетостта във всички държави членки и повечето икономически сектори, макар и в различна степен. В този контекст през пролетта на 2020 г. Комисията предложи незабавни мерки за справяне с последиците от пандемията. Инструментът SURE^[23], с който се подкрепя използването на режими на работа при непълно работно време и други подобни мерки за запазване на работни места в целия ЕС, беше одобрен от Европейския парламент и Съвета през май 2020 г. Досега този режим е помогнал за ограничаване на нарастването на безработицата въпреки драматичния спад на икономическата активност^[24]. Въпреки това, след като режимът престане да се прилага през декември 2022 г., съществува риск равнищата на безработица да нараснат, което може да засегне дълготрайно безработните лица^[25].

29 Комисията също така предложи ЕСИ фондовете да се използват по-гъвкаво. През април 2020 г. влязоха в сила Инвестиционните инициативи в отговор на коронавируса (CRII и CRII+), приети от Европейския парламент и Съвета. В тях се предвижда временна възможност за 100 % съфинансиране от бюджета на ЕС и се въвежда допълнителна гъвкавост за прехвърляне на бюджетни средства между различните фондове и програми. В резултат на това повече от половината от всички държави членки са решили да изменят своите оперативни програми, за да въведат възможността за 100 % съфинансиране на мерки по ЕСФ и/или за прехвърляне на допълнителни средства от други ЕСИ фондове към оперативни програми по ЕСФ.

Обхват и подход на одита

30 С одита на ЕСП беше проверено дали финансирането от ЕСФ за периода 2014—2020 г. чрез инвестиционния приоритет „достъп до заетост“ е насочено към специфичните нужди на дълготрайно безработните лица с оглед улесняване на тяхното (повторно) навлизане на пазара на труда. За тази цел бяха разгледани три конкретни аспекта:

• ЕСП анализира степента, в която разходите по ЕСФ са били насочени към мерки за подпомагане на дълготрайно безработните лица да се включат отново на пазара на труда;
• ЕСП провери дали държавите членки са приложили индивидуализиран подход при прилагането на мерки за „достъп до заетост“; както и
• ЕСП провери дали Комисията е предприела необходимите действия за получаване на подходящи и достатъчни данни за определяне на въздействието на финансирането от ЕСФ върху дълготрайната безработица.

31 Анализът на ЕСП е съсредоточен върху ролята и отговорностите на Комисията при изготвянето и последващото изпълнение на оперативните програми по ЕСФ за периода 2014—2020 г. ЕСП анализира съответната документация и проведе събеседвания с представители на Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“) и на Евростат като доставчик на данни.

32 Анализът на ЕСП обхваща всички държави членки. Освен това ЕСП извърши по-задълбочена проверка на четири държави членки (Ирландия, Италия, Полша и Словакия), тъй като те или са срещнали особени трудности с дълготрайната безработица в началото на програмния период, или са отделили значителен дял от финансирането си по линия на ЕСФ за инвестиционен приоритет 8i.

33 ЕСП анализира четири оперативни програми по ЕСФ (по една за всяка от избраните от ЕСП държави членки)^[26] и направи оценка дали логиката на интервенциите, определена за свързаната с дълготрайната безработица подкрепа, е помогнала за решаване на проблема с този вид безработица. Въз основа на съществеността и степента на изпълнение ЕСП също така направи преглед на едно до три действия за „достъп до заетост“ по всяка оперативна програма, за да провери дали те са били изпълнени така, че да се отговори на специфичните нужди на дълготрайно безработните лица чрез прилагане на индивидуализиран подход. При всяка от избраните оперативни програми ЕСП провери и отделните случаи на 18—24 произволно избрани лица, които са били без работа повече от 12 месеца, но са участвали във финансирана от ЕСФ мярка за дълготрайно безработните лица. ЕСП разгледа общо 78 такива отделни случая. Освен това ЕСП проведе събеседване с представители на съответните национални органи (т.е. министерствата, отговарящи за политиката по заетостта, както и управляващите и изпълнителните органи).

34 ЕСП извърши работата по одита между септември 2020 г. и юли 2021 г. Свързаните с COVID-19 ограничения за пътуване и опазване на здравето попречиха на извършването на посещения на място. Всички срещи с Комисията, националните органи и Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд (Eurofound) бяха проведени чрез видеоконферентна връзка.

Констатации и оценки

ЕСФ невинаги е бил насочен конкретно към дълготрайно безработните лица

35 ЕСП провери дали Комисията е подпомогнала държавите членки на етапа на изготвяне на програмите по такъв начин, че проблемът с дълготрайната безработица да бъде отразен в разработването на оперативните програми по ЕСФ, както и дали мерките за „достъп до заетост“ са били насочени към дълготрайно безработните лица, когато е било целесъобразно. ЕСП анализира също дали в методите на подкрепа е бил взет под внимание мащабът на дълготрайната безработица в държавите членки.

Подкрепата от ЕСФ е достигнала до дълготрайно безработните лица чрез различни видове интервенции

36 Действията, за които е осигурена подкрепа от ЕСФ, се очаква да допълват подкрепата за дългосрочно безработните лица, предоставяна от държавата членка. До края на 2020 г. са поети задължения за около 96 % от подкрепата по линия на ЕСФ, предоставена на дълготрайно безработните лица чрез мерки по инвестиционен приоритет 8i, а 58 % от това финансиране вече е било декларирано пред Комисията (вж. приложение III).

37 Според данните на Комисията, налични към момента на одита, финансирането от ЕСФ е достигнало до около 1,6 млн. дълготрайно безработни, т.е. 36 % от 4,4 млн. участници, обхванати от инвестиционен приоритет 8i. В четири държави членки (Испания, Италия, Полша и Словакия) подкрепата от ЕСФ е достигнала до над 100 000 дълготрайно безработни лица (вж. таблица 1).Това е осъществено чрез различни видове интервенции за „достъп до заетост“ като насоки и подкрепа (20 %), финансови стимули (17 %), образование и обучение (8 %), а значителен дял от интервенциите бяха комбинирани (30 %)^[27].

38 При четирите избрани от ЕСП държави членки беше установено, че са използвани всички основни видове интервенции по ЕСФ, макар и в различна степен. Оперативната програма на Италия е била съсредоточена предимно върху финансовите стимули за наемане на работа, докато в Ирландия акцентът е бил върху обучението. Полша е предлагала обикновено комбинирани пакети от действия, които включват основно обучение и стажове. В Словакия по-често срещани са стимулите за наемане на работа и прякото създаване на работни места (вж. каре 4).

Много от интервенциите на ЕСФ са насочени към безработицата като цяло, а не конкретно към дълготрайно безработните лица

39 Преди приемането на програмите по ЕСФ за периода 2014—2020 г., за дълготрайно безработни са считани 11,4 млн. души, т.е. 5,5 % от активното население или 48,3 % от общата безработица (през 2013 г.) (вж. приложение I).

40 Комисията е анализирала проблема с дълготрайно безработните лица при изготвянето на своите документи за изразяване на позиция по държави, предшестващи споразуменията за партньорство и оперативните програми за периода 2014—2020 г., и е провела обсъждания с държавите членки относно приоритизирането на нуждите. В 19 от 27-те документа за изразяване на позиция за ЕС-27 се изтъква, че дълготрайната безработица е специфичен проблем. В 17 от тези 19 документа Комисията е включила дълготрайно безработните лица като приоритет при отпускането на финансиране, а в три случая ги е отбелязала като проблем в „Основни предизвикателства“.

41 От друга страна, в законодателството за ЕСИ фондовете за периода 2014—2020 г.^[28] не се предвижда конкретен инвестиционен приоритет за дълготрайно безработните лица. ЕСФ е подпомогнал дълготрайно безработните лица, но като част от по-широкообхватни цели, което затруднява определянето на размера на финансирането от ЕС, отпуснато за мерки, свързани с дълготрайната безработица.

42 Общо 145 от 178 (или 81 %) от оперативните програми по ЕСФ за периода 2014—2020 г. (с изключение на програмите на Обединеното кралство и инициативата за младежка заетост) са отпуснали финансиране за тематична цел 8 „Заетост“^[29].Същевременно само в около една трета от всички оперативни програми по ЕСФ в 14 държави членки^[30] се посочва конкретно подкрепа за дълготрайно безработните лица^[31]. ЕСП установи също, че това не е така при пет държави членки (България, Латвия, Малта, Унгария и Кипър), в които равнището на дълготрайно безработните е било по-високо от средното за ЕС при договарянето на оперативните програми през 2013 г.

43 Проучване от 2019 г.^[32] относно устойчивостта и ефективността на резултатите за участниците по линия на ЕСФ установи, че 101 интервенции са насочени към дълготрайно безработните лица. В същото време други 158 интервенции е възможно да са включвали дълготрайно безработните лица, макар и не конкретно (те са били насочени към безработицата като цяло и е имало само възможност да включват дълготрайно безработните лица).

44 Анализът на ЕСП на действията, изброени в инвестиционен приоритет 8i за четирите избрани оперативни програми, потвърди, че въпреки че има случаи, в които дълготрайно безработните са били единствената целева група на интервенциите, тези лица обикновено са били определени само като подгрупа или от всички безработни и/или от „групи в неравностойно положение“ в рамките на ОП.

Някои от разгледаните от ЕСП мерки по ЕСФ са довели до риск от ефект на подбиране

45 Ако действията по заетостта нямат конкретна насоченост, те водят до риск да се даде приоритет на лицата с по-голяма вероятност за заетост и да бъдат ощетени онези, които са най-отдалечени от пазара на труда, например дълготрайно безработните лица (т.нар. „ефект на подбиране“). В проучване на Комисията се посочва например, че подходът „на първо място работата“ може да доведе до „опит на доставчиците да се съсредоточат върху онези, за които има най-голяма вероятност да постигнат резултати при осигуряването на работни места“^[33]. В друго проучване^[34] на Комисията се препоръчва публичните служби по заетостта да определят предварително участниците, за да се избегне ефектът на подбиране. Това допълнително подчертава необходимостта интервенциите на ЕСФ да бъдат конкретно насочени към дълготрайно безработните от самото начало.

46 Анализът на ЕСП разкри също риск от ефект на подбиране в някои от оперативните програми по ЕСФ, проверени за настоящия одит: в Полша например при оценка на избраната оперативна програма^[35] е установено, че лицата на възраст между 30 и 39 години са свръхпредставени сред подпомаганите участници, като при тях вероятността да намерят работа вече е била по-голяма в сравнение с други възрастови категории; в Италия е имало риск критериите за участие в стимулите за наемане на работа да не намалят в достатъчна степен потенциалния ефект на подбиране, тъй като работодателите са можели да избират млади служители, независимо от перспективите им за намиране на работа. Поради пандемията от COVID-19 броят на краткосрочно безработните може да се увеличи. Тъй като те по-лесно могат да бъдат обхванати от дълготрайно безработните, „рискът от подбиране“ би могъл да нарасне, ако липсват специално разработени мерки за дълготрайно безработните лица.

Мерките за „достъп до заетост“, финансирани от ЕСФ, невинаги са отразявали мащаба на проблема с дълготрайната безработица в няколко държави членки

47 Както е посочено в точка 37, чрез мерките по ЕСФ за „достъп до заетост“ са подкрепени 1,6 млн. дълготрайно безработни лица. Същевременно ЕСП отбеляза, че дълготрайно безработните, които са получили подкрепа в няколко държави членки, са били недостатъчно представени при мерките по ЕСФ за „достъп до заетост“ в сравнение с процента на дълготрайно безработните в същите държави членки.

48 На равнището на ЕС дълготрайно безработните лица представляват 38 % от всички безработни лица, получили подкрепа по инвестиционен приоритет 8i на ЕСФ за „достъп до заетост“. ЕСП анализира също процента на дълготрайно безработните, подкрепени от ЕСФ, и всички безработни участници, подкрепени от ЕСФ, за всяка от държавите — членки на ЕС-27, въз основа на данните, съдържащи се в годишните им доклади за изпълнението за 2019 г. ЕСП сравни тази стойност със средната стойност на националната дълготрайна безработица като дял от общата безработица за периода 2014—2019 г. Анализът показа различия в 15 държави членки: тези различия са значителни особено при Румъния, Португалия, Унгария, Франция, Малта и Латвия, където разликата надвишава 20 процентни пункта (вж. таблица 1).

49 В неотдавнашния годишен доклад на ЕСП относно изпълнението беше отбелязано и недостатъчното участие на дълготрайно безработните лица в мерките за заетост на ЕСФ: в него се посочва по-конкретно, че най-голямо участие във всички операции по заетостта на ЕСФ имат лицата, които са активни на пазара на труда или безработни, но по-близо до него, докато онези, които са по-отдалечени от него, трудно могат да бъдат достигнати (безработни 40 %, заети 26 %, дълготрайно безработни 22 %, неактивни 12 %)^[36].

50 Въпреки че и четирите избрани оперативни програми са подпомогнали дълготрайно безработните лица, ЕСП установи, че някои от първоначално планираните и специално насочени към тях действия или не са били изпълнени с подкрепата на ЕСФ, или тяхната насоченост е била разширена. Такъв е случаят в Ирландия и Италия. В Ирландия, въпреки че ОП първоначално е включвала действие, насочено пряко към дълготрайно безработните, действието в крайна сметка е било оттеглено от ОП и е било финансирано от държавата членка. В Италия, въпреки че са били предвидени в ОП, стимулите за заетост не са били насочени конкретно към дълготрайно безработните, тъй като са били достъпни за други категории безработни и са включвали превръщане на временните договори в безсрочни. Също така мерките за обучение, планирани в ОП, не са били изпълнени, освен като част от системни действия, които не са насочени към отделни дълготрайно безработни лица.

51 В Словакия действията, определени на равнище оперативна програма, са били насочени и към безработните като цяло. Същевременно 4 от 27-те национални проекта, които са били изпълнени по инвестиционен приоритет  8i, са насочени изключително към дълготрайно безработните лица. В каре 5 са представени два примера.

Между подкрепата от ЕСФ за „достъп до заетост“ и индивидуализирания подход невинаги може да бъде установена връзка

52 Освен насочеността на ЕСФ към дълготрайната безработица, ЕСП провери дали при подкрепата от ЕСФ за „достъп до заетост“ е бил използван индивидуализиран подход, за да се отговори на специфичните нужди на дълготрайно безработните лица (вж. точки 16-20).

53 През периода 2014—2020 г. предварителните условия са били инструмент, с който да се гарантира, че системите на държавите членки отговарят на изискванията за ефикасно и ефективно изразходване на средствата на ЕС. Държавите членки сами са оценявали изпълнението си въз основа на предварително определени критерии и това е трябвало да бъде проверено от Комисията на етапите на постигане на споразумение за партньорство и приемане на оперативните програми. Предварително условие 8.1 („Разработени са активни политики на пазара на труда, които се изпълняват с оглед на насоките относно заетостта“), което е свързано с инвестиционен приоритет 8i, включва критерий, свързан с капацитета на публичните служби по заетостта да прилагат индивидуален подход. Освен това през 2015 г. Комисията е посочила, че ограниченията в индивидуализираните услуги са основен фактор за неефективното планиране на активирането и ефективното планиране на активирането съчетава индивидуализирани услуги за търсещите работа и за работодателите и адаптирано предложение за АПЗ^[37].

54 За четирите оперативни програми в извадката на ЕСП държавите членки и Комисията са оценили предварително условие 8.1 като изпълнено. Тази оценка е извършена едва в началото на програмния период, тъй като в правното основание от Комисията не се изисква да направи оценка дали условието е продължило да бъде изпълнявано при изпълнението на оперативните програми^[38]. Същевременно ЕСП установи, че в последващите доклади по държави за две избрани оперативни програми (Ирландия и Словакия) Комисията е посочила, че капацитетът на публичните служби по заетостта е бил недостатъчен за предоставяне на персонализирани услуги^[39].

55 Възможно е публичните служби по заетостта в Ирландия, Италия и Словакия да са приложили индивидуализиран подход по отношение на лица, регистрирани като дълготрайно безработни. Те обаче не са съобщили тази информация на органите, изпълняващи действията по ЕСФ, нито тези органи изрично са поискали тя да им бъде изпратена.

56 В Полша индивидуализирана подкрепа е трябвало да се използва за всички действия, изпълнявани в рамките на оперативната програма по ЕСФ (вж. каре 6).

57През 2016 г. Съветът е публикувал препоръка, в която се застъпва за използването на индивидуализиран подход за подпомагане на дълготрайно безработните лица да навлязат (повторно) на пазара на труда (вж. точка 20). ЕСП установи, че с изключение на Словакия тази препоръка не е довела до изменение на нито една от проверените оперативни програми или до добавянето на свързан план за действие. В проучване на Комисията от 2019 г. дори се посочва, че управляващите органи и междинните звена невинаги са били запознати с препоръката^[40].

58 Комитетът по заетостта (EMCO) на Съвета следи за изпълнението на препоръката на Съвета въз основа на рамката от показатели. Този мониторинг е отделен от ЕСФ. Що се отнася до използването на индивидуализиран подход, повечето държави членки са докладвали, че пандемията от COVID-19 е оказала отрицателно въздействие върху способността на публичните служби по заетостта да извършват индивидуализирани консултации или профилиране поради ограничения достъп до услуги и наличието им.

Нови разпоредби за периода 2021—2027 г. в рамките на „ЕСФ+“

59 В РОР за периода 2021—2027 г.^[41] се въвеждат редица стъпки за бъдещето, като благоприятстващи условия, които да влязат в сила след предварителните условия. За специфичната цел на ЕСФ+ за „достъп до заетост“ критериите за благоприятстващи условия на „стратегическата рамка на политиката за активни политики по заетостта“ включват договорености за профилиране на търсещите работа лица и оценка на нуждите им.

60 Нова характеристика на програмния период 2021—2027 г. е, че държавите членки ще трябва да гарантират, че нововъведените благоприятстващи условия се изпълняват и прилагат през целия програмен период, както и да информират Комисията за всякакви промени^[42]. Ако дадено отключващо условие вече не се изпълнява, Комисията не трябва да възстановява разхода.

61 Освен това през периода 2014—2020 г. не е имало връзка между съдържанието на предварителните условия и допустимостта на избраните операции. Това е променено за периода 2021—2027 г.: понастоящем управляващият орган трябва да „гарантира, че подбраните операции, за които е приложимо отключващо условие, са съгласувани със съответните стратегии и документи за планиране, приети за спазването на това отключващо условие“^[43].

Системата за мониторинг на ЕСФ сама по себе си не позволява да се направи пълна оценка на постигнатото чрез мерките сред дълготрайно безработните лица

62 Комисията наблюдава изпълнението на оперативните програми чрез срещи с управляващите органи, определените мониторингови комитети, годишните срещи за преглед и годишните доклади за изпълнението, представени от регионалните и националните управляващи органи. Това включва докладване на финансови данни, показатели и междинни цели. Комисията разглежда докладите и представя своите забележки на държавите членки.ЕСП провери дали рамката за мониторинг дава възможност да се оцени ефективността на резултатите от мерките на ЕСФ за „достъп до заетост“ за дълготрайно безработните лица.

Недостатъците в рамката за мониторинг на ЕСФ за периода 2014—2020 г. намаляват способността на Комисията да получи цялостна представа за резултатите

63 В рамката за мониторинг за програмния период 2014—2020 г. се определят общи показатели за краен продукт и резултати за отчитане на постиженията по инвестиционните приоритети, специфичните цели и действията, предвидени в ОП^[44]. По отношение на дълготрайно безработните е имало два показателя за краен продукт:

• общият показател за краен продукт „CO01 — безработни, включително дълготрайно безработни“, който обхваща безработните като цяло и включва дълготрайно безработните като подгрупа;
• общият показател за краен продукт „CO02 – дълготрайно безработни“, който е пряко свързан с дълготрайно безработните лица. Данните, отчетени по този показател, представляват подмножество на данните, докладвани за общ показател „CO01“.

Рамката за мониторинг не е предвиждала никакъв(и) общ(и) показател(и) за резултатите, специфични за дълготрайно безработните лица.

64 Държавите членки е трябвало да докладват ежегодно за всички общи показатели, но не са били задължени да определят цели за всички тях (цели за CO02 са определени само за 27 оперативни програми по ЕСФ от 178). Държавите членки са определили специфични за програмата показатели, ако това е било по-подходящо за отчитане на постиженията по планираните инвестиции.

65 ЕСП установи някои недостатъци в рамката за мониторинг, които биха могли да попречат на Комисията да получи цялостна представа за постигнатото чрез интервенциите на ЕСФ по отношение на подкрепата за дълготрайната безработица.

66 В 106-те оперативни програми по ЕСФ (с изключение на програмите на Обединеното кралство), които са разпределили финансиране за инвестиционен приоритет 8i, са определени общо 357 отделни показателя за изпълнение и резултати. Почти всички от тях обаче (328) са били специфични за програмата и не е налична обобщена информация за броя на специфичните за програмата показатели, свързани с дълготрайната безработица. За избраните оперативни програми в две от четирите проверени държави членки (Ирландия и Италия) са били определени специфични показатели за резултатите от програмите, свързани с дълготрайно безработните лица.

67 Освен това не всички държави членки прилагат по един и същ начин определението за дълготрайно безработните лица (за целите на мониторинга по ЕСФ). В Италия участниците са считани за дълготрайно безработни, ако са получавали трудово възнаграждение по-малко от приблизително 8000 EUR годишно. В Ирландия лицата, които получават „помощ за търсещи работа“, може, съгласно националните правила, да бъдат напълно безработни или да работят до три дни седмично. Като се използват различни определения за дълготрайно безработните, прегледът, който се предоставя от свързания с дълготрайната безработица общ показател за краен продукт, се оказва по-неточен по отношение на броя на дълготрайно безработните лица, които в действителност са били обхванати от ЕСФ на равнище ЕС.

68 В Регламента за ЕСФ не е включен общ показател за резултатите, изрично насочен към дълготрайно безработните лица. Държавите членки докладват всякаква информация относно постигнатите резултати по отношение на дълготрайно безработните само чрез специфични за програмата показатели за резултатите, когато такива са определени. Тези показатели естествено се различават при отделните оперативни програми. Освен това държавите членки могат да прилагат различни методи, като определят цели по съотношенията или по абсолютния брой на участниците.

69 В проучванията на Комисията вече са установени трудности при пълноценното обобщаване на данните и са подчертани специфичните слабости в националните системи за мониторинг/системите за мониторинг на ОП, които са довели до проблеми с навременността на информацията и правилното представяне на данните^[45]. Показателите за краен продукт например са докладвани през годината, през която участниците са се включили в дадена операция^[46]. Участниците, които са отпаднали от дадена дейност (например като не са завършили обучение), все пак ще бъдат отразени в показателя, тъй като са направени разходи по ЕСФ. Като се има предвид, че при някои действия се наблюдава висок процент на преждевременно напусналите училище (например при полската оперативна програма), работата само въз основа на броя на участниците не прави разграничение между отпадналите и успешно завършилите участници и дава неточна картина.

70 ЕСП анализира показателите за инвестиционен приоритет 8i за четирите избрани оперативни програми. В ОП на Ирландия и Италия са били използвани както общи показатели за краен продукт, така и специфични показатели за резултатите. По отношение на словашките и полските оперативните програми ЕСП установи, че въпреки че дълготрайно безработните лица са били обхванати от общия показател за краен продукт (CO02) и са представлявали повече от половината от всички участници по инвестиционен приоритет 8i (т.е. 70 % в словашката оперативна програма и над 50 % в полската оперативна програма), не са били определени специфични за програмата показатели за резултати, които да отразяват съответните постижения. В абсолютно изражение това означава 172 445 участващи дълготрайно безработни лица в Словакия и 27 395 в избраната оперативна програма в Полша.

71 Що се отнася до периода 2021—2027 г., в законодателството все още няма разпоредби, насочени конкретно към дълготрайно безработните лица, нито е включен общ показател за резултатите, свързан с дълготрайната безработица. Законодателният пакет за периода 2021—2027 г.^[47] включва специфична цел „Подобряване на достъпа до трудова заетост и мерки за активизиране на всички лица, търсещи работа, и най-вече на младите хора, по-специално чрез изпълнението на гаранцията за младежта, на дълготрайно безработните и групите в неравностойно положение на пазара на труда, както и на неактивните лица, като се поощрява самостоятелната заетост“ в рамките на по-широка цел на политиката „По-социална и приобщаваща Европа чрез прилагане на Европейския стълб на социалните права“.

Няколко оценки на подкрепата от ЕСФ за дълготрайно безработните лица

72 В допълнение към редовния мониторинг по ЕСФ, основан на годишните доклади за изпълнението, Комисията може да извършва и конкретни оценки за оценяване на резултатите, постигнати с подкрепата на ЕСФ. Своевременните и всеобхватни оценки улесняват прилагането на извлечените поуки за останалата част от текущия програмен период или за бъдещи програмни периоди, както и разпространяването на потенциални добри практики.

73 През периода 2014—2020 г. Комисията е публикувала две проучвания относно дълготрайно безработните лица^[48].

74 В проучванията се посочва, че управляващите органи извършват много малко оценки на подкрепата от ЕСФ за дълготрайно безработните: само шест от общо 205 оценки, публикувани през 2017 г., са включвали конкретно такава подкрепа. Положението не се е подобрило значително към момента на извършване на одита: според Комисията осем оценки са включвали въпроси, свързани с дълготрайната безработица. Освен това и в двете проучвания е потвърдено, че информацията от мониторинга по ЕСФ е от ограничена полза за целите на оценката.

75 Като се има предвид това положение, оценяването на ефективността на мерките на ЕСФ за „достъп до заетост“ за дълготрайно безработните лица продължава да бъде предизвикателство. Към момента не е възможно да се установи до каква степен мерките на ЕС са допринесли за промени в процента на дълготрайната безработица, като този процент се различава значително между държавите членки и основните бенефициенти по ЕСФ (вж. приложение I). Това показва, че е необходимо по-добро разбиране на това дали използването на ЕСФ носи промяна.

Заключения и препоръки

76 През периода 2014—2020 г. мерките на Европейския социален фонд (ЕСФ) в подкрепа на „достъпа до заетост“ са достигнали до много дълготрайно търсещи работа лица чрез различни видове интервенции, въпреки че не са били насочени конкретно към тях. Тъй като инвестиционните приоритети са обхващали по-скоро области на политиката, а не целеви групи, не е имало специален инвестиционен приоритет и дълготрайно безработните лица обикновено са били третирани като част от по-широка група от всички безработни. Освен това мерките невинаги са отразявали равнището на дълготрайната безработица в държавите членки (вж. точки 35-51).

77 Изпълнението на мерките по ЕСФ като цяло не е свързано с индивидуализиран подход. Въпреки че публичните служби по заетостта може да са приложили индивидуализирания подход по отношение на отделни дълготрайно безработни лица като част от своите национални активни политики по заетостта, документите, съдържащи информацията, не са били съобщени на органите, изпълняващи действията по ЕСФ, нито тези органи изрично са поискали те да им бъдат изпратени. В допълнение към това препоръката на Съвета е влязла в сила след първоначалното приемане на оперативните програми, а оперативните програми като цяло не са били съответно изменени. Въпреки че подобна връзка не е предпоставка за осигуряването на подкрепа по ЕСФ, липсата ѝ може да ограничи добавената стойност на подпомаганите от ЕСФ интервенции, когато се разглеждат специфичните нужди на дълготрайно безработните лица (вж. точки 52-61).

78 ЕСП установи редица недостатъци в рамката за мониторинг и оценка на ЕСФ за периода 2014—2020 г., които може да попречат на Комисията да получи цялостна представа за ефективността на интервенциите на ЕСФ по отношение на подкрепата, свързана с дълготрайната безработица. По-конкретно, няма свързан с дълготрайната безработица общ показател за резултати, а свързаният с дълготрайната безработица общ показател за краен продукт невинаги се използва за определянето на цели. Това затруднява мониторинга на постиженията на ЕСФ за дълготрайно безработните лица. Освен това са направени малко оценки, свързани с дълготрайната безработица (вж. точки 62-75).

79 Пандемията от COVID-19 може да има отрицателно въздействие върху броя и положението на дълготрайно безработните лица. В този контекст ЕСП би отправила следните три препоръки, всяка от които е свързана с новия програмен период 2021—2027 г. и има за цел да се подобри програмирането, така че да помогне по-добре на дълготрайно безработните в ЕС.

Препоръка 1 – Целева подкрепа от ЕСФ за „достъп до заетост“ за дълготрайно безработните лица там, където дълготрайната безработица е висока

За програмния период 2021—2027 г. Комисията следва да настоява държавите членки да насочат подкрепата по линия на ЕСФ+ конкретно към дълготрайно безработните лица и техните нужди там, където националната или регионалната дълготрайна безработица е висока.

Срок за изпълнение: към момента на приемане (или изменение) на програмите по ЕСФ+ за периода 2021—2027 г.

Препоръка 2 – Свързване на подкрепата от ЕСФ за „достъпа до заетост“ с индивидуализиран подход за дълготрайно безработните лица

Комисията следва да настоява държавите членки да прилагат индивидуализиран подход спрямо всички дълготрайно безработни лица, когато се прилагат мерки за „достъп до заетост“ в рамките на новия ЕСФ+, като се вземат предвид профилите на търсещите работа лица и оценката на техните нужди.

Срок за изпълнение: към момента на приемане (или изменение) на програмите по ЕСФ+ за периода 2021—2027 г.

Препоръка 3 – Оценяване на резултатите, постигнати чрез подкрепата от ЕСФ за „достъп до заетост“ по отношение на дълготрайната безработица

Като част от последващата оценка за периода 2014—2020 г. и междинната оценка за новия период 2021—2027 г. Комисията следва да оцени ефективността на мерките за „достъп до заетост“ за дълготрайно безработните лица. Заключенията от тези оценки следва да доведат до ответни действия в рамките на компетентността на Комисията (например вземането им предвид при оценяване на измененията в програмите по ЕСФ+ след 2025 г.) и до разпространение на добри практики между и в рамките на националните и регионалните органи, отговарящи за прилагането на мерките за „достъп до заетост“ в държавите членки.

Срок за изпълнение: до първо тримесечие на 2025 г. — за последващите и средносрочните оценки.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 28 октомври 2021 г.

Приложения

Приложение I — Брой на дълготрайно безработните, дял на дълготрайно безработните и процент на дълготрайно безработните в ЕС, 2009—2020 г.

Приложение II — Процент на преминалите към заетост

Приложение III — Разпределение на средства от ЕСФ за инвестиционен приоритет 8i и степен на изпълнение

Акроними и съкращения

АПЗ: Активна политика по заетостта

ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“

ДТБ: Дълготрайна безработица

ДТБи: Дълготрайно безработни

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕСФ+: Европейски социален фонд плюс

КТБи: Краткотрайно безработни

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОП: Оперативна програма

ОПКП: Общ показател за краен продукт

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

EMCO: Комитет по заетостта

ETB: Съвет за образование и обучение

NUTS 2 Номенклатура на териториалните единици за статистиката

SURE: Европейски инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства

Речник на термините

Европейски семестър: Цикъл на координиране на икономическите и фискалните политики в ЕС. Той е част от рамката на Европейския съюз за икономическо управление с акцент върху шестмесечния период от началото на всяка година, откъдето идва и наименованието му: „семестър“. По време на европейския семестър държавите членки привеждат своите бюджетни и икономически политики в съответствие с целите и правилата, договорени на равнището на ЕС.

Европейски социален фонд (ЕСФ): Този фонд има за цел да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез подобряване на заетостта и възможностите за работа (главно чрез мерки за обучение), насърчаване на високо равнище на заетост и създаване на повече и по-добри работни места.

Ефект на подбиране: Ефективността на активните политики по заетостта може да бъде подкопана от ефекта на подбиране, при който за участие се избират само работниците с висока степен на вероятност да намерят работа. Това е особено важно, ако работници определят работници на активни политики по заетостта и имат стимул да покажат, че техните клиенти имат добър процент за повторно наемане на работа.

Комитет по заетостта (EMCO): Основният консултативен комитет на Съвета по заетост и социални въпроси в областта на заетостта.

Мониторингов комитет: Комитет, който наблюдава изпълнението на дадена оперативна програма. Той се състои от „представители на съответните органи на държавата членка“ (например представители на управляващите, сертифициращите и одитните органи, изпълнителните органи, организациите на работодателите или работниците и гражданското общество). Комисията има роля и на наблюдател.

На разположение, но не търсят работа: Според определението на Евростат лицата, които са „на разположение, но не търсят работа“ са лица на възраст 15—74 години, които не са нито заети, нито безработни, но желаят да работят, на разположение са да започнат работа през следващите две седмици, но не търсят работа. Този показател обхваща безработни лица, които не отговарят на условията за регистриране като безработни, тъй като не търсят активно работа. Той включва „обезкуражени“ търсещи работа лица и лица, които са възпрепятствани да търсят работа поради лични или семейни обстоятелства.

Оперативна програма (ОП): Основната рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки. Проектите в дадена ОП трябва да допринасят за постигане на известен брой цели, определени на равнището на ЕС на приоритетната ос на ОП. Финансирането на ОП може да се предоставя от ЕФРР, КФ и/или ЕСФ. Оперативната програма се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията преди да могат да се извършват каквито и да е плащания от бюджета на ЕС. Оперативните програми могат да бъдат променяни само по време на програмния период, ако и двете страни са съгласни.

Показатели за краен продукт: Стойности, използвани за измерване на крайните продукти от подпомаганите операции или крайните продукти на равнище оперативна програма.

Показатели за резултати: Стойности, използвани за измерване на постигнатите резултати от подпомаганите проекти или на резултатите, постигнати на равнището на оперативната програма.

Политика на сближаване: Една от най-големите области на политиката, в които се изразходва бюджетът на ЕС. Тя има за цел намаляване на разликите в степента на развитие между различните региони, преструктуриране на индустриалните области, чието развитие изостава, и разнообразяване на икономиката в селските райони, както и насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничeство. Финансира се от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ).

Предварителни условия: Условия, основани на предварително определени критерии, определени в РОР, които се считат за предпоставки за ефективното и ефикасно използване на финансирането от ЕС за всички ЕСИ фондове. При изготвянето на оперативните програми по ЕФРР, КФ и ЕСФ в рамките на програмния период 2014—2020 г. държавите членки трябва да преценят дали са изпълнени тези условия. В противен случай е трябвало да бъдат изготвени планове за действие, за да се гарантира, че условията са били изпълнени до 31 декември 2016 г.

Препоръка на Съвета: Инструмент за непряко действие, който има за цел да се подготви законодателство в държавите членки. Препоръките се различават от регламентите, директивите и решенията по това, че не са обвързващи за държавите членки. Въпреки че нямат правна сила, те имат политическа тежест.

Публични служби по заетостта: Национални организации, отговарящи за прилагането на активните политики по заетостта и за предоставяне на качествени услуги по заетостта в обществен интерес. Те могат да бъдат част от съответните министерства, публични органи или корпорации, попадащи в обхвата на публичното право.

Специфични за всяка държава препоръки (СДП): Документи, изготвени от Европейската комисия за всяка държава, в които се анализира икономическото ѝ положение и се дават препоръки относно мерките, които тя следва да приеме за период от 12 до 18 месеца.

Споделено управление: Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който Комисията делегира изпълнението на държавите членки, като същевременно запазва крайната отговорност.

Стратегия „Европа 2020“: Стратегията на ЕС за растеж за възстановяване от кризата през следващите 10 години, разделена на пет водещи цели, обхващащи: заетост, научноизследователска и развойна дейност, климат/енергетика; образование, социално приобщаване и намаляването на бедността.

Eurofound: Агенция на ЕС, чиято роля е да предоставя информация, съвети и експертен опит в областта на социалната политика на ЕС въз основа на сравнителна информация, изследвания и анализи.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Срок

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60158

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II Разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване, ръководен от члена на ЕСП Илиана Иванова. Одитът беше ръководен от Lazaros S. Lazarou, член на ЕСП, с подкрепа от Johan Adriaan Lok — ръководител на неговия кабинет, и Agathoclis Argyrou — аташе в кабинета; Pietro Puricella, главен ръководител; Fernando Pascual Gil — ръководител на задача; Aleksandra Klis‑Lemieszonek — заместник-ръководител на задача; Marjeta Leskovar, Marija Grgurić, Zuzana Gullova и Petra Karkosova — одитори. Mark Smith, Miłosz Aponowicz, Tomasz Surdykowski и Paola Magnanelli осигуриха езиково подпомагане.

Бележки

^[1] Европейска комисия, „The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes“, окончателен доклад, 2019 г.

^[2] Bertelsmann Stiftung, „Long-term Unemployment in the EU: Trends and Policies“, 2016 г.

^[3] Препоръка на Съвета от 15 февруари 2016 г. относно интеграцията на дълготрайно безработните лица на пазара на труда (2016/C 67/01).

^[4] Европейска комисия, „The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes“, окончателен доклад, 2019 г.

^[5] Речник на термините на Евростат.

^[6] Белгия, България, Гърция, Италия, Словакия, Словения, Франция.

^[7] България, Гърция, Ирландия, Испания, Италия, Малта, Португалия, Словакия, Словения, Хърватия.

^[8] Европейска комисия, „Employment and Social Developments in Europe“, септември 2019 г.

^[9] Договор за функционирането на Европейския съюз, член 149.

^[10] Европейска комисия, „Европа 2020 — Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“, COM(2010) 2020 final.

^[11] Европейска комисия, „Програма за нови умения и работни места: европейският принос за постигане на пълна заетост“, COM(2010) 682 final.

^[12] Речник на термините на ОИСР.

^[13] Европейска комисия, „The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes“, окончателен доклад, 2019 г.

^[14] Европейска комисия, „Европейски семестър — Тематичен информационен документ — Активни политики по заетостта“, ноември 2017 г.

^[15] Въз основа на данни за 26 държави членки, без Обединеното кралство и Малта.

^[16] Европейски стълб на социалните права, „Принцип 4: Активна подкрепа за заетостта“.

^[17] Решение на Съвета от 21 октомври 2010 г. относно насоки за политиките за заетост на държавите членки, 2010/707/ЕС, приложение, насока 7: Засилено участие на жените и мъжете на пазара на труда, намаляване на структурната безработица и подобряване на качеството на работните места. Решение (ЕС) 2015/1848 на Съвета от 5 октомври 2015 г. относно насоки за политиките по заетостта на държавите членки за 2015 г., приложение, насока 6: Подобряване на предлагането на работна ръка, уменията и компетентностите. Решение (ЕС) 2018/1215 на Съвета от 16 юли 2018 г. относно насоки за политиките за заетост на държавите членки.

^[18] Препоръка на Съвета от 15 февруари 2016 г. относно интеграцията на дълготрайно безработните лица на пазара на труда (2016/C 67/01).

^[19] Европейска комисия, „Доклад на Комисията до Съвета, Оценка на препоръката на Съвета относно интеграцията на дълготрайно безработните лица на пазара на труда“, COM(2019) 169 final.

^[20] Регламент (ЕС) № 1304/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския социален фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1081/2006 на Съвета.

^[21] Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета.

^[22] Инвестиционен приоритет 9i („Активно приобщаване, включително с оглед на насърчаване на равните възможности и активното участие, и по-добрата пригодност за заетост“) също подкрепя дълготрайно безработните лица, но като цяло предоставя различен вид помощ с по-широк акцент върху социалното приобщаване.

^[23] Регламент (ЕС) 2020/672 на Съвета от 19 май 2020 г. за създаване на Европейски инструмент за временна подкрепа с цел смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства (SURE) вследствие на избухването на COVID-19, ОВ L 159, 20.5.2020 г., стр. 1.

^[24] Преглед № 06/2020 на ЕСП, „Рискове, предизвикателства и възможности на мерките на икономическата политика на ЕС в отговор на кризата поради COVID-19“. ОИСР, „Job retention schemes during the COVID-19 lockdown and beyond“, актуализиран на 12 октомври 2020 г.

^[25] ОИСР,„Employment Outlook 2020“. Европейска комисия, „European Economic Forecast, Spring 2021“, Institutional paper 149, май 2021 г.

^[26] Ирландия (Програма за заетост, приобщаване и учене за периода 2014—2020 г.), Италия (Национална оперативна програма за системи за активни политики по заетостта), Полша (Регионална оперативна програма на Силезкото воеводство за периода 2014—2020 г.) и Словакия (Оперативна програма „Човешки ресурси 2014—2020 г.“).

^[27] Европейска комисия, „Study for the Evaluation of ESF support to Employment and Labour Mobility“, юни 2020 г., стр. 26.

^[28] Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби и Регламент (ЕС) № 1304/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд.

^[29] Въз основа на данни на Комисията.

^[30] Белгия, Германия, Гърция, Ирландия, Испания, Италия, Литва, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Словения, Франция, Хърватия.

^[31] Европейска комисия, „Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market“, януари 2019 г.

^[32] Европейска комисия, Ismeri, IES и Ecorys: „Pilot and feasibility study on the sustainability and effectiveness of results for European Social Fund participants using Counterfactual impact evaluations“, юли 2019 г.

^[33] Европейска комисия, „The feasibility of developing a methodology for measuring the distance travelled and soft outcomes for long-term unemployed people participating in Active Labour Market Programmes“, окончателен доклад, юли 2019 г.

^[34] Европейска комисия, „Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market“, януари 2019 г.

^[35] Силезко воеводство, „Evaluation of the OPs contribution to achieving the objectives of Priority Axis VII: Regional Labour Market“, юли 2020 г.

^[36] „Доклад на Европейската сметна палата относно резултатите, постигнати с бюджета на ЕС―състояние в края на 2020 година“ , точка 3.45.

^[37] Работен документ на службите на Комисията, „Analytical Supporting Document accompanying the document Proposal for a Council Recommendation“, SWD(2015) 176 final.

^[38] Специален доклад 24/2021 на ЕСП, „Финансиране, основано на резултатите, в политиката на сближаване — достойна амбиция, но остават пречки в периода 2014—2020 г.“, точка 26.

^[39] Работен документ на службите на Комисията, „Country Report Ireland 2015 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances“, SWD(2015) 27 final; Работен документ на службите на Комисията, „Country Report Slovakia 2018“, COM(2018) 120 final; Работен документ на службите на Комисията, „Country Report Slovakia 2020“, COM(2020) 150 final.

^[40] Европейска комисия, „Thematic note on the ESF and YEI support to long-term unemployed (LTU) and the implementation of Council Recommendation on integration of LTU into the labour market“, януари 2019 г.

^[41] Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 г. за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика от 24 юни 2021 г.

^[42] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 15.

^[43] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 73, параграф 2, буква б).

^[44] Регламент (ЕС) № 1304/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Европейския социален фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1081/2006 на Съвета, приложение.

^[45] Европейска комисия, „Study on the monitoring and evaluation systems of the ESF, Final report“, май 2018 г.

^[46] Европейска комисия, „Guidance document: Annex D - Practical guidance on data collection and validation“, май 2016 г.

^[47] Регламент (ЕС) 2021/1060 и Регламент (ЕС) 2021/1057 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Европейски социален фонд плюс (ЕСФ+) и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1296/2013, от 24 юни 2021 г.

^[48] Европейска комисия, „Thematic note on the ESF and YEI support to LTU and the Council Recommendation on integration of LTU into the labour market“ от януари 2019 г.; и Европейска комисия, „Study for the evaluation of ESF support to employment and labour mobility“ от юни 2020 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7038-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/567	QJ-AB-21-025-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7035-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/738	QJ-AB-21-025-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява чрез Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, например патенти, марки, регистрирани дизайни, лога и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са преотстъпени на Вас.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да се използва без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.