Podpora EU za boj proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji

Povzetek

I

Trgovina z ljudmi je zelo donosen kriminal, huda kršitev človekovih pravic in grožnja svetovni varnosti. Boj proti trgovini z ljudmi je sicer še vedno v pristojnosti držav članic, vendar se je tudi EU zavezala k izkoreninjenju tega problema in sprejela več ukrepov za podporo državam članicam na tem področju.

II

Trgovina z ljudmi je globalen problem, pred katerim ni varna nobena država, vendar je EU še posebej ranljiva, saj je privlačen cilj za žrtve trgovine z ljudmi iz različnih držav. Azija, ki je najbolj poseljena regija na svetu, je regija izvora velikega števila žrtev medregionalne trgovine z ljudmi. Trgovine z ljudmi ni mogoče obravnavati ločeno od revščine, dostopa do izobraževanja in zdravstva, spolne diskriminacije ali krivic, ki se dogajajo manjšinam. Na splošno velja, da so revščina, spolna diskriminacija in konflikti med najpomembnejšimi temeljnimi vzroki za trgovino z ljudmi.

III

Z Lizbonsko pogodbo se je okrepila vloga Komisije pri usklajevanju in usmerjanju odziva EU. Leta 2011 je bila sprejeta direktiva na področju boja proti trgovini z ljudmi, kmalu za tem pa oblikovana Strategija EU za odpravo trgovine z ljudmi za obdobje 2012–2016. Strategija in številni drugi dokumenti politike, ki jo dopolnjujejo, skupaj določajo pristop EU k boju proti trgovini z ljudmi. Strategija za boj proti trgovini z ljudmi za obdobje po letu 2016 še ni bila predstavljena.

IV

V tem poročilu je Sodišče preučilo uspešnost podpore EU v boju proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji. Pri reviziji je preučevalo, ali je pristop EU k boju proti trgovini z ljudmi v povezavi s temi regijami celovit in ali so projekti EU na tem področju v južni/jugovzhodni Aziji med letoma 2009 in 2015 uspešno prispevali k boju proti trgovini z ljudmi.

V

Odprava trgovine z ljudmi je dolgoročen proces, ki zahteva obravnavo mnogih temeljnih vzrokov (npr. neenakost med spoloma, revščina, pravice manjšin, izobraževanje in zdravstvo) in prekinitev dejavnosti kriminalnih mrež. Trgovina z ljudmi je po definiciji nezakonita dejavnost, za katero so le redko na voljo zadostni in primerljivi statistični podatki. Zaradi tega zapletenega konteksta, številnih širokih prioritet in omejenih sredstev je Sodišče ugotovilo, da je bila EU delno uspešna pri podpiranju boja proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji.

VI

Okvir politike EU na področju trgovine z ljudmi zagotavlja celovit pristop k obravnavi tega problema, vendar nekateri vidiki še niso docela razviti ali niso relevantni za južno/jugovzhodno Azijo. Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje v boju proti trgovini z ljudmi uporabljata različne instrumente, bodisi neposredno bodisi posredno: dialog o človekovih pravicah je še posebej uporaben, drugi instrumenti pa vključujejo dvostranske dialoge in podporo regionalnim forumom (npr. ASEAN in ASEM v Aziji). Doslej še ni bilo sklenjeno nobeno novo partnerstvo med EU in katero koli državo južne/jugovzhodne Azije, namenjeno boju proti trgovini z ljudmi.

VII

Kljub specifičnim pomanjkljivostim je imela večina preučenih projektov v južni in jugozahodni Aziji nekaj pozitivnih rezultatov pri boju proti trgovini z ljudmi, njihova trajnost pa je bila problematična. Od leta 2009 se boj proti trgovini z ljudmi v teh regijah na splošno izboljšuje, vendar med državami obstajajo velike razlike, poleg tega pa je splošen razvoj težko povezati z rezultati, ki so jih dosegli posamezni ukrepi EU. Okvir za izbor projektov ni omogočal izvajanja celovitega pristopa, pri zasnovi projektov pa so se pojavljale slabosti, zlasti pri določitvi ciljev in kazalnikov. Poleg tega so izvajanje projektov ovirale lokalne omejitve in zamude.

VIII

Sodišče na podlagi revizije priporoča, naj Komisija usklajeno z ESZD:

• izpopolni strateški okvir za boj proti trgovini z ljudmi tako, da bo bolj relevanten za južno/jugovzhodno Azijo,
• optimizira učinek projektov tako, da jih vključi v celovit okvir.

Uvod

Ozadje: Trgovina z ljudmi

01

Trgovina z ljudmi je resen zločin in huda kršitev človekovih pravic. Trgovci z ljudmi izkoriščajo žrtve v njihovih državah ali v tujini. Nobena država ni varna pred tem pojavom, niti kot država izvora niti kot tranzitna ali ciljna država. Iz ocen EU, OZN in ZDA je razvidno, da trgovina z ljudmi ogroža svetovno varnost¹.

02

Obstaja široko soglasje o potrebi po odpravi trgovine z ljudmi. Protokol za preprečevanje, zatiranje in kaznovanje trgovine z ljudmi, zlasti ženskami in otroki (Palermski protokol), ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, sprejeto leta 2000, je ratificiralo 170 držav². Palermski protokol je prvi mednaroden pravno zavezujoč instrument, ki vsebuje usklajeno opredelitev trgovine z ljudmi.

03

Trgovina z ljudmi vključuje novačenje, prevoz, premestitev, dajanje zatočišča ali sprejemanje oseb z uporabo sile, goljufijo ali prisilo za namene izkoriščanja³. Trgovina z ljudmi je močno povezana s spolom (tj. večina žrtev je žensk in deklet), kar je treba upoštevati pri oblikovanju podpornih ukrepov. Prisilno delo in spolno izkoriščanje sta najpogostejši vrsti izkoriščanja na svetovni ravni. Druge oblike izkoriščanja so delo otrok, nedovoljen odvzem organov in prisilne poroke.

04

Tako kot druga kazniva dejanja je trgovina z ljudmi nezakonita dejavnost, ki jo je težko opazovati in meriti. Kadar je trgovina z ljudmi mednarodna, pogosto poteka v smeri iz manj razvitih v bolj razvite države. Z večino žrtev se trguje znotraj meja njihove države (42 %) ali regije (36 %), žrtve in trgovci z ljudmi pa pogosto prihajajo iz istega kraja, govorijo isti jezik ali so istega etničnega porekla. Trgovine z ljudmi ni mogoče obravnavati ločeno od revščine, dostopa do izobraževanja in zdravstva, spolne diskriminacije ali krivic, ki se dogajajo manjšinam. Na splošno velja, da so revščina, spolna diskriminacija in konflikti med najpomembnejšimi temeljnimi vzroki za trgovino z ljudmi.

05

Globalizacija gospodarstva je trgovino z ljudmi še pospešila. Širši dostop do trga za poceni delovno silo in poceni proizvode daje trgovcem z ljudmi več možnosti za izkoriščanje ranljivih žrtev. Globalizacija je tako povečala verjetnost, da so potrošniki blaga in storitev posredno povezani s trgovino z ljudmi, na primer z otroki, ki so prisiljeni šivati nogometne žoge, z migranti, ki so primorani delati kot ribiči v suženjskih razmerah, in z najstnikom, ki je pobegnil od doma in postal žrtev trgovine z ljudmi za spolne namene v bližini neke turistične destinacije.

06

Zaradi teh dejavnikov mediji po vsem svetu trgovini z ljudmi namenjajo veliko pozornosti. Leta 2016 je bila Pulitzerjeva nagrada v kategoriji koristi za družbo podeljena skupini novinarjev, ki so naredili mednarodno preiskavo ribiške industrije v jugovzhodni Aziji, ki je privedla do osvoboditve več kot 2000 sužnjev. Morski hrani, ki so jo ti ulovili, je bilo mogoče slediti do supermarketov in ponudnikov hrane za hišne živali v razvitih državah.

07

Trgovina z ljudmi je zelo dobičkonosno kaznivo dejanje. Po podatkih Evropskega policijskega urada (Europol) letni prihodki od trgovine z ljudmi presegajo 29 milijard EUR⁴. Ker ni zanesljivih statističnih podatkov je težko opredeliti obseg trgovine z ljudmi, vendar se ocenjuje, da je 46 milijonov ljudi ujetih v sodobno suženjstvo⁵.

08

V Aziji, ki je najbolj poseljena regija na svetu, je približno dve tretjini vseh ljudi, ki živijo v sodobnem suženjstvu. Azija je tudi regija izvora velikega števila žrtev nadregionalne trgovine z ljudmi⁶. Mediji so se pri poročanju o trgovini z ljudmi osredotočali na to, kako problem obravnavajo nacionalne vlade, mednarodne organizacije, civilna družba in donatorji.

09

Obravnava trgovine z ljudmi je dolgoročen proces, ki zahteva spremembo v odnosu do tega problema ter vzpostavitev pravne države in močne civilne družbe. Pri projektih na področju varstva človekovih pravic je trajnost zmeraj izziv, saj sta za ohranitev doseženih rezultatov pogosto potrebna stalna podpora donatorjev in doseganje predanosti na nacionalni ravni. Poleg tega so tokovi in prakse trgovine z ljudmi dinamični, zato se prilagajajo ukrepom kazenskega pregona. Podobno kot pri drugih vprašanjih na področju človekovih pravic bo šele čez nekaj časa mogoče oceniti, ali so izvedeni ukrepi prispevali k odpravi problema.

Vloga EU in akterji v boju proti trgovini z ljudmi onstran meja EU

10

Po tem, ko je Svet sprejel dokument o ukrepih za krepitev zunanje razsežnosti EU pri preprečevanju trgovine z ljudmi⁷, je bil leta 2009 uveden strateški okvir EU za boj proti trgovini z ljudmi v tretjih državah. V dokumentu o ukrepih je Svet pozval EU in države članice k usklajenemu ukrepanju za preprečevanje trgovine z ljudmi in boj proti njej v sodelovanju s tretjimi državami, regijami in mednarodnimi organizacijami. Ta pristop je bil potrjen v obsežnejšem večletnem programu za območje svobode, varnosti in pravice za obdobje 2010–2014 (v nadaljnjem besedilu: stockholmski program)⁸.

11

Z Lizbonsko pogodbo se je metoda EU začela uporabljati za področja nekdanjega stebra policijskega in pravosodnega sodelovanja⁹, s čimer se je okrepila vloge Evropske komisije v boju proti trgovini z ljudmi. Direktiva 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev¹⁰ (v nadaljnjem besedilu: Direktiva) ponovno poziva k celovitemu pristopu EU, v katerem bosta povezani notranja in zunanja razsežnost. Direktiva poziva države članice, naj olajšajo delo koordinatorja EU za boj proti trgovini z ljudmi in tako prispevajo k oblikovanju usklajene in okrepljene strategije Unije.

12

Leta 2012 je Komisija sprejela strategijo EU za odpravo trgovine z ljudmi za obdobje 2012–2016 (strategija za boj proti trgovini z ljudmi). S tem je bil vzpostavljen splošen okvir politike in opredeljenih je bilo pet prioritet, na katere se mora osredotočiti EU: zaščita žrtev, preprečevanje izkoriščanja ranljivih oseb, pregon trgovcev z ljudmi, okrepitev usklajevanja in sodelovanja ter izmenjava informacij. Strategija je zajemala 40 ukrepov, ki naj bi jih izvedle institucije EU in države članice. Strategija za boj proti trgovini z ljudmi za obdobje po letu 2016 še ni pripravljena (stanje aprila 2017).

13

EU nima instrumenta financiranja, ki bi bil namenjen posebej boju proti trgovini z ljudmi. Sredstva se zato zagotavljajo z različnimi instrumenti, od programov s področja varnosti do v celoti razvojnih instrumentov. Instrumenti imajo različne pravne podlage: nekateri vključujejo odpravo trgovine z ljudmi kot specifičen cilj, drugi pa obravnavajo širša vprašanja, kot so boj proti organiziranemu kriminalu, izvajanje načela pravne države ali nezakonito priseljevanje.

14

Zato je težko pripraviti celovite podatke o celotnem financiranju EU za obravnavo trgovine z ljudmi¹¹. Komisija v svojem poročilu o napredku v boju proti trgovini z ljudmi iz leta 2016¹² navaja, da je Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj (GD DEVCO) med letoma 2011 in 2013 financiral 53 projektov v vrednosti približno 37 milijonov EUR. Ne daje pa podatkov o projektih, ki sta jih upravljala Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja (GD NEAR) ali služba za instrumente zunanje politike, niti podatkov o tem, ali so imele od sredstev, ki jih upravlja Generalni direktorat za migracije in notranje zadeve, korist tretje države.

15

GD DEVCO je glavna služba, pristojna za upravljanje razvojne pomoči za regijo južne/jugovzhodne Azije. Najpomembnejša instrumenta, ki ju uporablja GD DEVCO za podporo projektov za boj proti trgovini z ljudmi, sta instrument za razvojno sodelovanje (DCI) in evropski instrument za demokracijo in človekove pravice (EIDHR).

Obseg revizije in revizijski pristop

16

EU se na trgovino z ljudmi lahko odziva na različne načine, na primer s finančno pomočjo, političnim dialogom in večstranskimi ukrepi.¹³ Na voljo ima torej vrsto orodij, instrumentov in virov, ki jih lahko uporabi, da bi bil njen pristop k zunanjim ukrepom na področju boja proti trgovini z ljudmi doslednejši, uspešnejši in bolj strateško usmerjen. Ta pristop je znan kot celovit pristop EU, ki obravnava tudi skupno odgovornost institucij EU in držav članic¹⁴.

17

Sodišče se je odločilo, da bo svojo revizijo osredotočilo na regiji južne in jugovzhodne Azije zaradi razširjenosti trgovanja z ljudmi v teh regijah in prioritet, ki jih je izrazil Svet. Po podatkih globalnega indeksa suženjstva za leto 2016 je na svetu skoraj 46 milijonov žrtev trgovine z ljudmi, od tega skoraj dve tretjini v Aziji ali z azijskim poreklom. Južna in jugovzhodna Azija¹⁵ skupaj vključujeta razmeroma veliko število držav, ki jih je Svet opredelil kot prioritete boja proti trgovini z ljudmi.

18

Pri reviziji je Sodišče preučevalo, ali je bila podpora EU za boj proti trgovini z ljudmi v južni in jugovzhodni Aziji uspešna. Pri oceni je Sodišče odgovorilo na naslednji podvprašanji:

1. Ali je bil pristop EU k boju proti trgovini z ljudmi v južni in jugovzhodni Aziji celovit?
2. Ali so projekti EU uspešno prispevali k obravnavi trgovine z ljudmi v južni in jugovzhodni Aziji?

19

Sodišče je identificiralo in preučilo vse projekte, povezane z bojem proti trgovini z ljudmi, ki so se v južni/jugovzhodni Aziji izvajali med letoma 2009 in 2015 (glej Prilogo I) s skupnim proračunom 31 milijonov EUR. EU je svoj prvi strateški okvir za boj proti trgovini z ljudmi v tretjih državah sprejela leta 2009 (dokument o ukrepih, glej odstavek 10). Komisija je Sodišču predložila seznam projektov, povezanih z bojem proti trgovini z ljudmi v južni in jugovzhodni Aziji (22 projektov skupne vrednosti 13 milijonov EUR). Sodišče je seznam dopolnilo z dodatnimi projekti v južni in jugovzhodni Aziji, ki so očitno povezani z bojem proti trgovini z ljudmi (13 dodatnih projektov v skupni vrednosti 18 milijonov EUR). 35 projektov se je izvajalo v desetih od 19 držav v teh regijah¹⁶.

20

Revizijsko delo Sodišča je zajemalo pregled dokumentacije Komisije in Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD), razgovore z uslužbenci Komisije in ESZD ter revizijski obisk na Tajskem, ki je glavno središče dejavnosti ZN v Aziji in na Pacifiku. Cilj obiska je bil pridobiti dodatne informacije in opraviti razgovore z zaposlenimi v delegaciji EU, predstavniki nacionalnih organov, upravičenci, drugimi donatorji in organizacijami civilne družbe. V okviru revizijskega obiska se je Sodišče srečalo tudi s predstavniki regionalnih sedežev ustreznih agencij ZN.

Opažanja

Okvir politike EU za boj proti trgovini z ljudmi večinoma omogoča celovit pristop k obravnavi trgovine z ljudmi, čeprav nekateri vidiki še niso do konca razviti

Okvir politike EU za boj proti trgovini z ljudmi je določen v več med seboj povezanih dokumentih

21

Sodišče je v tem delu poročila preučilo, ali je strategija EU temeljila na relevantnih in zanesljivih podatkih o trgovini z ljudmi, ali je EU določila ožje cilje ter jasne in relevantne prioritete, ki zajemajo kazenski vidik in vidik človekovih pravic, ter ali je EU obravnavala trgovino z ljudmi kot prioriteto v nacionalnih strategijah za varstvo človekovih pravic.

Strategija za boj proti trgovini z ljudmi je dokument na visoki ravni, ki daje omejene smernice glede zunanje razsežnosti boja proti trgovini z ljudmi

22

Pri pripravi strategije za boj proti trgovini z ljudmi ni bilo zadostnih in primerljivih statističnih podatkov. Zbiranje podatkov o kriminalnih dejavnostih je že samo po sebi težavno¹⁷, poleg tega pa z državami južne/jugovzhodne Azije ni izmenjave obveščevalnih podatkov na področju trgovine z ljudmi.

23

Strategija EU za boj proti trgovini z ljudmi vključuje 40 ukrepov, razdeljenih med pet prioritet: zaščita žrtev, preprečevanje, pregon trgovcev z ljudmi, okrepitev usklajevanja in sodelovanja ter izmenjava informacij. Samo eden od 40 ukrepov obravnava zunanjo razsežnost boja proti trgovini z ljudmi. Do aprila 2017 Komisija še ni objavila celovite ocene rezultatov, doseženih v okviru strategije EU za boj proti trgovini z ljudmi, poleg tega pa še ni predstavila okvira politike za boj proti trgovini z ljudmi za obdobje po letu 2016.¹⁸

24

V strategiji za boj proti trgovini z ljudmi niso bili določeni specifični cilji in ožji cilji, ki bi lahko prispevali k pripravi usmerjenih ukrepov na terenu in oceni doseženih rezultatov. V strategiji je navedeno tudi, da je treba oblikovati seznam prioritetnih tretjih držav in regij za prihodnja partnerstva ter da bi lahko delegacije EU v prioritetnih tretjih državah in regijah v letu 2013 uvedle mehanizme sodelovanja v boju proti trgovini z ljudmi, da bi se tako okrepilo sodelovanje, oblikovala partnerstva ter izboljšala usklajevanje in doslednost.

25

Svet je decembra 2012 na podlagi predloga Komisije¹⁹ sprejel seznam prioritetnih držav in regij. Ob upoštevanju omejenosti financiranja smo ugotovili, da geografsko prednostno razvrščanje ni bilo dovolj specifično za usmerjanje ukrepov, saj je bila večina držav v razvoju vključenih posamezno ali kot del geografske regije. Poleg tega ni bilo zagotovljeno nobeno spremljanje rezultatov tega pristopa, na primer redno posodabljanje ali potrditev, da so geografske prioritete še relevantne. V južni/jugovzhodni Aziji so geografske prioritete Vietnam, območje svilene poti²⁰ (zlasti Indija) in države jugovzhodne Azije (zlasti Tajska, Laos, Kambodža in Filipini).

Strategijo za boj proti trgovini z ljudmi dopolnjujejo drugi dokumenti politike

26

Trgovina z ljudmi je kompleksen pojav, ki ga je mogoče obravnavati z različnih vidikov. Z vidika človekovih pravic pristop EU k boju proti trgovini z ljudmi dopolnjujejo naslednji dokumenti: evropska agenda o migracijah, evropska agenda za varnost, akcijski načrt EU za boj proti tihotapljenju migrantov (2015–2020), akcijski načrt EU za človekove pravice in demokracijo za obdobje 2015–2019, nov okvir za dejavnosti EU v zvezi z enakostjo spolov in krepitvijo vloge žensk v zunanjih odnosih EU za obdobje 2016–2020 in dokument Strateška prizadevanja za enakost spolov v obdobju 2016–2019.

27

EU bo brez izjeme spodbujala človekove pravice na vseh področjih svojega zunanjega delovanja²¹. Pri dvostranskem sodelovanju je mehanizem, ki ga EU največ uporablja, oblikovanje prilagojenih pristopov, ki se odražajo v lokalnih državnih strategijah za človekove pravice²². Te strategije so zasnovane tako, da jih EU in države članice vključijo v svoje politike. So podlaga za dialog o človekovih pravicah, delegacije EU in sedež pa jih redno spremljajo v poročilih o napredku in pregledih.

28

EU je razvila strategije na področju človekovih pravic za vse države, ki jih je zajela revizija. Države članice so dejavno prispevale k tem strategijam, in sicer od priprave strategije do faze njenega sprejetja. Države članice so imele svoje predstavnike v delovnih skupinah Sveta, pristojnih za Azijo in človekove pravice na splošno²³, to sta delovna skupina Sveta za Azijo/Oceanijo (COASI) in delovna skupina za človekove pravice (COHOM). Sodelovanje držav članic v obeh delovnih skupinah je zagotovilo dosledno uporabo strategije v celotni regiji ter doslednost s tematskega vidika.

29

Vprašanja v zvezi s trgovino z ljudmi so običajno vključena v strategije o človekovih pravicah na način, ki je po mnenju Evropske službe za zunanje delovanje najprimernejši in najsprejemljivejši za EU in državo partnerico, saj zagotavlja učinkovito ravnovesje med bojem proti trgovini z ljudmi in drugimi prioritetami. Strategije za človekove pravice, ki smo jih pregledali, ustrezno obravnavajo relevantna vprašanja, povezana s trgovino z ljudmi na področju pravic žensk, otrok in manjšin.

30

Boj proti trgovini z ljudmi kot kaznivemu dejanju je EU obravnavala predvsem v poročilu iz leta 2013 o oceni ogroženosti zaradi organiziranega kriminala in hudih kaznivih dejanj. V tem poročilu je bila trgovina z ljudmi opredeljena kot ena največjih groženj za EU (ocena, ki je bila potrjena leta 2017²⁴). Na podlagi tega poročila je Svet odobril poseben večletni strateški načrt za boj proti trgovini z ljudmi in letne operativne akcijske načrte. V teh dokumentih je trgovina z ljudmi obravnavana z vidika kaznivega dejanja, ki ni zajet v strategiji za boj proti trgovini z ljudmi. Dokumenti so osredotočeni na vidik kazenskega pregona v boju proti trgovini z ljudmi v Evropi in zato vključujejo le omejeno število ukrepov v tretjih državah. Noben od teh ukrepov ni namenjen državam južne/jugovzhodne Azije.

Okvir politike EU podpirajo številni instrumenti: dialog o človekovih pravicah je še posebej uporaben, drugi instrumenti pa bi se lahko več uporabljali za boj proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji

31

V tem delu poročila je Sodišče preučilo, ali je uporaba različnih instrumentov (vključno z načrtovanjem, usklajevanjem in dialogom o človekovih pravicah) olajšala celovito ukrepanje. Ocenilo je tudi, ali so bila sklenjena partnerstva za boj proti trgovini z ljudmi s tretjimi državami, regijami in mednarodnimi organizacijami v južni in jugovzhodni Aziji.

EU je zagotovila finančno pomoč za boj proti trgovini z ljudmi v južni in jugovzhodni Aziji, vendar programsko načrtovanje ni vključevalo splošne utemeljitve in usmeritve, poleg tega pa potencial programa ni bil v celoti izkoriščen

32

EU ni oblikovala nobenega instrumenta financiranja, ki bi bil posebej namenjen boju proti trgovini z ljudmi. To pomeni, da je za financiranje dejavnosti na tem področju treba usklajeno uporabljati obstoječe instrumente. Revidirani projekti so se financirali iz instrumenta za razvojno sodelovanje (DCI) in evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice (EIDHR), ki se lahko uporabljata za financiranje dejavnosti, povezanih z vidikom človekovih pravic pri trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji. Komisija sedaj opravlja pregled teh instrumentov za zunanje financiranje (vmesna ocena instrumentov DCI in EIDHR), ki naj bi bil predvidoma zaključen do sredine leta 2017.

33

Komisija, ESZD in države članice v okviru načrtovanja programov sodelujejo pri oblikovanju strategij za pomoč, določanju prioritet in dodelitvi sredstev finančnih instrumentov. Vse pregledane države so imele najmanj po en strateški dokument, ki je bil sprejet po sprejetju strategije EU za boj proti trgovini z ljudmi. V programskih dokumentih za 10 držav, ki jih je zajela naša revizija, strategija EU za boj proti trgovini z ljudmi ali geografske prioritete Sveta niso omenjene.

34

Poleg tega ni izčrpnih podatkov o finančni podpori EU za boj proti trgovini z ljudmi za obdobje 2009–2015²⁵. Komisija vzdržuje podatkovno zbirko projektov, povezanih z bojem proti trgovini z ljudmi (podatkovna zbirka spletne strani za boj proti trgovini z ljudmi). Toda Sodišče je ugotovilo, da ta podatkovna zbirka ni izčrpen vir informacij o financiranju. Zato ne more biti učinkovita podpora za relevantne nosilce odločanja in strokovnjake pri določanju prioritet in usmerjanju ukrepov. Vzrok za to je pomanjkanje jasnih meril, ki bi opredeljevala pomen „ukrepa, povezanega s trgovino z ljudmi“ (glej Prilogo III)²⁶. To pomeni, da ne moremo oceniti, ali je razdelitev sredstev med regijami v skladu s prioritetami Sveta.

35

Večji del finančne podpore EU za boj proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji se zagotavlja z nepovratnimi sredstvi EU (glej odstavek 46). Leta 2014 je Evropska komisija delegacijam EU uradno naročila, naj povečajo najnižji dovoljen znesek nepovratnih sredstev za nacionalne razpise za zbiranje predlogov, da bi se zmanjšalo število pogodb²⁷. Komisija pričakuje, da bo sodelovanje z večjimi in bolj profesionalnimi nevladnimi organizacijami omogočilo boljše upravljanje in boljšo zasnovo projektov. Vendar pri tej odločitvi ni v celoti upoštevano to, da se število nevladnih organizacij, dejavnih v boju proti trgovini z ljudmi, razlikuje od države do države in da bo morda v nekaterih državah težko oblikovati skupine s potrebnimi izkušnjami.

Dialog o človekovih pravicah se je izkazal za koristno orodje za boj proti trgovini z ljudmi

36

Instrumenti za razvojno pomoč omogočajo obravnavo problema trgovine z ljudmi z vidika človekovih pravic. Eno najpomembnejših orodij EU za promoviranje človekovih pravic so redni dialogi s partnerskimi državami. Ti dialogi so diplomatsko orodje, ki lajša razpravo o občutljivih vprašanjih človekovih pravic. Dialogi o človekovih pravicah so uspešni, ker lahko koristijo drugim področjem politike, kot sta razvojno sodelovanje in trgovina, ter političnim dialogom na višji ravni.

37

Politični dialog se lahko olajša s konkretno podporo instrumentov za tehnično pomoč, kot sta instrument za tehnično pomoč in izmenjavo informacij ter mehanizem za podporo političnega dialoga.

38

Evropska unija izvaja dialoge o človekovih pravicah z več kot 40 državami, od tega desetimi iz južne/jugovzhodne Azije, ki so zajete v to revizijo. Ti dialogi se vzpostavijo v skladu s smernicami EU za dialoge o človekovih pravicah, na podlagi katerih imajo delegacije EU pomembno vlogo v fazah priprave, izvajanja in komuniciranja. V desetih državah, ki jih zajema revizija, je dialog o človekovih pravicah potekal redno, zaradi česar je imela EU možnost za obravnavo pomembnih vprašanj v zvezi s trgovino z ljudmi. ESZD uporablja notranja poročila o razpravah v okviru dialoga o človekovih pravicah kot referenčne dokumente pri načrtovanju dejavnosti, financiranih iz evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice.

39

Službe ESZD, pristojne za zadevno regijo in človekove pravice, pred vsakim dialogom oblikujejo stališče EU. Pogosto je pri tem treba določiti vprašanja, ki zahtevajo prednostno obravnavo. V desetih revidiranih državah je potekal vsaj po en dialog, ki je obravnaval vsaj en vidik v zvezi s trgovino z ljudmi. Sodišče je ugotovilo, da je sodelovanje ustreznih služb ESZD, pristojnih za človekove pravice, na sedežu ESZD prispevalo k zagotovitvi doslednosti med različnimi večstranskimi pobudami na področju trgovine z ljudmi in k doseganju strateških ciljev EU na področju človekovih pravic v državah južne/jugovzhodne Azije.

EU je podprla regionalne pobude na najvišji ravni, vendar doslej še ni sklenila namenskih partnerstev za boj proti trgovini z ljudmi z nobeno od držav južne/jugovzhodne Azije

40

Ključni partner EU v tej regiji je Združenje držav jugovzhodne Azije (ASEAN), ki je po mnenju Sveta med glavnimi akterji za stabilizacijo azijsko-pacifiške regije²⁸. EU je v preteklosti podprla razvoj mehanizma združenja ASEAN za človekove pravice in vzpostavitev medvladne komisije združenja ASEAN za človekove pravice. Na 27. vrhu združenja ASEAN v letu 2015²⁹ je bila odobrena pravno zavezujoča Konvencija združenja ASEAN proti trgovini z ljudmi, zlasti ženskami in otroki. Po ratifikaciji v najmanj šestih državah³⁰ je konvencija začela veljati marca 2017.

41

Balijski proces je pobuda za obravnavo problema tihotapljenja ljudi, trgovine z ljudmi in nedovoljenih migracij v tej regiji. Vodilno vlogo v procesu imata Indonezija in Avstralija. Pri procesu sodeluje 48 članov, vključno z Visokim komisarjem Združenih narodov za begunce, Mednarodno organizacijo za migracije (IOM) in Uradom Združenih narodov za droge in kriminal. Komisija in 12 držav članic EU sodeluje kot opazovalci. V središču balijskega procesa je sicer vprašanje migracij (pobuda ima seznam strokovnjakov za migracije, nima pa seznama strokovnjakov za trgovino z ljudmi), vendar je bila v okviru pobude ustanovljena delovna skupina za boj proti trgovini z ljudmi, ki se je prvič sestala marca 2015.

42

To, da ni uveljavljene skupnosti strokovnjakov s področja boja proti trgovini z ljudmi, je vplivalo na spodbujanje izmenjave znanja. Komisija je pripravila seznam kontaktnih točk³¹ za boj proti trgovini z ljudmi, ki pa je bil nepopoln (ni vključeval Indonezije, Mjanmara, Nepala, Pakistana in Tajske). Kontaktne točke so prejele le osnovno usposabljanje in informacijske pakete. Delegacije EU so uporabljale obstoječe strukture kontaktnih točk za človekove pravice. Čeprav je bilo to smiselno z vidika učinkovitosti, pa je pomenilo, da se je razvilo manj specializiranega znanja v zvezi z bojem proti trgovini z ljudmi.

43

Vse države južne/jugovzhodne Azije razen Bangladeša, Butana, Laosa in Nepala³² so pogodbenice Palermskega protokola (glej odstavek 2). V strategiji EU za boj proti trgovini z ljudmi se poziva k uporabi partnerstev za boj proti trgovini z ljudmi onstran meja EU. EU ima poleg dvostranskih dialogov že dolga leta vzpostavljene tudi odnose in partnerstvo s forumoma združenja ASEAN in Azijsko-evropskega srečanja, ki ju uporablja kot strukturi za boj proti trgovanju z ljudmi. Doslej še ni bilo sklenjeno nobeno novo partnerstvo med EU in katerokoli državo južne/jugovzhodne Azije, namenjeno boju proti trgovini z ljudmi.

Kljub ugotovljenim slabostim je imela večina projektov na področju boja proti trgovini z ljudmi pozitivne rezultate, njihova trajnost pa je bila problematična

Okvir za izbor projektov ni omogočal izvajanja celovitega pristopa, pri zasnovi projektov pa so se pojavljale slabosti, zlasti pri določanju ciljev in kazalnikov

44

V tem oddelku je Sodišče preučilo, ali so bili projekti skladni s prioritetami in ukrepi strategije politike EU, ali so bili cilji in kazalniki projektov ustrezni³³ ter ali je Komisija pravočasno odpravila slabosti v zasnovi projektov.

Projekti so bili skladni s splošno strategijo za boj proti trgovini z ljudmi, vendar so se obravnavali kot enkratni ukrepi

45

Sodišče je ugotovilo, da je bilo vseh 35 preučenih projektov, povezanih z bojem proti trgovini z ljudmi, skladnih s strategijo za boj proti trgovini z ljudmi iz leta 2012, s strategijo EU za zadevne države in strategijo za človekove pravice za zadevne države ter programskimi dokumenti za specifične instrumente za pomoč. Projekti so bili večinoma osredotočeni na različne vidike človekovih pravic in so dosledno poudarjali pravice in dobro počutje žensk in otrok.

46

Projekti so bili večinoma izbrani na podlagi razpisa za zbiranje predlogov projektov (32 od 35 projektov). Predlogi so bili ocenjeni in primerjani z drugimi predlogi, prejetimi v okviru istega razpisa za zbiranje predlogov. Cilj primerjalnega pristopa je bil izbrati najboljši predlog projekta v vsakem razpisu, niso pa bile upoštevane možne sinergije in interakcija z drugimi projekti ali orodji.

47

Zaradi izbora projektov, ki je temeljil na razpisih, je bil vsak izbor enkraten postopek, v katerem je imela Komisija le malo možnosti (v smislu časa, ki ga je imela na voljo, in navodil³⁴), da bi se prepričala, da je bilo v njenem portfelju projektov obravnavanih vseh pet prioritet iz strategije za boj proti trgovini z ljudmi (glej odstavek 22). Sodišče je ugotovilo, da se noben od projektov v vzorcu ni v prvi vrsti osredotočal na kazenski pregon ali izmenjavo znanja. Večina projektov je bila osredotočena predvsem na preprečevanje in/ali zaščito (skupaj 31 projektov). Le en projekt³⁵ je problem trgovine z ljudmi obravnaval z vidika kazenskega pregona, vključno z dejavnostmi za pooblastitev uslužbencev organov kazenskega pregona za boj proti zločinom, povezanim s trgovino z ljudmi, z odkrivanjem in onemogočanjem kriminalnih mrež.

Pri številnih projektih so bili cilji in/ali kazalniki šibki

48

Pri številnih projektih (23) je Sodišče opazilo probleme pri opredelitvi ciljev in/ali kazalnikov³⁶. Cilji pogosto niso bili dovolj specifični (pri 14 projektih) ali dovolj merljivi (pri 8 projektih). Kazalniki zlasti niso bili dovolj zanesljivi, verodostojni in enostavni za uporabo, v nekaterih primerih pa je bila njihova količinska opredelitev nesmiselna.

49

V sklopu 21 projektov so bile načrtovane izhodiščne študije, vendar sta bili uspešnost in dodana vrednost teh študij različni od primera do primera. Pri dveh projektih izhodiščni študiji nista bili koristni za sistem notranjega spremljanja ali izboljšanje intervencijskega logičnega okvira, saj sta bili izvedeni prepozno, nista bili dovolj podrobni ali nista bili popolnoma v skladu s kazalniki projektov³⁸. Pri štirih projektih (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 in Nepal3) pa so bile izhodiščne študije na voljo na začetku izvajanja projektov in so bile koristno izhodišče za spremljanje in oceno rezultatov projektov.

Komisija nekaterih slabosti v zasnovi projektov ni odpravila pravočasno – pred podpisom pogodbe o dodelitvi nepovratnih sredstev

50

Pri zasnovi večine projektov so bili upoštevani tveganje in pridobljene izkušnje, vendar je bila le pri sedmih projektih ocenjena verjetnost uresničitve tveganja (tj. verjetnost uresničitve scenarija in posledice uresničitve)³⁹. Pri več projektih so ocenjevalci⁴⁰ ugotovili pomanjkljivosti v logičnem okviru v fazi predloga, vendar te slabosti niso bile v celoti upoštevane pri izvajanju projekta:

1. pri projektu Indonesia1 je eden izmed ocenjevalcev celotnega predloga opozoril na slabe kazalnike, vendar poročilo o oceni teh ugotovitev ne odraža, poleg tega pa kazalniki niso bili popravljeni;
2. ocenjevalci projekta Philippines2 so ugotovili slabosti pri ubeseditvi specifičnih ciljev (poročali so o „ zgolj vrsti dejavnosti, ki so zelo podobne pričakovanim rezultatom“), vendar te pomanjkljivosti niso bile odpravljene pred podpisom pogodbe o dodelitvi nepovratnih sredstev;
3. ocenjevalec projekta Nepal3 je ugotovil, da ni bila izvedena ne izhodiščna raziskava ne primerjalna analiza in da bi bilo treba logični okvir preoblikovati z ustreznimi količinsko opredeljivimi kazalniki. V tem primeru je bila izhodiščna raziskava opravljena kot projektna dejavnost, logični okvir pa je bil preoblikovan pred izdajo drugega vmesnega poročila, vendar so nekateri kazalniki ostali količinsko neopredeljivi in subjektivni.⁴¹

51

V enem primeru (projekt Bangladesh5) je delegacija EU opozorila na slab logični okvir projekta, medtem ko se je projekt izvajal, in od upravičenca zahtevala, da ga popravi. Vendar je bil logični okvir preoblikovan šele šest mesecev pred koncem izvajanja projekta aprila 2016, kar pomeni, da je delegacija ukrepala prepozno (projekt je trajal tri leta).

52

Pričakovani rezultati večine projektov so bili v fazi zasnove⁴² precej realistični, razen v nekaterih primerih:

1. pri projektu Bangladesh1 je bilo med razpravami s Komisijo o razširitvi projekta ugotovljeno, da je projekt zasnovan preveč ambiciozno, zlasti glede uporabe podatkovne zbirke. Projekt se je izvajal v oddaljenih območjih, v katerih so nerazpoložljivost električne energije in težave z internetno povezljivostjo ovirale uspešno izvajanje dejavnosti projekta. Ta dejavnika pri zasnovi projekta nista bila dovolj upoštevana;
2. več opuščenih dejavnosti, vključenih v projekt India1, je bilo v fazi zasnove zastavljenih preveč ambiciozno: cilj projekta je bil pregledati pričakovane zakonske spremembe, katerih sprejetje je bilo že večkrat preloženo (od leta 2004) in ki med izvajanjem projekta niso bile sprejete (2011–2014).

Izvajanje projektov so ovirale lokalne omejitve in zamude

53

V tem oddelku je Sodišče med drugim preučilo, ali je Komisija ustrezno spremljala projekte in se pravočasno odzvala na nepričakovane spremembe ter ali so bili projekti izvedeni po načrtu (trajanje, proračun, dejavnosti).

Komisija je projekte ustrezno spremljala, vendar so na njihovo izvajanje vplivali omejen občutek lastništva na nacionalni ravni, spremembe v zaporedju dejavnosti partnerjev in zamude

54

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija ustrezno spremljala projekte. Za 26 projektov je izvedla obiske na kraju samem, za štiri projekte pa „v rezultate usmerjeno spremljanje“⁴³. Na splošno je Komisija pravočasno sprejela popravljalne ukrepe, da bi olajšala nemoteno izvajanje projektov⁴⁴. Toda Sodišče je ugotovilo, da je ocena trajnostnosti, ki poteka sedaj, slaba pri 14 projektih (glej odstavek 66), četudi je bilo to vsaj pri nekaterih projektih jasno že v fazi zasnove.

55

V začetku julija 2016 je bilo zaključenih 27 od 35 projektov. Vendar je bilo obdobje izvajanja desetih projektov⁴⁵ podaljšano za od tri do dvanajst mesecev. Pri polovici podaljšanj roka so bili vzroki povezani z zunanjimi dejavniki, kot so pozna odobritev v pristojnih organih, politični nemiri ali varnostna vprašanja. Pri drugi polovici pa so kot vzroki podaljšanja navedene omejitve pri projektu samem zaradi nezadostnih zmogljivosti partnerja.

56

Pri osmih projektih se je spremenil logični vrstni red dejavnosti. Te spremembe so vplivale na izvajanje s tem povezanih dejavnosti, kar pomeni, da možnosti za nastanek sinergij niso bile v celoti izkoriščene. Sodišče je ugotovilo, da izhodiščne študije in ocene niso bile na voljo, ko so bile potrebne, da so se dejavnosti usposabljanja izvajale prepozno ter da prednostno razvrščanje povezanih dejavnosti ni bilo optimalno.

57

V desetih⁴⁶ preučenih primerih nekatere pomembne dejavnosti niso bile izvedene po načrtu. Razlog je bil pomanjkanje zavezanosti vlade (pet primerov), izvajalskega partnerja (štirje primeri) ali obeh (en primer). Glej okvir 3.

Izvrševanje proračuna so ovirale omejene zmogljivosti lokalnih partnerjev

58

Sodišče je v sedmih primerih ugotovilo bistveno prenizko porabo, pri petih primerih pa je bilo treba podaljšati trajanje projekta, da bi porabili proračun⁴⁷. V pogodbah o nepovratnih sredstvih je določen najvišji prispevek EU, zato ni nujno negativen znak, če niso bila porabljena vsa sredstva, zlasti če so bili doseženi vsi pričakovani rezultati. Če pa je bil proračun izbranega projekta bistveno previsoko ocenjen in če se to ne popravi pred sklenitvijo pogodbe, Komisija ne more v celoti izkoristiti razpisa za zbiranje predlogov (in razpoložljivih sredstev) in podpreti drugih projektov. Sodišče je v nekaterih primerih ugotovilo, da so bili začetni predlogi partnerjev nerealni (preveč ambiciozni/previsoko ocenjen proračun) glede na njihove zmogljivosti. Na primer:

1. pri enem projektu (Regional1) je bilo porabljenih le 65 % prvotnih proračunskih sredstev. Glavni izvajalski partner je priznal, da so bile številne proračunske vrstice sprva precenjene (zlasti za opremo in odhodke za kampanjo)⁴⁸;
2. pri projektu India3 skoraj polovica pogodbene vrednosti projekta ni bila izkoriščena do sprva določenega datuma zaključka projekta, deloma zato, ker so bile dejavnosti za pomoč žrtvam financirane s potencialno bolj privlačnimi državnimi sredstvi (dolgoročnejše in bolj ciljno usmerjeno financiranje);
3. pri projektu Regional2 je bilo treba trajanje projekta podaljšati dvakrat (s 36 na 48 mesecev), da bi porabili 90 % načrtovanega prispevka EU⁴⁹.

Projekti so imeli nekaj pozitivnih rezultatov v boju proti trgovini z ljudmi, njihova trajnost pa je bila problematična

59

V tem oddelku je Sodišče preučilo, ali so bili načrtovani izložki doseženi pravočasno in v okviru proračuna, ali so projekti prispevali k izkoreninjanju trgovine z ljudmi in ali so rezultati projektov trajnostni.

Projekti so imeli nekaj pozitivnih rezultatov na področju boja proti trgovini z ljudmi, vendar je težko ugotoviti, ali so povezani s splošnim izboljšanjem boja proti trgovini z ljudmi v regiji

60

Od leta 2009 se je boj proti trgovini z ljudmi v revidiranih regijah na splošno izboljšal, čeprav so med državami velike razlike. Le dve državi sta v celoti izpolnili najboljše standarde. Kot je razvidno iz podatkov poročila ZDA trgovini z ljudmi (glej tabelo 1), so bile izboljšave ugotovljene v Bangladešu, Kambodži, Indiji, na Filipinih in v Pakistanu. V štirih državah (Indonezija, Nepal, Mjanmar in Vietnam) se stanje ni spremenilo. Le v eni državi (Tajska) pa se je stanje v obdobju, zajetem v revizijo, poslabšalo.

Tabela 1

Prizadevanja držav v vzorcu za boj proti trgovini z ljudmi – podatki temeljijo na poročilu ZDA trgovini z ljudmi

Država	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonezija	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Mjanmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Tajska	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
Indija	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filipini	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladeš	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Opomba: V skladu s poročilom ZDA o trgovini z ljudmi se države delijo v štiri skupine: Države 1. stopnje (standarde izpolnjujejo v celoti), države 2. stopnje (standardov ne izpolnjujejo v celoti, vendar je bil dosežen velik napredek), države 2. stopnje, ki so na opazovalnem seznamu (2WL, enako kot države 2. stopnje, vendar njihovi rezultati niso enako dobri zaradi velikega števila žrtev, nezagotavljanja dokazov o okrepljenih prizadevanjih ali zaradi neizpolnitve zavez), in države 3. stopnje (ne izpolnjujejo standardov).

Vir: Ministrstvo za zunanje zadeve ZDA: Trafficking in Persons Report, 2016.

61

Sodišče je pri vseh preučenih projektih ugotovilo nekaj pozitivnih rezultatov na področju boja proti trgovini z ljudmi, ki prispevajo k boju proti trgovini z ljudmi. Ugotovilo je tudi, da je pomoč EU, zlasti ciljno usmerjeno financiranje instrumenta EIDHR, pomagala okrepiti NVO, ki delujejo v skupnostih in ki so dejavne v boju proti trgovini z ljudmi. Vendar teh rezultatov ni mogoče povezati s splošnim napredkom v boju proti trgovini z ljudmi v zadevnih regijah. Poleg tega je učinek pobud za promocijo človekovih pravic težko opredeliti, saj so spremembe vidne šele dolgoročno, zato pa so pogosto težko merljive.

62

Projekt Indonesia1 dobro ponazarja, kako lahko pomoč EU dolgoročno prispeva k spremembi v odnosu do tega problema in okrepitvi zavezanosti na lokalni ravni. Projekt je pomagal konsolidirati nastajajoče združenje lokalnih NVO, ki delujejo v boju proti trgovini z ljudmi, tako da je podprl gradnjo zmogljivosti ter prispeval k izboljšanju mednarodne prepoznavnosti in povečanju vpliva združenja. Združenje je zato lahko imelo pomembno vlogo pri obravnavi izzivov, povezanih s trgovino z ljudmi, v okviru rednega pregleda stanja na področju človekovih pravic v Indoneziji, ki se izvaja pod vodstvom ZN⁵⁰.

63

Podobno je tudi projekta Cambodia2 in Cambodia3 izvedlo združenje nacionalnih NVO. Projekta sta prispevala k izboljšanju prepoznavnosti združenja ter okrepitvi njegovih zmogljivosti in vpliva. Združenje in organizacije, ki ga sestavljajo, so tako izboljšali svoje sposobnosti vodenja projektov in zagotovili, da nekatere od njihovih dejavnosti še naprej prejemajo podporo donatorjev.

64

Kot je že navedeno (glej odstavek 47), je imela Komisija zaradi izbora projektov z razpisom za zbiranje predlogov le malo možnosti za vključitev projektov v celovit pristop. Kljub temu pa je Sodišče pri enem projektu ugotovilo, da je bila razvojna pomoč povezana z drugimi instrumenti politik EU (glej okvir 4). Tudi drugi donatorji si prizadevajo za obravnavo problema trgovine z ljudmi s celovitim pristopom, ki bi vključeval različne vrste podpore⁵¹.

Trajnostnost rezultatov projektov ni bila sistematično zagotovljena

65

Sodišče je lahko za 25 projektov ocenilo možnosti za trajnostnost⁵³. Ostalih 10 projektov je še potekalo, njihovo končno poročilo še ni bilo sprejeto ali pa ni bilo dovolj podrobno. Sodišče je ugotovilo, da je pri 11 projektih mogoče dokazati trajnostnost. Pri ostalih 14 projektih je verjetno, da bo nezadostna nadaljnja podpora donatorjev (pri 8 projektih) in nezadostna zavezanost partnerjev ali vlad (pri 6 projektih) negativno vplivala na trajnostnost.

66

Pri 14 projektih, pri katerih smo ugotovili negotovosti glede trajnostnosti, bi bili lahko dejavniki, ki so vplivali na trajnostnost, bolje obravnavani pri zasnovi projekta. Projekti zlasti niso vključevali strategije izstopa za prenos praks projekta in rezultatov, kot je priporočeno v smernicah Komisije za upravljanje projektnega cikla⁵⁴, poleg tega pa zunanji dejavniki ali nevarnosti niso bili dovolj ublaženi in so bili zato med izvajanjem projektov še vedno prisotni. Oceno trajnostnosti, ki jo zdaj izvaja Komisija, je oviralo to, da ni bilo dovolj dokumentacije v zvezi z učinkom sprememb med izvajanjem.

67

Med revidiranimi projekti je dober primer trajnostnega projekta, ki ponazarja koristi obravnave trajnostnosti že v fazi zasnove projekta (glej okvir 6).

Zaključki in priporočila

68

Sodišče je z revizijo preučilo uspešnost podpore EU pri boju proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji. Odprava trgovine z ljudmi je dolgoročen proces, ki zahteva obravnavo temeljnih vzrokov (npr. neenakost med spoloma, majhne pravice manjšin, izobraževanje in zdravstvo) in prekinitev dejavnosti kriminalnih mrež. Trgovina z ljudmi je po definiciji nezakonita dejavnost, za katero so le redko na voljo zadostni in primerljivi statistični podatki. Zaradi tega zapletenega konteksta, številnih širokih prioritet in omejenih sredstev je Sodišče ugotovilo, da je bila EU delno uspešna pri podpiranju boja proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji.

69

Okvir politike EU za boj proti trgovini z ljudmi večinoma omogoča celovit pristop k obravnavi trgovine z ljudmi, čeprav je treba nekatere njegove elemente izpopolniti. Strategija za boj proti trgovini z ljudmi (2012–2016) je dokument na visoki ravni, ki daje necelovite smernice glede zunanje razsežnosti boja proti trgovini z ljudmi. Do aprila 2017 Komisija še ni objavila celovite ocene rezultatov, doseženih v okviru strategije EU za odpravo trgovine z ljudmi, poleg tega pa še ni predstavila okvira politike za boj proti trgovini z ljudmi za obdobje po letu 2016.

70

Strategija za boj proti trgovini z ljudmi in drugi dokumenti politike, ki jo dopolnjujejo, skupaj obravnavajo glavne vidike problema trgovine z ljudmi. Komisija in Evropska služba za zunanje delovanje v boju proti trgovini z ljudmi uporabljata različne instrumente, bodisi neposredno bodisi posredno: dialog o človekovih pravicah je še posebej uporaben, drugi instrumenti pa vključujejo dvostranske dialoge in podporo regionalnim forumom (npr. ASEAN in ASEM v Aziji). Doslej še ni bilo sklenjeno nobeno novo partnerstvo med EU in katero koli državo južne/jugovzhodne Azije, namenjeno boju proti trgovini z ljudmi (glej odstavke 22 do 43).

Priporočilo 1 – Izpopolniti strateški okvir za boj proti trgovini z ljudmi, da bi bil relevantnejši za južno/jugozahodno Azijo

Komisija naj v sodelovanju z Evropsko službo za zunanje delovanje in ob upoštevanju posledic vmesnega pregleda o zunanjih finančnih instrumentih izpopolni strateški okvir za boj proti trgovini z ljudmi, zlasti tako, da:

• Svetu predloži posodobljen seznam prioritet, ki temelji na doslej doseženih rezultatih, razširjenosti problema trgovine z ljudmi v posameznih državah/regijah in tematskih prioritetah politike,
• zagotovi, da bodo imeli nosilci odločanja in strokovnjaki dostop do zadostnih in primerljivih podatkov o dejavnostih za boj proti trgovini z ljudmi, ki se podpirajo,
• določi jasne cilje in ožje cilje za boj proti trgovini z ljudmi in tako prispeva k zasnovi relevantnih, doslednih in celovitih ukrepov v sprejetih prioritetnih državah/regijah. Cilje je treba preoblikovati v podrobnejše operativne smernice, ki bodo dovolj jasne, da bodo usmerile izvajanje ukrepov na terenu, na primer z uporabo ustreznih nacionalnih okvirov in strategij, z načrtovanjem programov ali z uporabo obstoječih poročil o upravljanju,
• ugotovi, kateri cilji se najbolje dosegajo s projekti, z uporabo katerega od drugih instrumentov (npr. dialoga o človekovih pravicah, instrumentov za tehnično pomoč, partnerstev na področju boja proti trgovini z ljudmi itd.) ali z uporabo več instrumentov hkrati, ter oceni doseganje teh ciljev in o tem poroča.

Ciljni rok za uresničitev: do sredine leta 2018

71

Kljub specifičnim pomanjkljivostim so preučeni projekti v južni in jugozahodni Aziji imeli nekaj pozitivnih rezultatov pri boju proti trgovini z ljudmi. Učinki teh rezultatov pa bi lahko bili večji, če bi bil sprejet celovit pristop, ki bi omogočil večjo interakcijo in sinergijo med projekti in drugimi instrumenti, ki se uporabljajo na področju trgovine z ljudmi. Pri približno dveh tretjinah projektov v vzorcu so bile odkrite slabosti v zvezi z ubeseditvijo ciljev in/ali kazalnikov, poleg tega pa nekatere slabosti v zasnovi projektov niso bile pravočasno obravnavane – tj. do podpisa pogodbe o dodelitvi nepovratnih sredstev (glej odstavke 45 do 52).

72

Komisija je projekte spremljala ustrezno, vendar je izvajanje projektov oviralo pomanjkanje občutka lastništva na nacionalni ravni, to, da so partnerji slabo izvajali dejavnosti, in slaba zmogljivost partnerjev. Na splošno so bile dosežene izboljšave v boju proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji, vendar jih je težko povezati s specifičnimi ukrepi EU (tako v smislu dodeljevanja sredstev kot tudi doseženih rezultatov). Čeprav je bilo prezgodaj za oceno trajnostnosti vseh rezultatov projekta, je Sodišče ugotovilo, da trajnostnost projektov ni bila vedno zagotovljena (pri 14 od 25 projektov) (glej odstavke 54 do 67).

Priporočilo 2 – Optimizacija učinka projektov z njihovim vključevanjem v celovit okvir

Pri pripravi razpisov za zbiranje predlogov, pri izbirnem postopku in pri dodelitvi pogodbe naj si Komisija prizadeva podpreti projekte, za katere je najbolj verjetno, da bodo prispevali k doseganju ciljev na področju boja proti trgovini z ljudmi v relevantnih prioritetnih regijah/državah, in sicer tako, da:

• med izbirna merila vključi merila, ki bodo podpirala celovit pristop v regiji/državi, ustrezno obravnavo vseh opredeljenih prioritet in možnost za doseganje interakcije in sinergij med projekti in drugimi orodji,
• presodi, katera vrsta in kolikšen znesek nepovratnih sredstev je najustreznejši glede na uveljavljenost in zmogljivost civilne družbe v zadevni državi,
• zagotovi, da bo zasnova izbranih projektov vsebovala cilje SMART in kazalnike RACER ter da bodo pričakovani rezultati teh projektov realistični v smislu razpoložljivega časa, proračunskih sredstev in zmogljivosti partnerjev,
• bolj poudari pomembnost trajnostnosti pričakovanih rezultatov projekta, in sicer od začetne faze in celotnem življenjskem ciklusu projekta, npr. z oblikovanjem strategij izstopa, pri katerih bo upoštevano financiranje iz drugih virov in spodbujanje nacionalnega občutka lastništva po zaključku projekta.

Ciljni rok za uresničitev: začetek leta 2018

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 2. maja 2017.

Kratice in okrajšave

AOP: dokument o ukrepih

ASEAN: Združenje držav jugovzhodne Azije

ASEM: azijsko-evropsko srečanje

DCI: instrument za razvojno sodelovanje

Direktiva o preprečevanju trgovine z ljudmi: Direktiva 2011/36/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 5. aprila 2011 o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev in o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/629/PNZ (UL L 101, 15. 4. 2011, str. 1)

EIDHR: evropski instrument za demokracijo in človekove pravice

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

Europol: Evropski policijski urad

Frontex: Evropska agencija za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah držav članic Evropske unije

GD DEVCO: Generalni direktorat za mednarodno sodelovanje in razvoj

GD NEAR: Generalni direktorat za sosedstvo in širitvena pogajanja

MOD: Mednarodna organizacija dela

Palermski protokol: protokol za preprečevanje, zatiranje in kaznovanje trgovine z ljudmi, zlasti ženskami in otroki, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu

Strategija za boj proti trgovini z ljudmi: strategija EU za odpravo trgovine z ljudmi za obdobje 2012–2016

UNODC: Urad Združenih narodov za droge in kriminal

Glosar

Izhodiščna študija: Z izhodiščno študijo se zagotovijo podrobne informacije o posameznem primeru pred začetkom projekta. Je dragoceno orodje, ki omogoča primerjavo stanja pred izvedbo projekta in po njej, hkrati pa se uporablja za ocenjevanje drugih dejavnikov, ki bi lahko vplivali na spremembe, opažene med izvajanjem projekta.

Logični okvir: Logični okvir (imenovan tudi matrika logičnega okvira) je orodje za upravljanje projektov, ki omogoča sistematično in logično določanje splošnih in specifičnih ciljev projekta ter dejavnosti, ki se bodo izvajale v okviru tega projekta. Logični okvir prikazuje vzročna razmerja med različnimi ravnmi ciljev, določa kazalnike za preverjanje doseganja teh ciljev in opredeljuje predpostavke.

Načrtovanje: Eden bistvenih postopkov odločanja, ki ga ESZD in Komisija uporabljata pri opredeljevanju strategij pomoči, določanju prioritet in dodeljevanju sredstev.

Vključevanje: Izraz se uporablja za sklicevanje na integriranje (ali vključevanje) nekaterih načel/vidikov v različne politike in faze programskega in projektnega cikla EU. Na področju človekovih pravic pa se nanaša na proces, s katerim človekove pravice sooblikujejo politike, programe, projekte in druge intervencije.

Zunanja razsežnost: Notranje politike in ukrepi EU imajo lahko pomemben vpliv na območja onstran meja EU, prav tako pa lahko zunanji dogodki vplivajo na razvoj dogodkov v EU. Izraz „zunanje razsežnosti notranjih politik“ se na splošno uporablja za situacije, v katerih imajo zunanji vidiki notranjih politik EU čedalje večjo razsežnost na področju zunanje in varnostne politike.

Zunanji vidiki sodstva in notranjih zadev na svetovni ravni prispevajo k oblikovanju območja svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji. Na primer, šibko pravno državo v tretji državi lahko trgovci z ljudmi, ki delujejo v Evropi, izkoristijo za pranje premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, hkrati pa se oteži preiskava kaznivih dejanj. Spodbujanje vzpostavljanja pravne države v tretji državi lahko zato pozitivno vpliva na celotno EU.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in oblikuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek čim večji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je pristojen za revizijo porabe na področjih zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Pri pripravi poročila so sodelovali še vodja njenega kabineta Katja Mattfolk, vodilna upravna uslužbenka Beatrix Lesiewicz, vodja naloge Francisco Javier de Miguel Rodriguez, revizorji Kim Hublé, Alina Milasiute in Alexandre Tan ter ataše v njenem kabinetu Kim Storup.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Podpora EU za boj proti trgovini z ljudmi v južni/jugovzhodni Aziji
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

PDF	978-92-872-7437-3	1977-5784	10.2865/292490	QJAB17009SLN
HTML	978-92-872-7496-0	1977-5784	10.2865/570773	QJAB17009SLQ

© Evropska unija, 2017

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo zemljevida 1 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

• en izvod:
  • na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
  • pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
  • pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
  • pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
  • s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

• na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).