Podpora EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii

Zhrnutie

I

Obchodovanie s ľuďmi je veľmi výnosná trestná činnosť, ktorá predstavuje hrubé porušenie ľudských práv a hrozbu pre celosvetovú bezpečnosť. Hoci je boj proti obchodovaniu s ľuďmi stále zodpovednosťou členských štátov, EÚ je tiež odhodlaná ho odstrániť a prijala v tejto súvislosti niekoľko opatrení na podporu členských štátov.

II

Obchodovanie s ľuďmi je síce celosvetový problém, proti ktorému nie je imúnna žiadna krajina, no EÚ je obzvlášť zraniteľná, pretože pre obete z rozličných krajín je atraktívnou cieľovou oblasťou. Ázia, najľudnatejší kontinent na svete, je významným regiónom pôvodu obetí transregionálneho obchodovania s ľuďmi. Obchodovanie s ľuďmi nemožno oddeliť od problematiky chudoby, prístupu k vzdelávaniu a zdravotnej starostlivosti, rodovej diskriminácie či neprávosti, ktorej čelia menšiny. Je všeobecne prijatou mienkou, že chudoba, rodová diskriminácia a konflikt patria medzi najdôležitejšie prvotné príčiny obchodovania s ľuďmi.

III

Nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy sa posilnila úloha Komisie pri koordinácii a nasmerovaní reakcie EÚ. V roku 2011 bola prijatá smernica a krátko po nej bola vydaná stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi na obdobie 2012 – 2016. Túto stratégiu dopĺňa niekoľko ďalších politických dokumentov, ktoré ako celok vymedzujú prístup EÚ k boju proti obchodovaniu s ľuďmi. Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi po roku 2016 zatiaľ nebola predložená.

IV

V tejto správe skúmame účinnosť podpory EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii. Pri audite sa skúmala ucelenosť prístupu EÚ k boju proti obchodovaniu s ľuďmi zameraného na tieto regióny, ako i to, či projekty EÚ týkajúce sa obchodovania s ľuďmi realizované v južnej a juhovýchodnej Ázii v období 2009 – 2015 účinne prispeli k boju proti obchodovaniu s ľuďmi.

V

Eliminácia obchodovania s ľuďmi je nevyhnutne dlhodobý proces. Vyžaduje si riešenie viacerých prvotných príčin (napr. rodovej nerovnosti, chudoby, nedostatočných práv menšín, slabého vzdelávania a zdravotnej starostlivosti) a narušenie aktivít zločineckých sietí. Obchodovanie s ľuďmi je vo svojej podstate tajnou trestnou činnosťou, o ktorej je zriedka k dispozícii dostatok porovnateľných štatistických údajov. Prihliadajúc na tento zložitý kontext, početné rozsiahle priority a obmedzené zdroje sme zistili, že EÚ bola pri podpore boja proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii čiastočne účinná.

VI

Rámec politiky EÚ v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi zabezpečuje komplexný prístup k riešeniu tohto problému, niektoré aspekty však ešte nie sú dostatočne dopracované alebo relevantné pre južnú a juhovýchodnú Áziu. Komisia a ESVČ priamo alebo nepriamo využívajú v boji proti obchodovaniu s ľuďmi rôzne nástroje: obzvlášť užitočný je dialóg o ľudských právach a medzi ďalšie nástroje patrí dvojstranný dialóg a podpora pre regionálne fóra (ako sú v Ázii ASEAN a ASEM). Doteraz sa medzi EÚ a jednotlivými krajinami južnej a juhovýchodnej Ázie nevytvorili žiadne nové partnerstvá zamerané na boj proti obchodovaniu s ľuďmi.

VII

Napriek konkrétnym nedostatkom sa v rámci väčšiny preskúmaných projektov v južnej a juhovýchodnej Ázii dosiahli určité pozitívne výsledky v boji proti obchodovaniu s ľuďmi, hoci udržateľnosť vyvoláva obavy. Od roku 2009 sa boj proti obchodovaniu s ľuďmi v týchto regiónoch celkovo zlepšil, no medzi jednotlivými krajinami existujú výrazné rozdiely a je zložité preukázať súvislosť medzi celkovým vývojom a výsledkami dosiahnutými vďaka konkrétnym opatreniam EÚ. Rámec pre výber projektov nezohľadňoval komplexný prístup a navrhovanie projektov malo nedostatky, najmä pokiaľ ide o stanovovanie cieľov a ukazovateľov. Realizáciu projektov okrem toho brzdili prekážky a oneskorenia na mieste.

VIII

Na základe tohto auditu odporúčame Komisii v koordinácii s ESVČ:

• podrobnejšie rozpracovať strategický rámec pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi tak, aby bol relevantnejší pre južnú a juhovýchodnú Áziu,
• optimalizovať dosah projektov tým, že sa včlenia do celkového rámca.

Úvod

Základné informácie: obchodovanie s ľuďmi

01

Obchodovanie s ľuďmi je vážnym zločinom a hrubým porušením ľudských práv. Obete sú vykorisťované v ich vlastných krajinách alebo v cudzine v prospech obchodníkov s ľuďmi. Žiadna krajina nie je proti tomuto fenoménu imúnna, či už ide z pohľadu obetí o krajinu pôvodu, tranzitu a/alebo cieľovú krajinu. Obchodovanie s ľuďmi sa stalo hrozbou pre celosvetovú bezpečnosť, čo dokladajú aj hodnotenia EÚ, OSN i Spojených štátov amerických¹.

02

O potrebe eliminovať obchodovanie s ľuďmi panuje všeobecná zhoda názorov. Protokol o prevencii, potláčaní a trestaní obchodovania s ľuďmi, osobitne so ženami a deťmi, doplňujúci Dohovor Organizácie Spojených národov proti nadnárodnému organizovanému zločinu (Palermský protokol), prijatý v roku 2000, ratifikovalo 170 krajín². Palermský protokol bol prvým medzinárodným, právne záväzným nástrojom s dohodnutou definíciou obchodovania s ľuďmi.

03

Obchodovanie s ľuďmi zahŕňa zlákanie, prepravu, presun, ukrývanie alebo prevzatie osôb s použitím násilia, prostredníctvom podvodu alebo nátlaku na účel vykorisťovania³. Obchodovanie s ľuďmi má výrazný rodový rozmer, pretože väčšina obetí sú ženy a dievčatá. Tento aspekt musí byť zohľadnený pri navrhovaní opatrení na poskytnutie podpory. Nútená práca a sexuálne vykorisťovanie sú najčastejšími formami vykorisťovania vo svete. Medzi ďalšie typy vykorisťovania ľudí patrí detská práca, odoberanie orgánov a nútené manželstvá.

04

Obchodovanie s ľuďmi, rovnako ako ostatné trestné činy, sa vykonáva utajovane, a preto je zložité ho sledovať a merať. Keď sú hranice uzavreté, obchodovanie s ľuďmi prebieha smerom z menej rozvinutých krajín do rozvinutejších. S väčšinou obetí sa obchoduje v rámci hraníc ich krajiny (42 %) alebo regiónu (36 %) a obete a obchodníci s ľuďmi často pochádzajú z toho istého miesta, hovoria tým istým jazykom alebo majú ten istý etnický pôvod. Obchodovanie s ľuďmi nemožno oddeliť od problematiky chudoby, prístupu k vzdelávaniu a zdravotnej starostlivosti, rodovej diskriminácie či neprávosti, ktorej čelia menšiny. Je všeobecne prijatou mienkou, že chudoba, rodová diskriminácia a konflikt patria medzi najdôležitejšie prvotné príčiny tohto problému.

05

Obchodovanie s ľuďmi uľahčuje globalizácia ekonomiky. Široký prístup na trh s lacnou pracovnou silou a lacnými výrobkami znásobuje príležitosti pre obchodníkov s ľuďmi na vykorisťovanie zraniteľných obetí. Globalizácia tak zvýšila pravdepodobnosť, že spotrebitelia tovarov a služieb sú nepriamo prepojení s obchodovaním s ľuďmi, napríklad s dieťaťom, ktoré je nútené šiť futbalové lopty, s migrantom, ktorý musí pracovať ako rybár v podmienkach podobných otroctvu, a mladým chlapcom alebo dievčaťom, ktorí utiekli z domu a skončili ako obete obchodovania s ľuďmi na účely poskytovania sexuálnych služieb v blízkosti turistickej destinácie.

06

Tieto faktory vysvetľujú pozornosť, ktorú problému obchodovania s ľuďmi vo svete venujú médiá. V roku 2015 bola Pulitzerova cena za službu verejnosti udelená skupine novinárov, ktorí vykonali medzinárodné vyšetrovanie v odvetví rybolovu v juhovýchodnej Ázii, ktoré viedlo k oslobodeniu vyše 2000 otrokov. Morské produkty, ktoré ulovili, bolo možné vysledovať až do supermarketov a obchodov s krmivom pre zvieratá v rozvinutých krajinách.

07

Obchodovanie s ľuďmi je skutočne veľmi výnosná trestná činnosť. Európsky policajný úrad (Europol) odhaduje, že ročné zisky z obchodovania s ľuďmi prekračujú 29 mld. EUR⁴. Hoci chýbajúce štatistiky sťažujú možnosť zistiť rozsah obchodovania s ľuďmi, odhaduje sa, že v situáciách novodobého otroctva je uväznených 46 miliónov ľudí⁵.

08

Odhaduje sa, že v Ázii, najľudnatejšom regióne na svete, sa nachádzajú dve tretiny celkového počtu osôb žijúcich v novodobom otroctve. Ázia je tiež dôležitým regiónom pôvodu obetí transregionálneho obchodovania s ľuďmi⁶. Vďaka mediálnej publicite prípadov obchodovania s ľuďmi sa pozornosť upriamila na to, akým spôsobom bojujú proti obchodovaniu s ľuďmi v tomto regióne národné vlády, medzinárodné organizácie, občianska spoločnosť a darcovia.

09

Riešenie problému obchodovania s ľuďmi je dlhodobou úlohou. Vyžaduje si zmenu postojov, uplatňovanie právneho štátu a silnú občiansku spoločnosť. Udržateľnosť projektov týkajúcich sa ľudských práv je vždy výzvou, pretože si často vyžaduje neustálu podporu zo strany darcov a konsolidáciu odhodlania príslušnej krajiny zachovať dosiahnuté výsledky. Toky a praktiky obchodovania s ľuďmi sú okrem toho dynamické a prispôsobujú sa iniciatívam orgánov presadzovania práva. Ako je bežné aj pri iných otázkach v oblasti ľudských práv, posúdiť, či realizované opatrenia prispeli k jeho odstráneniu, bude možné až po dlhšej dobe.

Úloha EÚ a aktéri v boji proti obchodovaniu s ľuďmi za hranicami EÚ

10

Strategický rámec EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v tretích krajinách bol zavedený v roku 2009, keď Rada prijala dokument o konkrétnych opatreniach na posilnenie vonkajšieho rozmeru EÚ v boji proti obchodovaniu s ľuďmi⁷. V tomto dokumente boli EÚ a členské štáty vyzvané, aby spoločne s tretími krajinami, regiónmi a organizáciami vykonali na medzinárodnej úrovni koordinované opatrenia na predchádzanie obchodovaniu s ľuďmi a boj proti nemu. Tento prístup bol potvrdený v širšom viacročnom programe pre oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti na obdobie 2010 – 2014 (tzv. Štokholmský program)⁸.

11

Lisabonskou zmluvou sa metóda EÚ rozšírila aj na oblasti, ktoré dovtedy spadali pod pilier policajnej a justičnej spolupráce⁹, pričom táto zmena posilnila úlohu Komisie v boji proti obchodovaniu s ľuďmi. V smernici 2011/36/EÚ o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania¹⁰ (ďalej len „smernica“) sa opakuje výzva ku komplexnému prístupu EÚ zahŕňajúcemu vnútorný i vonkajší rozmer. Od členských štátov sa v nej požaduje, aby uľahčovali prácu koordinátora EÚ pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi a prispeli tak ku „koordinovanej a konsolidovanej stratégii Únie“.

12

V roku 2012 Komisia prijala stratégiu EÚ na roky 2012 – 2016 zameranú na odstránenie obchodovania s ľuďmi (ďalej len „stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi). V nej sa vymedzil celkový politický rámec a stanovilo päť priorít, na ktoré by sa EÚ mala zamerať: ochrana obetí, predchádzanie vykorisťovaniu zraniteľných osôb, trestné stíhanie obchodníkov s ľuďmi, posilnenie koordinácie a spolupráce a výmena poznatkov. Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi obsahovala 40 opatrení, ktoré mali vykonať inštitúcie EÚ a členské štáty. Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi po roku 2016 zatiaľ nebola predložená (k aprílu 2017).

13

Neexistuje nástroj financovania EÚ, ktorý by bol osobitne zameraný na boj proti obchodovaniu s ľuďmi. Znamená to, že financovanie sa poskytuje z rozličných nástrojov, od programov v oblasti bezpečnosti po čisto rozvojové nástroje. Každý nástroj má iný právny základ a zatiaľ čo niektoré nástroje sú zamerané na obchodovanie s ľuďmi ako jeden konkrétny cieľ, ostatné sa zaoberajú širšími záležitosťami, ako je boj proti organizovanej trestnej činnosti, uplatňovanie zásad právneho štátu alebo nelegálna migrácia.

14

Vo všeobecnosti to znamená, že úplné údaje o celkovom financovaní EÚ na riešenie problému obchodovania s ľuďmi sa ťažko získavajú¹¹. V správe Komisie z roku 2016 o pokroku dosiahnutom v boji proti obchodovaniu s ľuďmi¹² sa uvádza, že Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj (GR DEVCO) v rokoch 2011 až 2013 financovalo 53 projektov v približnej hodnote 37 mil. EUR. Správa neobsahuje informácie o projektoch riadených Generálnym riaditeľstvom pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení (GR NEAR) či Útvarom pre nástroje zahraničnej politiky ani informácie o tom, či finančné prostriedky, s ktorými hospodárilo Generálne riaditeľstvo pre migráciu a vnútorné záležitosti, priniesli úžitok tretím krajinám.

15

Hlavným útvarom zodpovedným za riadenie rozvojovej pomoci v južnej a juhovýchodnej Ázii je GR DEVCO. Najdôležitejšími nástrojmi, ktoré GR DEVCO využíva na podporu projektov v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi, je nástroj financovania rozvojovej spolupráce (DCI) a Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR).

Rozsah auditu a audítorský prístup

16

Odozva EÚ na obchodovanie s ľuďmi môže mať mnohé formy, napríklad finančnej pomoci, politického dialógu alebo multilaterálnych opatrení¹³. EÚ má teda možnosť využiť celý rad nástrojov, mechanizmov a zdrojov, aby boli jej vonkajšie opatrenia v boji proti obchodovaniu s ľuďmi súvislejšie, účinnejšie a strategickejšie. To sa označuje ako komplexný prístup EÚ, ktorý sa zaoberá aj otázkou spoločnej zodpovednosti inštitúcií EÚ a členských štátov¹⁴.

17

Dôvodmi rozhodnutia zamerať audit na regióny južnej a juhovýchodnej Ázie bola rozšírenosť obchodovania s ľuďmi v týchto regiónoch a priority stanovené Radou. Podľa celosvetového indexu otroctva za rok 2016 je na svete bezmála 46 miliónov obetí obchodovania s ľuďmi, pričom takmer dve tretiny z nich žijú v Ázii alebo odtiaľ pochádzajú. V južnej a juhovýchodnej Ázii¹⁵ sa spolu nachádza pomerne veľký počet krajín, ktoré Rada v súvislosti s bojom proti obchodovaniu s ľuďmi určila za priority.

18

V rámci auditu sa skúmalo, či je podpora EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii účinná. Na účely tohto posúdenia sa audit zaoberal týmito podotázkami:

1. Mala EÚ komplexný prístup k obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii?
2. Prispeli projekty EÚ účinne k boju proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii?

19

Identifikovali sme a preskúmali všetky projekty týkajúce sa obchodovania s ľuďmi, ktoré sa v južnej a juhovýchodnej Ázii realizovali v období 2009 – 2015 (pozri prílohu I), s celkovým financovaním vo výške 31 mil. EUR. Rok 2009 bolo rokom, keď EÚ prijala svoj prvý strategický rámec na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v tretích krajinách (dokument o konkrétnych opatreniach, pozri bod 10). Komisia nám poskytla zoznam projektov súvisiacich s obchodovaním s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii (22 projektov v celkovej hodnote 13 mil. EUR), ktoré sme doplnili o ďalšie projekty v južnej a juhovýchodnej Ázii, ktoré majú jasný súvis s obchodovaním s ľuďmi (13 dodatočných projektov v celkovej hodnote 18 mil. EUR). Týchto 35 projektov sa realizovalo v desiatich z 19 krajín týchto regiónov¹⁶.

20

Naša audítorská práca pozostávala z administratívnej previerky dokumentov Komisie a Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), rozhovorov so zamestnancami Komisie a ESVČ a audítorskej návštevy v Thajsku, ktoré je hlavným centrom pôsobenia OSN v Ázii a Tichomorí. Cieľom tejto cesty bolo zozbierať ďalšie informácie a urobiť rozhovory so zamestnancami delegácie EÚ, zástupcami vnútroštátnych orgánov, s príjemcami, ostatnými darcami a organizáciami občianskej spoločnosti. Návšteva bola tiež príležitosťou stretnúť sa zo zástupcami regionálneho ústredia príslušných agentúr OSN.

Pripomienky

Rámec politiky EÚ v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi vo všeobecnosti zabezpečuje komplexný prístup k riešeniu problému obchodovania s ľuďmi, niektoré aspekty však ešte nie sú dostatočne dopracované

Rámec politiky EÚ v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi je vymedzený v niekoľkých súvisiacich dokumentoch

21

V tejto časti skúmame, či EÚ vo svojej stratégii vychádza z relevantných a spoľahlivých údajov o obchodovaní s ľuďmi, či stanovila ciele, ako aj jasné a relevantné priority vzťahujúce sa na trestnoprávne i ľudskoprávne aspekty a či problematiku obchodovania s ľuďmi stanovila za prioritu v národných stratégiách v oblasti ľudských práv.

Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi je dokument prijatý na vysokej úrovni, ktorý obsahuje len obmedzené usmernenie k vonkajšiemu rozmeru boja proti obchodovaniu s ľuďmi

22

Pri vypracúvaní stratégie boja proti obchodovaniu s ľuďmi nebol dostatok porovnateľných štatistických údajov. Okrem ťažkostí, ktoré sú neodmysliteľnou súčasťou snahy získať údaje o akejkoľvek trestnej činnosti¹⁷, s krajinami južnej a juhovýchodnej Ázie neprebieha žiadna výmena spravodajských informácií o obchodovaní s ľuďmi.

23

Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi obsahuje 40 opatrení rozdelených do piatich priorít (ochrana obetí, prevencia, trestné stíhanie obchodníkov s ľuďmi, posilnenie koordinácie a spolupráce a výmena poznatkov). Len jedno zo 40 opatrení sa týka vonkajšieho rozmeru boja proti obchodovaniu s ľuďmi. Komisia do apríla 2017 neuverejnila celkové hodnotenie výsledkov dosiahnutých na základe stratégie boja proti obchodovaniu s ľuďmi a nepredložila ani rámec politiky na boj proti obchodovaniu s ľuďmi po roku 2016¹⁸.

24

Súčasťou stratégie boja proti obchodovaniu s ľuďmi neboli žiadne konkrétne ciele ani cieľové hodnoty, ktoré by boli užitočné pri príprave cielených opatrení na mieste a hodnotení dosiahnutých výsledkov. V stratégii sa tiež stanovovalo, že by sa mal „vypracovať zoznam prioritných tretích krajín a regiónov pre budúce partnerstvá. S cieľom posilniť spoluprácu, vytvárať partnerstvá a zlepšovať koordináciu a súdržnosť by sa v roku 2013 mohlo zvážiť vytvorenie mechanizmov spolupráce v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi v delegáciách EÚ nachádzajúcich sa v prioritných tretích krajinách a regiónoch.“

25

V decembri 2012 Rada na základe návrhu Komisie schválila takýto zoznam prioritných regiónov a krajín¹⁹. Zistili sme, že vzhľadom na obmedzené financovanie, ktoré bolo k dispozícii, nebolo stanovenie geografických priorít dostatočne konkrétne na usmerňovanie opatrení, pretože väčšina rozvojových krajín bola do zoznamu zaradená buď individuálne alebo v rámci geografického regiónu. Na základe výsledkov dosiahnutých vďaka tomuto prístupu navyše neboli prijaté žiadne nadväzné opatrenia. To okrem iného znamená aj to, že sa pravidelne neaktualizovalo ani nepotvrdzovalo, či sú tieto geografické priority stále relevantné. Geografické priority v južnej a juhovýchodnej Ázii zahŕňali Vietnam, región Hodvábnej cesty²⁰ (predovšetkým Indiu) a krajiny juhovýchodnej Ázie (konkrétne Thajsko, Laos, Kambodžu a Filipíny).

Stratégiu boja proti obchodovaniu s ľuďmi dopĺňajú ďalšie politické dokumenty

26

Obchodovanie s ľuďmi je komplexným fenoménom, ku ktorému možno pristupovať z rôznych uhlov. Z hľadiska ľudských práv sú relevantnými dokumentmi dopĺňajúcimi prístup EÚ k obchodovaniu s ľuďmi európska migračná agenda, Európsky program v oblasti bezpečnosti, akčný plán proti prevádzaniu migrantov na obdobie 2015 – 2020, akčný plán EÚ pre ľudské práva a demokraciu na obdobie 2015 – 2019, nový rámec pre činnosti EÚ v oblasti rodovej rovnosti a posilnenia postavenia žien v rámci vonkajších vzťahov EÚ na roky 2016 – 2020 a Strategický záväzok pre rodovú rovnosť na roky 2016 – 2019.

27

EÚ je odhodlaná podporovať ľudské práva vo všetkých oblastiach svojej vonkajšej činnosti bez výnimky²¹. Pri práci s bilaterálnymi partnermi EÚ uprednostňuje mechanizmus, pri ktorom sa formulujú individuálne prístupy, ktoré sa odrážajú v miestnych stratégiách krajín v oblasti ľudských práv²². Tieto stratégie sú navrhnuté na to, aby ich EÚ a členské štáty začlenili do príslušných politík, aby slúžili ako základ dialógu o ľudských právach a aby o ich vykonávaní pravidelne informovali delegácie a ústredie EÚ vo výročných správach o pokroku a preskúmaniach.

28

EÚ vypracovala stratégie v oblasti ľudských práv pre všetky krajiny, ktoré boli predmetom auditu. Členské štáty sa na týchto stratégiách aktívne podieľali od fázy prípravy až po ich schválenie. Zapojenie členských štátov zahŕňalo aj účasť zástupcov v pracovnej skupine Rady pre Áziu a Oceániu (COASI) a pracovnej skupine pre ľudské práva (COHOM), ktoré sú zodpovedné za záležitosti týkajúce sa Ázie a ľudských práv všeobecne²³. Zapojenie oboch pracovných skupín zaručilo regionálnu a tematickú jednotnosť.

29

Záležitosti týkajúce sa obchodovania s ľuďmi sa do stratégií v oblasti ľudských práv spravidla začleňujú takým spôsobom, ktorý ESVČ považuje pre danú partnerskú krajinu za vhodný a prijateľný, pričom sa zaisťuje efektívna rovnováha medzi otázkami obchodovania s ľuďmi a ostatnými prioritnými záležitosťami. Stratégie v oblasti ľudských práv, ktoré sme preskúmali, sa adekvátne venovali záležitostiam súvisiacim s obchodovaním s ľuďmi, a to v častiach, ktoré sa týkali práv žien, detí alebo menšín.

30

Obchodovanie s ľuďmi ako trestná činnosť bola v prvom rade predmetom správy EÚ o hodnotení hrozieb závažnej a organizovanej trestnej činnosti z roku 2013, v ktorej sa obchodovanie s ľuďmi identifikuje ako jedna z hlavných hrozieb pre EÚ (vyhodnotenie potvrdené v roku 2017²⁴). Na jej základe Rada schválila viacročný strategický plán osobitne zameraný na boj proti obchodovaniu s ľuďmi, ako aj ročné operačné akčné plány. Tieto dokumenty sa obchodovaniu s ľuďmi venujú z trestnoprávneho hľadiska, ktoré nie je súčasťou stratégie boja proti obchodovaniu s ľuďmi. Sú zamerané na aspekt presadzovania práva v boji proti obchodovaniu s ľuďmi v Európe a preto zahŕňajú len obmedzený počet opatrení v tretích krajinách. Ani jedno z týchto opatrení sa nevzťahuje na krajiny v južnej a juhovýchodnej Ázii.

Rámec politiky EÚ sa podporuje rôznymi nástrojmi: obzvlášť užitočný je dialóg o ľudských právach, pričom ostatné nástroje by sa na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii mohli využívať vo väčšej miere

31

V tejto časti skúmame, či používanie rôznych nástrojov (vrátane programovania, koordinácie a dialógu o ľudských právach) uľahčilo vykonávanie komplexných opatrení. Ďalej overujeme, či boli s tretími krajinami, regiónmi a medzinárodnými organizáciami v južnej a juhovýchodnej Ázii uzavreté partnerstvá na boj proti obchodovaniu s ľuďmi.

EÚ poskytla finančnú pomoc na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii, no súčasťou programovania nebolo vymedzenie všeobecných princípov a zamerania pomoci a potenciál programovania nebol plne využitý

32

Neexistuje nástroj financovania EÚ, ktorý by bol osobitne zameraný na boj proti obchodovaniu s ľuďmi. To znamená, že existujúce nástroje treba na financovanie činností v tejto oblasti používať koordinovaným spôsobom. Kontrolované projekty sa financovali prostredníctvom nástroja financovania rozvojovej spolupráce (DCI) a Európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR), ktoré umožňujú financovať činnosti súvisiace s rozmerom obchodovania s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii, ktorý sa týka ľudských práv. Komisia v súčasnosti tieto nástroje financovania vonkajších opatrení posudzuje (hodnotenia DCI a EIDHR v polovici obdobia) a očakáva sa, že toto posúdenie bude ukončené v polovici roku 2017.

33

Komisia, ESVČ a členské štáty sa na vymedzení stratégií a priorít pomoci a stanovení výšky prostriedkov z finančných nástrojov podieľajú v rámci procesu programovania. Všetky preskúmané krajiny mali aspoň jeden strategický dokument prijatý po stratégii boja proti obchodovaniu s ľuďmi. Programové dokumenty pre desať krajín, ktoré boli predmetom auditu, neobsahovali žiadny odkaz na stratégiu boja proti obchodovaniu s ľuďmi ani geografické priority Rady.

34

O finančnej podpore EÚ poskytnutej na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v období 2009 – 2015 navyše neexistujú žiadne úplné údaje²⁵. Komisia spravuje databázu projektov týkajúcich sa boja proti obchodovaniu s ľuďmi (databáza na webovej stránke venovanej boju proti obchodovaniu s ľuďmi). Zistili sme však, že databáza nebola ako zdroj informácií o financovaní kompletná. Nemôže preto slúžiť ako efektívna podpora pre príslušné subjekty s rozhodovacou právomocou a aplikujúcich odborníkov pri stanovovaní priorít a nasmerovaní opatrení. Dôvodom sú chýbajúce jasné kritériá, ktorými by sa vymedzovalo, ktoré opatrenia sú relevantné pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi (pozri prílohu III)²⁶. Z toho vyplýva, že nie sme schopní posúdiť, či sa finančné prostriedky rozdelili medzi regióny v súlade s prioritami Rady.

35

Väčšina finančnej podpory EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii sa poskytuje vo forme grantov (pozri bod 46). V roku 2014 dala Komisia delegáciám EÚ formálny pokyn, aby zvýšili minimálnu výšku grantu pre národné výzvy na predloženie návrhov, čím sa mal znížiť počet zmlúv²⁷. Komisia očakáva, že spolupráca s väčšími a profesionálnejšími mimovládnymi organizáciami zabezpečí lepšie riadenia a lepšiu koncepciu. Pri tomto rozhodnutí sa však v plnej miere nezohľadňuje, že počet mimovládnych organizácií pôsobiacich v boji proti obchodovaniu s ľuďmi sa v jednotlivých krajinách líši a v niektorých z nich môže byť ťažké vytvoriť skupiny s potrebnými skúsenosťami.

Dialóg o ľudských právach sa osvedčil ako užitočný nástroj na riešenie problému obchodovania s ľuďmi

36

Prostredníctvom nástrojov rozvojovej pomoci možno riešiť problém obchodovania s ľuďmi z hľadiska ľudských práv. Jedným z najdôležitejších nástrojov EÚ na presadzovanie ľudských práv je pravidelný dialóg s partnerskými krajinami. Ide o prostriedok diplomacie, ktorý umožňuje prediskutovať citlivé otázky ľudských práv. Účinnosť dialógu o ľudských právach spočíva v jeho schopnosti poháňať ostatné oblasti politiky, ako je rozvojová spolupráca a obchod, ako aj politický dialóg na vyššej úrovni.

37

Politický dialóg môže uľahčiť konkrétna podpora prostredníctvom nástrojov technickej pomoci: nástroj technickej pomoci a výmeny informácií a nástroj na podporu politického dialógu.

38

EÚ vedie dialóg o ľudských právach s vyše 40 krajinami vrátane desiatich krajín južnej a juhovýchodnej Ázie, ktoré boli predmetom tohto auditu. Tieto dialógy sa nadväzujú v súlade s usmerneniami EÚ pre dialógy o ľudských právach, ktoré delegáciám EÚ vyhradzujú dôležitú úlohu vo fázach prípravy, realizácie i komunikácie. Dialóg o ľudských právach s desiatimi krajinami, na ktoré sa vzťahuje tento audit, sa koná v pravidelných intervaloch, čo EÚ poskytuje príležitosti nastoliť relevantné otázky týkajúce sa obchodovania s ľuďmi. Interné správy o diskusiách v rámci dialógu o ľudských právach využíva ESVČ ako základ pre programovanie EIDHR.

39

Pred každým dialógom útvary ESVČ zodpovedné za daný región a ľudské práva definujú postoj EÚ. Často si to vyžaduje určenie poradia prioritných tém. So všetkými desiatimi krajinami sa viedol aspoň jeden dialóg, počas ktorého sa diskutovalo o minimálne jednom aspekte súvisiacom s obchodovaním s ľuďmi. Zistili sme, že zapojenie príslušných útvarov ústredia ESVČ zodpovedných za ľudské práva zabezpečilo súlad multilaterálnych iniciatív v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi so strategickými cieľmi EÚ týkajúcimi sa ľudských práv v južnej a juhovýchodnej Ázii.

EÚ podporuje regionálne iniciatívy na najvyššej úrovni, no doteraz neuzavrela osobitné partnerstvá so žiadnou z krajín južnej a juhovýchodnej Ázie s cieľom bojovať proti obchodovaniu s ľuďmi

40

Kľúčovým partnerom EÚ v regióne je Združenie národov juhovýchodnej Ázie (ASEAN), ktoré Rada považuje za „významný faktor prispievajúci k stabilite v ázijsko-tichomorskom regióne“²⁸. EÚ v tejto súvislosti už v minulosti podporila vytvorenie mechanizmu ľudských práv združenia ASEAN a zriadenie medzivládnej komisie združenia ASEAN pre ľudské práva. Právne záväzný Dohovor združenia ASEAN o boji proti obchodovaniu s ľuďmi, osobitne so ženami a s deťmi bol schválený na 27. samite združenia ASEAN v roku 2015²⁹. Po ratifikácii minimálne šiestimi krajinami³⁰ dohovor nadobudol účinnosť v marci 2017.

41

Balijský proces je iniciatíva na riešenie konkrétnych problémov v regióne, ktorými je prevádzačstvo, obchodovanie s ľuďmi a neregulárna migrácia. Vykonáva sa pod vedením Indonézie a Austrálie a zapája sa do nej vyše 48 členov vrátane Vysokého komisára OSN pre utečencov, Medzinárodnej organizácie pre migráciu (IOM) a UNODC. Komisia a 12 členských štátov EÚ je zapojených ako pozorovatelia. Hoci je Balijský proces zameraný predovšetkým na otázky migrácie (má vytvorený zoznam expertov v oblasti migrácie, no žiadny zoznam odborníkov na boj proti obchodovaniu s ľuďmi), zriadila sa v rámci neho pracovná skupina pre problematiku obchodovania s ľuďmi, ktorá zasadla prvýkrát v marci 2015.

42

Chýbajúca obec expertov na boj proti obchodovaniu s ľuďmi poznačila presadzovanie výmeny poznatkov. Komisia vypracovala zoznam koordinačných stredísk³¹ pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi, ktorý však nebol kompletný (chýbali Indonézia, Mjanmarsko, Nepál, Pakistan a Thajsko). Týmto koordinačným strediskám bolo poskytnuté len úvodné školenie a balík informácií. Delegácie EÚ využívali už vytvorené štruktúry koordinačných stredísk pre ľudské práva. Z hľadiska efektívnosti to síce malo význam, no zároveň to znamenalo, že sa získalo menšie množstvo špecializovaných odborných znalostí o obchodovaní s ľuďmi.

43

Všetky krajiny južnej a juhovýchodnej Ázie sú zmluvnými stranami Palermského protokolu (pozri bod 2), okrem Bangladéša, Bhutánu, Laosu a Nepálu³². Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi obsahuje výzvu na využívanie partnerstiev v boji proti obchodovaniu s ľuďmi za hranicami EÚ. EÚ okrem dvojstranného dialógu udržiava dlhodobé vzťahy a partnerstvo aj so združením ASEAN a v rámci stretnutia Ázia – Európa (ASEM). Využíva ich ako štruktúry na boj proti obchodovaniu s ľuďmi. Doteraz sa medzi EÚ a jednotlivými krajinami južnej a juhovýchodnej Ázie nevytvorili žiadne nové partnerstvá zamerané na boj proti obchodovaniu s ľuďmi.

Napriek zisteným nedostatkom sa v rámci väčšiny projektov týkajúcich sa boja proti obchodovaniu s ľuďmi dosiahli pozitívne výsledky, hoci udržateľnosť vyvolávala obavy

Rámec pre výber projektov nezohľadňoval komplexný prístup a navrhovanie projektov malo nedostatky, najmä pokiaľ ide o stanovovanie cieľov a ukazovateľov

44

V tejto časti skúmame, či boli projekty v súlade s prioritami a opatreniami politickej stratégie EÚ, či mali projekty primerané ciele a ukazovatele³³ a či Komisia včas riešila nedostatky v súvislosti s návrhmi projektov.

Projekty boli v súlade s celkovou stratégiou boja proti obchodovaniu s ľuďmi, považovali sa však za jednorazový úkon

45

Zistili sme, že všetkých 35 projektov týkajúcich sa boja proti obchodovaniu s ľuďmi, ktoré sme preskúmali, boli v súlade so stratégiou boja proti obchodovaniu s ľuďmi (schválenou v roku 2012), s príslušnými stratégiami EÚ pre dané krajiny a stratégiami krajín pre oblasť ľudských práv, ako aj s programovými dokumentmi pre konkrétne nástroje poskytovania pomoci. Projekty boli zamerané hlavne na aspekty ľudských práv a systematicky sa v nich vyzdvihovali práva a zabezpečenie žien a detí.

46

Projekty sa vyberali v prvom rade na základe výziev na predloženie návrhov (32 z 35 projektov). Návrhy sa vyhodnotili a porovnali s ostatnými návrhmi predloženými v rámci tej istej výzvy. Cieľom porovnávacieho mechanizmu bolo vybrať najlepší projekt v rámci každej výzvy, no nezvažovala sa možnosť synergie a interakcie s ostatnými projektmi či nástrojmi.

47

Keďže sa projekty vyberali na základe výziev na predloženie návrhov, každý výber bol jednorazovým úkonom, pri ktorom mala Komisia len obmedzené možnosti (z hľadiska času a usmernenia³⁴) zabezpečiť, aby jej portfólio projektov zahŕňalo všetkých päť priorít stanovených v stratégii boja proti obchodovaniu s ľuďmi (pozri bod 22). Zistili sme, že ani jeden z projektov vo vzorke nebol zameraný v prvom rade na trestné stíhanie alebo výmenu poznatkov a väčšina sa sústredila na prevenciu a/alebo ochranu (spolu 31 projektov). Len jedným projektom³⁵ sa riešila trestná stránka obchodovania s ľuďmi vrátane aktivít na posilnenie schopnosti príslušníkov orgánov presadzovania práva na boj proti trestným činnom obchodovania s ľuďmi a odhaľovanie a rozkladanie zločineckých sietí.

Mnohé projekty mali nedostatočné ciele a/alebo ukazovatele

48

Pri mnohých projektoch (23) sa vyskytli problémy so stanovovaním ich cieľov a/alebo ukazovateľov³⁶. Ciele často neboli dostatočne konkrétne (14 projektov) alebo merateľné (8). Ukazovatele boli obzvlášť nevyhovujúce z hľadiska ich stability, vierohodnosti a jednoduchého uplatňovania, a niekedy boli vyčíslené spôsobom, ktorý nebol zmysluplný.

49

V rámci 21 projektov boli síce naplánované štúdie východiskového stavu, no ich účinnosť a pridaná hodnota boli zmiešané. V dvoch prípadoch nebol východiskový stav užitočný pre vnútorný monitorovací systém ani na zlepšenie logického rámca opatrenia, pretože sa vypracoval príliš neskoro, nebol dostatočne podrobný a ani v súlade s projektovými ukazovateľmi³⁸. Pri štyroch projektoch (Bangladéš 1, Bangladéš 3, Nepál 2 a Nepál 3) bol východiskový stav pripravený na začiatku projektu a poslúžil ako užitočný základ pre monitorovanie a hodnotenie výsledkov projektov.

Komisia nenapravila niektoré nedostatky v súvislosti s návrhmi projektov dostatočne včas, konkrétne pred podpisom dohôd o grante

50

V návrhu väčšiny projektov boli zohľadnené riziká a získané poznatky, no len pri siedmich projektoch sa posudzovali scenáre pravdepodobnosti rizika (teda pravdepodobnosť, že sa riziko stane skutočnosťou a jeho vplyv v takomto prípade)³⁹. Hodnotitelia⁴⁰ vo fáze návrhov upozornili pri niekoľkých projektoch na nedostatky logického rámca, ich pripomienky sa však pri realizácii projektov v plnej miere nezohľadnili.

1. V prípade projektu Indonézia 1 jeden z hodnotiteľov úplného návrhu upozornil na nedostatočné ukazovatele, jeho pripomienka však nebola zahrnutá do hodnotiacej správy a ukazovatele neboli upravené.
2. Hodnotitelia projektu Filipíny 2 poznamenali, že formulácia konkrétnych cieľov bola nevyhovujúca („len nadmerný počet činností, veľmi podobných očakávaným výsledkom“), tento nedostatok sa však nevyriešil pred podpisom dohody o grante.
3. Hodnotiteľ projektu Nepál 3 uviedol, že návrh neobsahoval „prieskum východiskového stavu ani referenčné porovnanie“ a že „logický rámec by sa mal prepracovať, aby zahŕňal primerané kvantitatívne ukazovatele“. V tomto prípade sa prieskum východiskového stavu realizoval ako činnosť v rámci projektu a logický rámec bol zrevidovaný pred vypracovaním druhej priebežnej správy, niektoré ukazovatele však ostali nevyčísliteľné a subjektívne⁴¹.

51

V jednom prípade (Bangladéš 5) delegácia EÚ upozornila na nevyhovujúci logický rámec v priebehu realizácie projektu a požiadala príjemcu, aby ho napravil. K zmenám však došlo až šesť mesiacov pred koncom projektu v apríli 2016, čo znamená, že delegácia zasiahla príliš neskoro (projekt trval tri roky).

52

Výsledky, ktoré sa očakávali v rámci väčšiny projektov, boli vo fáze návrhu pomerne reálne⁴². Vyskytli sa však aj výnimky:

1. Pri projekte Bangladéš 1 sa počas diskusií s Komisiou o predĺžení projektu ukázalo, že návrh projektu bol príliš ambiciózny, najmä pokiaľ ide o využívanie databázy. Keďže sa projekt realizoval v odľahlých oblastiach, nedostupnosť elektriny a problémy s pripojením na internet boli významnými prekážkami úspešnej realizácie projektových činností, ktoré sa vo fáze navrhovania projektu podcenili.
2. Niekoľko zrušených činností zahrnutých do projektu India 1 bolo vo fáze návrhu príliš ambicióznych: v rámci projektu sa plánovali preskúmať očakávané novely právnych predpisov, ktoré boli už niekoľkokrát odročené (od roku 2004) a počas realizácie projektu (2011 – 2014) neboli prijaté.

Realizáciu projektov brzdili prekážky a oneskorenia na mieste

53

V tejto časti okrem iného skúmame, či Komisia primerane monitorovala projekty a včas reagovala na neočakávané zmeny, ako aj to, či sa projekty realizovali podľa plánu (čas, rozpočet, činnosti).

Komisia monitorovala projekty primerane, no ich realizáciu poznačila nedostatočná vlastnícka zodpovednosť na vnútroštátnej úrovni, zmeny poradia činností vykonávaných partnermi a oneskorenia

54

Zistili sme, že Komisia primerane monitorovala projekty, pričom 26 projektov skontrolovala na mieste a pri štyroch vykonala monitorovanie zamerané na výsledky⁴³. Spravidla prijímala včasné nápravné opatrenia na podporu hladkého priebehu realizácie projektov⁴⁴. Zistili sme však, že priebežné posudzovanie udržateľnosti 14 projektov bolo nedostatočné (pozri bod 66), hoci minimálne v niekoľkých prípadoch to bolo zjavné už vo fáze návrhu.

55

Do júla 2016 bolo ukončených 27 z 35 projektov. Pri desiatich projektoch⁴⁵ bola však doba realizácie predĺžená o tri až dvanásť mesiacov. Polovicu predĺžení spôsobili vonkajšie faktory, ako je oneskorené vydanie povolení orgánmi, politický nepokoj a obavy o bezpečnosť, kým druhú polovicu možno vysvetliť vnútornými prekážkami pre projekty, ktoré sa týkali kapacity partnerov.

56

V rámci ôsmich projektov sa zmenil logický sled činností. Tieto zmeny ovplyvnili vykonávanie súvisiacich činností a spôsobilo to, že nebolo možné plne využiť potenciálne synergie. Zistili sme, že štúdie východiskového stavu a posúdenia neboli k dispozícii, keď boli potrebné, vzdelávacie aktivity sa zorganizovali príliš neskoro a stanovenie poradia priorít v rámci súvisiacich činností nebolo ideálne.

57

V desiatich prípadoch⁴⁶, ktoré sme preskúmali, sa niektoré dôležité činnosti nevykonali podľa plánu. Príčinou bol nedostatok odhodlania buď na strane vlády (päť prípadov), partnera pri vykonávaní (štyri prípady) alebo oboch (jeden prípad) (pozri rámček 3).

Plneniu rozpočtu bránila obmedzená kapacita miestnych partnerov

58

Našli sme sedem prípadov výrazne nedostatočného čerpania prostriedkov a ďalších päť prípadov, keď si vyčerpanie rozpočtu vyžadovalo predĺženie lehôt⁴⁷. V zmluvách o grante sa stanovuje maximálny príspevok EÚ a nedostatočné čerpanie prostriedkov nie je nevyhnutne negatívnym javom, najmä ak sa dosiahnu všetky očakávané výsledky. Keď sa však výrazne nadhodnotí rozpočet vybraného návrhu a do vypracovania dohody nedôjde k náprave, Komisia nemôže v plnej miere využiť výzvu na predloženie návrhov (a dostupné financie) na podporu iných projektov. Zistili sme, že v niektorých prípadoch boli pôvodné návrhy partnerov v porovnaní s ich kapacitou nereálne (príliš ambiciózne alebo nadhodnotené). Napríklad:

1. Pri jednom projekte (Regionálny projekt 1) sa vynaložilo len 65 % pôvodného rozpočtu. Hlavný partner pri vykonávaní bol zajedno, že mnohé rozpočtové riadky boli na začiatku nadhodnotené (najmä tie, ktoré sa týkali vybavenia a výdavkov na kampaň)⁴⁸.
2. Takmer polovica hodnoty projektu India 3 stanovená v dohode nebola do konca pôvodného trvania projektu využitá, čo bolo čiastočne zapríčinené skutočnosťou, že dlhodobé činnosti zamerané na pomoc obetiam boli pokryté z potenciálne atraktívnejšieho (dlhodobejšieho, lepšie zameraného) štátneho financovania.
3. Regionálny projekt 2 musel byť dvakrát predĺžený (z 36 na 48 mesiacov), aby sa vyčerpalo 90 % plánovaného príspevku EÚ⁴⁹.

V rámci projektov sa v boji proti obchodovaniu s ľuďmi dosiahli určité pozitívne výsledky, no udržateľnosť vyvolávala obavy

59

V tejto časti skúmame, či sa plánované výstupy vytvárali alebo vytvárajú načas a v medziach rozpočtu, či projekty prispeli k eliminácii obchodovania s ľuďmi a či sú výsledky projektov udržateľné.

V rámci projektov sa v boji proti obchodovaniu s ľuďmi dosiahli určité pozitívne výsledky, no je ťažké preukázať súvislosť s celkovým zlepšením boja proti obchodovaniu s ľuďmi v regióne

60

Od roku 2009 sa boj proti obchodovaniu s ľuďmi v regiónoch, ktoré sú predmetom tohto auditu, celkovo zlepšil, hoci medzi jednotlivými krajinami sú výrazné rozdiely a len dve z nich úplne spĺňajú najvyššie normy. Podľa údajov v americkej správe o obchodovaní s ľuďmi (Trafficking in Persons) (pozri tabuľku 1) sú krajinami, ktoré sa zlepšili, Bangladéš, Kambodža, India, Filipíny a Pakistan. V štyroch krajinách sa situácia nezmenila (Indonézia, Nepál, Mjanmarsko a Vietnam) a len v jednej krajine (Thajsko) sa situácia v období, ktoré sa skúma v rámci auditu, zhoršila.

Tabuľka 1

Informácie o úsilí krajín vo vzorke v boji proti obchodovaniu s ľuďmi vychádzajúce z americkej správy o obchodovaní s ľuďmi

Krajina	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2KZ		2		2		2		2KZ		2KZ		2KZ		2
Indonézia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepál	2		2		2		2		2		2		2		2
Mjanmarsko	3		3		3		2KZ		2KZ		2KZ		2KZ		3
Thajsko	2		2KZ		2KZ		2KZ		2KZ		3		3		2KZ
Vietnam	2		2KZ		2KZ		2		2		2		2		2
India	2KZ		2KZ		2		2		2		2		2		2
Filipíny	2KZ		2KZ		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2KZ		2		2		2		2		1		1		1
Bangladéš	2KZ		2KZ		2KZ		2		2		2		2		2

Poznámka: V americkej správe o obchodovaní s ľuďmi (Trafficking in Persons) sa krajiny rozdeľujú do štyroch kategórií: kategória 1 (spĺňajúce normy v plnej miere), kategória 2 (nespĺňajúce normy v plnej miere, no vynakladajúce značné úsilie), kategória 2 – kontrolný zoznam (2KZ, to isté ako kategória 2, no dosah je vážnejší v dôsledku počtu obetí, neschopnosti predložiť dôkazy o zvýšenom úsilí alebo nedodržania záväzkov) a kategória 3 (nespĺňajúce normy).

Zdroj: Ministerstvo zahraničných vecí Spojených štátov amerických, Trafficking in Persons (Obchodovanie s ľuďmi), 2016.

61

Zistili sme, že pri všetkých preskúmaných projektoch sme dokázali nájsť určité pozitívne projektové výsledky, ktoré prispeli k boju proti obchodovaniu s ľuďmi. Ďalej sme zistili aj to, že podpora EÚ, a najmä cielené financovanie EIDHR pomohli posilniť komunitné mimovládne organizácie, ktoré sa venujú boju proti obchodovaniu s ľuďmi. Nedá sa však preukázať, že tieto výsledky súvisia s celkovým pokrokom boja proti obchodovaniu s ľuďmi v týchto regiónoch. Okrem toho je zložité určiť vplyv iniciatív v oblasti ľudských práv, pretože sa nimi presadzujú dlhodobé zmeny, ktoré sa vo svojej podstate ťažko merajú.

62

Dobrým príkladom toho, ako podpora EÚ prispieva k dlhodobej zmene postojov a miestnej angažovanosti je projekt Indonézia 1. V rámci projektu sa konsolidovala vznikajúca koalícia miestnych mimovládnych organizácií pôsobiacich v boji proti obchodovaniu s ľuďmi prostredníctvom budovania kapacity koalície a zlepšovania jej medzinárodného zviditeľnenia a dosahu. Vďaka tomu bola koalícia schopná poskytnúť relevantné informácie o výzvach pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi v kontexte pravidelného preskúmania situácie v oblasti ľudských práv v Indonézii pod vedením OSN⁵⁰.

63

Podobne projekty Kambodža 2 a Kambodža 3 realizovala koalícia mimovládnych organizácií v krajine. Tieto dva projekty prispeli k lepšiemu zviditeľneniu, kapacite a dosahu koalície, vďaka čomu koalícia a jej členovia zlepšili svoje schopnosti v oblasti projektového riadenia a dokázali zabezpečiť pokračovanie podpory od darcov pre niektoré zo svojich aktivít.

64

Ako sa opisuje v predchádzajúcej časti (pozri bod 47), výber projektov na základe výziev na predloženie návrhov poskytoval Komisii len obmedzený priestor na to, aby mohla projekty začleniť do celkového rámca. Napriek tomu sme našli jeden projekt, pri ktorom sa podarilo prepojiť rozvojovú pomoc s inými politickými nástrojmi EÚ (pozri rámček 4). Ostatní darcovia sa tiež zaoberajú problematikou obchodovania s ľuďmi tak, že volia celkový prístup zahŕňajúci rôzne typy podpory⁵¹.

Udržateľnosť výsledkov projektov sa nezabezpečovala systematicky

65

Posúdili sme vyhliadky na udržateľnosť 25 projektov⁵³. Pokiaľ ide o zvyšných desať projektov, tieto buď stále prebiehali, záverečná správa ešte nebola schválená alebo nebola dostatočne podrobná. Zistili sme, že udržateľnosť možno preukázať pri 11 projektoch. Pri zvyšných 14 projektoch je pravdepodobné, že nedostatok ďalších príspevkov od darcov (osem projektov) a nedostatočné odhodlanie partnerov alebo vlády (šesť projektov) poznačí udržateľnosť.

66

Pri 14 projektoch, ktorých udržateľnosť bola neistá, sme zistili, že súvisiace faktory ovplyvňujúce udržateľnosť sa mohli lepšie riešiť vo fáze návrhu. Projekty konkrétne nezahŕňali stratégiu ukončenia operácie na odovzdanie projektových postupov a vytvorených výstupov v súlade s odporúčaním v usmernení Komisie k riadeniu projektového cyklu⁵⁴ a vonkajšie faktory/hrozby neboli dostatočne zmiernené a pretrvávali teda počas fázy realizácie. Priebežné posudzovanie udržateľnosti zo strany Komisie sťažoval aj nedostatok dokumentov o vplyve zmien počas realizácie.

67

Našli sme dobrý príklad udržateľného projektu, ktorý ilustruje výhody riešenia otázok týkajúcich sa udržateľnosti už na začiatku vo fáze návrhu (pozri rámček 6).

Závery a odporúčania

68

Pri audite sa skúmala účinnosť podpory EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii. Eliminácia obchodovania s ľuďmi je nevyhnutne dlhodobý proces. Vyžaduje si riešenie viacerých prvotných príčin (napr. rodovej nerovnosti, nedostatočných práv menšín, slabého vzdelávania a zdravotnej starostlivosti) a narušenie aktivít zločineckých sietí. Obchodovanie s ľuďmi je vo svojej podstate tajnou trestnou činnosťou, o ktorej je zriedka k dispozícii dostatok porovnateľných štatistických údajov. Prihliadajúc na tento zložitý kontext, početné rozsiahle priority a obmedzené zdroje sme zistili, že EÚ bola pri podpore boja proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii čiastočne účinná.

69

Rámec politiky EÚ v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi vo všeobecnosti zabezpečuje komplexný prístup k riešeniu problému obchodovania s ľuďmi, niektoré aspekty však ešte nie sú dostatočne dopracované. Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi (2012 – 2016) bola dokumentom prijatým na vysokej úrovni, ktorý obsahuje len obmedzené usmernenie k vonkajšiemu rozmeru boja proti obchodovaniu s ľuďmi. Komisia do apríla 2017 neuverejnila celkové hodnotenie výsledkov dosiahnutých na základe stratégie boja proti obchodovaniu s ľuďmi a nepredložila ani rámec politiky na boj proti obchodovaniu s ľuďmi po roku 2016.

70

Stratégiu boja proti obchodovaniu s ľuďmi dopĺňajú ďalšie politické dokumenty, ktoré ako celok riešia hlavné aspekty boja proti obchodovaniu s ľuďmi. Komisia a ESVČ priamo alebo nepriamo využívajú v boji proti obchodovaniu s ľuďmi rôzne nástroje: obzvlášť užitočný je dialóg o ľudských právach a medzi ďalšie nástroje patrí dvojstranný dialóg a podpora pre regionálne fóra (ako sú v Ázii ASEAN a ASEM). Doteraz sa medzi EÚ a jednotlivými krajinami južnej a juhovýchodnej Ázie nevytvorili žiadne nové partnerstvá zamerané na boj proti obchodovaniu s ľuďmi (pozri body 22 až 43).

Odporúčanie 1 – Podrobnejšie rozpracovať strategický rámec pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi tak, aby bol relevantnejší pre južnú a juhovýchodnú Áziu

Komisia by v koordinácii s ESVČ mala s ohľadom na závery preskúmania vonkajších nástrojov financovania v polovici obdobia podrobnejšie rozpracovať strategický rámec, najmä tým, že:

• Rade predloží návrh aktualizovaného zoznamu priorít, ktorý vychádza z doposiaľ dosiahnutých výsledkov, informácií o rozšírenosti obchodovania s ľuďmi v jednotlivých krajinách/regiónoch a tematických politických priorít,
• zabezpečí, aby mali subjekty s rozhodovacou právomocou i aplikujúci odborníci k dispozícii dostatok porovnateľných údajov o podporovaných činnostiach v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi,
• vymedzí jasné ciele a cieľové hodnoty pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi, čím uľahčí navrhovanie relevantných, ucelených a komplexných opatrení v dohodnutých prioritných krajinách/regiónoch. Ciele by mali byť premietnuté do podrobnejšieho operačného usmernenia, ktoré by malo byť dostatočne jasné, aby sa podľa neho mohli riadiť činnosti na mieste, napríklad využívaním rámcov a stratégií pre príslušné krajiny, tvorby programov a existujúcich správ o riadení,
• určí a následne vyhodnotí a informuje o tom, ktoré ciele sa najlepšie dosahujú prostredníctvom projektov, využitím iného nástroja (napr. dialógu o ľudských právach, nástrojov technickej pomoci, osobitných partnerstiev na boj proti obchodovaniu s ľuďmi atď.) alebo kombináciou niekoľkých nástrojov.

Cieľový dátum: polovica roku 2018

71

Napriek konkrétnym nedostatkom sa v rámci preskúmaných projektov v južnej a juhovýchodnej Ázii dosiahli určité pozitívne výsledky v boji proti obchodovaniu s ľuďmi. Tieto výsledky by však mali väčší vplyv, keby sa prijal komplexný prístup, ktorý by umožnil väčšiu interakciu a synergie medzi projektmi a ostatnými nástrojmi relevantnými pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi. Približne dve tretiny projektov vo vzorke mali nedostatky týkajúce sa formulácie cieľov a/alebo ukazovateľov a niektoré nedostatky neboli vyriešené dostatočne včas, konkrétne pred podpisom dohôd o grante (pozri body 45 až 52).

72

Komisia monitorovala projekty primerane, no ich realizáciu poznačila nedostatočná vlastnícka zodpovednosť na vnútroštátnej úrovni a nedostatky v súvislosti s vykonávaním činností partnermi a ich kapacitou. V boji proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii došlo k celkovému zlepšeniu, no súvis s konkrétnymi opatreniami EÚ (pokiaľ ide o pridelené financovanie a dosiahnuté výsledky) sa ťažko preukazuje. Hoci bolo príliš skoro na posúdenie udržateľnosti všetkých výsledkov projektov, zistili sme, že ich udržateľnosť sa nezabezpečovala systematicky (14 z 25 projektov) (pozri body 54 až 67).

Odporúčanie 2 – Optimalizovať dosah projektov tým, že sa včlenia do celkového rámca

Pri príprave výziev na predloženie návrhov a počas výberového postupu a postupu udeľovania grantov by sa Komisia mala snažiť podporiť také projekty, pri ktorých je najvyššia pravdepodobnosť, že prispejú k cieľom boja proti obchodovaniu s ľuďmi v príslušnom prioritnom regióne/krajine, a to tak, že:

• do výberových kritérií zahrnie kritériá, ktorými sa presadzuje uplatňovanie komplexného prístupu v regióne/krajine, dostatočné pokrytie všetkých stanovených priorít a možnosť interakcie a synergií medzi projektmi a ostatnými nástrojmi,
• posúdi, ktorý typ a aká výška grantu najlepšie zodpovedá sile a kapacitám občianskej spoločnosti v krajine,
• zabezpečí, aby návrh vybraných projektov zahŕňal ciele SMART a ukazovatele RACER a aby boli očakávané výsledky reálne z hľadiska času, rozpočtu i kapacity partnerov,
• bude klásť väčší dôraz na udržateľnosť očakávaných výsledkov projektov od počiatočnej fázy a počas celého projektového cyklu, napr. vypracovaním stratégií ukončenia operácie, v ktorých sa zvážia alternatívne zdroje financovania a ktoré podporia vlastnícku zodpovednosť krajiny po ukončení projektu.

Cieľový dátum: začiatok roku 2018

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 2. mája 2017.

Akronymy a skratky

AOP: Dokument o konkrétnych opatreniach (Action-Oriented Paper)

ASEAN: Združenie národov juhovýchodnej Ázie (Association of South-East Asian Nations)

ASEM: stretnutie Ázia – Európa (Asia-Europe Meeting)

DCI: Nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Development Cooperation Instrument)

EIDHR: Európsky nástroj pre demokraciu a ľudské práva (European Instrument for Democracy and Human Rights)

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť

EUROPOL: Európsky policajný úrad

FRONTEX: Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie

GR DEVCO: Generálne riaditeľstvo pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj

GR NEAR: Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení

MOP: Medzinárodná organizácia práce (International Labour Organization)

Palermský protokol: Protokol o prevencii, potláčaní a trestaní obchodovania s ľuďmi, osobitne so ženami a s deťmi, doplňujúci Dohovor Organizácie Spojených národov proti nadnárodnému organizovanému zločinu

Smernica: Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/36/EÚ z 5. apríla 2011 o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2002/629/SVV (Ú. v. EÚ L 101, 15.4.2011, s. 1)

Stratégia boja proti obchodovaniu s ľuďmi: Stratégia EÚ z roku 2012 zameraná na odstránenie obchodovania s ľuďmi

UNODC: Úrad Organizácie Spojených národov pre drogy a kriminalitu

Glosár

Logický rámec: Logický rámec (známy tiež ako matica logického rámca) je nástroj riadenia projektov, ktorý umožňuje systematicky a logicky stanoviť celkové a konkrétne ciele projektov a definovať jeho činnosti. Zachytáva príčinné súvislosti medzi jednotlivými úrovňami cieľov, poskytuje ukazovatele umožňujúce overiť splnenie týchto cieľov a identifikuje stanovené predpoklady.

Programovanie: Kľúčový proces rozhodovania, ktorý ESVČ a Komisia používajú na definovanie stratégií a priorít pomoci a stanovenie výšky pridelených prostriedkov.

Štúdia východiskového stavu: Štúdia východiskového stavu obsahuje informácie o konkrétnej situácii pred začiatkom projektu. Ide o cenný nástroj na porovnanie situácie pred realizáciou projektu a po nej a na posúdenie ďalších faktorov, ktoré môžu mať vplyv na zmeny zaznamenané počas obdobia realizácie.

Vonkajší rozmer: Vnútorné politiky a opatrenia EÚ môžu mať značný dosah aj za hranicami EÚ, takisto ako môžu vonkajšie udalosti zasiahnuť do vnútornej dynamiky EÚ. „Vonkajší rozmer vnútorných politík“ vo všeobecnosti označuje situácie, keď majú vonkajšie aspekty vnútorných politík EÚ rastúci zahranično-politický a bezpečnostno-politický rozmer.

Vonkajšie aspekty spravodlivosti a vnútorných vecí na globálnej úrovni prispievajú k vytváraniu priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti vo vnútri EÚ. Napríklad slabý právny štát v tretej krajine môže obchodníkom s ľuďmi aktívnym v Európe poskytnúť príležitosti na pranie príjmov z trestnej činnosti a sťažiť vyšetrovanie ich trestných činov. Podpora právneho štátu v tretej krajine môže mať teda pozitívny vplyv v celej EÚ.

Začlenenie: Termín označujúci integráciu (alebo začlenenie) niektorých zásad alebo hľadísk do rôznych politík a fáz programového a projektového cyklu EÚ. V oblasti ľudských práv pomenúva proces, ktorým ľudské práva formujú politiky, programy, projekty a iné intervencie.

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila komora III Dvora audítorov, ktorej predsedá člen Dvora audítorov Karel Pinxten a ktorá zodpovedá za audit výdavkových oblastí vonkajších opatrení, bezpečnosti a spravodlivosti.  Audit sa vykonával pod vedením členky Dvora audítorov Bettiny Jakobsen. Pri vypracúvaní správy jej podporu poskytla vedúca jej kabinetu Katja Mattfolk, hlavná manažérka Beatrix Lesiewicz, vedúci úlohy Francisco Javier de Miguel Rodriguez, audítori Kim Hublé, Alina Milasiute a Alexandre Tan a atašé Kim Storup.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Podpora EÚ na boj proti obchodovaniu s ľuďmi v južnej a juhovýchodnej Ázii
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

PDF	978-92-872-7450-2	1977-5776	10.2865/80692	QJAB17009SKN
HTML	978-92-872-7488-5	1977-5776	10.2865/5056	QJAB17009SKQ

© Európska únia, 2017

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

V prípade použitia či reprodukcie mapy 1 je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

• jeden kus:
  • prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• viac kusov alebo plagátov/máp:
  • na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm);
  • v delegáciách, ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
  • kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
  • na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*) Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

• prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).