ES parama kovai su prekyba žmonėmis Pietų ir Pietryčių Azijoje

Santrauka

I

Prekyba žmonėmis yra labai pelninga nusikalstama veikla, šiurkštus žmogaus teisių pažeidimas ir grėsmė pasauliniam saugumui. Nežiūrint į tai, kad kova su prekyba žmonėmis išlieka valstybių narių atsakomybė, ES taip pat yra įsipareigojusi ją panaikinti ir parengusi keletą veiksmų, kurie skirti šiuo atžvilgiu paremti valstybes nares.

II

Prekyba žmonėmis yra pasaulinė problema, nuo kurios nėra apsaugota nė viena šalis, tačiau ES yra ypač pažeidžiama, kadangi tai yra nusikaltimo aukas iš įvairių šalių pritraukianti paskirties vieta. Azija, daugiausia gyventojų pasaulyje turintis regionas, yra svarbus transregioninės prekybos žmonėmis aukų kilmės regionas. Prekybos žmonėmis problemos negalima atskirti nuo skurdo, švietimo ir sveikatos paslaugų prieinamumo, diskriminacijos dėl lyties ir neteisingumo mažumų atžvilgiu. Plačiai paplitęs požiūris, kad skurdas, diskriminacija dėl lyties ir ginkluoti konfliktai yra svarbiausios pamatinės prekybos žmonėmis priežastys.

III

Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, buvo sustiprintas Komisijos vaidmuo koordinuojant ir valdant ES atsaką. 2011 m. buvo priimta direktyva ir netrukus po to buvo paskelbta prekybos žmonėmis strategija (2012–2016 m. PŽP strategija). Šią strategiją papildo keletas kitų politikos dokumentų, kurie visi kartu sudaro ES kovos su prekyba žmonėmis metodą. Laikotarpio po 2016 m. kovos su prekyba žmonėmis strategija dar nėra pateikta.

IV

Šioje ataskaitoje mes nagrinėjame kovai su prekyba žmonėmis skirtos ES paramos veiksmingumą Pietų / Pietryčių Azijoje. Audito metu buvo nagrinėjamas ES kovos su prekyba žmonėmis metodo išsamumas šių regionų atžvilgiu ir tai, ar ES kovos su prekyba žmonėmis projektai Pietų / Pietryčių Azijoje 2009–2015 m. laikotarpiu padėjo veiksmingai kovoti su prekyba žmonėmis.

V

Prekybos žmonėmis panaikinimas neišvengiamai yra ilgas procesas. Jis reikalauja spręsti daugelį pamatinių priežasčių (pavyzdžiui, lyčių nelygybės, skurdo, mažumų teisių, švietimo ir sveikatos) ir suardyti kriminalinių tinklų veiklą. Prekyba žmonėmis pagal savo pobūdį yra slapta nusikalstama veikla, apie kurią pakankamų ir palyginamų statistinių duomenų galima gauti tik retu atveju. Atsižvelgdami į sudėtingas aplinkybes, daugelį plataus masto prioritetų ir ribotus išteklius, mes nustatėme, kad ES iš dalies veiksmingai rėmė ES kovą su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje.

VI

ES kovos su prekyba žmonėmis politikos sistema suteikia visapusišką metodą, skirtą prekybos žmonėmis problemai spręsti, nežiūrint į tai, kad kai kurie aspektai dar nėra visiškai išplėtoti ar pritaikyti Pietų / Pietryčių Azijai. Kovai su prekyba žmonėmis Komisija ir EIVT tiesiogiai arba netiesiogiai taiko įvairias priemones: ypač naudingi žmogaus teisių dialogai; kitos priemonės yra dvišaliai dialogai ir parama regioniniams forumams (t. y. – ASEAN ir ASEM Azijoje). Iki šiol nebuvo sudaryta nė viena nauja ES ir kurių nors Pietų / Pietryčių Azijos šalių partnerystė, skirta kovai su prekyba žmonėmis.

VII

Nepaisant konkrečių trūkumų, vykdant daugumą nagrinėtų projektų Pietų / Pietryčių Azijoje buvo pasiekta tam tikrų teigiamų rezultatų kovojant su prekyba žmonėmis, nors ir kilo abejonių dėl tvarumo. Nuo 2009 m. kova su prekyba žmonėmis regionuose apskritai pagerėjo, nepaisant to, kad yra didelių skirtumų tarp šalių ir sunku susieti bendrą raidą su vykdant konkrečius ES veiksmus pasiektais rezultatais. Projektų atrankos sistema nesudarė geresnių sąlygų visapusiškam metodui ir projektai turėjo koncepcijos trūkumų, ypač formuluojant tikslus ir rodiklius. Be to, juos įgyvendinti trukdė vietos apribojimai ir vėlavimai.

VIII

Remdamiesi auditu, rekomenduojame, kad Komisija, koordinuodama veiksmus su EIVT, turėtų:

• toliau plėtoti prekybos žmonėmis strateginę programą, siekiant ją labiau pritaikyti Pietų / Pietryčių Azijai
• optimizuoti projektų poveikį, integruojant juos į visapusišką sistemą.

Įvadas

Aiškinamoji informacija: Prekyba žmonėmis

01

Prekyba žmonėmis yra sunki nusikalstama veikla ir šiurkštus žmogaus teisių pažeidimas. Jos aukos išnaudojamos savo šalyse arba užsienyje prekiautojų žmonėmis naudai. Nė viena šalis nėra apsaugota nuo šio reiškinio, nesvarbu, ar tai kilmės šalis, tranzito šalis ir / arba nusikaltimo aukų paskirties šalis. Prekyba žmonėmis tapo grėsme pasauliniam saugumui, kaip nurodyta ES, JT ir JAV atliktuose vertinimuose¹.

02

Bendrai sutariama dėl būtinybės panaikinti prekybą žmonėmis. 170 šalių² ratifikavo protokolą dėl prekybos žmonėmis, ypač moterimis ir vaikais, prevencijos, sustabdymo bei baudimo už vertimąsi ja, papildantį Jungtinių Tautų Organizacijos konvenciją prieš tarptautinį organizuotą nusikalstamumą, priimtą 2000 m. (Palermo protokolas). Palermo protokolas buvo pirma teisiškai privaloma tarptautinė priemonė, kuriai buvo taikoma suderinta prekybos žmonėmis apibrėžtis.

03

Prekyba žmonėmis apima asmenų verbavimą, gabenimą, perdavimą, apgyvendinimą arba priėmimą naudojant jėgą, sukčiavimą arba prievartą išnaudojimo tikslais³. Prekyba žmonėmis turi aiškiai išreikštą lyčių dimensiją (t. y. dauguma aukų yra moterys ir mergaitės). Į tai turi būti atsižvelgta rengiant paramos priemones. Priverstinis darbas ir seksualinis išnaudojimas yra labiausiai paplitusios išnaudojimo rūšys pasaulyje. Kitos žmonių išnaudojimo rūšys yra vaikų darbas, organų išėmimas ir priverstinės santuokos.

04

Prekyba žmonėmis, kaip ir kiti nusikaltimai, yra slapta veikla, kurią sudėtinga stebėti ir išmatuoti. Kai kertamos valstybių sienos, prekyba žmonėmis dažniausiai vykdoma iš mažiau išsivysčiusių šalių į labiau išsivysčiusias šalis. Dauguma jos aukų yra parduodamos jų šalyje (42 %) arba regionuose (36 %) ir dažnai aukos ir prekeiviai yra iš tos pačios vietovės, kalba ta pačia kalba arba yra tos pačios etninės kilmės. Prekybos žmonėmis problemos negalima atskirti nuo skurdo, švietimo ir sveikatos paslaugų prieinamumo, diskriminacijos dėl lyties ir neteisingumo mažumų atžvilgiu. Plačiai paplitęs požiūris, kad skurdas, diskriminacija dėl lyties ir ginkluoti konfliktai yra vienos svarbiausių pamatinių prekybos žmonėmis priežasčių.

05

Prekybai žmonėmis palankesnes sąlygas sudarė ekonomikos globalizacija. Lengvas pigios darbo jėgos ir pigių produktų patekimas į rinką suteikė daugiau galimybių prekeiviams gauti naudos išnaudojant pažeidžiamas aukas. Vykstant globalizacijos procesui, padidėjo tikimybė, kad prekių ir paslaugų vartotojai bus netiesiogiai susiję su prekyba žmonėmis, pavyzdžiui, kai vaikas verčiamas siūti futbolo kamuolius, migrantas turi vergiškomis sąlygomis žvejoti ar pabėgęs iš namų paauglys galiausiai tampa prekybos žmonėmis auka, teikiančia sekso paslaugas netoli turistų lankomų vietų.

06

Šie veiksniai leidžia suprasti, kodėl žiniasklaida visame pasaulyje skiria tiek dėmesio prekybos žmonėmis problemai. 2016 m. grupei žurnalistų, kurie atliko žvejybos pramonės Pietryčių Azijoje tarptautinį tyrimą, po kurio buvo išlaisvinti daugiau kaip 2000 vergų, už visuomeninius nuopelnus buvo skirta Pulicerio premija. Buvo galima atsekti, kad jų sužvejotos jūros gėrybės pasiekė prekybos centrus ir naminių gyvūnų ėdalo tiekėjus išsivysčiusiose šalyse.

07

Iš tiesų, prekyba žmonėmis yra labai pelninga nusikalstama veikla. Europos policijos biuras (Europolas) įvertino, kad metinės pajamos iš prekybos žmonėmis viršija 29 milijardus eurų⁴. Nors dėl nepakankamų patikimų statistinių duomenų sudėtinga nustatyti, koks yra prekybos žmonėmis mastas, vertinama, kad 46 milijonai žmonių yra pakliuvę į šiuolaikinės vergijos sąlygas⁵.

08

Vertinama, kad Azijoje, daugiausia gyventojų pasaulyje turinčiame regione, du trečdaliai visų žmonių gyvena šiuolaikinėje vergijoje. Azija taip pat yra svarbus transregioninės prekybos žmonėmis aukų kilmės regionas⁶. Prekybos žmonėmis atvejų nušvietimas žiniasklaidoje privertė atkreipti dėmesį į kovą su prekyba žmonėmis regione nacionalines vyriausybes, tarptautines organizacijas, pilietinę visuomenę ir paramos teikėjus.

09

Prekybos žmonėmis problemos sprendimas yra ilgalaikis uždavinys. Jį vykdant būtini pokyčiai, susiję su nuostatomis, teisinės valstybės principo taikymu ir stipria pilietine visuomene. Su žmogaus teisėmis susijusių projektų tvarumo užtikrinimas visada yra sudėtingas uždavinys, kadangi tam yra būtinas paramos teikėjų rėmimas ir nacionalinio įsipareigojimo prisiėmimas, siekiant išlaikyti pasiektus rezultatus. Be to, prekybos žmonėmis srautai ir praktika yra dinamiški ir prisitaikantys prie teisėsaugos iniciatyvų. Kaip įprasta kitų žmogaus teisių klausimų atveju, tik ilguoju laikotarpiu bus galima įvertinti, ar įgyvendinti veiksmai prisidėjo prie prekybos žmonėmis panaikinimo.

ES vaidmuo ir veikėjai kovoje su prekyba žmonėmis už ES ribų

10

ES kovos su prekyba žmonėmis trečiosiose šalyse strateginė programa buvo pristatyta 2009 m., kai Taryba priėmė veiksmams skirtą pranešimą dėl ES išorės dimensijos stiprinimo kovos su prekyba žmonėmis srityje⁷. Šiame dokumente ES ir valstybės narės buvo raginamos imtis koordinuotų veiksmų siekiant užkirsti kelią prekybai žmonėmis ir su ja kovoti bendradarbiaujant tarptautiniu lygiu su trečiosiomis šalimis, regionais ir organizacijomis. Šis požiūris buvo įtvirtintas priimant platesnę daugiametę programą, skirtą laisvės, saugumo ir teisingumo sritims 2010–2014 m. („Stokholmo programa“)⁸.

11

Lisabonos sutartimi ES metodas buvo išplėstas į sritis, kurios anksčiau buvo priskiriamos policijos ir teisminio bendradarbiavimo ramsčiui⁹, – pasikeitimas, kuris padidino Komisijos vaidmenį kovojant su prekyba žmonėmis. Direktyvoje 2011/36/ES dėl prekybos žmonėmis prevencijos, kovos su ja ir aukų apsaugos¹⁰ (toliau – Direktyva) dar kartą raginama taikyti ES visapusišką požiūrį suderinant vidaus ir išorės dimensijas. Direktyvoje valstybės narės raginamos sudaryti palankesnes sąlygas ES kovos su prekyba žmonėmis koordinatoriaus darbui, siekiant prisidėti prie „koordinuotos ir konsoliduotos Sąjungos strategijos“.

12

2012 m. Komisija priėmė 2012–2016 m. Prekybos žmonėmis panaikinimo ES strategiją (PŽP strategiją). Joje buvo išdėstyta bendra politikos sistema ir nustatytos penkios prioritetinės sritys, kurioms Europos Sąjunga turėtų skirti daugiausia dėmesio: aukų apsauga, pažeidžiamų asmenų išnaudojimo prevencija, prekiautojų žmonėmis patraukimas baudžiamojon atsakomybėn, koordinavimo ir bendradarbiavimo gerinimas ir keitimasis žiniomis. Į PŽP strategiją įtraukta 40 veiksmų, kuriuos turi įgyvendinti ES institucijos ir valstybės narės. Laikotarpio po 2016 m. kovos su prekyba žmonėmis strategija dar turi būti pateikta (2017 m. balandžio mėn. būklė).

13

Nėra jokios ES finansavimo priemonės, kuri būtų konkrečiai skirta prekybai žmonėmis. Tai reiškia, kad finansavimas yra teikiamas taikant labai įvairias priemones: nuo saugumui skirtų programų iki vien vystymuisi skirtų priemonių. Kiekviena priemonė turi skirtingą teisinį pagrindą; vienose priemonėse kova su prekyba žmonėmis įrašyta kaip vienas konkretus tikslas, tuo tarpu kitose daroma nuoroda į platesnio pobūdžio klausimus, kaip antai kovą su organizuotu nusikalstamumu, teisinės valstybės principų taikymą ar neteisėtą migraciją.

14

Apskritai tai reiškia, kad sunku pateikti išsamius duomenis apie bendrą finansavimą, skirtą ES prekybos žmonėmis problemos sprendimui¹¹. 2016 m. Komisijos ataskaitoje dėl pažangos kovojant su prekyba žmonėmis¹² atkreipiamas dėmesys į tai, kad Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinis direktoratas (DG DEVCO) 2011–2013 m. skyrė apie 37 milijonų eurų finansavimą 53 projektams. Joje nepateikiama informacijos apie projektus, kuriuos valdė Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas (DG NEAR) arba Užsienio politikos priemonių tarnyba, taip pat informacijos apie tai, ar Migracijos ir vidaus reikalų generalinio direktorato valdomomis lėšomis naudojosi trečiosios šalys.

15

Kalbant apie Pietų / Pietryčių Aziją, DG DEVCO yra pagrindinis padalinys, atsakingas už pagalbos vystymuisi valdymą. Svarbiausios priemonės, kurias DG DEVCO naudoja kovos su prekybos žmonėmis projektams remti, yra Vystymosi ir bendradarbiavimo priemonė (VBP) ir Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė (EDŽTRP).

Audito apimtis ir metodas

16

ES kovos su prekyba žmonėmis atsakomosios priemonės gali būti įvairių formų, pavyzdžiui, finansinė pagalba, politikos dialogas arba daugiašaliai veiksmai¹³. Todėl ES turi galimybę pasitelkti visas priemones ir išteklius, kad jos kovai su prekyba žmonėmis išorės veiksmai taptų nuoseklesni, veiksmingesni ir strategiškesni. Visa tai vadinama visapusišku ES požiūriu, kuris taip pat atspindi bendrą ES institucijų ir valstybių narių atsakomybę¹⁴.

17

Nusprendėme audito metu daugiausia dėmesio skirti Pietų ir Pietryčių Azijos regionams dėl prekybos žmonėmis paplitimo šiuose regionuose ir dėl Tarybos jiems teikiamos pirmenybės. 2016 m. pasaulio vergovės indekso duomenimis, nustatyta, kad visame pasaulyje yra beveik 46 milijonai nukentėjusiųjų nuo prekybos žmonėmis, iš kurių beveik du trečdaliai yra Azijoje / iš Azijos; Pietų ir Pietryčių Azija¹⁵ kartu apima gana daug šalių, kurias Taryba patvirtino kovos su prekyba žmonėmis prioritetinėmis sritimis.

18

Audito metu buvo tikrinama, ar ES parama kovai su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje buvo veiksminga. Šio vertinimo tikslais atliekant auditą buvo atsakyta į šiuos detalius klausimus:

1. Ar ES turėjo visapusišką požiūrį į prekybą žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje?
2. Ar ES projektai veiksmingai prisideda prie prekybos žmonėmis problemos sprendimo Pietų / Pietryčių Azijoje?

19

Mes nustatėme ir išnagrinėjome visus kovos su prekyba žmonėmis projektus, kurie buvo įgyvendinti Pietų / Pietryčių Azijoje 2009–2015 m. laikotarpiu (žr. I priedą) ir iš viso skirta 31 milijonas eurų. 2009 m. buvo metai, kai ES priėmė savo pirmą strateginę programą, skirtą prekybai žmonėmis trečiosiose šalyse (veiksmams skirtas aprašas, žr. 10 dalį). Komisija pateikė mums kovos su prekyba žmonėmis projektų Pietų ir Pietryčių Azijoje sąrašą (22 projektai, kuriems iš viso skirta 13 milijonų eurų), kurį papildėme projektais Pietų / Pietryčių Azijoje, kurie buvo aiškiai susiję su prekyba žmonėmis (13 papildomų projektų, kuriems iš viso skirta 18 milijonų eurų). 35 projektai apėmė dešimt iš 19 šių regionų šalių¹⁶.

20

Mūsų audito darbas apėmė Komisijos ir Europos išorės veiksmų tarnybos (EIVT) dokumentų peržiūrą, interviu su Komisijos ir EIVT darbuotojais bei audito vizitą į Tailandą, kuris yra pagrindinis JT veiklos Azijoje ir Ramiojo vandenyno regione centras. Vizito tikslas buvo surinkti papildomos informacijos ir surengti interviu su ES delegacijos darbuotojais, nacionalinių institucijų atstovais, naudos gavėjais, kitais paramos teikėjais ir pilietinės visuomenės organizacijomis. Vizitas taip pat sudarė galimybę susitikti su susijusių JT agentūrų regioninių būstinių atstovais.

Pastabos

ES kovos su prekyba žmonėmis politikos sistema iš esmės suteikia visapusišką metodą, skirtą prekybos žmonėmis problemai spręsti, nežiūrint į tai, kad kai kurie aspektai dar nėra visiškai išplėtoti

ES kovos su prekyba žmonėmis politikos sistema yra nustatyta keliuose tarpusavyje susijusiuose dokumentuose

21

Šiame skirsnyje nagrinėjame, ar rengdama savo strategiją ES rėmėsi svarbiais ir patikimais duomenimis apie prekybą žmonėmis; ar nustatė tikslus bei aiškius ir svarbius prioritetus, apimančius kriminalinį ir žmogaus teisių aspektus; ir ar į prekybos žmonėmis problemą atsižvelgė kaip į prioritetinę nacionalinių žmogaus teisių apsaugos strategijų problemą.

Kovos su prekyba žmonėmis strategija yra aukšto lygio dokumentas, kuriame pateikiama mažai rekomendacijų dėl kovos su prekyba žmonėmis išorės dimensijos

22

Kovos su prekyba žmonėmis strategijos parengimui trūko pakankamų ir palyginamų statistinių duomenų. Negana to, kad savaime sunku gauti duomenų apie bet kokią nusikalstamą veiklą¹⁷, taip pat nėra keičiamasi prekybos žmonėmis žvalgybos duomenimis su Pietų ir Pietryčių Azijos šalimis.

23

PŽP strategiją sudaro 40 veiksmų, kurie suskirstyti pagal penkis prioritetus (nusikaltimo aukų apsauga, prevencija, prekiautojų žmonėmis baudžiamasis persekiojimas, koordinavimo ir bendradarbiavimo stiprinimas, dalijimasis žiniomis). Tik vieno iš 40 veiksmų atveju yra nagrinėjama kovos su prekyba žmonėmis išorės dimensija. 2017 m. balandžio mėn. Komisija nebuvo paskelbusi pagal PŽP strategiją pasiektų rezultatų išsamaus vertinimo; ji taip pat nebuvo pristačiusi kovos su prekyba žmonėmis po 2016 m. politikos sistemos¹⁸.

24

PŽP strategijoje nebuvo nustatyti konkretūs tikslai ir uždaviniai, kurie galėjo būti naudingi rengiant tikslinius veiksmus vietoje ir vertinant pasiektus rezultatus. PŽP strategijoje taip pat nustatyta, kad „reikėtų sudaryti trečiųjų šalių ir regionų, su kuriais ateityje turėtų būti plėtojama partnerystė, prioritetų sąrašą. 2013 m. ES delegacijos galėtų apsvarstyti kovai su prekyba žmonėmis skirtų bendradarbiavimo mechanizmų galimybę prioritetinėse trečiosiose šalyse ir regionuose, siekiant sustiprinti bendradarbiavimą, užmegzti partnerystes ir pagerinti koordinavimą ir nuoseklumą“.

25

2012 m. gruodžio mėn. Taryba priėmė šių prioritetinių regionų ir šalių sąrašą, remdamasi Komisijos pasiūlymu¹⁹. Atsižvelgdami į ribotas lėšas, nustatėme, kad geografiniai prioritetai nebuvo pakankamai konkretūs, kad būtų galima apsispręsti dėl veiksmų, kadangi atskirai arba kaip dalis geografinio regiono prioritetinėms sritims buvo priskirtos dauguma besivystančių šalių. Be to, nebuvo atlikta taikant šį metodą pasiektų rezultatų tolesnė peržiūra. Taip pat nebuvo reguliariai atnaujinama informacija arba patvirtinama, kad geografiniai prioritetai vis dar aktualūs. Kalbant apie Pietų / Pietryčių Aziją, geografiniai prioritetai apima Vietnamą, Šilko kelio regioną²⁰ (visų pirma Indiją) ir Pietryčių Azijos šalis (visų pirma Tailandą, Laosą, Kambodžą ir Filipinus).

PŽP strategiją papildo kiti politikos dokumentai

26

Prekyba žmonėmis – sudėtingas reiškinys, kuris gali būti nagrinėjamas iš skirtingų perspektyvų. Žvelgiant iš žmogaus teisių perspektyvos, svarbūs ES požiūrį į prekybą žmonėmis papildantys dokumentai yra Europos migracijos darbotvarkė, Europos saugumo darbotvarkė, 2015–2020 m. ES kovos su neteisėtu migrantų gabenimu veiksmų planas, 2015–2019 m. ES veiksmų planas žmogaus teisių ir demokratijos srityje, nauja 2016–2020 m. ES veiklos lyčių lygybės ir moterų įgalėjimo srityje sistema ES išorės santykių srityje ir 2016–2019 m. ES strateginis įsipareigojimas dėl lyčių lygybės.

27

ES yra įsipareigojusi remti žmogaus teises visose be išimties savo išorės veiksmų srityse²¹. Bendradarbiaudama su dvišaliais partneriais, ES teikė pirmenybę mechanizmui, pagal kurį parengiami konkrečioms šalims pritaikyti metodai, atsispindintys vietos šalių žmogaus teisių strategijose²². Šios strategijos yra parengtos taip, kad jas galėtų integruoti į savo skirtingas politikas Europos Sąjunga ir valstybės narės, jomis yra pagrįstas žmogaus teisių dialogas ir jų reguliarų stebėjimą vykdo ES delegacijos ir būstinės metinėse pažangos ataskaitose ir peržiūrose.

28

ES parengė žmogaus teisių strategijas visoms šalims, kurios nagrinėjamos šio audito metu. Valstybės narės aktyviai prisidėjo prie šių strategijų nuo rengimo iki patvirtinimo etapo. Vienas valstybių narių įnašų buvo jų atstovų paskyrimas į Tarybos Azijos ir Okeanijos darbo grupę (COASI) ir Žmogaus teisių darbo grupę (COHOM), kurios yra už santykius su Azija arba už bendrus žmogaus teisių klausimus atsakingos darbo grupės²³. Abiejų darbo grupių dalyvavimas užtikrino regioninį ir teminį nuoseklumą.

29

Su prekyba žmonėmis susiję klausimai paprastai yra įtraukiami į žmogaus teisių strategijas tokiu būdu, kuris EIVT nuomone, labiausiai tinkamas ir priimtinas Europos Sąjungai ir susitariančiai šaliai, užtikrinant veiksmingą pusiausvyrą tarp prekybos žmonėmis ir kitų prioritetinių klausimų. Mūsų peržiūrėtose žmogaus teisių strategijose buvo tinkamai atsižvelgta į svarbius prekybos žmonėmis klausimus su moterimis, vaikais ir mažumų teisėmis susijusiuose skirsniuose.

30

Kalbant apie požiūrį, kai prekyba žmonėmis nagrinėjama kaip nusikaltimas, ši perspektyva visų pirma buvo aptarta 2013 m. ES sunkių formų ir organizuoto nusikalstamumo grėsmių įvertinimo ataskaitoje, kurioje prekyba žmonėmis įvardyta kaip viena iš pagrindinių grėsmių ES (2017 m. patvirtintas įvertinimas²⁴). Tuo remiantis, Taryba patvirtino prekybai žmonėmis pritaikytą daugiametį strateginį planą bei metinius įgyvendinimo veiksmų planus. Šiuose dokumentuose aptariamas prekybos žmonėmis kriminalinis aspektas, kurio neapima PŽP strategija. Juose daugiausia dėmesio skiriama kovos su prekyba žmonėmis Europoje teisėsaugos aspektui ir dėl to juose nėra nustatyta daug veiksmų trečiosiose šalyse. Nė vienas iš šių veiksmų nėra susijęs su Pietų / Pietryčių Azijos šalimis.

ES politikos sistema yra paremta įvairiomis priemonėmis: Ypač naudingas žmogaus teisių dialogas, tačiau siekiant kovoti su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje galėtų būti labiau naudojamos ir kitos priemonės

31

Šiame skirsnyje mes nagrinėjame, ar įvairių priemonių naudojimas (įskaitant programavimą, koordinavimą ir žmogaus teisių dialogą) padėjo vykdyti visapusiškus veiksmus. Taip pat įvertiname, ar buvo sudarytos kovai su prekyba žmonėmis skirtos partnerystės su trečiosiomis šalimis, regionais ir tarptautinėmis organizacijomis Pietų / Pietryčių Azijoje.

ES teikė finansinę paramą kovai su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje, bet programavimas nebuvo paremtas bendra logika ir kryptimi ir nebuvo išnaudotas visas jo potencialas

32

Nėra jokios ES finansavimo priemonės, kuri būtų konkrečiai skirta prekybai žmonėmis. Tai reiškia, kad finansuojant veiklą šioje srityje esamos priemonės turi būti naudojamos koordinuotai. Audituoti projektai buvo finansuojami taikant vystomojo bendradarbiavimo priemonę (VBP) ir Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonę (EDŽTRP), pagal kurias gali būti finansuojama veikla, susijusi su prekybos žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje žmogaus teisių dimensija. Šiuo metu Komisija atlieka šių išorės finansavimo priemonių peržiūras (VBP ir EDŽTRP laikotarpio vidurio įvertinimus), kurias numatoma užbaigti 2017 m. viduryje.

33

Komisija, EIVT ir valstybės narės prisideda prie pagalbos strategijų, prioritetų ir finansinių priemonių asignavimų nustatymo vykdant programavimo procedūrą. Kiekvienoje peržiūrėtoje šalyje buvo bent vienas strateginis dokumentas, priimtas po PŽP strategijos paskelbimo. 10-iai audito metu tikrintų šalių skirtuose programavimo dokumentuose nebuvo jokių nuorodų į PŽP strategiją ar Tarybos geografinius prioritetus.

34

Be to, nėra jokių išsamių duomenų apie kovai su prekyba žmonėmis suteiktą ES finansinę paramą 2009–2015 m. laikotarpiu²⁵. Komisija tvarko kovai su prekyba žmonėmis skirtų projektų duomenų bazę (kovos su prekyba žmonėmis interneto svetainės duomenų bazę). Tačiau mes nustatėme, kad kaip informacijos apie finansavimą šaltinis, duomenų bazė nebuvo išsami. Todėl ja negali veiksmingai remtis susiję sprendimų priėmėjai ir vykdytojai nustatydami prioritetus ir vadovaudami veiksmams. Tai yra susiję su nepakankamai aiškiais kriterijais, kuriais remiantis apibrėžiama, kas yra su prekyba žmonėmis susiję veiksmai (žr. III priedą)²⁶. Tai reiškia, kad mes negalime įvertinti, ar lėšų paskirstymas tarp regionų atitinka Tarybos prioritetus.

35

Didžioji dalis ES finansinės paramos kovai su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje teikiama pasitelkiant ES dotacijas (žr. 46 dalį). 2014 m. Komisija, siekdama sumažinti sutarčių skaičių, oficialiai nurodė ES delegacijoms padidinti minimalų nacionaliniams kvietimams teikti pasiūlymus taikomą dotacijos dydį²⁷. Komisija tikisi, kad darbas su didesnėmis ir profesionalesnėmis NVO užtikrins geresnį valdymą ir geresnę koncepciją. Vis dėlto priimant šį sprendimą nebuvo visiškai pripažinta, kad aktyviai kovojančių su prekyba žmonėmis NVO skaičius skirtingose šalyse skiriasi ir kai kuriose šalyse gali būti sunku suburti reikiamos patirties turinčias grupes.

Žmogaus teisių dialogas pasitvirtino kaip naudinga priemonė kovojant su prekyba žmonėmis

36

Paramos vystymuisi priemonės gali padėti spręsti prekybos žmonėmis problemą žmogaus teisių požiūriu. Viena iš svarbiausių ES priemonių skatinant žmogaus teises yra reguliarius dialogas su šalimis partnerėmis. Šie dialogai yra diplomatinės priemonės, kuriomis sudaromos sąlygos diskusijai opiais žmogaus teisių klausimais. Dialogo žmogaus teisių klausimais veiksmingumas priklauso nuo to, kaip jis gali veikti kitų sričių politiką, pavyzdžiui, vystomąjį bendradarbiavimą ir prekybą, ir aukštesnio lygmens politinius dialogus.

37

Politinį dialogą gali palengvinti konkreti parama taikant techninės pagalbos priemones: techninės pagalbos ir informacijos mainų priemonę ir politikos dialogo paramos priemonę.

38

ES vykdo žmogaus teisių dialogą su daugiau kaip 40 šalių, įskaitant 10 šalių Pietų / Pietryčių Azijoje, kurios buvo tikrinamos šio audito metu. Šie dialogai parengiami vadovaujantis ES žmogaus teisių dialogų gairėmis, kuriose skiriamas svarbus vaidmuo ES delegacijoms rengimo, įgyvendinimo ir komunikavimo etapuose. 10-yje audito metu tikrintų šalių žmogaus teisių dialogas buvo rengiamas reguliariais intervalais ir suteikė galimybių Europos Sąjungai atkreipti dėmesį į prekybos žmonėmis klausimus. Vidaus ataskaitas dėl žmogaus teisių dialogo metu vykusių diskusijų EIVT naudoja kaip pagrindą programuojant EDŽTRP.

39

Prieš kiekvieną dialogą už atitinkamą regioną ir žmogaus teises atsakingi EIVT skyriai nustato ES poziciją. Tam dažnai reikia nustatyti prioritetinę temą. Visose 10-yje šalių buvo surengtas mažiausiai vienas dialogas, kuris apėmė bent vieną su prekyba žmonėmis susijusį aspektą. Mes nustatėme, kad atitinkamų EIVT žmogaus teisių skyrių dalyvavimas būstinėse padėjo suderinti daugiašales kovos su prekyba žmonėmis iniciatyvas ir ES strateginius tikslus žmogaus teisių srityje Pietų / Pietryčių Azijos šalyse.

ES aukščiausiu lygiu rėmė regionines iniciatyvas, tačiau dar nesudarė specialios kovai su prekyba žmonėmis skirtos partnerystės su kuria nors Pietų / Pietryčių Azijos šalimi.

40

Svarbiausias ES partneris šiame regione yra Pietryčių Azijos valstybių asociacija (ASEAN), kuri Tarybos nuomone, yra „pagrindinis stabilumo Azijos ir Ramiojo vandenyno regione rėmėjas“²⁸. Atsižvelgdama į tai, ES jau yra anksčiau parėmusi ASEAN žmogaus teisių mechanizmo plėtrą ir ASEAN Tarpvyriausybinės žmogaus teisių komisijos įsteigimą. Teisiškai privaloma ASEAN konvencija prieš prekybą žmonėmis, ypač moterimis ir vaikais, buvo patvirtinta 27-ajame ASEAN aukščiausiojo lygio susitikime 2015 m.²⁹ Konvencija įsigaliojo 2017 m. kovo mėn., kai ją ratifikavo minimalus šešių šalių skaičius³⁰.

41

Bali procesas yra iniciatyva, kuria siekiama regione spręsti konkrečias neteisėto žmonių gabenimo, prekybos žmonėmis ir neteisėtos migracijos klausimus. Jam vadovauja Indonezija ir Australija ir jis turi daugiau kaip 48 narius, įskaitant Jungtinių Tautų vyriausiąjį pabėgėlių reikalų komisarą, Tarptautinę migracijos organizaciją (TMO) ir UNODC. Komisija ir 12 ES valstybių narių dalyvauja stebėtojų teisėmis. Nors Balio procese daugiausia dėmesio buvo skiriama migracijos klausimams (buvo remiamasi migracijos ekspertų sąrašu, tačiau nebuvo prekybos žmonėmis ekspertų sąrašo), buvo sudaryta darbo grupė dėl prekybos žmonėmis, kuri pirmą kartą susirinko 2015 m. kovo mėn.

42

Tai, kad nebuvo tvirtos kovos su prekyba žmonėmis ekspertų bendruomenės, darė poveikį keitimosi žiniomis skatinimui. Komisija parengė prekybos žmonėmis centrų sąrašą³¹, tačiau jis nebuvo išbaigtas (Indonezija, Mianmaras, Nepalas, Pakistanas ir Tailandas nebuvo įtraukti). Šiems centrams buvo surengti tik pradiniai mokymai ir pateikti informaciniai paketai. ES delegacijos pasinaudojo esamomis žmogaus teisių centrų struktūromis. Nors tai ir turėjo prasmės efektyvumo atžvilgiu, tai taip pat reiškė, kad bus plėtojama mažiau specializuota kovos su prekyba žmonėmis kompetencija.

43

Visos Pietų / Pietryčių Azijos valstybės yra Palermo protokolo šalys (žr. 2 dalį), išskyrus Bangladešą, Butaną, Laosą ir Nepalą³². PŽP strategijoje raginama taikyti partnerystes kovai su prekyba žmonėmis už ES ribų. Be dvišalių dialogų, ES seniai palaiko ryšius ir partnerystę su ASEAN ir Azijos ir Europos susitikimo (ASEM) forumais. ES šiuos forumus taiko kaip kovos su prekyba žmonėmis struktūras. Iki šiol nebuvo sudaryta jokių naujų ES ir kurių nors Pietų / Pietryčių Azijos šalių partnerysčių, skirtų kovai su prekyba žmonėmis.

Nepaisant nustatytų trūkumų, vykdant daugumą kovos su prekyba žmonėmis projektų buvo pasiekta teigiamų rezultatų, nors ir kilo abejonių dėl tvarumo

Projektų atrankos sistema nesudarė geresnių sąlygų visapusiškam metodui ir projektai turėjo koncepcijos trūkumų, ypač formuluojant tikslus ir rodiklius.

44

Šiame skirsnyje mes nagrinėjame, ar projektai atitiko ES politikos strategijos prioritetus ir veiksmus, ar projektuose buvo nustatyti tinkami tikslai ir rodikliai³³ ir ar Komisija laiku atsižvelgė į koncepcijos trūkumus.

Projektai atitiko bendrą PŽP strategiją, tačiau buvo traktuojami kaip vienkartinės užduotys

45

Mes nustatėme, kad visi 35 mūsų nagrinėti projektai atitiko PŽP strategiją (patvirtintą 2012 m.); atitinkamos ES šalies strategiją ir šalies žmogaus teisių strategiją; ir konkrečioms pagalbos priemonėms skirtus programavimo dokumentus. Projektai buvo daugiausia susiję su žmogaus teisių aspektais ir juose buvo nuosekliai pabrėžiama moterų ir vaikų gerovė ir teisės.

46

Projektai buvo daugiausia atrinkti skelbiant kvietimus teikti pasiūlymus (32 iš 35 projektų atveju). Pasiūlymai buvo įvertinti ir palyginti su kitais pasiūlymais, kurie buvo pateikti pagal tą patį kvietimą teikti pasiūlymus. Taikant palyginimo metodą buvo siekiama atrinkti geriausią projekto pasiūlymą pagal kiekvieną kvietimą, tačiau nebuvo bandoma nustatyti galimos sinergijos ir sąveikos su kitais projektais ir priemonėmis.

47

Projektus atrenkant kvietimais, kiekviena atranka buvo vienkartinė procedūra, kuri Komisijai nesudarė pakankamai galimybių (laiko ir nurodymų atžvilgiu³⁴) užtikrinti, kad jos projektų portfelis atitiktų visus penkis prioritetus, nustatytus PŽP strategijoje (žr. 22 dalį). Mes nustatėme, kad nė vieno iš atrinktų projektų svarbiausias tikslas nebuvo baudžiamasis persekiojimas arba keitimasis žiniomis, vietoj to dauguma projektų buvo daugiausia skirti prevencijai ir / arba apsaugai (iš viso 31 projektas). Tik vienas projektas³⁵ buvo skirtas prekybos žmonėmis kriminaliniam komponentui, įskaitant veiklą, kuria buvo sudarytos galimybės teisėsaugos pareigūnams kovoti su prekybos žmonėmis nusikaltimais nustatant ir nutraukiant kriminalinius tinklus.

Silpnai suformuluoti daugelio projektų tikslai ir / arba rodikliai

48

Daug projektų (23) turėjo problemų, susijusių su jų tikslų ir / arba rodiklių apibrėžtimi³⁶. Tikslai dažnai nebuvo pakankamai konkretūs ar išmatuojami (atitinkamai 14 projektų ir 8 projektai). Rodikliai buvo ypač silpnai suformuluoti universalumo, patikimumo ir paprastumo naudoti atžvilgiu ir retsykiais buvo taip kiekybiškai įvertinti, kad tapdavo beprasmiški.

49

Nors 21 projekte buvo numatyti atskaitos padėties tyrimai, šių tyrimų veiksmingumas ir pridėtinė vertė buvo nevienodi. Dviem atvejais atskaitos duomenys nebuvo naudingi vidaus stebėjimo sistemai arba gerinant intervencijos loginį pagrindą, nes jie buvo pavėluoti, nepakankamai išsamūs arba nevisiškai atitiko projekto rodiklius³⁸. Tačiau keturiuose projektuose (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 ir Nepal3) atskaitos duomenys buvo parengti prieš projekto pradžią ir buvo labai naudingi pradedant stebėti ir vertinti projektų rezultatus.

Komisija laiku neištaisė kai kurių projektų koncepcijos trūkumų, visų pirma prieš pasirašant sutartį dėl dotacijos

50

Į riziką ir įgytą patirtį buvo atsižvelgta rengiant daugelio projektų koncepciją, tačiau tik septyniuose projektuose buvo įvertinti rizikos tikėtinumo (t. y. jos pasireiškimo tikimybės ir jos poveikio, jei ji iškiltų) scenarijai³⁹. Kelių projektų atveju vertintojai nustatė loginio pagrindo trūkumų pasiūlymo etape⁴⁰, bet į juos nebuvo pakankamai atsižvelgta įgyvendinant projektą.

1. Projekte Indonesia1 vienas iš viso pasiūlymo vertintojų atkreipė dėmesį į silpnai suformuluotus rodiklius, tačiau tai neatsispindėjo vertinimo ataskaitoje ir rodikliai nebuvo pakeisti.
2. Projekto Philippines2 vertintojai pateikė pastabą, kad konkretūs tikslai buvo silpnai suformuluoti („tai tik daugybė veiksmų, kurie labai panašūs į numatomus rezultatus“); tačiau į tai nebuvo atsižvelgta prieš pasirašant sutartį dėl dotacijos.
3. Projekto Nepal3 vertintojas pažymėjo, kad „nebuvo atliktas joks atskaitos padėties tyrimas ir nebuvo nustatyta palyginimo kriterijų“ ir kad „loginis pagrindas turėtų būti parengtas iš naujo taikant tinkamus kiekybinius rodiklius“. Šiuo atveju atskaitos padėties tyrimas buvo atliktas vykdant projekto veiklą ir loginis pagrindas buvo persvarstytas prieš paskelbiant antrą tarpinę ataskaitą; tačiau kai kurie rodikliai išliko kiekybiškai neįvertinami ir subjektyvūs⁴¹.

51

Vienu atveju (Bangladesh5 projektas) ES delegacija ėmėsi priemonių dėl silpno loginio pagrindo, kai projektas jau buvo įgyvendinamas, ir paprašė, kad naudos gavėjas jį ištaisytų. Tačiau pakeitimai buvo padaryti likus tik šešiems mėnesiams iki projekto pabaigos 2016 m. balandžio mėn.; dėl to delegacijos intervencija buvo įvykdyta pavėluotai (projekto trukmė buvo treji metai).

52

Daugumos projektų numatomi rezultatai rengimo etape buvo pagrįstai realistiški⁴². Tačiau buvo išimčių:

1. Projekte Bangladesh1 vykstant diskusijoms su Komisija dėl projekto pratęsimo, tapo aišku, kad projekto koncepcija buvo pernelyg plataus užmojo, ypač kalbant apie duomenų bazės naudojimą. Kadangi projektas buvo vykdomas atokiose vietovėse, svarbios kliūtys, trukdančios sėkmingai įgyvendinti projekto veiklą, buvo elektros energijos ir interneto ryšio problemos, o tai buvo nepakankamai įvertinta projekto rengimo etape.
2. Keletas į projektą India1 įtrauktų veiksmų, kurie buvo atšaukti, rengimo etape buvo pernelyg plataus užmojo: vykdant projektą buvo siekiama išnagrinėti numatomas teisės aktų pataisas, kurios jau keletą kartų buvo atidėtos (nuo 2004 m.) ir kurios nebuvo priimtos įgyvendinant projektą (2011–2014 m.).

Projektų įgyvendinimui trukdė vietos apribojimai ir vėlavimai

53

Šiame skirsnyje mes, be kita ko, nagrinėjame, ar Komisija tinkamai stebėjo projektus ir laiku reagavo į nenumatytus pokyčius ir ar projektai buvo įgyvendinti pagal planą (laiko, biudžeto ir veiklos atžvilgiu).

Komisija projektus stebėjo tinkamai, tačiau įgyvendinimui darė neigiamą poveikį ribota atsakomybė nacionaliniu lygmeniu, partnerių įvykdyti veiksmų sekos pakeitimai ir vėlavimai

54

Mes nustatėme, kad Komisija tinkamai stebėjo projektus, visų pirma atliko 26 projektų vizitus vietoje ir keturių projektų atveju vykdė „į rezultatus orientuotą stebėjimą“⁴³. Iš esmės Komisija laiku ėmėsi taisomųjų veiksmų, kad padėtų sklandžiai įgyvendinti projektus⁴⁴. Tačiau mes nustatėme, kad 14 projektų tęstinis tvarumo vertinimas buvo silpnas (žr. 66 dalį), nepaisant to, kad bent keletu atvejų tai jau buvo aišku rengimo etape.

55

2016 m. liepos mėn. 27 iš 35 projektų buvo užbaigti. Tačiau 10 projektų⁴⁵ įgyvendinimo laikotarpis buvo pratęstas laikotarpiui nuo trijų iki dvylikos mėnesių. Pusė pratęsimų buvo susiję su išorės veiksniais, kaip antai pavėluotais valdžios institucijų patvirtinimais, politiniais neramumais ir saugumo problemomis; kita pusė buvo aiškinami projektų vidaus sunkumais, susijusiais su partnerių pajėgumu.

56

Aštuoniuose projektuose buvo atlikta pakeitimų, susijusių su jų veiksmų logine seka. Šie pakeitimai padarė poveikį susijusių veiksmų vykdymui, o tai reiškia, kad nebuvo įmanoma visiškai išnaudoti galimos sinergijos. Mes nustatėme, kad atskaitos padėties tyrimais ir vertinimais nebuvo galima pasinaudoti, kai to reikėjo, mokymai vyko per vėlai ir susijusios veiklos prioritetų nustatymas nebuvo tobulas.

57

10 mūsų išnagrinėtų projektų atveju⁴⁶ kai kurie svarbūs veiksmai nebuvo įvykdyti taip, kaip planuota. Taip atsitiko dėl nepakankamų valdžios institucijų (penkiais atvejais), įgyvendinančio partnerio (keturiais atvejais) arba abiejų šių subjektų įsipareigojimo (vienu atveju), žr. 3 langelį.

Biudžetą vykdyti trukdė riboti vietos partnerių pajėgumai

58

Nustatėme septynis atvejus, kai buvo panaudojama gerokai per mažai lėšų, ir kitus penkis atvejus, kai biudžeto lėšų panaudojimui reikėjo skirti papildomo laiko⁴⁷. Sutartyse dėl dotacijų buvo nustatytas maksimalus ES įnašas, todėl ne visų lėšų panaudojimas nebūtinai yra neigiamas dalykas, ypač jei visi numatyti rezultatai yra pasiekti. Tačiau, kai pasirinkto kvietimo biudžetas yra įvertinamas reikšmingai per didele suma ir kai ji nėra ištaisoma prieš sudarant sutartį, Komisija negali visapusiškai pasinaudoti kvietimu teikti pasiūlymus (ir turimomis lėšomis), kad galėtų paremti kitus projektus. Kai kuriais atvejais mes nustatėme, kad partnerių pradinis pasiūlymas buvo nerealistiškas palyginti su jų pajėgumu (pernelyg plataus užmojo / įvertintas per didele suma). Pavyzdžiui:

1. Vieno projekto atveju (Regional1) buvo panaudota tik 65 % pradinio biudžeto. Pagrindinis įgyvendinimo partneris sutiko, kad iš pradžių daugelis biudžeto eilučių buvo įvertintos per didele suma (visų pirma įrangos ir kampanijos išlaidų biudžeto eilutės)⁴⁸.
2. Beveik pusė projekto India3 sutarties sumos nebuvo panaudota iki pirminės projekto galutinės datos, iš dalies dėl to, kad ilgalaikė pagalbos nusikaltimo aukoms veikla įėjo į galimai patrauklesnio (ilgesnės trukmės, tikslingesnio) valstybinio finansavimo sritį.
3. Projekte Regional2 prireikė dviejų laikotarpio pratęsimų (nuo 36 iki 48 mėnesių), kad būtų galima panaudoti 90 % planuojamo ES įnašo⁴⁹.

Vykdant projektus pasiekta kai kurių teigiamų rezultatų kovojant su prekyba žmonėmis, nors ir kilo abejonių dėl tvarumo

59

Šiame skirsnyje mes nagrinėjame: ar planuojami išdirbiai buvo / yra pateikiami laiku ir neviršijant biudžeto; ar projektai teigiamai prisidėjo prie prekybos žmonėmis panaikinimo; ir ar projektų rezultatai yra tvarūs.

Įgyvendinus projektus gauta teigiamų rezultatų prekybos žmonėmis srityje, tačiau juos sudėtinga susieti su bendru kovos su prekyba žmonėmis regione pagerėjimu

60

Nuo 2009 m. kova su prekyba žmonėmis regionuose, kurie buvo nagrinėjami audito metu, apskritai pagerėjo, nors ir yra didelių skirtumų tarp šalių, iš kurių tik dvi visiškai atitinka aukščiausius standartus. Remiantis JAV prekybos žmonėmis ataskaitos duomenimis (žr. 1 lentelę), padėtį pagerinusios šalys yra Bangladešas, Kambodža, Indija, Filipinai ir Pakistanas; keturios šalys išlieka nepasikeitusios (Indonezija, Nepalas, Mianmaras ir Vietnamas); ir tik vienoje šalyje (Tailande) padėtis audito laikotarpiu pablogėjo.

1 lentelė

Į imtį įtrauktų šalių pastangos kovoti su prekyba žmonėmis, remiantis JAV prekybos žmonėmis ataskaita (PŽA)

Šalis	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2SS		2		2		2		2SS		2SS		2SS		2
Indonezija	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepalas	2		2		2		2		2		2		2		2
Mianmaras	3		3		3		2SS		2SS		2SS		2SS		3
Tailandas	2		2SS		2SS		2SS		2SS		3		3		2SS
Vietnamas	2		2SS		2SS		2		2		2		2		2
Indija	2SS		2SS		2		2		2		2		2		2
Filipinai	2SS		2SS		2		2		2		2		2		1
Pakistanas	2SS		2		2		2		2		1		1		1
Bangladešas	2SS		2SS		2SS		2		2		2		2		2

Pastaba: JAV prekybos žmonėmis ataskaitoje (JAV PŽA) šalys skirstomos į keturias kategorijas: 1 lygio (visiškai laikomasi standartų), 2 lygio (nevisiškai laikomasi standartų, tačiau dedamos reikšmingos pastangos), 2 lygio stebėjimo sąrašas (2SS, tas pats, kaip ir 2 lygio, bet poveikį dar sustiprina didelis nukentėjusiųjų skaičius, negalėjimas pateikti didesnių pastangų įrodymų arba įsipareigojimų nesilaikymas) ir 3 lygio (nesilaikoma standartų).

Šaltinis: JAV valstybės departamento ataskaita dėl prekybos žmonėmis, 2016 m.

61

Mes nustatėme, kad visų nagrinėtų projektų atveju mums pavyko nustatyti kai kuriuos teigiamus projektų rezultatus prekybos žmonėmis srityje, kuriais prisidedama prie kovos su prekyba žmonėmis. Mes taip pat nustatėme, kad ES parama, ypač tikslinis EDŽTRP finansavimas, padėjo sustiprinti bendruomenines NVO, skirtas kovai su prekyba žmonėmis. Vis dėlto šie rezultatai negali būti susieti su bendra kovos su prekyba žmonėmis pažanga susijusiuose regionuose. Be to, sunku nustatyti, kokį poveikį daro žmogaus teisėmis pagrįstos iniciatyvos, kadangi jomis yra remiami ilgalaikiai pokyčiai, kuriuos dėl jų pobūdžio dažnai sunku įvertinti.

62

Geras pavyzdys, kaip ES gali prisidėti prie ilgalaikių požiūrio ir vietos įsipareigojimų pokyčių, yra projektas Indonesia1. Šiuo projektu siekta sustiprinti naujai besiformuojančią vietos nevyriausybinių organizacijų, kurios vykdo veiklą kovos su prekyba žmonėmis srityje, koaliciją stiprinant jos gebėjimus bei gerinant jos tarptautinį matomumą ir veiklos aprėptį. Juo remdamasi, koalicija galėjo suteikti svarbių duomenų apie su prekyba žmonėmis susijusius uždavinius Indonezijos žmogaus teisių padėčiai skirtos JT periodinės peržiūros kontekste⁵⁰.

63

Panašiai, nacionalinių NVO koalicija įgyvendino projektus Cambodia2 ir Cambodia3. Šie du projektai padėjo padidinti koalicijos matomumą, gebėjimus ir veiklos aprėptį, ir dėl to koalicija ir jos nariai pagerino savo projektų valdymo įgūdžius ir sugebėjo išlaikyti paramos teikėjų paramą kai kuriai jų veiklai.

64

Kaip aprašyta pirmiau (žr. 47 dalį), projektų atrankos skelbiant kvietimus teikti pasiūlymus suteikė nedaug galimybių Komisijai integruoti projektus į visapusišką metodą. Nepaisant to, mes nustatėme vieną projektą, kurį vykdant pavyko susieti paramą vystymuisi su kitomis ES politikos priemonėmis (žr. 4 langelį). Kiti paramos teikėjai taip pat kovoja su prekyba žmonėmis, taikydami visapusišką metodą, kuris apima skirtingų rūšių paramą⁵¹.

Nebuvo sistemingai užtikrinamas projektų rezultatų tvarumas

65

Galėjome įvertinti 25 projektų tvarumo perspektyvas⁵³. Likusių 10 projektų atveju projektas buvo vykdomas, jo galutinė ataskaita dar nebuvo patvirtinta arba ji nebuvo pakankamai išsami. Mes nustatėme, kad tvarumas gali būti įrodomas 11 projektų atveju. Likusių 14 projektų atveju tvarumui gali daryti poveikį nepakankami tolesni paramos teikėjų įnašai (aštuoni projektai) ir nepakankamas partnerių ar valdžios institucijų įsipareigojimas (šeši projektai).

66

Kai dėl 14 projektų, kurių tvarumo perspektyva nebuvo aiški, mes nustatėme, kad į pagrindinius veiksnius, darančius poveikį tvarumui, galėjo būti geriau atsižvelgta rengimo etape. Visų pirma projektai neturėjo pasitraukimo strategijos, skirtos projekto veiklos ir gautų išdirbių perdavimui, kaip rekomenduojama Komisijos projekto ciklo valdymo gairėse⁵⁴, ir nebuvo pakankamai sušvelnintas išorės veiksnių / grėsmių poveikis, todėl jis išliko įgyvendinimo etape. Komisijos tęstinį tvarumo vertinimą taip pat apsunkino nepakankamas pasikeitimų poveikio dokumentavimas įgyvendinimo laikotarpiu.

67

Mes nustatėme gerą tvaraus projekto pavyzdį, kuris parodo ankstyvo tvarumo problemų išsprendimo rengimo etape naudą (žr. 6 langelį).

Išvados ir rekomendacijos

68

Audito metu buvo nagrinėjamas kovai su prekyba žmonėmis skirtos ES paramos veiksmingumas Pietų / Pietryčių Azijoje. Prekybos žmonėmis panaikinimas neišvengiamai yra ilgas procesas. Jis reikalauja išnagrinėti daugelį pamatinių priežasčių (pavyzdžiui, lyčių nelygybės, ribotų mažumų teisių, nepakankamo švietimo ir sveikatos) ir suardyti kriminalinių tinklų veiklą. Prekyba žmonėmis pagal savo pobūdį yra slapta nusikalstama veikla, apie kurią pakankamų ir palyginamų statistinių duomenų galima gauti tik retu atveju. Atsižvelgdami į sudėtingas aplinkybes, daugelį plataus masto prioritetų ir ribotus išteklius, mes nustatėme, kad ES iš dalies veiksmingai rėmė ES kovą su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje.

69

ES kovos su prekyba žmonėmis politikos sistema iš esmės suteikia visapusišką metodą, skirtą prekybos žmonėmis problemai spręsti, nežiūrint į tai, kad kai kurie aspektai dar nėra visiškai išplėtoti. PŽP strategija (2012–2016 m.) buvo aukšto lygio dokumentas, kuriame pateikiama mažai rekomendacijų dėl kovos su prekyba žmonėmis išorės dimensijos. 2017 m. balandžio mėn. Komisija nebuvo paskelbusi pagal PŽP strategiją pasiektų rezultatų išsamaus vertinimo; ji taip pat nebuvo paskelbusi kovos su prekyba žmonėmis po 2016 m. politikos sistemos.

70

PŽP strategiją papildo kiti politikos dokumentai, kurie kartu padeda spręsti pagrindinius prekybos žmonėmis klausimus. Kovai su prekyba žmonėmis Komisija ir EIVT tiesiogiai arba netiesiogiai taiko įvairias priemones: ypač naudingi žmogaus teisių dialogai; kitos priemonės yra dvišaliai dialogai ir parama regioniniams forumams (t. y. ASEAN ir ASEM Azijoje). Iki šiol nebuvo sudaryta jokių naujų ES ir kurių nors Pietų / Pietryčių Azijos šalių partnerysčių, skirtų kovai su prekyba žmonėmis (žr. 22–43 dalis).

1 rekomendacija. Toliau plėtoti prekybos žmonėmis strateginę programą, siekiant ją labiau pritaikyti Pietų / Pietryčių Azijai

Komisija, koordinuodama veiklą su EIVT ir atsižvelgdama į laikotarpio vidurio peržiūros poveikį išorės finansavimo priemonėms, turėtų toliau plėtoti kovos su prekyba žmonėmis strateginę programą, būtent:

• pasiūlyti Tarybai atnaujintą prioritetų sąrašą, paremtą iki šiol pasiektais rezultatais, prekybos žmonėmis paplitimu konkrečiose šalyse / regionuose ir teminiais politikos prioritetais;
• užtikrinti, kad sprendimų priėmėjai ir vykdytojai galėtų naudotis pakankamais ir palyginamais duomenimis apie remiamą kovos su prekyba žmonėmis veiklą;
• nustatyti aiškius kovai su prekyba žmonėmis skirtus tikslus ir uždavinius, tokiu būdu sutartose prioritetinėse šalyse / regionuose palengvinant svarbių, nuoseklių ir visapusiškų veiksmų parengimą. Pagal tikslus turėtų būti suformuluotos išsamesnės veiklos gairės, kurios turėtų būti pakankamai aiškios, kad jomis remiantis būtų galima vadovauti veiklai vietoje, pavyzdžiui, naudojant atitinkamas šalių programas, šalių strategijas, programavimo procedūras ir esamas valdymo ataskaitas;
• nustatyti ir vėliau įvertinti ir pateikti ataskaitą, kokių tikslų geriausia siekti vykdant projektus, taikant kitą priemonę (pavyzdžiui, žmogaus teisių dialogą, techninės pagalbos priemones, kovai su prekyba žmonėmis skirtas partnerystes ir kt.) arba derinant kelias priemones.

Terminas: 2018 m. vidurys

71

Nepaisant konkrečių trūkumų, nagrinėti projektai Pietų / Pietryčių Azijoje pasiekė tam tikrų teigiamų rezultatų kovojant su prekyba žmonėmis. Tačiau šių rezultatų poveikis galėjo būti didesnis, jei būtų taikomas visapusiškas metodas, leidžiantis pasiekti didesnę sąveiką ir sinergiją tarp projektų ir kitų su prekyba žmonėmis susijusių priemonių. Beveik dviejuose trečdaliuose atrinktų projektų buvo trūkumų, susijusių su tikslų ir / arba rodiklių formulavimu ir kai kurie koncepcijos trūkumai nebuvo sprendžiami laiku, t. y. prieš pasirašant sutartį dėl dotacijos (žr. 45–52 dalis).

72

Komisija projektus stebėjo tinkamai, tačiau įgyvendinimui neigiamą poveikį darė ribota atsakomybė nacionaliniu lygmeniu ir su partnerių vykdoma veikla ir pajėgumais susiję trūkumai. Kova su prekyba žmonėmis Pietų / Pietryčių Azijoje apskritai pagerėjo, tačiau šį pagerėjimą sudėtinga susieti su konkrečiais ES veiksmais (tiek kalbant apie lėšų paskirstymą, tiek apie pasiektus rezultatus). Nors dar anksti vertinti visų projektų rezultatų tvarumą, mes pažymėjome, kad jų tvarumas nebuvo sistemingai užtikrinamas (14 projektų iš 25 projektų atveju) (žr. 54–67 dalis).

2 rekomendacija. Optimizuoti projektų poveikį, integruojant juos į visapusišką sistemą

Rengiant kvietimus teikti pasiūlymus ir vykdant atrankos bei laimėtojo nustatymo procedūrą, Komisija turėtų stengtis remti tuos projektus, kurie turi daugiausia galimybių prisidėti prie kovos su prekyba žmonėmis atitinkamame prioritetiniame regione / šalyje tikslų, būtent:

• įtraukti atrankos kriterijus, padedančius taikyti visapusišką metodą regione / šalyje, leidžiančius tinkamai atsižvelgti į visus nustatytus prioritetus ir suteikiančius galimybę pasiekti sąveiką ir sinergiją tarp projektų ir kitų priemonių;
• įvertinti, kokios rūšies ir dydžio dotacijos geriausiai atitinka šalies pilietinės visuomenės galią ir gebėjimus;
• užtikrinti, kad atrinktų projektų koncepcija apimtų SMART tikslus ir RACER rodiklius ir kad numatomi rezultatai būtų realistiški laiko, biudžeto ir partnerių gebėjimų atžvilgiu;
• daugiau dėmesio skirti numatomų projekto rezultatų tvarumui nuo ankstyvo etapo per visą projekto įgyvendinimo ciklą, pavyzdžiui, parengiant pasitraukimo strategijas, kuriose išnagrinėjami alternatyvūs finansavimo šaltiniai ir skatinamas nacionalinės atsakomybės prisiėmimas užbaigus projektą.

Terminas: 2018 m. pradžia

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2017 m. gegužės 2 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Akronimai ir santrumpos

ASEAN: Pietryčių Azijos valstybių asociacija

ASEM: Azijos-Europos susitikimas

DG NEAR: Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas

DG DEVCO: Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinis direktoratas

Direktyva: 2011 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2011/36/ES dėl prekybos žmonėmis prevencijos, kovos su ja ir aukų apsaugos, pakeičianti Tarybos pamatinį sprendimą 2002/629/TVR (OL L 101, 2011 4 15, p. 1).

EDŽTRP: Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė

EIVT: Europos išorės veiksmų tarnyba

Europolas: Europos policijos biuras

FRONTEX: Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra

Palermo protokolas: Protokolas dėl prekybos žmonėmis, ypač moterimis ir vaikais, prevencijos, sustabdymo ir baudimo už vertimąsi ja, papildantis Jungtinių Tautų Organizacijos konvenciją prieš tarptautinį organizuotą nusikalstamumą

PŽP strategija: 2012 m. prekybos žmonėmis panaikinimo ES strategija

TDO: Tarptautinė darbo organizacija

UNODC: Jungtinių Tautų narkotikų kontrolės ir nusikalstamumo prevencijos biuras

VBP: Vystomojo bendradarbiavimo priemonė

VSA: Veiksmams skirtas aprašas

Žodynėlis

Atskaitos padėties tyrimas: Atskaitos padėties tyrime pateikiama išsami informacija apie konkrečią padėtį prieš pradedant projektą. Tai vertinga priemonė lyginant padėtį prieš projekto įgyvendinimą ir po jo ir įvertinant kitus veiksnius, kurie gali daryti įtaką įgyvendinimo laikotarpiu nustatytiems pokyčiams.

Integravimas: Kalbant apie kai kurių principų ir / arba argumentų integravimą („įtraukimą“) į skirtingas ES programos ir projekto ciklo politikas ir etapus naudojama sąvoka. Žmogaus teisių srityje ja perteikiamas procesas, kuriuo žmogaus teisės daro poveikį politikoms, programoms, projektams ir kitoms intervencijoms.

Išorės dimensija: ES vidaus politikos ir veiksmai gali turėti didelį poveikį už ES ribų, taip pat kaip ir išorės įvykiai gali daryti poveikį ES vidaus dinamikai. „Vidaus politikų išorės dimensija“ paprastai apima situacijas, kai ES vidaus politikų išorės aspektai įgyja vis didesnę užsienio ir saugumo politikos dimensiją.

Teisingumo ir vidaus reikalų išorės aspektai pasauliniu lygmeniu prisideda prie laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimo Europos Sąjungoje. Pavyzdžiui, silpnas teisinės valstybės veikimas trečiojoje šalyje gali suteikti galimybių Europoje veiklą vykdantiems nelegaliems prekiautojams nuslėpti nusikalstamas pajamas ir apsunkinti jų nusikaltimų tyrimą. Todėl teisinės valstybės stiprinimas trečiojoje šalyje gali daryti teigiamą poveikį visai Europos Sąjungai.

Loginis pagrindas: Loginis pagrindas (taip pat loginio pagrindo matrica) yra projekto valdymo priemonė, kuri suteikia galimybę sistemingai ir logiškai nustatyti projekto bendrus ir konkrečius tikslus ir jo veiklą. Loginis pagrindas parodo priežastinius ryšius tarp skirtingų lygių tikslų, apima rodiklius, skirtus patikrinti, ar šie tikslai buvo įvykdyti, ir leidžia sužinoti daromas prielaidas.

Programavimas: Tai svarbiausias sprendimų priėmimo procesas, kurį EIVT ir Komisija naudoja nustatydamos paramos strategijas, prioritetus ir asignavimus.

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiksmingumo ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiksmingumo auditą atliko Audito Rūmų nario Karel Pinxten vadovaujama III audito kolegija, atsakinga už išorės veiksmų ir saugumo bei teisingumo išlaidų sričių auditą. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narė Bettina Jakobsen. Rengiant ataskaitą jai padėjo jos kabineto vadovė Katja Mattfolk; pagrindinė vadybininkė Beatrix Lesiewicz; užduoties vadovas Francisco Javier de Miguel Rodriguez; auditoriai Kim Hublé, Alina Milašiūtė ir Alexandre Tan bei atašė Kim Storup.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

ES parama kovai su prekyba žmonėmis Pietų ir Pietryčių Azijoje
(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	978-92-872-7456-4	1977-5725	10.2865/186968	QJAB17009LTN
HTML	978-92-872-7489-2	1977-5725	10.2865/080590	QJAB17009LTQ

© Europos Sąjunga, 2017

Atgaminti leidžiama, jei nurodomas šaltinis.

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti 1 žemėlapį reikia tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektą.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

• vieną egzempliorių:
  • svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
  • Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
  • ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
  • susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
  • arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*) Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

• svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).