Apoio da UE na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático

Síntese

I

O tráfico de seres humanos é um crime muito rentável, que consiste numa violação flagrante dos direitos humanos e numa ameaça para a segurança global. Embora a luta contra o tráfico de seres humanos continue a ser uma responsabilidade dos Estados-Membros, a UE também está empenhada na sua erradicação e aprovou diversas ações para apoiar os Estados-membros nesta matéria.

II

O tráfico de seres humanos é um problema global ao qual nenhum país está imune e a UE é particularmente vulnerável na medida em que é um destino atrativo para as vítimas oriundas de uma grande variedade de países. A Ásia, a região mais povoada do mundo, é uma importante zona de origem das vítimas de tráfico transregional. O tráfico de seres humanos não pode ser dissociado da pobreza, do acesso à educação e à saúde, da discriminação de género ou de injustiças relativas a minorias. É geralmente aceite que a pobreza, a discriminação de género e o conflito constituem algumas das mais importantes causas profundas do tráfico.

III

A entrada em vigor do Tratado de Lisboa reforçou o papel da Comissão na coordenação e na direção da resposta da UE. Em 2011 foi adotada uma Diretiva e, pouco depois, foi publicada uma estratégia de luta contra o tráfico (Estratégia relativa ao Tráfico de Seres Humanos para o período de 2012-2016). Esta estratégia é complementada por um número de outros documentos políticos que, no seu conjunto, definem a abordagem da UE para combater o tráfico de seres humanos. Ainda não foi apresentada uma estratégia de luta contra o tráfico para o período pós 2016.

IV

No presente relatório, o Tribunal examinou a eficácia do apoio da UE na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático. A auditoria analisou a abrangência da estratégia da UE na luta contra o tráfico de seres humanos relativamente a estas regiões, e examinou se os projetos da UE em matéria de tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático durante o período de 2009-2015 contribuíram de forma eficaz para a luta contra o tráfico de seres humanos.

V

A erradicação do tráfico de seres humanos constitui, necessariamente, um processo a longo prazo. Exige a resposta a um conjunto de causas profundas (por exemplo desigualdade de género, pobreza, direitos de minorias, educação e saúde) e o desmantelamento das atividades de redes criminosas. O tráfico de seres humanos é, por natureza, um crime clandestino, relativamente ao qual raramente estão disponíveis dados estatísticos suficientes e comparáveis. Tendo em conta a complexidade deste contexto, as diversas e numerosas prioridades, bem como a limitação de recursos, o Tribunal constatou que a UE foi parcialmente eficaz no apoio à luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático.

VI

O quadro político da UE em matéria de tráfico de seres humanos prevê uma abordagem global para dar resposta a este problema, apesar de algumas questões ainda não estarem totalmente desenvolvidas ou não serem pertinentes para o Sul e Sudeste Asiático. A Comissão e o SEAE utilizam uma variedade de instrumentos na luta contra o tráfico de seres humanos, tanto direta como indiretamente: o diálogo sobre direitos humanos é particularmente útil; outros instrumentos incluem diálogos bilaterais e o apoio a fóruns regionais (ou seja, a ASEAN e o ASEM na Ásia). Até ao momento não foram criadas novas parcerias de luta contra o tráfico de seres humanos entre a UE e qualquer país do Sul e Sudeste Asiático.

VII

Apesar das insuficiências específicas, a maioria dos projetos examinados no Sul e Sudeste Asiático produziu alguns resultados positivos na luta contra o tráfico de seres humanos, embora a sua sustentabilidade fosse motivo de preocupação. A partir de 2009, a luta contra o tráfico de seres humanos nas regiões melhorou em termos gerais, ainda que existam diferenças substanciais entre países e que seja difícil relacionar o desenvolvimento global com os resultados alcançados por ações específicas da UE. O quadro de seleção de projetos não facilitou uma abordagem global e a conceção dos projetos foi afetada por insuficiências, especialmente no que se refere à formulação de objetivos e indicadores. Além disso, a execução foi prejudicada por condicionalismos locais e atrasos.

VIII

Com base na auditoria, o Tribunal recomenda que a Comissão, em coordenação com o SEAE:

• aprofunde o desenvolvimento do quadro estratégico relativo à luta contra o tráfico de seres humanos, tornando-o mais pertinente para o Sul e Sudeste Asiático.
• otimize o impacto dos projetos através da sua integração num quadro abrangente.

Introdução

Informações de base: Tráfico de seres humanos

01

O tráfico de seres humanos constitui um crime grave e uma violação flagrante dos direitos humanos. As vítimas são exploradas nos seus próprios países ou no estrangeiro, para benefício dos traficantes. Nenhum país é imune a este fenómeno, tanto enquanto país de origem, de trânsito e/ou de destino das vítimas. O tráfico de seres humanos tornou-se uma ameaça à segurança global, tal como refletido nas avaliações realizadas pela UE, pela ONU e pelos EUA¹.

02

Existe um consenso alargado sobre a necessidade de erradicar o tráfico de seres humanos. O Protocolo adicional à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, adotado em 2000 (Protocolo de Palermo) foi ratificado por 170 países². O Protocolo de Palermo foi o primeiro instrumento internacional juridicamente vinculativo com uma definição acordada de tráfico de seres humanos.

03

O tráfico de seres humanos envolve o recrutamento, o transporte, a transferência, o alojamento ou o acolhimento de pessoas, através do uso da força, fraude ou coação, para fins de exploração³. O tráfico de seres humanos tem uma forte dimensão de género (ou seja, a maioria das vítimas é constituída por mulheres e crianças). Esta questão deve ser tida em conta ao conceber medidas de apoio. O trabalho forçado e a exploração sexual são os tipos de exploração que mais prevalecem em todo o mundo. Outros tipos de exploração humana incluem trabalho infantil, remoção de órgãos e casamento forçado.

04

O tráfico de seres humanos, tal como sucede com outros crimes, é uma atividade clandestina, difícil de observar e medir. Quando há passagem de fronteiras, o tráfico geralmente provém de países menos desenvolvidos para países mais desenvolvidos. A maioria das vítimas é traficada dentro das fronteiras dos seus próprios países (42%) ou regiões (36%) e muitas vezes as vítimas e os traficantes são oriundos do mesmo local, falam a mesma língua ou têm a mesma origem étnica. O tráfico de seres humanos não pode ser dissociado da pobreza, do acesso à educação e à saúde, da discriminação de género ou de injustiças relativas a minorias. É geralmente aceite que a pobreza, a discriminação de género e o conflito constituem algumas das causas profundas mais importantes do problema.

05

O tráfico de seres humanos foi facilitado pela globalização económica. O vasto acesso ao mercado de mão-de-obra e de produtos baratos multiplica as oportunidades para que os traficantes beneficiem da exploração de vítimas vulneráveis. Neste sentido, a globalização aumentou a probabilidade de os consumidores de bens e serviços estarem indiretamente relacionados com o tráfico de seres humanos, por exemplo de crianças forçadas a coser bolas de futebol, a migrantes obrigados a trabalhar como pescadores em condições idênticas às da escravatura, a adolescentes que fogem de casa e acabam por ser vítimas de tráfico sexual num destino turístico.

06

Estes fatores explicam a atenção prestada pelos meios de comunicação social ao problema do tráfico de seres humanos em todo o mundo. Em 2016, o Prémio Pulitzer para o Serviço Público foi atribuído a um grupo de jornalistas que fez uma investigação internacional sobre a indústria da pesca no Sudeste Asiático, a qual resultou na libertação de mais de 2 000 escravos. O marisco que apanhavam podia ser encontrado em supermercados e fornecedores de alimentos para animais em países desenvolvidos.

07

Com efeito, o tráfico de seres humanos é um crime muito rentável. O Serviço Europeu de Polícia (Europol) estima que as receitas anuais do tráfico de seres humanos excedam 29 mil milhões de euros⁴. Embora a inexistência de estatísticas fiáveis dificulte a avaliação da dimensão do tráfico de seres humanos, estima-se que 46 milhões de pessoas sejam sujeitas a situações de escravatura moderna⁵.

08

Estima-se que na Ásia, a região mais povoada do mundo, dois terços do número total de pessoas vivam em situação de escravatura moderna. A Ásia também é uma importante região de origem das vítimas de tráfico transregional⁶. A exposição mediática de situações de tráfico de seres humanos tem centrado a atenção na luta contra o tráfico de seres humanos na região por parte de governos nacionais, organizações internacionais, sociedade civil e doadores.

09

A luta contra o tráfico de seres humanos constitui um esforço a longo prazo. Implica alterações nas atitudes e na aplicação do Estado de direito, bem como uma sociedade civil forte. A sustentabilidade dos projetos orientados para os direitos humanos representa sempre um desafio, na medida em que muitas vezes exige um apoio contínuo por parte dos doadores e a consolidação de um compromisso nacional de manutenção dos resultados alcançados. Além disso, os fluxos e práticas de tráfico de seres humanos são dinâmicos e adaptam-se às iniciativas de aplicação da lei. Tal como sucede com outras questões relativas aos direitos humanos, só a longo prazo será possível avaliar se as ações executadas contribuíram para a sua erradicação.

O papel da UE e os intervenientes na luta contra o tráfico de seres humanos para além das fronteiras da UE

10

Em 2009, aquando da aprovação, pelo Conselho, do Documento orientador para a ação com vista a reforçar a dimensão externa da UE em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos⁷, foi instituído um quadro estratégico da UE para combater o tráfico de seres humanos em países terceiros. Este documento defendia uma ação coordenada da UE e dos Estados-Membros para evitar e lutar contra o tráfico de seres humanos em parceria com países terceiros, regiões e organizações a nível internacional. Esta abordagem foi confirmada pelo programa plurianual mais abrangente no domínio da liberdade, segurança e justiça para o período de 2010-2014 (o «Programa de Estocolmo»)⁸.

11

O Tratado de Lisboa alargou o método da UE a domínios que anteriormente se encontravam abrangidos pelo pilar da cooperação policial e judiciária⁹, uma alteração que ampliou o papel da Comissão na luta contra o tráfico de seres humanos. A Diretiva 2011/36/UE relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas¹⁰ (a Diretiva) insiste na necessidade de uma abordagem global da UE, que combine as dimensões interna e externa. A Diretiva insta os Estados-Membros a facilitarem o trabalho do Coordenador Antitráfico, a fim de «contribuir para uma estratégia coordenada e consolidada da União».

12

Em 2012, a Comissão aprovou a Estratégia da UE para a erradicação do tráfico de seres humanos relativa ao período de 2012–2016 (a Estratégia TSH). Esta estratégia definiu o quadro político global e identificou cinco prioridades nas quais a União Europeia se devia concentrar: proteção das vítimas, prevenção da exploração de pessoas vulneráveis, ação penal contra os traficantes, desenvolvimento da coordenação e da cooperação, e intercâmbio de conhecimentos. A Estratégia TSH incluía 40 ações a executar pelas instituições da UE e pelos Estados-Membros. Em abril de 2017 ainda não fora apresentada uma estratégia antitráfico para o período posterior a 2016.

13

Não existe um instrumento de financiamento da UE especificamente orientado para o tráfico de seres humanos, o que significa que o financiamento é concedido através de uma gama variada de instrumentos, desde programas orientados para a segurança até programas dedicados apenas ao desenvolvimento. Cada instrumento tem uma base jurídica diferente. Alguns instrumentos incluem a luta contra o tráfico de seres humanos como um objetivo específico, enquanto outros fazem referência a questões mais abrangentes tais como a luta contra o crime organizado, a aplicação do Estado de direito ou a migração ilegal.

14

Em termos globais, isso significa que é difícil produzir informações abrangentes sobre o financiamento total concedido pela UE para dar resposta ao problema do tráfico de seres humanos¹¹. Um relatório da Comissão sobre os progressos realizados na luta contra o tráfico de seres humanos¹², de 2016, refere que a Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO) financiou 53 projetos entre 2011 e 2013, num montante aproximado de 37 milhões de euros. Não apresenta dados sobre os projetos geridos pela Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (DG NEAR) e pelo Serviço dos Instrumentos de Política Externa, nem informa se o financiamento gerido pela Direção-Geral da Migração e dos Assuntos Internos beneficiou países terceiros.

15

No que se refere ao Sul e Sudeste Asiático, a DG DEVCO é o principal serviço responsável pela gestão da ajuda ao desenvolvimento. Os instrumentos mais importantes utilizados pela DG DEVCO para apoiar os projetos relativos ao tráfico de seres humanos são o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) e o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH).

Âmbito e método da auditoria

16

A reposta da UE ao tráfico de seres humanos pode assumir diversas formas, tais como apoio financeiro, diálogo político e ações multilaterais¹³. A UE tem, por conseguinte, a oportunidade de recorrer a um vasto leque de mecanismos, instrumentos e recursos de que dispõe para tornar a sua luta contra o tráfico de seres humanos mais consistente, mais eficaz e mais estratégica. Trata-se do que é designado por abordagem global da UE, que também abrange a responsabilidade partilhada das instituições da UE e dos Estados-Membros¹⁴.

17

O Tribunal decidiu centrar a auditoria nas regiões do Sul e Sudeste Asiático, dada a generalização do tráfico de seres humanos nestas regiões e as prioridades estipuladas pelo Conselho. O Índice Global de Escravatura de 2016 constatou que existiam quase 46 milhões de vítimas de tráfico de seres humanos em todo o mundo, aproximadamente dois terços das quais na Ásia ou provenientes desse continente. Conjuntamente, o Sul e o Sudeste Asiático¹⁵ incluem um número relativamente elevado de países identificados pelo Conselho como prioritários no que se refere ao tráfico de seres humanos.

18

A auditoria examinou a eficácia do apoio da UE na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático. Para efeitos da presente avaliação, a auditoria deu resposta às seguintes subquestões:

1. A UE adotou uma abordagem global em matéria de tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático?
2. Os projetos da UE contribuíram de forma eficaz para dar resposta ao tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático?

19

O Tribunal identificou e examinou todos os projetos relativos ao tráfico de seres humanos executados no Sul e Sudeste Asiático durante o período de 2009-2015 (ver anexo I), com um financiamento total de 31milhões de euros. A UE aprovou, em 2009, o seu primeiro quadro estratégico de luta contra o tráfico de seres humanos em países terceiros (o Documento orientador para a ação, ver ponto 10). A Comissão forneceu ao Tribunal uma lista dos projetos relativos ao tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático (22 projetos num montante total de 13 milhões de euros), que foi complementada pelo Tribunal com projetos adicionais no Sul e Sudeste Asiático que têm uma relação clara com o tráfico de seres humanos (13 projetos adicionais num montante total de 18 milhões de euros). Os 35 projetos abrangeram 10 dos 19 países destas regiões¹⁶.

20

O trabalho de auditoria do Tribunal consistiu numa análise da documentação da Comissão e do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), em entrevistas com pessoal da Comissão e do SEAE, bem como numa visita de auditoria à Tailândia, o principal centro de atividade da ONU na Ásia e no Pacífico. A missão teve por objetivo a recolha de informações adicionais e a realização de entrevistas com pessoal da delegação da UE, representantes das autoridades nacionais, beneficiários, outros doadores e organizações da sociedade civil. A missão incluiu igualmente encontros com representantes das sedes regionais das agências pertinentes da ONU.

Observações

O quadro político da UE em matéria de tráfico de seres humanos prevê uma abordagem global para dar resposta a este problema, apesar de algumas questões ainda não estarem totalmente desenvolvidas

O quadro político da UE em matéria de tráfico de seres humanos é definido num conjunto de documentos interligados

21

Na presente secção, o Tribunal examina se a UE baseou a sua estratégia em informações pertinentes e fiáveis sobre tráfico de seres humanos, se definiu metas e prioridades pertinentes abrangendo o domínio criminal e dos direitos humanos, e se tratou o tráfico de seres humanos como uma prioridade nas estratégias nacionais nesta matéria.

A Estratégia TSH é um documento de alto nível que fornece uma orientação limitada sobre a dimensão externa da luta contra o tráfico de seres humanos

22

Durante a elaboração da estratégia relativa ao tráfico de seres humanos não existiam dados estatísticos suficientes e comparáveis. Além das dificuldades inerentes à obtenção de dados sobre qualquer atividade criminosa¹⁷, não existe um intercâmbio de informações sobre o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático.

23

A Estratégia TSH inclui 40 ações, divididas por cinco prioridades (proteção das vítimas, prevenção, ação penal contra os traficantes, desenvolvimento da coordenação e da cooperação, e intercâmbio de conhecimentos). Apenas uma das 40 ações diz respeito à dimensão externa da luta contra o tráfico de seres humanos. Em abril de 2017 a Comissão não tinha publicado uma avaliação abrangente dos resultados alcançados no âmbito da Estratégia TSH nem apresentado um quadro político antitráfico para o período posterior a 2016¹⁸.

24

A estratégia TSH não incluiu objetivos nem metas específicos, o que teria sido útil na elaboração de ações orientadas no terreno e na avaliação dos resultados alcançados. A estratégia TSH também estabeleceu que «deverá ser elaborada uma lista de países terceiros e regiões prioritários para futuras parcerias. Em 2013 poderá ser estudada a possibilidade de criar mecanismos de cooperação sobre o tráfico de seres humanos nas delegações da UE em países e regiões terceiros prioritários, a fim de reforçar a cooperação, criar parcerias e melhorar a coordenação e a coerência».

25

Em dezembro de 2012, o Conselho deu o seu acordo a essa lista de regiões e países prioritários, com base numa proposta da Comissão¹⁹. Ao considerar as limitações do financiamento envolvido, o Tribunal constatou que a atribuição de prioridades geográficas não foi suficientemente específica para orientar as ações, uma vez que a maioria dos países em desenvolvimento foi incluída individualmente ou como parte de uma região geográfica. Além disso, não foi dado seguimento aos resultados alcançados com esta abordagem, não tendo havido atualizações regulares ou de confirmação de que as prioridades geográficas continuavam a ser pertinentes. No que se refere ao Sul e Sudeste Asiático, as prioridades geográficas incluem o Vietname, a região da Rota da Seda²⁰ (em especial a Índia) e os países do Sudeste Asiático (em especial a Tailândia, o Laos, o Camboja e as Filipinas).

A Estratégia TSH é complementada por outros documentos políticos

26

O tráfico de seres humanos é um fenómeno complexo, que pode ser abordado sob diversos ângulos. No que se refere à perspetiva dos direitos humanos, os documentos pertinentes para complementar a abordagem da UE no domínio do tráfico de seres humanos são a Agenda Europeia da Migração, a Agenda Europeia para a Segurança, Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes para o período de 2015-2020, o Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia para o período de 2015-2019, o novo enquadramento das atividades da UE em matéria de igualdade de género e capacitação das mulheres no quadro das relações externas para o período de 2016-2020 e o Compromisso Estratégico para a Igualdade de Género para o período de 2016-2019.

27

A UE está empenhada na promoção dos direitos humanos em todos os domínios da sua ação externa, sem exceção²¹. Ao trabalhar com parceiros bilaterais, o mecanismo preferido da UE é o desenvolvimento de abordagens adaptadas, que sejam refletidas nas estratégias nacionais em matéria de direitos humanos²². Estas estratégias são concebidas para serem integradas pela UE e pelos Estados-Membros e funcionarem como base para o diálogo sobre direitos humanos, e são regularmente seguidas pelas delegações e pelos serviços centrais da UE em relatórios e revisões anuais relativos aos progressos registados.

28

A UE desenvolveu estratégias relativas a direitos humanos em todos os países abrangidos pela auditoria. Os Estados-Membros contribuíram ativamente para essas estratégias, desde a sua elaboração até à fase de aprovação. O envolvimento dos Estados-Membros incluiu representantes junto do Grupo da Ásia-Oceânia do Conselho (COASI) e do Grupo dos Direitos do Homem (COHOM), que são os grupos de trabalho responsáveis pelas relações com a Ásia ou com os direitos humanos em geral²³. A participação dos dois grupos de trabalho permitiu salvaguardar a coerência regional e temática.

29

As questões relativas aos direitos humanos são geralmente incluídas nas estratégias nesta matéria da forma considerada pelo SEAE mais adequada e aceitável para a UE e para o país da contraparte, garantindo um equilíbrio eficiente entre o tráfico de seres humanos e outras questões prioritárias. As estratégias relativas a direitos humanos analisadas pelo Tribunal responderam de forma adequada às questões pertinentes nesta matéria, nas secções relativas a mulheres, crianças ou direitos das minorias.

30

No que se refere à luta contra o tráfico de seres humanos enquanto crime, esta perspetiva foi inicialmente abordada pelo relatório de 2013 de Avaliação da Ameaça da Criminalidade Grave e Organizada da UE, que identificou o tráfico de seres humanos como uma das principais ameaças para a UE (uma avaliação confirmada em 2017²⁴). Esta situação conduziu à aprovação pelo Conselho de um Plano Estratégico Plurianual especificamente dedicado ao tráfico de seres humanos, bem como de Planos de Ação Operacionais anuais. Estes documentos dão resposta à perspetiva criminosa do tráfico de seres humanos, que não é abrangida pela Estratégia TSH. Centram-se no aspeto relativo à aplicação da lei da luta contra o tráfico de seres humanos na Europa e incluem, por conseguinte, um número limitado de ações em países terceiros. Nenhuma destas ações diz respeito ao Sul e Sudeste Asiático.

O quadro político da UE é apoiado por um conjunto variado de instrumentos. O diálogo sobre direitos humanos é particularmente útil e outros instrumentos podem ser mais utilizados na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático.

31

Na presente secção, o Tribunal examina se a utilização dos diversos instrumentos (incluindo a programação, a coordenação e o diálogo sobre direitos humanos) facilitou uma ação abrangente. Avalia-se igualmente se foram celebradas parcerias relativas ao tráfico de seres humanos com países terceiros, regiões e organizações internacionais no Sul e Sudeste Asiático.

A UE concedeu apoio financeiro à luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático mas a programação não incluiu uma fundamentação nem uma orientação globais e o seu potencial não foi plenamente utilizado

32

Não existe um instrumento de financiamento da UE especificamente orientado para o tráfico de seres humanos. Isso significa que os instrumentos existentes devem ser utilizados de uma forma coordenada no financiamento de atividades neste domínio. Os projetos auditados foram financiados através do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) e do Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH), que podem financiar atividades relacionadas com a dimensão dos direitos humanos relativa ao tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático. A Comissão está atualmente a rever estes instrumentos de financiamento externo (avaliações intercalares do ICD e do IEDDH), estando a sua finalização prevista para meados de 2017.

33

A Comissão, o SEAE e os Estados-Membros participam na definição de estratégias, prioridades e dotações de ajuda no âmbito dos instrumentos financeiros, através do processo de programação. Todos os países examinados incluíram pelo menos um documento estratégico aprovado depois da Estratégia TSH. Os documentos de programação para os 10 países abrangidos pela auditoria não incluíam quaisquer referências à Estratégia TSH nem às prioridades geográficas do Conselho.

34

Além disso, não existem dados abrangentes sobre o apoio financeiro da UE concedido para a luta contra o tráfico de seres humanos durante o período de 2009-2015²⁵. A Comissão mantém uma base de dados dos projetos relativos a tráfico de seres humanos projetos (a base de dados do sítio Internet antitráfico). No entanto, o Tribunal constatou que a base de dados não estava completa enquanto fonte de informação sobre o financiamento. Não pode, por conseguinte, apoiar de forma eficiente os decisores e profissionais na definição de prioridades e na orientação das ações. Esta situação deve-se à falta de critérios claros que definam em que consiste uma ação pertinente em matéria de tráfico de seres humanos (ver anexo III)²⁶. Isto significa que o Tribunal não pode avaliar se a distribuição de fundos entre as regiões está em conformidade com as prioridades do Conselho.

35

A maioria do apoio financeiro da UE à luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático é concedido através de subvenções da UE (ver ponto 46). Em 2014, a Comissão instruiu formalmente as delegações da UE para aumentarem o montante mínimo da subvenção nos convites à apresentação de propostas nacionais, tendo em vista reduzir o número de contratos²⁷. A Comissão espera que o trabalho com ONG maiores e mais profissionais assegure uma melhor gestão e conceção. No entanto, esta decisão não reconhece plenamente que o número de ONG ativas na luta contra o tráfico de seres humanos varia de país para país e que pode ser difícil, em alguns países, formar grupos com os conhecimentos especializados necessários.

O diálogo sobre direitos humanos demonstrou ser um instrumento útil na resposta ao tráfico de seres humanos

36

Os instrumentos de apoio ao desenvolvimento podem dar resposta ao tráfico de seres humanos na perspetiva dos direitos humanos. Um dos instrumentos mais importantes da UE na promoção dos direitos humanos consiste nos diálogos regulares com países parceiros. Estes diálogos constituem instrumentos diplomáticos que facilitam o debate de questões sensíveis em matéria de direitos humanos. A eficácia do diálogo sobre direitos humanos assenta na sua capacidade de alimentar outros domínios políticos, tais como a cooperação para o desenvolvimento e o comércio, bem como diálogos políticos de alto nível.

37

O diálogo político pode ser facilitado com apoio concreto, prestado através de instrumentos de assistência técnica: o instrumento da Assistência Técnica e Intercâmbio de Informações (TAIEX) e o Instrumento de Apoio ao Diálogo Político.

38

A UE mantém diálogos sobre direitos humanos com mais de 40 países, incluindo os 10 países do Sul e Sudeste Asiático abrangidos pela presente auditoria. Estes diálogos são estabelecidos em conformidade com as Orientações da UE em matéria de Direitos Humanos, que conferem às delegações da UE um papel importante nas fases de preparação, execução e comunicação. Relativamente aos 10 países abrangidos pela auditoria, o diálogo sobre direitos humanos realizou-se em intervalos regulares, o que permitiu à UE levantar questões pertinentes em matéria de tráfico de seres humanos. As informações internas sobre as discussões realizadas durante o diálogo sobre direitos humanos são utilizadas pelo SEAE como referência para efeitos de programação do IEDDH.

39

A posição da UE é definida antes de cada diálogo, pelos serviços do SEAE responsáveis pela respetiva região e pelos direitos humanos. Esta definição exige, em muitos casos, uma atribuição de prioridades às questões. Nos 10 países, foi realizado pelo menos um diálogo abrangendo, no mínimo, uma questão relacionada com o tráfico de seres humanos. O Tribunal constatou que a participação dos serviços competentes do SEAE no domínio dos direitos humanos nos serviços centrais facilitou a coerência entre as iniciativas multilaterais em matéria de tráfico de seres humanos, bem como os objetivos estratégicos da UE no domínio dos direitos humanos para os países do Sul e Sudeste Asiático.

A UE apoiou iniciativas regionais ao mais alto nível mas ainda não iniciou parcerias destinadas à luta contra o tráfico de seres humanos com nenhum dos países do Sul e Sudeste Asiático

40

Um importante parceiro da UE na região é a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), que o Conselho considera ser «o principal fator de estabilidade na região da Ásia-Pacífico»²⁸. Neste contexto, a UE apoiou anteriormente o desenvolvimento de um mecanismo de direitos humanos da ASEAN e a criação de uma Comissão Intergovernamental da ASEAN para os Direitos Humanos. Durante a 27ª Cimeira da ASEAN, realizada em 2015²⁹, foi aprovada uma Convenção contra o Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, legalmente vinculativa. Na sequência da sua ratificação pelo número mínimo de seis países³⁰, a Convenção entrou em vigor em março de 2017.

41

O Processo de Bali é uma iniciativa destinada a dar resposta a questões específicas em matéria de introdução clandestina de migrantes, tráfico de seres humanos e migração irregular na região. É conduzido pela Indonésia e pela Austrália e tem mais de 48 membros, incluindo o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e o GDC. A Comissão e 12 Estados-Membros participam como observadores. Ainda que o Processo de Bali se tenha focado essencialmente em questões relacionadas com a migração (tem uma lista de peritos em migração mas não tem uma lista de peritos em tráfico de seres humanos), foi criado um Grupo de Trabalho sobre Tráfico de Pessoas, que se reuniu pela primeira vez em março de 2015.

42

A inexistência de uma comunidade forte de peritos em luta contra o tráfico de seres humanos também afetou a promoção do intercâmbio de conhecimentos. A Comissão elaborou uma lista de pontos focais³¹ de tráfico de seres humanos, que não estava completa (a Indonésia, Mianmar/Birmânia, o Nepal, o Paquistão e a Tailândia não estavam incluídos). Estes pontos focais apenas receberam formação inicial e material informativo. As delegações da UE utilizaram as estruturas existentes dos pontos focais de tráfico de seres humanos. Apesar de fazer sentido do ponto de vista da eficiência, esta abordagem levou a que fossem desenvolvidos conhecimentos antitráfico menos especializados.

43

Todos os países do Sul e Sudeste Asiático participam no Protocolo de Palermo (ver ponto 2), com exceção do Bangladeche, do Butão, do Laos e do Nepal³². A Estratégia TSH defende o recurso a parcerias para combater o tráfico de seres humanos além das fronteiras da UE. Além dos diálogos bilaterais, a UE tem relações e uma parceria de longa data com o fórum ASEAN e Encontro Ásia-Europa (ASEM). A UE utiliza esses fóruns como estruturas para combater o tráfico de seres humanos. Até ao momento não foram criadas novas parcerias dedicadas à luta contra o tráfico de seres humanos entre a UE e qualquer país do Sul e Sudeste Asiático.

Apesar das insuficiências específicas, a maioria dos projetos relativos ao tráfico de seres humanos produz alguns resultados positivos, embora a sua sustentabilidade seja motivo de preocupação

O quadro de seleção de projetos não facilitou uma abordagem global e a conceção dos projetos foi afetada por insuficiências, especialmente no que se refere à formulação de objetivos e indicadores.

44

Na presente secção, o Tribunal examina se os projetos foram coerentes com as prioridades e ações estratégicas da política da UE, se os projetos tinham objetivos e indicadores³³ adequados e se as insuficiências de conceção foram resolvidas atempadamente pela Comissão.

Os projetos eram coerentes com a Estratégia TSH global mas foram entendidos como um exercício pontual

45

O Tribunal constatou que os 35 projetos relacionados com o tráfico de seres humanos, examinados no âmbito da auditoria, eram coerentes com a Estratégia TSH (aprovada em 2012), com a estratégia pertinente da UE por país, com a estratégia do país em matéria de direitos humanos e com os documentos de programação para instrumentos específicos de ajuda. Os projetos foram predominantemente orientados para questões relacionadas com os direitos humanos e destacaram de forma consistente os direitos e o bem-estar das mulheres e das crianças.

46

Os projetos foram principalmente selecionados através de convites à apresentação de propostas (32 dos 35 projetos). As propostas foram avaliadas e comparadas com outras propostas apresentadas em resposta aos mesmos convites à apresentação de propostas. O mecanismo de comparação teve por objetivo selecionar a melhor proposta de projeto em cada convite, mas não teve em conta possíveis sinergias e interação com outros projetos ou instrumentos.

47

Ao selecionar os projetos através de convites, cada seleção consistiu num exercício pontual no qual a Comissão teve uma oportunidade limitada (em termos de tempo e de orientação³⁴) para assegurar que a sua carteira de projetos dava resposta às cinco prioridades estipuladas na Estratégia TSH (ver ponto 22). O Tribunal constatou que nenhum dos projetos da amostra se concentrou principalmente na instauração de ações penais ou no intercâmbio de conhecimentos, tendo a maioria dos projetos sido orientada para a prevenção e/ou proteção (31 projetos no total). Apenas um projeto³⁵ abordou a componente criminosa do tráfico de seres humanos, incluindo atividades destinadas a conferir poderes aos funcionários dos serviços responsáveis pela aplicação da lei na luta contra crimes de tráfico de seres humanos, através da deteção e do desmantelamento de redes criminosas.

Muitos projetos tinham objetivos e/ou indicadores insuficientes

48

Muitos projetos (23) tiveram problemas com a definição dos seus objetivos e/ou indicadores³⁶. Em muitos casos, os objetivos não eram suficientemente específicos ou mensuráveis (14 e 8 projetos, respetivamente). Os indicadores eram particularmente insuficientes em termos de solidez, credibilidade e facilidade de utilização e, por vezes, foram quantificados de uma forma que não foi significativa.

49

Apesar de, em 21 projetos, estarem previstos estudos sobre a situação inicial, a eficácia e o valor acrescentado desses estudos eram desiguais. Em dois casos, as situações iniciais não eram úteis para o sistema de acompanhamento interno nem para melhorar o quadro lógico de intervenção, por estarem demasiado atrasadas, não serem suficientemente detalhadas ou não cumprirem plenamente os indicadores do projeto³⁸. No entanto, relativamente a quatro projetos (Bangladeche 1, Bangladeche 3, Nepal 2 e Nepal 3), as situações iniciais estavam prontas no início do projeto e funcionaram como um ponto de partida útil para o acompanhamento e a avaliação dos resultados dos projetos.

Algumas insuficiências na conceção dos projetos não foram corrigidas em tempo oportuno pela Comissão, especialmente antes da assinatura do contrato de subvenção

50

Os riscos e os ensinamentos obtidos foram refletidos na conceção da maioria dos projetos mas apenas sete projetos avaliaram cenários de riscos prováveis (ou seja, a probabilidade de ocorrência e o seu impacto, caso se concretizassem)³⁹. Os avaliadores⁴⁰ constataram insuficiências no quadro lógico de diversos projetos durante a fase da proposta, mas essas insuficiências não foram plenamente tidas em conta quando o projeto foi executado.

1. No caso do projeto Indonésia 1, um dos avaliadores da proposta integral alertou para a insuficiência dos indicadores, mas isso não foi refletido no relatório de avaliação e os indicadores não foram alterados.
2. Os avaliadores do projeto Filipinas 2 comentaram que a formulação dos objetivos específicos era insuficiente (apenas uma série de atividades, muito semelhantes aos resultados esperados). No entanto, esta questão não foi resolvida antes da assinatura do contrato de subvenção.
3. O avaliador do projeto Nepal 3 salientou que não existia um inquérito sobre a situação inicial nem padrões de referência e que o quadro lógico devia ser redefinido com indicadores quantitativos adequados. Neste caso, o inquérito sobre a situação inicial foi realizado como uma atividade do projeto e o quadro lógico foi revisto no momento do segundo relatório intercalar. No entanto, alguns dos indicadores continuaram a ser não quantificáveis e subjetivos⁴¹.

51

Num caso (projeto Bangladeche 5) a delegação da UE abordou as insuficiências do quadro lógico quando o projeto estava a ser executado e solicitou ao beneficiário que as corrigisse. No entanto, as alterações só foram feitas seis meses antes do final do projeto, em abril de 2016, o que significa que a intervenção da delegação ocorreu demasiado tarde (o projeto teve uma duração de três anos).

52

Na maioria dos projetos, os resultados esperados foram razoavelmente realistas na fase de conceção⁴². No entanto, verificaram-se exceções:

1. no projeto Bangladeche 1, durante o debate com a Comissão sobre a prorrogação de um projeto, ficou claro que a conceção do projeto era demasiado ambiciosa, especialmente no que se refere à utilização de uma base de dados. Tendo em conta que o projeto foi realizado em zonas remotas, as questões relativas à inexistência de ligações à rede elétrica e à Internet constituíram obstáculos significativos a uma execução bem-sucedida das atividades do projeto, facto que foi subestimado durante a fase de conceção;
2. diversas atividades canceladas, incluídas no projeto Índia 1, eram demasiado ambiciosas na fase de conceção: o projeto tinha por objetivo rever as alterações legais previstas, que já tinham sido repetidamente adiadas (desde 2004) e que não foram aprovadas durante a execução do projeto (2011-2014).

A execução dos projetos foi prejudicada por condicionalismos locais e atrasos

53

Na presente secção, o Tribunal examina, entre outras questões, se a Comissão acompanhou os projetos de forma adequada, se reagiu atempadamente a alterações inesperadas e se os projetos foram executados em conformidade com o previsto (calendário, orçamento e atividades).

A Comissão acompanhou os projetos de forma adequada mas a execução foi afetada por uma apropriação limitada a nível nacional, por alterações na ordem das atividades pelos parceiros e por atrasos

54

O Tribunal constatou que os projetos foram acompanhados de forma adequada pela Comissão, que realizou visitas no terreno em 26 projetos e procedeu a um «acompanhamento orientado para os resultados»⁴³ em quatro projetos. Em termos gerais, a Comissão adotou medidas corretivas atempadas para apoiar a boa execução dos projetos⁴⁴. No entanto, o Tribunal constatou que a avaliação em curso da sustentabilidade de 14 projetos foi insuficiente (ver ponto 66) ainda que, pelo menos em alguns casos, isso já fosse claro na fase de conceção.

55

Em julho de 2016, 27 dos 35 projetos estavam concluídos. Em relação a 10 projetos⁴⁵, o período de execução foi prolongado entre três e doze meses. Metade dos adiamentos esteve relacionada com fatores externos tais como aprovações tardias pelas autoridades, instabilidade política e preocupações em matéria de segurança; a outra metade deveu-se a limitações internas dos projetos relacionadas com a capacidade dos parceiros.

56

Oito projetos foram sujeitos a uma alteração na ordem lógica das suas atividades. Estas alterações afetaram a execução das atividades relacionadas, o que significa que não foi possível explorar plenamente o seu potencial para efeitos de sinergias. O Tribunal constatou que, quando necessário, não estavam disponíveis estudos da situação inicial, que as atividades de formação foram realizadas demasiado tarde e que a atribuição de prioridades às atividades relacionadas não foi a ideal.

57

Em 10 dos casos⁴⁶ examinados pelo Tribunal, algumas atividades importantes não foram realizadas conforme previsto. Esta situação deveu-se a uma falta de empenho, tanto por parte dos governos (cinco casos), dos parceiros de execução (quatro casos) ou de ambos (um caso), ver caixa 3.

A execução orçamental foi prejudicada pela capacidade limitada dos parceiros locais

58

O Tribunal identificou sete casos de subutilização significativa dos fundos e cinco outros casos em que a execução orçamental necessitou de prorrogações de prazos⁴⁷. Os contratos de subvenção estipulam uma contribuição máxima da UE e a subutilização de fundos não é necessariamente negativa, especialmente se todos os resultados planeados forem alcançados. No entanto, quando o orçamento de uma proposta selecionada foi sobrestimado de forma significativa, e não tenha sido corrigido antes da elaboração de um contrato, a Comissão não pode aproveitar totalmente o convite à apresentação de propostas (e os fundos disponíveis) para apoiar outros projetos. Em alguns casos, o Tribunal constatou que a proposta inicial dos parceiros era irrealista (demasiado ambiciosa/sobrestimada), quando comparada com a sua capacidade. Por exemplo:

1. num projeto (Regional 1) apenas foram utilizados 65% do orçamento inicial. O principal parceiro responsável pela execução concordou que muitas rubricas orçamentais foram inicialmente sobrestimadas (em especial no que se refere a equipamento e despesas de campanha)⁴⁸.
2. quase metade do valor do contrato do projeto Índia 3 não foi utilizada até ao prazo final original do projeto, em parte porque as atividades de apoio às vítimas a longo prazo foram cobertas por financiamento público potencialmente mais atrativo (prazo mais longo, melhor orientado).
3. O projeto Regional 2 necessitou de duas prorrogações de prazo (de 36 para 48 meses) para utilizar 90% da contribuição prevista da UE⁴⁹.

Os projetos produziram alguns resultados positivos na luta contra o tráfico de seres humanos mas a sustentabilidade foi motivo de preocupação

59

Na presente secção o Tribunal examina se as realizações planeadas foram/são concretizadas atempadamente e dentro do orçamento previsto, se os projetos deram um contributo positivo para a erradicação do tráfico de seres humanos e se os resultados dos projetos são sustentáveis.

Os projetos produziram alguns resultados positivos no que se refere ao tráfico de seres humanos mas é difícil ligá-los à melhoria global da luta contra o tráfico de seres humanos na região

60

A partir de 2009, a luta contra o tráfico de seres humanos nas regiões abrangidas pela auditoria melhorou em termos gerais, embora existam diferenças significativas entre países, e apenas dois cumpram plenamente as melhores normas aplicáveis. De acordo com os dados do relatório dos EUA «Tráfico de Seres Humanos» (ver quadro 1), os países que registaram melhorias foram o Bangladeche, o Camboja, a Índia, as Filipinas e o Paquistão; quatro países não registam alterações (Indonésia, Nepal, Mianmar/Birmânia e Vietname) e a situação apenas se deteriorou num país (Tailândia) durante o período abrangido pela auditoria.

Quadro 1

Esforços dos países incluídos na amostra em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos com base no relatório dos EUA «Tráfico de Seres Humanos» (TSH)

País	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Camboja	2LO		2		2		2		2LO		2LO		2LO		2
Indonésia	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Mianmar/Birmânia	3		3		3		2LO		2LO		2LO		2LO		3
Tailândia	2		2LO		2LO		2LO		2LO		3		3		2LO
Vietname	2		2LO		2LO		2		2		2		2		2
Índia	2LO		2LO		2		2		2		2		2		2
Filipinas	2LO		2LO		2		2		2		2		2		1
Paquistão	2LO		2		2		2		2		1		1		1
Bangladeche	2LO		2LO		2LO		2		2		2		2		2

Nota: O relatório dos EUA sobre o tráfico de seres humanos (relatório TSH EUA) classifica os países em quatro categorias: Nível 1 (cumpre plenamente as normas), Nível 2 (não cumpre plenamente as normas mas está a desenvolver esforços significativos), Nível 2 Lista de Observação (2LO, equivale ao nível 2 mas o impacto é agravado devido ao número de vítimas, à incapacidade de demonstrar que estão a ser envidados mais esforços ou desrespeito pelos compromissos) e Nível 3 (não cumpre as normas).

Fonte: Departamento de Estado dos EUA «Relatório sobre o Tráfico de Seres Humanos», 2016.

61

O Tribunal constatou que foi possível identificar alguns resultados positivos no que se refere ao tráfico de seres humanos em todos os projetos examinados, que contribuem para a luta antitráfico. O Tribunal constatou igualmente que o apoio da UE, em especial o orientado para o financiamento do IEDDH, ajudou a reforçar as ONG baseadas na comunidade que se dedicavam à luta contra o tráfico de seres humanos. No entanto, estes resultados não podem ser ligados aos progressos globais da luta contra o tráfico de seres humanos nas regiões em causa. Além disso, é difícil identificar o impacto das iniciativas orientadas para os direitos humanos, uma vez que apoiam alterações a longo prazo que, por natureza, são muitas vezes difíceis de medir.

62

Um bom exemplo de como o apoio da UE pode contribuir para uma alteração a longo prazo nas atitudes e no envolvimento local é o projeto Indonésia1. Este projeto permitiu consolidar uma coligação emergente de ONG locais ativas na luta contra o tráfico de seres humanos, desenvolvendo a capacidade da coligação, bem como melhorando a sua visibilidade e alcance internacionais. Como resultado, a coligação foi capaz de contribuir com recursos importantes para os desafios relativos ao tráfico de seres humanos, no âmbito do exame periódico orientado pela ONU sobre a situação dos direitos humanos na Indonésia⁵⁰.

63

Do mesmo modo, os projetos Camboja 2 e Camboja 3 foram executados por uma coligação de ONG nacionais. Os dois projetos contribuíram para aumentar a visibilidade, a capacidade e o alcance da coligação, o que fez com que a coligação e os seus membros melhorassem as suas competências em matéria de gestão de projetos e conseguissem continuar a receber apoio de doadores para algumas das suas atividades.

64

Tal como anteriormente descrito (ponto 47), a seleção dos projetos através de convites à apresentação de propostas deu pouca margem à Comissão para integrar os projetos numa abordagem global. Não obstante, o Tribunal identificou um projeto que conseguiu relacionar a ajuda ao desenvolvimento com outros instrumentos políticos da UE (ver caixa 4). Outros doadores também estão a dar resposta ao tráfico de seres humanos adotando uma abordagem abrangente que integra diferentes tipos de apoio⁵¹.

A sustentabilidade dos resultados dos projetos não foi assegurada de forma sistemática

65

O Tribunal avaliou as perspetivas de sustentabilidade de 25 projetos⁵³. Relativamente aos 10 projetos remanescentes, verificou-se que o projeto ainda estava em curso, o relatório final ainda não tinha sido aprovado ou não era suficientemente detalhado. O Tribunal constatou que é possível demonstrar a sustentabilidade de 11 projetos. Relativamente aos 14 projetos remanescentes, as novas contribuições insuficientes por parte dos doadores (oito projetos) ou o empenho insuficiente por parte dos parceiros ou do governo (seis projetos) são suscetíveis de afetar a sua sustentabilidade.

66

Relativamente aos 14 projetos nos quais havia dúvidas quanto à sua sustentabilidade, o Tribunal constatou que os fatores subjacentes com impacto na sustentabilidade podiam ter sido mais bem abordados na fase de conceção. Em especial, os projetos não incluíram uma estratégia de saída para a transferência das práticas do projeto e realizações concretizadas, tal como recomendado nas Orientações da Comissão sobre a Gestão do Ciclo do Projeto⁵⁴, e os fatores/perigos exógenos não foram suficientemente atenuados, mantendo-se durante a fase de execução. A avaliação da sustentabilidade que a Comissão está a realizar também foi prejudicada por documentação insuficiente sobre o impacto das alterações durante a execução.

67

O Tribunal identificou um bom exemplo de um projeto sustentável, que ilustra os benefícios resultantes da abordagem das questões relativas à sustentabilidade durante a fase de conceção (ver caixa 6).

Conclusões e recomendações

68

A auditoria examinou a eficácia do apoio da UE na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático. A erradicação do tráfico de seres humanos constitui, necessariamente, um processo a longo prazo. Exige a resposta a um conjunto de causas profundas (por exemplo desigualdade de género, direitos insuficientes de minorias, educação e saúde) e o desmantelamento das atividades de redes criminosas. O tráfico de seres humanos é, por natureza, um crime clandestino, relativamente ao qual raramente estão disponíveis dados estatísticos suficientes e comparáveis. Tendo em conta a complexidade deste contexto, as diversas e numerosas prioridades, bem como a limitação de recursos, o Tribunal constatou que a UE foi parcialmente eficaz no apoio à luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático.

69

O quadro político da UE em matéria de tráfico de seres humanos prevê uma abordagem global para dar resposta a este problema, apesar de algumas questões ainda não estarem totalmente desenvolvidas. A Estratégia TSH (2012-2016) consistiu num documento de alto nível, que deu orientações limitadas sobre à dimensão externa da luta contra o tráfico de seres humanos. Em abril de 2017 a Comissão não tinha publicado uma avaliação abrangente dos resultados alcançados no âmbito da Estratégia TSH nem apresentado um quadro político antitráfico para o período posterior a 2016.

70

A Estratégia TSH é complementada por outros documentos políticos que, conjuntamente, também dão resposta às principais questões relativas ao tráfico de seres humanos. A Comissão e o SEAE utilizam uma variedade de instrumentos na luta contra o tráfico de seres humanos, tanto direta como indiretamente: o diálogo sobre direitos humanos é particularmente útil; os outros instrumentos incluem diálogos bilaterais e o apoio a fóruns regionais (ou seja, a ASEAN e o ASEM na Ásia). Até ao momento não foram criadas novas parcerias dedicadas à luta contra o tráfico de seres humanos entre a UE e qualquer país do Sul e Sudeste Asiático (ver pontos 22 a 43).

Recomendação 1 – Aprofundar o  – do quadro estratégico relativo ao tráfico de seres humanos, tornando-o mais pertinente para o Sul e Sudeste Asiático

A Comissão, em coordenação com o SEAE e tendo em conta as implicações da avaliação intercalar nos instrumentos de financiamento externo, deve aprofundar o desenvolvimento do quadro estratégico relativo ao tráfico de seres humanos, em especial:

• propondo ao Conselho uma lista de prioridades atualizada, com base nos resultados alcançados até ao momento, a generalização do tráfico de seres humanos em países/regiões individuais e as prioridades políticas temáticas;
• garantindo a disponibilização aos decisores e profissionais de dados suficientes e comparáveis sobre as atividades antitráfico que beneficiem de apoio;
• desenvolvendo objetivos e metas claros para a luta contra o tráfico de seres humanos, facilitando a conceção de ações pertinentes, coerentes e abrangentes nos países/regiões prioritários acordados. Os objetivos devem ser traduzidos em orientações operacionais mais detalhadas, que sejam suficientemente claras para orientar as atividades no terreno, por exemplo, utilizando quadros nacionais pertinentes, estratégias por país, exercícios de programação e relatórios de gestão existentes;
• identificando e posteriormente avaliando e prestando informações sobre os objetivos mais bem alcançados através dos projetos, utilizando outro instrumento (por exemplo o diálogo sobre direitos humanos, instrumentos de assistência técnica, parcerias específicas em matéria de tráfico de seres humanos) ou através de uma combinação de diversos instrumentos.

Data prevista: Meados de 2018

71

Apesar das insuficiências específicas, os projetos examinados no Sul e Sudeste Asiático produziram alguns resultados positivos na luta contra o tráfico de seres humanos. No entanto, o impacto destes resultados podia ter sido maior se tivesse sido adotada uma abordagem global, que permitisse mais interação e sinergias entre projetos e outros instrumentos pertinentes em matéria de tráfico de seres humanos. Cerca de dois terços dos projetos incluídos na amostra apresentavam insuficiências no que se refere à formulação de objetivos e/ou indicadores e algumas insuficiências de conceção não foram resolvidas atempadamente, em especial antes da assinatura do contrato de subvenção (ver pontos 45 a 52).

72

A Comissão acompanhou os projetos de forma adequada mas a execução foi afetada por uma apropriação limitada a nível nacional e por insuficiências na execução das atividades e na capacidade dos parceiros. Verifica-se uma melhoria global na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático mas é difícil relacionar essa melhoria com ações específicas da UE (tanto em termos de dotação de financiamento como de resultados alcançados). Apesar de ainda ser demasiado cedo para avaliar a sustentabilidade dos resultados de todos os projetos, o Tribunal constatou que a sua sustentabilidade não era garantida de forma sistemática (14 dos 25 projetos) (ver pontos 54 a 67).

Recomendação 2 – Otimizar o impacto dos projetos através da sua integração num quadro abrangente

Durante os procedimentos de preparação dos convites à apresentação de propostas, de seleção e de adjudicação, a Comissão deve procurar apoiar os projetos que apresentam maiores probabilidades de contribuírem para os objetivos da luta contra o tráfico de seres humanos na região ou país prioritário pertinente:

• incluindo critérios de seleção que apoiem uma abordagem abrangente na região/no país, uma cobertura adequada de todas as prioridades definidas e a possibilidade de concretizar interações e sinergias entre projetos e outros instrumentos;
• avaliando o tipo e a dimensão das subvenções que melhor se adaptem à força e à capacidade da sociedade civil no país;
• garantindo que a conceção dos projetos selecionados inclui objetivos SMART e indicadores RACER, e que os resultados esperados são realistas em termos de prazo, orçamento e capacidade dos parceiros;
• atribuindo maior ênfase à sustentabilidade dos resultados esperados dos projetos, desde uma fase inicial e ao longo de todo o ciclo de vida do projeto, incluindo, por exemplo, o desenvolvimento de estratégias de saída que tenham em conta fontes de financiamento alternativas e encorajem a apropriação nacional após a conclusão do projeto.

Data prevista: Início de 2018

O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 2 de maio de 2017.

Acrónimos e abreviaturas

ASEAN: Associação das Nações do Sudeste Asiático

ASEM: Encontro Ásia-Europa

DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG NEAR: Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

Diretiva: Diretiva 2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, e que substitui a Decisão-Quadro 2002/629/JAI do Conselho (JO L 01 de 15.4.2011, p. 1).

DOA: Documento Orientador da Ação

Estratégia TSH: Estratégia da UE para a Erradicação do Tráfico de Seres Humanos de 2012

EUROPOL: Serviço Europeu de Polícia

FRONTEX: Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia

GDC: Gabinete das Nações Unidas para a Droga e a Criminalidade

ICD: Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

IEDDH: Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos

OIT: Organização Internacional do Trabalho

Protocolo de Palermo: Protocolo relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

Glossário

Estudo da situação inicial: Um estudo da situação inicial permite obter informações detalhadas sobre uma situação específica antes do início de um projeto. Trata-se de um instrumento útil para comparar a situação verificada antes e depois de um projeto ser executado, bem como avaliar outros fatores que podem ter impacto nas alterações observadas durante o período de execução.

Dimensão externa: As políticas e ações internas da UE podem ter um impacto significativo fora das fronteiras da UE, do mesmo modo que os acontecimentos externos podem ter impacto na dinâmica interna da UE. A «dimensão externa das políticas externas» diz, de um modo geral, respeito às situações em que as implicações externas das políticas internas da UE adquirem uma maior dimensão externa e em matéria de política de segurança.

As implicações externas em matéria de justiça e assuntos internos a nível global contribuem para a criação de uma área de liberdade, segurança e justiça na UE. Por exemplo, um Estado de direito fragilizado num país terceiro pode constituir uma oportunidade para os traficantes ativos na Europa branquearem os capitais provenientes de atividades criminosas, dificultando ainda mais a investigação dos seus crimes. A promoção do Estado de direito num país terceiro pode, por conseguinte, ter um impacto positivo em toda a UE.

Integração: Termo utilizado para referir a integração de alguns princípios/considerações nas diferentes políticas e fases do programa e do ciclo do projeto da UE. No domínio dos direitos humanos, diz respeito a um processo através do qual os direitos humanos definem as políticas, os programas, os projetos e outras intervenções.

Programação: Um processo fundamental na tomada de decisões que o SEAE e a Comissão utilizam para definir estratégias, prioridades e dotações da ajuda.

Quadro lógico: Um quadro lógico (também designado matriz do quadro lógico) consiste num instrumento de gestão de projetos que fornece uma forma sistemática e lógica de definir os objetivos globais e específicos de um projeto, bem como as suas atividades. Um quadro lógico apresenta as relações causais entre os diferentes níveis de objetivos, inclui indicadores para verificar se esses objetivos foram alcançados e identifica os pressupostos utilizados.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – presidida pelo Membro do TCE Karel Pinxten – responsável pela auditoria dos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça.  A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Bettina Jakobsen. Para a elaboração do relatório, contou com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Beatrix Lesiewicz, responsável principal; Francisco Javier de Miguel Rodriguez, responsável de tarefa; Kim Hublé, Alina Milasiute e Alexandre Tan, auditores e Kim Storup, assessor de gabinete.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Apoio da UE na luta contra o tráfico de seres humanos no Sul e Sudeste Asiático
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo do TFUE)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

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© União Europeia, 2017

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