L’inverdimento: un regime di sostegno al reddito più complesso, non ancora efficace sul piano ambientale

Sintesi

I

L’inverdimento (o “pagamento verde”) è un nuovo tipo di pagamento diretto agli agricoltori introdotto dalla riforma della politica agricola comune (PAC) del 2013. Tale pagamento è stato concepito per dare attuazione al principio secondo cui gli agricoltori dovrebbero essere compensati per i beni che forniscono alla collettività. L’inverdimento era inteso migliorare la performance ambientale della PAC.

II

Nella presente relazione sono esposte le constatazioni scaturite dall’audit della Corte sull’inverdimento. Il principale quesito di audit era se l’inverdimento fosse in grado di migliorare la performance della PAC sul piano ambientale e climatico, conformemente all’obiettivo stabilito nella normativa dell’UE.

III

Per rispondere a questo quesito principale, sono stati esaminati:

• la logica di intervento, l’esistenza di valori-obiettivo di inverdimento chiari e sufficientemente ambiziosi e le motivazioni alla base della dotazione finanziaria destinata a tale politica;
• i benefici che si ritiene possano derivare dall’inverdimento sul piano ambientale e climatico;
• la complessità che l’inverdimento aggiunge alla PAC.

IV

Nel complesso, la Corte è giunta alla conclusione che è improbabile che l’inverdimento, quale attualmente applicato, possa migliorare in maniera significativa la performance della PAC in materia di ambiente e di clima.

V

È emerso che la Commissione non ha sviluppato una logica di intervento completa per il pagamento verde, né ha stabilito valori-obiettivo ambientali chiari e sufficientemente ambiziosi che possano essere da questo conseguiti. Inoltre, la dotazione di bilancio assegnata all’inverdimento non è giustificata dal contenuto ambientale della politica in questione. Il pagamento verde rimane, sostanzialmente, un regime di sostegno al reddito.

VI

La Corte ha anche riscontrato che è improbabile che l’inverdimento apporti benefici significativi per l’ambiente e per il clima, principalmente a causa dell’effetto inerziale che inficia la politica perseguita. Essa stima, in particolare, che i cambiamenti apportati dall’inverdimento alle pratiche agricole interessino soltanto il 5 % circa di tutte le superfici agricole dell’UE.

VII

La Corte rileva infine che i probabili risultati della politica non giustificano la notevole complessità che l’inverdimento aggiunge alla PAC. Tale complessità deriva in parte da sovrapposizioni fra l’inverdimento e altri strumenti ambientali della PAC, fra cui le norme relative alle buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno (BCAA). Le BCAA e l’inverdimento si assomigliano, in quanto anche quest’ultimo costituisce, essenzialmente, un insieme di condizioni ambientali di base applicabili al sostegno al reddito.

VIII

Alla luce di queste constatazioni, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

• Per la prossima riforma della PAC, la Commissione dovrebbe definire una logica di intervento completa per il contributo della PAC agli obiettivi climatico-ambientali dell’UE, compresi valori-obiettivo specifici basati su una comprensione scientifica aggiornata dei fenomeni in causa.
• Per preparare la messa a punto di una proposta per la prossima riforma della PAC, la Commissione dovrebbe analizzare e tracciare un bilancio dell’attuazione della PAC attuale. Nel definire la propria proposta, dovrebbe attenersi ai seguenti princìpi:
  • al fine di percepire i pagamenti PAC, gli agricoltori dovrebbero rispettare una serie di norme ambientali di base che includano i settori coperti dalle attuali BCAA e gli obblighi di inverdimenti generalizzati (entrambi i quali dovrebbero andare oltre gli obblighi stabiliti dalla normativa ambientale). Le sanzioni applicate in caso di inosservanza delle due categorie di norme suddette dovrebbero costituire un deterrente sufficiente. Tutte queste norme di base dovrebbero poi essere pienamente integrate negli standard ambientali di base in vista di eventuali azioni programmate nel campo dell’agricoltura.
  • esigenze locali specifiche in materia di ambiente e clima possono essere affrontate in maniera appropriata attraverso un’azione programmata più incisiva in agricoltura, basata sul raggiungimento di valori-obiettivo di performance, nonché tramite finanziamenti che rispecchino la valutazione dei costi medi sostenuti e la perdita di reddito connessa ad azioni e pratiche che vanno oltre gli standard ambientali di base.
  • Qualora vengano loro offerte più opzioni per l’attuazione della PAC, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a dimostrare, prima dell’attuazione, che le opzioni scelte sono efficaci ed efficienti in termini di conseguimento degli obiettivi strategici.

Introduzione

01

L’Unione europea versa sovvenzioni dirette agli agricoltori nell’ambito del primo pilastro¹ della politica agricola comune (PAC). Una delle principali finalità di questi pagamenti diretti è di sostenere il reddito degli agricoltori. Attualmente, però, la PAC viene sempre più criticata perché non farebbe abbastanza per limitare l’effetto negativo di talune pratiche agricole sull’ambiente e sul clima².

02

Il “pagamento verde” o “inverdimento”³ – un nuovo tipo di pagamento diretto introdotto dalla riforma della PAC del 2013 – è il tentativo più recente di rimediare a tale situazione. Si tratta dell’unico pagamento il cui principale obiettivo dichiarato sia di natura ecologica (“verde”), vale a dire migliorare le prestazioni ambientali della PAC⁴.

03

Nella relazione che accompagna la sua proposta legislativa⁵, la Commissione sostiene che “sarà necessario concedere loro [ossia agli agricoltori] un sostegno per incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche di coltivazione particolarmente indicati per conseguire obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un tipo di servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non tengono affatto conto”. L’enfasi posta sull’erogazione di fondi pubblici per fornire un servizio pubblico e compensare gli agricoltori per le esternalità positive (ossia per l’impatto positivo determinato che non sarebbe stato altrimenti compensato dal mercato) accresce inoltre la legittimità della spesa PAC nel suo complesso.

04

L’inverdimento non è un regime facoltativo. Tutti gli agricoltori che aderiscono ai regimi di pagamenti diretti della PAC (come il regime di pagamento di base o il regime di pagamento unico per superficie) devono inoltrare domanda anche per la componente “inverdimento”. Le aziende di minori dimensioni possono tuttavia fruire del sostegno nel quadro dell’inverdimento senza dover adempiere a tutti, o persino ad alcuno, degli obblighi previsti da quest’ultimo. Sono esentate dagli obblighi di inverdimento anche le aziende considerate “verdi per definizione”: ad esempio, le aziende che praticano l’agricoltura biologica beneficiano del pagamento verde senza dover dimostrare la conformità alle tre pratiche di inverdimento.

05

Gli obblighi di inverdimento riguardano tre pratiche agricole, le quali devono essere tutte attività semplici, generalizzate, non contrattuali e annuali ed essere benefiche per l’ambiente e per il clima:

1. la diversificazione delle colture prevede che gli agricoltori che possiedono più di 10 ettari di seminativo vi pratichino almeno due colture. Almeno un’altra (ossia una terza) coltura deve essere introdotta dalle aziende con oltre 30 ettari di seminativo. La percentuale di seminativo che gli agricoltori possono destinare alla coltura principale è limitata al 75 %. Nelle aziende in cui sono richieste almeno tre colture, le due colture principali non devono occupare, nel loro insieme, più del 95 % del seminativo. La principale finalità dichiarata della diversificazione delle colture è il miglioramento della qualità dei suoli⁶;
2. il mantenimento di prati permanenti associa due meccanismi distinti. Gli Stati membri sono tenuti a:
   • monitorare (a livello nazionale e regionale) la percentuale di prati permanenti rispetto alla superficie agricola totale oggetto dei pagamenti diretti PAC. Se tale rapporto scende di oltre il 5 % al di sotto di un livello di riferimento, gli Stati membri devono chiedere agli agricoltori di ripristinare i prati permanenti precedentemente convertiti ad altri usi agricoli;
   • designare le superfici di prato permanente più sensibili sotto il profilo ambientale. La conversione e l’aratura di questi prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale è vietata.

   Ai sensi della normativa, i prati permanenti sono mantenuti, nel quadro dell’inverdimento, principalmente ai fini del sequestro del carbonio⁷. La protezione dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale ha lo scopo primario di proteggere le aree importanti per la biodiversità (in aggiunta all’obiettivo generale del sequestro del carbonio);

3. gli agricoltori che possiedono più di 15 ettari di seminativo devono destinare l’equivalente del 5 % di tale superficie ad aree di interesse ecologico (AIE). La normativa UE prevede 19 tipologie distinte di AIE con le quali gli agricoltori possono adempiere a tale obbligo, fra cui i terreni lasciati a riposo, le colture intercalari, le colture azotofissatrici, e diversi tipi di elementi caratteristici del paesaggio. I singoli Stati membri possono tuttavia decidere di offrire ai propri agricoltori un numero di opzioni AIE più limitato. L’obiettivo principale delle AIE è di salvaguardare e migliorare la biodiversità⁸.

06

Oltre all’inverdimento, la PAC dispone di altri due importanti strumenti per perseguire obiettivi ambientali e climatici:

1. la condizionalità è un meccanismo che subordina la maggior parte dei pagamenti PAC al rispetto di una serie di norme di base volte ad assicurare il mantenimento delle buone condizioni agronomiche e ambientali dei terreni (BCAA) e di taluni obblighi, i cosiddetti criteri di gestione obbligatori (CGO). I CGO sono definiti nella rispettiva normativa UE concernente l’ambiente, i cambiamenti climatici, la sanità pubblica, la salute degli animali e delle piante e il benessere degli animali. Gli agricoltori che non rispettano tali norme e obblighi rischiano di incorrere in una sanzione che ne riduce tutti i pagamenti diretti, in genere in misura dell’1 %-5 %;
2. le misure ambientali nell’ambito dello sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC) – come la misura agro-climatico-ambientale – sono assimilabili al pagamento verde in quanto compensano gli agricoltori per determinate pratiche benefiche per l’ambiente e per il clima. Diversamente dall’inverdimento, si tratta però di misure contrattuali, basate su impegni assunti volontariamente dagli agricoltori. I premi corrisposti agli agricoltori rispecchiano i costi aggiuntivi e il mancato guadagno derivanti dagli impegni assunti⁹.

07

Per la Commissione, l’inverdimento costituisce il livello intermedio di una piramide di strumenti PAC “verdi” a tre livelli (cfr. figura 1). Le norme e gli obblighi di base della condizionalità, riguardanti il gruppo di agricoltori più ampio e la superficie più estesa, formano il primo livello della piramide, gli impegni di carattere ambientale a titolo dello sviluppo rurale più ambiziosi (applicabili a un gruppo di volontari più ridotto e a una superficie più limitata) costituiscono il vertice. L’insieme di questi strumenti dovrebbe avere effetti combinati e complementari.

08

La spesa dell’UE relativa al nuovo pagamento verde è considerevole: 12 miliardi di euro l’anno, pari al 30 % di tutti i pagamenti diretti della PAC e a quasi l’8 % dell’intero bilancio dell’UE. Per gli agricoltori (che hanno percepito i primi pagamenti verdi nel corso dell’esercizio 2016, a fronte delle domande presentate nel 2015) ciò si traduce in un importo medio di circa 80 euro per ettaro all’anno, variabile, in una certa misura, da uno Stato membro all’altro e, talvolta, all’interno dei singoli Stati. Con l’introduzione dell’inverdimento, il Parlamento europeo e il Consiglio (ovvero le autorità di bilancio) hanno spostato questi fondi dagli altri pagamenti diretti. Pertanto, come illustrato nella figura 2, la dotazione di bilancio complessiva per i pagamenti diretti della PAC è rimasta, fra il 2013 e il 2017, relativamente invariata.

09

L’inverdimento rientra nell’ambito della gestione concorrente, in cui la Commissione detiene la responsabilità complessiva per l’esecuzione del bilancio dell’UE, ma delega i compiti di attuazione agli Stati membri. Fra questi compiti delegati figurano la messa a punto e la gestione di sistemi per ricevere le domande inoltrate dagli agricoltori, espletare verifiche amministrative e in loco nonché calcolare ed erogare gli importi di aiuto corretti. Riguardo all’inverdimento, gli Stati membri devono inoltre stabilire determinati parametri fondamentali, ad esempio designare i prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale e selezionare le tipologie di AIE.

Estensione e approccio dell’audit

10

L’audit della Corte ha riguardato l’impostazione della componente “inverdimento” e i primi due anni della sua attuazione (anni di domanda 2015 e 2016), nonché la coerenza fra questo regime e gli altri strumenti della PAC a carattere ambientale, vale a dire la condizionalità e le misure ambientali a titolo dello sviluppo rurale.

11

Il principale obiettivo dell’audit era di valutare se l’inverdimento fosse in grado di migliorare la performance della PAC sul piano ambientale e climatico, conformemente all’obiettivo stabilito nella pertinente normativa dell’UE. Per rispondere a questo principale quesito di audit, sono stati esaminati:

1. la logica di intervento, l’esistenza di valori-obiettivo di inverdimento chiari e sufficientemente ambiziosi e le motivazioni alla base della dotazione finanziaria destinata a tale politica;
2. i benefici che si ritiene possano derivare dall’inverdimento sul piano ambientale e climatico;
3. la complessità che l’inverdimento aggiunge alla PAC.

12

Il lavoro di audit ha compreso:

1. l’analisi delle informazioni provenienti da svariate fonti, normativa compresa, delle linee guida della Commissione e di documenti di lavoro, dello scambio di corrispondenza e informazioni fra la Commissione e gli Stati membri, dei dati sull’attuazione dell’inverdimento nonché un esame critico della letteratura;
2. visite presso le direzioni generali competenti della Commissione (DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV e JRC) e gli interlocutori a livello dell’UE (COPA-COGECA e BirdLife);
3. consultazioni/colloqui (mediante questionari e visite o videoconferenze) con le autorità di cinque Stati membri: Grecia, Spagna (Castiglia e León), Francia (Aquitania e Nord-Pas-de-Calais), Paesi Bassi e Polonia;
4. un esame documentale incentrato sul rischio di doppi finanziamenti riguardante altri dieci Stati membri: Belgio (Vallonia), Repubblica ceca, Germania (Brandeburgo), Irlanda, Italia (Campania), Lituania, Austria, Slovenia, Finlandia e Regno Unito (Galles);
5. analisi dei risultati degli audit della Corte tratti dalla dichiarazione di affidabilità 2016, per quanto concerne in particolare i cambiamenti delle pratiche agricole attribuibili all’inverdimento.

Osservazioni

L’inverdimento manca di una logica di intervento pienamente sviluppata con valori-obiettivo ambiziosi e chiaramente definiti e la sua dotazione finanziaria non è direttamente collegata al conseguimento degli obiettivi climatico-ambientali della politica

Il pagamento verde persegue due obiettivi distinti: migliorare la performance della PAC sul piano ambientale e climatico e sostenere il reddito degli agricoltori

13

L’introduzione dell’inverdimento costituiva un tentativo di applicare il principio secondo il quale gli agricoltori dovrebbero essere compensati per i beni pubblici che producono in termini ambientali. Questo nuovo approccio si riflette nell’obiettivo dell’inverdimento quale definito nella normativa applicabile e menzionato al paragrafo 2: migliorare la performance della PAC in materia di ambiente e di clima.

14

L’inverdimento persegue anche un altro scopo: sostenere il reddito degli agricoltori. Sebbene questa funzione dell’inverdimento non sia esplicitamente menzionata nella normativa, implicitamente discende dalla classificazione dell’inverdimento come pagamento diretto.

Il contributo specifico dell’inverdimento al conseguimento degli obiettivi dell’UE in materia di suolo, clima e biodiversità non è chiaramente definito

15

Le principali tematiche ambientali e climatiche oggetto dell’inverdimento, vale a dire la qualità del suolo, il sequestro del carbonio e la biodiversità, sono coperte da strategie UE più ampie (cfr. riquadro 1).

16

Non è chiaro come l’inverdimento debba contribuire ai più ampi obiettivi dell’UE definiti in questi documenti strategici:

1. la Commissione non ha definito una logica di intervento completa per l’inverdimento, né ha stabilito valori-obiettivo specifici e misurabili per la politica¹⁷. In altri termini, non vi sono piani che specifichino quali miglioramenti l’UE intenda conseguire con l’inverdimento in termini di biodiversità, qualità del suolo ed emissioni nette di carbonio provenienti dai terreni agricoli. Stabilire valori-obiettivo specifici è di per sé difficile, data la molteplicità dei fattori in gioco, alcuni dei quali sono esterni (in quanto sfuggono al controllo dei responsabili delle politiche) e altri sono scarsamente compresi;
2. per poter fissare tali valori-obiettivo, occorre disporre di un metodo per misurare i fenomeni in questione e conoscere la loro situazione attuale. La conoscenza della situazione di partenza – ossia della qualità del suolo agricolo, dello stock di carbonio nei prati permanenti e della biodiversità presso le aziende agricole al momento dell’introduzione dell’inverdimento - è però solo frammentaria. Il riquadro 2 illustra queste problematiche.

La proposta iniziale della Commissione era più ambiziosa in termini ambientali…

17

Nella forma inizialmente proposta dalla Commissione, l’inverdimento era una misura incentrata sull’ambiente più ambiziosa, con requisiti più stringenti e meno esenzioni rispetto alle pratiche di inverdimento attuali. La figura 3 fornisce una panoramica dei cambiamenti significativi occorsi fra il concetto discusso inizialmente nella valutazione d’impatto del 2011²⁴ (un esame approfondito delle opzioni strategiche alternative per la riforma della PAC 2014-2020), la proposta legislativa della Commissione e la normativa infine adottata.

18

L’esito finale del processo legislativo contrasta con l’approccio iniziale della Commissione, illustrato dalla seguente affermazione tratta dalla valutazione d’impatto 2011: “Affinché l’inverdimento sia efficace, è fondamentale non optare per un approccio tipo “menu”, vale a dire offrendo agli Stati membri e/o agli agricoltori la possibilità di scegliere fra un elenco di misure. Un simile approccio finirebbe con l’indebolire l’effetto di inverdimento, specie se il pagamento non corrisponde agli sforzi richiesti agli agricoltori, inducendoli a scegliere le misure che già attuano o quelle che comportano un costo inferiore, riducendo così i benefici ambientali apportati. Inoltre, più la scelta nell’ambito dell’inverdimento del primo pilastro è ampia, più diventa complicato assicurare la coerenza con la condizionalità, in particolare con le BCAA (con il rischio di un’eccessiva varietà di standard minimi nei diversi Stati membri) e successivamente con il secondo pilastro (rischio di doppi pagamenti). È preferibile pertanto un approccio all’inverdimento che preveda solo poche misure ma con benefici ambientali significativi.” (traduzione della Corte) Di fatto, i rischi evocati dalla Commissione nel 2011 si sono ampiamente materializzati (cfr. paragrafi 24, 36-37, 47-49 e 59-68).

… ma non dimostrava chiaramente che cosa si sarebbe ottenuto con le pratiche di inverdimento proposte

19

Come indicato al paragrafo 16, la Commissione non ha definito valori-obiettivi specifici per le pratiche di inverdimento proposte. In aggiunta, la valutazione d’impatto del 2011 dimostrava solo parzialmente l’efficacia delle pratiche di inverdimento proposte, focalizzandosi principalmente su alcuni aspetti dell’attenuazione dei cambiamenti climatici:

1. per quanto riguarda il mantenimento dei prati permanenti, la Commissione sottolineava che, una volta convertito il seminativo in prato permanente, il sequestro di carbonio nel suolo avviene ben più lentamente della perdita di carbonio derivante dalla conversione di prati permanenti in seminativi. Su questa base, la Commissione si è detta favorevole alla protezione dello stock di carbonio mediante il mantenimento obbligatorio dei prati permanenti già esistenti a livello di azienda agricola, anziché propugnare un sistema basato sul monitoraggio, a livello regionale e nazionale, del rapporto fra prati permanenti e superficie agricola totale;
2. quanto al ritiro dalla produzione ecologico e/o alla misura relativa alle AIE, oltre a discuterne l’impatto atteso in termini di mitigazione dei cambiamenti climatici, che presenta aspetti sia postivi che negativi, la valutazione d’impatto non ha dimostrato chiaramente l’efficacia ambientale della misura, specie per la biodiversità;
3. infine, la valutazione conteneva prove scientifiche degli effetti positivi della rotazione delle colture, quali, in particolare, l’aumento della materia organica nel suolo, compreso il carbonio. Tuttavia, alla luce di considerazioni pratiche, la Commissione ha proposto di sostituire alla rotazione la diversificazione delle colture (cfr. paragrafo 41).

20

In breve, ai due co-legislatori dell’UE (il Parlamento europeo e il Consiglio) è stata presentata una proposta per un’importante riforma dei pagamenti diretti della PAC, accompagnata però da scarse informazioni in merito a ciò che le nuove misure avrebbero potuto conseguire. La Corte condivide l’opinione, espressa in un documento che analizza il processo legislativo dell’inverdimento²⁵, secondo la quale, data l’assenza di una chiara descrizione, all’inizio del processo, da parte della Commissione, dei benefici ambientali che l’inverdimento avrebbe dovuto apportare, è stato difficile per la Commissione e altri soggetti interessati stabilire con chiarezza fino a che punto successive diluizioni del testo potessero incidere sul conseguimento di risultati.

21

Le successive modifiche, volute perlopiù dai due co-legislatori, non erano corroborate da alcuna giustificazione scientifica che ne dimostrasse l’efficacia ambientale – essendo principalmente incentrate sulla riduzione dello sforzo richiesto agli agricoltori.

La dotazione di bilancio per l’inverdimento non è però cambiata, in quanto basata su una decisione politica e non sul conseguimento degli obiettivi climatico-ambientali della politica

22

L’assegnazione del 30 % della dotazione totale dei pagamenti diretti PAC all’inverdimento costituiva un elemento fondamentale, non solo della riforma PAC più recente, ma anche del quadro finanziario pluriennale 2014-2020. È stato in quest’ultimo, più ampio contesto che la suddetta assegnazione di risorse è stata proposta, per la prima volta, dalla Commissione nel 2011²⁶ e successivamente avvallata dal Consiglio europeo nel 2013²⁷.

23

La dotazione di bilancio è rimasta invariata (circa 12 miliardi di euro l’anno) per tutto il processo legislativo, nonostante i cambiamenti significativi apportati al contenuto ambientale e climatico della politica, per quanto concerne gli obblighi previsti (divenuti nel tempo sempre meno impegnativi) e alla portata delle varie esenzioni (che invece è aumentata). Ciò dimostra che la decisione di riservare il 30 % dei pagamenti diretti della PAC all’inverdimento non rispecchia il grado di ambizione del nuovo strumento in materia di ambiente e clima. L’inverdimento rimane, sostanzialmente, una misura di sostegno al reddito.

24

La Corte ha rilevato, in particolare, che il tasso del pagamento verde (pari, in media, a circa 80 euro per ettaro) non era basato sul costo dell’attuazione dell’inverdimento per gli agricoltori²⁸.

1. La valutazione di impatto 2011 ha stimato tale costo pari, in media, a circa 30 euro per ettaro, in ragione degli obblighi di inverdimento divenuti più impegnativi di quelli inizialmente previsti (cfr. paragrafo 17).
2. Stando a uno studio del JRC²⁹ che traccia il modello dell’impatto economico degli attuali obblighi di inverdimento, il 71 % di tutti gli agricoltori non subisce alcun impatto da quest’ultimo né non sostiene costi legati alla sua attuazione. Fra il 29 % di agricoltori che lo applicano, più di due terzi sostengono costi di attuazione inferiori a 25 euro per ettaro. Per oltre il 40 %, tali costi non raggiungono i 10 euro per ettaro. Tuttavia, circa il 2 % degli agricoltori sostiene costi che superano i 100 euro per ettaro (spesso, in questi casi, si tratta di aziende agricole con superfici limitate, specializzate in attività a elevato impiego di capitale e manodopera, come l’orticoltura).
3. L’impatto stimato dell’inverdimento sul reddito degli agricoltori (calcolato come la differenza fra le entrate – comprese le vendite dei prodotti e le sovvenzioni – e i costi di produzione variabili, fra cui il costo di fertilizzanti, pesticidi, sementi e mangime) è molto limitato. In uno studio recente³⁰, il JRC ha stimato che l’introduzione dell’inverdimento ha in realtà aumentato dell’1 % circa il reddito degli agricoltori (principalmente a causa del lieve incremento dei prezzi dovuto al limitato calo di produzione). In base ai risultati preliminari del progetto di relazione menzionato al paragrafo 24, lettera b), l’impatto dell’inverdimento sul reddito degli agricoltori è stimato a - 1 %³¹.

25

La dotazione di bilancio per l’inverdimento non è basata su una stima del valore economico dei benefici ambientali e climatici attesi. I fatti sotto descritti consentono di avere un’idea del contesto:

1. delineare una politica in base alla valutazione dei beni pubblici che ci si attende saranno forniti costituisce una buona pratica. Il tentativo più significativo di sviluppare delle metodologie per la valutazione degli ecosistemi e della biodiversità è stato compiuto nell’ambito del progetto TEEB³²;
2. in precedenza l’UE ha attribuito un valore ad alcune problematiche ambientali: ad esempio, nella valutazione d’impatto³³ della Strategia tematica dell’UE per la protezione del suolo del 2006, il costo della diminuzione della materia organica nel suolo è stato stimato fra i 3,4 e i 5,6 miliardi di euro l’anno (dato che include i costi sostenuti dai diretti interessati e quelli sostenuti dalla collettività);
3. basandosi sulla meta-analisi della letteratura scientifica, il JRC ha stimato fra i 134 e i 201 euro per ettaro il valore del paesaggio agrario dell’UE e fra 24,5 e 36,6 miliardi di euro l’anno il valore totale del paesaggio agrario dell’UE³⁴;
4. tradurre i benefici ambientali in termini monetari è molto difficile. Il compito risulta in un certo qual modo più facile laddove i benefici ambientali sono direttamente collegabili a costi o entrate reali (ad esempio, il valore della riduzione dell’inquinamento idrico da nitrati può essere stimato in base al costo del trattamento dell’acqua inquinata). Laddove questo collegamento diretto non è possibile, la valutazione risulta più difficile, ad esempio nel caso della conservazione o dell’aumento della biodiversità;
5. nel caso dell’inverdimento, tuttavia, era impossibile effettuare una valutazione economica dei benefici ambientali dal momento che, come indicato al paragrafo 16, gli stessi benefici ambientali attesi non erano stati espressi in termini di obiettivi quantificati.

È improbabile che l’inverdimento, quale attualmente applicato, apporti benefici significativi sul piano ambientale e climatico

L’inverdimento ha condotto a cambiamenti di scarsa rilevanza nelle pratiche agricole…

26

Dopo il primo anno di attuazione dell’inverdimento, la Commissione ha presentato³⁵ i primi risultati della politica in termini di terreni agricoli e aziende coperti. La figura 4 mostra che, nel 2015, il 24 % delle aziende agricole dell’UE era soggetto ad almeno un obbligo di inverdimento. Queste aziende rappresentano tuttavia ben il 73 % della superficie agricola dell’UE³⁶. Nel 2016 la percentuale di superficie agricola appartenente ad aziende soggette ad almeno un obbligo di inverdimento è salita al 77 %. La Commissione considera tale cifra un indicatore chiave di risultato per l’inverdimento.

27

Nel capitolo 7 della relazione annuale sull’esercizio 2016³⁷, la Corte ha presentato i risultati dell’analisi svolta riguardo agli effetti prodotti dall’inverdimento, dopo il primo anno di attuazione, sulla destinazione dei terreni (in termini di diversificazione delle colture e di AIE). L’analisi è stata basata sul raffronto delle pratiche agricole in uso nel 2014 e nel 2015 (ossia l’anno precedente l’introduzione dell’inverdimento e il primo anno di attuazione del regime)³⁸.

28

La figura 5 presenta i risultati di questa analisi. Sia per la diversificazione delle colture che per le AIE, è emerso che, per la maggior parte delle aziende incluse nel campione (e per la maggior parte dei terreni agricoli³⁹), l’introduzione dell’inverdimento non ha richiesto alcun cambiamento delle pratiche agricole. Questo perché le aziende interessate assolvevano già nel 2014 gli obblighi di inverdimento nel 2014, o perché ne erano esentate.

29

Come rilevato dalla Corte nella relazione annuale⁴⁰, il lavoro espletato dagli auditor ha evidenziato “alcuni cambiamenti positivi apportati nelle pratiche agricole grazie all’introduzione del regime, specie per quanto concerne le AIE”. Per le aziende in cui l’introduzione dell’inverdimento ha effettivamente comportato un cambiamento positivo nelle pratiche agricole, la Corte ha stimato la percentuale di seminativo in cui sono stati apportati tali cambiamenti. La percentuale è risultata essere del 15 % circa⁴¹ per la diversificazione delle colture e di circa il 4 %⁴² per le AIE. Tenendo conto delle aziende a cui non è stato richiesto alcun cambiamento delle pratiche agricole e del fatto che i seminativi costituiscono circa il 60 %⁴³ di tutti i terreni agricoli dell’UE, ciò significa che, a seguito dell’introduzione dell’inverdimento, per l’1 % circa di questi ultimi si è reso necessario aumentare la diversificazione delle colture e per l’1 % circa designare nuove AIE.

30

Le stime della Corte si avvicinano molto a quelle del JRC. Basandosi su una modellizzazione agro-economica avanzata, i ricercatori della Commissione stimano⁴⁴ che, in totale, il 4,5 % dei terreni agricoli dell’UE richiedesse una nuova destinazione (ossia il cambiamento della pratica agricola) a fronte dei nuovi obblighi previsti dall’inverdimento, compreso l’1,8 % per la diversificazione delle colture, il 2,4 % per le AIE e l’1,5 % per i prati permanenti⁴⁵ (cfr. figura 6).

31

È importante osservare che sia le stime della Corte che quelle del JRC riguardano l’area in cui, a seguito dell’introduzione dell’inverdimento, vi è stato un cambiamento nelle pratiche agricole. Tali stime non riguardano l’area che ha beneficiato dell’impatto positivo di questi cambiamenti. Le AIE, in particolare, possono produrre benefici che vanno ben oltre i propri confini (ad esempio, una fascia tampone con fiori selvatici può fornire un habitat agli impollinatori, che poi si diffondono nelle parcelle limitrofe).

32

La stima secondo la quale l’inverdimento ha portato a cambiamenti nelle pratiche agricole su appena il 5 % circa dei terreni agricoli dell’UE è in netto contrasto con l’importante indicatore di risultato della Commissione menzionato al paragrafo 26 (cfr. anche figura 4), in base al quale, nel 2015, il 73 % della superficie agricola dell’UE è soggetta ad obblighi di inverdimento (contro il 77 % nel 2016).

33

Per comprendere tale differenza, si consideri che l’indicatore di risultato della Commissione misura la percentuale di superficie agricola dell’UE appartenente ad aziende soggette ad almeno un obbligo di inverdimento. Pertanto, anche se l’obbligo di inverdimento fosse applicabile ad un’unica parcella, indipendentemente dalle sue dimensioni, l’intera superficie dell’azienda agricola sarebbe comunque inclusa nell’indicatore della Commissione. In altre parole, questo indicatore misura tutta la superficie appartenente ad aziende agricole che non sono interamente esentate dall’applicazione dell’inverdimento (o semplicemente che non rientrano nel regime di pagamento diretto della PAC). Considerati i dati disponibili sulla struttura delle aziende agricole nell’UE e le varie soglie di esenzione applicabili nell’ambito dell’inverdimento, la Commissione avrebbe potuto stimare il valore dell’indicatore prima di attuare la politica. Così com’è, questa cifra è di scarsa utilità ai fini del monitoraggio dei risultati conseguiti grazie all’inverdimento. Ad esempio, non rispecchia il reale grado di diffusione delle pratiche di inverdimento; infatti, non cambierebbe se la percentuale richiesta per le AIE fosse aumentata dal 5 al 7 %.

… segno che, nella sua concezione attuale, presenta un importante effetto inerziale

34

La portata limitata dei cambiamenti introdotti nelle pratiche agricole in virtù dell’inverdimento è riconducibile all’importante effetto inerziale⁴⁶ insito nel pagamento verde.

35

L’effetto inerziale derivante da sovrapposizioni fra inverdimento e condizionalità è analizzato ai paragrafi 59-61. Considerate la portata limitata dell’inverdimento (solo alcuni tipi di AIE ne sono potenzialmente interessati) e alcuni fattori attenuanti (gli obblighi previsti dalla condizionalità non sono, di norma, identici a quelli contemplati dall’inverdimento), queste sovrapposizioni spiegano solo in piccola parte l’effetto inerziale osservato.

36

Nel quadro dell’inverdimento, l’effetto inerziale è dovuto perlopiù all’esiguità degli obblighi previsti, che coincidono, in generale, con la normale pratica agricola. Ciò vale, in particolare, per la diversificazione delle colture. Come menzionato al paragrafo 30, il JRC ha stimato che, prima dell’introduzione dell’inverdimento, solo l’1,8 % circa di tutti i terreni agricoli dell’UE non rispettava gli obblighi in materia di diversificazione delle colture.

37

Riguardo alle AIE, gli auditor della Corte hanno rilevato che in Polonia, per adempiere all’obbligo di inverdimento, sarebbero bastate varie pratiche agricole ed elementi del paesaggio che esistevano già nel 2014, con un risparmio del 30 %. Nell’insieme dell’UE, gli agricoltori soggetti all’obbligo di destinare il 5 % dei loro terreni ad AIE hanno dichiarato un numero di AIE doppio rispetto a quello richiesto⁴⁷.

38

Inoltre, come indicato ai paragrafi 4 e 26, molte aziende agricole sono esentate dagli obblighi di inverdimento ma continuano a percepire il pagamento verde. In base ai dati comunicati dagli Stati membri alla Commissione, nel 2015 il 76 % delle aziende agricole dell’UE, che coprono il 27 % di tutti i terreni agricoli dell’Unione, non era soggetto ad alcun obbligo di inverdimento (cfr. figura 4). Questi dati comprendono gli agricoltori che non dichiarano i propri terreni ai fini dei pagamenti diretti della PAC⁴⁸. Il 65 % dei destinatari del pagamento verde, che pratica attività agricole su circa il 16 % dei terreni agricoli dell’UE dichiarati ai fini dei pagamenti diretti, era del tutto esentato dagli obblighi di inverdimento.

39

Alcune esenzioni riguardano la totalità degli obblighi di inverdimento, altre si applicano invece a singole pratiche. Aspetto ancor più rilevante, evidenziato nella tabella 1, è che alcune esenzioni sono riservate alle aziende che sono “verdi per definizione”, ossia ritenute fornire beni pubblici ambientali equivalenti all’inverdimento. La Commissione giustifica le restanti esenzioni invocando la necessità di semplificazione e considerazioni inerenti al rapporto costi-benefici. Gli agricoltori in questione ricevono fondi pubblici per l’inverdimento senza che venga loro richiesto di fornire, in cambio, beni pubblici corrispondenti.

Tabella 1

Motivazioni alla base delle esenzioni dagli obblighi di inverdimento

Pratica di inverdimento	MOTIVAZIONE DELL’ESENZIONE
	azienda “verde per definizione”	semplificazione / rapporto costi-benefici / altro
tutte	azienda agricola biologica	aziende aderenti al regime per i piccoli agricoltori aziende dedite unicamente a colture permanenti
diversificazione delle colture	aziende con un’alta percentuale di prato permanente	aziende con meno di 10 ha di seminativo
AIE	aziende con un’alta percentuale di prato permanente aziende situate in zone soggette a vincoli naturali in paesi con un’alta percentuale di foreste	aziende con meno di 15 ha di seminativo

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di documenti della Commissione europea.

La diversificazione delle colture è meno benefica per il suolo della rotazione

40

La pratica della diversificazione delle colture, prevista dall’inverdimento, ha sostituito una BCAA facoltativa concernente la rotazione delle colture in vigore fino al 2014. Vi sono importanti differenze fra le due pratiche. Mediante la rotazione, gli agricoltori cambiano le colture praticate su ciascuna parcella da un anno all’altro. Tale pratica limita l’impoverimento dei nutrienti presenti nel suolo e la diffusione di agenti patogeni. Sebbene le aziende siano tenute a praticare almeno due colture in un dato anno, la diversificazione delle colture non garantisce un analogo cambiamento nel tempo delle colture in campo.

41

Nella valutazione d’impatto del 2011, la Commissione ha riconosciuto che forse la diversificazione delle colture non apporta tutti i benefici ambientali della rotazione, ma si adatta meglio alla cadenza annuale dei pagamenti diretti. La maggior difficoltà della verifica deI rispetto degli obblighi di rotazione delle colture era inoltre fonte di preoccupazione, specie quando muta la forma delle parcelle e/o la loro gestione.

42

La Commissione ha inoltre riconosciuto che l’obbligo di coltivare leguminose nel quadro della diversificazione delle colture potrebbe potenziare i benefici ambientali e climatici della misura. L’idea non è stata però accolta nella proposta della Commissione a causa dei timori riguardo alla compatibilità di tale requisito con le norme dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC)⁴⁹. Le colture di leguminose sono state infine incorporate nell’inverdimento come una tipologia di AIE (colture azotofissatrici).

L’effetto della protezione dei prati permanenti sulle emissioni nette provenienti dai terreni agricoli potrebbe essere potenziato attraverso azioni più mirate

43

La figura 7 mostra che il rapporto fra prati permanenti e superficie agricola totale nell’UE, pari attualmente al 30 %, non è cambiato molto nell’ultimo decennio. Tuttavia, l’aumento, di 1,5 punti percentuali, fra l’indice di riferimento applicabile nel 2007-2014 (basato principalmente su dati del 2005) e l’indice annuo per il 2016 nasconde una perdita di oltre 3 milioni di ettari di prati permanenti dichiarati, equivalente a una diminuzione del 7,2 %.

44

Il rapporto tra ai prati permanenti e superficie agricola totale è aumentato, principalmente perché la diminuzione della superficie occupata da prati permanenti dichiarata (ossia il numeratore in detto rapporto) è stata più lenta della diminuzione della superficie agricola totale dichiarata (cioè il denominatore del rapporto). Quest’ultima è scesa dell’11,7 % (il che equivale a una perdita di oltre 19 milioni di ettari). Per giunta, l’attuale definizione di prato permanente è più ampia che non in passato, in quanto comprende i pascoli nei quali non siano predominanti erba e altre piante erbacee da foraggio. I dati per l’insieme dell’UE rappresentano una media fra le variazioni significative a livello di Stati membri (cfr. allegato I).

45

La designazione di taluni prati permanenti come ESPG (prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale) offre ai prati permanenti una nuova protezione, a livello di parcella, dalla conversione. Questa nuova forma di protezione ha però una portata limitata: i prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale coprono circa il 16 % di tutti i prati permanenti dell’UE (con notevoli variazioni fra uno Stato membro e l’altro).

46

Inoltre, come riportato nell’allegato II, il 96 % circa dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale è situato in zone Natura 2000, che coprono appena il 18 % dei prati permanenti dell’UE. Dato che le zone Natura 2000 sono state designate in base a criteri relativi alla biodiversità, il fatto che i prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale siano concentrati in queste zone è positivo per la biodiversità. Tuttavia, dal punto di vista della preservazione dello stock di carbonio, che costituisce il principale obiettivo dichiarato della pratica di inverdimento volta a mantenere i prati permanenti, la protezione di questi ultimi dalla conversione o dall’aratura dovrebbe riguardare fondamentalmente le parcelle con un alto tenore di carbonio già accumulato nel suolo, molte delle quali sono probabilmente situate al di fuori delle zone Natura 2000. Finora solo sei Stati membri hanno deciso di designare prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale al di fuori delle zone Natura 2000⁵⁰.

La predominanza di aree di interesse ecologico produttive e gli insufficienti obblighi di gestione riducono i potenziali benefici dell’inverdimento per la biodiversità

47

Come indicato al paragrafo 9, una delle decisioni che gli Stati membri devono adottare in merito all’attuazione dell’inverdimento riguarda la scelta delle tipologie di AIE. Possono scegliere fra 19 tipologie diverse, cinque delle quali sono compatibili con la produzione agricola (cfr. figura 8). Tutti i 28 Stati membri hanno incluso AIE produttive nella propria selezione.

48

Gli indicatori di realizzazione dell’inverdimento comunicati dagli Stati membri (di cui l’allegato III contiene una sintesi) mostrano una predominanza, nelle aziende agricole, di AIE “produttive” (principalmente con colture azotofissatrici e intercalari). Nel 2015, la percentuale di queste ultime fra tutte le AIE dichiarate dagli agricoltori era del 54 %, salita poi al 58 % l’anno successivo. Le colture azotofissatrici costituiscono la tipologia di AIE produttiva più comune, seguita dalle colture intercalari.

49

Due studi del 2016⁵¹ indicano che le due principali AIE produttive (caratterizzate da colture azotofissatrici e colture intercalari) non apportano benefici significativi sul piano della biodiversità, ma possono contribuire a migliorare la qualità dell’acqua e del suolo, ad esempio aumentando i livelli di carbonio organico nei seminativi⁵².

50

Gli obblighi supplementari concernenti pratiche di gestione specifiche, come restrizioni all’utilizzo di fertilizzanti e di pesticidi, o periodi minimi di presenza in campo della copertura vegetale, svolgono un ruolo importante nel determinare l’impatto delle varie AIE sulla biodiversità. Dei cinque Stati membri esaminati dagli auditor della Corte, solo i Paesi Bassi avevano introdotto obblighi inerenti alle pratiche di gestione (limitando l’uso di presidi fitosanitari per le colture intercalari) che andavano al di là del minimo prescritto dalla normativa UE. Anche la recente relazione della Commissione sulle AIE⁵³ conclude che pochi Stati membri hanno selezionato opzioni volte a rendere l’obbligo relativo alle AIE più efficace sul piano ambientale. La Commissione ha affrontato il problema nella recente modifica⁵⁴ del diritto derivato, che introduce il divieto di utilizzare pesticidi nelle AIE produttive. La stessa modifica ha introdotto anche una serie di misure di semplificazione (cfr. paragrafo 66).

Gli Stati membri usano la flessibilità prevista dalle norme sull’inverdimento per limitare gli oneri che il regime comporta per gli agricoltori e la propria amministrazione, anziché per massimizzare i benefici ambientali e climatici attesi

51

Gli Stati membri godono di un livello di discrezionalità significativo nell’attuare l’inverdimento, specie riguardo alla scelta delle tipologie di AIE e alla designazione dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale⁵⁵.

52

Per i cinque Stati membri esaminati, la motivazione principale alla base delle decisioni adottate consisteva nel limitare l’onere ricadente sugli agricoltori e sulle autorità. In generale, gli Stati membri hanno dato la priorità a tipologie di AIE che costituivano già un elemento comune delle proprie normali pratiche agricole. Hanno influito anche le difficoltà tecniche legate alla verifica di determinate AIE e all’instaurazione di sistemi informatici per talune AIE (cfr. paragrafo 67 e riquadro 5). Massimizzare i benefici ambientali e climatici dell’inverdimento rivestiva un’importanza secondaria.

53

Dei cinque Stati membri, solo due (Paesi Bassi e Polonia) hanno commissionato studi o richiesto il parere di esperti per analizzare l’impatto ambientale e climatico di varie opzioni di attuazione dell’inverdimento. In entrambi gli Stati membri le autorità hanno deciso di non seguire alcune raccomandazioni fondamentali, preferendo opzioni che richiedono uno sforzo minore da parte degli agricoltori (cfr. tabella 2).

Tabella 2

Uso selettivo, da parte degli Stati membri, delle raccomandazioni scientifiche sull’attuazione dell’inverdimento

Tipologia di AIE	raccomandata dagli esperti ai fini dei benefici per la biodiversità?	scelta dalle autorità dello Stato membro	Le autorità dello Stato membro hanno seguito il consiglio degli esperti?
Paesi Bassi
margini dei campi	√	√	√
terreni a riposo	×	×	√
bosco ceduo a rotazione rapida	×	√	×
colture azotofissatrici	×	√	×
colture intercalari	×	√	×
Polonia
fasce tampone	√	√	√
fossati	×	√	×
bosco ceduo a rotazione rapida	×	√	×

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei risultati di audit.

54

La Commissione supervisiona le modalità di attuazione dell’inverdimento da parte degli Stati membri. L’esercizio di tale compito è descritto al paragrafo 69. Tuttavia, come illustrato nel riquadro 3, i poteri di cui dispone la Commissione per incentivare gli Stati membri a tenere maggiormente conto dell’ambiente nell’attuazione dell’inverdimento sono molto limitati.

L’inverdimento ha avuto un impatto limitato sulle misure ambientali del secondo pilastro

55

Uno degli effetti positivi che ci si sarebbe potuti attendere dall’introduzione dell’inverdimento consisteva nel riorientamento della spesa per lo sviluppo rurale su azioni più ambiziose in materia di clima e ambiente. Gli auditor della Corte non hanno avuto alcun riscontro di una evidente modifica dell’orientamento in tal senso.

56

Nei cinque Stati membri esaminati, gli auditor della Corte hanno confrontato gli attuali tipi di operazioni (ossia i diversi pacchetti di impegni cui gli agricoltori possono aderire) nell’ambito della misura agro-climatico-ambientale con i tipi di operazioni corrispondenti del periodo di programmazione precedente (2007-2013). Su tale base, hanno valutato se gli Stati membri avessero elevato gli standard di base per la misura agro-climatico-ambientale e se tale cambiamento fosse attribuibile all’introduzione dell’inverdimento.

57

Nel complesso, l’analisi della Corte ha mostrato una forte continuità nelle operazioni a titolo della misura agro-climatico-ambientale. Gli impegni attualmente proposti agli agricoltori sono spesso identici a quelli applicabili nel periodo 2007-2013. La Corte ha rilevato che gli standard di base di quasi tutti i tipi di operazioni analizzati non erano stati elevati durante il periodo 2014-2020 (o perlomeno, non negli aspetti relativi all’inverdimento). Nella maggior parte dei casi, inoltre, non ve ne era stata nemmeno la necessità, perché durante il periodo precedente gli standard di base avevano già superato i requisiti dell’inverdimento. In altri casi, gli impegni in questione non avevano nulla in comune con le pratiche di inverdimento.

L’inverdimento aggiunge complessità alla PAC

L’inverdimento si sovrappone ad altri strumenti ambientali della PAC, ma la Commissione e gli Stati membri mitigano il conseguente rischio di effetto inerziale e di doppi finanziamenti

58

Il modello piramidale dei tre strumenti verdi della PAC citati al paragrafo 7 e illustrati nella figura 1 è una rappresentazione idealizzata del principio secondo cui l’inverdimento dovrebbe andare oltre la condizionalità e costituire standard di base⁵⁶ per le misure di sviluppo rurale. In realtà, non è sempre così e vi sono sovrapposizioni significative fra l’inverdimento e gli altri due livelli della piramide, come illustrato dalla figura 9.

Le sovrapposizioni fra l’inverdimento e la condizionalità sono comuni, ma il rischio di effetto inerziale è mitigato dalle differenze fra gli obblighi dettagliati

59

Le sovrapposizioni fra l’inverdimento e la condizionalità riguardano determinati elementi o pratiche che sono protetti o imposti nel quadro delle BCAA o dei CGO e, al contempo, possono essere dichiarati per ottemperare all’obbligo in materia di AIE. I principali tipi di AIE interessati comprendono colture intercalari, fasce tampone e vari tipi di elementi caratteristici del paesaggio. Come indicato nella figura 10, tali sovrapposizioni sono state rilevate in quattro dei cinque Stati membri selezionati.

60

Queste sovrapposizioni danno luogo a un effetto inerziale, che nella maggior parte dei casi è mitigato dalle differenze esistenti fra gli obblighi previsti dall’inverdimento e quelli della condizionalità (ad esempio per le colture intercalari, l’inverdimento impone l’associazione di almeno due colture, mentre in virtù della BCAA 4 o del CGO 1, è sufficiente, di norma, un’unica specie).

61

In generale, gli Stati membri esaminati non hanno introdotto restrizioni, procedure o controlli supplementari per evitare o limitare l’effetto inerziale nel pagamento verde causato da sovrapposizioni con gli obblighi di condizionalità. Unica eccezione riscontrata: nei Paesi Bassi, le colture intercalari richieste dal CGO 1 non possono essere dichiarate come AIE.

Le sovrapposizioni fra inverdimento e sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC) sono in genere ben gestite dagli Stati membri

62

Sovrapposizioni fra inverdimento e misure ambientali a titolo dello sviluppo rurale, come la misura agro-climatico-ambientale⁵⁷, possono verificarsi quando gli agricoltori assumono, nel quadro del secondo pilastro, impegni di natura simile agli obblighi standard di inverdimento. La possibilità che si verifichino queste sovrapposizioni è dovuta al fatto che la normativa UE non dispone che gli obblighi di inverdimento siano inclusi nei relativi standard di base dello sviluppo rurale⁵⁸. La normativa UE⁵⁹ esige tuttavia che gli Stati membri impediscano eventuali doppi finanziamenti delle pratiche di inverdimento, riducendo, se necessario, gli importi versati agli agricoltori nel quadro dello sviluppo rurale. La Commissione ha emanato orientamenti dettagliati per gli Stati membri su come prevenire questi doppi finanziamenti (cfr. anche paragrafo 68).

63

Nei 15 Stati membri esaminati nel quadro dell’audit (cinque dei quali mediante visite di audit o videoconferenze e dieci tramite un esame documentale mirato – cfr. paragrafo 12), sono stati analizzati vari tipi di operazioni (ossia diversi pacchetti di impegni) a titolo della misura agro-climatico-ambientale. È emerso che circa un terzo delle tipologie di operazioni campionate comprendevano impegni che si sovrapponevano a obblighi di inverdimento. Si è inoltre riscontrato che gli Stati membri, essendo in genere consapevoli di queste sovrapposizioni, hanno definito procedure specifiche, talvolta alquanto complesse, per escludere la possibilità di doppi finanziamenti.

64

Il riquadro 4 fornisce esempi di sovrapposizioni comuni fra impegni a titolo della misura agro-climatico-ambientale e pratiche di inverdimento e vari metodi impiegati dagli Stati membri per evitare doppi finanziamenti.

La complessità delle norme di inverdimento comporta problemi di attuazione che la Commissione ha in parte risolto

65

Gli agricoltori criticano l’inverdimento per la complessità delle sue norme. Secondo il giudizio espresso da COPA-COGECA, organizzazione che rappresenta gli agricoltori a livello dell’UE, in occasione della consultazione pubblica sull’esperienza legata al primo anno di attuazione dell’inverdimento, le norme di attuazione delle varie pratiche di inverdimento non sono solo difficili da rispettare, ma anche da comprendere.

66

Nel Riesame dell’attuazione delle disposizioni sull’ecosostenibilità dopo il primo anno⁶⁰, la Commissione ha proposto, ogniqualvolta sia fattibile senza ridurre i benefici ambientali, di semplificare e armonizzare alcuni obblighi di inverdimento. Il documento elenca i potenziali miglioramenti, quali la fusione di alcuni tipi di AIE simili (ad esempio le fasce tampone e i margini dei campi), o l’allentamento di talune restrizioni concernenti pratiche di gestione e limiti temporali e l’aumento delle tolleranze riguardo alle dimensioni e all’ubicazione di elementi caratteristici del paesaggio. La Commissione include queste misure di semplificazione nella sua recente modifica⁶¹ del diritto derivato. La stessa modifica ha introdotto anche il divieto di utilizzare pesticidi nelle AIE produttive (cfr. paragrafo 50).

67

L’attuazione della componente inverdimento non era un compito semplice per gli Stati membri. In primo luogo, comportava uno sforzo finanziario e organizzativo considerevole. I sistemi informativi esistenti dovevano essere adattati, in particolare il Sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA)⁶² negli Stati membri che optano per tipologie di AIE a carattere permanente (ossia, tutti gli elementi caratteristici del paesaggio, ad eccezione dei margini dei campi, ma anche terrazze, ettari agroforestali, superfici con bosco ceduo a rotazione rapida e superfici oggetto di imboschimento). Il riquadro 5 illustra come l’onere associato alla determinazione dello strato per le AIE possa influire sulle scelte degli Stati membri in materia di AIE.

68

Gli Stati membri, inoltre, ritengono che alcune delle norme relative all’inverdimento generino confusione e hanno consultato la Commissione su vari aspetti dell’attuazione del pagamento verde. La Commissione ha pubblicato gli interrogativi posti e le relative risposte su un’apposita piattaforma web, accessibile a tutti gli Stati membri. Il riquadro 6 fornisce un esempio delle questioni sollevate. La medesima piattaforma è servita a divulgare altre forme di orientamenti sull’inverdimento: conclusioni tratte nelle riunioni del gruppo di esperti e documenti guida che riepilogano gli aspetti più importanti dell’attuazione. I cinque Stati membri esaminati erano in genere soddisfatti della qualità e della tempestività degli orientamenti ricevuti dalla Commissione.

69

La Commissione ha il compito di supervisionare l’attuazione dell’inverdimento da parte degli Stati membri. Un aspetto importante di questo compito prevede la verifica regolare delle varie notifiche che gli Stati membri sono tenuti a trasmettere sulle scelte operate per l’attuazione dell’inverdimento e su quanto è stato realizzato nelle aziende agricole a tale titolo. La Corte ha constatato che la Commissione ha svolto bene tali compiti. In particolare, la Commissione individua sistematicamente varie problematiche relative alla comunicazione tardiva di informazioni⁶³ o all’applicazione non corretta delle norme UE e vi dà seguito negli Stati membri interessati. Tuttavia, come indicato al paragrafo 54 e nel riquadro 3, la Commissione non può imporre agli Stati membri di privilegiare le opzioni di attuazione dell’inverdimento più benefiche per l’ambiente e il clima.

Le pratiche previste dall’inverdimento somigliano alle BCAA, ma la loro violazione può dar luogo a sanzioni più elevate

70

Prima che fosse introdotto l’inverdimento, l’unico legame fra i pagamenti diretti della PAC e gli obiettivi ambientali e climatici dell’UE era costituito dalla condizionalità. Con l’introduzione dell’inverdimento, la condizionalità è obbligatoria per gli agricoltori che beneficiano di pagamenti diretti nell’ambito della PAC. La differenza è che non vi è alcuna compensazione per il rispetto degli obblighi di condizionalità. Le violazioni della condizionalità possono dar luogo a sanzioni che riducono tutti i pagamenti diretti al beneficiario (solitamente dell’1 - 5 %). Nel quadro dell’inverdimento, l’agricoltore percepisce un pagamento specifico per aver aderito a pratiche obbligatorie. Le riduzioni per inadempienza rispecchiano sostanzialmente la superficie interessata da tale inadempienza, quale quota parte dell’intera superficie agricola dell’azienda soggetta a obblighi di inverdimento, e possono ammontare alla totalità del pagamento⁶⁴. A partire dall’anno di domanda 2017, oltre a queste riduzioni saranno applicate anche sanzioni amministrative, laddove la riduzione iniziale superi il 3 %. Queste sanzioni saranno limitate, per l’anno di domanda 2017, al 20 % del pagamento verde erogato all’agricoltore e, a partire dall’anno di domanda 2018, al 25 %.

71

Di fatto, l’inverdimento funziona in un modo molto simile alla condizionalità⁶⁵. Il pagamento verde è presentato come una forma di retribuzione per i beni pubblici relativi all’ambiente e al clima forniti dagli agricoltori. Il regime, però, può anche essere considerato un meccanismo che penalizza il mancato rispetto di una serie di condizioni di base concernenti il clima e l’ambiente (simili alle BCAA) associate a un regime di sostegno al reddito. L’unica differenza significativa rispetto alla condizionalità è che nell’ambito dell’inverdimento le sanzioni comminate a fronte di gravi violazioni sarebbero di norma più elevate.

Conclusioni e raccomandazioni

72

Nell’ambito della presente relazione, il principale quesito di audit era se l’inverdimento fosse in grado di migliorare la performance della PAC sul piano ambientale e climatico, conformemente all’obiettivo stabilito nella normativa dell’UE.

73

Nel complesso, la Corte è giunta alla conclusione che è improbabile che l’inverdimento, quale attualmente applicato, possa migliorare in maniera significativa la performance della PAC in materia di ambiente e di clima.

74

Per rispondere a questo quesito principale, sono stati esaminati:

1. la logica di intervento, l’esistenza di valori-obiettivo per l’inverdimento chiari e sufficientemente ambiziosi e le motivazioni alla base della dotazione finanziaria destinata a tale politica (cfr. paragrafi 13-25);
2. i benefici che si ritiene possano derivare dall’inverdimento sul piano ambientale e climatico (cfr. paragrafi 26-57);
3. la complessità che l’inverdimento aggiunge alla PAC (cfr. paragrafi 58-71).

75

L’inverdimento persegue due obiettivi distinti. Da un lato, mira a potenziare la performance della PAC sul piano ambientale e climatico. Dall’altro, trattandosi di un pagamento diretto nell’ambito della PAC, rimane uno strumento per sostenere il reddito degli agricoltori. Solo il primo di questi obiettivi è esplicitamente enunciato nella normativa (cfr. paragrafi 13-14).

76

Alla base del pagamento verde non vi è una logica di intervento ben definita. La Commissione non ha stabilito valori-obiettivo specifici né ha precisato quali benefici ci si possa attendere dall’inverdimento per l’ambiente e il clima. Qualsiasi valutazione dell’efficacia della politica risentirà, per giunta, della conoscenza frammentaria della situazione di partenza, in particolare in termini di biodiversità e qualità del suolo, compreso il tenore di carbonio organico (cfr. paragrafi 15-16).

77

La proposta iniziale della Commissione relativa all’inverdimento era più ambiziosa in termini ambientali. La successiva diluizione del contenuto ambientale della politica non ha cambiato il livello di finanziamento proposto, stabilito, sin dall’inizio, al 30 % dei pagamenti diretti della PAC. In media, le sovvenzioni verdi superano in misura significativa il costo che l’adempimento agli obblighi di inverdimento comporta per gli agricoltori (inclusa la perdita di guadagno). Questo perché la dotazione finanziaria per l’inverdimento è stata stabilita senza tener conto del livello di ambizione ambientale della politica. L’inverdimento rimane, fondamentalmente, un regime di sostegno al reddito (cfr. paragrafi 17-25).

78

È improbabile che l’inverdimento apporti benefici significativi per l’ambiente e per il clima, principalmente a causa dell’importante effetto inerziale che inficia la politica perseguita. Tale effetto deriva principalmente dal fatto che gli obblighi di inverdimento non sono in genere impegnativi e rispecchiano in gran parte normali pratiche agricole. Per giunta, date le numerose esenzioni, la maggior parte degli agricoltori (il 65 %) può beneficiare del pagamento verde senza essere veramente soggetta a obblighi di inverdimento. L’inverdimento comporta quindi un reale cambiamento delle pratiche agricole solo in una parte molto limitata della superficie agricola dell’UE. La Corte stima che gli agricoltori hanno creato nuove AIE e aumentato la diversificazione delle colture solo su circa il 3,5 % dei seminativi, cioè sul 2 % circa dell’intera superficie agricola dell’UE. Inoltre, in base a uno studio del JRC, i nuovi obblighi di inverdimento relativi ai prati permanenti hanno condotto a un cambiamento nelle pratiche agricole in appena l’1,5 % delle superfici agricole dell’UE. Nel complesso, il 5 % circa della superficie coltivata nell’UE è stato destinato ad altro uso a seguito dell’inverdimento (cfr. paragrafi 26-39).

79

La Corte ha inoltre rilevato che talune limitazioni di natura concettuale hanno ridotto l’efficacia delle tre pratiche di inverdimento. La diversificazione delle colture non ha potuto produrre tutti i benefici ambientali ottenuti con la rotazione delle colture. La designazione dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale è stata basata principalmente su criteri relativi alla biodiversità e non si è sufficientemente focalizzata sui prati permanenti ricchi di carbonio al di fuori delle zone Natura 2000. Infine, la predominanza di tipi di AIE produttive, cui si aggiunge la mancanza di obblighi importanti afferenti alla gestione, ha limitato l’impatto positivo delle AIE sulla biodiversità (cfr. paragrafi 40-50).

80

Gli Stati membri godono di un livello di flessibilità significativo nell’attuare l’inverdimento, specie riguardo alla scelta delle tipologie di AIE e alla designazione dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale. La Corte ha riscontrato che, in generale, non sfruttano questa flessibilità per massimizzare i benefici ambientali e climatici della politica. Non cercano di individuare esigenze specifiche sul piano ambientale e climatico e di darvi priorità mediante le pratiche di inverdimento, bensì attuano l’inverdimento in un modo che minimizzi l’onere che ne deriva per le amministrazioni e gli agricoltori. Il potere di cui dispone la Commissione per incentivare gli Stati membri ad adottare opzioni di attuazione dell’inverdimento che offrano maggiori benefici ambientali è limitato (cfr. paragrafi 51-54).

81

L’inverdimento ha avuto un impatto ridotto per quanto riguarda gli standard di base stabiliti dalle misure ambientali nell’ambito del secondo pilastro, principalmente perché gli impegni proposti agli agricoltori nel quadro di queste misure andavano oltre gli obblighi di inverdimento ancor prima che venisse introdotto il pagamento verde (cfr. paragrafi 55-57).

82

L’inverdimento introduce nella PAC una notevole complessità, non giustificata dai risultati che la sua attuazione potrebbe verosimilmente produrre (cfr. paragrafi 78-81). Tra le cause, non meno importanti, di questa complessità vi è il modo in cui l’inverdimento si sovrappone agli altri strumenti ambientali della PAC (condizionalità e misure ambientali del secondo pilastro), generando un rischio di effetto inerziale e di doppi finanziamenti. Talune decisioni e azioni della Commissione e degli Stati membri attenuano questi rischi. La recente modifica del diritto derivato ha inteso rispondere ai timori degli agricoltori e degli Stati membri per la complessità della politica. La Corte ha rilevato, inoltre, che la supervisione esercitata dalla Commissione sull’attuazione dell’inverdimento da parte degli Stati membri è stata positiva (cfr. paragrafi 58-69).

83

Le BCAA e l’inverdimento si assomigliano, in quanto anche quest’ultimo costituisce, essenzialmente, un insieme di condizioni ambientali di base applicabili al sostegno al reddito. Ciò che lo distingue dalle BCAA è la possibilità di comminare sanzioni più elevate in caso di inadempienza (cfr. paragrafi 70-71).

Raccomandazione 1

Per la prossima riforma della PAC, la Commissione dovrebbe definire una logica di intervento completa per gli interventi dell’UE in agricoltura legati al clima e all’ambiente, compresi valori-obiettivo specifici basati su una comprensione scientifica aggiornata dei fenomeni in causa.

1. Nel contesto della logica di intervento, la Commissione dovrebbe definire i bisogni, le risorse e i mezzi necessari, i processi, gli effetti, i risultati, gli impatti e i fattori esterni pertinenti.
2. La Commissione dovrebbe definire valori-obiettivo specifici per il contributo della PAC agli obiettivi climatico-ambientali dell’UE.
3. Affinché sia possibile definire una politica efficace e, successivamente, monitorarne e valutarne l’attuazione, la Commissione dovrebbe sviluppare modelli e insiemi di dati concernenti la biodiversità, le condizioni del suolo (compreso il tenore di carbonio) e definire altre questioni pertinenti relative all’ambiente e al clima.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2019.

Raccomandazione 2

Per preparare la messa a punto di una proposta per la prossima riforma della PAC, la Commissione dovrebbe analizzare e tracciare un bilancio dell’attuazione della PAC attuale. Nel definire la propria proposta, la Commissione dovrebbe attenersi ai seguenti princìpi:

1. al fine di percepire i pagamenti PAC, gli agricoltori dovrebbero rispettare una serie di norme ambientali di base:
   1. tali norme dovrebbero riguardare i settori coperti dalle attuali BCAA e gli obblighi di inverdimenti generalizzati (entrambi i quali dovrebbero andare oltre gli obblighi stabiliti dalla normativa ambientale). Ciò semplificherebbe il sistema dei pagamenti diretti della PAC evitando distinzioni artificiali, fonte di confusione, fra strumenti sostanzialmente simili;
   2. le sanzioni applicate in caso di inosservanza delle due categorie di norme suddette dovrebbero costituire un deterrente sufficiente;
   3. onde evitare doppi finanziamenti, tutte queste norme di base dovrebbero essere pienamente integrate negli standard ambientali di base (baseline) in vista di eventuali azioni programmate nel campo dell’agricoltura.
2. Le esigenze specifiche e locali connesse all’ambiente e al clima possono essere affrontate in modo appropriato mediante un’azione programmata più incisiva concernente l’agricoltura che sia basata su:
   1. il raggiungimento di valori-obiettivo di performance;
   2. e finanziamenti che rispecchiano una valutazione dei costi medi sostenuti e del mancato guadagno riguardo ad azioni e pratiche che vanno oltre gli standard ambientali di base.
3. Qualora vengano loro offerte più opzioni per l’attuazione della PAC, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a dimostrare, prima dell’attuazione, che le opzioni scelte sono efficaci ed efficienti in termini di conseguimento degli obiettivi strategici.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2019.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 15 novembre 2017.

Glossario e abbreviazioni

AIE: aree di interesse ecologico. Superfici presso aziende agricole riservate a specifiche pratiche agricole o a elementi del paesaggio benefici per l’ambiente. Nell’ambito dell’inverdimento, le aziende agricole devono in genere fare in modo che almeno il 5 % della propria superficie a seminativo sia costituita da AIE.

Azienda agricola: impresa che esercita attività agricole, comprendente tutti i terreni e gli animali che ne costituiscono l’attività, situata nel territorio di uno Stato membro e gestita da un unico agricoltore (che può essere una persona fisica o giuridica, o un raggruppamento di tali persone).

BCAA: buone condizioni agronomiche e ambientali. Termine collettivo che designa una serie di norme di base, applicabili nel quadro della condizionalità, che definiscono le buone condizioni agronomiche e ambientali del terreno.

CGO: criteri di gestione obbligatori. Termine collettivo che designa una serie di obblighi definiti nella pertinente normativa UE riguardante l’ambiente, i cambiamenti climatici, la sanità pubblica, la salute delle piante e degli animali e il benessere degli animali e applicabili nel quadro della condizionalità.

Condizionalità: sistema che subordina la maggior parte dei pagamenti PAC al rispetto di una serie di norme di base volte ad assicurare il mantenimento delle buone condizioni agronomiche e ambientali dei terreni (BCAA) e di taluni obblighi, i cosiddetti criteri di gestione obbligatori (CGO). I CGO sono definiti nella rispettiva normativa UE concernente l’ambiente, i cambiamenti climatici, la sanità pubblica, la salute degli animali e delle piante e il benessere degli animali.

DG AGRI: direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Commissione europea.

DG CLIMA: direzione generale Azione per il clima della Commissione europea.

DG ENV: direzione generale Ambiente della Commissione europea.

Effetto inerziale: situazione nella quale un’attività o un progetto sovvenzionato sarebbero stati intrapresi in tutto o in parte anche senza l’aiuto pubblico.

ESPG: acronimo inglese che designa i prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale (Environmentally sensitive permanent grassland). Parcelle di prati permanenti, principalmente situate all’interno delle zone Natura 2000, designate dagli Stati membri a causa della loro importanza per la biodiversità, in particolare per le specie e gli habitat pratensi protetti. Nell’ambito dell’inverdimento, queste parcelle sono protette dall’eventuale conversione ad altro uso o dall’aratura.

JRC: acronimo inglese del Centro comune di ricerca (Joint Research Center), una delle direzioni generali della Commissione europea.

Natura 2000: la rete ecologica coerente di zone di conservazione più grande al mondo, comprendente il 18 % del territorio in tutta l’UE e ampie zone marine.

PAC: politica agricola comune, ovvero l’insieme di norme giuridiche e pratiche adottate dall’Unione europea per istituire una politica comune unificata in materia di agricoltura. Le misure iniziali sono state introdotte nel 1962. Da allora, la politica è stata adattata e sviluppata e ha subìto una serie di riforme.

Pagamenti diretti: aiuti concessi direttamente agli agricoltori per fornire loro una rete di sicurezza. Vengono concessi principalmente sotto forma di sostegno al reddito di base, non legato alla produzione e contribuiscono a stabilizzare il reddito degli agricoltori proveniente dalle vendite sui mercati, soggetti a volatilità. I pagamenti diretti sono erogati dal Fondo europeo agricolo di garanzia, definito comunemente il “primo pilastro” della PAC.

Primo pilastro della PAC: parte della politica agricola comune che comprende i pagamenti diretti agli agricoltori e le misure di mercato.

Secondo pilastro della PAC: parte della politica agricola comune che comprende le misure di sviluppo rurale.

Sviluppo rurale: politica dell’UE, comunemente nota come secondo pilastro della PAC, che si occupa dei bisogni economici, ambientali e sociali delle aree rurali dell’UE. I pagamenti in materia di sviluppo rurale sono eseguiti tramite il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e cofinanziati dallo Stato membro.

UE: Unione europea.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione di audit I – presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte – la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Samo Jereb, Membro della Corte, coadiuvato da Jerneja Vrabic, attaché; Robert Markus, primo manager; Michal Machowski, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene e Krzysztof Zalega.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8658-1	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/251440	QJ-AB-17-021-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8685-7	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/408684	QJ-AB-17-021-IT-Q

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