A zöldítés: bonyolultabb, környezetvédelmi szempontból egyelőre még nem eredményes jövedelemtámogatási rendszer

Összefoglalás

I

A környezetbarátabbá tételt („zöldítést”) ösztönző támogatás a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetések új típusa, amelyet a közös agrárpolitika (KAP) 2013. évi reformja vezetett be. Bevezetése abból az alapelvből következik, hogy a mezőgazdasági termelők részesüljenek jutalomban az általuk előállított közjavakért. A szándékok szerint a zöldítés e mechanizmus révén javítani tudja a KAP környezetvédelmi teljesítményét.

II

Ez a jelentés a zöldítésre irányuló vizsgálatunk eredményeit mutatja be. Fő ellenőrzési kérdésünk az volt, hogy lehetséges volt-e a zöldítés révén az uniós jogszabályokban meghatározott célkitűzéssel összhangban javítani a KAP környezetvédelmi és éghajlat-politikai teljesítményét.

III

Hogy választ adhassunk erre a fő ellenőrzési kérdésre, a következőket vizsgáltuk meg:

• a beavatkozási logika, az egyértelmű és kellően ambiciózus zöldítési célértékek megléte és a szakpolitika költségvetési juttatásainak indokoltsága;
• a környezetvédelem és az éghajlat szempontjából a zöldítéstől várható haszon;
• mennyiben teszi a zöldítés bonyolultabbá a KAP-ot.

IV

Általános következtetésünk szerint jelenlegi végrehajtási formájában a zöldítés valószínűleg nem növeli jelentősen a KAP környezetvédelmi és éghajlati teljesítményét.

V

Megállapításuk szerint a Bizottság nem dolgozott ki hiánytalan beavatkozási logikát a zöldítési kifizetésekre nézve, és nem határozott meg olyan egyértelmű és kellően ambiciózus környezetvédelmi célértékeket sem, amelyek elérése a zöldítés révén elvárható lenne. Ezenkívül a zöldítéssel kapcsolatos költségvetési előirányzatokat nem indokolja a szakpolitika környezetvédelmi vonatkozású tartalma. A zöldítési kifizetés alapvetően továbbra is jövedelemtámogatási intézkedésként működik.

VI

Megállapítottuk azt is, hogy a zöldítéstől valószínűen nem várható jelentős haszon a környezetvédelem és az éghajlat szempontjából, elsősorban a szakpolitikára jellemző „talált pénz” hatás miatt. Konkrétan úgy becsüljük, hogy a zöldítés az Unió összes mezőgazdasági földterületének csupán 5%-ánál eredményezett változást a mezőgazdasági gyakorlatokban.

VII

Végül megállapítottuk azt is, hogy a zöldítés jelentősebb mértékben teszi bonyolultabbá a KAP-ot, mint amennyi eredmény a szakpolitikától valószínűen elvárható. Ez a bonyolultság részben abból adódik, hogy átfedések vannak a zöldítés és a KAP egyéb olyan környezetvédelmi eszközei között, mint például a földterületek jó mezőgazdasági és környezeti állapotára vonatkozó előírások (GAEC). A zöldítés annyiban hasonlít a GAEC előírásaira, hogy lényegében ez is a környezet állapotára vonatkozó, a jövedelemtámogatás kapcsán betartandó alapvető feltételrendszer.

VIII

Megállapításaink alapján a következő ajánlásokat fogalmazzuk meg:

• A KAP következő reformjához a Bizottság dolgozzon ki hiánytalan beavatkozási logikát arra nézve, hogy a KAP hogyan járulhat hozzá az Unió környezeti és éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseihez, konkrét célértékekkel és a szóban forgó jelenségekre vonatkozó aktuális tudományos ismeretek figyelembevételével.
• A KAP következő reformjához elkészítendő javaslatának kidolgozásakor a Bizottság tekintse át és mérje fel a jelenlegi KAP végrehajtását. Javaslatának elkészítésekor a Bizottságot a következő alapelvek vezessék:
  • A mezőgazdasági termelők csak akkor részesüljenek KAP-kifizetésekben, ha megfelelnek az alapvető környezeti szabályok egy olyan együttesének, amelybe beletartoznak mind a jelenlegi GAEC-előírások, mind az általánossá tett zöldítési követelmények (amelyek külön-külön is meghaladják a környezetvédelmi jogszabályok előírásait). A szabályok ezen együttesének való meg nem felelést sújtó szankciók rendelkezzenek elégséges visszatartó hatással. Ezenkívül a mezőgazdaság területét érintő valamennyi programozott intézkedés esetében minden ilyen alapvető normát maradéktalanul építsenek be a környezeti alapminimumba.
  • A konkrét helyi környezetvédelmi és éghajlati szükségletek megfelelő módon kezelhetőek olyan, a mezőgazdaság területét érintő erőteljesebb programozott intézkedések útján, amelyek a teljesítménycélok elérésén alapulnak, illetve olyan finanszírozás révén, amely tükrözi a környezeti alapminimumon túlmenő fellépések és gyakorlatok kapcsán felmerült átlagos becsült költségeket, illetve elmaradt bevételeket.
  • Amikor a tagállamok a KAP végrehajtásában választási lehetőséggel bírnak, a végrehajtás előtt legyenek képesek bizonyítani, hogy az általuk választott lehetőségek eredményesek és hatékonyak a szakpolitikai célok elérése szempontjából.

Bevezetés

01

Az Európai Unió (EU) a közös agrárpolitika (KAP) első pillérének¹ keretében közvetlen támogatást nyújt a mezőgazdasági termelőknek. E közvetlen kifizetések egyik fő célja a termelők jövedelmének támogatása. A KAP-ot azonban egyre több bírálat érte amiatt, hogy nem tesz eleget egyes gazdálkodási gyakorlatok környezetre és éghajlatra gyakorolt negatív hatásának korlátozásáért².

02

Az e probléma kezelésére irányuló legutóbbi próbálkozás a KAP 2013-as reformjával bevezetett új típusú közvetlen kifizetés, a zöldítést ösztönző támogatás, más néven „zöldítési kifizetés”³. Ez az egyetlen olyan közvetlen kifizetés, amelynek fő célkitűzése „zöld” jellegű, mégpedig a KAP környezetvédelmi teljesítményének javítása⁴.

03

A jogalkotási javaslatát kísérő indokolásban⁵ a Bizottság azzal érvelt, hogy a mezőgazdasági üzemeknek, amelyek „az erdészeti gazdálkodókkal együtt a földek fő kezelői, támogatásra lesz szükségük a környezetvédelmi és éghajlat-politikai célkitűzések elérését leginkább elősegítő művelési rendszerek és eljárások alkalmazásában és fenntartásában, mivel a piaci árak nem tükrözik e közjavak biztosítását”. Ha hangsúly kerül arra, hogy a közpénzt közjavak előállítására fordítják, és hogy a mezőgazdasági termelők jutalomban részesülnek a pozitív externáliákért (vagyis tevékenységüknek a piac által másként nem jutalmazott pozitív hatásaiért), az növeli a KAP-kiadások egészének legitimitását.

04

A zöldítés nem szabadon választható rendszer. A KAP közvetlen kifizetési rendszereiben (pl. az alaptámogatási rendszerben vagy az egységes területalapú támogatási rendszerben) részt vevő valamennyi gazdálkodónak zöldítési támogatást is kell kérelmeznie. Kisebb mezőgazdasági üzemek azonban akkor is részesülhetnek zöldítési támogatásban, ha nem felelnek meg valamennyi zöldítési követelménynek, sőt akár ha egynek sem felelnek meg. A zöldítési követelmények nem vonatkoznak azokra a mezőgazdasági üzemekre sem, amelyek „meghatározás szerint” minősülnek zöldnek: például a biogazdálkodók úgy részesülnek zöldítési kifizetésekben, hogy nem kell igazolniuk a három zöldítési gyakorlat betartását.

05

A zöldítési követelmények a következő három egyszerű, általános, szerződésen kívüli és éves gazdálkodási gyakorlatot foglalják magukban, amelyek az éghajlatra és a környezetre is kedvező hatást gyakorolnak:

1. A növénytermesztés diverzifikálásának értelmében a több mint 10 hektár szántóterületen gazdálkodóknak legalább két különböző növényt kell termeszteniük. A 30 hektár szántóterületet meghaladó gazdaságokban be kell vezetni legalább még egy (vagyis egy harmadik) növényt. A főkultúrának tekintett növényt a szántóföld területének legfeljebb 75%-án lehet termeszteni. Azokban a gazdaságokban, ahol legalább három növényt írnak elő, a két fő növénykultúrát a szántóföld területének legfeljebb 95%-án lehet termeszteni. A növénytermesztés diverzifikálásának fő célja a talajminőség javítása⁶.
2. Az állandó gyepterület fenntartása két különálló mechanizmusból áll össze. A tagállamoknak a következőket kell tenniük:
   • figyelemmel kell kísérniük (nemzeti vagy regionális szinten), hogy mekkora az állandó gyepterületek aránya a közvetlen KAP-kifizetésekkel érintett összes mezőgazdasági területhez képest. Ha ez az arány egy referenciaszinthez képest több mint 5%-kal visszaesik, elő kell írniuk, hogy a mezőgazdasági termelők állítsák helyre azokat az állandó gyepterületeket, amelyeket korábban más földhasználati kategóriába alakítottak át;
   • ki kell jelölniük, hogy környezetvédelmi szempontból mely gyepterületek a legérzékenyebbek. Az ilyen környezetvédelmi szempontból érzékeny állandó gyepterület átalakítása és megművelése tilos.

   Az uniós jogszabályok szerint a zöldítés keretében az állandó gyepterületek fenntartásának elsődleges célja a szénmegkötés⁷. A környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek védelmének elsődleges célja (a szénmegkötés általános célkitűzése mellett) a biodiverzitás szempontjából értékes területek védelme;

3. A több mint 15 hektár szántófölddel rendelkező mezőgazdasági termelőknek az adott terület 5%-ának megfelelő területet ökológiai jelentőségű területként kell fenntartaniuk. Az uniós jogszabályok 19 különböző módját írják le annak, hogy a termelők hogyan tehetnek eleget az ökológiai jelentőségű terület követelményének: pl. parlagon hagyás, beültetés köztes kultúrával vagy nitrogénmegkötő növényekkel, tájképi elemek jelenléte. Az egyes tagállamok azonban dönthetnek úgy, hogy termelőiknek kevesebb választási lehetőséget engednek az ökológiai jelentőségű területeket illetően. Az ökológiai jelentőségű területek kapcsán meghatározott fő cél a biológiai sokféleség megőrzése és javítása⁸.

06

A zöldítés mellett a KAP két másik fontos eszközzel is rendelkezik környezetvédelmi és éghajlati célkitűzéseinek megvalósítására:

1. A kölcsönös megfeleltetés rendszere a legtöbb KAP-kifizetést a földterületek jó mezőgazdasági és környezeti állapotát (GAEC) biztosító alapvető szabályok, valamint az ún. jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények (JFGK) betartásától teszi függővé. A JFGK-követelményeket a környezetvédelemre, az éghajlatváltozásra, a köz-, állat- és növényegészségügyre, valamint az állatjóllétre vonatkozó megfelelő uniós szabályozás határozza meg. Azok a gazdálkodók, akik ezen előírásoknak és követelményeknek nem felelnek meg, az összes közvetlen kifizetésüket csökkentő büntetést kockáztatnak, általában 1–5% értékben.
2. A vidékfejlesztés (a KAP második pillére) alá tartozó környezetvédelmi intézkedések – pl. az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés – annyiban hasonlítanak a zöldítési kifizetésekhez, hogy ezek is jutalmazzák a termelőket a környezetvédelmi és éghajlati előnyökkel járó bizonyos gyakorlatokért. A zöldítéstől eltérően azonban ezek az intézkedések szerződéses jellegűek, a termelők önkéntes kötelezettségvállalásán alapulnak. A termelőknek fizetett jövedelemtámogatás tükrözi a vállalt kötelezettségek nyomán felmerülő többletköltségeket és elmaradó bevételeket⁹.

07

A Bizottság meglátása szerint a zöldítés a középső szintet jelenti a KAP „zöld” eszközeinek háromszintű piramisán (lásd: 1. ábra). A piramis alsó szintjét a kölcsönös megfeleltetés alapvető előírásai és követelményei képezik: ezek terjednek ki a mezőgazdasági termelők legszélesebb csoportjára és a legnagyobb területre, míg a vidékfejlesztés keretében tett ambiciózusabb, az önkéntesek kisebb csoportjára és kevesebb területre vonatkozó környezetvédelmi kötelezettségvállalások adják a piramis csúcsát. Szándék szerint mindezen eszközök együttesen összeadódó és egymást kiegészítő hatással bírnak.

08

Az Unió jelentős összeget fordít az új zöldítési kifizetésre: évi 12 milliárd eurót, ami a KAP összes közvetlen kifizetésének 30%-át, az uniós költségvetésnek közel 8%-át teszi ki. A mezőgazdasági termelők számára (akik először a 2016-os pénzügyi évben részesültek zöldítési kifizetésben, a 2015-ben benyújtott kérelmük alapján) ez hektáronként és évenként átlagosan 80 eurós kifizetést jelent, némi eltéréssel a tagállamok között és egyes esetekben a tagállamokon belül is. A zöldítés bevezetésekor az Európai Parlament és a Tanács (a költségvetési hatóságok) ezeket a forrásokat a többi közvetlen kifizetésből csoportosította át. Ezért – amint azt a 2. ábra mutatja – a KAP közvetlen kifizetéseinek teljes költségvetése 2013 és 2017 között viszonylag állandó maradt.

09

A zöldítésre megosztott irányítás vonatkozik: a Bizottság megtartja az uniós költségvetés végrehajtására vonatkozó teljes felelősségét, a végrehajtási feladatokat viszont átruházza a tagállamokra. Ilyen átruházott feladat többek között a mezőgazdasági termelők kérelmeinek begyűjtésére, adminisztratív és helyszíni ellenőrzések elvégzésére, valamint a helyes támogatási összeg kiszámítására és kifizetésére szolgáló rendszerek létrehozása és működtetése. A zöldítés érdekében a tagállamoknak ezenkívül meg kell határozniuk bizonyos fő paramétereket, például ki kell jelölniük a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületeket és ki kell választaniuk, hogy milyen módokon fognak eleget tenni az ökológiai jelentőségű terület követelményének.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

10

Ellenőrzésünk vizsgálta a zöldítés kialakítását és végrehajtásának első két évét (a 2015-ös és 2016-os igénylési évet), valamint a zöldítés és a KAP egyéb olyan környezetvédelmi eszközei közötti koherenciát, mint például a kölcsönös megfeleltetés, illetve a vidékfejlesztés alá tartozó környezetvédelmi intézkedések.

11

Fő célkitűzésünk annak értékelése volt, hogy a vonatkozó uniós jogszabályokban meghatározott célkitűzéssel összhangban lehetséges volt-e a zöldítés révén javítani a KAP környezetvédelmi és éghajlat-politikai teljesítményét. Hogy választ adhassunk erre a fő ellenőrzési kérdésre, a következőket vizsgáltuk meg:

1. a beavatkozási logika, az egyértelmű és kellően ambiciózus zöldítési célértékek megléte és a szakpolitika költségvetési juttatásainak indokoltsága;
2. a környezetvédelem és az éghajlat szempontjából a zöldítéstől várható haszon;
3. mennyiben teszi a zöldítés bonyolultabbá a KAP-ot.

12

Munkánk többek között a következőkből állt:

1. számos olyan forrásból származó információk elemzése, mint pl. a vonatkozó jogszabályok, a Bizottság iránymutatásai és munkadokumentumai, a Bizottság és a tagállamok közötti levelezés és információcsere, a zöldítés végrehajtásával kapcsolatos adatok, valamint a kritikus szellemben áttekintett szakirodalom;
2. az illetékes főigazgatóságokon (AGRI, CLIMA, ENV, valamint a Közös Kutatóközpont) és az uniós szintű érdekelt feleknél (COPA-COGECA és BirdLife) tett látogatások;
3. a következő öt tagállam hatóságaival (kérdőívek, látogatások és videokonferenciák révén) készített interjúk: Görögország, Spanyolország (Kasztília és León), Franciaország (Aquitánia és Nord-Pas-de-Calais), Hollandia és Lengyelország;
4. erre a tíz további tagállamra nézve a kettős finanszírozás kockázatára vonatkozó dokumentációs áttekintés: Belgium (Vallónia), Cseh Köztársaság, Németország (Brandenburg), Írország, Olaszország (Campania), Litvánia, Ausztria, Szlovénia, Finnország és az Egyesült Királyság (Wales);
5. a 2016-os megbízhatósági nyilatkozatban szereplő saját ellenőrzési eredményeink elemzése, különös tekintettel a gazdálkodási módszerek azon változásaira, amelyek a zöldítésnek tulajdoníthatóak.

Észrevételek

A zöldítésnek nincsen világosan meghatározott és ambiciózus célokkal bíró, teljesen kidolgozott beavatkozási logikája, költségvetése nem kapcsolódik közvetlenül a szakpolitika környezeti és éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseinek megvalósításához

A zöldítési kifizetés két külön célt szolgál: a KAP környezetvédelmi és éghajlati teljesítményének javítását, illetve a mezőgazdasági termelők jövedelmének támogatását

13

A zöldítés bevezetése azt az alapelvet igyekezett érvényesíteni, hogy a mezőgazdasági termelők részesüljenek jutalomban az általuk előállított közjavakért. Ez az új megközelítés tükröződik a vonatkozó uniós jogszabályokban meghatározott, a 2. bekezdésben is említett zöldítési célkitűzésben, amely a KAP környezetvédelmi és éghajlati teljesítményének javítása.

14

A zöldítés más célt is szolgál: a mezőgazdasági termelők jövedelmének támogatását. A zöldítésnek ez a funkciója ugyan nem szerepel kifejezetten a szabályozásban, ám implicite következik abból, hogy az a zöldítési kifizetést közvetlen kifizetésként sorolja be.

Nincs egyértelműen meghatározva, hogy a zöldítés konkrétan hogyan járuljon hozzá az Unió talajjal, éghajlattal és biodiverzitással kapcsolatos célkitűzéseinek eléréséhez

15

Azokra a fő környezetvédelmi és éghajlati problémákra, amelyekre a zöldítés irányul – talajminőség, szénmegkötés és biodiverzitás –, átfogóbb uniós stratégiák vonatkoznak (lásd: 1. háttérmagyarázat).

16

Nem világos, hogy a zöldítés hogyan járul várhatóan hozzá az ezekben a stratégiai dokumentumokban meghatározott szélesebb uniós célkitűzésekhez:

1. A Bizottság nem dolgozott ki hiánytalan beavatkozási logikát a zöldítésre nézve, és nem határozott meg konkrét, mérhető szakpolitikai célértékeket¹⁷. Más szóval nincsenek olyan tervek, amelyek meghatároznák, hogy az Unió milyen javulást kíván elérni a biodiverzitás, a talajminőség és a mezőgazdasági talajokból származó szén-dioxid-kibocsátás nettó mennyisége kapcsán. Az ilyen konkrét célok meghatározása eleve nehéz azért, mert a folyamatban számos – többek között külső (vagyis a politikai döntéshozók által nem befolyásolható), illetve kevéssé ismert – tényező játszik közre.
2. Az ilyen célértékek meghatározásának előfeltétele az érintett jelenségek mérésére szolgáló módszerek megléte és a jelenségek jelenlegi állapotának ismerete. A kiinduló helyzetről – vagyis arról, hogy a zöldítés bevezetésekor milyen volt a mezőgazdasági talaj minősége, az állandó gyepterület alatti szénkészlet, valamint a gazdaságok biodiverzitásának helyzete – azonban csak töredékes ismeretek állnak rendelkezésre. A 2. háttérmagyarázat példákat ad ezekre a problémákra.

A Bizottság eredeti javaslata környezetvédelmi szempontból ambiciózusabb volt…

17

A Bizottság által eredetileg javasolt formájában a zöldítés ambiciózusabb, környezetközpontúbb intézkedés lett volna, a zöldítés jelenlegi gyakorlatához képest szigorúbb követelményekkel és kevesebb kivétellel. A 3. ábra áttekintést ad a 2011-es hatásvizsgálat²⁴ (a KAP 2014–2020-as reformjának szakpolitikai alternatíváit elemző átfogó tanulmány) során eredetileg megvitatott elképzelés, a Bizottság jogalkotási javaslata, illetve a végül elfogadott szabályozás közötti jelentős változásokról.

18

A jogalkotási folyamat végeredménye ellentétben áll a Bizottság eredeti megközelítésével, amelyet a 2011-es hatásvizsgálat a következőképp fejt ki: „A zöldítés csak akkor lehet eredményes, ha a tagállamok, illetve a mezőgazdasági termelők nem egy kész menüt kapnak a választható intézkedések listájával. Az ilyen megközelítés erősen felhígítaná a zöldítés hatását, különösen ha a kifizetés nem áll arányban a termelőktől megkövetelt erőfeszítésekkel, hiszen azok akkor inkább olyan intézkedéseket választanak ki, amelyeknek már amúgy is eleget tesznek, vagy amelyek a legkisebb költséggel járnak; így kisebb az előálló környezeti haszon. Ráadásul minél több választási lehetőséget kínál az első pillérbe tartozó zöldítés, annál bonyolultabb lesz biztosítani a koherenciát a kölcsönös megfeleltetéssel, elsősorban a jó mezőgazdasági és környezeti állapottal (fennáll a kockázat, hogy a tagállamok túlságosan eltérő alapértékeket alkalmaznak), majd ezt követően a második pillérrel: fennáll a kettős kifizetések kockázata. Ezért a zöldítésnek inkább olyan megközelítése alkalmazandó, ahol kis számú intézkedés jelentős környezeti előnyökkel jár.” Azok a kockázatok, amelyekre a Bizottság 2011-ben figyelmeztetett, nagyrészt valóban bekövetkeztek (lásd: 24., 36–37., 47–49. és 59–68. bekezdés).

… de nem tudta egyértelműen kimutatni, hogy mit lehetne elérni a javasolt zöldítési gyakorlatok révén

19

Amint a 16. bekezdésben említettük, a Bizottság nem határozott meg konkrét, számszerű célértékeket a javasolt zöldítési gyakorlatokra. Ezenkívül a 2011-es hatásvizsgálat csak részben mutatta ki a javasolt zöldítési gyakorlatok eredményességét, és elsősorban az éghajlatváltozás-mérséklési szempontokra összpontosított:

1. Ami az állandó gyepterületek fenntartását illeti, a Bizottság hangsúlyozta, hogy szántóterület gyepterületté való átalakítása után a szénmegkötés jóval lassabb, mint az állandó gyepterület szántóterületté történő átalakításából eredő széntartalom-csökkenés. Ennek alapján a Bizottság amellett állt ki, hogy a szénkészletet a meglévő állandó gyepterületek mezőgazdaságiüzem-szinten történő megőrzésével kell megvédeni, nem pedig az állandó gyepterületek arányának regionális vagy tagállami szintű ellenőrzésén alapuló rendszerrel.
2. A javasolt ökológiai területpihentetési / ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó intézkedés tekintetében a hatásvizsgálat azon túl, hogy elemezte az intézkedés részben pozitív, részben negatív várható hatását az éghajlatváltozás mérséklésére, nem mutatta ki egyértelműen az intézkedés eredményességét a környezetvédelem, elsősorban a biodiverzitás terén.
3. Végezetül a hatásvizsgálat tudományos bizonyítékot szolgáltatott a vetésforgó pozitív hatásaira, különösen ami a talaj szervesanyag-, többek között szén-dioxid-tartalmának növelését illeti. Gyakorlati megfontolásokból azonban a Bizottság azt javasolta, hogy a vetésforgót váltsák fel a növénytermesztés diverzifikálásával (lásd: 41. bekezdés).

20

Röviden összefoglalva: a két uniós társjogalkotóhoz (az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz) olyan javaslatot intéztek a KAP közvetlen kifizetéseinek jelentős reformjára nézve, amelyhez kevés információ társult arról, hogy az új intézkedések révén várhatóan mit lehet majd elérni. Osztjuk egy a zöldítési jogalkotási folyamatot elemző dokumentum²⁵ nézetét: „az, hogy a Bizottság nem írta le egyértelműen már egy korai szakaszban, hogy milyen környezeti haszon várható a zöldítéstől, megnehezítette, hogy a Bizottság és mások átláthassák, hogy a szöveg egymást követő felhígításai mennyiben befolyásolták a végeredmények megvalósulását”.

21

A jobbadán a két társjogalkotó által kezdeményezett későbbi változtatásokat nem kísérte semmilyen tudományos indoklás azok környezetvédelmi eredményességéről, és a fő hangsúly azon volt, hogy a mezőgazdasági termelőknek kevesebb erőfeszítést kelljen kifejteniük.

A zöldítésre szánt költségvetési előirányzat azonban nem változott, mivel politikai döntésen alapult, nem pedig a szakpolitika környezeti és éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseinek megvalósításán

22

Az, hogy a KAP valamennyi közvetlen kifizetésére szánt teljes költségvetés 30%-át a zöldítésre különítették el, nemcsak a legutóbbi KAP-reformnak, hanem a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretnek is lényeges alkotóeleme. 2011-ben a Bizottság is ebben az utóbbi, tágabb összefüggésben terjesztette elő az előirányzatot²⁶, és azt később, 2013-ban az Európai Tanács is így hagyta jóvá²⁷.

23

Ez a költségvetési előirányzat az egész jogalkotási folyamat során ugyanazon a – kb. évi 12 milliárd eurós – szinten maradt, annak dacára, hogy közben jelentősen megváltozott a szakpolitika környezeti és éghajlati tartalma, az idő múlásával lazultak az előírások és szaporodtak a kivételek. Ebből is látható, hogy a KAP közvetlen kifizetéseiből 30%-ot a zöldítésre szánni olyan döntés, amely nem tükrözi az új eszköz környezetvédelmi és éghajlat-politikai ambíciójának valódi mértékét. A zöldítési kifizetés alapvetően továbbra is jövedelemtámogatási intézkedésként működik.

24

Konkrétan megállapítottuk, hogy a zöldítés kifizetési aránya (átlagosan mintegy 80 euró/hektár) nem azon alapult, hogy a mezőgazdasági termelőknek mennyibe került a zöldítés megvalósítása²⁸.

1. A 2011-es hatásvizsgálat ezt a költséget hektáronként kb. 30 euróra becsülte, az eredetileg tervezett szigorúbb zöldítési előírásoknak megfelelően (lásd: 17. bekezdés).
2. A Közös Kutatóközpontnak a jelenlegi környezetvédelmi követelmények gazdasági hatását modellező tanulmánya²⁹ szerint az összes mezőgazdasági termelő 71%-ának gyakorlatát egyáltalán nem befolyásolja a zöldítés, és nem merülnek fel náluk a végrehajtáshoz kapcsolódó megfelelési költségek. A zöldítésben ténylegesen érintett 29%-nyi termelő több mint kétharmadának esetében a hektáronkénti megfelelési költség 25 euró alatt marad. Több mint 40%-uk esetében ez a költség hektáronként 10 eurónál kevesebb. A termelők mintegy 2%-ának hektáronkénti költségei azonban meghaladják a 100 eurót (itt leginkább olyan kis földterületen gazdálkodó termelőkről van szó, akik tőke- és munkaigényes tevékenységekre, pl. zöldségtermesztésre szakosodtak).
3. A zöldítésnek a mezőgazdasági termelők jövedelmére gyakorolt becsült hatása igen szerény. (Ez a hatás a bevételek – az értékesítésből származó jövedelem és a támogatások – és a változó termelési költségek – pl. a műtrágya, a növényvédő szerek, a vetőmag és a takarmány ára – közötti különbségként adható meg.) Egy nemrégiben közzétett tanulmányában³⁰ a Közös Kutatóközpont úgy becsülte, hogy a zöldítés bevezetésével a termelők jövedelme ténylegesen mintegy 1%-kal nőtt meg (főként a kissé csökkenő termelés miatti enyhe árnövekedés miatt). A 24. bekezdés b) albekezdésében említett jelentéstervezet előzetes eredményei szerint a zöldítés –1% becsült hatást gyakorol a mezőgazdasági termelők jövedelmére³¹.

25

A zöldítés költségvetése nem a várt környezeti és éghajlati haszon gazdasági értékére vonatkozó becslésen alapul. Némi háttér-információval szolgálhatnak az alábbi tények:

1. Egy szakpolitika kialakításánál az elvárt közjavak értékelésére hagyatkozni jó gyakorlatnak minősül. Az ökoszisztémák és a biodiverzitás értékelésére szolgáló módszerek kidolgozására a legjelentősebb kísérlet a TEEB³² projektben történt.
2. Az Unió korábban már tulajdonított értéket egyes környezeti tényezőknek: például a talajvédelem 2006-os uniós tematikus stratégiájának hatásvizsgálatában³³ a talajban lévő szerves anyagok csökkenésének költségét (a helyszínen és a másutt felmerülő költségeket) évi 3,4 és 5,6 milliárd euró közé becsülte.
3. A tudományos szakirodalom metaanalíziséből kiindulva a Közös Kutatóközpont az Unió mezőgazdasági tájainak értékét hektáronként 134 és 201 euró közötti értékre, az Unió mezőgazdasági tájainak összértékét pedig évi 24,5–36,6 milliárd euróra becsülte³⁴.
4. Környezeti hasznot monetáris értékben kifejezni jelentős nehézségekkel jár. A feladat némileg könnyebb, ha a környezeti haszon közvetlenül valós költségekhez vagy bevételekhez köthető (pl. a víz nitrátszennyezés-csökkenésének értéke megbecsülhető a szennyezett víz kezelésének költsége alapján). Nehezebb a feladat, ha ilyen közvetlen megfeleltetés nem lehetséges, pl. a biodiverzitás fokozásának vagy megőrzésének esetében.
5. A zöldítés esetében azonban nem volt lehetséges a környezeti haszon gazdasági értékelése, mert – mint a 16. bekezdésben említettük – a várt környezeti hasznot nem fejezték ki számszerű célértékek formájában.

Jelenlegi végrehajtási formájában a zöldítés valószínűleg nem fog jelentős környezeti és éghajlati haszonnal járni

A zöldítés igen kevés változást hozott a gazdálkodási gyakorlatokban…

26

A zöldítés megvalósításának első évét követően a Bizottság beszámolt³⁵ a szakpolitika első outputjairól abban a tekintetben, hogy mezőgazdasági földterület, ill. üzemek mekkora hányadára terjedt ki a zöldítés. A 4. ábra tanúsága szerint 2015-ben az Unió mezőgazdasági üzemeinek 24%-ára vonatkozott legalább egy zöldítési kötelezettség. Ezek az üzemek azonban az Unió mezőgazdasági földterületének nem kevesebb mint 73%-át teszik ki³⁶. 2016-ban a legalább egy zöldítési kötelezettség által érintett mezőgazdasági üzemek tulajdonában lévő mezőgazdasági földterület részaránya 77%-ra nőtt. A Bizottság ezt a számadatot a zöldítés egyik fő eredménymutatójának tekinti.

27

2016-os éves jelentésünk³⁷ 7. fejezetében bemutattuk arra vonatkozó elemzésünk eredményeit, hogy a zöldítés első éve milyen hatást gyakorolt a földhasználatra a növénytermesztés diverzifikálását és az ökológiai jelentőségű területeket illetően. Elemzésünket a 2014-es és a 2015-ös év (vagyis a zöldítés bevezetését megelőző utolsó év és a zöldítés végrehajtásának első éve) gazdálkodási gyakorlatainak összehasonlítására alapoztuk³⁸.

28

Az elemzés eredményeit az 5. ábra mutatja be. Mind a növénytermesztés diverzifikálását, mind az ökológiai jelentőségű területeket illetően azt állapítottuk meg, hogy a mintánkban szereplő legtöbb mezőgazdasági üzemben (és a legtöbb mezőgazdasági földterület esetében³⁹) a zöldítés bevezetése semmilyen változást nem követelt meg a gazdálkodási gyakorlatokban: vagy azért, mert az érintett üzemek már 2014-ben eleget tettek a zöldítési követelményeknek, vagy azért, mert mentesültek azok alól.

29

Amint éves jelentésünkben megjegyeztük⁴⁰, azt állapítottuk meg, hogy „a rendszer bevezetése után pozitív változások történtek a mezőgazdasági gyakorlatokban, különösen az ökológiai jelentőségű területeket illetően”. Azon üzemek esetében, ahol a zöldítés bevezetése pozitív változást hozott a gazdálkodási gyakorlatban, megbecsültük a változás által érintett szántóterület részarányát. Megállapításunk szerint ez a részarány kb. 15%⁴¹ volt a növénytermesztés diverzifikálását illetően, és 4%⁴² az ökológiai jelentőségű területek esetében. Azokat az üzemeket is figyelembe véve, ahol nem volt szükség változásra a gazdálkodási gyakorlatokban, valamint tekintettel arra, hogy a szántóterületek az Unió összes mezőgazdasági földterületének kb. 60%-át⁴³ teszik ki, a zöldítés bevezetését követően az összes uniós mezőgazdasági földterület mintegy 1%-a esetében vált szükségessé a növénytermesztés nagyobb diverzifikálása, kb. 1%-a esetében pedig új ökológiai jelentőségű területek kijelölése.

30

Becsléseink nagyon közel állnak a Közös Kutatóközpont által kidolgozott becslésekhez. Fejlett agroökonómiai modellezéssel a Bizottság kutatói arra a becslésre jutottak⁴⁴, hogy az új zöldítési követelmények nyomán az uniós mezőgazdasági földterületek összesen 4,5%-át kellett átcsoportosítani (vagyis azok gazdálkodási gyakorlatát megváltoztatni): 1,8%-uknál a növénytermesztés diverzifikálása, 2,4%-uknál az ökológiai jelentőségű területek, 1,5%-uknál pedig az állandó gyepterület miatt⁴⁵ (lásd: 6. ábra).

31

Fontos megjegyezni, hogy mind a mi becsléseink, mind a Közös Kutatóközpont becslései azokra a területekre vonatkoznak, ahol a zöldítés bevezetését követően változás történt a gazdálkodási gyakorlatban. Nem arról a területről van szó, ahol ezek a változások pozitív hatással jártak. Különösen az ökológiai jelentőségű területek hozhatnak a saját határaikon túl terjedő hasznot (pl. egy vadvirágos védelmi sáv beporzók élőhelyéül szolgálhat, amelyek ezután szomszédos parcellákra is átterjedhetnek).

32

Az a becslés, hogy a zöldítés az uniós mezőgazdasági földterületek csak mintegy 5%-án hozott változást a gazdálkodási gyakorlatokban, éles ellentétben áll a 26. bekezdésben említett bizottsági fő eredménymutatóval (lásd még: 4. ábra), nevezetesen azzal, hogy a zöldítés 2015-ben az uniós mezőgazdasági földterület 73%-ára (2016-ban a 77%-ára) terjedt ki.

33

Ez a különbség világossá válik, ha megnézzük, mit is mér a Bizottság eredménymutatója: azt, hogy az uniós mezőgazdasági földterületek közül mennyi tartozik olyan mezőgazdasági üzemhez, amely legalább egy zöldítési kötelezettségnek eleget tesz. Ezért ha a zöldítési kötelezettség netán csak egyetlen parcellára vonatkozott is, annak méretétől függetlenül, akkor is az egész üzem területe számít bele a Bizottság mutatójába. Más szóval: ez a mutató az összes olyan földterületet méri, amely területek a zöldítési kötelezettség alól nem teljesen mentesülő (valamint a KAP közvetlen kifizetési rendszerén kívül nem maradó) mezőgazdasági üzemekhez tartoznak. Tekintve, hogy rendelkezésre állnak adatok az uniós gazdaságok szerkezetéről és a zöldítés keretében érvényes különböző mentességi küszöbértékekről, a Bizottság megbecsülhette volna e mutató értékét, mielőtt megkezdte a szakpolitika végrehajtását. Jelenlegi formájában ez a számadat kevéssé hasznos a zöldítés révén elért eredmények figyelemmel kísérésére. Nem tükrözi például, hogy az egyes zöldítési gyakorlatok valójában milyen széles körben érvényesülnek: a mutató értéke például akkor sem változna, ha az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelmény 5%-ról 7%-ra emelkedne.

… ami arra mutat, hogy a szakpolitika kialakításában jelentős „talált pénz” hatás érvényesül

34

Az, hogy a zöldítés kevés változást idézett elő a gazdálkodási gyakorlatokban, azzal is kapcsolatos, hogy a zöldítési támogatásnál jelentős mértékű „talált pénz” hatás⁴⁶ érvényesül.

35

A zöldítés és a kölcsönös megfeleltetés átfedéséből eredő „talált pénz” hatást az 59–61. bekezdés tárgyalja. Tekintettel az átfedések korlátozott voltára (potenciálisan az ökológiai jelentőségű területek csak néhány típusa érintett) és az enyhítő tényezőkre (a kölcsönös megfeleltetés követelményei általában nem egyeznek meg a zöldítési követelményekkel), ezek az átfedések a megfigyelt „talált pénz” hatások csak egy kis részére adnak magyarázatot.

36

A zöldítés terén tapasztalt „talált pénz” hatások zömmel a zöldítési követelmények szerény voltának tulajdoníthatóak, hiszen azok általában csak a szokásos gazdálkodási gyakorlatot tükrözik. Különösen áll ez a növénytermesztés diverzifikálására. Amint a 30. bekezdésben említettük, a Közös Kutatóközpont becslése szerint a zöldítés bevezetését megelőzően az Unió összes mezőgazdasági földterületének csak 1,8%-a nem felelt meg a növénytermesztés diverzifikálására vonatkozó követelményeknek.

37

Az ökológiai jelentőségű területeket illetően azt állapítottuk meg, hogy Lengyelország a már 2014-ben is alkalmazott gazdálkodási gyakorlatokkal és jellemzőkkel is eleget tett volna a zöldítési követelménynek úgy, hogy azt 30%-kal meg is haladta. Az Unió egészében az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó 5%-os kötelezettség által érintett termelők az előírt ökológiai jelentőségű területek kétszeresét jelentették be⁴⁷.

38

Továbbá, amint azt a 4. és 26. bekezdésben említettük, számos mezőgazdasági üzem annak ellenére részesül zöldítési támogatásban, hogy mentesül a zöldítési követelmények alól. A tagállamok által a Bizottságnak szolgáltatott adatok szerint 2015-ben az uniós mezőgazdasági üzemek 76%-ára – vagyis az Unió összes mezőgazdasági földterületének 27%-ára – semmilyen zöldítési követelmény nem vonatkozott (lásd: 4. ábra). Ebben a számban azok a termelők is benne vannak, akik földterületükre nem igényelnek közvetlen KAP-kifizetést⁴⁸. A zöldítési támogatás kedvezményezettjeinek összesen 65%-ára nem vonatkozott semmilyen zöldítési követelmény; ezek a termelők a közvetlen kifizetési igények által érintett uniós mezőgazdasági földterület mintegy 16%-án gazdálkodtak.

39

Egyes mentességek a zöldítési kötelezettségek teljes körére vonatkoznak, míg mások csak egyes zöldítési gyakorlatokra. Ennél is fontosabb, hogy – amint az 1. táblázatban látható – egyes mentességek olyan üzemekre vonatkoznak, amelyek „meghatározás szerint” minősülnek zöldnek, mert a zöldítéssel egyenértékűnek tekintett környezeti közjavakat biztosítanak. A Bizottság a többi mentességet egyszerűsítési és költség-haszon megfontolásokkal indokolja. Az érintett mezőgazdasági termelők úgy részesülnek zöldítési köztámogatásban, hogy ezért cserébe nem kötelesek közjavakat szolgáltatni.

1. táblázat

A zöldítési mentességek különböző indítékai

Az érintett zöldítési gyakorlatok	A MENTESSÉG INDOKLÁSA
	„meghatározás szerint zöld”	egyszerűsítés / költség-haszon / egyéb
valamennyi	biogazdálkodást folytató gazdaságok	a mezőgazdasági kistermelői támogatási rendszer által érintett mezőgazdasági üzemek csak állandó növénykultúrákat termesztő mezőgazdasági üzemek
a növénytermesztés diverzifikálása	magas gyepterület-arányú mezőgazdasági üzemek	10 hektárnál kevesebb szántóterülettel bíró mezőgazdasági üzemek
EFA	magas gyepterület-arányú mezőgazdasági üzemek hátrányos természeti adottságú területeken gazdálkodó mezőgazdasági üzemek nagy arányban erdővel borított országokban	15 hektárnál kevesebb szántóterülettel bíró mezőgazdasági üzemek

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság dokumentumai alapján.

A növénytermesztés diverzifikálása kevésbé előnyös a talaj számára, mint a vetésforgó

40

A növénytermesztés diverzifikálásának zöldítési gyakorlata egy 2014-ig hatályos, a vetésforgóra vonatkozó opcionális GAEC-előírást váltott fel. A két gyakorlat között jelentősek a különbségek. Vetésforgó alkalmazásakor a termelők az egyes parcellákon termesztett növényeket évről évre más növénnyel váltják fel. Ez fékezi a talaj tápanyagainak kimerülését és a kórokozók elterjedését. Noha előírás, hogy adott évben egy gazdaságban legalább két fajta növénykultúra legyen, a növénytermesztés diverzifikálása nem garantálja, hogy a földterületeken idővel hasonló változás menjen végbe.

41

A 2011-es hatásvizsgálatban a Bizottság elismerte: „előfordulhat, hogy a növénytermesztés diverzifikálása nem jár a vetésforgó valamennyi környezeti előnyével”, de úgy ítélte meg, hogy az előbbi jobban illik a közvetlen kifizetések éves jellegéhez. Aggodalmak merültek fel annak kapcsán is, hogy a vetésforgós előírásoknak való megfelelést nehezebb ellenőrizni, különösen ha megváltozik a parcellák alakja vagy tulajdonosa.

42

A Bizottság elismerte azt is, hogy egy a hüvelyesekre vonatkozó termesztés-diverzifikálási előírás növelheti az intézkedés környezeti és éghajlati hasznát. Ez az elképzelés azonban nem talált utat a Bizottság javaslatába, mivel aggályosnak ítélték, hogy egy ilyen előírást össze lehetne egyeztetni a Kereskedelmi Világszervezet szabályaival⁴⁹. Végül a hüvelyes növények a zöldítésbe az ökológiai jelentőségű területek típusainak egyikeként (nitrogénmegkötő növények) kerültek bele.

Célirányosabbá tétellel növelni lehetne a gyepterületek védelmének a mezőgazdasági földterülethez kapcsolódó nettó összkibocsátásra gyakorolt hatását

43

A 7. ábra tanúsága szerint az állandó gyepterületek aránya az Unióban, amely jelenleg kb. 30%, nem sokat változott az elmúlt évtizedben. Igaz ugyan, hogy a 2007–2014-ben érvényes (elsősorban 2005-ös adatokon alapuló) referenciaarányhoz képest a 2016-os éves arány 1,5 százalékponttal növekedett, ám emögött az rejlik, hogy a bejelentett állandó gyepterület több mint 3 millió hektárral, vagyis 7,2%-kal csökkent.

44

Az állandó gyepterület aránya elsősorban azért nőtt, mert a bejelentett állandó gyepterületnek – a tört számlálójának – a csökkenése lassabb volt, mint a tört nevezőjéé, vagyis az összes bejelentett mezőgazdasági területé. Az utóbbi 11,7%-kal (több mint 19 millió hektárral) csökkent. Ezenkívül az állandó gyepterület jelenlegi meghatározása tágabb, mint régebben volt, hisz beleszámítanak az olyan legelők is, ahol nincsen túlsúlyban a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövény. Az Unió egészére vonatkozó adatokban kiegyenlítődnek a tagállamonként mutatkozó jelentős eltérések (lásd: I. melléklet).

45

Az állandó gyepterületeknek környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületként történő kijelölése új, parcellaszintű védelmet nyújt az állandó gyepterületeknek az átalakítással szemben. Ennek az újfajta védelemnek azonban korlátozott a kiterjedése: az Unió valamennyi állandó gyepterületének 16%-a minősül környezeti szempontból érzékenynek (a tagállamok között jelentős eltérések vannak).

46

Továbbá, amint a II. mellékletben is látható, a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek 96%-a Natura 2000 területeken belül található, amelyek az Unió összes állandó gyepterületének mindössze 18%-át fedik le. Tekintve, hogy a Natura 2000 területek határait biodiverzitási vonatkozású kritériumok alapján jelölték ki, a biodiverzitás szempontjából kedvező, hogy a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek ilyen mértékben koncentrálódnak ezeken a területeken. A szénkészletek megőrzésének szempontjából azonban – ami az állandó gyepterület fenntartása zöldítési gyakorlatának legfontosabb kimondott célkitűzése – az állandó gyepterületek átalakítással és megműveléssel szembeni megóvásának az olyan parcellákra kellene összpontosítania, ahol már magas a talajban felhalmozódott széntartalom; márpedig számos ilyen parcella valószínűleg a Natura 2000 területeken kívül található. Eddig csak hat tagállam hozott olyan döntést, hogy Natura 2000 területeken kívül jelöl ki környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületeket⁵⁰.

Az ökológiai jelentőségű termőterületek túlsúlya az elégtelen irányítási követelményekkel együtt csökkenti a zöldítésnek a biodiverzitással kapcsolatos potenciális hasznát

47

Amint a 9. bekezdésben említettük, a tagállamok által a zöldítés megvalósításának terén meghozandó egyik döntés annak megválasztása, hogy milyen módokon fognak eleget tenni az ökológiai jelentőségű terület követelményének. A tagállamok 19 különböző mód közül választhatnak, ebből ötöt lehet összeegyeztetni a mezőgazdasági termeléssel (lásd: 8. ábra). Mind a 28 tagállam választott olyan módot is, ahol szerepel ökológiai jelentőségű termőterület.

48

A tagállamok beszámolóiban szereplő (a III. mellékletben összefoglalt) zöldítési outputmutatók arról tanúskodnak, hogy a gazdaságokban túlsúlyban vannak az ökológiai jelentőségű termőterületek (főként nitrogénmegkötő növények és köztes kultúrák). 2015-ben a mezőgazdasági termelők által szolgáltatott adatok szerint ezek aránya az összes ökológiai jelentőségű terület 54%-a volt, ami a rákövetkező évben 58%-ra nőtt. Az ökológiai jelentőségű termőterületek legelterjedtebb típusa a nitrogénmegkötő növénykultúra, ezt követik a köztes kultúrák.

49

Két 2016-os tanulmány⁵¹ szerint az ökológiai jelentőségű termőterületek két legjelentősebb típusa, a nitrogénmegkötő növénykultúráké és a köztes kultúráké, ugyan nem jár jelentős biodiverzitási haszonnal, de javíthatja a víz- és a talajminőséget, többek között azáltal, hogy növeli a talaj szerves széntartalmát⁵².

50

Nagymértékben függ az egyes gazdálkodási gyakorlatokra vonatkozó további követelményektől (ilyen pl. a műtrágyák és növényvédő szerek használatának korlátozása vagy annak megszabása, hogy legalább meddig tartson egy terület növényfedettsége), hogy az ökológiai jelentőségű területek különböző típusai hogyan hatnak a biodiverzitásra. Az általunk megvizsgált öt tagállam közül csak Hollandiában vezettek be az uniós szabályok által előírt minimumon túlmenő követelményeket a gazdálkodási gyakorlatokra nézve (a növényvédő szerek használatának korlátozása köztes kultúráknál). A Bizottságnak az ökológiai jelentőségű területekről készült legutóbbi jelentése⁵³ is arra a következtetésre jutott, hogy kevés tagállam választott olyan lehetőséget, amelynek célja az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó kötelezettség eredményesebbé tétele környezetvédelmi szempontból. Ezt a problémát a Bizottság a másodlagos jogszabályok közelmúltbeli módosításakor⁵⁴ úgy igyekezett kezelni, hogy az ökológiai jelentőségű termőterületeken megtiltotta a növényvédő szerek használatát. Ugyanez a módosítás számos egyszerűsítési intézkedést is bevezetett (lásd: 66. bekezdés).

A tagállamok inkább a gazdálkodók terhei és saját terheik csökkentésére használják fel a zöldítési szabályokat, mintsem a várható környezetvédelmi és éghajlati haszon maximalizálására

51

A tagállamok jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkeznek zöldítési intézkedéseik megvalósításánál, különösen az ökológiai jelentőségű területek típusainak megválasztásában és a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek kijelölésében⁵⁵.

52

Az általunk megvizsgált öt tagállam esetében a döntések fő indítóoka a mezőgazdasági termelőkre és a hatóságokra háruló terhelés korlátozása volt. A tagállamok általában az ökológiai jelentőségű területek azon típusait részesítették előnyben, amelyek már megszokottnak számítottak a gazdálkodási gyakorlatukban. Szerepet játszott az is, hogy egyes típusoknál technikai nehézségek adódtak az ellenőrzéssel, másoknál pedig az informatikai rendszerek kialakításával (lásd: 67. bekezdés és 5. háttérmagyarázat). A zöldítés környezeti és éghajlati hasznának maximalizálása csak másodlagos jelentőséggel bírt.

53

Az öt tagállam közül csak kettő (Hollandia és Lengyelország) rendelt meg tanulmányokat vagy szakértői véleményeket a zöldítés különböző végrehajtási lehetőségei környezeti és éghajlati hatásainak elemzésére. A hatóságok mindkét tagállamban úgy döntöttek, hogy egyes fő ajánlásokat nem fogadnak meg, és inkább olyan lehetőségeket részesítenek előnyben, amelyek kevesebb erőfeszítést igényelnek a gazdálkodók részéről (lásd: 2. táblázat).

2. táblázat

A tagállamok szelektíven használták fel a zöldítés végrehajtására vonatkozó tudományos ajánlásokat

Az ökológiai jelentőségű terület típusa	Ajánlják a szakértők a biodiverzitási előnyök miatt?	Kiválasztották a tagállami hatóságok?	Megfogadták a tagállami hatóságok a szakértők tanácsait?
Hollandia
táblaszegélyek	√	√	√
ugar	×	×	√
rövid rotációs idejű sarjerdő	×	√	×
nitrogénmegkötő növények	×	√	×
köztes kultúrák	×	√	×
Lengyelország
védelmi sávok	√	√	√
vizesárkok	×	√	×
rövid rotációs idejű sarjerdő	×	√	×

Forrás: A Számvevőszék ellenőrzési eredményei.

54

A Bizottság felügyeli a zöldítés tagállamok általi végrehajtását. Ezt a tevékenységét a 69. bekezdés írja le. Amint azonban azt a 3. háttérmagyarázat is szemlélteti, a Bizottság nagyon korlátozott hatáskörrel tudja csak ösztönözni a tagállamokat arra, hogy a zöldítés végrehajtása során jobban vegyék figyelembe a környezetvédelmi szempontokat.

A zöldítés kevéssé hatott a második pilléres környezetvédelmi intézkedésekre

55

A zöldítés bevezetésétől többek között várható lett volna olyan pozitív hatás, hogy ambiciózusabb környezetvédelmi és éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések kerülnek a vidékfejlesztési kiadások középpontjába. Nem találtunk azonban arra utaló jelet, hogy történt volna ilyen pozitív változás.

56

Az általunk vizsgált öt tagállamban az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés keretében megvalósuló jelenlegi művelettípusokat (ezek a mezőgazdasági termelő által vállalható különböző kötelezettségvállalási csomagok) összehasonlítottuk az előző programozási időszak (2007–2013) megfelelő művelettípusaival. Ennek alapján értékeltük, hogy a tagállamok emelték-e az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés alapértékét, és hogy ez a változás a zöldítés bevezetésének tulajdonítható-e.

57

Elemzésünk szerint összességében erős folytonosság mutatkozott az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés keretében végzett műveletekben. A termelőknek jelenleg ajánlott kötelezettségvállalások gyakran megegyeznek a 2007–2013-as időszak kötelezettségvállalásaival. Megállapításunk szerint szinte egyik vizsgált művelettípus alapértékét sem emelték a 2014–2020-as időszakban (legalábbis a zöldítés vonatkozásában nem). Erre a legtöbb esetben nem is volt szükség, hiszen az alapérték már az előző időszakban is meghaladta a zöldítés értelmében előírtakat. Más esetekben az érintett kötelezettségvállalásoknak semmi közük sem volt a zöldítési gyakorlatokhoz.

A zöldítés bonyolultabbá teszi a KAP-ot

A zöldítés átfedésben van a KAP más környezetvédelmi eszközeivel, de a Bizottság és a tagállamok enyhítik a „talált pénz” hatás és a kettős finanszírozás kapcsolódó kockázatát

58

A KAP három zöldítési eszközének a 7. bekezdésben tárgyalt és az 1. ábrán bemutatott piramismodellje idealizált ábrázolása annak az elvnek, hogy a zöldítésnek túl kellene lépnie a kölcsönös megfeleltetésen, és a vidékfejlesztési intézkedések kiindulási alapját⁵⁶ kellene adnia. A valóságban ez nem mindig van így, és jelentős átfedések mutatkoznak a zöldítés és a piramis két másik rétege között, amint azt a 9. ábra szemlélteti.

A zöldítés és a kölcsönös megfeleltetés között gyakoriak az átfedések, de a „talált pénz” hatás kockázatát csökkenti, hogy a részletes előírások eltérnek egymástól

59

A zöldítés és a kölcsönös megfeleltetés közötti átfedések olyan tulajdonságokat vagy gyakorlatokat érintenek, amelyek a GAEC vagy a JFGK keretében védettek vagy elő vannak írva, ugyanakkor abból a célból is bejelenthetőek, hogy az ökológiai jelentőségű területekre vonatkozó követelménynek való megfelelést igazolják. Az ökológiai jelentőségű területek főbb érintett típusai a köztes kultúrák, a védelmi sávok és a különböző tájképi elemek jelenléte. Amint a 10. ábrán látható, az öt kiválasztott tagállam közül négyben találtunk ilyen átfedéseket.

60

Az ilyen átfedések „talált pénz” hatással járnak, amelyet a legtöbb esetben enyhítenek a zöldítési és a kölcsönös megfeleltetési követelmények közötti különbségek (pl. a köztes kultúrák esetében zöldítési előírás legalább két növényfaj keverése, míg a 4. GAEC vagy az 1. JFGK előírásai értelmében rendszerint elegendő egy növényfaj is).

61

A vizsgált tagállamok általában nem vezettek be további korlátozásokat, eljárásokat vagy ellenőrzéseket a kölcsönös megfeleltetés követelményeivel való átfedésből eredő „talált pénz” hatás megelőzésére vagy korlátozására. Egy kivételt találtunk: Hollandiában az 1. JFGK keretében előírt köztes kultúrákat nem lehet ökológiai jelentőségű területeként bejelenteni.

A zöldítés és a vidékfejlesztés közötti átfedéseket (a KAP második pillére) a tagállamok általában megfelelően kezelik

62

A vidékfejlesztés keretében a zöldítési és a környezetvédelmi intézkedések – pl. az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedések⁵⁷ – között akkor fordulhatnak elő átfedések, ha a mezőgazdasági termelők olyan második pilléres kötelezettségvállalásokat tesznek, amelyek hasonló jellegűek, mint a szokásos zöldítési követelmények. Ilyen átfedések azért lehetségesek, mert az uniós jog nem írja elő, hogy a zöldítési kötelezettségek részét képezzék a vonatkozó vidékfejlesztési minimumnak⁵⁸. Az uniós szabályok⁵⁹ arra azonban arra kötelezik a tagállamokat, hogy megelőzzék a zöldítési gyakorlatok kettős finanszírozását, szükség esetén a vidékfejlesztés keretében a termelőknek kifizetett összegek csökkentésével. A Bizottság részletes útmutatást adott ki a tagállamok számára az ilyen kettős finanszírozás megelőzéséről (lásd még: 68. bekezdés).

63

Az ellenőrzésünk által (öt esetben helyszíni vizsgálat vagy videokonferencia, tíz esetben dokumentációs áttekintés révén) érintett 15 tagállamban (lásd: 12. bekezdés) az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés keretében végzett különböző művelettípusokat (vagyis kötelezettségvállalási csomagokat) vizsgáltunk. Megállapításunk szerint a mintánkban szereplő műveletek egyharmadában volt a zöldítési követelményekkel átfedést mutató kötelezettségvállalás. Megállapítottuk azt is, hogy a tagállamok általában tisztában voltak ezekkel az átfedésekkel, és külön – egyes esetekben igen bonyolult – eljárásokat dolgoztak ki a kettős finanszírozás lehetőségének kizárására.

64

A 4. háttérmagyarázat példákkal szolgál az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó agrár-környezetvédelmi intézkedés keretében vállalt kötelezettségek és a zöldítési gyakorlatok közötti átfedésekre, valamint a kettős finanszírozás megelőzésére alkalmazott különböző tagállami módszerekre.

A zöldítési szabályok bonyolultsága gondokat okoz, amelyeket a Bizottság részben megoldott

65

A termelők kifogásolják a zöldítési szabályok bonyolultságát. A zöldítés végrehajtásának első évében szerzett tapasztalatokról folytatott nyilvános konzultáció során adott válaszaiban a COPA-COGECA – a mezőgazdasági termelőket uniós szinten képviselő szervezet – úgy ítélte meg, hogy a zöldítési gyakorlatok végrehajtására vonatkozó szabályozást nemcsak betartani, hanem már megérteni is nehéz.

66

„Az ökologizálás helyzetének áttekintése egy év elteltével”⁶⁰ c. dokumentumában a Bizottság javaslatot tett egyes zöldítési követelmények egyszerűsítésére és összehangolására, ahol ez a környezeti haszon csökkentése nélkül lehetséges. A dokumentum felsorolt olyan jobbítási lehetőségeket, mint például az ökológiai jelentőségű területek egyes hasonló típusainak (pl. védelmi sávok és táblaszegélyek) egyesítése, bizonyos irányítási gyakorlatok és időkorlátok lazítása, valamint a tájképi elemek méretére és elhelyezkedésére vonatkozó tűréshatárok növelése. Ezeket az egyszerűsítési intézkedéseket a Bizottság belefoglalta a másodlagos jogszabályok közelmúltbeli módosításába⁶¹. Ugyanez a módosítás vezette be a növényvédő szerek használatának tilalmát az ökológiai jelentőségű termőterületeken (lásd: 50. bekezdés).

67

A zöldítés végrehajtása nem volt egyszerű feladat a tagállamok számára. Először is jelentős pénzügyi és szervezési erőfeszítéseket tett szükségessé. Alkalmassá kellett tenni a meglévő informatikai rendszereket, elsősorban a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszereket (MePAR)⁶² azokban a tagállamokban, amelyek az ökológiai jelentőségű területek állandó jellegű típusait választották (vagyis bármely tájképi elemet a táblaszegély kivételével, valamint a teraszos művelést, az agrárerdészetet, rövid rotációs idejű sarjerdővel fedett területeket és erdősített területeket). A 5. háttérmagyarázat szemlélteti, hogy az ökológiai jelentőségű területekkel kapcsolatos réteg terhet jelentő létrehozása hogyan befolyásolhatja a tagállamok választásait ezen a téren.

68

Ezenkívül a tagállam szerint egyes zöldítési szabályok zavarosak. A tagállamok kérdéseket tettek fel a Bizottságnak a zöldítési kifizetés végrehajtásának különböző aspektusairól. A Bizottság a kérdéseket és rájuk adott válaszait egy erre a célra szolgáló, valamennyi tagállam számára hozzáférhető webes platformon tette közzé. A 6. háttérmagyarázat példaként kiemel egy feltett kérdést. Ugyanezt a platformot használták a zöldítésre vonatkozó más útmutatások terjesztésére is, mint pl. szakértői csoportok üléseinek következtetései és a végrehajtás legfontosabb szempontjait összefoglaló iránymutató dokumentumok. Az általunk vizsgált öt tagállam általában elégedett volt a Bizottságtól kapott útmutatás minőségével és időbeliségével.

69

A Bizottságnak figyelemmel kell kísérnie a zöldítés tagállami végrehajtását. Erre vonatkozó felelősségének fontos része, hogy rendszeresen ellenőrizze a tagállamok által benyújtandó különböző értesítéseket a zöldítés végrehajtására vonatkozó döntéseikről és az egyes mezőgazdasági üzemeknél tapasztalt zöldítési outputokról. Megállapításunk szerint a Bizottság megfelelően teljesítette ezeket a feladatokat. Kiemelendő, hogy rendszeresen azonosítja és nyomon követi az érintett tagállamoknál a késedelmes információszolgáltatással⁶³ vagy az uniós szabályok helytelen alkalmazásával kapcsolatos különböző problémákat. Amint azonban arra az 54. bekezdés és a 3. háttérmagyarázat is rámutat, a Bizottság nem kötelezheti a tagállamokat arra, hogy a zöldítés végrehajtásának a környezet és az éghajlat szempontjából kedvezőbb lehetőségeit támogassák.

A zöldítési gyakorlatok hasonlítanak a jó mezőgazdasági és környezeti állapot előírásaihoz, de a zöldítési szabályoknak való meg nem felelés nagyobb összegű szankciót von maga után

70

A zöldítés bevezetése előtt a KAP közvetlen kifizetései, illetve az Unió környezeti és éghajlati célkitűzései között csak a kölcsönös megfeleltetés teremtett kapcsolatot. Akárcsak a zöldítés esetében, a KAP közvetlen kifizetéseiben részesülő mezőgazdasági termelők számára kötelező a kölcsönös megfeleltetés. A különbség az, hogy a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek teljesítéséért nem jár jutalom. A kölcsönös megfeleltetés szabályainak megszegése szankciót vonhat maga után, mégpedig a kedvezményezettnek folyósított valamennyi közvetlen kifizetés csökkentését (általában 1–5%-kal). A zöldítés keretében a termelő külön kifizetésben részesül a kötelező gyakorlatok alkalmazásáért. A szabályoknak való meg nem felelésért kiszabott kifizetéscsökkentés nagyjából arányban van a meg nem felelő terület részarányával a zöldítési kötelezettségvállalások által érintett teljes mezőgazdasági területen belül, és a kifizetésnek akár 100%-át is elérheti⁶⁴. A 2017-es igénylési évtől kezdődően ezeken a csökkentéseken felül adminisztratív szankciók alkalmazására is sor fog kerülni ott, ahol az eredeti csökkentés meghaladja a 3%-ot. Ennek a szankciónak a nagysága a 2017-es igénylési évben a termelő zöldítési kifizetésének legfeljebb 20%-a, a 2018-as igénylési évtől kezdve pedig 25%-a lehet.

71

A gyakorlatban a zöldítés meglehetősen hasonlóan működik, mint a kölcsönös megfeleltetés⁶⁵. A zöldítési kifizetés úgy jelenik meg, mint a gazdálkodók által nyújtott környezeti és éghajlati jellegű közjavak díjazása. A zöldítés rendszere ugyanakkor olyan mechanizmusnak is tekinthető, amely a jövedelemtámogatási rendszerhez kapcsolódó (a jó mezőgazdasági és környezeti állapot előírásaihoz hasonló) környezeti és éghajlati alapfeltételeknek való meg nem felelést szankcionálja. A kölcsönös megfeleltetéshez képest a zöldítésnél az egyetlen jelentős különbség az, hogy a szabályok jelentős mértékű megsértése itt általában magasabb szankciót von maga után.

Következtetések és ajánlások

72

Jelentésünk fő ellenőrzési kérdése az volt, hogy a zöldítés révén lehetséges volt-e az uniós jogszabályokban meghatározott célkitűzéssel összhangban javítani a KAP környezetvédelmi és éghajlat-politikai teljesítményét.

73

Általános következtetésünk szerint jelenlegi végrehajtási formájában a zöldítés valószínűleg nem növeli jelentősen a KAP környezetvédelmi és éghajlati teljesítményét.

74

Hogy választ adhassunk a fő ellenőrzési kérdésre, a következőket vizsgáltuk meg:

1. a beavatkozási logika, az egyértelmű és kellően ambiciózus zöldítési célértékek megléte és a szakpolitika költségvetési juttatásainak indokoltsága (lásd: 13–25. bekezdés);
2. a környezet és az éghajlat szempontjából a zöldítéstől várható haszon (lásd: 26–57. bekezdés);
3. mennyiben teszi bonyolultabbá a zöldítés a KAP-ot (lásd: 58–71. bekezdés).

75

A zöldítés két külön célt szolgál. Célja egyrészt a KAP környezetvédelmi és éghajlat-politikai teljesítményének javítása, másrészről – mint közvetlen kifizetés a KAP keretében – a mezőgazdasági termelők jövedelmének támogatására szolgáló eszköz is. A szabályozásban e két célkitűzés közül kifejezetten csak az első szerepel (lásd: 13–14. bekezdés).

76

A zöld kifizetésnek nincs teljesen kidolgozott beavatkozási logikája. A Bizottság nem határozott meg konkrét célértékeket, és más módon sem pontosította, hogy mi várható el a zöldítéstől a környezetvédelem és az éghajlat szempontjából. A szakpolitika eredményességének bármilyen értékelését befolyásolja ezenkívül, hogy csak részleges ismeretekkel rendelkezünk a kiindulási helyzetről, különösen a biodiverzitást és a talajminőséget illetően, beleértve a talaj szerves széntartalmát (lásd: 15–16. bekezdés).

77

A Bizottság zöldítésre irányuló eredeti javaslata környezetvédelmi szempontból ambiciózusabb volt. A javasolt finanszírozás mértéke a szakpolitika környezetvédelmi tartalmának későbbi felhígítása után sem változott. Ezt kezdettől a KAP közvetlen kifizetéseinek 30%-ában állapították meg. A zöldítési támogatások átlagosan jelentősen meghaladják a mezőgazdasági termelőknek a zöldítési követelmények betartása miatt felmerülő költségeit (beleértve a jövedelemkiesést is). Ezt az okozza, hogy a zöldítési költségvetést úgy határozták meg, hogy nem vették tekintetbe a szakpolitika környezetvédelmi ambíciójának szintjét. A zöldítés alapvetően továbbra is jövedelemtámogatási rendszerként működik (lásd: 17–25. bekezdés).

78

A zöldítéstől valószínűen nem várható jelentős környezeti és éghajlati haszon, elsősorban a szakpolitikára jellemző „talált pénz” hatás miatt. A „talált pénz” hatás zömmel a zöldítési követelmények szerény voltának tulajdonítható, hiszen azok általában csak a szokásos gazdálkodási gyakorlatot tükrözik. Továbbá, miután számos esetben adható mentesség, a legtöbb termelő (65%) úgy részesülhet zöldítési kifizetésben, hogy valóban nincsenek zöldítési kötelezettségei. Ebből következően a zöldítés az Unió mezőgazdasági területeinek csak igen kis részén eredményez pozitív változást a gazdálkodási gyakorlatokban. Becslésünk szerint a gazdálkodók csupán a szántóterületek mintegy 3,5%-án, vagyis az Unió teljes mezőgazdasági területének mintegy 2%-án hoztak létre új ökológiai jelentőségű területeket, illetve fokozták a növénytermesztés diverzifikálását. Ezenkívül a Közös Kutatóközpont egy tanulmánya szerint az állandó gyepterületekre vonatkozó új zöldítési követelmények csak az Unió mezőgazdasági földterületének 1,5%-ánál okoztak változást a gazdálkodási gyakorlatban. Összesen az Unióban művelt területek mintegy 5%-ánál került sor a zöldítés miatt átcsoportosításra (lásd: 26–39. bekezdés).

79

Megállapítottuk azt is, hogy bizonyos kialakítási korlátok csökkentették a három zöldítési gyakorlat eredményességét. A növénytermesztés diverzifikálása nem járt a vetésforgó valamennyi környezeti előnyével. A környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek kijelölése elsősorban biodiverzitással kapcsolatos kritériumokon alapult, és nem irányult kellően a Natura 2000 területeken kívül eső, szénben gazdag állandó gyepterületekre. Végezetül az ökológiai jelentőségű termőterületek túlsúlya és az elégtelen irányítási követelmények korlátozták az ökológiai jelentőségű területeknek a biodiverzitásra gyakorolt pozitív hatását (lásd: 40–50. bekezdés).

80

A tagállamok jelentős rugalmassággal valósíthatják meg a zöldítést, különösen az ökológiai jelentőségű területek típusainak megválasztását és a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek kijelölését. Megállapítottuk, hogy a tagállamok rendszerint nem használják ki ezt a rugalmasságot a szakpolitika környezeti és éghajlati hasznának maximalizálására. Nem próbálják meg felmérni és megcélozni a zöldítési gyakorlatokkal kezelhető környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos szükségleteket. Inkább úgy igyekeznek megvalósítani a zöldítést, hogy az a lehető legkisebb terhelést jelentse maguk és mezőgazdasági termelőik számára. A Bizottság nagyon korlátozott hatáskörrel tudja csak ösztönözni a tagállamokat arra, hogy a zöldítésnek a nagyobb környezeti haszonnal járó végrehajtási lehetőségeit válasszák (lásd: 51–54. bekezdés).

81

A zöldítés kevéssé hatott a második pilléres környezetvédelmi intézkedések alapértékére, főként azért, mert a mezőgazdasági termelőknek az ezen intézkedések keretében javasolt kötelezettségvállalások már a zöldítési kifizetés bevezetése előtt is meghaladták a zöldítési követelményeket (lásd: 55–57. bekezdés).

82

A zöldítés bonyolultabbá teszi a KAP-ot, méghozzá jelentősebb mértékben, mint amennyi eredmény a szakpolitikától valószínűen elvárható (lásd: 78–81. bekezdés). A bonyolultságot nem utolsó sorban az növeli, hogy a zöldítés átfedésben van a KAP egyéb környezetvédelmi eszközeivel (a kölcsönös megfeleltetéssel és a második pilléres környezetvédelmi intézkedésekkel), ami a „talált pénz” hatás és a kettős finanszírozás kockázatát hordozza magában. A Bizottság és a tagállamok bizonyos döntései és intézkedései enyhítik ezeket a kockázatokat. A másodlagos jogszabályok közelmúltbeli módosítása igyekezett tekintetbe venni a termelőknek és a tagállamoknak a szakpolitika bonyolultságával kapcsolatos egyes aggodalmait. Megállapítottuk azt is, hogy megfelelő volt a zöldítés tagállami megvalósításának Bizottság általi felügyelete (lásd: 58–69. bekezdés).

83

A zöldítés annyiban hasonlít a GAEC előírásaira, hogy lényegében ez is a környezet állapotára vonatkozó, a jövedelemtámogatás kapcsán betartandó alapvető feltételrendszer. A különbség az, hogy a zöldítési szabályoknak való meg nem felelés nagyobb összegű szankciót von maga után (lásd: 70–71. bekezdés).

1. ajánlás

A KAP következő reformjához a Bizottság dolgozzon ki hiánytalan beavatkozási logikát az Unió környezetvédelmi és éghajlatváltozással kapcsolatos, a mezőgazdaság területét érintő intézkedéseihez, konkrét célértékekkel és a szóban forgó jelenségekre vonatkozó aktuális tudományos ismeretek figyelembevételével.

1. A beavatkozási logika részeként a Bizottság határozza meg a szükségleteket, inputokat, folyamatokat, végeredményeket, eredményeket, hatásokat és a releváns külső tényezőket.
2. A Bizottság határozzon meg konkrét célértékeket arra nézve, hogy a KAP hogyan járuljon hozzá az Unió környezeti és éghajlattal kapcsolatos célkitűzéseihez.
3. Az eredményes szakpolitika kialakítása, majd végrehajtásának nyomon követése és értékelése érdekében a Bizottság dolgozzon ki modelleket és adatkészleteket a biodiverzitásra, a talaj állapotára (beleértve a talaj széntartalmát) és egyéb releváns környezetvédelmi és éghajlatváltozással kapcsolatos témákra nézve.

Megvalósítási határidő: 2019 vége.

2. ajánlás

A KAP következő reformjához elkészítendő javaslatának kidolgozásakor a Bizottság tekintse át és mérje fel a jelenlegi KAP végrehajtását. E javaslatának kidolgozásakor a Bizottságot a következő alapelvek vezessék:

1. A mezőgazdasági termelők csak akkor részesüljenek KAP-kifizetésekben, ha megfelelnek az alapvető környezeti szabályok egy olyan együttesének,
   1. amelybe beletartoznak mind a jelenlegi GAEC-előírások, mind az általánossá tett zöldítési követelmények (amelyek külön-külön is meghaladják a környezetvédelmi jogszabályok előírásait). Ez egyszerűbbé tenné a KAP közvetlen kifizetéseinek rendszerét, kiküszöbölve a lényegében hasonló eszközök közötti mesterséges és zavaró különbségtételt.
   2. A szabályok ezen együttesének való meg nem felelést sújtó szankciók rendelkezzenek elégséges visszatartó hatással.
   3. A kettős finanszírozás elkerülése érdekében a mezőgazdaságra vonatkozó valamennyi programozott fellépés esetében minden ilyen alapvető normát maradéktalanul építsenek be a környezeti alapminimumba.
2. A konkrét helyi, környezeti és éghajlati igények megfelelő módon kezelhetőek olyan erőteljesebben programozott agrárfellépés révén, amely:
   1. teljesítménycélok elérésén alapul;
   2. illetve olyan finanszírozás révén, amely tükrözi a környezeti alapminimumon túlmenő fellépések és gyakorlatok kapcsán felmerült átlagos becsült költségeket, illetve elmaradt bevételeket.
3. Amikor a tagállamok a KAP végrehajtásában választási lehetőséggel bírnak, a végrehajtás előtt legyenek képesek bizonyítani, hogy az általuk választott lehetőségek eredményesek és hatékonyak a szakpolitikai célok elérése szempontjából.

Megvalósítási határidő: 2019 vége.

A jelentést 2017. november 15-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

Glosszárium és rövidítések

DG AGRI: Az Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatósága.

DG CLIMA: Az Európai Bizottság Éghajlat-politikai Főigazgatósága.

DG ENV: Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága.

EFA: Ökológiai jelentőségű területek. Gazdaságokhoz tartozó olyan földterületek, amelyeken bizonyos környezeti szempontból előnyös gyakorlatokat folytatnak vagy azokat ilyen hasznosításnak vetik alá. A zöldítés keretében a gazdaságoknak általában szántóterületük legalább 5%-át kell ökológiai jelentőségű területként kezelniük.

ESPG: Környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterület. Elsősorban a Natura 2000 övezeteken belül található állandógyepterület-parcellákról van szó, amelyeket a tagállamok azok biodiverzitás szempontjából vett jelentősége miatt jelöltek ki, elsősorban a védett gyepterületeken élő állatfajtákra és azok élőhelyeire való tekintettel. A zöldítés keretében ezeknél a parcelláknál nem lehet áttérni más földhasználati kategóriára és nem lehet őket megművelni.

EU: Európai Unió.

GAEC: Jó mezőgazdasági és környezeti állapot. Gyűjtőfogalom: a kölcsönös megfeleltetés keretében alkalmazandó, a földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotát meghatározó alapvető szabálykészlet.

JFGK: Jogszabályba foglalt gazdálkodási követelmények. Gyűjtőfogalom: a környezetvédelemre, az éghajlatváltozásra, a köz-, állat- és növényegészségügyre, valamint az állatjóllétre vonatkozó uniós szabályozás által meghatározott kötelezettségek.

JRC: Közös Kutatóközpont. Az Európai Bizottság egyik főigazgatósága.

KAP: Közös agrárpolitika. Azoknak a jogszabályoknak és gyakorlatoknak az összessége, amelyeket az Európai Unió a közös, egységesített agrárpolitika biztosítása érdekében alkalmaz. Az eredeti intézkedések bevezetésére 1962-ben került sor. A szakpolitikát azóta átdolgozták, fejlesztették, illetve több ízben meg is reformálták.

A KAP első pillére: A közös agrárpolitika azon része, amely a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetéseket és a piaci intézkedéseket foglalja magában.

A KAP második pillére: A közös agrárpolitika azon része, amely a vidékfejlesztési intézkedéseket foglalja magában.

Kölcsönös megfeleltetés: Ez a rendszer a legtöbb KAP-kifizetést a földterületek jó mezőgazdasági és környezeti állapotát (GAEC) biztosító alapvető szabályok, valamint az ún. jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények (JFGK) betartásától teszi függővé. A JFGK-követelményeket a környezetvédelemre, az éghajlatváltozásra, a köz-, állat- és növényegészségügyre, valamint az állatjóllétre vonatkozó megfelelő uniós szabályozás határozza meg.

Közvetlen kifizetések: Közvetlenül a mezőgazdasági termelőknek juttatott, számukra védőhálót biztosító kifizetések, melyeket elsősorban a termeléshez nem kapcsolódó alapvető jövedelemtámogatás formájában folyósítanak. E kifizetések segítenek stabilizálni a piacokon történő értékesítésből eredően változó szintű termelői jövedelmeket. A közvetlen kifizetéseket a KAP „első pillérének” is nevezett Európai Mezőgazdasági Garanciaalap biztosítja.

Mezőgazdasági üzem: Gazdaság, vagyis egyazon tagállam területén található, ugyanazon mezőgazdasági termelő (aki lehet természetes vagy jogi személy, illetve ilyen személyek csoportja) által kezelt, mezőgazdasági tevékenységre használt földterületek és állatok összessége.

Natura 2000: A természetmegőrzési területek legnagyobb összefüggő ökológiai hálózata a világon, amely az Unió földterületének 18%-ára és jelentős tengeri területekre terjed ki.

„Talált pénz” hatás: Olyan helyzet, amikor valamely támogatott művelet vagy projekt a köztámogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna.

Vidékfejlesztés: Az Unió vidéki területeinek gazdasági, környezeti és társadalmi szükségleteire irányuló uniós szakpolitika, amelyet általában a KAP második pillérének neveznek. A vidékfejlesztési kifizetéseket az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból folyósítják, tagállami társfinanszírozással.Összefoglalás

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve irányítási területekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Phil Wynn Owen számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara fogadta el. Az ellenőrzést Samo Jereb számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítésében segítségére volt Jerneja Vrabič attasé, Robert Markus ügyvezető és Michał Machowski feladatfelelős. Az ellenőrző csoport tagja volt még Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckevičienė és Krzysztof Zalega.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8661-1	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/094067	QJ-AB-17-021-HU-N
HTML	ISBN 978-92-872-8680-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/13528	QJ-AB-17-021-HU-Q

© Európai Unió, 2017

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: http://europa.eu/contact

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: http://europa.eu/contact

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://publications.europa.eu/eubookshop). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.