Rohestamistoetus: keerukam sissetulekutoetuste kava ei ole veel keskkonnaalaselt tulemuslik

Kokkuvõte

I

Rohestamistoetus (ehk kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus) on põllumajandustootjatele makstav uut tüüpi otsetoetus, mis võeti kasutusele osana ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) 2013. aasta reformist. Toetus oli kavandatud selleks, et rakendada põhimõtet, mille kohaselt tuleks põllumajandustootjaid premeerida väärtuslike avalike hüvede eest, mida nad pakuvad. Selle mehhanismi kaudu pidi rohestamistoetus suurendama ÜPP üldist keskkonnatoimet.

II

Käesolevas aruandes esitatakse rohestamistoetust käsitleva kontrollikoja auditi tulemused. Peamine auditiküsimus oli, kas rohestamistoetus aitab parandada ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid vastavalt ELi õigusaktides määratletud eesmärkidele.

III

Peamisele auditiküsimusele vastamiseks analüüsis kontrollikoda

• sekkumisloogikat, selgete ja piisavalt ambitsioonikate rohestamistoetusega seotud eesmärkide olemasolu ning poliitikavaldkonna eelarveeraldiste põhjendatust;
• kasu, mida rohestamistoetus keskkonnale ja kliimale eeldatavalt toob;
• seda, kuidas rohestamistoetus suurendab ÜPP keerukust.

IV

Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et rohestamistoetus, nagu seda praegu rakendatakse, ei paranda kuigi tõenäoliselt ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid.

V

Kontrollikoda leidis, et komisjon ei olnud rohestamistoetuse jaoks töötanud välja terviklikku sekkumisloogikat. Ka ei olnud komisjon seadnud selgeid ja piisavalt ambitsioonikaid keskkonnaalaseid eesmärke, mida rohestamistoetusega saavutada. Lisaks ei olnud rohestamistoetuse eelarveeraldised põhjendatud poliitika keskkonnameetmetega. Rohestamistoetuse puhul on sisuliselt ikkagi tegemist sissetulekutoetuste kavaga.

VI

Kontrollikoda leidis ka, et rohestamistoetus ei too märkimisväärset kasu keskkonnale ja kliimale, peamiselt poliitikavaldkonda mõjutava suure tühimõju tõttu. Kontrollikoja hinnangul aitas rohestamistoetus kaasa põllumajandustavade muutmisele vaid 5 % puhul kogu ELi põllumaast.

VII

Kontrollikoda leidis, et poliitika tõenäolised tulemused ei õigusta seda, et rohestamistoetus suurendab ÜPP keerukust. Osaliselt on keerukus põhjustatud kattumisest rohestamistoetuse ja ÜPP muude keskkonnavahendite, sh maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standardite (GAEC), vahel. Rohestamistoetus sarnaneb maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standarditele ka selle poolest, et on olemuselt samuti sissetulekutoetuse puhul kohaldatavate keskkonnanõuete kogum.

VIII

Oma leidude põhjal esitab kontrollikoda järgmised soovitused:

• ÜPP järgmise reformi tarvis peaks komisjon välja töötama tervikliku sekkumisloogika ÜPP panuse jaoks ELi keskkonna- ja kliimaalaste eesmärkide täitmisel (sh konkreetsed sihtmärgid), mis põhineks ajakohasel teaduslikul teabel asjaomaste nähtuste kohta.
• ÜPP järgmise reformi ettepaneku ettevalmistamisel peaks komisjon läbi vaatama praeguse ÜPP rakendamise ja tegema selle kohta kokkuvõtte. Ettepaneku koostamisel peaks komisjon juhinduma järgmistest põhimõtetest:
  • põllumajandustootjad peaksid saama ÜPP makseid ainult juhul, kui nad täidavad peamisi keskkonnanõudeid, mille alla käivad nii kehtivad maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standardid kui üldised rohestamisnõuded (mis peaksid mõlemad olema rangemad keskkonnaalaste õigusaktide nõuetest). Nende nõuete mittetäitmise eest kohaldatavad karistused peaksid olema piisavad, et mõjuda hoiatavalt. Kõik sellised põhinõuded peaksid ka olema täielikult integreeritud iga põllumajandusega seotud kavandatud meetme keskkonnaalasesse võrdlusalusesse;
  • konkreetseid kohalikke keskkonna- ja kliimaalaseid vajadusi saab asjakohaselt hinnata paremini kavandatud põllumajandusmeetmete abil, kusjuures hindamise aluseks on tulemuseesmärkide saavutamine ning rahastamine, mis kajastab kantud kulude keskmist ja ettenähtud keskkonnaalaseid nõudeid ületavate meetmete ja tavade rakendamise tõttu saamata jäänud tulusid;
  • kui liikmesriikidele antakse ÜPP rakendamisel valikuvõimalus, peaksid nad enne ÜPP rakendamist tõendama, et nende valitud lähenemisviis on poliitikaeesmärkide saavutamiseks tulemuslik ja tõhus.

Sissejuhatus

01

Euroopa Liit (EL) maksab põllumajandustootjatele otsetoetusi oma ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) I samba¹ raames. Otsetoetuste peamine eesmärk on toetada põllumajandustootjate sissetulekut. ÜPP-d on aga üha enam kritiseeritud, sest selle raames ei võeta piisavalt meetmeid, et vähendada teatud põllumajandustavade negatiivset mõju keskkonnale ja kliimale².

02

Rohestamistoetus³ ehk kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetus – uut tüüpi otsetoetus, mis võeti kasutusele osana ÜPP 2013. aasta reformist – on kõige värskem katse seda küsimust lahendada. See on ainus otsetoetus, mille peamine eesmärk on „roheline“ – ÜPP üldise keskkonnatoime suurendamine⁴.

03

Oma seadusandliku ettepaneku seletuskirjas⁵ selgitas komisjon, et põllumajanduslikke majapidamisi „on vaja toetada selliste põllumajandustootmise ja tootmistavade rakendamisel ja säilitamisel, millest on kasu keskkonnaalaste ja kliimaeesmärkide saavutamisel, kuna turuhinnad selliste avalike hüvede pakkumist ei kajasta“. ÜPP kogukulude õiguspärasust suurendab ka rõhuasetus avaliku sektori vahendite kasutamisele avalike hüvede jaoks ning põllumajandustootjate premeerimine loodud positiivsete välismõjude eest (st selline positiivne mõju, mille eest ei saa tasu turu kaudu).

04

Rohestamistoetus ei ole vabatahtlik kava. Kõik ÜPP otsetoetuste kavades (põhitoetuskavad või ühtse pindalatoetuse kavad) osalevad põllumajandustootjad peavad taotlema ka rohestamistoetust. Väiksemad põllumajanduslikud majapidamised võivad aga saada seda toetust ka ilma kõiki või lausa ühtegi rohestamisnõuet täitmata. Rohestamisnõuded ei kehti ka põllumajanduslikele majapidamistele, mida loetakse „määratluse kohaselt keskkonnasäästlikuks“: näiteks mahepõllumajandusettevõtted saavad rohestamistoetust, ilma et nad peaksid tõestama kolme rohestamisnõude täitmist.

05

Rohestamisnõuded hõlmavad kolme põllumajandustava, mis kõik peavad olema lihtsad, üldistatud, mittelepingulised ja iga-aastased ning tooma kasu keskkonnale ja kliimale:

1. põllumajanduskultuuride mitmekesistamise raames peavad põllumajandustootjad, kellel on põllumaad enam kui 10 hektarit, kasvatama vähemalt kahte põllumajanduskultuuri. Kui põllumaa on suurem kui 30 hektarit, tuleb kasvatada vähemalt kolme kultuuri. Peamine põllumajanduskultuur ei tohi hõlmata rohkem kui 75 % põllumaast. Põlumajandusettevõtetes, kus tuleb kasvatada vähemalt kolme põllumajanduskultuuri, ei tohi kaks peamist põllumajanduskultuuri hõlmata rohkem kui 95 % põllumaast. Põllumajanduskultuuride mitmekesistamise peamine eesmärk on mulla kvaliteedi parandamine⁶;
2. püsirohumaa säilitamine hõlmab kahte mehhanismi. Liikmesriigid peavad
   • tegema (riiklikul või piirkondlikul tasandil) järelevalvet püsirohumaa osakaalu üle ÜPP otsetoetusi saavast põllumajandusmaast. Kui osakaal langeb võrdlusalusega võrreldes enam kui 5 %, peavad liikmesriigid nõudma põllumajandustootjatelt muu kasutusviisiga maa püsirohumaaks tagasi muutmist;
   • määrama kindlaks keskkonna seisukohast kõige tundlikumad püsirohumaad. Selliste keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade kasutuse muutmine ja kündmine on keelatud.

   ELi õigusaktide alusel säilitatakse püsirohumaad peamiselt CO₂ sidumise eesmärgil⁷. Keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade kaitse on olnud peamine eesmärk bioloogilise mitmekesisuse poolest väärtuslike alade kaitsmisel (lisaks CO₂ sidumise üldeesmärgile);

3. põllumajandustootjad, kellel on põllumaad enam kui 15 hektarit, peavad 5 % põllumaast määratlema ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladena. ELi õigusaktides on nähtud ette 19 ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liiki, mida põllumajandustootjad saavad selle kohustuse täitmisel kasutada (sh kesa, vahekultuuridega alad, lämmastikku siduvad kultuurid ning eri liiki maastikuelemendid). Liikmesriigid võivad aga otsustada pakkuda oma põllumajandustootjatele vähem ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade variante. Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade põhieesmärk on kaitsta ja parandada bioloogilist mitmekesisust⁸.

06

Lisaks rohestamistoetusele on ÜPP-l veel kaks olulist vahendit kliima- ja keskkonnaalaste eesmärkide täitmiseks:

1. nõuetele vastavus on süsteem, mis seob suurema osa ÜPP toetuseid põhistandarditega, et tagada maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisund (GAEC), ja teatud kohustustega, mida tuntakse kohustuslike majandamisnõuetena (SMR). Kohustuslikud majandamisnõuded on määratletud asjakohastes ELi õigusaktides, mis käsitlevad keskkonda, kliimamuutust, rahvatervist, loomatervist, taimetervist ja loomade heaolu. Põllumajandustootjad, kes ei täida neid standardeid ja nõudeid, riskivad karistusega, mis vähendab nende otsetoetusi (enamasti 1–5 %);
2. maaelu arengu keskkonnameetmed (ÜPP II sammas), nagu põllumajanduse keskkonna- ja kliimameede, on rohestamistoetusele sarnased selle poolest, et põllumajandustootjaid premeeritakse, kui nad kasutavad kliimat ja keskkonda säästvaid tavasid. Erinevalt rohestamisest on need meetmed aga lepingulised, ning põllumajandustootjatele on selle kohustuse võtmine vabatahtlik. Põllumajandustootjatele makstavad lisatasud katavad võetud kohustusest põhjustatud lisakulud ja selle tõttu saamata jäänud tulu⁹.

07

Komisjon käsitleb rohestamistoetust kliimat ja keskkonda säästvate ÜPP vahendite kolmeastmelise püramiidi keskmise astmena (vt 1. joonis). Püramiidi alumise astme moodustavad põhistandardid ja nõuetele vastavuse tingimused, mis hõlmavad kõige suuremat põllumajandustootjate rühma ja katavad kõige suurema ala. Maaelu arengu valdkonna ambitsioonikamad keskkonnaalased kohustused, mida kohaldatakse väiksemale vabatahtlike rühmale ja väiksemale alale, moodustavad püramiidi tipu. Nende vahendite abil peaks saavutatama ühine ja üksteist täiendav mõju.

08

EL kulutab uuele rohestamistoetusele märkimisväärse summa: 12 miljardit eurot aastas, mis moodustab 30 % kõikidest ÜPP otsetoetustest ja peaaegu 8 % ELi kogueelarvest. Põllumajandustootjatele (kes said 2015. aastal esitatud taotluste alusel esimese rohestamistoetuse eelarveaastal 2016) tähendab see keskmiselt 80 euro suurust määra hektari kohta aastas, mis teatud ulatuses varieerub liikmesriigiti ja mõnel juhul ka liikmesriigi siseselt. Kui rohestamistoetus kasutusele võeti, suunasid Euroopa Parlament ja nõukogu (eelarvepädevad institutsioonid) selleks vajalikud vahendid ümber teistest otsetoetustest. Seega, nagu näidatud 2. joonisel, on ÜPP otsetoetuste eelarve püsinud ajavahemikul 2013–2017 suhteliselt stabiilsena.

09

Rohestamistoetust rakendatakse koostöös liikmesriikidega, komisjon säilitab üldvastutuse ELi eelarve täitmise eest, kuid delegeerib teatud rakendusülesanded liikmesriikidele. Delegeeritud ülesanded hõlmavad põllumajandustootjatele mõeldud taotluste esitamise süsteemide rajamist ja käitamist, haldus- ja kohapealsete kontrollide tegemist ning õigete toetussummade arvutamist ja väljamaksmist. Rohestamistoetuse puhul peavad liikmesriigid kehtestama ka teatud põhiparameetrid, nagu keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade määramine ja ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liikide valimine.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

10

Kontrollikoja audit hõlmas rohestamistoetuse kavandamist ja selle kahte esimest rakendamisaastat (taotlusaastad 2015 ja 2016), ning selle kava ja muude ÜPP keskkonnavahendite (nõuetele vastavus ja maaelu arengu keskkonnameetmed) vahelist sidusust.

11

Kontrollikoja peamine eesmärk oli hinnata, kas rohestamistoetus aitab parandada ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid vastavalt asjaomastes ELi õigusaktides määratletud eesmärkidele. Peamisele auditiküsimusele vastamiseks analüüsis kontrollikoda

1. sekkumisloogikat, selgete ja piisavalt ambitsioonikate rohestamistoetusega seotud eesmärkide olemasolu ning poliitikavaldkonna eelarveeraldiste põhjendatust;
2. kasu, mida rohestamistoetus eeldatavalt toob keskkonnale ja kliimale;
3. seda, kuidas rohestamistoetus suurendab ÜPP keerukust.

12

Kontrollikoja töö hõlmas

1. mitmetest allikatest pärineva teabe analüüsi (õigusaktid, komisjoni suunised ja töödokumendid, kirja- ja teabevahetus komisjoni ja liikmesriikide vahel, andmed rohestamistoetuse rakendamise kohta ning kirjanduse kriitiline analüüs);
2. komisjoni asjaomaste peadirektoraatide (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, kliimameetmete peadirektoraat, keskkonna peadirektoraat ja Teadusuuringute Ühiskeskus) ja ELi tasandi sidusrühmade (COPA-COGECA ja BirdLife) külastusi;
3. intervjuusid viie liikmesriigi ametiasutustega (küsimustike, külastuste või videokonverentside abil): Kreeka, Hispaania (Castilla ja León), Prantsusmaa (Akvitaania ja Nord-Pas-de-Calais), Madalmaad ja Poola;
4. kümmet muud liikmesriiki hõlmavat topeltrahastamise riski dokumentaalset hindamist: Belgia (Valloonia), Tšehhi Vabariik, Saksamaa (Brandenburg), Iirimaa, Itaalia (Campania), Leedu, Austria, Sloveenia, Soome ja Ühendkuningriik (Wales);
5. 2016. aasta kinnitavas avalduses esitatud kontrollikoja audititulemuste analüüsi, eelkõige rohestamistoetusest tingitud põllumajandustavade muudatuste kohta.

Tähelepanekud

Rohestamistoetusel puudub välja arendatud sekkumisloogika selgelt määratletud ambitsioonikate sihtmärkidega, ning selle eelarve ei ole otseselt seotud poliitikavaldkonna keskkonna- ja kliimaalaste eesmärkide täitmisega

Rohestamistoetusel on kaks eraldiseisvat eesmärki: parandada ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid ning toetada põllumajandustootjate sissetulekut

13

Rohestamistoetus võeti kasutusele selleks, et rakendada põhimõtet, mille kohaselt tuleks põllumajandustootjaid premeerida keskkonnasäästlike avalike hüvede eest, mida nad pakuvad. Uus lähenemisviis kajastub asjaomases ELi õigusaktis rohestamisele seatud eesmärgis, mis on toodud punktis 2: „parandada ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid“.

14

Rohestamistoetusel on ka teine eesmärk: toetada põllumajandustootjate sissetulekut. Kuigi seda funktsiooni õigusaktides sõnaselgelt ei mainita, tuleneb see kaudselt rohestamistoetuse liigitamisest otsetoetuseks.

Rohestamistoetuse konkreetset panust ELi mulla, kliima ja bioloogilise mitmekesisusega seotud eesmärkide saavutamisel ei ole selgelt määratletud

15

Rohestamistoetusega käsitletavad peamised keskkonda ja kliimat puudutavad küsimused – mulla kvaliteet, CO₂ sidumine ja bioloogiline mitmekesisus – kuuluvad ELi laiemate strateegiate alla (vt 1. selgitus).

16

Ei ole selge, kuidas peaks rohestamistoetus aitama kaasa strateegiadokumentides määratletud ELi laiemate eesmärkide saavutamisele:

1. komisjon ei ole rohestamistoetuse jaoks välja töötanud terviklikku sekkumisloogikat. Lisaks ei ole poliitikavaldkonnale seatud konkreetseid ja mõõdetavaid eesmärke¹⁷. Teisisõnu, puuduvad plaanid, milles täpsustataks, millist paranemist loodab EL rohestamistoetuse abil saavutada seoses bioloogilise mitmekesisuse, mullakvaliteedi ja põllumajandusmuldadest pärit CO₂ netoheitega. Konkreetsete eesmärkide seadmine on olemuslikult keeruline, kuna arvestada tuleb paljude teguritega, millest mõned on välised (st poliitikakujundajate kontrolli alt väljas) ja mõnest ei ole hästi aru saadud;
2. eesmärkide seadmise eeltingimuseks on meetodi olemasolu, mille abil mõõta asjaomaseid nähtuseid, ning teadmised nende praegusest seisust. Teadmised lähteolukorrast on aga killustatud (st teadmised põllumulla kvaliteedi, püsirohumaade süsinikuvarude ja bioloogilise mitmekesisuse seisu kohta põllumajandusettevõtetes rohestamistoetuse kasutuselevõtu ajal). 2. selgituses illustreeritakse neid probleeme.

Komisjoni esialgne ettepanek oli keskkonna seisukohast ambitsioonikam…

17

Rohestamistoetus oli komisjoni esialgse ettepaneku kohaselt ambitsioonikam keskkonnale suunatud meede, mille nõuded olid rangemad ja erandeid oli vähem kui praeguste rohestamistavade puhul. 3. joonisel esitatakse ülevaade olulistest erinevustest 2011. aasta mõjuhindamises²⁴ (ulatuslik uuring, milles käsitletakse ajavahemiku 2014–2020 ÜPP reformi alternatiivseid poliitikavõimalusi) esitatud kontseptsiooni, komisjoni seadusandliku ettepaneku ja lõpuks vastuvõetud õigusaktide vahel.

18

Seadusandliku protsessi lõpptulemus on vastuolus komisjoni esialgse lähenemisviisiga, mida kirjeldatakse 2011. aasta mõjuhindamises järgmiselt: „Selleks, et rohestamine oleks edukas, ei tohiks kasutada nn menüü-lähenemisviisi, milles on esitatud liikmesriikidele ja/või põllumajandustootjatele valikut võimaldav meetmete nimekiri. Selline lähenemisviis lahjendaks rohestamise mõju, eriti kui toetus ei vasta põllumajandustootjalt nõutavale pingutusele ja põhjustab selliste meetmete valimist, mida põllumajandustootjad nagunii rakendavad, või kõige odavamate meetmete valimist, tuues seega keskkonnale vähem kasu. Lisaks on nii, et mida enam on I samba raames toimuva rohestamise puhul valikuid, seda keerulisem on tagada, et peetakse kinni nõuetele vastavusest, eelkõige maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi nõudest (risk, et liikmesriikide võrdlusalused on liiga erinevad). Sellest tulenevalt on keeruline tagada ka II samba nõuetest kinni pidamine (topeltmaksete risk). Seega tuleks rohestamise puhul eelistada lähenemisviisi, mille puhul on kasutada vaid mõned meetmed, mis toovad keskkonnale olulist kasu.“ Tegelikult on riskid, mille eest komisjon 2011. aastal hoiatas, enamjaolt materialiseerunud (vt punktid 24, 36–37, 47–49 ja 59–68).

…kuid selles ei toodud selgelt esile, mida kavandatud rohestamistavadega saavutada soovitakse

19

Nagu märgitud punktis 16, ei määratlenud komisjon kavandatud rohestamistavade jaoks konkreetseid kvantifitseeritud eesmärke. Lisaks näidati 2011. aasta mõjuhindamises kavandatud rohestamistavade mõjusust vaid osaliselt, keskendudes peamiselt kliimamuutuste leevendamise aspektidele:

1. püsirohumaa säilitamise osas rõhutas komisjon, et CO₂ sidumine mullas pärast põllumaa muutmist püsirohumaaks on oluliselt aeglasem kui süsiniku vabanemine pärast püsirohumaa põllumaaks muutmist. Selle alusel soovitas komisjon kaitsta süsinikuvarusid, muutes olemasoleva püsirohumaa säilitamise kohustuslikuks põllumajandusettevõtete tasandil, ja mitte kasutada süsteemi, mis põhineks suhtarvude seirel piirkondlikul või riiklikul tasandil;
2. mis puudutab ökoloogilistel põhjustel söötijäetud maa / ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade meedet, siis mõjuhindamises ei näidatud selgelt, kas asjaomane meede on keskkonna (eelkõige bioloogilise mitmekesisuse) seisukohast mõjus, kuigi hindamises käsitleti selle osaliselt positiivset ja osaliselt negatiivset eeldatavat mõju kliimamuutuste leevendamisel;
3. ühtlasi esitati mõjuhindamises teaduslikud tõendid külvikorra positiivse mõju kohta, eelkõige seoses mulla orgaanilise aine, sh süsiniku sisalduse suurendamisel. Praktilistel kaalutlustel soovitas komisjon siiski asendada külvikorra põllumajanduskultuuride mitmekesistamisega (vt punkt 41).

20

Kokkuvõttes said kaks ELi kaasseadusandjat (Euroopa Parlament ja nõukogu) ÜPP otsetoetuste reformi ettepaneku, milles oli esitatud väga vähe teavet selle kohta, mida uute meetmetega saavutada loodetakse. Kontrollikoda jagab arvamust, mis avaldati rohestamistoetuse seadusandlikku protsessi analüüsivas dokumendis²⁵, mille kohaselt „komisjon ei olnud protsessi alguses esitanud selget kirjeldust selle kohta, millist kasu keskkonnale rohestamistoetuselt oodatakse, mistõttu oli komisjonil ja teistel keeruline täpsustada, millises ulatuses mõjutasid järjestikused teksti lahjendavad muudatused tulemuste saavutamist“.

21

Edaspidised peamiselt kahe kaasseadusandja algatatud muudatused ei olnud teaduslikult põhjendatud, näitamaks nende mõjusust keskkonna seisukohast; peamine rõhk oli põllumajandustootjatelt nõutava pingutuse vähendamisel.

Rohestamistoetuse eelarveeraldised aga ei muutunud, sest nende aluseks oli poliitiline otsus, mitte poliitika keskkonna- ja kliimaeesmärkide täitmine

22

ÜPP otsetoetustest 30 % eraldamine rohestamisele oli mitte ainult hiljutise ÜPP reformi, vaid ka perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku üks põhielemente. Selles laiemas kontekstis esitaski komisjon 2011. aastal ettepaneku asjaomaste vahendite eraldamiseks²⁶, mille Euroopa Ülemkogu 2013. aastal jõustas²⁷.

23

Eelarveeraldised püsisid samal tasemel – ligi 12 miljardit eurot aastas – kogu seadusandliku protsessi vältel, kuigi poliitika keskkonna- ja kliimateemad muutusid märkimisväärselt nii nõuete (mis muutusid ajaga leebemaks) kui mitmesuguste erandite osas (mille arv suurenes). See näitab, et otsus eraldada 30 % ÜPP otsetoetustest rohestamisele ei kajasta seda, kui ambitsioonikad on uue vahendi keskkonna- ja kliimaalased eesmärgid. Rohestamistoetuse puhul on sisuliselt ikkagi tegemist sissetulekutoetuse meetmega.

24

Eelkõige selgus, et rohestamistoetuse määr (keskmiselt 80 eurot hektari kohta) ei põhinenud põllumajandustootjatele rohestamise rakendamisest tekkinud kuludel²⁸.

1. 2011. aasta mõjuhindamise kohaselt oli keskmine kulu hektari kohta hinnanguliselt 30 eurot. Hindamine põhines algselt kavandatud rohestamisnõuetest karmimatel nõuetel (vt punkt 17).
2. Teadusuuringute Ühiskeskuse uuringus²⁹ modelleeriti praeguste rohestamisnõuete majanduslikku mõju ja leiti, et 71 % põllumajandustootjate meelest ei olnud rohestamisel neile mingit mõju ja rohestamise rakendamine ei põhjustanud neile kulusid. Nende 29 % puhul, kes olid mõjutatud, olid enam kui kahe kolmandiku puhul rohestamisest tekkinud kulud alla 25 euro hektari kohta. Enam kui 40 % puhul olid asjaomased kulud alla 10 euro hektari kohta. Ligi 2 % põllumajandustootjate puhul olid aga kulud hektari kohta üle 100 euro (neil juhtudel on sageli tegemist tootjatega, kellel on vähe maad ja kes on spetsialiseerunud kapitali- ja tööjõumahukale tegevusele nagu köögivilja kasvatamine).
3. Rohestamistoetuse mõju põllumajandustootjate sissetulekule hinnatakse väga väikeseks. Mõju arvutatakse tulude (toodete müügi ja toetuste) ning muutuvate tootmiskulude (nagu väetised, pestitsiidid, seemned ja sööt) vahena. Teadusuuringute Ühiskeskuse hiljutises uuringus³⁰ leiti, et rohestamistegevused suurendasid põllumajandustootjate sissetulekut ühe protsendi võrra (peamiselt seetõttu, et hinnad tõusid veidi, sest tootmine vähenes mõnevõrra). Punkti 24 alapunktis b mainitud aruande eelnõu esialgsete tulemuste järgi on rohestamistoetuse mõju põllumajandustootjate sissetulekule hinnanguliselt -1 %³¹.

25

Rohestamise eelarve ei põhine eeldatud keskkonna- ja kliimaalase kasu hinnangulisel majanduslikul väärtusel. Alltoodud faktid aitavad mõista konteksti:

1. hea tava on võtta poliitika kavandamisel aluseks eeldatavalt loodavad avalikud hüved. Kõige olulisem katse ökosüsteemide ja bioloogilise mitmekesisuse hindamise metoodika loomiseks tehti TEEB-projekti³² raames;
2. EL on varem kehtestanud väärtused teatud keskkonnateemadele: näiteks ELi mullakaitse teemastrateegiat (2006) käsitlevas mõjuhindamises³³ hinnati mulla orgaanilise aine sisalduse vähenemise väärtuseks 3,4–5,6 miljardit eurot aastas (nii kohapealsed kui välised kulud);
3. Teadusuuringute Ühiskeskus hindas teaduskirjanduse metaanalüüsi alusel, et ELi põllumajanduslike maastike väärtus on 134–201 eurot hektari kohta ning ELi põllumajanduslike maastike koguväärtus on 24,5–36,6 miljardit eurot aasta kohta³⁴;
4. keskkonnale loodava kasu rahalist väärtust on väga raske hinnata. Ülesannet lihtsustab veidi see, kui keskkonnakasu on võimalik võrrelda tegelike kulude või tuludega (nagu vee nitraadireostuse vähenemist saab võrrelda reoveepuhastamise maksumusega). Rahalise väärtuse hindamine on keerulisem juhtudel, kui selline võrdlemine ei ole võimalik, nagu näiteks suurenenud või säilitatud bioloogilise mitmekesisuse puhul;
5. nagu märgitud punktis 16, ei ole rohestamise puhul aga võimalik anda keskkonnakasule majanduslikku väärtust, sest eeldatud keskkonnakasu ei olnud kvantifitseeritud eesmärkidena väljendatud.

Rohestamistoetus, nii nagu seda praegu rakendatakse, ei too tõenäoliselt keskkonnale ja kliimale märkimisväärset kasu

Rohestamistoetusega on saavutatud vaid väheseid muutusi põllumajandustavades…

26

Rohestamistoetuse esimese rakendamisaasta järel esitas komisjon poliitika esialgsed tulemused³⁵ meetmega kaetud põllumaa ja põllumajanduslike majapidamiste arvu kaudu. 4. joonisel on näidatud, et 2015. aastal oli 24 % ELi põllumajanduslikest majapidamistest hõlmatud vähemalt ühe rohestamiskohustusega. Need majapidamised moodustavad aga koguni 73 % ELi põllumaast³⁶. 2016. aastal suurenes sellise põllumajandusmaa osakaal, mis kuulub põllumajandusmajapidamisele, mille suhtes kohaldatakse vähemalt üht rohestamisnõuet, 77 %-ni. Komisjon peab seda arvu rohestamistoetuse peamiseks tulemusnäitajaks.

27

Kontrollikoja 2016. aasta aastaaruande 7. peatükis³⁷ esitatakse kontrollikoja analüüsi tulemused rohestamistoetuse mõjust maakasutusele (põllumajanduskultuuride mitmekesistamise ja ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade seisukohast). Analüüs tehti pärast rohestamistoetuse esimest rakendamisaastat. Kontrollikoja analüüsi aluseks oli põllumajandustavade võrdlus aastatel 2014 ja 2015 (vastavalt viimane aasta enne rohestamistoetuse kasutuselevõttu ja toetuse esimene rakendamisaasta)³⁸.

28

5. joonisel on esitatud analüüsi tulemused. Põllumajanduskultuuride mitmekesistamise ja ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kontrollimisel leiti, et suurema osa valimisse sattunud põllumajanduslike majapidamiste (ja suurema osa põllumaa³⁹) puhul ei nõudnud rohestamise kasutuselevõtt mingeid põllumajandustavade muutusi. Põhjuseks oli kas asjaolu, et asjaomased majapidamised täitsid rohestamisnõuded juba 2014. aastal, või et nad olid tingimuste täitmisest vabastatud.

29

Nagu märgitud kontrollikoja aastaaruandes⁴⁰, leidis kontrollikoda „põllumajandustavade puhul mõningaid positiivseid muutusi, mis olid toimunud pärast rohestamise kasutuselevõttu, eriti ökoalade puhul“. Põllumajanduslikes majapidamistes, kus rohestamise kasutuselevõtt tõesti tõi kaasa põllumajandustavade positiivse muutuse, hindas kontrollikoda seda, kui suur oli selle põllumajandusmaa osakaal, mida muutus puudutas. Leiti, et osakaal oli ligi 15 %⁴¹ põllumajanduskultuuride mitmekesistamise ja 4 %⁴² ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade puhul. Kui võtta arvesse põllumajanduslikud majapidamised, kus ei olnud vaja põllumajandustavasid muuta, ning asjaolu, et põllumajandusmaa moodustab ligi 60 %⁴³ ELi kogu põllumaast, võib tõdeda, et umbes üks protsent ELi põllumajandusmaast vajas pärast rohestamise kasutuselevõttu rohkem põllumajanduskultuuride mitmekesistamist ja umbes üks protsent rohkem ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid.

30

Kontrollikoja hinnang on väga sarnane Teadusuuringute Ühiskeskuse omaga. Komisjoni uurijad hindasid⁴⁴ kõrgetasemelise põllumajandusliku modelleerimise alusel, et uute rohestamisnõuete tõttu vajas uut kasutusviisi (st põllumajandustava muutmist) kokku 4,5 % ELi põllumaast. Sellest 1,8 % hõlmas põllukultuuride mitmekesistamist, 2,4 % ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid ja 1,5 % püsirohumaad⁴⁵ (vt 6. joonis).

31

Oluline on märkida, et nii kontrollikoja kui Teadusuuringute Ühiskeskuse hinnangud käsitlevad sellise maa pindala, kus rohestamise kasutuselevõtu tulemusel on muudetud põllumajandustavasid. Need ei kajasta maa-ala, mida muudatused positiivselt mõjutasid. Eelkõige ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad võivad tuua kasu, mis ulatub ala piiridest palju kaugemale (näiteks põllulilledega puhverriba võib olla elupaigaks tolmeldajatele, kes siis leviksid ka naabermaatükkidele).

32

Hinnang, et põllumajandustavad muutusid rohestamise tagajärjel vaid 5 %-l ELi põllumajandusmaast, on vastuolus punktis 26 mainitud komisjoni peamise tulemusnäitajaga (vt ka 4. joonis). Näitaja kohaselt puudutas 2015. aastal rohestamine 73 % ELi põllumajandusmaast (2016. aastal 77 %).

33

Erinevust saab selgitada, vaadates, mida komisjoni tulemusnäitajaga mõõdetakse: kui suur osa ELi põllumaast kuulub põllumajanduslikele majapidamistele, kelle suhtes kohaldatakse vähemalt üht rohestamisnõuet. Seega isegi nendel juhtudel, mil rohestamiskohustus kehtib vaid ühe maatüki puhul selle suurusest sõltumata, arvestatakse komisjoni näitaja puhul ikkagi asjaomase põllumajandusliku majapidamise kogu pindala. Näitaja mõõdab teisisõnu kogu sellistele põlumajanduslikele majapidamistele kuuluvat maa-ala, mida ei ole rohestamistingimuste täitmisest täielikult vabastatud (või mis on lihtsalt väljaspool ÜPP otsetoetuste kava). Kui võtta arvesse teavet ELi põllumajanduslike majapidamiste struktuuri ja rohestamise raames kohaldatavate mitmesuguste vabastuste lävendite kohta, oleks komisjon võinud hinnata asjaomase näitaja väärtust enne poliitika rakendamist. Praegusel kujul on kõnealusest näitajast rohestamisega saavutatud tulemuste seires väga vähe kasu. Näiteks ei kajasta näitaja seda, kui laiaulatuslik rohestamistegevus tegelikult on – tulemus ei muutuks, kui ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade nõuet tõstetaks 5 %-lt 7 %-le.

…mis näitab, et poliitika kavandamises esineb märgatav tühimõju

34

See, et põllumajandustavade muutumine rohestamise tulemusel on olnud tagasihoidlik, on tihedalt seotud rohestamistoetuses sisalduva märgatava tühimõju⁴⁶ tasemega.

35

Punktides 59–61 käsitletakse rohestamisnõuete ja nõuetele vastavuse kattumisest tekkivat tühimõju. Kui võtta arvesse kattuvuse piiratust (puudutab vaid üksikuid ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liike) ja leevendavaid tegureid (nõuetele vastavuse tingimused ei ole enamasti identsed rohestamisnõuetega), saab ainult väikest osa tühimõjust põhjendada nimetatud kattuvusega.

36

Suurim osa rohestamise tühimõjust on põhjustatud rohestamisnõuete vähenõudlikkusest, sest nõuded ei erine kuigivõrd tavalistest põllumajandustavadest. See kehtib eelkõige põllumajanduskultuuride mitmekesistamise suhtes. Nagu märgitud punktis 30, hindas Teadusuuringute Ühiskeskus, et enne rohestamise kasutuselevõttu ei vastanud põllukultuuride mitmekesistamise nõuetele vaid 1,8 % ELi kogu põllumaast.

37

Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade puhul ilmnes, et Poolas juba 2014. aastal kasutusel olnud eri põllumajandustavad ja protsessid oleksid katnud rohestamisnõuded 130 % ulatuses. Kogu ELis tervikuna deklareerisid põllumajandustootjad, keda 5 % ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala nõue puudutas, nõutavast alast kaks korda suurema ala⁴⁷.

38

Lisaks, nagu märgitud punktides 4 ja 26, on mitmed põllumajanduslikud majapidamised rohestamisnõuetest vabastatud, kuid saavad sellegipoolest rohestamistoetust. Liikmesriikide poolt komisjonile esitatud andmete alusel ei pidanud 2015. aastal kokku 76 % ELi põllumajandusettevõtetest (mis hõlmavad 27 % ELi kogu põllumaast) täitma mitte mingeid rohestamisnõudeid (vt 4. joonis). Arvud hõlmavad ka põllumajandustootjaid, kelle maa ei kuulu ÜPP otsetoetuste alla⁴⁸. Rohestamistoetuse saajatest on 65 % (kes harivad umbes 16 % otsetoetust saavaks deklareeritud ELi põllumaast) kõikidest rohestamisnõuetest täielikult vabastatud.

39

Osa vabastusi hõlmas kõiki rohestamiskohustusi, osa kehtis aga konkreetsete rohestamistavade puhul. Lisaks olid teatud vabastused, nagu näidatud tabelis 1, suunatud põllumajanduslikele majapidamistele, mis olid „oma olemuselt keskkonnahoidlikud“ ehk pakkusid avalikke keskkonnahüvesid, mis loeti võrdseks rohestamisega. Ülejäänud vabastusi põhjendab komisjon lihtsustamisvajaduse ja kulutõhususe kaalutlustega. Asjaomased põllumajandustootjad saavad avaliku sektori vahendeid rohestamise eest, ilma et neilt nõutaks vastutasuks vastavate avalike hüvede pakkumist.

Tabel 1

Eri põhjused rohestamiskohustusest vabastamiseks

Asjaomane rohestamistava	VABASTAMISE PÕHJENDUS
	Oma olemuselt keskkonnahoidlik	lihtsustamine/kulutasuvus/muu
kõik	mahepõllumajandusettevõtted	väikepõllumajandustootjate kava alla kuuluvad põllumajanduslikud majapidamised ainult püsikultuure kasvatavad põllumajanduslikud majapidamised
põllumajanduskultuuride mitmekesistamine	suure rohumaa osakaaluga põllumajanduslikud majapidamised	alla 10 h suuruse põllumajandusmaaga põllumajanduslikud majapidamised
ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala	suure rohumaa osakaaluga põllumajanduslikud majapidamised looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladega põllumajanduslikud majapidamised riikides, mis on suures osas metsaga kaetud	alla 15 h suuruse põllumajandusmaaga põllumajanduslikud majapidamised

Allikas: kontrollikoda Euroopa Komisjoni dokumentide alusel.

Põllumajanduskultuuride mitmekesistamisest on mullale vähem kasu kui külvikorrast

40

Põllumajanduskultuuride mitmekesistamise rohestamistava vahetas välja 2014. aastani kehtinud külvikorra vabatahtliku maa hea põllumajandus- ja keskkonnatingimuse. Kahe asjaomase praktika vahel on märgatavad erinevused. Külvikorra puhul muudab põllumajandustootja igal aastal maatükkidel kasvavat põllukultuuri. See takistab mulla toitainete ammendumist ja patogeenide levikut. Põllumajanduskultuuride mitmekesistamise puhul nõutakse aga, et põllumajandusettevõttes kasvatatakse igal aastal vähemalt kahte eri kultuuri, mis aga ei taga samasugust põllukultuuride vahetust maa-alal teatud aja jooksul.

41

Komisjon nentis 2011. aasta mõjuhindamises, et põllumajanduskultuuride mitmekesistamine ei pruugi kaasa tuua sama suurt keskkonnakasu kui külvikord. Sellegipoolest leidis komisjon, et põllukultuuride mitmekesistamine sobib paremini otsetoetuse aastase iseloomuga. Muret tekitas ka asjaolu, et külvikorda käsitlevate nõuete täitmist on raskem kontrollida, eelkõige juhtudel, kui maatükkide kuju või omanik on muutunud.

42

Komisjon tunnistas ka, et liblikõieliste taimede nõue põllukultuuride mitmekesistamisel võiks parandada meetme keskkonna- ja kliimaalast kasu. Komisjoni ettepanekus seda mõtet aga välja ei käidud, sest tekkis kahtlusi selle nõude vastavuses WTO eeskirjadele⁴⁹. Lõpuks lisati liblikõielised taimed rohestamistoetusesse kui üks võimalik ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala (lämmastikku siduvad kultuurid).

Rohumaade kaitsmise mõju põllumajandusmaast pärit netoheitele saaks tõhustada parema suunamise abil

43

7. joonisel on näidatud, kuidas püsirohumaa osakaal ELis (hetkel umbes 30 %) ei ole viimase kümne aasta jooksul eriti muutunud. 1,5 protsendipunktine kasv aastatel 2007–2014 kohaldatud osakaalu (mis põhineb peamiselt 2005. aasta andmetel) ja 2016. aasta osakaalu vahel varjab aga asjaolu, et deklareeritud püsirohumaast on kaotatud üle 3 miljoni hektari, mis tähendab vähenemist 7,2 % võrra.

44

Püsirohumaa osakaal on tõusnud peamiselt seetõttu, et osakaalu lugeja ehk deklareeritud püsirohumaa pindala on vähenenud aeglasemalt kui selle nimetaja ehk deklareeritud põllumajandusmaa kogupindala. Viimane vähenes 11,7 % (üle 19 miljoni hektari). Lisaks on püsirohumaa praegune määratlus laiaulatuslikum kui varem ning sisaldab ka karjamaad, kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt valdavad. Liikmesriikide tasandil esinevad suured erinevused tasanduvad, kui vaadata kogu ELi hõlmavaid arve (vt I lisa).

45

Püsirohumaa määramine keskkonna seisukohast tundlikuks püsirohumaaks annab püsirohumaale uue, maatüki tasandi kaitse maakasutuse muutmise vastu. Uue kaitseviisi ulatus on siiski piiratud: keskkonna seisukohast tundlik püsirohumaa hõlmab 16 % ELi kogu püsirohumaast (liikmesriikide vahelised erinevused on väga suured).

46

Lisaks asub 96 % keskkonna seisukohast tundlikest püsirohumaadest Natura 2000 aladel, mis katavad ainult 18 % ELi kogu püsirohumaast (vt II lisa). Võttes arvesse, et Natura 2000 alad on määratud bioloogilise mitmekesisusega seotud kriteeriumide alusel, on keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade kontsentratsioon nendel aladel positiivne bioloogilise mitmekesisuse seisukohast. Süsinikuvarude säilitamise seisukohast (mis on püsirohumaa säilitamise rohestamismeetme peamine eesmärk) tuleks püsirohumaa kaitsmisel maa kasutusviisi muutmise või kündmise eest keskenduda maatükkidele, mille mulla süsinikuvaru on juba kõrge. Paljud sellised alad asuvad väljaspool Natura 2000 alasid. Siiani on vaid kuus liikmesriiki otsustanud määrata keskkonna seisukohast tundlikeks püsirohumaadeks Natura 2000 aladest⁵⁰ välja jäävaid alasid.

Tootlike ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade domineerimine ja ebapiisavad majandamisnõuded vähendavad rohestamise võimalikku kasu bioloogilisele mitmekesisusele

47

Nagu punktis 9 märgitakse, peavad liikmesriigid rohestamise rakendamisel otsustama ka seda, millist liiki ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad nad valivad. Valida on võimalik 19 liigi vahel, mille hulgas on viis liiki, mis sobivad kasutamiseks ka põllumajandustootmise puhul (vt 8. joonis). Kõik 28 liikmesriiki on lisanud valikusse tootlikud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad.

48

Liikmesriikide esitatud rohestamise tulemusnäitajatest selgus (vt III lisa), et tootlikke ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid on põllumajanduslikes majapidamistes rohkem (peamiselt lämmastikku siduvad põllukultuurid ja vahekultuurid). 2015. aastal oli nende osakaal kõikides põllumajandustootjate deklareeritud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alades 54 %, mis järgmisel aastal suurenes 58 %ni. Lämmastikku siduvad kultuurid on kõige tavalisem tootliku ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liik, sellele järgnevad vahekultuuridega alad.

49

Kaks uuringut aastast 2016⁵¹ näitavad, et kaks peamist tootlikku ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala – vahekultuuridega alad ja lämmastikku siduvad kultuurid – ei anna olulist kasu bioloogilise mitmekesisuse seisukohast, kuid võivad aidata parandada vee ja mulla seisukorda, sh suurendada põllumajandusmaa mulla orgaanilise süsiniku sisaldust⁵².

50

Juhtimistavasid käsitlevad lisanõuded, nagu väetiste ja pestitsiidide kasutamise piiramine või minimaalsed perioodid, mil põldudel peab olema taimkate, on olulised, et määratleda, milline on eri ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade mõju bioloogilisele mitmekesisusele. Viiest kontrollikoja kontrollitud liikmesriigist olid vaid Madalmaad võtnud kasutusele juhtimistavasid käsitlevad nõuded (taimekaitsevahendite kasutamise lubamine vaid vahekulutuuride puhul), mis olid rangemad kui ELi eeskirjade miinimumnõuded. Ka komisjoni uues aruandes ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kohta⁵³ järeldati, et vaid üksikud liikmesriigid on valinud variandi, mille eesmärk on muuta ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid käsitlevad nõuded keskkonna seisukohast mõjusamaks. Komisjon käsitles seda küsimust oma hiljutises teiseste õigusaktide muudatuses⁵⁴, millega keelati pestitsiidide kasutamine tootlikel ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladel. Sama muudatusega võeti kasutusele ka mitmed lihtsustusmeetmed (vt punkt 66).

Liikmesriigid kasutasid ära rohestamiseeskirjade paindlikkust, et piirata koormust põllumajandustootjatele ja endale, selle asemel, et püüda maksimeerida eeldatud keskkonna- ja kliimaalast kasu

51

Liikmesriikidel on suur kaalutlusõigus rohestamise rakendamisel, eelkõige ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade liigi valimisel ja keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade määramisel⁵⁵.

52

Viies kontrollitud liikmesriigis olid otsused tehtud peamiselt põllumajandustootjate ja ametiasutuste koormuse vähendamist silmas pidades. Liikmesriigid seadsid üldiselt esikohale sellised ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad, mis olid juba nagunii osa nende tavapärastest põllumajandustavadest. Oma roll oli ka tehnilistel probleemidel, mis ilmnesid teatud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kontrollimisel ja IT-süsteemide rajamisel teatud ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade jaoks (vt punkt 67 ja 5. selgitus). Rohestamise keskkonna- ja kliimaalase kasu maksimeerimine oli teisejärguline.

53

Viiest liikmesriigist ainult kaks (Madalmaad ja Poola) tellisid uuringuid või eksperdiarvamusi, et analüüsida rohestamise eri rakendusvariantide mõju keskkonnale ja kliimale. Mõlema liikmesriigi ametiasutused otsustasid mitte järgida teatud peamisi soovitusi, eelistades variante, mis olid põllumajandustootjatele vähem koormavad (vt tabel 2).

Tabel 2

Liikmesriigid järgisid rohestamise rakendamisel teaduslikke soovitusi valikuliselt

Ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liik	Eksperdid soovitavad bioloogilise mitmekesisuse parandamiseks	Valitud liikmesriikide ametiasutuste poolt	Liikmesriikide ametiasutused järgisid ekspertide nõuandeid
Madalmaad
põlluservad	√	√	√
kesa	×	×	√
lühikese raieringiga madalmetsad	×	√	×
lämmastikku siduvad põllukultuurid	×	√	×
vahekultuurid	×	√	×
Poola
puhverribad	√	√	√
kraavid	×	√	×
lühikese raieringiga madalmetsad	×	√	×

Allikas: kontrollikoja audititulemused.

54

Komisjon teeb järelevalvet selle üle, kuidas liikmesriigid rohestamist rakendavad. Sellealast tööd kirjeldatakse punktis 69. Nagu näidatud 3. selgituses, on komisjoni volitused siiski väga piiratud, et kannustada liikmesriike rohestamise rakendamisel keskkonnateemadele rohkem rõhku panema.

Rohestamistoetuse mõju II samba keskkonnameetmetele on olnud piiratud

55

Üks rohestamistoetuse kasutuselevõtu eeldatav positiivne mõju oleks olnud maaelu arengu kulude suunamine ambitsioonikamatele keskkonna- ja kliimaalastele meetmetele. Kontrollikoda ei leidnud aga tõendeid, et selline muudatus oleks toimunud.

56

Kontrollikoda võrdles viies liikmesriigis põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme raames kasutusel olevaid tegevusliike (nagu erinevad kohustuste paketid, millega põllumajandusettevõtjad võivad liituda) vastavate eelmise programmitöö perioodi (2007–2013) tegevusliikidega. Selle alusel hinnati, kas liikmesriigid olid suurendanud põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme võrdlusalust ja kas see muudatus võis olla põhjustatud rohestamistoetuse kasutuselevõtust.

57

Üldiselt näitas kontrollikoja analüüs, et põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme tegevuste järjepidevus on suur. Põllumajandustootjatele praegu kehtivad kohustused on sageli samad mis perioodil 2007–2013 kasutusel olnud kohustused. Kontrollikoda leidis, et pea kõikide analüüsitud tegevusliikide puhul ei olnud perioodil 2014–2020 võrdlusalust suurendatud (vähemalt mitte rohestamisega seotud aspektide puhul). Enamikul juhtudest ei olnud muudatust ka vaja, sest eelmise perioodi võrdlusalus ületas rohestamisnõuded juba niigi. Muudel juhtudel ei olnud asjaomastel kohustustel rohestamistavadega midagi ühist.

Rohestamine suurendab ÜPP keerukust

Rohestamistoetus kattub muude ÜPP keskkonnavahenditega, kuid komisjon ja liikmesriigid leevendavad kaasnevat tühimõju ja topeltrahastamise riski

58

Punktis 7 kirjeldatud ja 1. joonisel kujutatud ÜPP kolme rohestamisvahendi püramiidmudel on idealiseeritud kuvand põhimõttest, mille kohaselt peaks rohestamisnõuded olema nõuetele vastavuse tingimustest rangemad ja moodustama maaelu arengu meetmete võrdlusaluse⁵⁶. Tegelikkuses see aga alati nii ei ole ning rohestamise ja kahe muu püramiidikihi vahel esineb märkimisväärseid kattumisi, nagu näidatud 9. joonisel.

Rohestamise ja nõuetele vastavuse tingimuste kattumine on tavaline, kuid üksikasjalike nõuete vahelised erinevused vähendavad tühimõju riski

59

Rohestamise ja nõuetele vastavuse tingimuste kattumine puudutab teatud omadusi või tavasid, mida kaitstakse või nõutakse maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardites või kohustuslikes majandamisnõuetes ning mida võidakse samal ajal deklareerida ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala nõude rahuldamiseks. Peamised ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad hõlmavad vahekultuure, puhverribasid ja eri liiki maastikuelemente. Nagu näidatud 10. joonisel, leidis kontrollikoda selliseid kattumisi viiest valitud liikmesriigist neljas.

60

Kattuvused tekitavad tühimõju, mida enamikul juhtudest leevendab see, et rohestamise ja nõuetele vastavuse tingimuste vahel on erinevused (näiteks rohestamisel on vahekultuuride puhul nõutud vähemalt kahe taimeliigi segu, sellal kui GAEC 4 või kohustusliku majandamisnõude 1 puhul piisab enamasti ühest taimeliigist).

61

Üldiselt ei olnud kontrollitud liikmesriigid kohaldanud mingeid täiendavaid piiranguid, menetlusi või kontrolle, mille abil oleks rohestamistoetusega seoses saanud vältida või piirata tühimõju, mis tekib nõuetele vastavuse tingimustega kattumisest. Kontrollikoda leidis ühe erandi: Madalmaades ei tohtinud kohustusliku majandamisnõude 1 alusel ette nähtud vahekultuure deklareerida ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alana.

Liikmesriigid lahendasid rohestamise ja maaelu arengu (ÜPP II sammas) kattumise küsimused üldiselt edukalt

62

Kattumine rohestamise ja maaelu arengu keskkonnameetmete (nagu põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmed⁵⁷) vahel võib tekkida, kui põllumajandustootjad võtavad II samba raames kohustused, mis on olemuselt sarnased standardsete rohestamisnõuetega. Sellised kattumised on võimalikud, sest ELi õigusaktides ei nõuta, et rohestamiskohustused sisalduksid vastavas maaelu arengu võrdlusaluses⁵⁸. ELi eeskirjades⁵⁹ kohustatakse liikmesriike siiski hoidma ära võimalikku rohestamistavade topeltrahastamist, vähendades vajaduse korral põllumajandustootjatele maaelu arengu raames makstava toetuse määra. Komisjon andis liikmesriikidele üksikasjalikud suunised sellise topeltrahastamise vältimiseks (vt ka punkt 68).

63

Kontrollikoda kontrollis 15 auditiga hõlmatud liikmesriigis (viies auditikülastuste või videokonverentside abil ja kümnes dokumentaalse hindamise kaudu, vt punkt 12) põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme eri tegevusliike (st eri kohustuste pakette). Kontrollikoda leidis, et ligi kolmandik valimisse kuulunud tegevusliikidest hõlmas kohustusi, mis kattusid rohestamisnõuetega. Lisaks ilmnes, et liikmesriigid olid üldiselt nendest kattumistest teadlikud ja kavandasid mitmesuguseid, sageli küllaltki keerukaid menetlusi, et välistada topeltrahastamise võimalus.

64

4. selgituses tuuakse näited tüüpilistest kattumistest põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme kohustuste ja rohestamistavade vahel ning eri menetlustest, mille abil liikmesriigid püüavad topeltrahastamist vältida.

Rohestamiseeskirjade keerukus teeb nende rakendamise raskeks, kuid komisjon on probleemi osaliselt lahendanud

65

Põllumajandustootjad kritiseerivad rohestamist selle eeskirjade keerukuse tõttu. Põllumajandustootjaid ELi tasandil esindav organisatsioon COPA-COGECA märkis rohestamise esimest rakendusaastat käsitleva avaliku konsultatsiooni käigus, et kõikide rohestamistavade rakendamise eeskirjad on keerukad nii järgida kui mõista.

66

Komisjon tegi oma dokumendis „Review of Greening after one year“⁶⁰ ettepaneku lihtsustada ja ühtlustada teatud rohestamisnõudeid, kui seda on võimalik teha keskkonnakasu vähendamata. Dokumendis loetleti võimalikke parandusi, nagu teatud sarnaste ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade (nagu puhverribad ja põlluservad) ühendamine, teatud juhtimistavade ja tähtaegade piirangute vähendamine ning maastikuelementide suurust ja asukohta käsitlevate nõuete paindlikumaks muutmine. Komisjon lisas need lihtsustamismeetmed teiseste õigusaktide hiljutisse muudatusse⁶¹. Sama muudatusega keelati ka pestitsiidide kasutamine tootlikel ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-aladel (vt punkt 50).

67

Rohestamise rakendamine ei olnud liikmesriikide jaoks lihtne ülesanne. Esiteks tähendas see märgatavat majanduslikku ja organisatoorset pingutust. Kasutusel olevad IT-süsteemid, eriti põldude identifitseerimise süsteem (LPIS)⁶², tuli kohandada asjaomaseks eesmärgiks nendes liikmesriikides, mis olid otsustanud püsivate ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade kasuks (st kõik maastikuelemendid – välja arvatud põlluservad – ning ka terrassid, agrometsanduse hektarid, lühikese raieringiga madalmetsa alad ja metsastatud alad). 5. selgituses näidatakse, kuidas ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala kihi rajamine võib mõjutada liikmesriikide ökoloogilise kasutuseesmärgiga alade valikut.

68

Lisaks leidsid liikmesriigid, et mitmed rohestamiseeskirjad on segased. Nad esitasid komisjonile küsimusi rohestamistoetuse rakendamise eri aspektide kohta. Komisjon avaldas need küsimused koos oma vastustega veebiplatvormil, kuhu on juurdepääs kõikidel liikmesriikidel. 6. selgituses esitatakse näide tõstatatud küsimustest. Sama platvormi kasutati ka muude rohestamissuuniste levitamiseks (nagu ekspertide rühmade kohtumiste järeldused ja suunised, kus esitatakse kokkuvõte olulisematest rakendusaspektidest). Viis kontrollitud liikmesriiki olid üldkokkuvõttes komisjonilt saadud suuniste kvaliteedi ja õigeaegsusega rahul.

69

Komisjon peab tegema järelevalvet liikmesriikidepoolse rohestamise rakendamise üle. Suur osa sellest kohustusest tähendab, et komisjon peab regulaarselt kontrollima eri teatiseid, mis liikmesriigid peavad esitama oma rohestamise rakendamise valikute kohta ja rohestamise väljundite kohta põllumajandusettevõtete tasandil. Kontrollikoda leidis, et komisjon on need ülesanded edukalt täitnud. Näiteks teeb komisjon süstemaatiliselt kindlaks probleemid seoses teabe liiga hilise esitamise⁶³ või ELi eeskirjade ebaõige kohaldamisega ning teeb nende järelkontrolli asjaomases liikmesriigis. Nagu näidatud punktis 54 ja 3. selgituses, ei saa komisjon aga kohustada liikmesriiki eelistama selliseid rohestamise rakendamise variante, mis oleksid keskkonna ja kliima seisukohast kasulikumad.

Rohestamistavad sarnanevad maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuetega, kuid nende mittejärgimisel on võimalikud karistused karmimad

70

Enne rohestamise kasutuselevõttu oli ainuke seos ÜPP otsetoetuste ja ELi kliima- ja keskkonnaalaste eesmärkide vahel nõuetele vastavus. Nagu rohestamise puhul, on nõuetele vastavus ÜPP otsetoetusi saavatele põllumajandustootjatele kohustuslik. Erinevus on selles, et nõuetele vastavuse tingimuste täitmise eest ei saa tasu. Nõuetele vastavuse tingimuste täitmata jätmine võib kaasa tuua karistuse kõikide toetusesaaja saadavate otsetoetuste vähendamise näol (tavaliselt 1–5 %). Rohestamistoetuse puhul saab põllumajandustootja eritasu kohustuslike tavade järgimise eest. Nõuete mittejärgimise eest rakendatavad vähendused vastavad laias laastus rohestamisnõuete vastaselt hooldatud maa osakaalule kogu rohestamiskohustuse alla kuuluvast maa-alast ning see võib moodustada isegi 100 % toetusest⁶⁴. Alates taotlusaastast 2017 kohaldatakse vähendustele lisaks halduskaristusi juhtudel, kui algne vähendamine ületas 3 %. Karistused piirduvad 20 %-ga põllumajandustootja rohestamistoetusest taotlusaastal 2017 ja 25 %-ga alates taotlusaastast 2018.

71

Praktikas toimib rohestamine üsna samamoodi kui vastavusnõuded⁶⁵. Rohestamistoetust esitletakse kui teatud hüvitist põllumajandustootja toodetud keskkonna ja kliimaga seotud avalike hüvede eest. Kava võib aga käsitleda ka kui mehhanismi, mis karistab selle eest, kui sissetulekutoetuse kava raames on jäetud täitmata keskkonna ja kliimaga seotud põhitingimused (sarnaselt maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuetega). Ainus märkimisväärne erinevus nõuetele vastavusest on see, et rohestamise puhul on karistused tõsiste rikkumiste eest tavaliselt karmimad.

Järeldused ja soovitused

72

Aruande peamine auditiküsimus oli, kas rohestamistoetus aitab parandada ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid vastavalt ELi õigusaktides määratletud eesmärkidele.

73

Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et rohestamistoetus, nagu seda praegu rakendatakse, ei paranda kuigi tõenäoliselt oluliselt ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid.

74

Peamisele auditiküsimusele vastamiseks analüüsis kontrollikoda

1. sekkumisloogikat, selgete ja piisavalt ambitsioonikate rohestamisega seotud eesmärkide olemasolu ning poliitikavaldkonna eelarveeraldiste põhjendatust (vt punktid 13–25);
2. kasu, mida rohestamine keskkonnale ja kliimale eeldatavalt toob (vt punktid 26–57);
3. seda, kuidas rohestamine suurendab ÜPP keerukust (vt punktid 58–71).

75

Rohestamistoetusel on kaks eraldiseisvat eesmärki. Ühest küljest on rohestamine mõeldud parandama ÜPP keskkonnatoimet ja kliimanäitajaid. Teisest küljest on rohestamise kui ÜPP otsetoetuse puhul ikkagi tegemist põllumajandustootjate sissetuleku toetamise vahendiga. Õigusaktides on aga sõnaselgelt esitatud ainult esimene nendest eesmärkidest (vt punktid 13–14).

76

Rohestamistoetuse sekkumisloogika ei ole täielikult välja arendatud. Komisjon ei ole seadnud konkreetseid eesmärke ega ka muul viisil täpsustanud, milline on rohestamistoetuse eeldatav kasu keskkonnale ja kliimale. Poliitika mõjususe hindamist raskendab ka see, et bioloogilise mitmekesisuse ja mulla kvaliteedi (orgaanilise süsiniku sisaldus kaasa arvatud) lähteolukorra kohta saada olev teave on killustatud (vt punktid 15–16).

77

Komisjoni esialgne rohestamistoetuse ettepanek oli keskkonna seisukohast ambitsioonikam. Poliitika keskkonnameetmete hilisem nõrgenemine ei muutnud kavandatud rahastamise määra. Rahastamise määraks oli algusest peale 30 % ÜPP otsetoetustest. Keskmiselt ületasid rohestamistoetused märgatavalt põllumajandustootjatele rohestamisnõuete täitmisest tekkinud kulud (saamata jäänud tulu kaasa arvatud). Põhjuseks on asjaolu, et rohestamise eelarve oli kinnitatud ilma poliitika keskkonnaalaseid ambitsioone arvesse võtmata. Rohestamine on oma olemuselt endiselt sissetulekutoetus (vt punktid 17–25).

78

Rohestamine ei too tõenäoliselt märkimisväärset kasu keskkonnale ja kliimale, peamiselt poliitikavaldkonda mõjutava suure tühimõju tõttu. Tühimõju on enamasti põhjustatud sellest, et rohestamisnõuded on väga madalad ning ei erine kuigivõrd tavapärastest põllumajandustavadest. Lisaks saab suur osa põllumajandustootjaid (65 %) rohestamistoetust tänu laiaulatuslikule kohustustest vabastamisele, ilma tegelikult rohestamisnõudeid täitmata. Seetõttu toob rohestamistoetus kaasa põllumajandustavade positiivseid muudatusi ainult väga väikesel osal ELi põllumaast. Kontrollikoda hindas, et põllumajandustootjad rajasid uusi ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid ja suurendasid põllukultuuride mitmekesistamist ainult ligi 3,5 %-l põllumajandusmaast, mis moodustab umbes 2 % ELi kogu põllumaast. Teadusuuringute Ühiskeskuse uuringu kohaselt tõid uued püsirohumaaga seotud rohestamisnõuded kaasa põllumajandustavade muutuse ainult 1,5 %-l ELi põllumaast. Kokkuvõttes oli umbes 5 % puhul ELi põllumajandusmaast kasutusviisi rohestamistoetuse tulemusel muudetud (vt punktid 26–39).

79

Lisaks leidis kontrollikoda, et teatud puudused kavandamises vähendasid kolme rohestamistava mõjusust. Põllumajanduskultuuride mitmekesistamine ei anna samasugust keskkonnakasu nagu külvikord. Keskkonna seisukohast tundlikud püsirohumaad on määratud peamiselt bioloogilise mitmekesisusega seotud kriteeriumide alusel ning olid puudulikult suunatud Natura 2000 aladest väljaspool asuvate süsinikurikastele püsirohumaadele. Tootlike ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alade domineerimine koos mõistlike juhtimisnõuete puudumisega vähendas nimetatud alade positiivset mõju bioloogilisele mitmekesisusele (vt punktid 40–50).

80

Liikmesriikidel on suur kaalutlusõigus rohestamise rakendamisel, eelkõige ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala liikide valimisel ja keskkonna seisukohast tundlike püsirohumaade määramisel. Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid enamasti ei kasuta seda paindlikkust, et maksimeerida poliitika keskkonna- ja kliimaalast kasu. Nad ei püüa rohestamistavade raames määratleda ja täita konkreetseid keskkonna- ja kliimaalaseid vajadusi, vaid üritavad rakendada rohestamistoetust viisil, mis põhjustab minimaalset koormust nii neile endile kui põllumajandustootjatele. Komisjoni volitused on liiga piiratud, et kannustada liikmesriike kasutama rohestamise rakendamisel suuremat keskkonnakasu pakkuvaid võimalusi (vt punktid 51–54).

81

Rohestamistoetuse mõju II samba keskkonnameetmete võrdlusalusele on olnud piiratud, peamiselt seetõttu, et põllumajandustootjate poolt nende meetmete raames võetud kohustused ületasid rohestamisnõuded isegi enne, kui rohestamistoetus kasutusele võeti (vt punktid 55–57).

82

Rohestamistoetus suurendab ÜPP keerukust, mis ei ole põhjendatud, arvestades rohestamise eeldatavaid tulemusi (vt punktid 78–81). Keerukus on suuresti põhjustatud sellest, et rohestamistoetus kattub ÜPP muude keskkonnavahenditega (nõuetele vastavus ja II samba keskkonnameetmed), millega omakorda kaasneb tühimõju ja topeltrahastamise risk. Teatud komisjoni ja liikmesriikide otsused ja meetmed leevendavad neid riske. Teiseste õigusaktide hiljutise muudatusega püütakse lahendada mõningaid põllumajandustootjate ja liikmesriikide probleeme, mis on põhjustatud poliitika keerukusest. Kontrollikoda leidis ka, et komisjoni järelevalve liikmesriikide poolse rohestamise rakendamise üle oli hea (vt punktid 58–69).

83

Rohestamistoetus sarnaneb maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standarditele ka selle poolest, et on olemuselt samuti sissetulekutoetuse puhul kohaldatavate keskkonnanõuete kogum. Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standarditest eristab rohestamistoetust see, et võimalikud karistused tingimuste mittetäitmise eest on karmimad (vt punktid 70–71).

1. soovitus

ÜPP järgmise reformi jaoks peaks komisjon välja töötama tervikliku sekkumisloogika (sh konkreetsed eesmärgid) põllumajandusele suunatud ELi keskkonna- ja kliimaalaste meetmete jaoks, mis põhineks ajakohasel teaduslikul teabel asjaomaste nähtuste kohta.

1. Osana sekkumisloogikast peaks komisjon kindlaks määrama vajadused, sisendid, protsessid, väljundid, tulemused, mõju ja asjassepuutuvad välistegurid.
2. Komisjon peaks kindlaks määrama konkreetsed sihtmärgid ÜPP panuse jaoks ELi keskkonna- ja kliimaalaste eesmärkide täitmisel.
3. Selleks, et oleks võimalik kavandada mõjus poliitika ja hiljem teha järelevalvet selle rakendamise üle ja seda hinnata, peaks komisjon välja töötama mudelid ja andmekogumid bioloogilise mitmekesisuse, mulla seisukorra (sh mulla süsinikusisaldus) ning muude asjaomaste keskkonna ja kliimaga seotud teemade kohta.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

2. soovitus

ÜPP järgmise reformi ettepaneku ettevalmistamisel peaks komisjon läbi vaatama praeguse ÜPP rakendamise ja tegema selle kohta kokkuvõtte. Ettepaneku koostamisel peaks komisjon juhinduma järgmistest põhimõtetest:

1. põllumajandusettevõtjad peaksid saama ÜPP toetusi ainult juhul, kui nad täidavad peamisi keskkonnanõudeid:
   1. nõuded peaksid hõlmama alasid, mis kuuluvad nii kehtivate maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi standardite kui üldiste rohestamisnõuete alla (mis peaksid mõlemad olema rangemad keskkonnaalaste õigusaktide nõuetest). Nii saaks vältida kunstlikke ja segadust tekitavaid erinevusi sisuliselt ühesuguste vahendite vahel ning seeläbi lihtsustada ÜPP otsetoetuste süsteemi;
   2. nende nõuete mittetäitmise eest kohaldatavad karistused peaksid olema piisavad, et mõjuda hoiatavalt;
   3. topeltrahastamise vältimiseks peaksid kõik sellised põhinõuded olema täielikult integreeritud iga põllumajandusega seotud kavandatud meetme keskkonnaalasesse võrdlusalusesse.
2. Konkreetseid kohalikke keskkonna- ja kliimaalaseid vajadusi saab hinnata paremini kavandatud põllumajandusmeetmete abil, kusjuures hindamise aluseks on
   1. tulemuseesmärkide saavutamine;
   2. rahastamine vastavalt keskmiselt kantud kuludele ja saamatajäänud tulule seoses meetmete ja tavadega, mis ületavad ettenähtud keskkonnaalased nõuded.
3. kui liikmesriikidele antakse ÜPP rakendamisel valikuvõimalus, peaksid nad enne ÜPP rakendamist tõendama, et nende valitud lähenemisviis on poliitikaeesmärkide saavutamiseks tulemuslik ja tõhus.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 15. novembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Sõnastik ja lühendid

DG AGRI: Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat.

DG CLIMA: Euroopa Komisjoni kliimameetmete peadirektoraat.

DG ENV: Euroopa Komisjoni keskkonna peadirektoraat.

EFA: ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-ala. Põllumajandusettevõtete maa-alad, kus kasutatakse keskkonnale kasulikuks peetavaid konkreetseid põllumajandustavasid. Rohestamiskavade raames peavad põllumajandusettevõtted määratlema üldjuhul vähemalt 5 % oma põllumaast ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alana.

EL: Euroopa Liit.

ESPG: keskkonna seisukohast tundlik püsirohumaa. Peamiselt Natura 2000 aladel asuv püsirohumaa, mille liikmesriigid on määranud, kuna ala on bioloogilise mitmekesisuse seisukohast oluline (eelkõige kaitstud rohumaa liikide ja elupaikade jaoks). Rohestamiskavade raames kaitstakse selliseid maa-alasid kasutuse muutmise ja kündmise eest.

GAEC: maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisund. Ühisnimetus nõuetele vastavuse alusel kohaldatavatele põhistandarditele, mis määravad kindlaks maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi.

JRC: Teadusuuringute Ühiskeskus. Euroopa Komisjoni peadirektoraat

Maaelu areng: ELi poliitika, mida tuntakse ÜPP II sambana ja mis hõlmab ELi maapiirkondade majandus- ja keskkonnaalaseid ning sotsiaalseid vajadusi. Maaelu arengu makseid tehakse Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist ning seda kaasrahastavad liikmesriigid.

Natura 2000: maailma suurim erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik, mis hõlmab 18 % kogu ELi maismaast ning suuri merealasid.

Nõuetele vastavus: süsteem, mis seob suurema osa ÜPP makseid maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standardite (GAEC) ja teatud kohustustega, mida tuntakse kohustuslike majandamisnõuetena (SMR). Kohustuslikud majandamisnõuded on määratletud asjakohastes ELi õigusaktides, mis käsitlevad keskkonda, kliimamuutust, rahvatervist, loomatervist, taimetervist ja loomade heaolu.

Otsetoetused: toetused, mida makstakse põllumajandustootjatele otse, et kindlustada neile turvavõrk. Otsetoetusi antakse peamiselt toodanguga sidumata sissetulekutoetuse vormis. Need aitavad stabiliseerida põllumajandustootjate sissetulekut, mis saadakse toodete müügist kõikuvate hindadega turgudel. Otsetoetusi annab Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond, mida nimetatakse ÜPP I sambaks.

Põllumajanduslik majapidamine: kõik põllumajandustootja poolt juhitavad ja põllumajanduslikuks tegevuseks kasutatavad üksused, mis asuvad sama liikmesriigi territooriumil; põllumajandustootja võib olla füüsiline või juriidiline isik või selliste isikute rühm.

SMR: kohustuslikud majandamisnõuded. Üldnimetus nõuetele, mis on määratletud asjakohastes ELi õigusaktides, mis käsitlevad keskkonda, kliimamuutust, rahvatervist, loomatervist, taimetervist ja loomade heaolu, ning mida kohaldatakse nõuetele vastavuse alusel.

Tühimõju: olukord, kus toetatud tegevus või projekt oleks täielikult või osaliselt ellu viidud ka ilma toetuseta.

ÜPP: ühine põllumajanduspoliitika. Kogum õigusakte ja tavasid, mille Euroopa Liit on vastu võtnud ühise ühtlustatud põllumajanduspoliitika rakendamiseks. Esialgsed meetmed võeti kasutusele 1962. aastal. Pärast seda on poliitikat kohandatud ja edasi arendatud ning see on läbi teinud hulga reforme.

ÜPP I sammas: ühise põllumajanduspoliitika osa, mis hõlmab põllumajandustootjatele makstavaid otsetoetusi ja turumeetmeid.

ÜPP II sammas: ühise põllumajanduspoliitika osa, mis hõlmab maaelu arengu meetmeid.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Samo Jereb, keda toetasid kabineti atašee Jerneja Vrabic, valdkonnajuht Robert Markus ja auditijuht Michal Machowski. Auditirühma kuulusid Aris Konstantinidis, Päivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene ja Krzysztof Zalega.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8671-0	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/3320	QJ-AB-17-021-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-8668-0	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/0714	QJ-AB-17-021-ET-Q

©Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELIGA

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://publications.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.