Ekologizace: komplexnější režim podpory příjmů, dosud bez environmentálních účinků

Shrnutí

I

Platba na ekologizaci (nebo ekologická platba) je nový typ přímé platby zemědělcům, kterou přinesla reforma společné zemědělské politiky (SZP) v roce 2013. Jejím účelem bylo zavést zásadu, podle níž by zemědělci měli být odměňováni za veřejné statky, které poskytují. Prostřednictvím tohoto mechanismu měla ekologizace posílit environmentální profil SZP.

II

Tato zpráva předkládá zjištění našeho auditu zaměřeného na ekologizaci. Naší hlavní auditní otázkou bylo, zda je ekologizace schopna zvýšit environmentální a klimatický profil SZP v souladu s cílem stanoveným v právních předpisech EU.

III

Abychom uvedenou hlavní otázku auditu zodpověděli, zkoumali jsme:

• intervenční logiku, existenci jasných a dostatečně náročných cílů ekologizace a odůvodnění rozpočtových prostředků pro tuto politiku,
• přínosy pro životní prostředí a klima, které lze od ekologizace očekávat,
• složitost, kterou ekologizace přináší do SZP.

IV

Celkově docházíme k závěru, že ekologizace, jak se nyní provádí, pravděpodobně významným způsobem nezvýší environmentální a klimatický profil SZP.

V

Zjistili jsme, že Komise pro ekologické platby nevypracovala úplnou intervenční logiku. Nestanovila ani jasné, dostatečně náročné cíle v oblasti ochrany životního prostředí, kterých by ekologizace měla dosáhnout. Kromě toho rozpočtové prostředky pro ekologizaci nejsou odůvodněny environmentálním obsahem této politiky. Ekologická platba v zásadě zůstává režimem podpory příjmů.

VI

Rovněž jsme konstatovali, že ekologizace pravděpodobně nezajistí významné přínosy pro životní prostředí a klima, zejména v důsledku významné mrtvé váhy, která tuto politiku ovlivňuje. Konkrétně odhadujeme, že ekologizace vedla ke změnám zemědělských postupů jen u přibližně 5 % veškeré zemědělské půdy EU.

VII

Zjistili jsme, že pravděpodobné výsledky této politiky neodůvodňují významnou složitost, kterou ekologizace přináší do SZP. Zčásti tato složitost vyplývá z překryvů mezi ekologizací a ostatními environmentálními nástroji SZP včetně norem pro dobrý zemědělský a environmentální stav půdy (GAEC). Ekologizace připomíná normy GAEC v tom, že se rovněž v zásadě jedná o soubor základních environmentálních podmínek uplatňovaných u podpory příjmů.

VIII

Na základě těchto zjištění vydáváme následující doporučení:

• Pro příští reformu SZP by Komise měla vypracovat úplnou intervenční logiku pro příspěvek SZP k cílům EU v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu, která bude obsahovat i konkrétní cílové hodnoty a bude se opírat o aktuální vědecké poznatky o dotčených jevech.
• V rámci přípravy na vypracování návrhu příští reformy SZP by Komise měla provést přezkum a zhodnotit stav provádění současné SZP. Při přípravě svého návrhu by se Komise měla řídit těmito zásadami:
  • Zemědělci by měli mít přístup k platbám SZP pouze v případě, že splní soubor základních environmentálních norem, které obsáhnou oblasti pokryté stávajícími normami GAEC a všeobecnými požadavky ekologizace (jež by měly jít v obou případech za rámec požadavků předpisů z oblasti ochrany životního prostředí). Sankce za nedodržování těchto kombinovaných norem by měly být dostatečné k tomu, aby měly odrazující účinek. Kromě toho by všechny tyto základní normy měly být plně začleněny do základního environmentálního scénáře pro jakékoli programové opatření týkající se zemědělství.
  • Zvláštní místní potřeby v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu lze přiměřeně řešit prostřednictvím silnějšího programového opatření týkajícího se zemědělství, jehož základem bude dosažení výkonnostních cílů a financování zohledňující posouzení průměrných vynaložených nákladů a ušlých příjmů souvisejících s opatřeními a postupy, které překračují základní environmentální scénář.
  • Budou-li mít členské státy při provádění SZP možnost volby, měly by být povinny před prováděním prokázat, že jimi zvolené možnosti jsou z hlediska dosahování cílů politiky účinné a efektivní.

Úvod

01

Evropská unie (EU) vyplácí zemědělcům přímé dotace v rámci pilíře I¹ společné zemědělské politiky (SZP). Hlavním cílem těchto přímých plateb je podpora příjmů zemědělců. SZP se však stala předmětem narůstající kritiky za to, že nečiní dost pro omezení negativního účinku, který mají určité zemědělské postupy na životní prostředí a klima².

02

Posledním pokusem o řešení tohoto problému je „ekologická platba“ neboli „ekologizace“³ – nový druh přímé platby zavedený s reformou SZP v roce 2013. Je to jediná přímá platba, jejíž hlavní deklarovaný cíl je „ekologický“, konkrétně posílit environmentální profil SZP⁴.

03

V důvodové zprávě přiložené k legislativnímu návrhu⁵ Komise tvrdila, že zemědělským podnikům „bude muset být poskytnuta podpora při přijímání a udržování zemědělských systémů a postupů, jež co nejvíce přispívají ke splnění cílů v oblasti životního prostředí a klimatu, neboť tržní ceny neodrážejí poskytování těchto veřejných statků“. Tento důraz na vynakládání veřejných peněz na veřejné statky a odměňování zemědělců za pozitivní externality (tj. za kladný dopad, který by jinak trh neodměnil) také dodává legitimitu výdajům SZP celkově.

04

Ekologizace není volitelný režim. Všichni zemědělci zapojení do režimů přímých plateb v rámci SZP (jako je např. režim základní platby nebo režim jednotné platby na plochu) musí požádat i o ekologickou platbu. Menší zemědělské podniky však mohou využívat podpory v rámci ekologizace, aniž by musely splnit všechny, nebo dokonce vůbec nějaké ekologické požadavky. Ekologické požadavky se rovněž nevztahují na zemědělské podniky považované za „ekologické z vlastní podstaty“: například, organičtí zemědělci profitují z ekologické platby, aniž by museli prokázat dodržování tří ekologických postupů.

05

Ekologické požadavky zahrnují tři zemědělské postupy, z nichž všechny mají být jednoduché, všeobecné, mimosmluvní a každoroční a mají přinášet prospěch pro životní prostředí a klima:

1. v rámci diverzifikace plodin jsou zemědělci s více než 10 hektary orné půdy povinni pěstovat alespoň dvě plodiny. Nejméně jedna další (tzn. třetí) plodina musí být zavedena v zemědělských podnicích s více než 30 hektary orné půdy. Podíl orné půdy, kterou mohou zemědělci vyhradit pro hlavní plodinu, je omezen na 75 %. V zemědělských podnicích, kde jsou vyžadovány nejméně tři plodiny, nesmí dvě hlavní plodiny společně pokrývat více než 95 % plochy orné půdy. Hlavním deklarovaným cílem diverzifikace plodin je zlepšit kvalitu půdy⁶;
2. zachování trvalých travních porostů kombinuje dva samostatné mechanismy. Členské státy musí:
   • sledovat (na celostátní nebo regionální úrovni) podíl trvalých travních porostů na celkové zemědělské ploše zahrnuté do přímých plateb SZP. Jestliže poměr klesne oproti referenční úrovni o více než 5 %, musí členské státy požadovat, aby zemědělci obnovili trvalé travní porosty, které byly převedeny na jiné druhy využití půdy,
   • určit plochy trvalých travních porostů, které jsou z environmentálního hlediska nejvíce citlivé. Přeměna a orba těchto environmentálně citlivých trvalých travních porostů je zakázána.

   Podle právních předpisů EU jsou trvalé travní porosty udržovány v rámci ekologizace především za účelem ukládání uhlíku⁷; Primárním účelem ochrany environmentálně citlivých trvalých travních porostů (kromě obecného cíle ukládání uhlíku) je ochrana oblastí cenných z hlediska biologické rozmanitosti.

3. zemědělci s více než 15 hektary orné půdy musí vyhradit ekvivalent 5 % této půdy pro plochy využívané v ekologickém zájmu. Právní předpisy EU stanoví devatenáct různých druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu, jimiž mohou zemědělci uvedenou povinnost splnit, včetně půdy ponechané ladem, meziplodin, plodin, které vážou dusík, a několika druhů krajinných prvků). Jednotlivé členské státy se však mohou rozhodnout nabízet svým zemědělcům méně možností ploch využívaných v ekologickém zájmu. Hlavním cílem ploch využívaných v ekologickém zájmu je zachování a zlepšení biologické rozmanitosti⁸.

06

Vedle ekologizace má SZP dva další důležité nástroje k prosazování environmentálních a klimatických cílů:

1. Podmíněnost je mechanismus, který váže většinu plateb v rámci SZP na soubor základních norem, aby zajistil dobrý zemědělský a environmentální stav půdy (GAEC), a stanoví určité povinnosti, známé jako povinné požadavky na hospodaření (PPH). Povinné požadavky na hospodaření jsou definovány v příslušných právních předpisech EU v oblasti životního prostředí, změny klimatu, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat. Zemědělci, kteří tyto normy a požadavky nesplní, riskují sankci v podobě snížení všech jejich přímých plateb, obvykle o 1 až 5 %.
2. Environmentální opatření v rámci rozvoje venkova (pilíř II SZP), například agroenvironmentálně-klimatické opatření, se ekologické platbě podobají v tom, že odměňují zemědělce za určité postupy prospěšné pro životní prostředí a klima. Na rozdíl od ekologizace jsou však tato opatření smluvní a opírají se o dobrovolné závazky zemědělců. Prémie vyplácené zemědělcům odrážejí dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku těchto závazků⁹.

07

Komise na ekologizaci nahlíží jako na střední patro v třípatrové „pyramidě“ „ekologických“ nástrojů SZP (viz obrázek 1). Základní normy a požadavky podmíněnosti, které zahrnují nejširší skupinu zemědělců a největší plochu, tvoří spodní patro pyramidy, přičemž vrchol představují náročnější environmentální závazky v rámci rozvoje venkova – které jsou použitelné na menší skupinu dobrovolníků a menší plochu. Společně mají mít tyto nástroje kombinované a doplňkové účinky.

08

EU na novou ekologickou platbu vynakládá značnou částku: 12 miliard EUR ročně, což představuje 30 % všech přímých plateb SZP a téměř 8 % celkového rozpočtu EU. Pro zemědělce (kteří obdrželi první ekologické platby v rozpočtovém roce 2016 za žádosti podané v roce 2015) to znamená průměrnou sazbu přibližně 80 EUR na hektar ročně, s jistými odchylkami mezi členskými státy a v některých případech i v rámci jednotlivých členských států. Při zavedení ekologizace Evropský parlament a Rada (rozpočtové orgány) přesunuly tyto finanční prostředky z ostatních přímých plateb. Z toho důvodu, jak ukazuje obrázek 2, celkový rozpočet na přímé platby SZP zůstal v letech 2013 až 2017 poměrně stabilní.

09

Ekologizace probíhá v rámci sdíleného řízení, kdy si Komise ponechává celkovou odpovědnost za plnění rozpočtu EU, ale prováděcí úkoly deleguje na členské státy. Tyto delegované úkoly zahrnují zřizování a provoz systémů pro shromažďování žádostí od zemědělců, provádění správních kontrol a kontrol na místě a výpočet a vyplácení správných částek podpory. U ekologizace musí členské státy ještě dodatečně stanovit určité klíčové parametry, například: určení environmentálně citlivých trvalých travních porostů a výběr druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu.

Rozsah a koncepce auditu

10

Náš audit zahrnul návrh ekologizace a její první dva roky provádění (roky podání žádostí 2015 a 2016), jakož i soudržnost mezi tímto režimem a ostatními environmentálními nástroji SZP, tj. podmíněností a environmentálními opatřeními v rámci rozvoje venkova.

11

Naším hlavním cílem bylo posoudit, zda je ekologizace schopna zvýšit environmentální a klimatický profil SZP v souladu s cílem stanoveným v příslušných právních předpisech EU. Abychom uvedenou hlavní otázku auditu zodpověděli, zkoumali jsme:

1. intervenční logiku, existenci jasných a dostatečně náročných cílů ekologizace a odůvodnění rozpočtových prostředků pro tuto politiku;
2. přínosy pro životní prostředí a klima, které lze od ekologizace očekávat;
3. složitost, kterou ekologizace přináší do SZP.

12

Naše práce zahrnovala:

1. analýzu informací z četných zdrojů včetně právních předpisů, pokynů a pracovních dokumentů Komise, výměn korespondence a informací mezi Komisí a členskými státy, údajů o provádění ekologizace i kritického přezkumu literatury;
2. návštěvy příslušných generálních ředitelství Komise (GŘ AGRI, GŘ CLIMA, GŘ ENV a JRC) a zúčastněných subjektů na úrovni EU (COPA-COGECA a BirdLife);
3. rozhovory (prostřednictvím dotazníků a návštěv nebo videokonferencí) s orgány pěti členských států: Řecka, Španělska (Kastilie a Leónu), Francie (Akvitánsko a Nord-Pas-de-Calais), Nizozemska a Polska;
4. cílený dokumentární přezkum rizika dvojího financování, který zahrnul deset dalších členských států: Belgii (Valonsko), Českou republiku, Německo (Braniborsko), Irsko, Itálie (Kampánii), Litvu, Rakousko, Slovinsko, Finsko a Spojené království (Wales);
5. analýzu našich vlastních výsledků auditu z prohlášení o věrohodnosti z roku 2016, zejména pokud jde o změny zemědělských postupů přičitatelné ekologizaci.

Zjištění

Ekologizace postrádá plně rozvinutou intervenční logiku s jednoznačně vymezenými náročnými cíli a její rozpočet není přímo vázán na realizaci cílů v oblasti životního prostředí a klimatu

Ekologická platba slouží dvěma různým cílům: posílení environmentálního a klimatického profilu SZP a podpoře příjmů zemědělců

13

Její zavedení bylo pokusem zavést zásadu, podle níž by zemědělci měli být odměňováni za environmentální veřejné statky, které poskytují. Tento nový přístup se odráží v cíli vymezeném pro ekologizaci v příslušných právních předpisech EU, který je uveden v bodě 2: posílit environmentální a klimatický profil SZP.

14

Ekologizace slouží i dalšímu účelu – podporuje příjmy zemědělců. Ačkoli tato funkce ekologizace není v právních předpisech výslovně zmíněna, implicitně vyplývá z klasifikace ekologizace jakožto přímé platby.

Konkrétní přínos ekologizace k dosahování cílů EU v oblasti půdy, klimatu a biologické rozmanitosti není jasně vymezen

15

Hlavní otázky související s ochranou životního prostředí a klimatem, na které je ekologizace zaměřena (kvalita půdy, ukládání uhlíku a biologická rozmanitost), jsou zahrnuty v širších strategiích EU (viz rámeček 1).

16

Není jasné, jak by měla ekologizace přispět k širším cílům EU definovaným v uvedených strategických dokumentech:

1. Komise pro ekologizaci nevypracovala úplnou intervenční logiku. Nestanovila pro tuto politiku ani konkrétní a měřitelné cíle¹⁷. Jinými slovy, neexistují plány, které by upřesňovaly, jakých zlepšení hodlá EU ekologizací dosáhnout z hlediska biologické rozmanitosti, kvality půd a čistých emisí uhlíku ze zemědělských půd. Stanovení takto konkrétních cílů je přirozeně obtížné v důsledku velkého množství činitelů ve hře, z nichž některé jsou externí (tj. mimo kontrolu tvůrců politik) a některé jsou špatně chápány.
2. Předpokladem pro stanovení takových cílů je existence metody pro měření dotčených jevů a znalost jejich aktuálního stavu. Znalosti výchozího stavu jsou však jen roztříštěné – tj. poznatky o kvalitě zemědělské půdy, zásobách uhlíku pod trvalými travními porosty a situaci v oblasti biologické rozmanitosti v zemědělských podnicích v okamžiku, kdy byla ekologizace zavedena. Tyto problémy dokládá rámeček 2.

Prvotní návrh Komise měl z environmentálního hlediska vyšší ambice, …

17

Ekologizace v podobě původně navržené Komisí byla ambicióznější, environmentálně zaměřené opatření s přísnějšími požadavky a menším počtem výjimek než stávající ekologické postupy. Obrázek 3 nabízí přehled významných změn mezi koncepcí původně projednávanou v posouzení dopadů v roce 2011²⁴ (rozsáhlá studie analyzující alternativní možnosti politiky pro reformu SZP 2014–2020), legislativním návrhem Komise a nakonec přijatým právním předpisem.

18

Konečný výstup legislativního procesu kontrastuje s původním přístupem Komise, který vyjadřuje toto prohlášení v posouzení dopadů z roku 2011: „Aby byla ekologizace účinná, je zásadní nevolit metodu „menu“ se seznamem opatření, který členským státům a/nebo zemědělcům nabízí výběr. Takový přístup by do značné míry setřel ekologický účinek, zejména pokud platby neodpovídají úsilí požadovanému ze strany zemědělců. To zemědělce vede k volbě opatření, která již plní, nebo opatření s nejnižšími náklady, a výsledné environmentální přínosy jsou tudíž nižší. Kromě toho čím širší bude výběr nabízený ekologizací v pilíři I, tím složitější bude zajistit soudržnost s podmíněností, zvláště pak s GAEC (riziko příliš mnoha základních scénářů v jednotlivých členských státech) a následně s pilířem II: riziko existence dvojitých plateb. Je tedy třeba upřednostnit takový přístup k ekologizaci, který má jen několik opatření, jež však znamenají významné ekologické přínosy.“ Rizika, před nimiž Komise v roce 2011 varovala, se skutečně do značné míry projevila (viz body 24, 36–37, 47–49 a 59–68).

… ale jasným způsobem neuváděl, čeho navrhované ekologické postupy dosáhnou

19

Jak uvádí bod 16, Komise nedefinovala konkrétní kvantifikované cíle pro navrhované ekologické postupy. Kromě toho posouzení dopadů z roku 2011 jen částečně prokázalo účinnost navrhovaných ekologických postupů, neboť se zaměřilo především na aspekty zmírňování změny klimatu:

1. Pokud jde o zachování trvalých travních porostů, Komise zdůraznila, že ukládání uhlíku v půdě po přeměně orné půdy na travní porosty je významně pomalejší než ztráty uhlíku vyplývající z přeměny trvalých travních porostů na ornou půdu. Na tomto základě Komise obhajovala ochranu zásob uhlíku formou povinné ochrany stávajících trvalých travních porostů na úrovni zemědělského podniku spíše než systém založený na sledování poměru na regionální nebo národní úrovni.
2. Pokud jde o navrhované opatření vynětí půdy z produkce v rámci ekologického hospodářství / plochy využívané v ekologickém zájmu, kromě diskuse o jeho částečně pozitivním a částečně negativním očekávaném dopadu z hlediska zmírňování změny klimatu nenabídlo posouzení dopadů jasný doklad environmentální účinnosti tohoto opatření, zejména z hlediska biologické rozmanitosti.
3. A v neposlední řadě posouzení dopadů předložilo vědecké důkazy o pozitivních účincích střídání plodin, zvláště z hlediska zvyšování organické hmoty v půdě, včetně uhlíku. Z důvodu praktických aspektů však Komise navrhla nahradit střídání plodin diverzifikací plodin (viz bod 41).

20

Stručně řečeno, dva normotvůrci EU (Evropský parlament a Rada) obdrželi návrh důležité reformy přímých plateb SZP s omezenými informacemi o výsledcích, které lze od nových opatření očekávat. Sdílíme názor, který byl vyjádřen ve zprávě analyzující legislativní proces týkající se ekologizace²⁵, podle kterého „v důsledku toho, že Komise na počátku procesu jasně nepopsala environmentální přínosy, které má ekologizace přinést, bylo pro Komisi a ostatní subjekty obtížné objasnit rozsah, v němž byla následná oslabení textu významná pro zajištění výstupů“.

21

Následné změny, většinou iniciované dvěma spolunormotvůrci, nedoprovázelo žádné vědecké zdůvodnění, které by prokazovalo jejich environmentální účinnost – byly zaměřeny hlavně na snižování úsilí vyžadovaného od zemědělců.

Rozpočtový příděl prostředků na ekologizaci se však nezměnil, neboť vycházel z politického rozhodnutí, a nikoli z realizace cílů této politiky v oblasti životního prostředí a klimatu

22

Vyhrazení 30 % celkového rozpočtu pro všechny přímé platby v rámci SZP na ekologizaci bylo klíčovým prvkem nejen poslední reformy SZP, ale víceletého finančního rámce 2014–2020. Právě v tomto širším kontextu Komise v roce 2011 poprvé předložila uvedené rozpočtové prostředky²⁶, které následně schválila Evropská rada v roce 2013²⁷.

23

Tyto rozpočtové prostředky zůstaly na téže úrovni (přibližně 12 miliard EUR ročně) během celého legislativního procesu, a to i přes významné změny obsahu politiky týkajícího se ochrany životního prostředí a klimatu, pokud jde o požadavky politiky (které se postupem času staly méně náročné) a rozsah různých výjimek (který vzrostl). To prokazuje, že rozhodnutí přidělit 30 % přímých plateb SZP na ekologizaci neodráží stupeň ambicí nového nástroje ve vztahu k životnímu prostředí a klimatu. Ekologizace v zásadě zůstává opatřením podpory příjmů.

24

Konkrétně jsme zjistili, že sazba ekologické platby (v průměru přibližně 80 EUR na hektar), nevycházela z nákladů zemědělců na provádění ekologizace²⁸.

1. Tyto náklady byly v posouzení dopadů z roku 2011 na základě původně předpokládaných náročnějších požadavků ekologizace odhadnuty v průměru na přibližně 30 EUR na hektar (viz bod 17).
2. Podle studie Společného výzkumného střediska²⁹, která modelovala ekonomický dopad stávajících požadavků ekologizace, 71 % všech zemědělců není ekologizací dotčeno vůbec a v souvislosti s jejím prováděním jim nevznikají žádné náklady na dodržování předpisů. Z dotčených 29 % více než dvěma třetinám zemědělců vznikají náklady na dodržování předpisů nižší než 25 EUR na hektar. U více než 40 % jsou tyto náklady nižší než 10 EUR na hektar. Přibližně 2 % zemědělců však má náklady vyšší než 100 EUR na hektar (tyto případy se často týkají zemědělských podniků o malé ploše, které se specializují na činnosti náročné na kapitál a pracovní sílu, jako je produkce zeleniny).
3. Odhadovaný dopad ekologizace na příjmy zemědělců (vypočtené jako rozdíl výnosů – obsahujících tržby za produkci a dotace – a variabilních výrobních nákladů včetně nákladů na hnojiva, pesticidy, osivo a krmivo) je velmi omezený. V nedávné studii³⁰ Společné výzkumné středisko odhadlo, že zavedení ekologizace ve skutečnosti zvýšilo příjmy zemědělců o přibližně 1 % (zejména v důsledku malého zvýšení cen kvůli omezenému poklesu produkce). Předběžné výsledky návrhu zprávy, kterou zmiňuje podbod 24 písm. b), odhadují dopad ekologizace na příjmy zemědělců na -1 %³¹.

25

Rozpočet ekologizace nevychází z odhadu ekonomické hodnoty očekávaných environmentálních a klimatických přínosů. Určité souvislosti nabízejí tato fakta:

1. Vycházet při návrhu politiky z ocenění očekávaných veřejných statků je správný postup. Nejvýznamnější pokus o vývoj metodik pro oceňování ekosystémů a biologické rozmanitosti se uskutečnil v rámci projektu TEEB³².
2. EU již dříve provedla ocenění určitých environmentálních otázek: například v posouzení dopadů³³ pro tematickou strategii EU pro ochranu půdy z roku 2006 byly náklady na snížení obsahu organické hmoty v půdě odhadnuty na 3,4 až 5,6 miliardy EUR ročně (včetně nákladů na místě i externích nákladů).
3. Na základě své metaanalýzy vědecké literatury Společné výzkumné středisko odhadlo hodnotu zemědělské krajiny EU na 134 až 201 EUR na hektar a celkovou hodnotu zemědělské krajiny EU na 24,5 až 36,6 miliardy EUR ročně³⁴.
4. Převod environmentálních přínosů na peněžní vyjádření přináší značné problémy. Tento úkol je o něco snazší, pokud lze environmentální přínosy přímo spojit s reálnými náklady nebo výnosy (např. hodnotu sníženého znečištění vody dusičnany lze odhadnout na základě nákladů na čištění znečištěné vody). Obtížnější je, pokud není žádné takové přímé přiřazení možné, jako v případě zvýšené nebo zachované biologické rozmanitosti.
5. V případě ekologizace však žádné ekonomické ocenění environmentálních přínosů nebylo možné, neboť, jak uvádí bod 16, samy očekávané přínosy pro životní prostředí nebyly vyjádřeny pomocí kvantifikovaných cílů.

Ekologizace, jak se v současné době provádí, pravděpodobně nezajistí významné přínosy pro životní prostředí a klima

Ekologizace vedla k velmi omezené změně zemědělských postupů…

26

Po prvním roce provádění ekologizace Komise předložila zprávu³⁵ o prvotních výstupech této politiky z hlediska zahrnuté zemědělské půdy a zemědělských podniků. Obrázek 4 ukazuje, že v roce 2015 se na 24 % zemědělských podniků v EU vztahovala alespoň jedna povinnost v rámci ekologizace. Na tyto podniky však připadá 73 % zemědělské půdy EU³⁶. V roce 2016 se podíl zemědělské půdy patřící podnikům, na něž se vztahuje alespoň jedna povinnost v rámci ekologizace, zvýšil na 77 %. Komise tento údaj považuje za klíčový ukazatel výsledku ekologizace.

27

V kapitole 7 naší výroční zprávy za rok 2016³⁷ jsme uvedli výsledky své analýzy účinků ekologizace na využívání půdy (z hlediska diverzifikace plodin a ploch využívaných v ekologickém zájmu) po jejím prvním roce. Při této analýze jsme vycházeli ze srovnání zemědělských postupů v letech 2014 a 2015 (tj. v posledním roce před zavedením ekologizace a prvním roce jejího provádění)³⁸.

28

Výsledky této analýzy uvádí obrázek 5. V případě diverzifikace plodin i ploch využívaných v ekologickém zájmu jsme zjistili, že u většiny zemědělských podniků v našem vzorku (a u většiny zemědělské půdy³⁹) nevyžadovalo zavedení ekologizace žádnou změnu zemědělských postupů. Důvodem bylo buď to, že dotčené zemědělské podniky již požadavky ekologizace splnily v roce 2014, nebo to, že byly od požadavků osvobozeny.

29

Jak se uvádí v naší výroční zprávě⁴⁰, při kontrole výkonnosti ekologizace jsme zjistili některé pozitivní změny v zemědělských postupech, ke kterým došlo po zavedení tohoto režimu, zejména pak v souvislosti s plochami využívanými v ekologickém zájmu. U těch zemědělských podniků, kde zavedení ekologizace vedlo k pozitivní změně zemědělských postupů, jsme odhadli podíl orné půdy, na níž k takovým změnám došlo. Zjistili jsme, že tento podíl činil přibližně 15 %⁴¹ u diverzifikace plodin a přibližně 4 %⁴² u ploch využívaných v ekologickém zájmu. Při zohlednění zemědělských podniků, u nichž nebyla vyžadována vůbec žádná změna zemědělských postupů, jakož i skutečnosti, že orná půda tvoří přibližně 60 %⁴³ veškeré zemědělské půdy v EU, to znamená, že po zavedení ekologizace přibližně 1 % zemědělské půdy v EU vyžadovalo větší diverzifikaci plodin a přibližně 1 % vyžadovalo nové plochy využívané v ekologickém zájmu.

30

Naše odhady se velmi blíží odhadům, které vypracovalo Společné výzkumné středisko. Na základě pokročilého agro-ekonomického modelování výzkumní pracovníci Komise odhadují⁴⁴, že celkem 4,5 % zemědělské půdy v EU vyžadovalo v důsledku nových ekologických požadavků přerozdělení (tj. změnu zemědělských postupů), včetně 1,8 % z důvodu diverzifikace plodin, 2,4 % z důvodu ploch využívaných v ekologickém zájmu a 1,5 % z důvodu trvalých travních porostů⁴⁵ (viz obrázek 6).

31

Je důležité upozornit, že jak naše odhady, tak odhady Společného výzkumného střediska se týkají plochy, na které (po zavedení ekologizace) došlo ke změně zemědělských postupů. Tyto plochy nepředstavují plochu dotčenou pozitivním dopadem takových změn. Zejména plochy využívané v ekologickém zájmu mohou znamenat přínosy, které významně přesahují jejich hranice (např. ochranný pás s planě rostoucími rostlinami může nabídnout přírodní stanoviště pro opylovače, kteří se pak budou moci šířit i na sousední pozemky).

32

Odhad, že ekologizace vedla ke změně zemědělských postupů jen na přibližně 5 % zemědělské půdy v EU, je v zásadním protikladu ke klíčovému ukazateli výsledků Komise uvedenému v bodě 26 (viz též obrázek 4), podle něhož se v roce 2015 ekologizace uplatňovala na 75 % zemědělské plochy EU (77 % v roce 2016).

33

Tento rozdíl lze vysvětlit tím, co Komisí používaný ukazatel výsledků měří, a to je podíl zemědělské půdy v EU, která náleží zemědělským podnikům, jež podléhají alespoň jedné povinnosti v rámci ekologizace. Z toho plyne, že i pokud by byla ekologická povinnost uplatňována jen na jediný pozemek, bez ohledu na jeho velikost, byla by do ukazatele Komise zahrnuta plocha celého zemědělského podniku. Jinými slovy, tento ukazatel měří veškerou půdu, která náleží zemědělským podnikům, jež nejsou od požadavků ekologizace plně osvobozeny (nebo prostě nepůsobí mimo režim přímých plateb SZP). Vzhledem k dostupným údajům o struktuře zemědělských podniků v EU a různým prahovým hodnotám pro výjimky v rámci ekologizace mohla Komise odhadnout hodnotu tohoto ukazatele před prováděním politiky. Tento číselný údaj má tedy omezené využití pro sledování výsledků dosažených pomocí ekologizace. Například neodráží, jak jsou ekologické postupy skutečně rozšířené – kupříkladu by se nezměnil, pokud by se požadavek na plochy využívané v ekologickém zájmu zvýšil z 5 % na 7 %.

… což dokládá významnou mrtvou váhu obsaženou v návrhu politiky

34

Omezený rozsah změn v zemědělských postupech vyvolaných ekologizací souvisí s významnou úrovní mrtvé váhy⁴⁶ v ekologické platbě.

35

Mrtvé váze, která vyplývá z překryvů mezi ekologizací a podmíněností, se věnují body 59–61. Vzhledem k svému omezenému rozsahu (potenciálně jde jen o několik druhů plochy využívané v ekologickém zájmu) a zmírňujícím činitelům (požadavky v rámci podmíněnosti obvykle nejsou totožné s požadavky v rámci ekologizace) mohou tyto překryvy vysvětlit jen malou část zjištěné mrtvé váhy.

36

Většina mrtvé váhy v rámci ekologizace je způsobena nenáročností požadavků ekologizace, které obecně odrážejí běžnou zemědělskou praxi. To platí zejména pro diverzifikaci plodin. Jak se uvádí v bodu 30, Společné výzkumné středisko odhadlo, že (před zavedením ekologizace) jen přibližně 1,8 % veškeré zemědělské půdy v EU nesplňovalo požadavky týkající se diverzifikace plodin.

37

Pokud jde o plochy využívané v ekologickém zájmu, zjistili jsme, že v Polsku by různé zemědělské postupy a prvky, které existovaly již v roce 2014, pokryly požadavek ekologizace s 30% rezervou. V EU jako celku ohlásili zemědělci dotčení povinností 5 % plochy využívané v ekologickém zájmu dvojnásobek požadovaných ploch využívaných v ekologickém zájmu⁴⁷.

38

Kromě toho, jak uvádí body 4 a 26, mnoho zemědělských podniků je od povinnosti v rámci ekologizace osvobozeno, ale přesto dostávají ekologickou platbu. Podle údajů členských států oznámených Komisi v roce 2015 nepodléhalo 76 % zemědělských podniků v EU, na které připadá 27 % veškeré zemědělské půdy v EU, vůbec žádným povinnostem v rámci ekologizace (viz obrázek 4). Tyto číselné údaje zahrnují zemědělce, kteří na svou půdu nepodávají žádosti o přímé platby SZP⁴⁸. Mezi příjemci ekologických plateb bylo celkem 65 % zemědělců, kteří hospodaří na přibližně 16 % zemědělské půdy v EU přihlášené k přímým platbám, plně osvobozeno od veškerých povinností v rámci ekologizace.

39

Některé výjimky se týkají celého souboru povinností v rámci ekologizace, zatímco jiné se týkají jednotlivých ekologických postupů. Důležitější je, jak uvádí tabulka 1, že určité výjimky jsou cíleny na zemědělské podniky, které jsou „ekologické z vlastní podstaty“, tj. má se za to, že poskytují environmentální veřejné statky rovnocenné ekologizaci. Komise zbývající výjimky odůvodňuje odkazem na potřebu zjednodušování a zohledňování nákladů a přínosů. Dotčení zemědělci získávají veřejné finanční prostředky za ekologizaci, aniž by za to museli poskytovat jakékoli související veřejné statky.

Tabulka 1

Rozdílné motivy osvobození od ekologických požadavků

Dotčený ekologický postup	ODŮVODNĚNÍ VÝJIMKY
	„ekologické z vlastní podstaty“	zjednodušení / náklady – přínosy / jiné
všechny	ekologické zemědělské podniky	podniky v režimu pro malé zemědělce podniky pouze s trvalými kulturami
diverzifikace plodin	podniky s vysokým podílem travních porostů	podniky s méně než 10 ha orné půdy
plocha využívaná v ekologickém zájmu	podniky s vysokým podílem travních porostů podniky s přírodními omezeními v zemích s vysokým podílem lesů	podniky s méně než 15 ha orné půdy

Zdroj: EÚD, podle dokumentů Evropské komise.

Diverzifikace plodin je pro půdu méně přínosná než střídání plodin

40

Ekologický postup diverzifikace plodin nahradil nepovinnou normu GAEC pro střídání plodin, která byla platná do roku 2014. Mezi oběma postupy existují důležité rozdíly. Při střídání plodin zemědělci v jednotlivých letech mění plodiny pěstované na všech pozemcích. To omezuje vyčerpávání půdních živin a šíření patogenů. Nehledě na požadavek nejméně dvou plodin v hospodářském podniku v kterémkoli daném roce diverzifikace plodin nezaručuje obdobnou výměnu plodin na půdě v čase.

41

V posouzení dopadů z roku 2011 Komise uznala, že „diverzifikace plodin nemusí zajistit plné environmentální přínosy střídání plodin“, ale zjistila, že diverzifikace plodin lépe vyhovuje roční povaze přímých plateb. Byly rovněž vyjádřeny obavy ve věci zvýšené obtížnosti kontroly dodržování požadavků na střídání plodin, zejména v souvislosti se změnami tvaru a/nebo vlastnictví pozemků.

42

Komise rovněž uznala, že požadavek na luskoviny v rámci diverzifikace plodin by mohl posílit environmentální a klimatické přínosy opatření. Návrh Komise však tento námět nezohlednil v důsledku obav týkajících se slučitelnosti takového požadavku s pravidly WTO⁴⁹. Nakonec byly luskoviny zařazeny do ekologizace jako jeden z druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu (plodiny, které vážou dusík).

Účinek ochrany travních porostů na čisté emise ze zemědělské půdy by bylo možné zvýšit lepším zacílením

43

Obrázek 7 ukazuje, že podíl trvalých travních porostů v EU, který v současné době činí přibližně 30 %, se za poslední desetiletí příliš nezměnil. Avšak nárůst (o 1,5 procentního bodu) mezi referenčním poměrem platným v období 2007–2014 (vycházejícím zejména z údajů z roku 2005) a ročním poměrem pro rok 2016 zakrývá ztrátu více než 3 milionů ha ohlášených trvalých travních porostů, což představuje pokles o 7,2 %.

44

Poměr trvalých travních porostů se zvýšil zejména proto, že snížení plochy ohlášených trvalých travních porostů (čitatele zlomku poměru) bylo pomalejší než snížení jmenovatele zlomku, tj. celkové ohlášené zemědělské půdy. Druhý údaj se snížil o 11,7 % (ztráta více než 19 milionů ha). Kromě toho je stávající definice trvalých travních porostů širší než v minulosti, neboť zahrnuje pastviny, na nichž nepřevažují trávy a jiné bylinné pícniny. Číselné údaje za EU jako celek při zprůměrování vylučují významné odchylky na úrovni členských států (viz příloha I).

45

Označení trvalých travních porostů za environmentálně citlivé trvalé travní porosty nabízí novou ochranu trvalých travních porostů proti přeměnám na úrovni pozemku. Tato nová forma ochrany je však ve své působnosti omezená: environmentálně citlivé trvalé travní porosty pokrývají přibližně 16 % veškerých trvalých travních porostů v EU (s významnými odchylkami mezi členskými státy).

46

Kromě toho, jak uvádí příloha II, přibližně 96 % environmentálně citlivých trvalých travních porostů se nachází v lokalitách sítě Natura 2000, které pokrývají jen 18 % veškerých trvalých travních porostů v EU. Vzhledem k tomu, že lokality sítě Natura 2000 byly vymezeny na základě kritérií souvisejících s biologickou rozmanitostí, je tato koncentrace environmentálně citlivých trvalých travních porostů v uvedených oblastech z hlediska biologické rozmanitosti pozitivní. Z hlediska zachování zásob uhlíku, které je hlavním deklarovaným cílem ekologického postupu údržby trvalých travních porostů, by se však ochrana trvalých travních porostů před přeměnou nebo orbou měla soustředit na pozemky s vysokým obsahem uhlíku již akumulovaného v půdě, z nichž mnoho se pravděpodobně nachází mimo lokality Natura 2000. Dosud se jen šest členských států rozhodlo určit environmentálně citlivé trvalé travní porosty mimo lokality Natura 2000⁵⁰.

Potenciální přínosy ekologizace pro biologickou rozmanitost snižuje převaha produktivních ploch využívaných v ekologickém zájmu a nedostatečné požadavky na hospodaření

47

Jak uvádí bod 9, jedním z rozhodnutí, které musí členské státy přijmout ve věci provádění ekologizace, je volba druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu. Mohou vybírat ze seznamu devatenácti různých druhů, včetně pěti druhů slučitelných se zemědělskou produkcí (viz obrázek 8). Všech 28 členských států zařadilo do svého výběru produktivní plochy využívané v ekologickém zájmu.

48

Ukazatele výstupů ekologizace, které členské státy vykazují (shrnuté v příloze III), ukazují převahu „produktivních ploch využívaných v ekologickém zájmu“ (zejména plodiny, které vážou dusík, a meziplodiny) v zemědělských hospodářstvích. V roce 2015 jejich podíl na všech plochách využívaných v ekologickém zájmu, které zemědělci oznámili, činil 54 % a v následujícím roce se zvýšil na 58 %. Plochy s plodinami, které vážou dusík, jsou nejobvyklejším druhem produktivních ploch využívaných v ekologickém zájmu, následují plochy s meziplodinami.

49

Dvě studie z roku 2016⁵¹ naznačují, že dva hlavní produktivní druhy ploch využívaných v ekologickém zájmu (meziplodiny a plodiny, které vážou dusík) nenabízejí žádné významné přínosy z hlediska biologické rozmanitosti, mohou však přispět ke zlepšení stavu vody a půdy, a to i zvýšením úrovní organického uhlíku v půdě na orné půdě⁵².

50

Dodatečné požadavky týkající se konkrétních postupů hospodaření, například omezení používání hnojiv a pesticidů nebo minimální období, kdy musí být na poli rostlinný porost, hrají důležitou úlohu při určování toho, jaký dopad mají různé plochy využívané v ekologickém zájmu na biologickou rozmanitost. Z pěti členských států, které jsme zkoumali, pouze Nizozemsko zavedlo požadavky na postupy hospodaření (omezení používání přípravků na ochranu rostlin u meziplodin), které přesahovaly rámec minima požadovaného podle pravidel EU. Rovněž nedávná zpráva Komise o plochách využívaných v ekologickém zájmu⁵³ dochází k závěru, že jen málo členských států zvolilo možnosti, jejichž cílem je zvýšit environmentální účinnost povinnosti týkající se ploch využívaných v ekologickém zájmu. Komise se tímto problémem zabývala ve své nedávné změně⁵⁴ sekundárního právního předpisu, která zavedla zákaz používání pesticidů na produktivních plochách využívaných v ekologickém zájmu. Tatáž změna zavedla i řadu zjednodušujících opatření (viz bod 66).

Členské státy využívají pružnosti ekologických pravidel k tomu, aby omezily zátěž pro zemědělce i pro sebe, namísto aby maximalizovaly očekávaný environmentální a klimatický přínos

51

Členské státy mají při provádění ekologizace značnou míru volnosti, zvláště pokud jde o druhy ploch využívaných v ekologickém zájmu a určení environmentálně citlivých trvalých travních porostů⁵⁵.

52

U pěti členských států, které jsme zkoumali, bylo hlavním důvodem přijatých rozhodnutí snížení zátěže pro zemědělce a pro orgány státní správy. Obecně členské státy upřednostňovaly takové druhy ploch využívaných v ekologickém zájmu, které již byly běžným prvkem jejich běžné zemědělské praxe. Svou úlohu hrály i technické problémy při kontrole určitých ploch využívaných v ekologickém zájmu a při zřizování IT systémů pro některé plochy využívané v ekologickém zájmu (viz bod 67 a rámeček 5). Maximalizace environmentálních a klimatických přínosů měla podružný význam.

53

Z pěti členských států jen dva (Nizozemsko a Polsko) zadaly studie nebo znalecké posudky k analýze environmentálního a klimatického dopadu jednotlivých možností provádění ekologizace. Orgány obou členských států se rozhodly neřídit se určitými hlavními doporučeními a upřednostnily možnosti vyžadující od zemědělců méně úsilí (viz tabulka 2).

Tabulka 2

Selektivní využití vědeckých doporučení k provádění ekologizace ze strany členských států

Druh plochy využívané v ekologickém zájmu	doporučen odborníky s ohledem na přínosy pro biologickou rozmanitost?	zvolen orgány členského státu	řídily se orgány členského státu doporučením odborníků?
Nizozemsko
souvratě	√	√	√
půda ležící ladem	×	×	√
rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích	×	√	×
plodiny, které vážou dusík	×	√	×
pěstování meziplodin	×	√	×
Polsko
ochranné pásy	√	√	√
příkopy	×	√	×
rychle rostoucí dřeviny pěstované ve výmladkových plantážích	×	√	×

Zdroj: Výsledky auditu EÚD.

54

Komise dohlíží nad tím, jak členské státy provádějí ekologizaci. Tuto činnost popisuje bod 69. Jak však dokládá rámeček 3, Komise má velmi omezené pravomoci donutit členské státy k tomu, aby se při provádění ekologizace více zaměřily na ochranu životního prostředí.

Ekologizace má omezený dopad na environmentální opatření pilíře II

55

Jedním z pozitivních účinků, které bylo možné od zavedení ekologizace očekávat, byl posun pozornosti v oblasti výdajů na rozvoj venkova směrem k náročnějším opatřením v oblasti životního prostředí a ochrany klimatu. Nenalezli jsme známky toho, že by k jakémukoli takovému pozitivnímu posunu skutečně došlo.

56

V pěti členských státech, kterými jsme se zabývali, jsme porovnali stávající druhy operací (tj. různé balíčky závazků, které mohou zemědělci přijmout) v rámci agroenvironmentálně-klimatického opatření s odpovídajícími druhy operací z předchozího programového období (2007–2013). Na tomto základě jsme posuzovali, zda členské státy zvýšily nároky základního scénáře pro agroenvironmentálně-klimatické opatření a zda lze takovou změnu přičíst zavedení ekologizace.

57

Celkově naše analýza ukázala silnou kontinuitu operací v rámci agroenvironmentálně-klimatického opatření. Závazky, které jsou zemědělcům navrhovány v současnosti, jsou často totožné se závazky platnými v období 2007–2013. Zjistili jsme, že základní scénář téměř všech analyzovaných druhů operací se v období 2014–2020 nezvýšil (přinejmenším ne v žádném aspektu týkajícím se ekologizace). Ve většině případů to nebylo ani nutné, neboť základní scénář během předchozího období již převýšil požadavky ekologizace. V ostatních případech dotčené závazky neměly s ekologickými postupy nic společného.

Ekologizace zvyšuje složitost SZP

Ekologizace se překrývá s ostatními environmentálními nástroji SZP, Komise a členské státy však zmírňují související riziko mrtvé váhy a dvojího financování

58

Pyramidový model tří ekologických nástrojů SZP uvedený v bodě 7 a doložený na obrázku 1 je idealizovaným znázorněním zásady, že ekologizace by měla překročit rámec podmíněnosti a vytvořit základní scénář⁵⁶ opatření pro rozvoj venkova. Ve skutečnosti tomu tak vždy není a existují významné překryvy mezi ekologizací a dvěma dalšími patry pyramidy, jak znázorňuje obrázek 9.

Překryvy mezi ekologizací a podmíněností jsou časté, ale riziko mrtvé váhy je zmírněno rozdíly v podrobných požadavcích

59

Překryvy mezi ekologizací a podmíněností se týkají určitých prvků nebo postupů, které jsou chráněny nebo požadovány v rámci pro dobrý zemědělský a environmentální stav nebo povinných požadavků na hospodaření a současně o nich lze prohlásit, že splňují požadavek plochy využívané v ekologickém zájmu. Hlavní dotčené druhy ploch využívaných v ekologickém zájmu zahrnují meziplodiny, ochranné pásy a různé druhy krajinných prvků. Jak uvádí obrázek 10, takové překryvy jsme zjistili u čtyř z pěti vybraných členských států.

60

Tyto překryvy generují mrtvou váhu, kterou ve většině případů zmírňují rozdíly mezi požadavky v rámci ekologizace a požadavky v rámci podmíněnosti (např. u meziplodin ekologizace požaduje kombinaci nejméně dvou plodin, zatímco podle normy GAEC 4 nebo požadavku PPH 1 obvykle stačí jediný druh).

61

Obecně šetřené členské státy nezavedly žádná dodatečná omezení, postupy nebo kontroly s cílem zabránit mrtvé váze v rámci ekologické platby z důvodu překryvů s požadavky podmíněnosti nebo tuto mrtvou váhu omezit. Nalezli jsme jednu výjimku: v Nizozemsku nelze meziplodiny požadované v rámci požadavku PPH 1 deklarovat jako plochy využívané v ekologickém zájmu.

Členské státy obecně dobře řídí překryvy mezi ekologizací a rozvojem venkova (pilíř II SZP)

62

Překryvy mezi ekologizací a environmentálními opatřeními v rámci rozvoje venkova, jako je agroenvironmentálně-klimatické opatření⁵⁷, mohou nastat v případě, že zemědělci přijmou závazky v rámci pilíře II, které jsou svou povahou podobné standardním požadavkům v rámci ekologizace. Tyto překryvy jsou možné, neboť právo EU nevyžaduje, aby byly povinnosti týkající se ekologizace začleněny do příslušného základního scénáře rozvoje venkova⁵⁸. Pravidla EU⁵⁹ však členským státům stanoví povinnost předcházet jakémukoli dvojímu financování ekologických postupů, v případě potřeby snížením částek vyplácených zemědělcům v rámci rozvoje venkova. Komise vydala členským státům podrobné pokyny, jak takovému dvojímu financování předcházet (viz také bod 68).

63

V patnácti členských státech zahrnutých do našeho auditu (pěti prostřednictvím auditních návštěv a deseti prostřednictvím cíleného dokumentárního přezkumu – viz bod 12) jsme zkoumali různé druhy operací (tj. různé balíčky závazků) v rámci agroenvironmentálně-klimatického opatření. Zjistili jsme, že přibližně třetina druhů operací v našem vzorku zahrnovala závazky, které se překrývaly s požadavky v rámci ekologizace. Rovněž jsme zjistili, že členské státy si byly těchto překryvů obecně vědomy a vypracovaly konkrétní postupy, v některých případech značně komplexní, aby vyloučily možnost dvojího financování.

64

Rámeček 4 uvádí příklady typických překryvů mezi závazky v rámci agroenvironmentálně-klimatického opatření a ekologickými postupy a různé metody, které členské státy používají, aby zabránily dvojímu financování.

Složitost pravidel ekologizace znamená zavádění náročných úkolů, což Komise zčásti vyřešila

65

Zemědělci ekologizaci kritizují za složitost jejích pravidel. Ve svých odpovědích ve veřejné konzultaci na téma zkušeností z prvního roku provádění ekologizace zhodnotila COPA-COGECA (organizace zastupující zemědělce na úrovni EU) pravidla provádění všech ekologických postupů jako složitá – nejen z hlediska dodržování, ale i pochopení.

66

Ve svém „Přezkumu ekologizace po jednom roce“⁶⁰ Komise navrhla zjednodušit a harmonizovat určité požadavky v rámci ekologizace ve všech případech, kdy to lze provést bez snížení přínosů pro ochranu životního prostředí. Dokument uvedl výčet možných zlepšení, například sloučení některých podobných druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu (např. ochranných pásů a souvratí), uvolnění určitých omezení týkajících se postupů hospodaření a lhůt a zvýšení tolerancí u velikostí a umístění krajinných prvků. Komise tato zjednodušující opatření zařadila do své nedávné změny⁶¹ sekundárního právního předpisu. Tatáž změna zavedla i zákaz používání pesticidů na produktivních plochách využívaných v ekologickém zájmu (viz bod 50).

67

Zavedení ekologizace nebylo pro členské státy jednoduchým úkolem. Za prvé znamenalo významné finanční a organizační úsilí. Bylo třeba upravit stávající IT systémy, zejména systém evidence půdy (LPIS)⁶² v členských státech, které se rozhodly pro druhy ploch využívaných v ekologickém zájmu, které mají trvalou povahu (tj. veškeré krajinné prvky kromě souvratí, ale i terasy, hektary zemědělsko-lesnické plochy, plochy s rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích a zalesněné plochy). Rámeček 5 dokládá, jak může zátěž spojená se zřízením vrstvy ploch využívaných v ekologickém zájmu ovlivnit to, jaké plochy využívané v ekologickém zájmu členské státy zvolí.

68

Kromě toho členské státy shledaly některá pravidla ekologizace matoucí. Adresovaly Komisi dotazy týkající se různých aspektů provádění ekologické platby. Komise tyto dotazy spolu se svými odpověďmi zveřejnila na specializované internetové platformě, na kterou mají všechny členské státy přístup. Rámeček 6 uvádí příklad zmíněných problémů. Tatáž platforma byla použita k šíření dalších forem pokynů k ekologizaci: závěrů zasedání skupiny odborníků a pokynů shrnujících nejdůležitější aspekty provádění. Pět členských států, kterými jsme se zabývali, bylo obecně spokojeno s kvalitou a včasností pokynů, které od Komise získávaly.

69

Komise odpovídá za dohled nad tím, jak členské státy ekologizaci provádějí. Důležitou součástí této odpovědnosti jsou pravidelné kontroly různých oznámení, která musí členské státy předkládat v souvislosti se svou volbou způsobu provádění ekologizace a výstupy ekologizace na úrovni zemědělského podniku. Došli jsme k závěru, že Komise tyto úkoly plnila dobře. Komise zejména systematicky určuje a ve spolupráci s příslušnými členskými státy sleduje různé problémy týkající se pozdního předkládání informací⁶³ nebo nesprávného uplatňování pravidel EU. Jak však dokládá bod 54 a rámeček 3, Komise nemůže zavazovat členské státy, aby upřednostňovaly ty možnosti provádění ekologizace, které jsou z hlediska ochrany životní prostředí a klimatu přínosnější.

Ekologické postupy připomínají normy GAEC, zahrnují však vyšší potenciální sankce za nedodržování

70

Před zavedením ekologizace byla jedinou vazbou mezi přímými platbami SZP a cíli EU v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu podmíněnost. Stejně jako ekologizace je podmíněnost povinná pro zemědělce, kteří využívají přímých plateb SZP. Rozdíl spočívá v tom, že za dodržování povinnosti podmíněnosti neexistuje žádná odměna. Porušení podmíněnosti mohou vést k sankcím v podobě snížení všech přímých plateb příjemci (obvykle o 1 až 5 %). V rámci ekologizace dostává zemědělec zvláštní platbu za dodržování povinných postupů. Snížení plateb za nedodržování předpisů obecně odpovídají ploše, na které nejsou předpisy dodrženy, jako podílu na celkové ploše zemědělské půdy podléhající povinnostem ekologizace a mohou dosáhnout až 100 % platby⁶⁴. Počínaje rokem podávání žádostí 2017 budou navíc k těmto snížením uplatňovány i správní sankce v případech, kdy prvotní snížení přesáhne 3 %. Tyto sankce budou omezeny na 20 % ekologické platby pro daného zemědělce pro rok podání žádosti 2017 a na 25 % od roku podání žádosti 2018 dále.

71

V praxi funguje ekologizace podobně jako podmíněnost⁶⁵. Ekologická platba je prezentována jako forma odměny za veřejné statky související s ochranou životního prostředí a klimatu, které zemědělci poskytují. Na tento režim však lze nahlížet i jako na mechanismus, který trestá nedodržení pravidel pomocí souboru základních podmínek v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu (podobných normám GAEC), který je připojen k režimu podpory příjmů. Jediným významným rozdílem oproti podmíněnosti je to, že u ekologizace by sankce za významná porušení pravidel byly obvykle vyšší.

Závěry a doporučení

72

Naší hlavní auditní otázkou v této zprávě bylo, zda je ekologizace schopna zvýšit environmentální a klimatický profil SZP v souladu s cílem stanoveným v právních předpisech EU.

73

Celkově docházíme k závěru, že ekologizace, jak se nyní provádí, pravděpodobně významným způsobem nezvýší environmentální a klimatický profil SZP.

74

Abychom uvedenou hlavní otázku auditu zodpověděli, zkoumali jsme:

1. intervenční logiku, existenci jasných a dostatečně náročných cílů ekologizace a odůvodnění rozpočtových prostředků pro tuto politiku (viz body 13–25),
2. přínosy pro životní prostředí a klima, které lze od ekologizace očekávat viz body 26–57),
3. složitost, kterou ekologizace přináší do SZP (viz body 58–71).

75

Ekologizace slouží dvěma různým cílům. Na jedné straně má zvýšit environmentální a klimatický profil SZP. Na druhé straně (jako přímá platba SZP) zůstává nástrojem podpory příjmů zemědělců. V právních předpisech je výslovně uveden jen první z těchto cílů (viz body 13–14).

76

Ekologická platba postrádá plně propracovanou intervenční logiku. Komise nestanovila konkrétní cílové hodnoty, ani jinak neupřesnila, jaké výsledky by se mohly od ekologizace očekávat z hlediska životního prostředí a klimatu. Jakékoli posouzení účinnosti politiky bude ovlivněno i neucelenou znalostí výchozích situací, zejména z hlediska biologické rozmanitosti a kvality půd včetně obsahu organického uhlíku (viz body 15–16).

77

Prvotní návrh Komise týkající se ekologizace měl z environmentálního hlediska vyšší ambice. Následně rozmělnění environmentálního obsahu politiky nezměnilo výši navrhovaného finančního krytí. To bylo od počátku stanoveno jako 30 % přímých plateb SZP. V průměru dotace v rámci ekologizace významně převyšují náklady pro zemědělce (včetně ušlých příjmů) na plnění požadavků ekologizace. Důvodem je skutečnost, že rozpočet ekologizace byl stanoven bez vazby na úroveň environmentálních ambicí politiky. Ekologizace zůstává v zásadě režimem podpory příjmů (viz body 17–25).

78

Ekologizace pravděpodobně nezajistí významné přínosy pro životní prostředí a klima, zejména v důsledku významné mrtvé váhy, která tuto politiku ovlivňuje. Tato mrtvá váha vyplývá především ze skutečnosti, že požadavky v rámci ekologizace jsou obecně nenáročné a do značné míry odrážejí běžnou zemědělskou praxi. Kromě toho v důsledku rozsáhlých výjimek může většina zemědělců (65 %) ekologické platby využívat, aniž by pro ně ve skutečnosti platily povinnosti týkající se ekologizace. V důsledku toho ekologizace vede k pozitivní změně zemědělských postupů jen na velmi omezené části zemědělské půdy v EU. Odhadujeme, že zemědělci zřídili nové plochy využívané v ekologickém zájmu a zvýšili diverzifikaci plodin jen na přibližně 3,5 % orné půdy, tj. přibližně 2 % veškeré zemědělské půdy v EU. Kromě toho podle studie Společného výzkumného střediska vedly nové požadavky ekologizace týkající se trvalých travních porostů ke změně zemědělských postupů jen u 1,5 % zemědělské půdy v EU. Celkově bylo v důsledku ekologizace přeřazeno přibližně 5 % zemědělsky obdělávané půdy v EU (viz body 26–39).

79

Rovněž jsme zjistili, že účinnost tří ekologických postupů snížila určitá omezení návrhu. Diverzifikace plodin nemohla zajistit plné environmentální přínosy střídání plodin. Určení environmentálně citlivých oblastí s trvalými travními porosty vycházelo zejména z kritérií souvisejících s biologickou rozmanitostí a bylo nedostatečně zaměřeno na trvalé travní porosty bohaté na uhlík mimo lokality sítě Natura 2000. A konečně také převaha produktivních druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu v kombinaci s nedostatkem smysluplných požadavků na hospodaření omezila pozitivní dopad ploch využívaných v ekologickém zájmu na biologickou rozmanitost (viz body 40–50).

80

Členské státy mají při provádění ekologizace značnou míru volnosti, zvláště pokud jde o volbu druhů ploch využívaných v ekologickém zájmu a určení environmentálně citlivých trvalých travních porostů. Zjistili jsme, že členské státy obecně této pružnosti nevyužívají k maximalizaci environmentálních a klimatických přínosů politiky. Nepokoušejí se určovat konkrétní potřeby související s ochranou životního prostředí a klimatu a zaměřovat se na ně ekologickými postupy. Spíše se snaží provádět ekologizaci způsobem, který minimalizuje zátěž pro ně samotné a pro jejich zemědělce. Komise má omezenou pravomoc nutit členské státy k možnostem provádění ekologizace, které nabízejí větší environmentální přínosy (viz body 51–54).

81

Ekologizace má omezený dopad u základního scénáře environmentálních opatření v rámci pilíře II, a to zejména proto, že závazky nabízené zemědělcům v rámci těchto opatření byly náročnější než požadavky v rámci ekologizace ještě před zavedením ekologické platby (viz body 55–57).

82

Ekologizace vnáší do SZP významnou složitost, která není s ohledem na výsledky, jež lze od ní očekávat, opodstatněná (viz body 78–81). Tato složitost vzniká i kvůli tomu, jak se ekologizace překrývá s ostatními environmentálními nástroji SZP (podmíněnost a environmentální opatření pilíře II), což vytváří riziko mrtvé váhy a dvojího financování. Tato rizika zmírňují určitá rozhodnutí a opatření Komise a členských států. Nedávná změna sekundárního právního předpisu se zaměřila na určité obavy zemědělců a členských států týkající se složitosti politiky. Podle našich zjištění prováděla Komise nad tím, jak členské státy provádějí ekologizaci, byl řádný dohled (viz body 58–69).

83

Ekologizace připomíná normy GAEC v tom, že se rovněž v zásadě jedná o soubor základních environmentálních podmínek uplatňovaných u podpory příjmů. Na rozdíl od norem GAEC stanoví vyšší potenciální sankce za nedodržování (viz body 70–71).

Doporučení 1

Pro příští reformu SZP by Komise měla vypracovat úplnou intervenční logiku pro opatření EU v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu týkající se zemědělství, která bude obsahovat i konkrétní cílové hodnoty a bude se opírat o aktuální vědecké chápání dotčených jevů.

1. V rámci této intervenční logiky by Komise měla vymezit potřeby, vstupy, procesy, výstupy, výsledky, dopady a relevantní externí faktory.
2. Komise by měla definovat konkrétní cíle pro příspěvek SZP k cílům EU v oblasti životního prostředí a klimatu.
3. Aby mohla navrhnout účinnou politiku a následně monitorovat a hodnotit její provádění, měla by Komise vypracovat modely a soubory dat týkající se biologické rozmanitosti, stavu půd (včetně obsahu uhlíku v půdě) a dalších relevantních environmentálních a klimatických problémů.

Cílové datum provedení: konec roku 2019.

Doporučení 2

V rámci přípravy na vypracování svého návrhu příští reformy SZP by Komise měla provést přezkum a zhodnotit stav provádění současné SZP. Při přípravě tohoto návrhu by se Komise měla řídit těmito zásadami:

1. Zemědělci by měli mít přístup k platbám SZP jen v případě, že splní soubor základních environmentálních norem:
   1. Tyto normy by měly obsáhnout oblasti pokryté stávajícími normami GAEC a všeobecnými požadavky ekologizace (jež by měly jít v obou případech za rámec požadavků předpisů z oblasti ochrany životního prostředí). To by zjednodušilo systém přímých plateb SZP, neboť by se předešlo umělému a matoucímu rozlišování mezi v podstatě podobnými nástroji,
   2. sankce za nedodržování těchto kombinovaných norem by měly být dostatečné k tomu, aby měly odrazující účinek,
   3. aby se předešlo dvojímu financování, měly by být všechny tyto základní normy plně začleněny do základního environmentálního scénáře pro jakékoli programové opatření týkající se zemědělství.
2. Zvláštní místní potřeby v oblasti ochrany životního prostředí a klimatu lze vhodně řešit prostřednictvím silnějšího programového opatření v oblasti zemědělství, které se bude opírat o:
   1. splnění výkonnostních cílů
   2. a o financování, které bude odrážet posouzení průměrných vynaložených nákladů a ušlých příjmů souvisejících s opatřeními a postupy, které přesahují základní environmentální scénář.
3. Budou-li mít členské státy při provádění SZP možnost volby, měly by být povinny před prováděním prokázat, že jimi zvolené možnosti jsou z hlediska dosahování cílů politiky účinné a efektivní.

Cílové datum provedení: konec roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Phil WYNN OWEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 15. listopadu 2017.

Glosář a zkratky

EFA: Plochy využívané v ekologickém zájmu (Ecological Focus Areas). Půda v zemědělských podnicích vyhrazená pro konkrétní postupy nebo prvky přínosné pro životní prostředí. V rámci ekologizace musí zemědělské podniky obvykle vyhradit nejméně 5 % své orné půdy pro plochy využívané v ekologickém zájmu.

Efekt mrtvé váhy: Situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez veřejné podpory.

ESPG: Environmentálně citlivé trvalé travní porosty. Pozemky s trvalými travními porosty, nacházející se především v oblastech Natura 2000, které členské státy určí na základě jejich biologické rozmanitosti, zejména pro chráněné druhy žijící v trvalých travních porostech a příslušná stanoviště. V rámci ekologizace jsou tyto pozemky chráněny před přeměnou na jiné využívání půdy nebo orbou.

EU: Evropská unie

GAEC: Dobrý zemědělský a environmentální stav (Good Agricultural and Environmental Condition). Souhrnný výraz pro soubor základních norem použitelných v rámci podmíněnosti, které definují dobrý zemědělský a environmentální stav půdy.

GŘ AGRI: Generální ředitelství Evropské komise pro zemědělství a rozvoj venkova.

GŘ CLIMA: Generální ředitelství Evropské komise pro oblast klimatu.

GŘ ENV: Generální ředitelství Evropské komise pro životní prostředí

JRC: Společné výzkumné středisko. Generální ředitelství Evropské komise.

Natura 2000: Největší celistvá ekologická síť chráněných oblastí na světě, která pokrývá 18 % pevninské plochy v celé EU a významné mořské oblasti.

Pilíř I SZP: Součást společné zemědělské politiky, která zahrnuje přímé platby zemědělcům a tržní opatření.

Pilíř II SZP: Součást společné zemědělské politiky, která zahrnuje opatření pro rozvoj venkova.

Podmíněnost: Systém, který váže většinu plateb v rámci SZP na soubor základních norem, aby zajistil dobrý zemědělský a environmentální stav půdy (GAEC), a stanoví určité povinnosti, známé jako povinné požadavky na hospodaření (PPH). Povinné požadavky na hospodaření jsou definovány v příslušných právních předpisech EU v oblasti životního prostředí, změny klimatu, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat.

PPH: Povinné požadavky na hospodaření. Souhrnný výraz pro soubor povinností stanovených v příslušných právních předpisech EU v oblasti životního prostředí, změny klimatu, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat, které jsou použitelné v rámci podmíněnosti.

Přímé platby: Podpora poskytovaná přímo zemědělcům, která jim slouží jako záchranná síť. Platby mají zejména podobu podpory základního příjmu bez vazby na produkci. Pomáhají stabilizovat příjmy zemědělců z prodeje na trzích, které podléhají výkyvům. Přímé platby se poskytují z Evropského zemědělského záručního fondu, obecně označovaného jako „pilíř I“ SZP.

Rozvoj venkova: Politika EU obecně označovaná jako pilíř II SZP, která se zabývá hospodářskými, environmentálními a sociálními potřebami venkovských oblastí EU. Platby v rámci rozvoje venkova jsou vypláceny z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova se spolufinancováním ze strany členských států.

SZP: Společná zemědělská politika. Soubor právních předpisů a postupů, které Evropská unie přijala s cílem zajistit společnou a jednotnou politiku v oblasti zemědělství. Původní opatření byla zavedena v roce 1962. Od té doby byla tato politika upravena a rozvinuta a prošla řadou reforem.

Zemědělský podnik: Hospodářství, tj. veškerá půda a zvířata nacházející se na území téhož členského státu, které spravuje jeden zemědělec (kterým může být fyzická nebo právnická osoba nebo seskupení takových osob) a používá se k zemědělské činnosti.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá člen Účetního dvora Phil Wynn Owen a který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů. Audit vedl člen EÚD Samo Jereb a podporu mu poskytovali tajemnice kabinetu Jerneja Vrabicová, vyšší manažer Robert Markus a vedoucí úkolu Michal Machowski. Členy auditního týmu byli Aris Konstantinidis, Paivi Pikiová, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckevicieneová a Krzysztof Zalega.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8687-1	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/024496	QJ-AB-17-021-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-8666-6	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/36969	QJ-AB-17-021-CS-Q

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://publications.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.