Le verdissement: complexité accrue du régime d'aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l'environnement

Synthese

I

Le «verdissement», ou «paiement vert», est un nouveau type de paiement direct aux agriculteurs introduit lors de la réforme de la politique agricole commune (PAC) en 2013. Conçu pour mettre en pratique le principe selon lequel les agriculteurs devraient être rétribués pour les biens publics qu'ils fournissent, il visait ainsi à améliorer les performances environnementales de la PAC.

II

Le présent rapport présente les constatations dégagées à l'issue de notre audit relatif au verdissement. Notre question d'audit principale a consisté à savoir si le verdissement est apte à générer une amélioration des performances environnementales et climatiques de la PAC, conformément à l'objectif établi dans la législation de l'UE.

III

Pour répondre à cette question, nous avons examiné:

• la logique d'intervention, la question de savoir si le verdissement est assorti d'objectifs clairement définis et suffisamment ambitieux, et la justification du budget alloué à la mesure;
• les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat que le verdissement est susceptible d'induire;
• la complexité accrue que le verdissement confère à la PAC.

IV

En conclusion, nous jugeons peu probable que le verdissement tel qu'il est actuellement mis en œuvre entraîne une amélioration significative des performances environnementales et climatiques de la PAC.

V

Nous avons constaté que la Commission n'a pas établi une logique d'intervention complète pour le paiement vert. Elle n'a pas non plus fixé d'objectifs environnementaux clairement définis et suffisamment ambitieux que le verdissement devrait permettre de réaliser. De plus, le budget alloué à ce dernier n'est pas justifié par sa teneur environnementale. Le paiement vert reste, fondamentalement, une mesure d'aide au revenu.

VI

D'après nos constatations, il est peu probable que le verdissement induise des effets bénéfiques considérables pour l'environnement et le climat – essentiellement à cause de l'important effet d'aubaine qui y est associé. Nous estimons en particulier que le verdissement n'a suscité des changements dans les pratiques agricoles que sur quelque 5 % de l'ensemble des terres agricoles de l'UE.

VII

Enfin, nous avons constaté que la complexité nettement accrue que le verdissement confère à la PAC n'est pas justifiée au regard des résultats probables de l'intervention. Cette complexité accrue s'explique, jusqu'à un certain point, par des chevauchements entre le verdissement et les autres instruments verts de la PAC, notamment les normes en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales des terres (BCAE). Le verdissement s'apparente aux normes BCAE dans la mesure où il repose essentiellement sur un ensemble de conditions environnementales de base applicables à l'aide au revenu.

VIII

À la lumière de ces constatations, nous formulons les recommandations suivantes:

• en prévision de la prochaine réforme de la PAC, la Commission devrait établir, pour la contribution de la PAC à la réalisation des objectifs environnementaux et climatiques de l'UE, une logique d'intervention complète qui comporte des objectifs spécifiques et tire parti des dernières avancées scientifiques concernant les phénomènes à l'œuvre;
• en vue de l'élaboration de sa proposition relative à la prochaine réforme de la PAC, la Commission devrait dresser un bilan de la mise en œuvre de la PAC actuelle. Pour établir sa proposition, elle devrait partir des principes suivants:
  • les agriculteurs ne devraient pouvoir recevoir des paiements au titre de la PAC que s'ils respectent un ensemble de normes environnementales de base réunissant les aspects couverts par les normes BCAE actuelles et les exigences générales du verdissement (deux groupes de règles censés aller au delà des exigences de la législation en matière d'environnement). Les sanctions encourues en cas de non-conformité à cet ensemble de normes devraient être suffisamment sévères pour être dissuasives. En outre, toutes ces normes de base devraient être intégrées aux exigences environnementales de référence applicables à toute action programmée dans le domaine agricole,
  • il devrait être possible d'apporter une réponse appropriée aux besoins spécifiques et locaux liés à l'environnement et au climat grâce à des actions programmées plus solides dans le domaine agricole et reposant sur la réalisation d'objectifs de performance et sur un financement fondé sur une évaluation de la moyenne des coûts et des pertes de revenus engendrés par des actions et des pratiques allant au delà des exigences environnementales de référence,
  • lorsque, dans la mise en œuvre de la PAC, les États membres peuvent faire un choix parmi plusieurs options, ils devraient être tenus, préalablement à la mise en œuvre, de démontrer que les options retenues sont efficaces et efficientes du point de vue de la réalisation des objectifs de l'intervention.

Introduction

01

L'Union européenne (UE) verse des subventions directes aux agriculteurs dans le cadre du premier pilier¹ de sa politique agricole commune (PAC). L'un des objectifs essentiels de ces paiements directs consiste à soutenir le revenu des agriculteurs. Toutefois, la PAC suscite de plus en plus de critiques du fait qu'elle ne comporte pas de mesures suffisantes pour tempérer les effets négatifs de certaines pratiques agricoles sur l'environnement et le climat².

02

Le «paiement vert» ou «verdissement»³, un nouveau type de paiement direct introduit lors de la réforme de la PAC en 2013, constitue la plus récente tentative pour résoudre ce problème. C'est le seul paiement direct qui ait pour principal objectif déclaré un objectif «vert», en l'occurrence l'amélioration des performances environnementales de la PAC⁴.

03

Dans l'exposé des motifs qui accompagne la proposition législative correspondante⁵, la Commission a fait valoir que les agriculteurs «devront être encouragés à adopter et à maintenir des systèmes et des pratiques agricoles particulièrement bénéfiques au regard des objectifs dans le domaine de l'environnement et du climat, car les prix du marché ne rendent pas compte de la fourniture de ces biens publics». Cette insistance sur le fait de consacrer l'argent public à des biens publics et de rétribuer les agriculteurs pour leurs externalités positives (c'est-à-dire les effets bénéfiques dont ils sont responsables et qui, sans l'intervention, ne seraient pas récompensés par le marché) renforce également la légitimité des dépenses de la PAC dans leur ensemble.

04

Le verdissement n'est pas un régime facultatif. Tous les agriculteurs couverts par les régimes de paiements directs de la PAC (comme le régime de paiement de base ou le régime de paiement unique à la surface) doivent également introduire une demande de paiement vert. Cependant, les petites exploitations peuvent bénéficier d'un soutien au titre du verdissement sans être tenues de respecter les exigences correspondantes, ou l'ensemble de ces exigences. Celles-ci ne s'appliquent pas non plus aux exploitations considérées comme «écologiques par définition»: par exemple, les agriculteurs pratiquant l'agriculture biologique bénéficient du paiement vert sans avoir à prouver qu'ils se conforment aux trois pratiques de verdissement.

05

Les exigences du verdissement couvrent trois pratiques agricoles qui se veulent simples, généralisées, non contractuelles, annuelles, et bénéfiques pour l'environnement ainsi que pour le climat:

1. la diversification des cultures: les agriculteurs disposant de plus de 10 hectares de terres arables sont tenus de cultiver au moins deux types de végétaux. Sur les exploitations couvrant plus de 30 hectares de terres arables, une culture supplémentaire (troisième culture) au moins doit être mise en place. Le pourcentage des terres arables que les agriculteurs sont autorisés à consacrer à la culture principale est limité à 75 %. Sur les exploitations où trois cultures au moins sont exigées, les deux cultures principales réunies ne doivent pas couvrir plus de 95 % des terres arables. Le principal objectif déclaré de la diversification des cultures consiste à améliorer la qualité des sols⁶;
2. le maintien des prairies permanentes, qui combine deux mécanismes distincts et oblige les États membres:
   • à suivre (au niveau national ou régional) l'évolution de la part des prairies permanentes dans la surface agricole totale concernée par les paiements directs de la PAC. Si le ratio correspondant diminue de plus de 5 % par rapport à un niveau de référence, l'État membre doit obliger les agriculteurs à rétablir les prairies permanentes qui ont été réaffectées à d'autres utilisations,
   • à désigner les zones de prairies les plus sensibles d'un point de vue environnemental. La réaffectation et le labourage de ces prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental sont interdits.

   D'après la législation de l'UE, le maintien des prairies permanentes, dans le cadre du verdissement, vise principalement à permettre la séquestration du carbone⁷. La protection des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental a pour objectif premier de protéger les zones de biodiversité de haute valeur (à quoi s'ajoute l'objectif global de séquestration du carbone);

3. le fait, pour les agriculteurs possédant plus de 15 hectares de terres arables, de réserver l'équivalent de 5 % de ces terres à des surfaces d'intérêt écologique (SIE). La législation de l'UE définit 19 types de surfaces d'intérêt écologique permettant aux agriculteurs de respecter cette obligation, entre autres les terres en jachère, celles consacrées aux cultures dérobées ou aux plantes fixant l'azote et plusieurs types de particularités topographiques. Les États membres peuvent néanmoins décider de proposer moins de types de SIE à leurs agriculteurs. Le principal objectif défini, en ce qui concerne les SIE, consiste à préserver et à améliorer la biodiversité⁸.

06

Outre le verdissement, la PAC comporte deux instruments importants permettant de poursuivre des objectifs dans le domaine de l'environnement et du climat:

1. la conditionnalité, un mécanisme qui lie la majeure partie des paiements relevant de la PAC à un ensemble de normes de base qui visent à garantir le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) et à certaines obligations appelées «exigences réglementaires en matière de gestion» (ERMG). Les ERMG sont définies dans la législation de l'UE en matière d'environnement, de changement climatique, de santé publique, animale et végétale et de bien-être des animaux. Les agriculteurs qui ne respectent pas ces normes et exigences s'exposent à une sanction, qui prend la forme d'une réduction (généralement comprise entre 1 % et 5 %) de l'ensemble de leurs paiements directs;
2. les mesures environnementales relevant du développement rural (second pilier de la PAC) – telle la mesure «Agroenvironnement – climat» –, similaires au paiement vert en ce qu'elles consistent à récompenser les agriculteurs qui respectent certaines pratiques bénéfiques pour l'environnement et le climat. À la différence du verdissement, toutefois, ces mesures sont de nature contractuelle et reposent sur des engagements volontaires de la part des agriculteurs. Les primes versées à ces derniers correspondent aux coûts supplémentaires et aux pertes de revenu résultant des engagements contractés⁹.

07

D'après la Commission, le verdissement constitue l'étage intermédiaire d'une «pyramide» à trois niveaux composée des instruments verts de la PAC (voir figure 1). Les normes et exigences de base imposées au titre de la conditionnalité – celui de ces trois instruments qui couvre le plus grand nombre d'agriculteurs et le plus vaste domaine – constituent la base de la pyramide, et les engagements environnementaux plus ambitieux pris dans le cadre du développement rural – qui ne concernent qu'un plus petit groupe de volontaires et portent sur un domaine restreint – en forment le sommet. Ensemble, ces instruments visent à produire des effets qui se conjuguent et se complètent mutuellement.

08

L'UE dépense des montants considérables au titre du nouveau paiement vert: celui-ci représente 12 milliards d'euros par an, soit 30 % de l'ensemble des paiements directs de la PAC et près de 8 % du total du budget de l'UE. Pour les agriculteurs (qui ont reçu au cours de l'exercice 2016 leurs premiers paiements verts, lesquels correspondaient aux demandes introduites en 2015), cela équivaut à un montant moyen avoisinant 80 euros par hectare et par an, avec quelques différences entre les États membres et, parfois, au sein d'un même État membre. Le Parlement européen et le Conseil (qui constituent l'autorité budgétaire) ont prélevé ces fonds sur les montants destinés aux autres paiements directs pour les réaffecter au verdissement, lorsque ce dernier a été mis en place. Ainsi, comme le montre la figure 2, le budget global dévolu aux paiements directs de la PAC est resté relativement stable au cours de la période 2013-2017.

09

Le verdissement relève de la gestion partagée, un mode d'exécution budgétaire dans lequel la Commission endosse la responsabilité générale de l'exécution du budget de l'UE, mais délègue certaines tâches d'exécution aux États membres. Ces tâches déléguées comprennent la mise en place et l'exploitation des systèmes de dépôt des demandes des agriculteurs, la réalisation des contrôles administratifs et des contrôles sur place, ainsi que le calcul et le versement des montants d'aide corrects. Dans le cas du verdissement, les États membres doivent en outre définir certains paramètres, par exemple désigner les prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental et sélectionner les types de SIE.

Étendue et approche de l'audit

10

Notre audit a porté sur la conception du verdissement et sur ses deux premières années de mise en œuvre (les années de demande 2015 et 2016), ainsi que sur la cohérence entre ce régime et les autres instruments verts de la PAC, à savoir la conditionnalité et les mesures environnementales relevant du développement rural.

11

Notre principal objectif a consisté à évaluer si le verdissement est apte à générer une amélioration des performances environnementales et climatiques de la PAC, conformément à l'objectif établi dans la législation de l'UE en la matière. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous avons examiné:

1. la logique d'intervention, la question de savoir si le verdissement est assorti d'objectifs clairement définis et suffisamment ambitieux, et la justification du budget alloué à la mesure;
2. les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat que le verdissement est susceptible d'induire;
3. la complexité accrue que le verdissement confère à la PAC.

12

Nos travaux ont compris:

1. l'analyse d'informations provenant d'un grand nombre de sources, notamment la législation, les lignes directrices et les documents de travail de la Commission, la correspondance et les échanges d'informations entre la Commission et les États membres, les données sur la mise en œuvre du verdissement ainsi qu'un examen documentaire critique;
2. des visites auprès des directions générales compétentes de la Commission (la DG AGRI, la DG CLIMA, la DG ENV et le JRC) et auprès de parties prenantes du niveau de l'UE (le Copa-Cogeca et BirdLife);
3. une enquête par questionnaire et des échanges (tenus lors de visites ou de visioconférences) avec les autorités de cinq États membres: la Grèce, l'Espagne (Castille-et-León), la France (Aquitaine et Nord-Pas-de-Calais), les Pays-Bas et la Pologne;
4. un examen documentaire ciblé portant sur le risque de double financement et couvrant dix autres États membres: la Belgique (Wallonie), la République tchèque, l'Allemagne (Brandebourg), l'Irlande, l'Italie (Campanie), la Lituanie, l'Autriche, la Slovénie, la Finlande et le Royaume-Uni (Pays de Galles);
5. l'analyse des résultats de nos propres audits relatifs à la déclaration d'assurance 2016, en particulier pour ce qui a trait aux changements dans les pratiques agricoles qu'il est possible d'attribuer au verdissement.

Observations

Une logique d'intervention aboutie, avec des objectifs ambitieux et clairement définis, fait défaut pour le verdissement, et le budget de ce dernier n'est pas directement lié à la réalisation d'objectifs environnementaux et climatiques dans le cadre de l'intervention

Le paiement vert concourt à la réalisation de deux objectifs distincts: améliorer les performances environnementales et climatiques de la PAC, et soutenir le revenu des agriculteurs

13

L'introduction du verdissement était une tentative pour appliquer le principe selon lequel les agriculteurs devraient être rétribués pour les biens publics environnementaux qu'ils fournissent. L'objectif assigné à l'intervention dans la législation y afférente de l'UE (et cité au point 2), à savoir améliorer les performances environnementales et climatiques de la PAC, procède de cette nouvelle approche.

14

Le verdissement contribue également à la concrétisation d'un autre objectif: il apporte une aide au revenu des agriculteurs. Si elle n'est pas expressément citée dans la législation, cette fonction du verdissement résulte implicitement de son classement parmi les paiements directs.

La contribution spécifique du verdissement à la réalisation des objectifs de l'UE relatifs aux sols, au climat et à la biodiversité n'est pas clairement définie

15

Les principales questions environnementales et relatives au climat auxquelles le verdissement contribue à répondre – à savoir la qualité des sols, la séquestration du carbone et la biodiversité – sont couvertes par des stratégies plus générales de l'UE (voir encadré 1).

16

La façon dont le verdissement est censé contribuer à la réalisation des objectifs plus vastes de l'UE définis dans ces documents stratégiques n'apparaît pas clairement:

1. la Commission n'a établi ni logique d'intervention complète, ni objectifs spécifiques et mesurables pour le verdissement¹⁷. En d'autres termes, il n'existe pas de plans qui indiquent avec exactitude quelles améliorations, du point de vue de la biodiversité, de la qualité des sols et des émissions nettes de carbone des sols agricoles, l'UE veut obtenir grâce au verdissement. La fixation d'objectifs spécifiques de ce type comporte des difficultés intrinsèques liées à la multiplicité des facteurs qui entrent en jeu et dont certains sont externes (c'est-à-dire indépendants de la volonté des décideurs politiques) et d'autres, mal compris;
2. pour fixer de tels objectifs, il est indispensable de disposer d'une méthode de mesure des phénomènes à l'œuvre et de connaître leur état actuel. Or la situation de référence – c'est-à-dire la qualité des sols agricoles, la quantité de carbone stockée dans les prairies permanentes et la situation en matière de biodiversité dans les exploitations agricoles au moment où le verdissement a été mis en place – n'est qu'imparfaitement connue. L'encadré 2 fournit des exemples illustrant ces problèmes.

La proposition initiale de la Commission était plus ambitieuse sur le plan environnemental…

17

Le verdissement, tel qu'il était défini dans la proposition initiale de la Commission, était une mesure plus ambitieuse, centrée sur l'environnement, assortie d'exigences plus strictes et comportant moins d'exemptions que les pratiques de verdissement actuelles. La figure 3 donne un aperçu des grands changements intervenus entre le concept initial présenté dans l'analyse d'impact de 2011²⁴ (une étude approfondie qui examinait différentes options politiques en vue de la réforme de la PAC pour 2014-2020), la proposition législative de la Commission et la législation finalement adoptée.

18

Le résultat final du processus législatif contraste avec l'approche initiale de la Commission, présentée dans l'analyse d'impact de 2011, selon laquelle «pour que le verdissement soit efficace, il est crucial de ne pas le proposer “à la carte”, avec une liste de mesures parmi lesquelles les États membres et/ou les agriculteurs pourraient faire leur choix. Une approche de ce type en affaiblirait considérablement l'impact, en particulier si le paiement n'était pas au diapason des efforts exigés des agriculteurs, ce qui amènerait ces derniers à opter pour les mesures qu'ils appliquent déjà ou pour les mesures les moins onéreuses et limiterait les effets bénéfiques pour l'environnement produits par l'intervention. En outre, plus grande sera la latitude de choix offerte dans le cadre du verdissement au titre du premier pilier, plus il sera difficile d'assurer la cohérence avec la conditionnalité, surtout avec les BCAE (risque d'avoir des ensembles d'exigences de référence trop différents d'un État membre à l'autre) et, par la suite, avec le second pilier (risque de doubles paiements). Concernant le verdissement, il convient donc de préférer une approche reposant sur un petit nombre de mesures de nature à produire d'importants effets bénéfiques pour l'environnement». En fait, les risques sur lesquels la Commission attirait l'attention en 2011 se sont largement réalisés (voir points 24, 36, 37, 47 à 49 et 59 à 68).

… mais n'établissait pas clairement quels effets les pratiques de verdissement envisagées induiraient

19

Comme l'indique le point 16, la Commission n'a pas établi d'objectifs spécifiques quantifiés pour les pratiques de verdissement envisagées. Pour ce qui est de l'efficacité de ces dernières, l'analyse d'impact de 2011 n'apportait en outre qu'une démonstration partielle, principalement axée sur des aspects relevant de l'atténuation du changement climatique:

1. concernant le maintien des prairies permanentes, la Commission soulignait que la séquestration du carbone dans les sols arables convertis en sols de prairies est nettement plus lente que la libération de carbone liée à la conversion de prairies permanentes en terres arables. Partant, elle préconisait de préserver le stock de carbone en instaurant une obligation de maintien des prairies permanentes au niveau des exploitations plutôt qu'un système reposant sur la surveillance du ratio prairies permanentes/surface agricole totale au niveau régional ou national;
2. concernant la proposition de mesure relative aux jachères écologiques/aux SIE, l'analyse d'impact examinait certes les effets mitigés qu'elle promettait d'avoir dans le domaine de l'atténuation du changement climatique, mais, cela mis à part, elle ne démontrait pas clairement l'efficacité environnementale de cette mesure, en particulier du point de vue de la biodiversité;
3. enfin, l'analyse d'impact apportait des preuves scientifiques des effets bénéfiques de la rotation des cultures, notamment d'un point de vue d'accroissement de la teneur des sols en matières organiques (y compris le carbone). Cependant, pour des raisons pratiques, la Commission proposait de remplacer la rotation des cultures par leur diversification (voir point 41).

20

En somme, les deux colégislateurs de l'UE (c'est-à-dire le Parlement européen et le Conseil) ont reçu une proposition visant à une réforme majeure des paiements directs de la PAC avec des informations incomplètes sur les effets que les nouvelles mesures étaient susceptibles d'induire. Nous partageons l'avis émis dans une étude sur le processus législatif relatif au verdissement²⁵: faute d'une description claire des effets bénéfiques pour l'environnement que produirait le verdissement, fournie par la Commission dès le début du processus, il s'est ensuite avéré difficile, tant pour celle-ci que pour les autres, d'apprécier avec précision l'importance des édulcorations successives du texte, du point de vue de l'obtention des effets recherchés.

21

Concernant les modifications ultérieures, dont la plupart ont été apportées sur l'initiative des deux colégislateurs, aucune justification scientifique étayant leur efficacité environnementale n'a été fournie: elles visaient essentiellement à réduire l'effort imposé aux agriculteurs.

Cependant, le budget alloué au verdissement n'a pas varié, parce qu'il était lié à une décision politique et non à la réalisation d'objectifs environnementaux et climatiques dans le cadre de l'intervention

22

L'affectation de 30 % de l'ensemble du budget des paiements directs de la PAC au verdissement occupait une place centrale dans la toute dernière réforme de la PAC, mais aussi dans le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020. C'est dans le contexte plus vaste de ce dernier que la Commission a proposé cette affectation, en 2011²⁶, et que la proposition correspondante a été approuvée par le Conseil européen, en 2013²⁷.

23

Le montant du budget alloué – environ 12 milliards d'euros par an – n'a connu aucune variation durant tout le processus législatif, bien que la mesure ait fait l'objet d'importantes modifications touchant sa teneur environnementale et climatique, sur le plan des exigences (qui ont diminué avec le temps) comme sur celui de l'étendue des diverses exemptions (qui a augmenté). Cela montre bien que la décision de consacrer 30 % des paiements directs de la PAC au verdissement n'est pas liée au caractère plus ou moins ambitieux du nouvel instrument, du point de vue environnemental et climatique. Le verdissement reste, fondamentalement, une mesure d'aide au revenu.

24

En particulier, nous avons constaté que le montant du paiement vert (environ 80 euros par hectare, en moyenne) n'était pas fondé sur le coût de la mise en œuvre du verdissement pour les agriculteurs²⁸:

1. dans l'analyse d'impact de 2011, ce coût de mise en œuvre était estimé à quelque 30 euros par hectare en moyenne et ce, compte tenu des exigences plus strictes de la mesure de verdissement telle qu'elle était initialement prévue (voir point 17);
2. d'après une étude du JRC²⁹ qui repose sur une modélisation de l'impact économique des exigences actuelles du verdissement, pour 71 % des agriculteurs celui-ci n'a aucune incidence et sa mise en œuvre n'engendre aucun coût de mise en conformité. Pour plus de deux tiers des 29 % d'agriculteurs exposés à des coûts de mise en conformité, ceux-ci sont inférieurs à 25 euros par hectare; ils sont même inférieurs à 10 euros par hectare pour plus de 40 % des agriculteurs concernés. Toutefois, ces coûts dépassent 100 euros par hectare pour quelque 2 % des agriculteurs (souvent, ceux qui se trouvent dans ce cas gèrent des exploitations de petite taille, spécialisées dans des activités à forte intensité de capital et de main-d'œuvre, telle la production de légumes);
3. l'impact estimatif du verdissement sur le revenu des agriculteurs (calculé en soustrayant du revenu – qui se compose du montant des ventes de produits et des subventions – les coûts de production variables, y compris le coût des engrais, des pesticides, des semences et des aliments pour animaux) est très limité. Dans une étude récente³⁰, le JRC a estimé que l'introduction du verdissement s'était en fait soldée par une augmentation du revenu des agriculteurs d'environ 1 % (essentiellement en raison de la légère hausse des prix qu'entraîne la baisse limitée de la production). D'après les conclusions préliminaires présentées dans le projet de rapport auquel fait référence le point 24, lettre b), l'impact du verdissement sur le revenu des agriculteurs est estimé à –1 %³¹.

25

Le budget dévolu au verdissement ne repose pas sur une estimation de la valeur économique des effets bénéfiques escomptés pour l'environnement et le climat. Les faits suivants apportent un certain éclairage:

1. il est de bonne pratique de fonder la conception des interventions sur une évaluation des biens publics attendus. La principale tentative de développement de méthodologies permettant de chiffrer la valeur des écosystèmes et de la biodiversité a été effectuée dans le cadre du projet TEEB³²;
2. il est déjà arrivé que l'UE mette un prix sur des questions d'environnement: dans l'étude d'impact³³ relative à la stratégie thématique de l'UE en faveur de la protection des sols adoptée en 2006, par exemple, le coût de la diminution de la teneur en matière organique des sols a été estimé à un montant compris entre 3,4 et 5,6 milliards d'euros par an (compte tenu à la fois des coûts sur site et des coûts hors site);
3. sur la base de sa méta-analyse de la littérature scientifique, le JRC a estimé la valeur du paysage agricole de l'UE à un montant compris entre 134 et 201 euros par hectare, et sa valeur totale à un niveau compris entre 24,5 et 36,6 milliards d'euros par an³⁴;
4. traduire en montants monétaires les effets bénéfiques pour l'environnement comporte des difficultés considérables. La tâche est légèrement plus facile lorsqu'il est possible d'établir une correspondance directe entre les bienfaits pour l'environnement et des coûts ou des revenus réels (par exemple, on peut utiliser le coût du traitement de l'eau polluée pour estimer la valeur d'une moindre pollution des eaux par les nitrates). Elle est plus ardue lorsqu'il est impossible d'établir une correspondance directe de ce genre, comme dans le cas de l'accroissement ou de la préservation de la biodiversité;
5. en toute hypothèse, l'évaluation économique des effets bénéfiques pour l'environnement apportés par le verdissement était impossible car, comme cela a été mentionné au point 16, ces effets eux-mêmes n'avaient pas été exprimés sous la forme d'objectifs quantifiés.

Il est peu probable que le verdissement tel qu'il est actuellement mis en œuvre induise des effets bénéfiques considérables pour l'environnement et le climat

Le verdissement n'a suscité que de très faibles changements dans les pratiques agricoles…

26

À l'issue de la première année de mise en œuvre du verdissement, la Commission a établi un rapport³⁵ sur les premières réalisations liées à l'intervention, en ce qui concerne la surface agricole et le nombre d'exploitations soumises au régime. La figure 4 montre qu'en 2015, 24 % des exploitations agricoles de l'UE étaient concernées par au moins une obligation relative au verdissement, ces exploitations couvrant toutefois 73 % des terres agricoles de l'UE³⁶. En 2016, le pourcentage des terres agricoles de l'UE qui se situaient dans des exploitations faisant l'objet d'au moins une obligation au titre du verdissement est passé à 77 %. La Commission considère ce chiffre comme un indicateur de résultat clé en matière de verdissement.

27

Au chapitre 7 de notre rapport annuel 2016³⁷, nous avons présenté les résultats de notre analyse des effets du verdissement – ou, plus précisément, de la diversification des cultures et des SIE –, sur l'utilisation des terres après un an de mise en œuvre du régime. Notre analyse a reposé sur une comparaison des pratiques agricoles en 2014 et en 2015 (la dernière année avant l'introduction du verdissement et la première année de sa mise en œuvre)³⁸.

28

La figure 5 présente les résultats de cette analyse. Concernant la diversification des cultures comme concernant les SIE, nous avons constaté que, pour la plupart des exploitations de notre échantillon (et la majeure partie des terres agricoles³⁹), la mise en place du verdissement n'a imposé aucun changement dans les pratiques agricoles, soit parce que les exploitations concernées satisfaisaient déjà aux exigences du verdissement en 2014, soit parce qu'elles étaient dispensées de s'y conformer.

29

Comme l'indique notre rapport annuel⁴⁰, nous avons décelé «des changements positifs dans les pratiques agricoles à la suite de l'introduction du régime, notamment en ce qui concerne les SIE». Pour les exploitations où l'introduction du verdissement a effectivement suscité des changements positifs dans les pratiques agricoles, nous avons évalué le pourcentage des terres arables touché par ces changements. D'après nos constatations, ce pourcentage approchait 15 %⁴¹ dans le cas de la diversification des cultures et 4 %⁴² pour les SIE. Compte tenu du nombre d'exploitations sur lesquelles aucun changement de pratiques agricoles n'était nécessaire et du fait que les terres arables représentent environ 60 %⁴³ de l'ensemble des terres agricoles dans l'UE, cela signifie qu'après l'introduction du verdissement, les cultures ont dû être davantage diversifiées sur quelque 1 % des terres agricoles de l'Union et de nouvelles SIE ont dû être créées sur quelque 1 % de ces terres.

30

Nos estimations sont très proches de celles établies par le JRC. Sur la base d'une modélisation agro-économique avancée, les chercheurs de la Commission ont estimé⁴⁴ que les nouvelles exigences liées au verdissement ont imposé une réaffectation (c'est-à-dire un changement de pratiques agricoles) pour 4,5 % des terres agricoles de l'UE au total: 1,8 % des terres ont été réaffectées pour les besoins de la diversification des cultures, 2,4 % pour les besoins des SIE et 1,5 % pour les besoins des prairies permanentes⁴⁵ (voir figure 6).

31

Il importe de noter que nos estimations comme celles du JRC concernent la surface sur laquelle un changement dans les pratiques agricoles est survenu à la suite de l'introduction du verdissement, et non la surface touchée par les effets bénéfiques de ces changements. Les SIE, en particulier, peuvent apporter des bienfaits qui s'étendent bien au delà de leurs limites (par exemple, une bande tampon semée de fleurs sauvages peut constituer un habitat pour les pollinisateurs, qui visiteront alors les parcelles voisines).

32

L'estimation selon laquelle le verdissement n'a entraîné un changement dans les pratiques agricoles que sur quelque 5 % des terres agricoles de l'UE contraste vivement avec le résultat clé retenu par la Commission et mentionné au point 26 (voir aussi la figure 4), à savoir le fait qu'en 2015, 73 % de la surface agricole de l'UE étaient concernés par le verdissement (77 % en 2016).

33

Cette différence peut s'expliquer si l'on examine ce que mesure l'indicateur de résultat de la Commission: le pourcentage des terres agricoles de l'UE qui se situent dans des exploitations faisant l'objet d'au moins une obligation en matière de verdissement. Ainsi, même si l'obligation de verdissement ne porte que sur une seule parcelle, quelle qu'en soit la taille, l'ensemble de la surface de l'exploitation sera comptabilisé dans l'indicateur de la Commission. En d'autres termes, cet indicateur mesure l'ensemble des terres appartenant à des exploitations qui ne sont pas totalement exemptées des obligations au titre du verdissement (ni en dehors du système de paiements directs de la PAC). Eu égard aux données disponibles concernant la structure des exploitations agricoles et aux différents seuils d'exemption appliqués dans le cadre du verdissement, la Commission aurait pu estimer la valeur de cet indicateur avant de mettre en œuvre la mesure. Partant, ce chiffre en tant que tel ne présente qu'une utilité limitée pour le suivi des résultats obtenus grâce au verdissement. Par exemple, il ne fournit pas d'indication sur l'ampleur réelle des pratiques de verdissement – il ne varierait pas si le pourcentage de SIE requis était porté de 5 % à 7 %.

… ce qui fait bien ressortir l'important effet d'aubaine affectant la conception de la mesure

34

L'ampleur limitée des changements dans les pratiques agricoles induits par le verdissement est liée à l'important effet d'aubaine⁴⁶ qui affecte le paiement vert.

35

L'effet d'aubaine résultant de chevauchements entre le verdissement et la conditionnalité est examiné aux points 59 à 61. Compte tenu de leur faible étendue (seuls quelques types de SIE sont potentiellement concernés) et des facteurs qui contribuent à les limiter (les obligations imposées au titre de la conditionnalité et du verdissement sont généralement différentes), ces chevauchements ne peuvent expliquer qu'une petite partie de l'effet d'aubaine observé.

36

La majeure partie de l'effet d'aubaine associé au verdissement s'explique par la modestie des exigences en la matière, qui correspondent généralement à la pratique agricole normale. C'est particulièrement vrai pour la diversification des cultures. Comme l'indique le point 30, le JRC a estimé que la part des terres agricoles de l'UE sur lesquelles les exigences en matière de diversification des cultures n'étaient pas respectées avant l'introduction du verdissement s'élevait seulement à 1,8 % environ.

37

Concernant les SIE, nous avons constaté qu'en Pologne, diverses particularités et pratiques agricoles déjà instituées en 2014 allaient déjà de 30 % au delà des exigences correspondantes du verdissement. Dans l'ensemble de l'UE, les agriculteurs assujettis à l'obligation de disposer de 5 % de SIE ont déclaré deux fois plus de SIE que n'en exige la législation⁴⁷.

38

En outre, comme l'indiquent les points 4 et 26, de nombreuses exploitations sont exemptées des exigences du verdissement, mais reçoivent néanmoins le paiement vert. D'après les données communiquées à la Commission par les États membres, 76 % des exploitations agricoles de l'UE (ou 27 % de l'ensemble des terres agricoles de l'UE) ne faisaient l'objet d'aucune obligation relative au verdissement en 2015 (voir figure 4), compte tenu des exploitations pour lesquelles aucune demande de paiement direct au titre de la PAC n'est déposée⁴⁸. Soixante-cinq pour cent des bénéficiaires du paiement vert (ou quelque 16 % de l'ensemble des terres agricoles de l'UE déclarées au titre des paiements directs) étaient exemptés de toute obligation au titre du verdissement.

39

Une partie des exemptions concernent l'ensemble des obligations relatives au verdissement, tandis que d'autres portent seulement sur certaines pratiques en la matière. En outre, comme le montre le tableau 1, certaines exemptions visent les exploitations «écologiques par définition», c'est-à-dire réputées fournir des biens publics environnementaux équivalant à ceux qu'apporte le verdissement. La Commission justifie les autres exemptions par la nécessité d'une simplification et par des questions de rapport coût/avantages. Les agriculteurs concernés reçoivent des fonds publics au titre du verdissement sans être tenus de fournir aucun bien public correspondant en contrepartie.

Tableau 1

Les différents motifs d'exemption en matière de verdissement

Pratique de verdissement concernée	JUSTIFICATION DE L'EXEMPTION
	Exploitations «écologiques par définition»	Simplification - rapport coût/avantages - autres
toutes	exploitations pratiquant l'agriculture biologique	exploitations relevant du régime des petits agriculteurs exploitations consacrées exclusivement à des cultures permanentes
diversification des cultures	exploitations constituées en grande partie de prairies permanentes	exploitations couvrant moins de 10 hectares de terres arables
SIE	exploitations constituées en grande partie de prairies permanentes exploitations soumises à des contraintes naturelles dans des pays dotés d'une importante couverture forestière	exploitations couvrant moins de 15 hectares de terres arables

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de documents de la Commission européenne.

La diversification des cultures est moins bénéfique pour les sols que leur rotation

40

La pratique de verdissement relative à la diversification des cultures a remplacé une norme BCAE facultative, en vigueur jusqu'en 2014, qui concernait la rotation des cultures. Il existe des différences importantes entre les deux pratiques. Dans le cas de la rotation des cultures, les agriculteurs changent de culture sur chaque parcelle chaque année. L'appauvrissement des sols en nutriments et la propagation des pathogènes sont ainsi limités. Malgré l'exigence de cultiver au moins deux espèces végétales sur chaque exploitation au cours d'une année donnée, la diversification ne garantit pas un tel changement de cultures sur les terres au fil du temps.

41

Dans l'analyse d'impact de 2011, la Commission a reconnu que la diversification des cultures n'apportait peut-être pas tous les bienfaits environnementaux de leur rotation, mais l'a jugée mieux adaptée à la nature annuelle des paiements directs. La difficulté accrue de contrôler la conformité aux exigences en matière de rotation des cultures, en particulier en cas de redécoupage ou de cession des parcelles agricoles, suscitait également des préoccupations.

42

La Commission a aussi admis qu'une exigence relative aux légumineuses, dans le cadre de la diversification des cultures, pourrait amplifier les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat produits par la mesure. Toutefois, cette idée n'a pas été retenue dans sa proposition, car des doutes pesaient sur la compatibilité d'une telle exigence avec les règles de l'OMC⁴⁹. Les légumineuses ont finalement été intégrées dans le verdissement comme l'un des types de SIE (les plantes fixant l'azote).

Les effets de la protection des prairies sur les émissions nettes des sols agricoles pourraient être améliorés moyennant un meilleur ciblage

43

La figure 7 montre que le ratio des prairies permanentes dans l'UE, qui avoisine actuellement les 30 %, n'a pas beaucoup changé au cours de la dernière décennie. Néanmoins, la progression (+ 1,5 point de pourcentage) entre le ratio de référence applicable au cours de la période 2007-2014 (reposant essentiellement sur des données de 2005) et le ratio pour l'année 2016 dissimule une diminution de plus de 3 millions d'hectares de la surface de prairies permanentes déclarée, c'est-à-dire un recul de 7,2 %.

44

L'augmentation du ratio des prairies permanentes s'explique principalement par le fait que la surface de prairies permanentes déclarée – le numérateur du ratio – a diminué plus lentement que le dénominateur du ratio, à savoir la surface agricole totale déclarée. Celle-ci a baissé de 11,7 % (une réduction de plus de 19 millions d'hectares). En outre, la définition actuelle des prairies permanentes est plus extensive qu'elle ne l'a été dans le passé, car elle englobe les pâturages sur lesquels l'herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas. Enfin, les chiffres moyens à l'échelle de l'UE masquent d'importantes variations au niveau des États membres (voir annexe I).

45

La désignation de prairies permanentes «sensibles d'un point de vue environnemental» fournit un nouveau moyen de préserver les prairies permanentes, au niveau de la parcelle, contre la réaffectation. L'étendue de ce nouveau type de protection est toutefois limitée, car les prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental ne représentent qu'environ 16 % de l'ensemble des prairies permanentes dans l'UE (avec de nettes différences d'un État membre à l'autre).

46

En outre, comme le montre l'annexe II, près de 96 % des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental sont situées dans des zones Natura 2000, qui n'abritent que 18 % de l'ensemble des prairies permanentes de l'UE. Les zones Natura 2000 ayant été délimitées en fonction de critères relatifs à la biodiversité, cette concentration des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental est bénéfique pour la biodiversité. Cependant, dans une optique de préservation du stock de carbone, qui constitue le principal objectif déclaré de la pratique de verdissement consistant à maintenir des prairies permanentes, la protection de ces prairies contre la réaffectation et le labourage devrait être centrée sur les parcelles dont le sol présente déjà une forte teneur en carbone; or un grand nombre de ces parcelles se trouvent probablement en dehors des zones Natura 2000. Jusqu'à présent, seuls six États membres ont décidé de désigner des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental en dehors des zones Natura 2000⁵⁰.

La prédominance des surfaces d'intérêt écologique productives, ajoutée aux exigences insuffisantes en matière de gestion, réduit les effets bénéfiques pour la biodiversité que peut apporter le verdissement

47

Comme l'indique le point 9, l'une des décisions que les États membres doivent prendre, concernant la mise en œuvre du verdissement, porte sur la sélection des types de SIE qu'ils proposent. Ils peuvent faire leur choix dans une liste de 19 types de SIE, dont cinq sont compatibles avec la production agricole (voir figure 8). Les 28 États membres ont tous inclus des SIE productives dans leur sélection.

48

Les indicateurs de réalisation relatifs au verdissement communiqués par les États membres (voir annexe III) font apparaître une prédominance des SIE «productives» (principalement les terres consacrées aux plantes fixant l'azote et aux cultures dérobées) dans les exploitations agricoles. En 2015, leur part dans l'ensemble des SIE déclarées par les agriculteurs s'élevait à 54 %, et elle est passée à 58 % l'année suivante. Les terres consacrées aux plantes fixant l'azote constituent le type de SIE productive le plus répandu, viennent ensuite celles consacrées aux cultures dérobées.

49

Deux études de 2016⁵¹ indiquent que les deux principaux types de SIE productives (les cultures dérobées et les plantes fixant l'azote), sans avoir d'effet positif appréciable sur la biodiversité, peuvent toutefois contribuer à améliorer la qualité de l'eau et des sols, notamment en augmentant la teneur en carbone organique de ces derniers dans les zones arables⁵².

50

Les exigences supplémentaires relatives à des pratiques de gestion spécifiques, telles que les restrictions à l'utilisation d'engrais et de pesticides ou les périodes minimales durant lesquelles le champ doit posséder une couverture végétale, jouent un rôle important dans la détermination de l'impact des différentes SIE sur la biodiversité. Parmi les cinq États membres examinés, seuls les Pays-Bas avaient introduit des exigences en matière de pratiques de gestion (limitation de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques sur les cultures dérobées) allant au delà du minimum requis en vertu des règles de l'UE. Le rapport récent de la Commission relatif aux SIE⁵³ constate également que quelques États membres seulement ont retenu des options visant à renforcer l'efficacité environnementale de l'obligation relative aux SIE. La Commission a réagi à ce problème par son acte modificatif⁵⁴ de la législation dérivée, qui a interdit l'utilisation de pesticides sur les SIE productives et a également introduit un certain nombre de mesures de simplification (voir point 66).

Les États membres exploitent davantage la flexibilité offerte par les règles en matière de verdissement pour alléger la charge pesant sur les agriculteurs et sur leurs propres services que pour maximiser les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat

51

Les États membres disposent d'une grande latitude dans la mise en œuvre du verdissement, en particulier en ce qui concerne le choix des types de SIE et la désignation des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental⁵⁵.

52

Dans les cinq États membres examinés, le but premier des décisions prises a consisté à limiter la charge pesant sur les agriculteurs et sur les autorités. En général, les États membres ont donné la priorité aux types de SIE qui étaient déjà répandus dans leur pratique agricole normale. Les difficultés techniques liées au contrôle de certaines SIE et à l'installation de systèmes informatiques pour certaines SIE ont également eu leur importance (voir point 67 et encadré 5). La maximisation des effets bénéfiques pour le climat et l'environnement apportés par le verdissement n'a constitué qu'une considération secondaire.

53

Sur les cinq États membres examinés, seuls deux (les Pays-Bas et la Pologne) ont commandé des études ou sollicité des avis d'experts concernant l'impact environnemental et climatique de différentes options de mise en œuvre du verdissement. Dans les deux cas, les autorités ont décidé de ne pas suivre certaines recommandations prioritaires, mais ont privilégié des options qui nécessitaient moins d'efforts de la part des agriculteurs (voir tableau 2).

Tableau 2

Les États membres n'ont appliqué que certaines recommandations scientifiques relatives à la mise en œuvre du verdissement

Type de SIE	Recommandé par les experts, eu égard aux effets positifs sur la biodiversité?	Sélectionné par les autorités de l'État membre	Avis des experts suivi par les autorités de l'État membre?
Pays-Bas
bordures de champs	√	√	√
jachères	×	×	√
taillis à courte rotation	×	√	×
plantes fixant l'azote	×	√	×
cultures dérobées	×	√	×
Pologne
bandes tampons	√	√	√
fossés	×	√	×
taillis à courte rotation	×	√	×

Source: Résultats d'audit de la Cour des comptes européenne.

54

La Commission supervise la manière dont les États membres mettent le verdissement en œuvre. Ces travaux sont décrits au point 69. Cependant, comme l'illustre l'encadré 3, la Commission ne jouit que d'un pouvoir très limité pour ce qui est d'amener les États membres à conférer une dimension environnementale plus importante à leur mise en œuvre du verdissement.

Le verdissement n'a eu qu'un impact limité sur les mesures environnementales du second pilier

55

L'un des effets positifs que l'on aurait pu s'attendre à observer à la suite de l'introduction du verdissement est un recentrage des dépenses de développement rural sur des actions en rapport avec l'environnement et le climat plus ambitieuses. Nous n'avons relevé aucun élément indiquant qu'un tel recentrage se soit produit.

56

Dans les cinq États membres couverts par nos travaux d'audit, nous avons comparé les types d'opérations (c'est-à-dire les différents ensembles d'engagements que les agriculteurs peuvent contracter) relevant actuellement de la mesure Agroenvironnement – climat aux types d'opérations correspondants de la période de programmation précédente (2007-2013). Nous avons ainsi cherché à apprécier si les États membres avaient durci les exigences de référence pour cette mesure et s'il était possible d'expliquer ce changement (le cas échéant) par l'introduction du verdissement.

57

Dans l'ensemble, notre analyse a montré que les opérations relevant de la mesure Agroenvironnement – climat n'avaient guère évolué. Les engagements actuellement proposés aux agriculteurs sont souvent identiques à ceux qui s'appliquaient au cours de la période 2007-2013. Nous avons constaté que, pour la quasi-totalité des types d'opérations inclus dans l'analyse, les exigences de référence (ou du moins celles qui ont trait au verdissement) n'avaient pas été renforcées au cours de la période 2014-2020. Dans la plupart des cas, cela n'était d'ailleurs pas nécessaire, parce que les exigences de référence de la période précédente étaient déjà plus strictes que les exigences du verdissement. Dans les autres cas, les engagements concernés n'avaient rien à voir avec les pratiques de verdissement.

Le verdissement confère une complexité accrue à la PAC

Il existe des chevauchements entre le verdissement et les autres instruments verts de la PAC, mais la Commission et les États membres font en sorte de limiter le risque d'effet d'aubaine et de double financement qui en découle

58

La pyramide des trois instruments verts de la PAC, évoquée au point 7 et représentée à la figure 1, illustre de manière simplifiée le principe selon lequel le verdissement doit aller au delà de la conditionnalité et constituer l'ensemble d'exigences de référence⁵⁶ des mesures de développement rural. En réalité, ce principe ne se vérifie pas toujours, et il existe des chevauchements importants entre le verdissement et les deux autres niveaux de la pyramide, comme le montre la figure 9.

Les chevauchements entre le verdissement et la conditionnalité sont répandus, mais des différences au niveau des exigences détaillées limitent le risque d'effet d'aubaine

59

Les chevauchements entre le verdissement et la conditionnalité sont liés à certaines particularités ou pratiques, protégées ou obligatoires au titre des BCAE ou des ERMG, qu'il est possible de déclarer afin de satisfaire à l'exigence relative aux SIE. Les principaux types de SIE concernés incluent les cultures dérobées, les bandes tampons et différentes sortes de particularités topographiques. Comme le montre la figure 10, nous avons observé des chevauchements de ce genre dans quatre des cinq États membres sélectionnés.

60

De tels chevauchements engendrent un effet d'aubaine, atténué, dans la plupart des cas, par des différences entre les exigences en matière de verdissement et de conditionnalité (concernant les cultures dérobées, par exemple, un mélange d'au moins deux espèces est requis dans le cadre du verdissement, alors qu'une seule espèce suffit normalement pour satisfaire à la norme BCAE 4 ou à l'ERMG 1).

61

Les États membres examinés n'ont généralement pas introduit de restrictions, de procédures ou de contrôles supplémentaires pour éviter ou limiter l'effet d'aubaine affectant le paiement vert du fait des chevauchements avec les exigences en matière de conditionnalité. Nous avons relevé une exception: aux Pays-Bas, les cultures dérobées requises au titre de l'ERMG 1 ne peuvent pas être déclarées comme SIE.

Les chevauchements entre le verdissement et le développement rural (second pilier de la PAC) sont généralement bien gérés par les États membres

62

Des chevauchements entre le verdissement et les mesures environnementales relevant du développement rural (par exemple la mesure Agroenvironnement – climat⁵⁷) sont susceptibles d'apparaître lorsque les agriculteurs prennent des engagements au titre du second pilier qui s'avèrent similaires aux exigences standard du verdissement. Ceci est possible parce que la législation de l'UE n'exige pas que les obligations au titre du verdissement soient intégrées aux exigences de référence en matière de développement rural⁵⁸. En vertu des règles de l'UE⁵⁹, les États membres sont toutefois tenus d'empêcher tout double financement des pratiques de verdissement, en réduisant les montants versés aux agriculteurs au titre du développement rural si nécessaire. La Commission a diffusé des orientations détaillées à l'intention des États membres, concernant la manière de prévenir ce double financement (voir point 68).

63

Dans les 15 États membres concernés par ce volet de l'audit (les cinq États avec lesquels des informations ont été échangées lors de visites d'audit ou de visioconférences et les dix États couverts par un examen documentaire ciblé; voir point 12), nous avons examiné divers types d'opérations (c'est-à-dire différents ensembles d'engagements) relevant de la mesure Agroenvironnement – climat. Nous avons constaté qu'environ un tiers des types d'opérations inclus dans notre échantillon comprenaient des engagements qui faisaient partiellement double emploi avec les exigences du verdissement. Nous avons également observé que les États membres étaient généralement conscients de ces chevauchements et élaboraient des procédures – parfois assez complexes – pour éliminer toute possibilité de double financement.

64

L'encadré 4 présente des exemples de chevauchements types entre les engagements au titre de la mesure Agroenvironnement – climat et les pratiques de verdissement. Il décrit en outre diverses méthodes employées par les États membres pour empêcher tout double financement.

La complexité des règles en matière de verdissement fait naître des difficultés de mise en œuvre auxquelles la Commission a partiellement remédié

65

Les agriculteurs critiquent le verdissement pour la complexité des règles qui le régissent. Dans ses réponses à la consultation publique concernant l'expérience de la première année de mise en œuvre du verdissement, le Copa-Cogeca (une organisation qui représente les agriculteurs au niveau de l'UE) a estimé que les règles de mise en œuvre de l'ensemble des pratiques de verdissement étaient difficiles à respecter, mais aussi à comprendre.

66

Dans son bilan du verdissement à l'issue de sa première année de mise en œuvre⁶⁰, la Commission a proposé de simplifier et d'harmoniser certaines exigences du verdissement, chaque fois qu'il est possible de le faire sans limiter les effets bénéfiques pour l'environnement. Le rapport recensait plusieurs améliorations possibles, telles que la fusion de certains types de SIE similaires (par exemple les bandes tampons et les bordures de champs), l'assouplissement de certaines contraintes en matière de pratiques de gestion et de délais, et l'augmentation des tolérances relatives à la taille ainsi qu'à l'emplacement des particularités topographiques. La Commission a récemment intégré ces mesures de simplification dans son acte modificatif⁶¹ de la législation dérivée, qui a également interdit l'utilisation de pesticides sur les SIE productives (voir point 50).

67

Mettre en œuvre le verdissement n'a pas été chose facile pour les États membres. Premièrement, cette mise en œuvre a nécessité un important effort sur le plan financier et organisationnel. Dans les États membres qui ont sélectionné des types de SIE à caractère permanent (à savoir l'ensemble des particularités topographiques – bordures de champs exceptées – mais aussi les terrasses, les hectares en agroforesterie, les surfaces plantées de taillis à courte rotation et les surfaces boisées), les systèmes informatiques existants, en particulier le système d'identification des parcelles agricoles (SIPA)⁶², ont dû être adaptés. L'encadré 5 illustre la manière dont la charge associée à la création de la couche SIE peut affecter les choix des États membres en matière de SIE.

68

En outre, les États membres ont estimé que certaines des règles en matière de verdissement manquaient de clarté. Ils ont posé des questions à la Commission concernant différents aspects de la mise en œuvre du paiement vert. La Commission les a publiées, avec ses réponses, sur une plateforme web dédiée, accessible à tous les États membres. L'encadré 6 fournit un exemple de question posée. La plateforme en cause a également servi à diffuser d'autres types d'orientations relatives au verdissement: les conclusions des réunions de groupes d'experts et des documents d'orientation synthétisant les principaux aspects de la mise en œuvre. Les cinq États membres examinés ont généralement été satisfaits des orientations fournies par la Commission, tant à l'égard de leur qualité qu'à celui du moment où elles ont été disponibles.

69

Il incombe à la Commission de superviser la mise en œuvre du verdissement par les États membres. Un aspect important de ses responsabilités à cet égard consiste à contrôler régulièrement les diverses notifications que les États membres sont tenus de transmettre, concernant leurs choix en matière de mise en œuvre du verdissement et les réalisations apportées par le verdissement au niveau des exploitations. Nous avons constaté que la Commission s'acquittait de ces tâches de façon satisfaisante. En particulier, elle recense systématiquement les divers problèmes liés aux retards dans la communication d'informations⁶³ ou à l'application incorrecte des règles de l'UE, et en assure le suivi avec les États membres. Toutefois, comme l'illustrent le point 54 et l'encadré 3, la Commission ne peut pas obliger les États membres à préférer les options de mise en œuvre du verdissement les plus bénéfiques pour l'environnement et le climat.

Les pratiques de verdissement ressemblent aux normes BCAE, mais les sanctions potentielles attachées à leur non-respect sont plus lourdes

70

Avant l'introduction du verdissement, le seul lien entre les paiements directs de la PAC et les objectifs de l'UE en matière d'environnement et de climat était la conditionnalité. À l'instar du verdissement, celle-ci est obligatoire pour les agriculteurs qui bénéficient de paiements directs au titre de la PAC. La différence réside dans le fait que le respect des obligations en matière de conditionnalité ne donne lieu à aucune récompense. Les infractions aux règles en la matière peuvent entraîner des sanctions, qui prennent la forme d'une réduction (généralement comprise entre 1 % et 5 %) de l'ensemble des paiements directs en faveur du bénéficiaire. Dans le cas du verdissement, le respect des pratiques obligatoires donne lieu à un paiement spécifique, versé à l'agriculteur. Les réductions infligées en cas de non-conformité sont globalement proportionnelles à la surface en infraction (exprimée en pourcentage de la surface faisant l'objet d'obligations de verdissement dans l'exploitation), et peuvent atteindre 100 % du paiement⁶⁴. À compter de l'année de demande 2017, des sanctions administratives seront appliquées en plus de ces réductions, dans les cas où la réduction initiale dépasse 3 %. Ces sanctions seront limitées à 20 % du montant du paiement vert accordé à l'agriculteur pour l'année de demande 2017, et à 25 % de ce montant pour l'année de demande 2018.

71

Par ses modalités pratiques, le verdissement est assez similaire à la conditionnalité⁶⁵. Le paiement vert est présenté comme un moyen de rétribuer les agriculteurs pour les biens publics de nature environnementale et climatique qu'ils fournissent. Toutefois, il est aussi possible de considérer cette mesure comme un mécanisme visant à punir le non-respect d'un ensemble de conditions de base relatives à l'environnement et au climat (similaires aux normes BCAE), lié à un régime d'aide au revenu. La seule différence notable par rapport à la conditionnalité réside dans le niveau en principe plus élevé des sanctions en cas d'infraction importante aux règles du verdissement.

Conclusions et recommandations

72

Dans ce rapport, notre question d'audit principale a consisté à savoir si le verdissement est apte à générer une amélioration des performances environnementales et climatiques de la PAC, conformément à l'objectif établi dans la législation de l'UE.

73

En conclusion, nous jugeons peu probable que le verdissement tel qu'il est actuellement mis en œuvre entraîne une amélioration significative des performances environnementales et climatiques de la PAC.

74

Pour répondre à cette question d'audit principale, nous avons examiné:

1. la logique d'intervention, la question de savoir si le verdissement est assorti d'objectifs clairement définis et suffisamment ambitieux, et la justification du budget alloué à la mesure (voir points 13 à 25);
2. les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat que le verdissement est susceptible d'induire (voir points 26 à 57);
3. la complexité accrue que le verdissement confère à la PAC (voir points 58 à 71).

75

Le verdissement concourt à la réalisation de deux objectifs distincts. D'une part, il vise à améliorer les performances environnementales et climatiques de la PAC. D'autre part, en tant que paiement direct de la PAC, il reste un instrument destiné à soutenir le revenu des agriculteurs. Seul le premier de ces deux objectifs est expressément formulé dans la législation (voir points 13 et 14).

76

Une logique d'intervention aboutie fait défaut pour le verdissement. La Commission n'a pas établi d'objectifs spécifiques, ni fourni aucune autre indication sur les effets que le verdissement est susceptible d'induire, concernant l'environnement et le climat. Toute évaluation de l'efficacité de l'intervention pâtira en outre du fait que la situation de référence (en particulier pour ce qui est de la biodiversité et de la qualité des sols, y compris leur teneur en carbone organique) n'est qu'imparfaitement connue (voir points 15 et 16).

77

La proposition de verdissement initialement présentée par la Commission était plus ambitieuse sur le plan environnemental. La teneur environnementale de l'intervention a ensuite été réduite, mais le niveau de financement proposé, fixé dès le départ à 30 % des paiements directs de la PAC, n'a pas varié en conséquence. En moyenne, le montant des subventions au titre du verdissement dépasse largement le coût engendré pour les agriculteurs (y compris ceux qui ont de faibles revenus) par le respect des exigences en la matière. Cela tient au fait que le budget dévolu au verdissement n'a pas été lié aux ambitions environnementales de l'intervention. Le verdissement reste, fondamentalement, une mesure d'aide au revenu (voir points 17 à 25).

78

Il est peu probable que le verdissement induise des effets bénéfiques considérables pour l'environnement et le climat – essentiellement à cause de l'important effet d'aubaine qui y est associé. Cet effet d'aubaine résulte principalement du fait que les exigences du verdissement sont généralement modestes et correspondent, dans une grande mesure, à la pratique agricole normale. En outre, l'ampleur des exemptions est telle que la plupart des agriculteurs (65 %) peuvent bénéficier du paiement vert sans avoir d'obligations à respecter au titre du verdissement. Aussi celui-ci ne suscite-t-il des changements positifs dans les pratiques agricoles que sur un très petit pourcentage des terres agricoles de l'UE. D'après nos estimations, les agriculteurs n'ont établi de nouvelles SIE ou diversifié davantage les cultures que sur quelque 3,5 % des terres arables, soit environ 2 % de l'ensemble des terres agricoles de l'UE. Quant aux nouvelles exigences du verdissement relatives aux prairies permanentes, elles n'ont entraîné un changement dans les pratiques agricoles que sur 1,5 % des terres agricoles de l'UE, d'après une étude du JRC. Au total, quelque 5 % des terres cultivées dans l'UE ont été réaffectées pour des raisons liées au verdissement (voir points 26 à 39).

79

Nous avons également constaté que certains défauts de conception nuisaient à l'efficacité des trois pratiques de verdissement. La diversification des cultures n'est pas de nature à apporter tous les bienfaits environnementaux de leur rotation. La désignation des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental a principalement reposé sur des critères relatifs à la biodiversité et n'a pas suffisamment visé les prairies permanentes riches en carbone situées en dehors des zones Natura 2000. Enfin, la prédominance des types de SIE productifs, associée au manque d'exigences pertinentes en matière de gestion, a limité les effets positifs des SIE sur la biodiversité (voir points 40 à 50).

80

Les États membres disposent d'une grande latitude dans la mise en œuvre du verdissement, en particulier en ce qui concerne le choix des types de SIE et la désignation des prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental. Nous avons observé qu'en règle générale, ils ne profitent pas de la liberté qui leur est laissée pour maximiser les effets bénéfiques pour l'environnement et le climat apportés par l'intervention. Ils ne cherchent pas à cerner des besoins spécifiques liés à l'environnement et au climat et à adopter les pratiques de verdissement appropriées pour y répondre. Ils s'efforcent bien davantage de mettre en œuvre le verdissement de manière à alléger au maximum la charge pesant sur les agriculteurs et sur leurs propres services. La Commission ne jouit que d'un pouvoir limité pour ce qui est d'amener les États membres à choisir les options de mise en œuvre du verdissement les plus bénéfiques pour l'environnement (voir points 51 à 54).

81

Le verdissement n'a eu que des effets limités sur les exigences de référence des mesures environnementales du second pilier. Cela s'explique principalement par le fait qu'avant même que le verdissement soit mis en place, les engagements proposés aux agriculteurs dans le cadre de ces mesures étaient plus astreignants que ne le sont actuellement les exigences du verdissement (voir points 55 à 57).

82

Le verdissement confère à la PAC une complexité nettement accrue qui n'apparaît pas justifiée eu égard aux résultats qu'il est susceptible de produire (voir points 78 à 81). Cette complexité accrue s'explique en particulier par des chevauchements entre le verdissement et les autres instruments verts de la PAC (la conditionnalité et les mesures environnementales du second pilier), chevauchements qui engendrent un risque d'effet d'aubaine et de double financement. Certaines décisions et interventions de la Commission et des États membres limitent ces risques. L'acte modificatif de la législation dérivée récemment adopté a répondu à certaines préoccupations des agriculteurs et des États membres concernant la complexité de l'intervention. Nous avons également constaté que la Commission supervisait de façon satisfaisante la mise en œuvre du verdissement par les États membres (voir points 58 à 69).

83

Le verdissement s'apparente aux normes BCAE dans la mesure où il repose essentiellement sur un ensemble de conditions environnementales de base applicables à l'aide au revenu. Il s'en distingue par les sanctions potentielles plus lourdes attachées à son non-respect (voir points 70 et 71).

Recommandation n° 1

En prévision de la prochaine réforme de la PAC, la Commission devrait établir, pour l'action de l'UE en matière d'environnement et de climat dans le domaine de l'agriculture, une logique d'intervention complète qui comporte des objectifs spécifiques et tire parti des dernières avancées scientifiques concernant les phénomènes à l'œuvre.

1. Lors de l'établissement de la logique d'intervention, elle devrait définir les besoins, les intrants, les processus, les effets, les résultats, les impacts et les facteurs externes pertinents.
2. La Commission devrait définir des objectifs spécifiques concernant la contribution de la PAC à la réalisation des objectifs environnementaux et climatiques de l'UE.
3. Pour permettre la conception d'une intervention efficace, puis le suivi et l'évaluation de sa mise en œuvre, la Commission devrait développer des modèles et constituer des ensembles de données relatifs à la biodiversité, à l'état des sols (y compris leur teneur en carbone) et à d'autres questions pertinentes en rapport avec l'environnement et le climat.

Délai de mise en œuvre: fin 2019.

Recommandation n° 2

En vue de l'élaboration de sa proposition relative à la prochaine réforme de la PAC, la Commission devrait dresser un bilan de la mise en œuvre de la PAC actuelle. Pour établir cette proposition, elle devrait partir des principes suivants:

1. les agriculteurs ne devraient pouvoir recevoir des paiements au titre de la PAC que s'ils respectent un ensemble de normes environnementales de base:
   1. ces normes devraient réunir les aspects couverts par les normes BCAE actuelles et les exigences générales du verdissement (deux groupes de règles censés aller au delà des exigences de la législation en matière d'environnement). Cela simplifierait le système de paiements directs de la PAC en évitant des distinctions artificielles et confuses entre des instruments foncièrement similaires,
   2. les sanctions encourues en cas de non-conformité à cet ensemble de normes devraient être suffisamment sévères pour être dissuasives,
   3. pour prévenir les doubles financements, toutes ces normes de base devraient être intégrées aux exigences environnementales de référence applicables à toute action programmée dans le domaine agricole;
2. il devrait être possible d'apporter une réponse appropriée aux besoins spécifiques et locaux liés à l'environnement et au climat grâce à des actions programmées plus solides dans le domaine agricole et reposant sur:
   1. la réalisation d'objectifs de performance,
   2. un financement fondé sur une évaluation de la moyenne des coûts et des pertes de revenus engendrés par des actions et des pratiques allant au delà des exigences environnementales de référence;
3. lorsque, dans la mise en œuvre de la PAC, les États membres peuvent faire un choix parmi plusieurs options, ils devraient être tenus, préalablement à la mise en œuvre, de démontrer que les options retenues sont efficaces et efficientes du point de vue de la réalisation des objectifs de l'intervention.

Délai de mise en œuvre: fin 2019.

Le présent rapport spécial a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 15 novembre 2017.

Glossaire et abreviations

BCAE: bonnes conditions agricoles et environnementales. Terme collectif désignant un ensemble de normes de base applicables au titre de la conditionnalité et définissant les bonnes conditions agricoles et environnementales relatives aux terres.

Conditionnalité: système liant la majeure partie des paiements relevant de la PAC à un ensemble de normes de base qui visent à garantir le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) et à certaines obligations appelées «exigences réglementaires en matière de gestion» (ERMG). Les ERMG sont définies dans la législation de l'UE en matière d'environnement, de changement climatique, de santé publique, animale et végétale et de bien-être des animaux.

Développement rural: politique de l'Union européenne souvent désignée comme le «second pilier» de la politique agricole commune et visant à répondre aux besoins économiques, environnementaux et sociaux des zones rurales. Les paiements au titre du développement rural sont prélevés sur le budget affecté au Fonds européen agricole pour le développement rural, avec un cofinancement des États membres.

DG AGRI: direction générale de l'agriculture et du développement rural de la Commission européenne.

DG CLIMA: direction générale de l'action pour le climat de la Commission européenne.

DG ENV: direction générale de l'environnement de la Commission européenne.

Effet d'aubaine: situation dans laquelle une activité ou un projet subventionné aurait été pleinement ou partiellement entrepris sans l'aide publique.

ERMG: exigences réglementaires en matière de gestion. Terme collectif désignant un ensemble d'obligations définies dans la législation de l'UE en matière d'environnement, de changement climatique, de santé publique, animale et végétale et de bien-être des animaux, applicables dans le cadre de la conditionnalité.

ESPG: prairies permanentes sensibles d'un point de vue environnemental (environmentally sensitive permanent grassland). Il s'agit de parcelles de prairies permanentes (essentiellement celles situées dans des zones Natura 2000) qui font l'objet d'une désignation par l'État membre en raison de leur importance pour la biodiversité, en particulier en ce qui concerne les espèces et les habitats des prairies protégées. Dans le cadre du verdissement, ces parcelles sont protégées contre la réaffectation à d'autres utilisations ainsi que contre le labourage.

Exploitation: exploitation agricole, c'est-à-dire ensemble des terres et des animaux situés sur le territoire d'un même État membre, gérés par un seul agriculteur (qui peut être une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales) et utilisés aux fins d'activités agricoles.

JRC: Centre commun de recherche. Il s'agit d'une direction générale de la Commission européenne.

Natura 2000: le plus grand réseau écologique cohérent de zones de conservation au monde. Son étendue englobe 18 % du territoire terrestre de l'UE et une part importante des mers qui l'entourent.

PAC: politique agricole commune. Il s'agit d'un ensemble d'actes législatifs et de pratiques adoptés par l'Union européenne, constituant une politique commune et unifiée en matière d'agriculture. Les premières mesures en la matière ont été instituées en 1962. Depuis lors, la politique a été revue et étendue; elle a en outre fait l'objet de plusieurs réformes.

Paiements directs: aide octroyée directement aux agriculteurs afin de leur servir de «filet de sécurité». Ces paiements sont essentiellement accordés sous la forme d'un soutien au revenu de base découplé de la production et contribuent à compenser l'instabilité des revenus tirés des ventes sur les marchés, qui sont sujettes à la volatilité. Les paiements directs sont prélevés sur le budget du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), ou «premier pilier» de la politique agricole commune.

Premier pilier de la politique agricole commune: volet de la politique agricole commune qui comprend les paiements directs aux agriculteurs et les mesures de marché.

Second pilier de la politique agricole commune: volet de la politique agricole commune qui regroupe les mesures de développement rural.

SIE: surfaces d'intérêt écologique. Il s'agit de surfaces d'une exploitation agricole qui sont consacrées à des pratiques ou à des particularités spécifiques, bénéfiques pour l'environnement. Dans le cadre du verdissement, les agriculteurs doivent généralement affecter au moins 5 % de leurs terres arables aux SIE.

UE: Union européenne.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Samo Jereb, Membre de la Cour, assisté de: M^me Jerneja Vrabic, attachée de cabinet; M. Robert Markus, manager principal; M. Michal Machowski, chef de mission. L'équipe d'audit était composée M. Aris Konstantinidis, M^me Paivi Piki, M. Carlos Sanchez Rivero, M^me Dainora Venckeviciene et M. Krzysztof Zalega.

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