Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist

Zusammenfassung

I

Die Ökologisierung (auch Ökologisierungszahlung) ist eine neue Art von Direktzahlungen an Landwirte, die 2013 mit der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eingeführt wurde. Sie wurde zur Umsetzung des Grundsatzes entwickelt, dass die von Landwirten bereitgestellten öffentlichen Güter abgegolten werden sollten. Durch diesen Mechanismus sollte die Ökologisierung die Umweltleistung der GAP verbessern.

II

In diesem Bericht werden die Ergebnisse der Prüfung des Hofes zur Ökologisierung dargelegt. Die Hauptprüfungsfrage des Hofes lautete, ob durch die Ökologisierung die Umwelt- und Klimaleistung der GAP in Übereinstimmung mit dem in den EU-Rechtsvorschriften festgelegten Ziel verbessert werden konnte.

III

Um diese Hauptprüfungsfrage zu beantworten, untersuchte der Hof

• die Interventionslogik, das Vorhandensein von klaren und ausreichend ehrgeizigen Zielvorgaben für die Ökologisierung und die Begründung der Mittelausstattung für die Politik;
• den Nutzen für Umwelt und Klima, der von der Ökologisierung erwartet werden kann;
• die mit der Ökologisierung verbundene zusätzliche Komplexität der GAP.

IV

Der Hof kommt insgesamt zu dem Schluss, dass die Ökologisierung so, wie sie derzeit umgesetzt wird, wohl kaum signifikant zur Verbesserung der Umwelt- und Klimaleistung der GAP beitragen wird.

V

Der Hof stellte fest, dass die Kommission keine vollständige Interventionslogik für die Ökologisierungszahlung entwickelt hat. Sie hat auch keine klaren, ausreichend ehrgeizigen Umweltziele festgelegt, die durch die Ökologisierung erreicht werden sollten. Ferner wird die Mittelzuweisung für die Ökologisierung nicht durch die ökologischen Inhalte der Politik gerechtfertigt. Die Ökologisierungszahlung bleibt im Grunde eine Regelung zur Einkommensstützung.

VI

Der Hof stellte außerdem fest, dass es - hauptsächlich aufgrund der beträchtlichen Mitnahmeeffekte, von denen die Politik betroffen ist - unwahrscheinlich ist, dass die Ökologisierung einen signifikanten Nutzen für Umwelt und Klima erbringen wird. Insbesondere hat die Ökologisierung nach Schätzung des Hofes nur auf ungefähr 5 % der landwirtschaftlichen Fläche in der EU zu Änderungen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden geführt.

VII

Schließlich stellte der Hof fest, dass die wahrscheinlichen Ergebnisse der Politik nicht rechtfertigen, in welchem Ausmaß die Ökologisierung die Komplexität der GAP erhöht. Ein Teil dieser Komplexität rührt von Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und anderen Umweltinstrumenten der GAP her, einschließlich Anforderungen in Bezug auf die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands (GLÖZ-Standards). Die Ökologisierung ähnelt insofern den GLÖZ-Standards, als sie im Wesentlichen ebenfalls eine Reihe grundlegender umweltbezogener Bedingungen umfasst, die auf die Einkommensstützung anwendbar sind.

VIII

Auf der Grundlage dieser Feststellungen formuliert der Hof folgende Empfehlungen:

• Für die nächste GAP-Reform sollte die Kommission eine vollständige Interventionslogik für den Beitrag der GAP zu den umwelt- und klimaschutzbezogenen Zielen der EU entwickeln, die spezifische Zielvorgaben umfasst und auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen zu den betreffenden Phänomenen basiert.
• Zur Vorbereitung der Ausgestaltung ihres Vorschlags für die nächste GAP-Reform sollte die Kommission die Umsetzung der aktuellen GAP prüfen und eine diesbezügliche Bestandsaufnahme vornehmen. Bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags sollte sich die Kommission von folgenden Grundsätzen leiten lassen:
  • Landwirte sollten nur dann Zugang zu GAP-Zahlungen erhalten, wenn sie eine Reihe grundlegender Umweltnormen in Bereichen erfüllen, die von den aktuellen GLÖZ-Standards und den allgemeinen Ökologisierungsanforderungen abgedeckt werden (welche beide so ausgelegt sind, dass sie über die Anforderungen der Umweltrechtsvorschriften hinausgehen). Die Sanktionen für Verstöße gegen diese kombinierten Normen sollten hart genug sein, um abschreckend zu wirken. Außerdem sollten all diese grundlegenden Normen vollständig in die Mindest-Umweltstandards für alle programmierten Aktionen im Bereich der Landwirtschaft aufgenommen werden.
  • Auf spezifischen lokalen umwelt- und klimabezogenen Bedarf kann angemessen eingegangen werden, indem verstärkte programmierte Aktionen im Bereich der Landwirtschaft durchgeführt werden. Diese sollten sich auf das Erreichen von Leistungszielen sowie auf eine Mittelausstattung stützen, die auf einer Bewertung der durchschnittlichen Aufwendungen und Einkommensverluste beruht, die sich aus den über die Mindest-Umweltstandards hinausgehenden Maßnahmen und Verfahren ergeben.
  • Wenn die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der GAP zwischen verschiedenen Optionen wählen dürfen, sollten sie vor der Umsetzung nachweisen müssen, dass mit den von ihnen gewählten Optionen die Politikziele auf wirksame und wirtschaftliche Weise erreicht werden können.

Einleitung

01

Die Europäische Union (EU) zahlt im Rahmen von Säule I¹ ihrer Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Direktbeihilfen an Landwirte. Ein wichtiges Ziel dieser Direktzahlungen ist die Stützung der Einkommen der Landwirte. Die GAP gerät jedoch zunehmend dafür in die Kritik, dass sie nicht genug darauf ausgerichtet ist, die negativen Auswirkungen bestimmter landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsmethoden auf Umwelt und Klima zu begrenzen².

02

Die "Ökologisierungszahlung" oder "Ökologisierung"³ - eine neue Art von Direktzahlungen, die mit der GAP-Reform von 2013 eingeführt wurde - ist der jüngste Versuch zur Bewältigung dieses Problems. Es handelt sich dabei um die einzige Direktzahlung, deren erklärtes Ziel - die Verbesserung der Umweltleistung der GAP - ökologischer Natur ist⁴.

03

In der Begründung ihres Legislativvorschlags⁵ argumentierte die Kommission, dass landwirtschaftliche Betriebe, "um landwirtschaftliche Systeme und Methoden zu übernehmen und beizubehalten, die für das Erreichen der klima- und energiepolitischen Ziele besonders geeignet sind, unterstützt werden [müssen], weil die Marktpreise die Bereitstellung solcher öffentlichen Güter nicht widerspiegeln". Diese Betonung darauf, dass hier öffentliche Gelder für öffentliche Güter verwendet und Landwirte für positive externe Effekte belohnt werden (d. h. für einen positiven Einfluss, der sonst durch den Markt nicht belohnt würde), verleiht den GAP-Ausgaben insgesamt zusätzliche Legitimität.

04

Die Ökologisierung ist keine fakultative Regelung. Alle Landwirte, die GAP-Direktzahlungen erhalten (wie etwa im Rahmen der Basisprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung), müssen auch die Ökologisierungszahlung beantragen. Kleinere Betriebe können aber auch dann Unterstützung im Rahmen der Ökologisierung erhalten, wenn sie nicht alle oder sogar keine der Ökologisierungsanforderungen erfüllen. Ökologisierungsanforderungen gelten ebenfalls nicht für Betriebe, die als "per Definition umweltfreundlich" angesehen werden; beispielsweise erhalten Biobauern die Ökologisierungszahlung, ohne dass sie die Befolgung der drei Ökologisierungsmethoden nachweisen müssen.

05

Die Ökologisierungsanforderungen betreffen drei landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden, die einfach, verallgemeinert, außervertraglich und auf jährlicher Basis konzipiert sein und sich positiv auf Umwelt und Klima auswirken sollen:

1. Im Rahmen der Anbaudiversifizierung sind Betriebsinhaber, die über Ackerland von mehr als 10 Hektar verfügen, zum Anbau von mindestens zwei Kulturen verpflichtet. In landwirtschaftlichen Betrieben, die über Ackerland von mehr als 30 Hektar verfügen, muss mindestens eine weitere (d. h. eine dritte) Kultur angebaut werden. Landwirte dürfen maximal 75 % ihres Ackerlands für die Hauptkultur nutzen. In landwirtschaftlichen Betrieben, in denen mindestens drei Kulturen erforderlich sind, dürfen die beiden größten Kulturen zusammen nicht mehr als 95 % des Ackerlands einnehmen. Das erklärte Hauptziel der Anbaudiversifizierung ist die Verbesserung der Bodenqualität⁶.
2. Die Erhaltung von Dauergrünland umfasst zwei getrennte Mechanismen. Die Mitgliedstaaten müssen
   • (auf nationaler oder regionaler Ebene) den Anteil des Dauergrünlands an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche, die GAP-Direktzahlungen unterliegt, überwachen. Falls der Anteil um mehr als 5 % im Vergleich zu einem Referenzwert abnimmt, müssen die Mitgliedstaaten die Betriebsinhaber auffordern, das zuvor für andere Nutzungen umgewandelte Dauergrünland wiederherzustellen;
   • die am stärksten umweltsensiblen Dauergrünlandgebiete ausweisen. Der Umbruch und die Umwandlung dieses umweltsensiblen Dauergrünlands (sDGL) sind verboten.

   Gemäß den EU-Rechtsvorschriften dient der Erhalt von Dauergrünland in erster Linie der Bindung von Kohlenstoff⁷. Der Schutz von umweltsensiblem Dauergrünland dient in erster Linie dem Schutz von Gebieten mit wertvoller biologischer Vielfalt (zusätzlich zum allgemeinen Ziel der Bindung von Kohlenstoff).

3. Betriebsinhaber mit Ackerland von mehr als 15 Hektar müssen 5 % dieser Flächen als ökologische Vorrangflächen (ÖVF) (oder "im Umweltinteresse genutzte Flächen") ausweisen. Die EU-Rechtsvorschriften sehen 19 verschiedene ÖVF-Arten vor, durch die Landwirte dieser Verpflichtung nachkommen können, einschließlich brachliegender Flächen, Flächen mit Zwischenfruchtanbau, Flächen mit stickstoffbindenden Pflanzen und verschiedener Arten von Landschaftselementen. Die einzelnen Mitgliedstaaten können sich jedoch dafür entscheiden, ihren Landwirten weniger ÖVF-Optionen zu bieten. Das Hauptziel der ÖVF ist der Schutz und die Verbesserung der biologischen Vielfalt⁸.

06

Abgesehen von der Ökologisierung verfügt die GAP über zwei andere wichtige Instrumente zur Verfolgung von Umwelt- und Klimaschutzzielen:

1. Die Cross-Compliance-Regelung ist ein System, durch das die meisten GAP-Zahlungen an grundlegende Standards in Bezug auf die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands (GLÖZ) der Flächen und bestimmte Verpflichtungen, bekannt als Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB), geknüpft werden. Grundanforderungen an die Betriebsführung sind in den jeweiligen EU-Rechtsvorschriften für die Bereiche Umweltschutz, Klimawandel, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen sowie Tierschutz festgelegt. Landwirte, die diese Standards und Anforderungen nicht erfüllen, laufen Gefahr, dass gegen sie eine Sanktion verhängt wird, durch die ihre gesamten Direktzahlungen verringert werden, gewöhnlich um 1 % bis 5 %.
2. Umweltschutzmaßnahmen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums (Säule II der GAP) - wie die Agrarumwelt- und Klimamaßnahme - ähneln der Ökologisierungszahlung insofern, als sie Landwirte für bestimmte Verfahren belohnen, die dem Klima und der Umwelt zugutekommen. Anders als bei der Ökologisierung handelt es sich jedoch um vertragliche Maßnahmen, die auf freiwilligen Verpflichtungen von Landwirten basieren. Die an die Landwirte gezahlten Prämien entsprechen den zusätzlichen Kosten und Einkommensverlusten infolge der eingegangenen Verpflichtungen⁹.

07

Die Kommission betrachtet die Ökologisierung als mittlere Stufe in einer dreistufigen "Pyramide" "grüner" GAP-Instrumente (siehe Abbildung 1). Die grundlegenden Standards und Anforderungen der Cross-Compliance, denen die breiteste Gruppe der Landwirte und die größte Fläche unterliegen, bilden die unterste Stufe der Pyramide, und die ehrgeizigeren Umweltschutzverpflichtungen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums - die für eine kleinere Gruppe an Freiwilligen und eine kleinere Fläche gelten - bilden die Spitze. Zusammen sollen diese Instrumente eine gemeinsame und komplementäre Wirkung entfalten.

08

Die Ausgaben der EU für die neue Ökologisierungszahlung sind beträchtlich: Sie belaufen sich auf 12 Milliarden Euro pro Jahr, was 30 % aller Direktzahlungen im Rahmen der GAP und fast 8 % des gesamten EU-Haushalts entspricht. Für Landwirte (die ihre ersten Ökologisierungszahlungen im Haushaltsjahr 2016 für im Jahr 2015 gestellte Anträge erhielten) entspricht dies durchschnittlich ungefähr 80 Euro pro Hektar und Jahr, mit einigen Schwankungen zwischen und - in einigen Fällen - innerhalb der Mitgliedstaaten. Als die Ökologisierung eingeführt wurde, schichtete die Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) diese Mittel von den anderen Direktzahlungen um. Aus diesem Grund ist der Gesamthaushalt für Direktzahlungen im Rahmen der GAP zwischen 2013 und 2017 relativ stabil geblieben, wie anhand von Abbildung 2 deutlich wird.

09

Die Ökologisierung unterliegt der geteilten Mittelverwaltung, wobei die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans bei der Kommission verbleibt, Durchführungsaufgaben jedoch den Mitgliedstaaten übertragen werden. Zu diesen übertragenen Aufgaben gehören der Aufbau und der Betrieb von Systemen, mit denen die Anträge der Landwirte erfasst, Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt und die korrekten Beihilfebeträge berechnet und ausgezahlt werden. Für die Ökologisierung müssen die Mitgliedstaaten zusätzlich bestimmte Schlüsselparameter festlegen, etwa umweltsensibles Dauergrünland ausweisen und ÖVF-Arten auswählen.

Prüfungsumfang und prüfungsansatz

10

Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf die Ausgestaltung der Ökologisierung und die ersten beiden Jahre ihrer Umsetzung (Antragsjahre 2015 und 2016) sowie auf die Kohärenz zwischen dieser Regelung und den anderen Umweltinstrumenten der GAP, d. h. der Cross-Compliance und den Umweltmaßnahmen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums.

11

Das Hauptziel war eine Bewertung dahin gehend, ob durch die Ökologisierung die Umwelt- und Klimaleistung der GAP in Übereinstimmung mit dem in den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften festgelegten Ziel verbessert werden konnte. Zur Beantwortung dieser Hauptprüfungsfrage untersuchte der Hof

1. die Interventionslogik, das Vorhandensein von klaren und ausreichend ehrgeizigen Zielvorgaben für die Ökologisierung und die Begründung der Mittelausstattung für die Politik;
2. den Nutzen für Umwelt und Klima, der von der Ökologisierung erwartet werden kann;
3. die mit der Ökologisierung verbundene zusätzliche Komplexität der GAP.

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Die Arbeit des Hofes umfasste

1. die Analyse von Informationen aus zahlreichen Quellen, einschließlich Rechtsvorschriften, Leitlinien und Arbeitsunterlagen der Kommission, Schriftwechsel und Informationsaustausch zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, Daten zur Umsetzung der Ökologisierung sowie eine kritische Auswertung von Fachliteratur;
2. Besuche bei den zuständigen Generaldirektionen der Kommission (GD AGRI, GD CLIMA, GD ENV und JRC) und bei Interessenträgern auf EU-Ebene (COPA-COGECA und BirdLife);
3. Befragungen (über Fragebögen und Besuche oder Videokonferenzen) von Behörden in fünf Mitgliedstaaten: Griechenland, Spanien (Kastilien und León), Frankreich (Aquitanien und Nord-Pas-de-Calais), Niederlande und Polen;
4. eine fokussierte Aktenprüfung hinsichtlich des Risikos der Doppelfinanzierung, die sich auf 10 weitere Mitgliedstaaten erstreckte: Belgien (Wallonien), die Tschechische Republik, Deutschland (Brandenburg), Irland, Italien (Kampanien), Litauen, Österreich, Slowenien, Finnland und das Vereinigte Königreich (Wales);
5. die Analyse der Prüfungsergebnisse des Hofes aus der Zuverlässigkeitserklärung für 2016, insbesondere in Bezug auf Änderungen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden, die der Ökologisierung zugeschrieben werden können.

Bemerkungen

Der Ökologisierung fehlt es an einer vollständig entwickelten Interventionslogik mit klar definierten, ehrgeizigen Zielvorgaben, und die für diese Politik vorgesehene Mittelausstattung ist nicht unmittelbar daran geknüpft, dass damit umwelt- und klimaschutzbezogene Ziele erreicht werden

Die Ökologisierungszahlung dient zwei unterschiedlichen Zielen: der Verbesserung der Umwelt- und Klimaleistung der GAP und der Stützung der Einkommen der Landwirte

13

Mit der Einführung der Ökologisierung wurde der Versuch unternommen, dem Grundsatz zu folgen, dass die von Landwirten bereitgestellten öffentlichen Umweltgüter abgegolten werden sollten. Dieser neue Ansatz findet seinen Niederschlag in dem Ziel, das in den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften für die Ökologisierung festgelegt und in Ziffer 2 genannt ist: die Verbesserung der Umwelt- und Klimaleistung der GAP.

14

Die Ökologisierung dient auch einem weiteren Zweck - der Stützung der Einkommen der Landwirte. Obwohl diese Funktion der Ökologisierung nicht explizit in den Rechtsvorschriften erwähnt wird, ergibt sie sich implizit aus der Klassifizierung der Ökologisierung als Direktzahlung.

Der spezifische Beitrag der Ökologisierung zum Erreichen der EU-Ziele im Bereich des Boden- und Klimaschutzes sowie der biologischen Vielfalt ist nicht klar definiert

15

Die wichtigsten im Rahmen der Ökologisierung behandelten umwelt- und klimabezogenen Aspekte - Bodenqualität, Bindung von Kohlenstoff und biologische Vielfalt - sind Gegenstand von breiter angelegten EU-Strategien (siehe Kasten 1).

16

Es ist nicht klar, wie die Ökologisierung zum Erreichen der breiter gefassten EU-Ziele, die in diesen Strategiepapieren festgelegt sind, beitragen soll:

1. Die Kommission hat für die Ökologisierung keine vollständige Interventionslogik entwickelt und auch keine spezifischen, messbaren Ziele für diese Politik festgelegt¹⁷. Mit anderen Worten gibt es keine Pläne, in denen ausgeführt ist, welche Verbesserungen die EU mithilfe der Ökologisierung hinsichtlich der biologischen Vielfalt, der Bodenqualität und der Netto-Kohlenstoffemissionen, die von landwirtschaftlichen Böden ausgehen, erreichen will. Die Festlegung solcher spezifischen Ziele ist aufgrund der Vielzahl an beteiligten Faktoren, von denen einige externer Natur (d. h., sie entziehen sich der Kontrolle der politischen Entscheidungsträger) und andere nicht hinlänglich bekannt sind, grundsätzlich schwierig.
2. Die Voraussetzungen für die Festlegung solcher Ziele sind das Vorhandensein einer Methode zur Messung der betreffenden Phänomene und die Kenntnis ihres aktuellen Stands. Die Ausgangssituation - d. h. die Qualität der landwirtschaftlichen Böden, der Kohlenstoffbestand unter dem Dauergrünland und die biologische Vielfalt in den landwirtschaftlichen Betrieben zum Zeitpunkt der Einführung der Ökologisierung - ist jedoch nur bruchstückhaft bekannt. In Kasten 2 werden diese Probleme veranschaulicht.

Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission war in ökologischer Hinsicht ehrgeiziger, …

17

Die Ökologisierung gemäß dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission war eine ehrgeizigere, umweltorientiertere Maßnahme mit strengeren Anforderungen und weniger Ausnahmen, als dies bei den aktuellen Ökologisierungsmethoden der Fall ist. Abbildung 3 bietet einen Überblick über die wesentlichen Änderungen zwischen dem ursprünglich in der Folgenabschätzung von 2011²⁴ (umfangreiche Studie, in der alternative Handlungsoptionen für die GAP-Reform 2014-2020 analysiert wurden) erörterten Konzept, dem Legislativvorschlag der Kommission und den schließlich angenommenen Rechtsvorschriften.

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Das Endergebnis des Gesetzgebungsverfahrens steht im Widerspruch zum ursprünglichen Ansatz der Kommission, wie er in der Folgenabschätzung von 2011 zum Ausdruck kam. Dort hieß es, dass es für die Sicherstellung der Wirksamkeit der Ökologisierung wichtig sei, dass nicht der Ansatz eines "Menüs" verfolgt werde, mit einer Liste von Maßnahmen, aus denen die Mitgliedstaaten und/oder Landwirte wählen können. Ein derartiger Ansatz würde den Ökologisierungseffekt sehr stark verwässern, insbesondere wenn die Zahlung nicht den von den Landwirten verlangten Anstrengungen entspreche, weshalb sie möglicherweise die Maßnahmen auswählen, die sie bereits erfüllen, oder diejenigen Maßnahmen, die am wenigsten kosten, wodurch geringere Nutzeffekte für die Umwelt erreicht würden. Je mehr Wahlfreiheit darüber hinaus im Rahmen der Ökologisierung von Säule I geboten werde, desto komplizierter werde die Sicherstellung von Kohärenz mit der Cross-Compliance-Regelung, insbesondere beim GLÖZ (Risiko von zu stark voneinander abweichenden Mindeststandards in den verschiedenen Mitgliedstaaten), und in der Folge mit Säule II. So drohe das Risiko von Doppelzahlungen. Daher sei ein Ökologisierungsansatz mit nur wenigen Maßnahmen, die signifikante Nutzeffekte für die Umwelt erbringen, vorzuziehen. Tatsächlich sind die Risiken, vor denen die Kommission 2011 gewarnt hat, größtenteils eingetreten (siehe Ziffer 24, Ziffern 36-37, 47-49 und 59-68).

… zeigte jedoch nicht eindeutig auf, was durch die vorgeschlagenen Ökologisierungsmethoden erreicht würde

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Wie bereits in Ziffer 16 erwähnt, definierte die Kommission keine spezifischen, quantifizierten Ziele für die vorgeschlagenen Ökologisierungsmethoden. Darüber hinaus konnte die Wirksamkeit der vorgeschlagenen Ökologisierungsmethoden im Rahmen der Folgenabschätzung von 2011 nur teilweise nachgewiesen werden, wobei der Fokus in erster Linie auf Aspekten der Eindämmung des Klimawandels lag:

1. In Bezug auf die Erhaltung von Dauergrünland betonte die Kommission, dass die Kohlenstoffbindung im Boden nach der Umwandlung von Ackerflächen in Grünland deutlich langsamer verläuft als der Kohlenstoffverlust aufgrund der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerflächen. Auf dieser Basis sprach sich die Kommission für den Schutz des Kohlenstoffbestands durch die obligatorische Erhaltung von vorhandenem Dauergrünland auf Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe aus statt für ein System der Überwachung der Anteile auf regionaler oder nationaler Ebene.
2. In Bezug auf die vorgeschlagene ökologische Flächenstilllegung/ÖVF-Maßnahme wurde im Rahmen der Folgenabschätzung außer den teils positiven und teils negativen erwarteten Auswirkungen im Hinblick auf die Eindämmung des Klimawandels die ökologische Wirksamkeit dieser Maßnahme, insbesondere betreffend die biologische Vielfalt, nicht eindeutig aufgezeigt.
3. Schließlich wurden im Rahmen der Folgenabschätzung wissenschaftliche Nachweise für die positive Wirkung der Fruchtfolge vorgelegt, insbesondere in Bezug auf die Erhöhung der organischen Substanz im Boden, einschließlich des Kohlenstoffs. Aufgrund von praktischen Erwägungen schlug die Kommission jedoch vor, die Fruchtfolge durch die Anbaudiversifizierung zu ersetzen (siehe Ziffer 41).

20

Kurz gesagt wurde den beiden gesetzgebenden Organen der EU (dem Europäischen Parlament und dem Rat) ein Vorschlag für eine wichtige Reform der GAP-Direktzahlungen vorgelegt, der nur begrenzte Informationen darüber enthielt, welche Erwartungen an das Ergebnis der neuen Maßnahmen gestellt werden konnten. Der Hof teilt die in einem Dokument, in dem das Gesetzgebungsverfahren für die Ökologisierung analysiert wird²⁵, ausgedrückte Ansicht, wonach das Fehlen einer frühzeitigen klaren Beschreibung des Umweltnutzens, der durch die Ökologisierung erreicht werden soll, es der Kommission und anderen Akteuren erschwert hat, klarzustellen, in welchem Ausmaß anschließende Verwässerungen des Textes Auswirkungen auf das Erreichen der Ergebnisse haben.

21

Die anschließenden Änderungen, die hauptsächlich von den beiden gesetzgebenden Organen initiiert wurden, stützten sich nicht auf wissenschaftliche Begründungen, aus denen ihre ökologische Wirksamkeit hervorgegangen wäre. Der Hauptfokus lag auf der Verringerung der von den Landwirten geforderten Anstrengungen.

Die Mittelzuweisung für die Ökologisierung änderte sich jedoch nicht, da sie auf einer politischen Entscheidung beruhte und nicht darauf, dass mit dieser Politik umwelt- und klimaschutzbezogene Ziele erreicht wurden

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Die Zweckbindung von 30 % des Gesamthaushalts für alle GAP-Direktzahlungen für die Ökologisierung war nicht nur ein Kernelement der jüngsten GAP-Reform, sondern auch des mehrjährigen Finanzrahmens für 2014-2020. Die Kommission schlug diese Mittelzuweisung erstmals 2011 in diesem letztgenannten, größeren Zusammenhang vor²⁶, und sie wurde anschließend 2013 vom Europäischen Rat gebilligt²⁷.

23

Die Höhe dieser Mittelzuweisung - etwa 12 Milliarden Euro pro Jahr - blieb über das gesamte Gesetzgebungsverfahren hinweg unverändert, trotz wesentlicher Änderungen des umwelt- und klimaschutzbezogenen Inhalts der Politik im Hinblick auf die Anforderungen (die im Laufe der Zeit immer weniger anspruchsvoll wurden) und den Umfang der verschiedenen Ausnahmen (der zunahm). Das zeigt, dass die Entscheidung, 30 % der GAP-Direktzahlungen der Ökologisierung zuzuweisen, in keinem Zusammenhang dazu steht, wie hoch die Umwelt- und Klimaschutzziele des neuen Instruments gesteckt sind. Die Ökologisierung bleibt im Grunde eine Regelung zur Einkommensstützung.

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Der Hof stellte insbesondere fest, dass die Höhe der Ökologisierungszahlung (durchschnittlich ungefähr 80 Euro pro ha) nicht auf den Kosten basierte, die den Landwirten aufgrund der Umsetzung der Ökologisierung entstehen²⁸.

1. In der Folgenabschätzung von 2011 wurde auf der Grundlage der ursprünglich vorgesehenen anspruchsvolleren Anforderungen im Rahmen der Ökologisierung geschätzt, dass diese Kosten bei durchschnittlich etwa 30 Euro pro Hektar liegen (siehe Ziffer 17).
2. Laut einer Studie der JRC²⁹, die eine Modellierung der wirtschaftlichen Auswirkungen der geltenden Ökologisierungsanforderungen umfasst, sind 71 % aller Landwirte in keiner Weise von der Ökologisierung betroffen und es entstehen ihnen keine Kosten im Zusammenhang mit ihrer Umsetzung. Von den 29 %, die betroffen sind, entstehen zwei Dritteln für die Umsetzung der Ökologisierung Kosten von weniger als 25 Euro pro Hektar. Bei mehr als 40 % der betroffenen Landwirte liegen diese Kosten unter 10 Euro pro Hektar. Ungefähr 2 % der Landwirte entstehen jedoch Kosten von mehr als 100 Euro pro Hektar (dabei handelt es sich oft um landwirtschaftliche Betriebe mit kleinen Flächen, die sich auf kapital- und arbeitsintensive Aktivitäten wie den Gemüseanbau spezialisieren).
3. Die geschätzten Auswirkungen der Ökologisierung auf das Einkommen der Landwirte (berechnet als die Differenz zwischen den Einnahmen - die sich aus den Erlösen aus dem Umsatz der Produkte und den Beihilfen zusammensetzen - und variablen Produktionskosten, einschließlich der Kosten von Düngern, Pestiziden, Saatgut und Futtermitteln) sind sehr begrenzt. In einer vor Kurzem durchgeführten Studie³⁰ schätzte die JRC, dass die Einführung der Ökologisierung tatsächlich zur Erhöhung des Einkommens der Landwirte um ungefähr 1 % geführt hat (hauptsächlich aufgrund eines geringen Anstiegs der Preise infolge eines begrenzten Rückgangs der Produktion). Laut den vorläufigen Ergebnissen des in Ziffer 24 Buchstabe b erwähnten Berichtsentwurfs werden die Auswirkungen der Ökologisierung auf das Einkommen der Landwirte auf minus 1 % geschätzt³¹.

25

Die Mittelausstattung für die Ökologisierung basiert nicht auf einer Schätzung des wirtschaftlichen Werts des erwarteten Nutzens für Umwelt und Klima. Die nachstehenden Fakten veranschaulichen den Kontext:

1. Eine Schätzung der erwarteten öffentlichen Güter als Grundlage der Politikgestaltung zu wählen, ist ein bewährtes Verfahren. Im Rahmen des Projekts TEEB³² wurde der bisher bedeutendste Versuch zur Entwicklung von Methoden zur Bewertung von Ökosystemen und der biologischen Vielfalt unternommen.
2. Die EU hat in der Vergangenheit den Wert bestimmter Umweltprobleme beziffert: So wurden etwa in der Folgenabschätzung³³ für die Thematische Strategie der EU für den Bodenschutz von 2006 die Kosten im Zusammenhang mit dem Rückgang des Gehalts an organischer Substanz im Boden auf jährlich 3,4 Milliarden Euro bis 5,6 Milliarden Euro geschätzt (was die an Ort und Stelle entstehenden Kosten und die der Allgemeinheit oder Dritten entstehenden Kosten einschließt).
3. Basierend auf einer Metaanalyse wissenschaftlicher Literatur schätzte die JRC den Wert der Agrarlandschaft in der EU auf zwischen 134 Euro und 201 Euro pro Hektar und den Gesamtwert der Agrarlandschaft in der EU auf zwischen 24,5 Milliarden Euro und 36,6 Milliarden Euro im Jahr³⁴.
4. Die Umrechnung des Umweltnutzens in einen Geldbetrag ist mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden. Die Aufgabe ist leichter zu lösen, wenn der Umweltnutzen direkt mit realen Kosten oder Einnahmen in Verbindung gebracht werden kann (so kann etwa der Wert einer geringeren Nitratbelastung des Wassers auf der Basis der Kosten für die Reinigung von verunreinigtem Wasser geschätzt werden). Schwieriger wird es dann, wenn keine derartige direkte Verknüpfung möglich ist, wie etwa im Falle einer gesteigerten oder erhaltenen biologischen Vielfalt.
5. Im Falle der Ökologisierung war jedoch keine wirtschaftliche Bewertung des Umweltnutzens möglich, da, wie bereits in Ziffer 16 erwähnt, der erwartete Umweltnutzen selbst nicht in Form von quantifizierten Zielen formuliert worden war.

Es ist unwahrscheinlich, dass die Ökologisierung so, wie sie derzeit umgesetzt wird, einen signifikanten Nutzen für Umwelt und Klima erbringen wird

Die Ökologisierung hat zu sehr begrenzten Änderungen bei den Landbewirtschaftungsmethoden geführt, …

26

Nach dem ersten Jahr der Umsetzung der Ökologisierung erstattete die Kommission Bericht³⁵ über die ersten Outputs der Politik in Bezug auf die einbezogenen landwirtschaftlichen Flächen und Betriebe. Abbildung 4 zeigt, dass im Jahr 2015 24 % der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU mindestens einer Ökologisierungsverpflichtung unterlagen. Auf diese Betriebe entfallen jedoch bis zu 73 % der landwirtschaftlichen Flächen in der EU³⁶. Im Jahr 2016 stieg der Anteil der landwirtschaftlichen Flächen, die zu Betrieben gehören, welche mindestens eine Ökologisierungsverpflichtung erfüllen müssen, auf 77 %. Die Kommission betrachtet diese Zahl als zentralen Ergebnisindikator für die Ökologisierung.

27

Kapitel 7 des Jahresberichts 2016 des Hofes³⁷ enthält die Ergebnisse seiner Analyse der Auswirkungen der Ökologisierung auf die Landnutzung (im Hinblick auf die Anbaudiversifizierung und ökologische Vorrangflächen) nach dem ersten Jahr der Umsetzung. Der Hof legte dieser Analyse einen Vergleich der Landbewirtschaftungsmethoden in den Jahren 2014 und 2015 zugrunde (d. h. im letzten Jahr vor der Einführung der Ökologisierung und im ersten Jahr ihrer Umsetzung)³⁸.

28

Die Ergebnisse dieser Analyse sind in Abbildung 5 dargestellt. Im Falle sowohl der Anbaudiversifizierung als auch der ÖVF stellte der Hof fest, dass die Einführung der Ökologisierung für die meisten Betriebe aus der untersuchten Stichprobe (und für die Mehrzahl der landwirtschaftlichen Flächen³⁹) keine Änderung der Landbewirtschaftungsmethoden erforderte. Das lag entweder daran, dass die betreffenden Betriebe die Ökologisierungsanforderungen bereits 2014 erfüllten oder dass sie davon befreit waren.

29

Wie er in seinem Jahresbericht feststellte⁴⁰, ermittelte der Hof "einige positive Veränderungen bei den Landbewirtschaftungsmethoden, die sich nach Einführung der Regelung ergeben haben, insbesondere bei den ÖVF". Für die Betriebe, in denen die Einführung der Ökologisierung zu einer positiven Veränderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden geführt hat, schätzte der Hof den Anteil des Ackerlands, auf dem diese Veränderungen stattfanden. Der Hof stellte fest, dass dieser Anteil bei der Anbaudiversifizierung ungefähr 15 %⁴¹ und bei ÖVF ungefähr 4 %⁴² betrug. Berücksichtigt man die Betriebe, in denen überhaupt keine Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden erforderlich war, sowie die Tatsache, dass Ackerland ungefähr 60 %⁴³ der gesamten landwirtschaftlichen Fläche in der EU ausmacht, bedeutet dies, dass nach der Einführung der Ökologisierung auf ungefähr 1 % der landwirtschaftlichen Flächen in der EU eine zusätzliche Anbaudiversifizierung und auf ungefähr 1 % neue ÖVF erforderlich waren.

30

Die Schätzungen des Hofes liegen sehr nah an den Schätzungen der JRC. Basierend auf hoch entwickelter agrarökonomischer Modellierung schätzen die Wissenschaftler der Kommission⁴⁴, dass auf insgesamt 4,5 % der landwirtschaftlichen Flächen in der EU aufgrund neuer Ökologisierungsanforderungen eine Umwidmung (d. h. eine Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden) notwendig war, darunter 1,8 % aufgrund von Anbaudiversifizierung, 2,4 % aufgrund von ÖVF und 1,5 % aufgrund von Dauergrünland⁴⁵ (siehe Abbildung 6).

31

In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass sowohl die Schätzungen des Hofes als auch die der JRC die Fläche betreffen, auf der nach der Einführung der Ökologisierung eine Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden stattfand. Sie repräsentieren nicht die Fläche, auf der diese Änderungen positive Auswirkungen hatten. Insbesondere eine ÖVF kann zu positiven Veränderungen führen, die sich weit über die jeweiligen Flächen hinaus erstrecken (so kann z. B. ein Pufferstreifen mit Wildblumen einen Lebensraum für bestäubende Insekten schaffen, die sich dann über die benachbarten Parzellen ausbreiten würden).

32

Die Schätzung, dass die Ökologisierung nur auf rund 5 % der landwirtschaftlichen Flächen in der EU zu einer Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden geführt hat, steht in starkem Gegensatz zum in Ziffer 26 (siehe auch Abbildung 4) erwähnten zentralen Ergebnisindikator der Kommission, dem zufolge im Jahr 2015 73 % der landwirtschaftlichen Fläche in der EU der Ökologisierung unterlagen (2016: 77 %).

33

Diese Differenz kann erklärt werden, wenn man berücksichtigt, was durch den Ergebnisindikator der Kommission gemessen wird, nämlich der Anteil der landwirtschaftlichen Flächen in der EU, die zu Betrieben gehören, die mindestens einer Ökologisierungsverpflichtung unterliegen. Selbst wenn die Ökologisierungsverpflichtung nur für eine einzige Parzelle gälte, würde daher ungeachtet der Größe dieser Parzelle die Fläche des gesamten Betriebs in den Indikator der Kommission aufgenommen werden. Anders gesagt wird mit diesem Indikator die gesamte Fläche gemessen, die zu Betrieben gehört, die von der Ökologisierung nicht vollständig befreit sind (nicht zum Direktzahlungssystem der GAP gehörende Betriebe sind ebenfalls ausgenommen). Angesichts der verfügbaren Daten zur Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU und der zahlreichen Schwellenwerte für Ausnahmen, die im Rahmen der Ökologisierung gelten, wäre die Kommission in der Lage gewesen, den Wert für diesen Indikator vor der Umsetzung der Politik zu schätzen. In der jetzigen Form ist diese Zahl von eingeschränktem Nutzen für die Überprüfung der Ergebnisse, die im Rahmen der Ökologisierung erreicht wurden. Sie spiegelt zum Beispiel nicht wider, wie weit verbreitet Ökologisierungsmethoden tatsächlich sind - sie würde sich nicht ändern, wenn etwa die ÖVF-Anforderung von 5 % auf 7 % angehoben würde.

… was die beträchtlichen Mitnahmeeffekte aufgrund der Gestaltung der Politik veranschaulicht

34

Der begrenzte Umfang, in dem die Ökologisierung zu einer Änderung landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsmethoden führte, hängt mit den beträchtlichen Mitnahmeeffekten⁴⁶ bei der Ökologisierungszahlung zusammen.

35

Mitnahmeeffekte aufgrund von Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und der Cross-Compliance werden in den Ziffern 59-61 erörtert. Aufgrund ihres begrenzten Ausmaßes (nur wenige ÖVF-Arten sind potenziell betroffen) und mildernder Faktoren (die Anforderungen im Rahmen der Cross-Compliance sind gewöhnlich nicht mit den Anforderungen im Rahmen der Ökologisierung identisch) können diese Überschneidungen nur einen kleinen Teil der beobachteten Mitnahmeeffekte erklären.

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Die Mehrzahl der Mitnahmeeffekte im Bereich der Ökologisierung ist auf die geringen Ökologisierungsanforderungen zurückzuführen, die im Allgemeinen die normale landwirtschaftliche Praxis widerspiegeln. Dies ist insbesondere bei der Anbaudiversifizierung der Fall. Wie in Ziffer 30 erwähnt, schätzte die JRC, dass vor der Einführung der Ökologisierung nur bei ungefähr 1,8 % aller landwirtschaftlichen Flächen in der EU die Anbaudiversifizierungsanforderungen nicht erfüllt waren.

37

In Bezug auf ökologische Vorrangflächen stellte der Hof fest, dass in Polen verschiedene Bewirtschaftungsmethoden und Elemente, die 2014 bereits vorhanden waren, die Ökologisierungsanforderung erfüllt und noch um 30 % übertroffen hätten. In der gesamten EU deklarierten Landwirte, die von der Verpflichtung betroffen waren, 5 % ihres Ackerlands als ÖVF ausweisen zu müssen, den doppelten Prozentsatz an ÖVF⁴⁷.

38

Darüber hinaus sind, wie in den Ziffern 4 und 26 erwähnt, viele Betriebe von den Ökologisierungsanforderungen befreit, erhalten aber dennoch die Ökologisierungszahlung. Laut den Daten, die die Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldet haben, unterlagen 2015 76 % der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU, auf die 27 % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche in der EU entfielen, keinerlei Ökologisierungsanforderungen (siehe Abbildung 4). Diese Zahlen umfassen auch Landwirte, die für ihr Land keine GAP-Direktzahlungen beantragen⁴⁸. Unter den Begünstigten von Ökologisierungszahlungen waren insgesamt 65 % der Landwirte, die ungefähr 16 % der landwirtschaftlichen Flächen in der EU bewirtschafteten, vollständig von allen Ökologisierungsanforderungen befreit.

39

Einige Ausnahmen betreffen alle Ökologisierungsanforderungen, während andere nur für einzelne Ökologisierungsmethoden gelten. Noch wichtiger ist jedoch, dass, wie anhand von Tabelle 1 deutlich wird, bestimmte Ausnahmen auf Betriebe ausgerichtet sind, die "per Definition umweltfreundlich" sind, d. h. bei denen man davon ausgeht, dass sie öffentliche Umweltgüter bereitstellen, die mit der Ökologisierung gleichwertig sind. Die Kommission begründet die übrigen Ausnahmen mit der Notwendigkeit der Vereinfachung sowie mit Kosten-Nutzen-Erwägungen. Die betroffenen Landwirte erhalten öffentliche Gelder für die Ökologisierung, ohne dass sie im Gegenzug damit verbundene öffentliche Güter bereitstellen müssen.

Tabelle 1

Unterschiedliche Gründe für Freistellungen von Ökologisierungsauflagen

Betroffene Ökologisierungsmethode	BEGRÜNDUNG FÜR DIE FREISTELLUNG
	"per Definition umweltfreundlich"	Vereinfachung/Kosten-Nutzen/Sonstiges
alle	ökologisch/biologisch bewirtschaftete Betriebe	Betriebe im Rahmen der Kleinerzeugerregelung Betriebe nur mit Dauerkulturen
Anbaudiversifizierung	Betriebe mit hohem Grünlandanteil	Betriebe mit weniger als 10 ha Ackerland
ÖVF	Betriebe mit hohem Grünlandanteil Betriebe mit naturbedingten Benachteiligungen in Ländern mit hohem Waldanteil	Betriebe mit weniger als 15 ha Ackerland

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Dokumenten der Europäischen Kommission.

Anbaudiversifizierung für Böden weniger günstig als Fruchtfolge

40

Die Ökologisierungsmethode der Anbaudiversifizierung ersetzte einen optionalen GLÖZ-Standard zur Fruchtfolge, der bis 2014 in Kraft war. Zwischen den beiden Methoden gibt es bedeutende Unterschiede. Bei der Fruchtfolge ändern die Landwirte die Kulturen, die auf den einzelnen Parzellen angebaut werden, von einem Jahr zum nächsten. Das begrenzt den Abbau von Bodennährstoffen und die Verbreitung von Erregern. Trotz der Anforderung, dass in einem Betrieb pro Jahr mindestens zwei Kulturpflanzen angebaut werden müssen, garantiert die Anbaudiversifizierung nicht, dass im Laufe der Zeit auf dem Land ein ähnlicher Wechsel der Kulturen erfolgt.

41

In ihrer Folgenabschätzung von 2011 räumte die Kommission ein, dass die Anbaudiversifizierung möglicherweise nicht alle ökologischen Vorteile der Fruchtfolge bietet, kam jedoch zu dem Schluss, dass sie besser mit der Jährlichkeit der Direktzahlungen vereinbar sei. Es gab außerdem Bedenken in Bezug auf die zunehmende Schwierigkeit einer Prüfung der Einhaltung von Fruchtfolgeanforderungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Änderung der Form und/oder der Eigentumsverhältnisse von Parzellen.

42

Die Kommission räumte auch ein, dass die Anforderung von Leguminosen im Rahmen der Anbaudiversifizierung den Umwelt- und Klimanutzen der Maßnahme erhöhen könnte. Diese Idee wurde jedoch im Vorschlag der Kommission aufgrund von Bedenken in Bezug auf die Vereinbarkeit dieser Anforderung mit WTO-Vorschriften nicht aufgegriffen⁴⁹. Letztendlich wurden Leguminosen als eine ÖVF-Art in die Ökologisierung aufgenommen (stickstoffbindende Pflanzen).

Die Auswirkungen des Grünlandschutzes auf die Nettoemissionen von landwirtschaftlichen Flächen könnten durch eine gezieltere Ausrichtung verbessert werden

43

Anhand von Abbildung 7 wird deutlich, dass sich der Anteil des Dauergrünlands in der EU, der derzeit bei ungefähr 30 % liegt, im vergangenen Jahrzehnt kaum verändert hat. Der Anstieg - um 1,5 Prozentpunkte - zwischen dem 2007-2014 geltenden Referenzanteil (hauptsächlich basierend auf Daten von 2005) und dem jährlichen Anteil für 2016 verdeckt jedoch den Verlust von mehr als 3 Millionen ha an gemeldetem Dauergrünland, was einem Rückgang von 7,2 % entspricht.

44

Der Anteil des Dauergrünlands ist hauptsächlich deshalb gestiegen, weil der Rückgang der gemeldeten Fläche des Dauergrünlands - der Zähler der Quote - langsamer war als der Rückgang des Nenners der Quote, d. h. der insgesamt gemeldeten landwirtschaftlichen Fläche. Letztere hat sich um 11,7 % verringert (ein Verlust von mehr als 19 Millionen ha). Darüber hinaus ist die aktuelle Definition von Dauergrünland umfassender als in der Vergangenheit, da sie auch abweidbares Land umfasst, auf dem Gräser und andere Grünfutterpflanzen nicht vorherrschen. Die Zahlen für die gesamte EU bilden einen Durchschnitt, dem deutlich voneinander abweichende Werte auf Ebene der Mitgliedstaaten zugrunde liegen (siehe Anhang I).

45

Die Ausweisung von Dauergrünland als umweltsensibles Dauergrünland (sDGL) bildet einen neuen Schutz von Dauergrünland gegen Umwandlung auf Ebene der Parzellen. Diese neue Form des Schutzes hat jedoch einen begrenzten Geltungsbereich: Um umweltsensibles Dauergrünland handelt es sich bei ungefähr 16 % des gesamten Dauergrünlands in der EU (mit erheblichen Abweichungen zwischen den Mitgliedstaaten).

46

Darüber hinaus befinden sich, wie in Anhang II verdeutlicht wird, ungefähr 96 % des umweltsensiblen Dauergrünlands in Natura-2000-Gebieten, die nur 18 % des gesamten Dauergrünlands in der EU umfassen. Angesichts der Tatsache, dass Natura-2000-Gebiete aufgrund von Kriterien der biologischen Vielfalt abgegrenzt wurden, ist diese Konzentration von umweltsensiblem Dauergrünland in diesen Gebieten gut für die biologische Vielfalt. Aus der Sicht der Erhaltung von Kohlenstoffbeständen, die das erklärte Hauptziel der Ökologisierungsmethode "Erhaltung von Dauergrünland" ist, sollte sich der Schutz von Dauergrünland vor Umwandlung oder Umbruch jedoch auf Parzellen konzentrieren, bei denen sich bereits ein hoher Kohlenstoffgehalt im Boden angesammelt hat. Davon liegen viele wahrscheinlich außerhalb von Natura-2000-Gebieten. Bisher haben sich nur sechs Mitgliedstaaten dafür entschieden, umweltsensibles Dauergrünland außerhalb von Natura-2000-Gebieten auszuweisen⁵⁰.

Das Vorherrschen produktiver ökologischer Vorrangflächen sowie unzureichende Bewirtschaftungsanforderungen verringern den potenziellen Nutzen der Ökologisierung für die biologische Vielfalt

47

Wie bereits in Ziffer 9 erwähnt, ist eine der Entscheidungen, die die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung der Ökologisierung treffen müssen, die Auswahl der ÖVF-Arten. Sie können aus einer Liste von 19 verschiedenen Arten wählen, darunter fünf Arten, die mit der landwirtschaftlichen Produktion vereinbar sind (siehe Abbildung 8). Alle 28 Mitgliedstaaten haben produktive ÖVF in ihre Auswahl aufgenommen.

48

Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Outputindikatoren für die Ökologisierung (zusammengefasst in Anhang III) offenbaren ein Übergewicht von "produktiven" ÖVF (hauptsächlich stickstoffbindende Pflanzen und Zwischenfruchtanbau) in den landwirtschaftlichen Betrieben. Im Jahr 2015 betrug ihr Anteil an allen von den Landwirten gemeldeten ÖVF 54 %, und ein Jahr später stieg dieser Anteil auf 58 %. Stickstoffbindende Pflanzen sind die häufigste produktive ÖVF-Art, gefolgt von Zwischenfruchtanbau.

49

Aus zwei Studien aus dem Jahr 2016⁵¹ geht hervor, dass die beiden wichtigsten produktiven ÖVF - Zwischenfruchtanbau und stickstoffbindende Pflanzen - keinen signifikanten Nutzen für die biologische Vielfalt bieten, jedoch zur Verbesserung der Wasser- und Bodenqualität beitragen können, unter anderem durch die Erhöhung des organischen Kohlenstoffgehalts der Böden von Ackerland⁵².

50

Die zusätzlichen Anforderungen in Bezug auf spezifische Bewirtschaftungsmethoden, wie die Einschränkung des Einsatzes von Düngern und Pestiziden oder die Mindestdauer, während der auf einem Feld eine Pflanzendecke vorhanden sein muss, spielen eine wichtige Rolle bei der Ermittlung der Auswirkungen der verschiedenen ÖVF auf die biologische Vielfalt. Von den fünf Mitgliedstaaten, die der Hof geprüft hat, hatten nur die Niederlande Anforderungen für Bewirtschaftungsmethoden eingeführt (durch die der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln für Zwischenfruchtanbau begrenzt wird), die über das von den EU-Vorschriften geforderte Mindestmaß hinausgingen. Auch die Kommission kommt in ihrem jüngsten Bericht über ÖVF⁵³ zu dem Schluss, dass nur wenige Mitgliedstaaten Optionen gewählt haben, die die Steigerung des ökologischen Effekts der ÖVF zum Ziel hatten. Die Kommission ging dieses Problem im Rahmen ihrer jüngsten Änderung⁵⁴ des Sekundärrechts an, mit der ein Verbot des Einsatzes von Pestiziden auf produktiven ÖVF eingeführt wurde. Im Rahmen dieser Änderung wurde auch eine Reihe von Maßnahmen zur Vereinfachung eingeführt (siehe Ziffer 66).

Die Mitgliedstaaten nutzen die Flexibilität der Ökologisierungsvorschriften zur Begrenzung ihrer eigenen Belastung sowie der Belastung der Landwirte statt zur Maximierung des erwarteten Umwelt- und Klimanutzens

51

Den Mitgliedstaaten wird bei der Umsetzung der Ökologisierung ein beträchtlicher Ermessensspielraum gewährt, insbesondere im Hinblick auf die Auswahl der ÖVF-Arten und die Ausweisung von umweltsensiblem Dauergrünland⁵⁵.

52

Für die fünf Mitgliedstaaten, die der Hof geprüft hat, war die wichtigste Überlegung hinter den getroffenen Entscheidungen die Begrenzung der Belastung von Landwirten und Behörden. Im Allgemeinen räumten die Mitgliedstaaten den ÖVF-Arten Vorrang ein, die bereits ein gängiges Element ihrer normalen landwirtschaftlichen Praxis waren. Auch technische Probleme bei der Prüfung bestimmter ÖVF und der Einrichtung von IT-Systemen für bestimmte ÖVF spielten eine Rolle (siehe Ziffer 67 und Kasten 5). Die Maximierung des Umwelt- und Klimanutzens der Ökologisierung war zweitrangig.

53

Von den fünf Mitgliedstaaten gaben nur zwei (die Niederlande und Polen) Studien oder Gutachten in Auftrag, um die Auswirkungen verschiedener Optionen zur Umsetzung der Ökologisierung auf Umwelt- und Klimaschutz zu analysieren. In beiden Mitgliedstaaten entschieden sich die Behörden dazu, bestimmte zentrale Empfehlungen nicht zu befolgen, und zogen stattdessen Optionen vor, die den Landwirten geringere Anstrengungen abverlangten (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Selektive Nutzung von wissenschaftlichen Empfehlungen zur Umsetzung der Ökologisierung durch die Mitgliedstaaten

ÖVF-Art	empfohlen von Experten im Hinblick auf Nutzen für biologische Vielfalt?	ausgewählt durch Behörden der MS	Rat der Experten durch Behörden der MS befolgt?
Niederlande
Feldraine	√	√	√
brachliegendes Land	×	×	√
Niederwald mit Kurzumtrieb	×	√	×
stickstoffbindende Pflanzen	×	√	×
Zwischenfruchtanbau	×	√	×
Polen
Pufferstreifen	√	√	√
Gräben	×	√	×
Niederwald mit Kurzumtrieb	×	√	×

Quelle: Prüfungsergebnisse des Europäischen Rechnungshofs.

54

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Ökologisierung durch die Mitgliedstaaten. Diese Arbeit ist in Ziffer 69 beschrieben. Wie anhand von Kasten 3 deutlich wird, verfügt die Kommission jedoch nur über sehr begrenzte Befugnisse, die Mitgliedstaaten bei ihrer Umsetzung der Ökologisierung zu bewegen, den Fokus stärker auf Umweltaspekte zu legen.

Die Ökologisierung hatte begrenzte Auswirkungen auf Umweltschutzmaßnahmen der Säule II

55

Eine positive Auswirkung, die durch die Einführung der Ökologisierung hätte erwartet werden können, war eine Verlagerung des Schwerpunkts bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums auf ehrgeizigere umwelt- und klimaschutzbezogene Maßnahmen. Der Hof hat keine Hinweise dafür gefunden, dass es zu einer derartigen positiven Verlagerung gekommen ist.

56

In den fünf geprüften Mitgliedstaaten verglich der Hof die aktuellen Vorhabensarten (d. h. unterschiedliche Pakete von Verpflichtungen, die die Landwirte eingehen können) im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme mit den entsprechenden Vorhabensarten des vorherigen Programmplanungszeitraums (2007-2013). Auf dieser Grundlage bewertete der Hof, ob die Mitgliedstaaten den Mindeststandard für die Agrarumwelt- und Klimamaßnahme angehoben haben und ob eine derartige Veränderung auf die Einführung der Ökologisierung zurückgeführt werden könnte.

57

Insgesamt offenbarte die Analyse des Hofes eine starke Kontinuität der Vorhaben im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme. Die derzeit vorgeschlagenen Verpflichtungen für Landwirte sind oft identisch mit den während des Zeitraums 2007-2013 geltenden Verpflichtungen. Der Hof stellte fest, dass der Mindeststandard für fast alle analysierten Vorhabensarten während des Zeitraums 2014-2020 nicht angehoben wurde (zumindest nicht im Zusammenhang mit der Ökologisierung). In den meisten Fällen bestand dazu auch gar keine Notwendigkeit, da der Mindeststandard während des vorherigen Zeitraums bereits die Ökologisierungsanforderungen übertroffen hatte. In anderen Fällen bestand zwischen den betreffenden Verpflichtungen und den Ökologisierungsmethoden keinerlei Übereinstimmung.

Die Ökologisierung erhöht die Komplexität der GAP

Die Ökologisierung überschneidet sich mit anderen Umweltschutzinstrumenten der GAP, die Kommission und die Mitgliedstaaten minimieren jedoch die damit verbundenen Risiken von Mitnahmeeffekten und Doppelfinanzierung

58

Das in Ziffer 7 behandelte und in Abbildung 1 veranschaulichte Pyramidenmodell der drei Umweltschutzinstrumente der GAP ist eine idealisierte Darstellung des Grundsatzes, dass die Ökologisierung über die Cross-Compliance hinausgehen und den Mindeststandard⁵⁶ für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bilden sollte. In Wirklichkeit ist dies nicht immer der Fall, und es gibt erhebliche Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und den beiden anderen Ebenen der Pyramide, wie anhand von Abbildung 9 deutlich wird.

Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und der Cross-Compliance treten häufig auf, das Risiko von Mitnahmeeffekten wird jedoch durch Unterschiede bei den spezifischen Anforderungen gesenkt

59

Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und der Cross-Compliance betreffen bestimmte Elemente oder Methoden, die gemäß GLÖZ-Standards oder Grundanforderungen an die Betriebsführung geschützt oder vorgeschrieben sind und gleichzeitig gemeldet werden können, um die ÖVF-Anforderung zu erfüllen. Zu den wichtigsten betroffenen ÖVF-Arten gehören Zwischenfruchtanbau, Pufferstreifen und verschiedene Arten von Landschaftselementen. Wie anhand von Abbildung 10 deutlich wird, stellte der Hof derartige Überschneidungen in vier der fünf ausgewählten Mitgliedstaaten fest.

60

Derartige Überschneidungen führen zu Mitnahmeeffekten, die in den meisten Fällen durch unterschiedliche Anforderungen im Rahmen der Ökologisierung und der Cross-Compliance abgemildert werden (so ist etwa für Zwischenfruchtanbau im Rahmen der Ökologisierung eine Mischung aus mindestens zwei Pflanzen vorgeschrieben, während im Rahmen von GLÖZ 4 oder der Grundanforderung an die Betriebsführung 1 gewöhnlich eine einzige Pflanzenart ausreicht).

61

Im Allgemeinen führten die geprüften Mitgliedstaaten keine zusätzlichen Einschränkungen, Verfahren oder Kontrollen zur Vermeidung oder Begrenzung der Mitnahmeeffekte im Rahmen der Ökologisierung aufgrund von Überschneidungen mit Cross-Compliance-Anforderungen ein. Der Hof fand nur eine Ausnahme: In den Niederlanden kann der nach der Grundanforderung an die Betriebsführung 1 erforderliche Zwischenfruchtanbau nicht als ÖVF deklariert werden.

Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und der ländlichen Entwicklung (Säule II der GAP) werden von den Mitgliedstaaten im Allgemeinen gut gehandhabt

62

Zu Überschneidungen zwischen der Ökologisierung und Umweltschutzmaßnahmen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wie der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme⁵⁷ kann es kommen, wenn Landwirte Verpflichtungen im Rahmen von Säule II eingehen, die von ihrer Art her den standardmäßigen Ökologisierungsanforderungen ähneln. Solche Überschneidungen sind möglich, da Ökologisierungsverpflichtungen gemäß den EU-Rechtsvorschriften nicht in den betreffenden Mindeststandard für die Entwicklung des ländlichen Raums aufgenommen werden müssen⁵⁸. Nach den EU-Vorschriften⁵⁹ sind die Mitgliedstaaten jedoch dazu verpflichtet, eine Doppelfinanzierung von Ökologisierungsmethoden zu verhindern, gegebenenfalls auch durch die Senkung der Beträge, die im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums an die Landwirte gezahlt werden. Die Kommission hat detaillierte Leitlinien für die Mitgliedstaaten herausgegeben, wie eine derartige Doppelfinanzierung verhindert werden kann (siehe auch Ziffer 68).

63

In den geprüften 15 Mitgliedstaaten (fünf durch Prüfbesuche oder Videokonferenzen und 10 durch fokussierte Aktenprüfungen - siehe Ziffer 12) prüfte der Hof verschiedene Vorhabensarten (d. h. verschiedene Pakete von Verpflichtungen) im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme. Der Hof stellte fest, dass ungefähr ein Drittel der Vorhabensarten aus seiner Stichprobe Verpflichtungen enthielt, die sich mit Ökologisierungsanforderungen überschnitten. Der Hof stellte außerdem fest, dass den Mitgliedstaaten diese Überschneidungen im Allgemeinen bekannt waren und sie spezielle - in einigen Fällen ziemlich komplizierte - Verfahren entwickelt hatten, um die Möglichkeit einer Doppelfinanzierung auszuschließen.

64

In Kasten 4 sind Beispiele für typische Überschneidungen zwischen Verpflichtungen im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme und Ökologisierungsmethoden aufgeführt sowie verschiedene von den Mitgliedstaaten angewandte Methoden zur Verhinderung von Doppelfinanzierung.

Die Komplexität der Ökologisierungsvorschriften hat Herausforderungen bei der Umsetzung zur Folge, die die Kommission teilweise bewältigt hat

65

Landwirte kritisieren die Ökologisierung aufgrund der Komplexität der damit verbundenen Vorschriften. In ihren Antworten auf die öffentliche Konsultation zu den Erfahrungen während des ersten Jahres der Umsetzung der Ökologisierung hat COPA-COGECA - eine Organisation, die Landwirte auf EU-Ebene vertritt - die Vorschriften für die Umsetzung aller Ökologisierungsmethoden nicht nur als schwer einzuhalten, sondern auch als schwer verständlich bewertet.

66

In ihrer Überprüfung der Ökologisierung nach einem Jahr⁶⁰ schlug die Kommission die Vereinfachung und Harmonisierung bestimmter Ökologisierungsanforderungen in Fällen vor, in denen dies ohne die Reduzierung des Umweltnutzens möglich war. In dem Dokument wurden potenzielle Verbesserungen aufgeführt, wie die Zusammenführung von ähnlichen ÖVF-Arten (z. B. Pufferstreifen und Feldraine), die Lockerung bestimmter Einschränkungen in Bezug auf Bewirtschaftungsmethoden und Fristen sowie die Erhöhung von Toleranzen in Bezug auf die Größe und den Standort von Landschaftselementen. Die Kommission nahm diese Maßnahmen zur Vereinfachung in ihre jüngste Änderung⁶¹ des Sekundärrechts auf. Mit dieser Änderung wurde auch das Verbot des Einsatzes von Pestiziden auf produktiven ÖVF eingeführt (siehe Ziffer 50).

67

Die Umsetzung der Ökologisierung war für die Mitgliedstaaten keine einfache Aufgabe. Zunächst war sie mit bedeutenden finanziellen und organisatorischen Anstrengungen verbunden. Vorhandene IT-Systeme mussten angepasst werden, insbesondere das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS)⁶² in Mitgliedstaaten, die sich für dauerhafte ÖVF-Arten entschieden (d. h. alle Landschaftselemente, außer Feldrainen, aber auch Terrassen, agro-forstwirtschaftliche Hektarflächen, Flächen mit Niederwald mit Kurzumtrieb und Aufforstungsflächen). In Kasten 5 wird veranschaulicht, wie die mit der Errichtung der ÖVF-Schicht verbundene Belastung sich möglicherweise auf die ÖVF-Entscheidungen der Mitgliedstaaten auswirkt.

68

Darüber hinaus fanden die Mitgliedstaaten einige der Ökologisierungsvorschriften verwirrend. Sie befragten die Kommission zu verschiedenen Aspekten der Umsetzung der Ökologisierungszahlungen. Die Kommission veröffentlichte diese Fragen zusammen mit ihren Antworten auf einer eigenen Internetplattform, zu der alle Mitgliedstaaten Zugang erhielten. In Kasten 6 sind Beispiele für die gestellten Fragen aufgeführt. Dieselbe Plattform wurde zur Verbreitung anderer Formen von Orientierungshilfen zur Ökologisierung genutzt: Schlussfolgerungen der Treffen der Fachgruppen und Leitlinien, in denen die wichtigsten Aspekte der Umsetzung zusammengefasst wurden. Die fünf geprüften Mitgliedstaaten waren im Allgemeinen zufrieden mit der Qualität der Orientierungshilfen der Kommission und dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung.

69

Die Kommission ist für die Überwachung der Umsetzung der Ökologisierung durch die Mitgliedstaaten verantwortlich. Ein wichtiger Teil dieser Verantwortung ist die regelmäßige Überprüfung der unterschiedlichen Meldungen, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre Entscheidungen im Zusammenhang mit der Ökologisierung und die Outputs der Ökologisierung auf Betriebsebene übermitteln müssen. Der Hof stellte fest, dass die Kommission diese Aufgaben zufriedenstellend erfüllt hat. Insbesondere ermittelt die Kommission systematisch verschiedene Probleme im Zusammenhang mit der verspäteten Übermittlung von Informationen⁶³ oder der fehlerhaften Anwendung von EU-Vorschriften und verfolgt sie bei den jeweiligen Mitgliedstaaten nach. Wie in Ziffer 54 und Kasten 3 verdeutlicht, kann die Kommission die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu verpflichten, diejenigen Optionen zur Umsetzung der Ökologisierung zu bevorzugen, die umwelt- und klimafreundlicher sind.

Ökologisierungsmethoden ähneln GLÖZ-Standards, sind jedoch bei einer mangelnden Einhaltung mit höheren Sanktionen verbunden

70

Vor der Einführung der Ökologisierung war die einzige Verbindung zwischen den GAP-Direktzahlungen und den Umwelt- und Klimazielen der EU die Cross-Compliance. Genauso wie die Ökologisierung ist die Cross-Compliance für Landwirte, die GAP-Direktzahlungen erhalten, obligatorisch. Der Unterschied besteht darin, dass die Erfüllung von Cross-Compliance-Verpflichtungen nicht belohnt wird. Verstöße gegen die Cross-Compliance können zu Sanktionen führen, die zu einer Kürzung aller Direktzahlungen an den Begünstigten (gewöhnlich um 1 % bis 5 %) führen. Im Rahmen der Ökologisierung erhält der Landwirt eine spezielle Zahlung für die Verwendung vorgeschriebener Methoden. Kürzungen der Zahlungen aufgrund eines Verstoßes gegen die Vorschriften basieren weitgehend auf dem Anteil der nicht den Vorschriften entsprechenden Fläche an der gesamten den Ökologisierungsverpflichtungen unterliegenden Betriebsfläche und können bis zu 100 % der Zahlung betragen⁶⁴. Ab dem Antragsjahr 2017 werden in Fällen, in denen die erste Kürzung mehr als 3 % beträgt, zusätzlich zu diesen Kürzungen Verwaltungssanktionen auferlegt. Diese Sanktionen werden auf 20 % der Ökologisierungszahlung für den Landwirt für das Antragsjahr 2017 und auf 25 % ab dem Antragsjahr 2018 beschränkt sein.

71

In der Praxis funktionieren die Ökologisierung und die Cross-Compliance ziemlich ähnlich⁶⁵. Die Ökologisierungszahlung gilt als eine Form der Vergütung für umwelt- und klimaschutzbezogene öffentliche Güter, die von Landwirten bereitgestellt werden. Die Regelung kann jedoch auch als Mechanismus zur Bestrafung von Verstößen gegen eine Reihe umwelt- und klimaschutzbezogener Bedingungen (ähnlich wie GLÖZ-Standards) angesehen werden, der an eine Regelung zur Einkommensstützung gekoppelt ist. Der einzige signifikante Unterschied zur Cross-Compliance besteht darin, dass die Sanktionen für wesentliche Verstöße bei der Ökologisierung gewöhnlich höher sind.

Schlussfolgerungen und empfehlungen

72

Die Hauptprüfungsfrage des Hofes im Rahmen dieses Berichts lautete, ob durch die Ökologisierung die Umwelt- und Klimaleistung der GAP in Übereinstimmung mit dem in den EU-Rechtsvorschriften festgelegten Ziel verbessert werden konnte.

73

Der Hof kommt insgesamt zu dem Schluss, dass die Ökologisierung so, wie sie derzeit umgesetzt wird, wohl kaum signifikant zur Verbesserung der Umwelt- und Klimaleistung der GAP beitragen wird.

74

Um diese Hauptprüfungsfrage zu beantworten, untersuchte der Hof

1. die Interventionslogik, das Vorhandensein von klaren und ausreichend ehrgeizigen Zielvorgaben für die Ökologisierung und die Begründung der Mittelausstattung für die Politik (siehe Ziffern 13-25);
2. den Nutzen für Umwelt und Klima, der von der Ökologisierung erwartet werden kann (siehe Ziffern 26-57);
3. die mit der Ökologisierung verbundene zusätzliche Komplexität der GAP (siehe Ziffern 58-71).

75

Die Ökologisierung dient zwei unterschiedlichen Zielen. Einerseits soll sie die Umwelt- und Klimaleistung der GAP verbessern. Andererseits ist sie als GAP-Direktzahlung weiterhin ein Instrument zur Stützung der Einkommen der Landwirte. Nur das erste dieser Ziele ist ausdrücklich in den Rechtsvorschriften festgelegt (siehe Ziffern 13-14).

76

Der Ökologisierungszahlung fehlt es an einer vollständig entwickelten Interventionslogik. Die Kommission hat keine spezifischen Ziele festgelegt oder anderweitig spezifiziert, welcher Nutzen für Umwelt und Klima von der Ökologisierung erwartet werden kann. Jede Bewertung der Wirksamkeit dieser Politik wird durch die bruchstückhafte Kenntnis der Ausgangssituationen insbesondere im Hinblick auf die biologische Vielfalt und die Bodenqualität, einschließlich des organischen Kohlenstoffgehalts, zusätzlich erschwert werden (siehe Ziffern 15-16).

77

Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission für die Ökologisierung war in ökologischer Hinsicht ehrgeiziger. Die anschließende Verwässerung des ökologischen Inhalts hatte keine Änderung der vorgeschlagenen Mittelausstattung zur Folge. Diese betrug von Anfang an 30 % der GAP-Direktzahlungen. Durchschnittlich sind die Ökologisierungsbeihilfen deutlich höher als die Kosten (einschließlich entgangener Einnahmen), die den Landwirten im Zusammenhang mit der Erfüllung der Ökologisierungsanforderungen entstehen. Dies rührt daher, dass die Mittelausstattung für die Ökologisierung ohne eine Verknüpfung mit dem angestrebten Umweltschutzniveau der Politik festgelegt wurde. Die Ökologisierung bleibt im Grunde eine Regelung zur Einkommensstützung (siehe Ziffern 17-25).

78

Vor allem aufgrund der beträchtlichen Mitnahmeeffekte, von denen die Politik betroffen ist, ist es unwahrscheinlich, dass die Ökologisierung einen signifikanten Nutzen für Umwelt und Klima erbringen wird. Diese Mitnahmeeffekte ergeben sich hauptsächlich dadurch, dass die Ökologisierungsanforderungen im Allgemeinen wenig anspruchsvoll sind und größtenteils die normale landwirtschaftliche Praxis widerspiegeln. Darüber hinaus können aufgrund von umfangreichen Ausnahmen die meisten Landwirte (65 %) von der Ökologisierungszahlung profitieren, ohne tatsächlich Ökologisierungsverpflichtungen einhalten zu müssen. Daher führt die Ökologisierung nur auf einem sehr begrenzten Anteil der landwirtschaftlichen Fläche in der EU zu einer positiven Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden. Der Hof schätzt, dass die Landwirte nur auf ungefähr 3,5 % des Ackerlands, d. h. auf ungefähr 2 % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche in der EU, neue ÖVF geschaffen und die Anbaudiversifizierung erhöht haben. Laut einer Studie der JRC führten neue Ökologisierungsanforderungen in Bezug auf Dauergrünland außerdem auf nur 1,5 % der landwirtschaftlichen Fläche in der EU zu einer Änderung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden. Insgesamt wurden ungefähr 5 % der landwirtschaftlichen Fläche in der EU aufgrund der Ökologisierung umgewidmet (siehe Ziffern 26-39).

79

Der Hof stellte außerdem fest, dass bestimmte Gestaltungsdefizite die Wirksamkeit der drei Ökologisierungsmethoden reduzierten. Die Anbaudiversifizierung konnte nicht alle ökologischen Vorteile der Fruchtfolge erbringen. Die Ausweisung von umweltsensiblem Dauergrünland basierte hauptsächlich auf Kriterien im Zusammenhang mit biologischer Vielfalt und war nur unzureichend auf kohlenstoffreiches Dauergrünland außerhalb von Natura-2000-Gebieten ausgerichtet. Schließlich begrenzten das Übergewicht von produktiven ÖVF-Arten und das Fehlen von sinnvollen Bewirtschaftungsanforderungen die positive Wirkung von ÖVF auf die biologische Vielfalt (siehe Ziffern 40-50).

80

Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Umsetzung der Ökologisierung über eine beträchtliche Flexibilität, insbesondere im Hinblick auf die Auswahl der ÖVF-Arten und die Ausweisung von umweltsensiblem Dauergrünland. Der Hof stellte fest, dass sie diese Flexibilität im Allgemeinen nicht zur Maximierung des Umwelt- und Klimanutzens der Politik einsetzen. Sie versuchen nicht, mithilfe von Ökologisierungsmethoden spezifische umwelt- und klimabezogene Erfordernisse zu ermitteln und ihnen Rechnung zu tragen. Stattdessen bemühen sie sich, die Ökologisierung so umzusetzen, dass ihre eigene Belastung sowie die Belastung ihrer Landwirte minimiert werden. Die Kommission verfügt nur über begrenzte Befugnisse, die Mitgliedstaaten zu Optionen der Umsetzung der Ökologisierung zu bewegen, die einen größeren Umweltnutzen bieten (siehe Ziffern 51-54).

81

Die Ökologisierung hat begrenzte Auswirkungen auf den Mindeststandard für Umweltschutzmaßnahmen der Säule II, was hauptsächlich daran liegt, dass die Verpflichtungen, die den Landwirten im Rahmen dieser Maßnahmen vorgeschlagen wurden, sogar schon vor der Einführung der Ökologisierungszahlung über die Ökologisierungsanforderungen hinausgingen (siehe Ziffern 55-57).

82

Die Ökologisierung erhöht die Komplexität der GAP deutlich, was angesichts der Ergebnisse, die von der Ökologisierung erwartet werden können, nicht gerechtfertigt ist (siehe Ziffern 78-81). Diese Komplexität ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, wie sich die Ökologisierung mit anderen Umweltschutzinstrumenten der GAP überschneidet (Cross-Compliance und Umweltschutzmaßnahmen der Säule II), was das Risiko von Mitnahmeeffekten und Doppelfinanzierung zur Folge hat. Bestimmte Entscheidungen und Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten führen zu einer Verringerung dieser Risiken. Im Rahmen der jüngsten Änderung des Sekundärrechts wurde auf bestimmte Sorgen von Landwirten und Mitgliedstaaten in Bezug auf die Komplexität der Politik eingegangen. Der Hof stellte außerdem fest, dass die Kommission die Umsetzung der Ökologisierung durch die Mitgliedstaaten gut überwacht hat (siehe Ziffern 58-69).

83

Die Ökologisierung ähnelt insofern den GLÖZ-Standards, als sie im Wesentlichen ebenfalls eine Reihe grundlegender umweltbezogener Bedingungen umfasst, die auf die Einkommensstützung anwendbar sind. Was sie von GLÖZ-Standards unterscheidet, sind die höheren potenziellen Sanktionen im Falle von Verstößen (siehe Ziffern 70-71).

Empfehlung 1

Für die nächste GAP-Reform sollte die Kommission eine vollständige Interventionslogik für die umwelt- und klimaschutzbezogenen Maßnahmen der EU im Bereich der Landwirtschaft entwickeln, die spezifische Zielvorgaben umfasst und auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen zu den betreffenden Phänomenen basiert.

1. Im Rahmen der Interventionslogik sollte die Kommission Bedarf, Inputs, Verfahren, Wirkungen, Ergebnisse, Auswirkungen und die relevanten externen Faktoren festlegen.
2. Die Kommission sollte für den Beitrag der GAP zu den umwelt- und klimaschutzbezogenen Zielen der EU spezifische Zielvorgaben festlegen.
3. Um die Gestaltung einer wirksamen Politik und die anschließende Überwachung und Bewertung ihrer Umsetzung zu ermöglichen, sollte die Kommission Modelle und Datensätze zu biologischer Vielfalt, Bodenqualität (einschließlich des Kohlenstoffgehalts der Böden) und anderen relevanten Umwelt- und Klimafragen entwickeln.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2019.

Empfehlung 2

Zur Vorbereitung der Ausgestaltung ihres Vorschlags für die nächste GAP-Reform sollte die Kommission die Umsetzung der aktuellen GAP prüfen und eine diesbezügliche Bestandsaufnahme vornehmen. Bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags sollte sich die Kommission von folgenden Grundsätzen leiten lassen:

1. Landwirte sollten nur dann Zugang zu GAP-Zahlungen erhalten, wenn sie eine Reihe grundlegender Umweltnormen erfüllen:
   1. Diese Normen sollten sich auf Bereiche erstrecken, die von den aktuellen GLÖZ-Standards und den allgemeinen Ökologisierungsanforderungen abgedeckt werden (welche beide so ausgelegt sind, dass sie über die Anforderungen der Umweltrechtsvorschriften hinausgehen). Dies würde das System der GAP-Direktzahlungen vereinfachen, indem künstliche und verwirrende Unterscheidungen zwischen grundsätzlich ähnlichen Instrumenten vermieden werden.
   2. Die Sanktionen für Verstöße gegen diese kombinierten Normen sollten hart genug sein, um abschreckend zu wirken.
   3. Zur Vermeidung der Doppelfinanzierung sollten all diese grundlegenden Normen vollständig in die Mindest-Umweltstandards für alle programmierten Aktionen im Bereich der Landwirtschaft aufgenommen werden.
2. Auf spezifischen lokalen umwelt- und klimabezogenen Bedarf kann angemessen eingegangen werden, indem verstärkte programmierte Aktionen im Bereich der Landwirtschaft durchgeführt werden, die sich auf Folgendes stützen:
   1. das Erreichen von Leistungszielen;
   2. eine Mittelausstattung auf der Grundlage einer Bewertung der durchschnittlichen Aufwendungen und Einkommensverluste, die sich aus Maßnahmen und Verfahren ergeben, die über die Mindest-Umweltstandards hinausgehen.
3. Wenn die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der GAP zwischen verschiedenen Optionen wählen dürfen, sollten sie vor der Umsetzung nachweisen müssen, dass mit den von ihnen gewählten Optionen die Politikziele auf wirksame und wirtschaftliche Weise erreicht werden können.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Phil WYNN OWEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 15. November 2017 in Luxemburg angenommen.

Glossar und abkürzungen

Betrieb: Ein landwirtschaftliches Unternehmen, d. h. alle Flächen und Tiere im Gebiet eines bestimmten Mitgliedstaats, die von einem Landwirt (der eine natürliche oder juristische Person oder eine Vereinigung solcher Personen sein kann) bewirtschaftet bzw. für landwirtschaftliche Aktivitäten genutzt werden.

Cross-Compliance-Regelung: Ein System, durch das die meisten GAP-Zahlungen an grundlegende Standards in Bezug auf die Erhaltung des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands (GLÖZ) der Flächen und bestimmte Verpflichtungen, bekannt als Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB), geknüpft werden. Grundanforderungen an die Betriebsführung sind in den jeweiligen EU-Rechtsvorschriften für die Bereiche Umweltschutz, Klimawandel, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen sowie Tierschutz festgelegt.

Direktzahlungen: Betriebsinhabern direkt gewährte Beihilfen, um ein Sicherheitsnetz für sie zu schaffen. Sie werden hauptsächlich in Form einer von der Produktion abgekoppelten Grundsicherung für die Einkommen gewährt und tragen dazu bei, die Einkünfte der Landwirte aus dem Verkauf an Märkten, die Schwankungen unterliegen, zu stabilisieren. Direktzahlungen werden über den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) bereitgestellt, der gemeinhin als "Säule I" der GAP bezeichnet wird.

Entwicklung des ländlichen Raums: Eine EU-Politik, gemeinhin als Säule II der GAP bezeichnet, die auf die Deckung des wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedarfs in ländlichen Gebieten der EU ausgerichtet ist. Zahlungen zur Entwicklung des ländlichen Raums werden im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums geleistet und von den Mitgliedstaaten kofinanziert.

EU: Europäische Union.

GAB: Grundanforderungen an die Betriebsführung. Ein Sammelbegriff für eine Reihe von Verpflichtungen, die in den jeweiligen EU-Rechtsvorschriften für die Bereiche Umweltschutz, Klimawandel, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen sowie Tierschutz festgelegt und im Rahmen der Cross-Compliance anwendbar sind.

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik. Die von der Europäischen Union angenommenen Rechtsvorschriften und Verfahren, mit denen eine gemeinsame und kohärente Agrarpolitik verwirklicht werden soll. Die ersten diesbezüglichen Maßnahmen wurden im Jahr 1962 eingeführt. Seitdem ist der Politikbereich angepasst und weiterentwickelt worden, und es wurden mehrere Reformen durchgeführt.

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission.

GD CLIMA: Generaldirektion Klimapolitik der Europäischen Kommission.

GD ENV: Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission.

GLÖZ: Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand. Sammelbegriff für eine Reihe von im Rahmen der Cross-Compliance geltenden grundlegenden Standards, die den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand einer Fläche bestimmen.

JRC: Joint Research Centre (Gemeinsame Forschungsstelle). Eine Generaldirektion der Europäischen Kommission.

Mitnahmeeffekte: Der Sachverhalt, dass eine geförderte Tätigkeit oder ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die öffentliche Beihilfe durchgeführt worden wäre.

Natura 2000: Das größte zusammenhängende ökologische Netz von Schutzgebieten der Welt, das 18 % der Landfläche der EU und erhebliche Meeresgebiete umfasst.

ÖVF: Ökologische Vorrangflächen. Landwirtschaftliche Flächen, die bestimmten dem Umweltschutz förderlichen Methoden oder Elementen vorbehalten sind. Im Rahmen der Ökologisierung müssen landwirtschaftliche Betriebe im Allgemeinen mindestens 5 % ihrer Ackerflächen als ÖVF ausweisen.

Säule I der GAP: Teil der Gemeinsamen Agrarpolitik, der Direktzahlungen an Landwirte und Marktmaßnahmen umfasst.

Säule II der GAP: Teil der Gemeinsamen Agrarpolitik, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums umfasst.

sDGL: Umweltsensibles Dauergrünland. Dauergrünlandparzellen, hauptsächlich in Natura-2000-Gebieten, die von den Mitgliedstaaten aufgrund ihrer Wichtigkeit für die biologische Vielfalt (insbesondere für geschützte Grünlandarten und Lebensräume) ausgewiesen wurden. Im Rahmen der Ökologisierung sind solche Parzellen vor der Umwandlung in andere Landnutzungsformen oder dem Pflügen (Umbruch) geschützt.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer I - Ausgabenbereich "Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen" - unter Vorsitz von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes, angenommen. Die Prüfung stand unter der Leitung von Samo Jereb, Mitglied des Hofes. Herr Jereb wurde unterstützt von seiner Kabinettattachée Jerneja Vrabic, dem Leitenden Manager Robert Markus und dem Aufgabenleiter Michal Machowski. Zum Prüferteam gehörten Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene und Krzysztof Zalega.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

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