Europeiska kommissionens åtgärder mot bedrägerier inom den gemensamma jordbrukspolitiken – dags för mer djupgående insatser

Sammanfattning

I Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) används för att stödja jordbruket och landsbygdsutvecklingen i EU med hjälp av

• direktstöd till jordbrukare, som vanligtvis baseras på den jordbruksareal som stödmottagarna förfogar över,
• marknadsåtgärder inom jordbruket, som hjälper EU:s jordbrukssektorer att anpassa sig till förändringar på marknaden,
• medlemsstaternas nationella och regionala program för landsbygdsutveckling, som stöder social och ekonomisk utveckling i landsbygdsområden och tillhandahåller stöd på grundval av miljö- och klimatrelaterade kriterier.

II Under perioden 2018–2020 uppgick direktstödet i EU‑27 till i genomsnitt 38,5 miljarder euro om året, varav utgifterna för marknadsåtgärder och landsbygdsutveckling uppgick till i genomsnitt 2,7 miljarder respektive 13,1 miljarder euro.

III Bedrägerier skadar EU:s ekonomiska intressen och hindrar EU från att uppnå de politiska mål som medlen ska bidra till. Vi förväntar oss att vår rapport ska hjälpa kommissionen och medlemsstaterna att utveckla sin kapacitet för bedrägeri­bekämpning inom ramen för den nya gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.

IV Olika organ på EU-nivå och nationell nivå skyddar GJP-finansieringen mot bedrägerier. Vi granskade om kommissionen har vidtagit lämpliga åtgärder mot bedrägerier i samband med GJP-utgifter genom att bedöma de inneboende bedrägeririskerna i GJP-stödordningar samt om kommissionen har identifierat och på vederbörligt sätt hanterat de bedrägeririsker som påverkar GJP-utgifterna.

V Kommissionen har vidtagit åtgärder mot fall av bedrägeri i samband med GJP-utgifter, men den har inte varit tillräckligt proaktiv när det gäller att hantera de effekter som risken för olagligt markrofferi har på GJP-utbetalningarna, övervaka medlemsstaternas bedrägeribekämpningsåtgärder och utnyttja potentialen hos ny teknik.

VI Risken för bedrägerier varierar mellan de olika GJP-stödordningarna. I denna rapport ger vi en översikt över de bedrägeririsker som påverkar de olika GJP-stödordningarna. Vi har identifierat risker kopplade till stödmottagare som döljer överträdelser av stödvillkoren, till de finansierade åtgärdernas komplexitet och till olagliga former av ”markrofferi”.

VII Kommissionen bedömde bedrägeririskerna i samband med GJP-utgifter och konstaterade att investeringsåtgärderna för landsbygdsutveckling och vissa marknadsåtgärder utgjorde en större risk än andra stödordningar. Den utfärdade nyligen viss vägledning till de utbetalande organen gällande ”markrofferi” och begreppet ”mark som jordbrukaren förfogar över”.

VIII Kommissionen gav medlemsstaterna vägledning i bedrägerifrågor. Majoriteten av de utbetalande organen uppskattade denna vägledning, men några av dem ansåg att det hade varit bra om den innehållit fler praktiska exempel. Kommissionens senaste analys av bedrägeririsken inom GJP är från 2016, och kommissionen planerar att genomföra en ny analys innan den nya gemensamma jordbrukspolitiken träder i kraft i januari 2023.

IX Kommissionen utför godkännande- och efterlevnadskontroller av utbetalande organ för att bedöma deras kontrollsystem. Dessa kontroller kan omfatta bedrägeribekämpningsåtgärder. Kommissionen förlitar sig på de attesterande organens årliga granskningar när den övervakar om de utbetalande organen uppfyller kriterierna för godkännande, däribland bedrägeribekämpningsåtgärder. Rapporterna från några av de attesterande organen innehöll få analyser av de utbetalande organens bedrägeribekämpningsåtgärder, men kommissionen begärde inte in ytterligare information från de attesterande organen i dessa fall.

X Kommissionen har främjat användningen av ny teknik för att automatisera kontroller, som i fallet med ”kontroller genom övervakning” som övervakar hela populationen av stödmottagare inom ett visst program, och har utvecklat det egna riskbedömningsverktyget Arachne för att hjälpa medlemsstaterna att förebygga bedrägerier. Denna teknik är frivillig att använda, och medlemsstaterna har varit långsamma med att anamma den. Artificiell intelligens och stordata kan användas för att bekämpa bedrägerier, men medlemsstaterna har svårt att utnyttja dessa möjligheter, och kommissionen har börjat främja denna teknik.

XI Vi lämnar rekommendationer till kommissionen som ska hjälpa den att skaffa och sprida djupare insikter om bedrägeririsker och åtgärder när det gäller GJP-utgifterna i syfte att skydda EU:s ekonomiska intressen samt främja användningen av ny teknik för att förebygga och upptäcka bedrägerier.

Inledning

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP)

01 Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken används för att stödja jordbruket och landsbygdsutvecklingen i EU med hjälp av följande:

• Direktstöd till jordbrukare, som finansieras fullt ut av EU:s budget och som vanligtvis baseras på den jordbruksareal som stödmottagarna förfogar över.
• Marknadsåtgärder inom jordbruket, som också helt finansieras genom EU:s budget, med undantag för vissa åtgärder som medfinansieras av medlemsstaterna. Till marknadsåtgärder hör stöd till offentlig och privat lagring av jordbruksprodukter i händelse av marknadsstörningar, sektorsspecifika stödordningar (t.ex. inom vinsektorn eller frukt- och grönsakssektorn) samt ersättning för kostnader i samband med marknadsföring av EU:s jordbruksprodukter.
• Medlemsstaternas nationella och regionala landsbygdsutvecklingsprogram, som medfinansieras av EU-budgeten och medlemsstaterna och som omfattar både ersättning för projektkostnader och utbetalningar baserade på stödmottagarnas jordbruksareal eller antal djur.

02 Under perioden 2018–2020 uppgick direktstödet i EU‑27 till i genomsnitt 38,5 miljarder euro om året, varav utgifterna för marknadsåtgärder och landsbygdsutveckling uppgick till i genomsnitt 2,7 miljarder respektive 13,1 miljarder euro.

03 Det finns stora skillnader inom EU:s jordbrukssektor när det gäller typen av stödmottagare, jordbruksföretagens storlek och ägandeformerna för jordbruksmark. Därför är det svårt att utforma regler och kontrollsystem som passar alla förhållanden.

04 Bland GJP-stödmottagarna finns allt från privatpersoner till kooperativ, företag och offentliga myndigheter. Under budgetåret 2020 fick omkring 6,2 miljoner mottagare direktstöd, 3,5 miljoner mottagare (vanligtvis även mottagare av direktstöd) fick stöd inom ramen för landsbygdsutvecklingsåtgärder och 102 000 mottagare fick marknadsstöd.

05 De flesta GJP-stödmottagare erhåller mindre än 10 000 euro per år. Deras andel har minskat, men de utgör fortfarande mer än 80 % av alla stödmottagare (se figur 1).

06 När det gäller jordbruksföretagens struktur har 67 % av dem en areal på mindre än fem hektar, medan 3 % har en areal på mer än 100 hektar. Förhållandena varierar mellan medlemsstaterna. I Malta och Rumänien är till exempel mer än 90 % av jordbruksföretagen mindre än fem hektar, medan endast 4 % av jordbruksföretagen i Danmark och Finland faller inom denna kategori.

07 Fördelningen av jordbruksmark varierar också. I Slovakien är 9 % av jordbruksföretagen större än 100 hektar och täcker 89 % av landets jordbruksareal, medan jordbruksföretagen av denna storlek endast täcker 7 % av jordbruksmarken i Slovenien. Figur 2 visar situationen på EU-nivå, i de tre utvalda medlemsstaterna (se punkt 26) och i de två medlemsstater som utgör ytterligheterna i spektrumet.

08 När det gäller ägandeformerna för jordbruksmark äger 82 % av de polska jordbrukarna sin egen mark, medan 78 % av de maltesiska jordbrukarna arrenderar marken och en tredjedel av jordbruksarealen i Grekland är allmänningar (se bilaga I).

Skyddet av GJP-budgeten mot bedrägerier

09 I EU:s lagstiftning¹ definieras bedrägeri som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen som en uppsåtlig överträdelse (handling eller underlåtenhet) som leder eller skulle kunna leda till en negativ ekonomisk effekt för EU:s budget genom

• användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument,
• undanhållande av information som ska lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter,
• användning av medel för andra syften än dem som medlen ursprungligen har beviljats för.

10 Den viktigaste särskiljande faktorn mellan bedrägerier och oriktigheter är begreppet uppsåt. En oriktighet kan vara resultatet av en felaktig tolkning av en regel, medan bedrägeri är resultatet av ett avsiktligt regelbrott.

11 Bedrägeri kan kategoriseras som ”internt” eller ”externt”², vilket i fallet med GJP innebär följande:

• Interna bedrägerier kan begås av personal vid offentliga myndigheter som deltar i förvaltningen av GJP-medel eller av personal vid EU:s institutioner eller organ. Det kan röra sig om odeklarerade intressekonflikter, brott mot tystnadsplikten eller mutbrott.
• Externa bedrägerier avser bedrägerier som begås av mottagare av GJP-stöd. Exempel på detta är bedrägerier vid offentlig upphandling (t.ex. otillåten samverkan mellan anbudsgivare, otillåten eller fiktiv underentreprenad och givande av muta), förfalskning av dokument, uppblåsta kostnader eller döljande av kopplingar mellan företag.

12 Bedrägerier skadar EU:s ekonomiska intressen och hindrar EU från att uppnå de politiska mål som medlen ska bidra till. För att bedrägerier ska kunna bekämpas på ett ändamålsenligt sätt krävs en heltäckande ram för riskhantering som omfattar hela bedrägeribekämpningscykeln, det vill säga förebyggande, upptäckt och åtgärdande av bedrägeri (se figur 3).

Olika organ skyddar GJP-finansieringen mot bedrägerier

13 Inom kommissionen är uppgiftsfördelningen följande:

• Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) delar förvaltningen av GJP med godkända utbetalande organ i medlemsstaterna men behåller det yttersta ansvaret för politiken. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling försäkrar sig om att medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem fungerar.
• Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) genomför administrativa utredningar av olaglig verksamhet som inverkar negativt på EU:s budget och av allvarliga tjänstefel inom EU-institutionerna. Olaf förvaltar systemet för hantering av oriktigheter, som innehåller uppgifter från medlemsstaterna om oriktigheter och bedrägerier i samband med EU:s utgifter. Olaf analyserar de uppgifter som medlemsstaterna lämnat och offentliggör kommissionens årsrapport om skyddet av Europeiska unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning (PIF-rapporten)³. Olaf spelar en viktig roll i utarbetandet av EU:s strategi för bedrägeribekämpning.

14 I juni 2021 inledde Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) sin verksamhet som EU:s oberoende allmänna åklagare. Eppo har befogenhet att utreda brott mot EU:s budget, såsom bedrägeri och korruption, och väcka talan i de behöriga domstolarna i de 22 medlemsstater som deltar i Eppo⁴.

15 Medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att förebygga, upptäcka och åtgärda bedrägerier och andra oriktigheter samt att skydda EU:s ekonomiska intressen på samma sätt som sina egna ekonomiska intressen. De måste rapportera fall av oriktigheter och bedrägerier som överstiger 10 000 euro till kommissionen via systemet för hantering av oriktigheter.

16 För att godkännas är de utbetalande organen bland annat skyldiga att inrätta interna kontrollsystem för att förebygga och upptäcka bedrägerier (se ruta 1). Direktörerna för de utbetalande organen lämnar en årlig förvaltningsförklaring till kommissionen där de försäkrar att de interna kontrollsystemen fungerar korrekt och där de måste bekräfta att effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning har införts och tar hänsyn till de risker som har identifierats⁵.

17 De utbetalande organen ansvarar inte för att utreda bedrägerier, men de ska vidta åtgärder för att förebygga och upptäcka bedrägerier och samarbeta med de brottsbekämpande myndigheter som genomför utredningar.

18 Attesterande organ som utsetts av medlemsstaterna gör en årlig översyn av de utbetalande organens interna kontrollsystem och hur de överensstämmer med kriterierna för godkännande. De avger varje år ett uttalande om kostnadernas laglighet och korrekthet.

19 Figur 4 visar rollerna och ansvarsområdena för de viktigaste organen i kampen mot bedrägerier inom GJP.

20 I enlighet med revisionsstandarderna är vi på revisionsrätten också vaksamma på bedrägeririsker, vilket framför allt innebär följande:

• Vi tar hänsyn till risken för bedrägerier när vi planerar och genomför våra revisioner.
• Vi rapporterar fall av misstänkta bedrägerier till Olaf och Eppo.
• Vi har nyligen offentliggjort två särskilda rapporter om bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter⁶, och vi granskade kommissionens strategier och förfaranden för bedrägeribekämpning i samband med GJP-utgifter i vårt arbete med revisionsförklaringen för 2019⁷.

Medlemsstaterna rapporterar till kommissionen hur många fall av bedrägerier de upptäcker i samband med GJP-utgifter

21 I sin PIF-rapport ger kommissionen en översikt över bedrägerier i samband med GJP-utgifter i form av statistik över antalet rapporterade fall och finansiella belopp som den kompletterar med underliggande analyser. Mellan 2016 och 2020 stod GJP för 11 % av de bedrägeribelopp som rapporterades i systemet för hantering av oriktigheter, medan sammanhållningspolitiken stod för 86 % av de totala beloppen (se tabell 1).

22 De ekonomiska konsekvenserna av de oriktigheter som anmälts med misstanke om bedrägeri inom GJP är i allmänhet små och uppgick under perioden 2016–2020 till 0,09 % av de totala GJP-utbetalningarna. Figur 5 visar andelen upptäckta bedrägerier, det vill säga förhållandet mellan de rapporterade beloppen för bedrägerifall (misstänkta och konstaterade) och utbetalningarna för de olika delarna av GJP.

23 Såsom förklaras i PIF-rapporten för 2020⁸ är dock antalet oriktigheter som anmäls med misstanke om bedrägeri – och tillhörande belopp – inte en direkt indikator på omfattningen av bedrägerier som påverkar EU:s budget utan snarare på medlemsstaternas arbete för att bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. Vid våra tidigare revisioner konstaterade vi att dessa siffror inte gav en fullständig bild av upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter⁹.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

24 Vi granskade bedrägerimönster inom GJP-stödordningar. Vi bedömde om kommissionen har identifierat de bedrägeririsker som påverkar GJP-utgifterna på vederbörligt sätt och om den har gjort tillräckligt för att hantera dem.

25 Vår revision omfattade de åtgärder som finansierats genom GJP inom ramen för delad förvaltning (direktstöd, marknadsåtgärder och landsbygdsutveckling), och vi granskade uppgifter från programperioderna 2007–2013 och 2014–2020. Vi granskade inte GJP-utgifterna inom ramen för direkt förvaltning (omkring 0,8 % av GJP-utgifterna) och tog inte upp intressekonflikter, vilka behandlas i en separat särskild rapport som vi kommer att offentliggöra under 2022. Europeiska åklagarmyndigheten inledde sin verksamhet i juni 2021 och omfattades inte av revisionen.

26 Vi inhämtade bevis genom

• dokumentgranskningar och videomöten med Olaf och generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling,
• dokumentgranskningar i tre medlemsstater (Frankrike, Italien och Slovakien) som valdes ut på grundval av indikatorer avseende bedrägeri, markkoncentration och finansieringsbelopp,
• enkäter riktade till de högre revisionsorganen i de tre utvalda medlemsstaterna och till de utbetalande organen, sambandscentralerna för bedrägeribekämpning och de attesterande organen i samtliga 27 medlemsstater; enkäten omfattade bedrägeririsker, bedrägeribekämpningsåtgärder och kontroller som införts i medlemsstaterna; totalt svarade sambandscentraler för bedrägeribekämpning och utbetalande organ från 23 medlemsstater samt attesterande organ från 13 medlemsstater på vår enkät,
• analyser av uppgifter som hämtats från systemet för hantering av oriktigheter och från dataset från EU:s statistikkontor (Eurostat).

27 Vi förväntar oss att vår rapport kommer att hjälpa kommissionen och medlemsstaterna att utveckla sin kapacitet för bedrägeribekämpning inom ramen för den nya gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.

Iakttagelser

Risken för bedrägerier varierar mellan de olika GJP-stödordningarna

28 När kommissionen föreslår rättsakter ansvarar den för att se till att de olika GJP-stödordningarna utformas och regleras med hänsyn till den inneboende risken för bedrägerier¹⁰.

29 Vi bedömde hur stor exponeringen för bedrägeririsker var inom de huvudsakliga kategorierna för GJP-utgifter. Vi tog hänsyn till resultaten av våra tidigare revisioner, ärenden som anmälts i systemet för hantering av oriktigheter och Olafs utredningar.

30 Vårt arbete med revisionsförklaringen har visat att komplexa regler och sättet som EU-medel betalas ut på påverkar risken för fel. I årsrapporten för 2019¹¹ konstaterade vi också att risken för bedrägerier är större ju komplexare stödvillkoren är (se figur 6).

En del stödmottagare döljer överträdelser av stödvillkoren

31 En del GJP-stödordningar som ska stödja särskilda kategorier av stödmottagare har visat sig vara känsliga för bedrägeri, eftersom vissa sökande undanhåller relevant information eller skapar förutsättningar på konstlad väg för att uppfylla stödkriterierna och därmed får GJP-stöd på felaktiga grunder.

32 En av EU:s prioriteringar för landsbygdsutveckling är att främja diversifiering samt skapande och utveckling av små och medelstora företag. För att fastställa om en stödmottagare uppfyller kraven för ett litet eller medelstort företag måste stödmottagaren lämna tillförlitlig information om antalet anställda, årsomsättningen och den årliga balansomslutningen samt anknutna företag.

33 I samband med vårt arbete med revisionsförklaringen har vi identifierat fall där stödmottagarna inte lämnade information om sina kopplingar till andra företag. Olaf har också utrett sådana fall (se exempel i ruta 2).

34 GJP ska uppmuntra generationsskifte inom jordbruket genom att ytterligare finansiering beviljas personer som uppfyller kraven för ”unga jordbrukare”. Berättigade till sådant stöd är jordbrukare som inte är äldre än 40 år när de lämnar in sin stödansökan och som för första gången etablerar sig som driftsledare inom ett jordbruksföretag.

35 En ung jordbrukare kan starta ett jordbruksföretag ensam eller tillsammans med andra jordbrukare, oavsett juridisk form. Om företaget är en juridisk person måste det dock vara en ung jordbrukare som har den faktiska och långsiktiga kontrollen över enheten när det gäller beslut som rör ledning, ersättningar och ekonomiska risker.

36 Medlemsstaterna kan fastställa strängare regler för startstöd till unga jordbrukare inom landsbygdsutveckling. I Frankrike har man till exempel nationella regler för stödberättigande som kräver att den unga jordbrukaren ska ha jordbruksverksamhet som sin huvudsakliga inkomst. Några fall i systemet för hantering av oriktigheter visade att unga jordbrukare hade hittat annan sysselsättning (ibland på heltid) för att öka sina inkomster när det nya jordbruksföretaget inte genererade den omsättning de förväntat sig, vilket innebar att de inte längre var berättigade till stöd. Andra fall visade att stödmottagarna varken var driftsledare för jordbruksföretaget eller själva arbetade på gården.

37 Sådana fall kan betraktas som bedrägerier om en stödmottagare som inte uppfyller stödvillkoren lämnar falska eller ofullständiga uppgifter för att ge en felaktig bild av de faktiska förhållandena.

38 I vissa fall kan stödmottagarna förfalska dokument eller simulera verksamhet för att uppfylla villkoren för GJP-stöd (se ruta 3).

Risken för bedrägerier ökar ju komplexare projekten är

39 Inom ramen för marknadsåtgärder finansierar stödprogrammen för vin ett antal åtgärder som omfattas av en mängd olika stödvillkor, såsom omstrukturering och omställning av vinodlingar, skördeförsäkring, investeringar i företag, innovation för utveckling av nya produkter, processer och tekniker samt marknadsföring i länder utanför EU.

40 Marknadsföringsåtgärder i länder utanför EU innebär särskilt hög risk. Denna typ av verksamhet kan vara svår att kontrollera av följande skäl:

• Många marknadsföringsåtgärder är av tillfällig och immateriell karaktär (t.ex. pr-verksamhet).
• Kontroller på plats utförs sällan i länder utanför EU.
• De flesta marknadsföringsåtgärder läggs ut på entreprenad, särskilt när de äger rum i andra länder än stödmottagarens.

41 I ruta 4 visas ett exempel som vi upptäckte under arbetet med revisionsförklaringen.

Direktstöd och ”markrofferi”

42 För att få arealbaserat direktstöd måste stödmottagarna deklarera det stödberättigande antal hektar som de förfogar över¹⁸. Detta innebär att stödmottagarna måste ha en korrekt rättslig grund för att göra anspråk på marken.

43 Direktstöd har kopplats till begreppet ”markrofferi”, även om detta är ett kontroversiellt begrepp (se ruta 5).

44 I svaret på vår enkät uppgav nästan 60 % av de utbetalande organen att de inte betraktade ”markrofferi” som en riskindikator. Fem utbetalande organ i en medlemsstat kopplade ”markrofferi” till en situation där mottagare lämnar in stödberättigande ansökningar utan att ha någon rättslig grund för att göra anspråk på marken.

Nuvarande kontroller har bidragit till att minska risken för fel

45 Det viktigaste förvaltningsverktyget för att kontrollera rätten till direktstöd är det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS), som inbegriper systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS).

46 IACS kopplar samman databaser över jordbruksföretag, stödanspråk, jordbruksarealer och djurregister som de utbetalande organen använder för administrativa korskontroller av alla stödansökningar. LPIS är ett geografiskt informationssystem med rumsliga dataset från ett flertal källor som tillsammans utgör ett register över jordbruksarealer i medlemsstaterna.

47 Som vi konstaterat vid vårt arbete med revisionsförklaringen är IACS, och i synnerhet LPIS, ett ändamålsenligt förvaltnings- och kontrollsystem som säkerställer att direktstödet som helhet inte innehåller väsentliga fel.

48 Det faktum att den geospatiala stödansökan har införts i IACS, vilket innebär att jordbrukare kan lämna in betalningsansökningar på nätet, och att utbetalande organ utför preliminära korskontroller av jordbrukares stödansökningar har också bidragit till att minska felprocenten.

”Markrofferi” är vanligare i vissa situationer

49 Eftersom IACS och LPIS gör det svårt att överdeklarera den stödberättigande arealen (t.ex. genom dubbla ansökningar eller ansökningar för annan mark än jordbruksmark) försöker bedragare förvärva jordbruksmark på olagligt sätt och sedan ansöka om stöd (se figur 7).

50 Utredningar utförda av Olaf och nationella myndigheter har visat att de jordbruksområden som är känsligast för denna typ av bedrägerier är offentligägd mark eller privat mark med oklara ägarförhållanden (se ruta 6 och ruta 7).

51 Bedragare som olagligen gör anspråk på mark för att få direktstöd kan lämna in förfalskade handlingar och ta till brottsliga metoder, såsom utpressning och otillåten samverkan med tjänstemän (internt bedrägeri). I ruta 6 ges ett sådant exempel.

52 Bedragare kan också utnyttja brister i medlemsstaternas kontroller (se ruta 7).

Domstolen och kommissionen har nyligen förtydligat reglerna för kontroller av den rättsliga grunden för markanvändning

53 GJP-lagstiftningen innehåller ingen definition av begreppet ”mark som jordbrukaren förfogar över”, och den kräver inte heller att jordbrukarna ska styrka sin rätt att nyttja marken när de lämnar in en stödansökan²⁴. I stället gäller nationella lagar för ägarskap, arrende eller andra former av ägande.

54 Medlemsstaterna måste kontrollera alla ansökningar för att förebygga och korrigera oriktigheter och återkräva felaktigt utbetalda belopp²⁵, och de får i detta syfte kräva att den sökande lägger fram bevis för att vederbörande lagligen förfogar över marken²⁶, särskilt i tveksamma fall.

55 Kontrollerna av jordbrukarnas lagliga rätt att nyttja den mark som stödansökan gäller varierar mellan medlemsstaterna. Resultatet av vår enkät visar att åtta utbetalande organ i två medlemsstater kontrollerar detta i samtliga fall. Nio av de 47 utbetalande organ som svarade på vår enkät uppgav att de endast utför kontroller vid överlappande ansökningar, medan de återstående utbetalande organen även utför riktade kontroller i andra situationer, till exempel

•  om det gäller mark för vilken stöd begärs för första gången eller mark som är offentligägd,
•  om det uppstår tvivel vid administrativa kontroller eller fältbesök.

56 När en stödansökan för samma mark lämnas in av två eller flera sökande som påstår sig ha rättslig grund att lämna ansökan gäller principen om ”beslutsbefogenhet” där man gör en bedömning av vilken jordbrukare som har ansvaret för ersättningar och ekonomiska risker²⁷. I en nyligen avkunnad dom från EU-domstolen gjordes vissa förtydliganden i de aktuella frågorna och uppmärksammades betydelsen av att den sökande lagligen förfogar över den aktuella marken. Domstolen slog fast att när en stödansökan för samma mark lämnas in av både ägaren och en tredje part som utnyttjar marken utan nyttjanderätt, är det ägaren som förfogar över marken²⁸.

57 I enlighet med denna dom utfärdade kommissionen i juni 2021 vägledning till medlemsstaterna²⁹. I vägledningen förklaras att en stödmottagare har laglig rätt att förfoga över mark om rätten att nyttja marken har erhållits på ett lagligt sätt. I vägledningen anges också att medlemsstaterna kan utforma egna kontroller, men att dessa kontroller måste förebygga och korrigera oriktigheter på ett ändamålsenligt sätt och inte får omfatta enbart dubbla ansökningar.

Stödansökningar lämnas in utan att någon jordbruksverksamhet bedrivs

58 Bedragare kan också försöka förvärva mark – på laglig eller olaglig väg – enbart i syfte att erhålla direktstöd, utan att bedriva någon jordbruksverksamhet. Risken är högre för vissa betesmarker och bergsområden, där det är svårare för de utbetalande organen att kontrollera den jordbruksverksamhet som krävs, till exempel bete (se ruta 8).

Vår rapportering av misstänkta bedrägerifall

59 Under vårt årliga arbete med revisionsförklaringen upptäcker vi ett antal potentiella oriktigheter med misstanke om bedrägeri, men vi kan inte vara säkra på att bedrägeri faktiskt har ägt rum.

60 Under åren 2018–2020 minskade den övergripande felprocent som vi rapporterade för kostnaderna inom Naturresurser från 2,4 % till 2,0 % av de totala utbetalningarna. Den gemensamma jordbrukspolitiken stod för omkring 97 % av kostnaderna inom Naturresurser. Under de här åren granskade vi 698 GJP-utbetalningar och kvantifierade fel i 101 fall. I 17 av fallen misstänkte vi att felet kunde kopplas till bedrägeri.

61 Vi har inte befogenhet att utreda bedrägerier utan vidarebefordrade tolv av de 17 ärendena till Olaf. De övriga fem ärendena var antingen redan föremål för pågående utredningar eller återkravsförfaranden, eller så var det berörda beloppet för lågt för att uppfylla Olafs utredningskriterier av proportionalitetsskäl.

Kommissionen har vidtagit åtgärder mot bedrägerier i GJP-utgifterna men har inte varit tillräckligt proaktiv

62 För att kommissionen ska kunna bekämpa bedrägerier förväntar vi oss att den vidtar lämpliga åtgärder som ger en överblick över de bedrägerier och bedrägeririsker som finns i samband med GJP-utgifter och hanterar dem på rätt sätt³¹.

63 Inom ramen för sin strategi mot bedrägerier³² har GD Jordbruk och landsbygdsutveckling vidtagit åtgärder för att stärka samarbetet med Olaf (när det gäller att rapportera ärenden till Olaf och följa upp Olafs rekommendationer), tillhandahålla utbildning och vägledning till personalen, ge vägledning till medlemsstaterna och öka medvetenheten om bedrägerier såväl internt som externt.

64 Vi undersökte om kommissionen hade

• gjort en omfattande bedömning av bedrägeririsker och övervakat uppkomsten av nya typer av bedrägerier,
• gett lämplig vägledning och ökat medlemsstaternas medvetenhet om identifierade bedrägeririsker,
• övervakat medlemsstaternas bedrägeribekämpningsåtgärder på lämpligt sätt,
• främjat användningen av ny teknik för att stärka kontrollsystemen.

Kommissionen har identifierat viktiga bedrägeririsker och utfärdade nyligen viss vägledning gällande ”markrofferi”

65 Ett av de strategiska målen i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings strategi mot bedrägerier var att ”förbättra bedömningen av bedrägeririsker”. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling har rapporterat om sina analyser i de olika versionerna av sin strategi mot bedrägerier (se tabell 2). GD Jordbruk och landsbygdsutveckling gjorde följande bedömningar:

• Investeringsåtgärder för landsbygdsutveckling och vissa marknadsåtgärder (marknadsföringsåtgärder och stöd till producentorganisationer) medför högre risk.
• Direktstöd, andra typer av arealrelaterat stöd och djurrelaterat stöd medför lägre risk.

66 Från och med 2014 åtog sig GD Jordbruk och landsbygdsutveckling att övervaka nya typer av bedrägerier. År 2016 genomförde det en omfattande bedrägeririskanalys som skulle uppdateras varje år. Sedan 2017 har GD Jordbruk och landsbygdsutveckling ansett att det inte har behövts någon uppdatering av riskanalysen med motiveringen att riskerna inte förändrats och att inga nya bedrägerimönster dykt upp. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling planerar att genomföra en ny bedrägeririskanalys innan den nya gemensamma jordbrukspolitiken träder i kraft i januari 2023.

67 Mellan 2017 och 2019 utredde Olaf fall av systematiskt missbruk av direktstöd i Italien, Frankrike och Slovakien (se ruta 6, ruta 7 och ruta 8). GD Jordbruk och landsbygdsutveckling tog inte med ”markrofferi” i sin bedrägeririskbedömning, eftersom det inte ansåg att det var ett direkt bedrägeri mot den gemensamma jordbrukspolitiken.

68 I sin strategi mot bedrägerier från 2020 beskrev GD Jordbruk och landsbygdsutveckling ”markrofferi” som olagligt beslagtagande av jordbruksmark för vilken bedragare sedan ansöker om direktstöd på ett lagligt sätt. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling menade att strategin även omfattade anseenderisker som inte har någon direkt påverkan på EU:s ekonomiska intressen, vilka kan inbegripa ”markrofferi” och annat olämpligt beteende, och gjorde därför bedömningen att dessa fenomen inte beror på svagheter i GJP-lagstiftningen, utan att det är en fråga som rör rättsstatsprincipen i de berörda medlemsstaterna.

69 Som vi beskrev i ruta 5 kan ”markrofferi” kopplas till en rad bedrägliga metoder, såsom förfalskning av dokument, tvång, användning av politiskt inflytande eller insiderinformation, manipulering av förfaranden eller betalning av mutor. Enligt kommissionens vägledning, som bygger på ny rättspraxis (se punkt 57), måste en stödmottagare för att ha laglig rätt att förfoga över mark ha erhållit rätten att nyttja marken på ett lagligt sätt. När det enligt nationell lagstiftning fastställs att en sådan rätt har erhållits genom bedrägliga metoder blir följaktligen de underliggande betalningarna oriktiga. I sådana fall kan de utbetalande organen spela en roll genom att använda de uppgifter som de förfogar över för att identifiera röda flaggor och samarbeta med brottsbekämpande myndigheter som genomför utredningar.

Kommissionen har gett medlemsstaterna vägledning, men en del utbetalande organ antydde att det behövdes mer praktisk rådgivning

70 GD Jordbruk och landsbygdsutveckling vidtog åtgärder för att öka medlemsstaternas medvetenhet om bedrägerirelaterade frågor och gav dem vägledning och bedrägeririskindikatorer (”röda flaggor”). I figur 8 ges en sammanfattning av dessa åtgärder.

71 De utbetalande organen nämnde initiativen från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling i svaren på våra frågor om kommissionens vägledning, men de hänvisade också till andra uppgiftskällor:

• Kommissionens vägledning om bedrägeribekämpning för de europeiska struktur- och investeringsfonderna.
• Information som utbyts inom rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier (Cocolaf) och inom GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings nätverk för lärande.
• ”PIF-rapporter” och annan vägledning från Olaf.

72 Majoriteten av de utbetalande organ som svarade på enkäten ansåg att kommissionens vägledning var till hjälp, men två av dem påpekade att några analyser (t.ex. i PIF-rapporterna) förvisso är intressanta men alltför allmänna för att vara till nytta i deras dagliga arbete. Sju utbetalande organ uppskattade de exempel på bedrägerifall som togs upp under seminarierna om bedrägeribekämpning. Två utbetalande organ ansåg att vägledningen borde kompletteras med fler praktiska exempel.

73 Figur 9 visar de olika typer av vägledning som GD Jordbruk och landsbygdsutveckling har tillhandahållit sedan 2012.

74 GD Jordbruk och landsbygdsutveckling har inte utfärdat några vägledningar om bedrägeririskindikatorer (”röda flaggor”) efter 2013, trots att ytterligare bedrägeriindikatorer skulle vara bra som vägledning för de utbetalande organen i deras arbete. De flesta seminarier om bedrägeribekämpning ägde rum mellan 2013 och 2018 och återupptogs sedan 2021. Sedan 2020 har medlemsstaterna och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling regelbundet diskuterat bedrägeribekämpningsåtgärder under sina möten i nätverket för lärande.

Kommissionen övervakar de bedrägeribekämpningsåtgärder som medlemsstaterna vidtar, men den har ingen fullständig överblick

75 För att uppfylla de kriterier för godkännande i EU-lagstiftningen som rör bedrägerier³³ (se ruta 1) rekommenderade kommissionen (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) 2014 att de utbetalande organen skulle vidta särskilda åtgärder (se ruta 9).

76 Varje år undersöker de attesterande organen i medlemsstaterna huruvida de utbetalande organen efterlever kriterierna för godkännande samt hur deras interna kontrollsystem fungerar. Enligt kommissionen bör de attesterande organen också bedöma medlemsstaternas genomförande av de rekommenderade bedrägeribekämpningsåtgärderna (se ruta 9). Kommissionen går igenom de attesterande organens årliga rapporter och följer upp brister som identifieras.

77 Under 2016 gav kommissionen de attesterande organen riktlinjer om kriterierna för godkännande som bland annat innehöll ett avsnitt om förebyggande och upptäckt av bedrägerier, men den gav ingen vägledning om de kontroller som de attesterande organen förväntades utföra.

78 Vi granskade de attesterande organens rapporter från 2018 till 2020 om fem utbetalande organ. Tre attesterande organ rapporterade om sina kontroller och utfärdade rekommendationer när de fann brister, men de återstående två attesterande organen tog inte upp sådan information i sina rapporter. Kommissionen har inte begärt in ytterligare information från dessa två attesterande organ.

79 Ofullständig granskning och rapportering från de attesterande organens sida kan göra det svårare att bedöma kvaliteten på de utbetalande organens bedrägeribekämpningsåtgärder. Vid ett möte mellan de attesterande organen och kommissionen i november 2021 diskuterades deras roll härvidlag närmare.

80 GD Jordbruk och landsbygdsutveckling utför efterlevnads- och godkännandekontroller för att bedöma utbetalande organs kontrollsystem. Dessa kontroller kan omfatta bedrägeribekämpningsåtgärder. När det gäller godkännandekontroller granskade vi GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings godkännanderapporter för våra utvalda medlemsstater och konstaterade följande:

• I Frankrike hade inga godkännandekontroller utförts nyligen för de tre utvalda utbetalande organen.
• I Italien gjordes undersökningar av de utvalda utbetalande organen 2015 och 2019, men dessa undersökningar var inriktade på skuldhantering snarare än bedrägeribekämpningsåtgärder.
• I Slovakien fokuserade GD Jordbruk och landsbygdsutveckling på bedrägeribekämpningsåtgärder (se punkten nedan och ruta 10).

81 I särskilda fall, där kommissionen får kännedom om eventuellt missbruk av medel, kan det utbetalande organet kontrolleras mer ingående (se figur 10 och ruta 10).

Kommissionen har främjat användningen av ny teknik, men den utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning

82 Kommissionen har främjat användningen av ny teknik vid administrativa kontroller genom det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS). Den har också uppmuntrat användningen av ”kontroller genom övervakning” och Arachne.

83 Sedan 2018 kan de utbetalande organen utföra ”kontroller genom övervakning”. I denna metod används automatiska processer för att kontrollera efterlevnaden av GJP-regler för förhållanden som kan övervakas med hjälp av satellitdata. Hittills har de utbetalande organen främst använt ”kontroller genom övervakning” för att bedöma arealbaserade stödanspråk inom ramen för direktstöd.

84 De utbetalande organen kan jämföra satellitdata om grödtyper och jordbruksverksamhet med information som jordbrukarna lämnar i sina stödansökningar. Om alla stödkriterier för ett visst stödsystem kan utvärderas från rymden blir det möjligt för de utbetalande organen att på distans övervaka hela populationen av skiften för vilka stöd begärs.

85 Med den nya metoden kan de utbetalande organen varna jordbrukare om eventuella överträdelser under odlingssäsongen (t.ex. att en åker ska slås senast ett visst datum). Detta ger jordbrukarna fler möjligheter att korrigera sina anspråk innan de fastställs slutgiltigt och främjar efterlevnaden av stödsystemets regler³⁵.

86 ”Kontroller genom övervakning” har potential att minska den administrativa bördan och öka kostnadseffektiviteten³⁶. Eftersom de ger regelbundna observationer av jordbruksverksamheten hos en hel population stödmottagare har de en avskräckande effekt och kan bidra till att identifiera röda flaggor om potentiellt bedrägeri.

87 Sedan 2013 har kommissionen utvecklat sitt eget it-verktyg för riskbedömning, Arachne, som medlemsstaterna har kostnadsfri och frivillig tillgång till. Arachne behandlar och analyserar uppgifter som medlemsstaterna lämnar om stödmottagare, entreprenörer och andra intressenter som deltar i ett projekt och korskontrollerar uppgifterna mot information från externa databaser om företag och personer som är kopplade till dessa företag. På så sätt är det möjligt att identifiera projekt, stödmottagare och entreprenörer där det föreligger risk för bedrägerier.

88 Arachne utvecklades ursprungligen för utgifter på sammanhållningsområdet men har utvidgats till att även omfatta den gemensamma jordbrukspolitiken genom ett pilotprojekt som inleddes i februari 2019 och som inbegriper landsbygdsutvecklingsprojekt.

89 Enligt den lagstiftning som reglerar den gemensamma jordbrukspolitiken från 2023³⁷ ska kommissionen se till att medlemsstaterna kan använda verktyget på frivillig basis. Kommissionen ska offentliggöra en utvärderingsrapport under 2025. Rådet och Europaparlamentet har i ett gemensamt uttalande åtagit sig att behandla ett förslag om obligatorisk användning av verktyget, efter den utvärderingsrapport som kommissionen ska lägga fram³⁸.

Det tar tid för medlemsstaterna att genomföra denna teknik

90 I vår särskilda rapport om användningen av nya bildtekniker för att övervaka GJP rekommenderade vi kommissionen att verka för att metoden med ”kontroller genom övervakning” skulle bli ett huvudkontrollsystem i GJP efter 2020³⁹, och kommissionen har åtagit sig att stödja medlemsstaterna i utvecklingen av den nya metoden.

91 I slutet av 2020, två år efter det att verktyget togs i bruk, omfattades 5,7 % av den totala areal som fick direktstöd av ”kontroller genom övervakning”⁴⁰. Kommissionen uppskattade att denna andel hade ökat till 13,1 % i slutet av 2021.

92 I den nya gemensamma jordbrukspolitiken kommer automatiserad analys via satellitdata att vara obligatorisk för arealbaserade åtgärder i samtliga medlemsstater genom ”arealövervakningssystemet”. Kommissionen förväntar sig att detta krav kommer att få till följd att den satellitövervakade arealen ökar.

93 Två år efter att Arachne-pilotprojektet för den gemensamma jordbrukspolitiken inleddes har sju⁴¹ av 76 utbetalande organ laddat upp uppgifter och använt verktyget i viss utsträckning. Fyra⁴² utbetalande organ håller på att testa verktyget och tio⁴³ har inlett förberedande diskussioner i syfte att använda det. Arachne är ett riskbedömningsverktyg som bygger på datautvinning, och hur användbart verktyget är beror därför på hur mycket data som medlemsstaternas myndigheter laddar upp och på om verktyget används.

Potentialen för ytterligare teknisk utveckling måste utnyttjas

94 Artificiell intelligens har stor potential att förbättra arbetsverktygen och göra det möjligt att upptäcka mönster bland miljarder datapunkter. Med hjälp av datautvinningsverktyg skulle övervakningssystemen kunna bli effektivare och upptäcka bedrägerier och dålig förvaltning av offentliga medel.

Användning av stordata för att identifiera verkliga huvudmän

95 Krav på offentliggörande och rapportering är nödvändiga för att kunna fastställa ansvarsskyldighet och utföra granskning som förebygger korruption och bedrägerier.

96 I maj 2021 offentliggjorde Europaparlamentet en undersökning⁴⁴ där man hade analyserat de stödmottagare som fick GJP-stöd 2018 och 2019 och stöd från sammanhållningsfonderna mellan 2014 och 2020 och där syftet var att identifiera de största stödmottagarna. I undersökningen skilde man mellan ”direkta stödmottagare” – de direkta mottagarna av EU-medel – och ”slutliga stödmottagare” (verkliga huvudmän), det vill säga juridiska eller fysiska personer som direkt eller indirekt kontrollerar den största delen av den direkta stödmottagaren. I undersökningen belystes de tekniska och rättsliga svårigheterna med att få en samlad bild av de slutliga stödmottagarna och hur stora belopp av EU-medel som mottagits.

97 Rapporten visade att offentliga organ, aktiebolag och andra juridiska personer utgjorde ungefär en tiondel av de direkta stödmottagarna men att de fick mer än en tredjedel av GJP-stödet under perioden 2018–2019. För att komma till rätta med fragmenteringen och utmaningarna när det gäller att identifiera de slutliga stödmottagarna av EU-medel föreslogs i rapporten att det skulle inrättas en gemensam EU-databas som omfattar alla projekt som finansieras av den gemensamma jordbrukspolitiken och de europeiska struktur- och investeringsfonderna. I september 2021 offentliggjorde Europaparlamentet en undersökning om kraven för en samlad databas över stödmottagare⁴⁵.

98 En samlad databas över EU-stödmottagare skulle innehålla uppgifter om miljontals aktörer. Med hjälp av dessa stordata skulle man kunna identifiera mönster i fördelningen av medel och lättare uppmärksamma potentiella bedrägerisituationer.

99 Såsom kommissionen betonade i sin PIF-rapport från 2020⁴⁶ kräver bekämpningen av bedrägerier bättre insyn i fråga om mottagare (inbegripet entreprenörer, underleverantörer och verkliga huvudmän) av offentlig finansiering (på EU-nivå och nationell nivå) och en effektivare insamling och användning av data, där man fullt ut utnyttjar de möjligheter som it-sammanlänkning, datautvinning och riskbedömningsverktyg erbjuder.

100 Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser på sammanhållningsområdet för 2021–2027⁴⁷ ska medlemsstaterna samla in uppgifter om de verkliga huvudmännen för mottagarna av EU-medel. Enligt den nya GJP-lagstiftningen ska medlemsstaterna samla in den information som behövs för att kunna identifiera stödmottagare, inbegripet för att kunna identifiera den koncern som de ingår i, men den säger ingenting om uppgifter om verkliga huvudmän⁴⁸.

Användning av artificiell intelligens för att identifiera bedrägeririsker

101 Kommissionen rekommenderar utbetalande organ att upprätta en förteckning över bedrägeririskindikatorer (”röda flaggor”). I svaren på vår enkät lämnade de utbetalande organen några exempel på detta (figur 11).

102 En del röda flaggor, särskilt de som gäller direktstöd, skulle kunna registreras direkt i IACS-databasen. Till exempel planerar de italienska myndigheterna att i sina system ladda upp uppgifter om skiften som har konfiskerats eller är föremål för rättsliga förfaranden, så att systemet kan utfärda en varning.

103 Genom att använda maskininlärningsteknik skulle man kunna automatisera kontrollerna ytterligare och utfärda röda flaggor. Det utbetalande organet i Estland har tillämpat maskininlärningsteknik på satellitbilder för att förhindra och upptäcka bristande efterlevnad av kraven för slåtter. Det utbetalande organet bedömer att systemet har ökat stödmottagarnas medvetenhet om att 100 % av skiftena övervakas, vilket har haft en avskräckande effekt och bidragit till att förebygga oriktigheter och bedrägerier. Ett annat utbetalande organ har infört ett system baserat på en algoritm som söker efter indikatorer på skiften som riskerar att bli föremål för oriktiga ansökningar. Det utbetalande organet identifierar sedan företag med ett betydande antal sådana skiften, där det kan finnas en ökad risk för oriktigheter och bedrägerier.

104 I Italien har det nationella utbetalande organet och inrikesministeriet inlett ett gemensamt initiativ som syftar till att inrätta en profileringsmodell för att med hjälp av datautvinning och bildanalys identifiera kommuner där sannolikheten för kriminell verksamhet är stor. I projektet undersöker man satellitbilder som finns tillgängliga i LPIS och analyserar kvalitativa och kvantitativa variationer i de territoriella aspekterna som skulle kunna bero på brottslig verksamhet, såsom olagliga deponier, utsläpp, slumområden, olagliga artefakter och övergivna byggnader. Syftet med projekten är att man, genom att jämföra denna information med uppgifter om kommunerna, ska kunna identifiera situationer där brottslig verksamhet har ägt rum eller skulle kunna förekomma.

105 Artificiell intelligens innebär stora möjligheter men kräver stora mängder data i tillgängligt format och sammankoppling av databaser. I svaren på vår enkät lyfte några utbetalande organ fram bland annat följande faktorer som hindrade dem från att få tillgång till uppgifter:

• Informationsutbytet mellan olika aktörer och databaser kan förhindras av rättsliga krav på banksekretess eller dataskydd.
• Sammankopplingen av databaser och automatiseringen av processer och kontroller kräver särskild it-kapacitet och it-expertis.
• Utvecklingen av nödvändig it-kapacitet kräver betydande ekonomiska investeringar, som kan vara oproportionerliga i förhållande till de belopp som anslås till en del åtgärder, i förhållande till små medlemsstater eller i förhållande till den potentiella risken för bedrägerier.

Slutsatser och rekommendationer

106 Vi granskade om kommissionen har vidtagit lämpliga åtgärder mot bedrägerier i samband med utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Vi bedömde bedrägerimönster i GJP-stödordningar. Vi undersökte om kommissionen har identifierat och på vederbörligt sätt hanterat de bedrägeririsker som påverkar GJP-utgifterna.

107 Vår samlade slutsats är att kommissionen har vidtagit åtgärder mot fall av bedrägeri i samband med GJP-utgifter men att den inte har varit tillräckligt proaktiv när det gäller att hantera de effekter som risken för olagligt markrofferi har på GJP-utbetalningarna, övervaka medlemsstaternas bedrägeribekämpningsåtgärder och utnyttja potentialen hos ny teknik.

108 I denna rapport ger vi en översikt över de bedrägeririsker som påverkar den gemensamma jordbrukspolitiken. Vi identifierade risker kopplade till stödmottagare som döljer överträdelser av stödvillkoren (punkterna 31–38), till de finansierade åtgärdernas komplexitet (punkterna 39–41) och till olagliga former av ”markrofferi” (punkterna 42–58).

109 Kommissionen bedömde bedrägeririskerna i samband med GJP-utgifter och konstaterade att investeringsåtgärderna för landsbygdsutveckling och vissa marknadsåtgärder utgjorde de största riskerna (punkt 65). Kommissionen genomförde sin senaste analys av bedrägeririsken inom GJP 2016 och planerar en ny analys innan den nya gemensamma jordbrukspolitiken träder i kraft i januari 2023 (punkt 66).

110 Kommissionen gav medlemsstaterna vägledning om frågor kopplade till bedrägerier (punkt 70), och majoriteten av de utbetalande organen uppskattade denna vägledning (punkt 72). Sedan 2020 har kommissionen diskuterat bedrägeribekämpningsåtgärder med medlemsstaterna vid regelbundna möten (punkt 74), och 2021 utfärdade den specifik vägledning om de kontroller som de utbetalande organen måste utföra när det gäller nyttjanderätten till den jordbruksmark som en stödansökan gäller (punkt 57).

111 Kommissionens godkännande- och efterlevnadskontroller av utbetalande organ kan omfatta bedrägeribekämpningsåtgärder (punkt 80). Kommissionen förlitar sig på de attesterande organens årliga granskningar när den övervakar att de utbetalande organen uppfyller kriterierna för godkännande, däribland bedrägeribekämpningsåtgärder (punkt 76). Under 2016 tillhandahöll kommissionen de attesterande organen riktlinjer om kriterierna för godkännande, men den gav ingen vägledning om de kontroller som de attesterande organen förväntades utföra med avseende på bedrägerier (punkt 77). Rapporterna från några av de attesterande organen innehöll få analyser av de utbetalande organens bedrägeribekämpningsåtgärder, men kommissionen begärde inte in ytterligare uppgifter från de attesterande organen i dessa fall (punkt 78).

112 Kommissionen har främjat användningen av ny teknik för att automatisera kontroller, som i fallet med ”kontroller genom övervakning” som baseras på satellitbilder (punkterna 83–86), och har utvecklat det egna riskbedömningsverktyget Arachne för att hjälpa medlemsstaterna att förebygga bedrägerier (punkterna 87–89). Medlemsstaterna har varit långsamma med att anamma denna teknik (punkterna 91 och 93). Artificiell intelligens och stordata kan användas för att bekämpa bedrägerier (punkterna 94–104), men medlemsstaterna har svårt att utnyttja dessa möjligheter (punkt 105) och kommissionen har börjat främja denna teknik.

Rekommendation 1 – Skaffa och sprid djupare insikter om bedrägeririsker och åtgärder inom GJP-utgifterna

Kommissionen bör göra följande:

1. Uppdatera riktlinjerna för de attesterande organen för att klargöra vilken roll de har i bedömningen av de utbetalande organens bedrägeribekämpningsåtgärder och kontrollera hur de attesterande organen följer riktlinjerna.
2. Se över hur de utbetalande organen genomför vägledningen när det gäller att kontrollera att de sökande har laglig rätt att nyttja marken och sprida bästa praxis för att hantera riskerna för olagligt ”markrofferi”.
3. På grundval av a) och b) uppdatera sin bedömning av hur utsatta olika utgiftsprogram är för bedrägeririsker och i hur stor utsträckning de bedrägeribekämpningsåtgärder som genomförs på medlemsstatsnivå kan upptäcka, förebygga och korrigera dessa risker samt vidta nödvändiga åtgärder för att minska centrala bedrägeririsker.

Måldatum för genomförande: 2023

Rekommendation 2 – Främja användningen av ny teknik för att förebygga och upptäcka bedrägerier i GJP-utgifterna

Kommissionen bör göra följande:

1. Stödja de utbetalande organen i användningen av ”kontroller genom övervakning” och det framtida ”arealövervakningssystemet” genom att identifiera flaskhalsar i användningen av ny teknik och utbyta bästa praxis och tekniska lösningar för hur dessa flaskhalsar ska undanröjas.
2. Främja användningen av verktyg för upptäckt av bedrägerier, såsom Arachne, bland de utbetalande organen och därigenom öka antalet medlemsstater som använder dem.
3. Utbyta bästa praxis med medlemsstaterna om användningen av artificiell intelligens och maskininlärning för att identifiera mönster som tyder på bedrägeri.

Måldatum för genomförande: 2024

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Joëlle Elvinger som ordförande, i Luxemburg den 4 maj 2022.

Bilagor

Bilaga I – Ägande av jordbruksmark (EU‑27, 2016)

Förkortningar

Afcos: sambandscentral för bedrägeribekämpning.

AMS: arealövervakningssystem.

Cocolaf: rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier.

COSO: Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.

Eppo: Europeiska åklagarmyndigheten.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

IACS: integrerat administrations- och kontrollsystem.

LPIS: system för identifiering av jordbruksskiften.

moms: mervärdesskatt.

Olaf: Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

PIF: skydd av EU:s ekonomiska intressen, från franska protection des intérêts financiers.

Ordförklaringar

Arachne-databasen: datautvinningsverktyg som tagits fram av kommissionen för att stödja förvaltande myndigheter och utbetalande organ i förvaltningen och kontrollen av ESI-fonderna.

arealövervakningssystem: teknik för systematisk observation, spårning och bedömning av jordbruksverksamhet med hjälp av satellitdata.

artificiell intelligens: en metod för att med hjälp av datorer simulera mänsklig intelligens genom förmågor som exempelvis inlärning och problemlösning.

attesterande organ: när det gäller jordbruksutgifter en offentlig eller privat enhet som utses av en medlemsstat för att varje år intyga att de utbetalande organens räkenskaper är tillförlitliga, att deras utbetalningar är lagliga och korrekta och att deras interna kontrollsystem fungerar som de ska.

bedrägeri: uppsåtlig och olaglig användning av vilseledande uppgifter för att uppnå materiella fördelar genom att beröva en annan part egendom eller pengar.

delad förvaltning: en metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen, till skillnad från vid direkt förvaltning, delegerar genomförandet av uppgifter till medlemsstaten men behåller det yttersta ansvaret.

digitalisering: övergången till att införliva och använda digital teknik och digitaliserad information för att göra processer och uppgifter enklare, snabbare, effektivare och/eller mer ekonomiska.

direktstöd: stöd, främst arealstöd, som betalas ut direkt till jordbrukare inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket.

fel: resultatet av en felaktig beräkning eller en oriktighet som uppstår på grund av bristande efterlevnad av krav i lagstiftning och kontrakt.

geospatial stödansökan: ett onlineverktyg för att lämna in arealbaserade ansökningar om jordbruksstöd.

handlingsplan: ett dokument som fastställer vilka åtgärder som ska vidtas för att uppnå ett visst mål.

integrerat administrations- och kontrollsystem: en EU-mekanism som medlemsstaterna använder för att förvalta och kontrollera betalningar till jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken.

konstaterat bedrägeri: en oriktighet som av domstol har fastställts vara bedrägeri.

kontroller genom övervakning: ett alternativ till kontroller på plats, med systematisk observation, spårning och bedömning av stödkriterier och skyldigheter med hjälp av satellitdata.

korruption: missbruk av offentlig makt, företagsmakt eller personlig makt för olaglig vinning.

landsbygdsutvecklingsprogram: en samling nationella eller regionala fleråriga mål och åtgärder som godkänts av kommissionen för genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik.

marknadsåtgärd: offentlig intervention på jordbruksmarknaderna för att minska effekterna av prisfall och strukturella svårigheter genom sektorspecifikt stöd (t.ex. till frukt och grönsaker, vin och skolmjölk).

maskininlärning: den process i vilken en it-applikation använder artificiell intelligens för att förbättra sin prestanda när det gäller en specifik uppgift.

misstänkt bedrägeri: en oriktighet som leder till ett administrativt eller rättsligt förfarande för att fastställa om den var uppsåtlig.

oriktighet: en överträdelse av EU:s (eller tillämpliga nationella) regler eller kontraktsskyldigheter.

revisionsförklaring: en förklaring som offentliggörs i revisionsrättens årsrapport med revisionsrättens revisionsuttalande om EU-räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas korrekthet.

rådgivande samordningskommittén för förebyggande av bedrägerier: Olafs organ som samordnar hur kommissionen och medlemsstaterna bekämpar bedrägerier riktade mot EU:s ekonomiska intressen.

röd flagga: riskindikator för att en transaktion eller annan verksamhet skulle kunna vara bedräglig.

sambandscentral för bedrägeribekämpning: organ som utsetts av varje medlemsstat för att underlätta samarbetet med Olaf.

små och medelstora företag: en definition av storleken på företag och andra organisationer som bygger på antal anställda och vissa ekonomiska kriterier; små företag har färre än 50 anställda och en årsomsättning eller balansomslutning som inte överstiger 10 miljoner euro; medelstora företag har färre än 250 anställda, en årsomsättning på högst 50 miljoner euro eller en balansomslutning på högst 43 miljoner euro.

stordata: behandling, insamling, lagring och analys av stora mängder ostrukturerade data för att kunna nå nya insikter med hjälp av den information som fås fram.

stödmottagare: en fysisk eller juridisk person som får ett bidrag eller lån från EU:s budget.

system för identifiering av jordbruksskiften: en databas över jordbruksmark i medlemsstaterna som används vid utbetalning av direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och vid kontroller av att jordbrukarnas betalningsansökningar uppfyller stödvillkoren.

systemet för hantering av oriktigheter: en applikation som medlemsstaterna använder för att rapportera oriktigheter, däribland misstänkta bedrägerier, till Olaf. 

utbetalande organ: ett organ som godkänns av en medlemsstat för att förvalta och kontrollera EU:s jordbruksutgifter.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Vi som arbetat med revisionen

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I, hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Joëlle Elvinger är ordförande. Revisionsarbetet leddes inledningsvis av ledamoten João Figueiredo, och sedan av ledamoten Nikolaos Milionis, med stöd av Paula Betencourt och Kristian Sniter, (kanslichefer), Matteo Tartaggia (attaché), Richard Hardy (förstachef), Michela Lanzutti (uppgiftsansvarig) och Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Adrien Meric och Milan Šmíd (revisorer). Marika Meisenzahl bidrog med grafiskt stöd.

 

Från vänster: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzutti, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievre, Jan Machán och Marika Meisenzahl.

Slutnoter

¹ Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 (”PIF-direktivet”). Förkortningen PIF kommer från franskans protection des intérêts financiers och gäller skyddet av EU:s finansiella intressen.

² Se t.ex. Association of Certified Fraud Examiners.

³ PIF-rapporterna finns på engelska på kommissionens webbplats.

⁴ Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Estland, Grekland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Italien, Cypern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Österrike, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien och Finland.

⁵ Artikel 7.3 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 och bilaga I till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014.

⁶ Särskild rapport 01/2019 Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras och särskild rapport 06/2019 Bekämpning av bedrägeri i EU:s sammanhållningsutgifter: förvaltande myndigheter måste bli bättre på upptäckt, motåtgärder och samordning.

⁷ Punkterna 6.34–6.41 och 6.44 i årsrapporten för 2019.

⁸ Bilaga 1 i kommissionens PIF-rapport för 2020, (COM(2021) 578).

⁹ Punkterna 23–28 i särskild rapport 01/2019 Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras och punkterna 47–57 i särskild rapport 06/2019 Bekämpning av bedrägeri i EU:s sammanhållningsutgifter: förvaltande myndigheter måste bli bättre på upptäckt, motåtgärder och samordning.

¹⁰ Punkt 7.3.1 i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings strategi mot bedrägerier, version 4.0 – Ares(2020)5099349.

¹¹ Punkterna 6.35 och 6.36 i årsrapporten för 2019.

¹² Exempel 1 i bilaga 7.3 till årsrapporten för 2016.

¹³ Ruta 7.3 i årsrapporten för 2018.

¹⁴ Olafs rapport för 2018, s. 28.

¹⁵ Ruta 7.6 i årsrapporten för 2017.

¹⁶ Ärende som rapporterats i systemet för hantering av oriktigheter.

¹⁷ Transaktion som granskades i samband med revisionsförklaringen för 2016.

¹⁸ Artiklarna 33.1 och 36.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013.

¹⁹ Europaparlamentet, Extent of farmland grabbing in the EU, s. 15, och Transnational Institute (TNI)-European Coordination Via Campesina (ECVC), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, s. 16.

²⁰ Europaparlamentet, Addressing the Human Rights Impacts of 'Land Grabbing'.

²¹ Europaparlamentet, Extent of farmland grabbing in the EU.

²² Olafs rapport för 2017, s. 20.

²³ Pressmeddelande från Olaf, nr 03/2021.

²⁴ Domstolens dom av den 17 december 2020. WQ mot Land Berlin. Mål C-216/19, punkt 34.

²⁵ Artiklarna 58.2 och 59.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013.

²⁶ Domstolens dom av den 24 juni 2010 i mål C-375/08, Luigi Pontini m.fl., punkt 90.

²⁷ Artikel 15.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 och domstolens dom i mål C-216/19, punkterna 42 och 43.

²⁸ Domstolens dom i mål C-216/19, punkt 45.

²⁹ Meddelande från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling om kravet på ”stödberättigande hektar som jordbrukaren förfogar över” (DS/CDP/2021/08).

³⁰ Olafs rapport för 2018, s. 27.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, s. ix.

³² GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings strategi mot bedrägerier, version 4.0 – Ares(2020)5099349, s. 22.

³³ Bilaga I till förordning (EU) nr 907/2014.

³⁴ Svar från kommissionsledamoten på parlamentsfråga P-004224/2020 av den 27 augusti 2020.

³⁵ Punkterna 11, 12 och 16–18 i särskild rapport 04/2020.

³⁶ Punkterna 17 och 18 i särskild rapport 04/2020.

³⁷ Artikel 59.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116.

³⁸ Uttalanden om förordning (EU) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ Punkt 82 i särskild rapport 04/2020.

⁴⁰ GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport för 2020, bilaga 2, s. 25 (resultatindikator 3.5).

⁴¹ Utbetalande organ i Estland, Kroatien, Italien, Litauen, Rumänien, Slovenien och Slovakien.

⁴² Utbetalande organ i Grekland och Spanien (tre).

⁴³ Utbetalande organ i Belgien, Bulgarien, Spanien (två), Frankrike, Italien, Luxemburg, Polen, Portugal och Sverige.

⁴⁴ The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds.

⁴⁵ Requirements for a single database of beneficiaries.

⁴⁶ Kommissionens PIF-rapport för 2020, s. 44.

⁴⁷ Artikel 69.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060.

⁴⁸ Artikel 59.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8025-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/126138	QJ-AB-22-011-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-8008-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/027594	QJ-AB-22-011-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (https://data.europa.eu/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.