Reakce Komise na podvody ve společné zemědělské politice – Je načase se jimi zabývat hlouběji

Shrnutí

I Výdaje na společnou zemědělskou politiku (SZP) podporují zemědělství a rozvoj venkova v EU prostřednictvím:

• přímých plateb zemědělcům, obecně na základě plochy zemědělské půdy, kterou příjemci mají k dispozici,
• zemědělských tržních opatření, která mají pomoci zemědělským odvětvím EU přizpůsobit se změnám na trhu,
• celostátních a regionálních programů rozvoje venkova členských států podporujících sociální a hospodářský rozvoj ve venkovských oblastech a poskytujících podporu na základě kritérií souvisejících s životním prostředím a klimatem.

II V letech 2018–2020 činily přímé platby v EU‑27 v průměru 38,5 miliardy EUR ročně. Tržní opatření dosahovala v průměru 2,7 miliardy EUR a výdaje na rozvoj venkova 13,1 miliardy EUR.

III Podvody poškozují finanční zájmy EU a brání tomu, aby se pomocí zdrojů EU dosahovalo cílů jednotlivých politik. Očekáváme, že naše zpráva pomůže Komisi a členským státům rozvíjet jejich kapacity pro boj proti podvodům v rámci nové společné zemědělské politiky na období 2023–2027.

IV Před podvody chrání financování SZP různé subjekty na úrovni EU i na vnitrostátní úrovni. Při auditu jsme prověřovali, zda Komise přijala vhodná opatření proti podvodům ve výdajích na SZP tím, že posoudila rizika podvodů spojená s platebními režimy SZP, a zda identifikovala rizika podvodů, která mají dopad na výdaje SZP, a náležitě na ně reagovala.

V Zjistili jsme, že Komise sice reagovala na případy podvodů ve výdajích na SZP, ale nebyla dostatečně aktivní při řešení dopadu rizika nelegálního „zabírání půdy“ na platby v rámci SZP, při monitorování opatření členských států proti podvodům a při využívání potenciálu nových technologií.

VI Rizika podvodů se v jednotlivých režimech plateb v rámci SZP liší. V této zprávě předkládáme přehled rizik podvodů, která mají dopad na různé režimy plateb SZP. Identifikovali jsme rizika spojená s tím, že příjemci zastírají porušení podmínek způsobilosti, se složitostí financovaných opatření a s nezákonnými formami „zabírání půdy“.

VII Komise vyhodnotila rizika podvodů ve výdajích na SZP a jako nejrizikovější uznala investiční opatření pro rozvoj venkova a některá tržní opatření. V nedávné době vydala určité pokyny pro platební agentury týkající se „zabírání půdy“ a pojmu „půda, kterou má zemědělec k dispozici“.

VIII Komise poskytla členským státům pokyny k otázkám souvisejícím s podvody. Většina platebních agentur tyto pokyny ocenila, některé se však domnívaly, že mohly obsahovat praktičtější příklady. Poslední analýza rizika podvodů v rámci SZP, kterou provedla Komise, pochází z roku 2016 a Komise plánuje provést novou analýzu před tím, než v lednu 2023 vstoupí v platnost nová SZP.

IX Komise provádí u platebních agentur akreditaci a kontroly souladu s předpisy, aby posoudila jejich kontrolní systémy, přičemž tyto kontroly se mohou týkat i opatření k boji proti podvodům. Komise se spoléhá na každoroční přezkumy prováděné certifikačními orgány, při nichž sleduje, zda platební agentury dodržují svá akreditační kritéria (včetně opatření proti podvodům). Některé zprávy certifikačních orgánů obsahovaly jen nedostatečnou analýzu opatření platebních agentur proti podvodům. Komise však v těchto případech od daných certifikačních orgánů nevyžadovala, aby poskytly další podrobné údaje.

X Komise podporovala používání nových technologií k automatizaci kontrol, jako je tomu v případě kontrol prostřednictvím sledování, které monitorují celou populaci příjemců podpory v rámci daného režimu, a vyvinula svůj vlastní nástroj pro hodnocení rizik Arachne, aby podpořila členské státy při předcházení podvodům. Používání těchto technologií je dobrovolné a členské státy reagují pomalým tempem. Umělá inteligence a data velkého objemu mají potenciál v boji proti podvodům, ale členské státy se při využívání těchto příležitostí potýkají s problémy a Komise tyto technologie teprve začíná propagovat.

XI Předkládáme Komisi doporučení, aby mohla získat a sdílet hlubší přehled o rizicích podvodů a opatřeních ve výdajích na SZP na ochranu finančních zájmů EU a podporovat využívání nových technologií při předcházení podvodům a jejich odhalování.

Úvod

Společná zemědělská politika (SZP)

01 Výdaje na SZP podporují zemědělství a rozvoj venkova v EU prostřednictvím:

• přímých plateb zemědělcům, které jsou plně financovány z rozpočtu EU a obecně vycházejí z plochy zemědělské půdy, jež mají příjemci k dispozici;
• zemědělských tržních opatření, která se rovněž plně financují z rozpočtu EU, s výjimkou některých opatření spolufinancovaných členskými státy. Mezi tržní opatření patří podpora veřejného a soukromého skladování zemědělských produktů v případě narušení trhu, dále režimy podpory pro jednotlivá odvětví (např. v odvětví vína nebo ovoce a zeleniny) a náhrada nákladů na podporu prodeje zemědělských produktů EU;
• celostátních a regionálních programů rozvoje venkova členských států, spolufinancovaných z rozpočtu EU a členských států, které zahrnují jak úhradu projektových nákladů, tak platby podle plochy zemědělské půdy nebo počtu zvířat, které příjemci mají.

02 V letech 2018–2020 činily přímé platby v EU‑27 v průměru 38,5 miliardy EUR ročně. Tržní opatření dosahovala v průměru 2,7 miliardy EUR a výdaje na rozvoj venkova 13,1 miliardy EUR.

03 Zemědělské odvětví EU vykazuje značné rozdíly, pokud jde o typy příjemců, velikost zemědělských podniků a způsoby držení zemědělské půdy. Z tohoto důvodu je obtížné vytvořit pravidla a kontrolní systémy, které by vyhovovaly všem scénářům.

04 Příjemci SZP sahají od soukromých osob až po družstva, podniky a subjekty veřejného sektoru. V rozpočtovém roce 2020 obdrželo přímé platby přibližně 6,2 milionu příjemců, 3,5 milionu (obvykle také příjemci přímých plateb) obdrželo platby v rámci opatření pro rozvoj venkova a 102 000 obdrželo podporu na tržní opatření.

05 Většina příjemců SZP dostává méně než 10 000 EUR ročně: jejich podíl se sice snižuje, ale tato skupina stále představuje více než 80 % příjemců (viz obrázek 1).

06 Co se týče struktury zemědělských podniků, 67 % zemědělských podniků v EU má méně než 5 hektarů, zatímco 3 % mají více než 100 hektarů. Situace se v jednotlivých členských státech liší. Například na Maltě a v Rumunsku obhospodařuje více než 90 % zemědělských podniků plochu nižší než 5 hektarů, zatímco v Dánsku a Finsku do této kategorie spadají pouze 4 % zemědělských podniků.

07 Liší se i rozdělení zemědělské půdy. Na Slovensku má 9 % zemědělských podniků plochu větší než 100 hektarů a připadá na ně celkově 89 % zemědělské plochy v zemi, zatímco ve Slovinsku na takto velké zemědělské podniky připadá pouze 7 % zemědělské půdy. Na obrázku 2 je zachycena situace na úrovni EU, ve třech vybraných členských státech (viz bod 26) a ve dvou členských státech na okraji spektra.

08 Pokud jde o držení zemědělské půdy, 82 % polských zemědělců půdu vlastní, zatímco 78 % maltských zemědělců si ji pronajímá, a v Řecku jedna třetina zemědělské plochy připadá na veřejné pozemky (viz příloha I).

Ochrana rozpočtu SZP proti podvodům

09 Právní předpisy EU¹ definují podvod poškozující finanční zájmy EU jako úmyslné porušení předpisů (jednání nebo opomenutí), které poškozuje nebo by mohlo poškodit rozpočet EU, a to:

• použitím nebo předložením nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo podkladů,
• neposkytnutím informace v rozporu se zvláštní povinností nebo
• nesprávným použitím prostředků za jiným účelem, než pro který byly původně přiděleny.

10 Klíčovým rozlišovacím faktorem mezi podvodem a nesrovnalostmi je pojem úmyslu. Nesrovnalost může být důsledkem nesprávného výkladu předpisu, zatímco podvod je důsledkem úmyslného porušení předpisu.

11 Podvod lze kategorizovat jako „interní“ nebo „extern퓲. V kontextu SZP:

• interních podvodů se mohou dopustit zaměstnanci veřejných orgánů, kteří se podílejí na správě finančních prostředků SZP, nebo zaměstnanci orgánů či institucí EU. Mohou jimi být neohlášené střety zájmů, porušení profesního tajemství nebo pasivní korupce;
• externími podvody se rozumí podvody, jichž se dopustili příjemci finančních prostředků v rámci SZP. Příkladem jsou podvody v oblasti zadávání veřejných zakázek (např. tajná ujednání mezi uchazeči, neoprávněné nebo fiktivní subdodávky, aktivní korupce), padělání dokumentů, inflace nákladů nebo skrývání vazeb mezi společnostmi.

12 Podvody poškozují finanční zájmy EU a brání tomu, aby zdroje EU dosahovaly cílů příslušné politiky. Účinný boj proti podvodům vyžaduje komplexní rámec pro řízení rizik, jehož součástí je celý cyklus boje proti podvodům v oblasti prevence, jejich odhalování a reakce na podvody (viz obrázek 3).

Financování SZP před podvody chrání různé subjekty

13 V rámci Komise:

• Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ AGRI) sdílí řízení SZP s akreditovanými platebními agenturami v členských státech, přičemž zůstává v konečném důsledku odpovědné za tuto politiku. GŘ AGRI získává jistotu o fungování řídicích a kontrolních systémů členských států;
• Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) provádí správní vyšetřování nezákonných činností, které mají nepříznivý dopad na rozpočet EU, a případů vážného porušení povinností v orgánech EU. Úřad OLAF provozuje systém pro řízení nesrovnalostí (IMS), který obsahuje údaje předložené členskými státy o nesrovnalostech a podvodech ve výdajích EU. OLAF analyzuje údaje poskytnuté členskými státy a zveřejňuje „výroční zprávu Komise o ochraně finančních zájmů Evropské unie – boj proti podvodům“ (dále také „zpráva PIF“)³. Úřad OLAF hraje při vytváření politiky EU pro boj proti podvodům ústřední úlohu.

14 V červnu 2021 zahájil svou činnost úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) jako nezávislý veřejný žalobce EU. Úřad evropského veřejného žalobce má pravomoc vyšetřovat a stíhat trestné činy ohrožující rozpočet EU, jako jsou podvody a korupce, a předkládat takové případy příslušným soudům 22 členských států, které se na činnosti Úřadu evropského veřejného žalobce podílejí⁴.

15 Členské státy jsou povinny přijmout opatření k prevenci, odhalování a nápravě podvodů a jiných nesrovnalostí a chránit finanční zájmy EU stejným způsobem jako své vlastní finanční zájmy. Případy nesrovnalostí a podvodů přesahující 10 000 EUR musí oznamovat Komisi prostřednictvím systému IMS.

16 V rámci akreditačních kritérií jsou platební agentury povinny zavést činnosti vnitřní kontroly zaměřené na předcházení podvodům a jejich odhalování (viz rámeček 1). Ředitelé platebních agentur předkládají Komisi výroční prohlášení řídícího subjektu o řádném fungování systémů vnitřní kontroly, v němž jsou povinni potvrdit, že jsou zavedena účinná a přiměřená opatření proti podvodům, která zohledňují zjištěná rizika⁵.

17 Platební agentury sice nejsou odpovědné za vyšetřování podvodů, měly by však přijímat opatření k předcházení podvodům a jejich odhalování a spolupracovat s donucovacími orgány provádějícími vyšetřování.

18 Certifikační orgány určené členskými státy přezkoumávají každoročně vnitřní kontrolní systémy platebních agentur a jejich soulad s akreditačními kritérii. Každoročně také vydávají výrok o legalitě a správnosti výdajů.

19 Na obrázku 4 je znázorněna úloha a odpovědnost hlavních subjektů, jejichž úkolem je boj proti podvodům v rámci SZP.

20 V souladu s auditorskými standardy je i EÚD ostražitý vůči rizikům podvodů. Zejména pak:

• při plánování a provádění auditů bereme v úvahu riziko podvodu,
• případy podezření z podvodu oznamujeme úřadu OLAF a Úřadu evropského veřejného žalobce,
• nedávno jsme zveřejnili dvě zvláštní zprávy o boji proti podvodům ve výdajích EU⁶ a v rámci naší práce pro účely prohlášení o věrohodnosti za rok 2019 jsme zkoumali politiky a postupy Komise v oblasti boje proti podvodům v souvislosti s výdaji na SZP⁷.

Členské státy podávají Komisi zprávy o míře podvodů, které odhalily ve výdajích na SZP

21 Zpráva Komise o ochraně finančních zájmů poskytuje přehled podvodů ve výdajích na SZP, pokud jde o počet oznámených případů a finanční částky, a doplňuje statistické údaje o související analýzy. V letech 2016 až 2020 na SZP připadalo 11 % podvodných částek oznámených v systému IMS, zatímco politika soudržnosti představovala 86 % celkové částky (viz tabulka 1).

22 Finanční dopad nahlášených nesrovnalostí podvodného charakteru pro SZP je obecně nízký: v letech 2016–2020 činila příslušná částka 0,09 % celkových plateb SZP. Obrázek 5 znázorňuje míru odhalení podvodů, tj. poměr mezi nahlášenými částkami případů podvodu (podezření a zjištěné případy) a platbami pro různé složky SZP.

23 Jak je však vysvětleno ve zprávě o ochraně finančních zájmů za roku 2020⁸, počet nahlášených nesrovnalostí podvodného charakteru – a související částky – nejsou přímým ukazatelem míry podvodů s dopadem na rozpočet EU, ale spíše úsilí členských států v boji proti podvodům a jiným protiprávním činnostem poškozujícím finanční zájmy EU. Při svých předchozích auditech jsme zjistili, že tyto údaje neposkytují úplný obraz o odhalené míře podvodů ve výdajích EU⁹.

Rozsah a koncepce auditu

24 Při auditu jsme prověřovali vzorce podvodů v platebních režimech SZP. Posuzovali jsme, zda Komise řádně identifikovala rizika podvodů ovlivňující výdaje SZP a zda na tato rizika odpovídajícím způsobem reagovala.

25 Zabývali jsme se opatřeními financovanými SZP v rámci sdíleného řízení (přímé platby, tržní opatření a rozvoj venkova) a zkoumali jsme přitom údaje z programových období 2007–2013 a 2014–2020. Neprověřovali jsme výdaje na SZP v rámci přímého řízení (přibližně 0,8 % výdajů na SZP) a nezabývali jsme se ani střetem zájmů, který je předmětem zvláštní zprávy EÚD, již plánujeme zveřejnit v roce 2022. Úřad evropského veřejného žalobce, který začal fungovat v červnu 2021, nebyl do rozsahu našeho auditu zahrnut.

26 Důkazní informace jsme získali na základě:

• dokumentárních přezkumů a videokonferencí v úřadu OLAF a v Generálním ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova;
• dokumentárních přezkumů ve třech členských státech (Francii, Itálii a Slovensku). Jejich výběr vycházel z ukazatelů týkajících se podvodů, koncentrace půdy a částek financování;
• průzkumů adresovaných nejvyšším kontrolním institucím tří vybraných členských států a platebním agenturám, koordinačním službám pro boj proti podvodům a certifikačním orgánům ve všech 27 členských státech. Průzkum se týkal rizik podvodů, opatření proti podvodům a kontrol zavedených v členských státech. Na náš průzkum odpověděly služby AFCOS a platební agentury z 23 členských států a certifikační orgány ze 13 členských států;
• analýzy údajů získaných ze systému IMS a z datových souborů statistického úřadu EU (Eurostat).

27 Předpokládáme, že naše zpráva pomůže Komisi a členským státům rozvíjet jejich kapacity pro boj proti podvodům v rámci nové společné zemědělské politiky na období 2023–2027.

Připomínky

Riziko podvodů se v jednotlivých režimech plateb v rámci SZP liší

28 Při navrhování legislativních aktů je Komise odpovědná za to, aby koncepce a pravidla různých režimů podpory SZP zohledňovaly přirozené riziko podvodů¹⁰.

29 Posuzovali jsme expozici vůči riziku podvodů u hlavních kategorií výdajů na SZP. Zohlednili jsme výsledky našich předchozích auditů, jakož i případy nahlášené v systému IMS a také vyšetřování úřadu OLAF.

30 Naše práce v rámci prohlášení o věrohodnosti ukázala, že na riziko chyb mají dopad složitost pravidel a způsob vyplácení finančních prostředků EU. Ve výroční zprávě za rok 2019¹¹ jsme uvedli, že riziko podvodů je rovněž větší ve výdajových oblastech, na které se vztahují složitější podmínky způsobilosti (viz obrázek 6).

Někteří příjemci zatajují porušení podmínek způsobilosti

31 Některé režimy plateb v rámci SZP zaměřené na podporu konkrétních kategorií příjemců se ukázaly jako náchylné k podvodům, neboť někteří žadatelé nezveřejňují příslušné informace nebo uměle vytvářejí podmínky pro splnění kritérií způsobilosti a neoprávněně čerpají podporu ze SZP.

32 Jednou z priorit EU v oblasti rozvoje venkova je usnadnění diverzifikace, zakládání a rozvoje malých a středních podniků. Aby bylo možné určit, zda je příjemce způsobilý jako malý nebo střední podnik, je nezbytné zveřejnit spolehlivé informace o počtu zaměstnanců, ročním obratu a roční rozvaze, a také zveřejnit informace o propojených společnostech.

33 V rámci práce na prohlášení o věrohodnosti jsme zjistili případy příjemců, kteří nezveřejnili své vazby na jiné společnosti. Tyto případy rovněž vyšetřoval úřad OLAF (viz příklady v rámečku 2).

34 SZP usiluje o podporu generační obměny v zemědělství tím, že poskytuje dodatečné finanční prostředky osobám, které splňují kritéria „mladých zemědělců“. Aby byli zemědělci způsobilí pro tuto podporu, nesmí být při podání žádosti o podporu starší 40 let a musí poprvé založit zemědělský podnik jako vedoucí podniku.

35 Mladý zemědělec může založit zemědělský podnik sám nebo společně s jinými zemědělci bez ohledu na právní formu. V případě právnických osob však musí mladý zemědělec vykonávat účinnou a dlouhodobou kontrolu nad subjektem, pokud jde o rozhodnutí týkající se řízení, výnosů a finančních rizik.

36 Členské státy mohou pro mladé zemědělce, kteří dostávají podporu na zahájení podnikatelské činnosti v rámci rozvoje venkova, stanovit přísnější pravidla. Například ve Francii vnitrostátní pravidla způsobilosti vyžadují, aby příjmy mladých zemědělců pocházely hlavně ze zemědělských činností. V systému IMS některé případy ukázaly, že když nový zemědělský podnik nevytvořil očekávaný obrat, našli si mladí zemědělci jiná pracovní místa (někdy na plný úvazek), aby zvýšili svůj příjem, a stali se tak nezpůsobilými pro podporu. Jiné případy ukázaly, že příjemci nebyli vedoucími zemědělského podniku, ani v něm ve skutečnosti nepracovali.

37 Takové případy lze považovat za podvod, pokud příjemce, který nesplňuje podmínky způsobilosti, předloží nepravdivé nebo neúplné informace, aby zkreslil svou skutečnou situaci.

38 V některých případech mohou příjemci falšovat dokumenty nebo předstírat činnosti, aby byli způsobilí pro podporu v rámci SZP (viz rámeček 3).

Rizika podvodů se zvýšila v důsledku složitosti projektů

39 V rámci tržních opatření je z programů na podporu vína financována řada opatření, která podléhají různým podmínkám způsobilosti, jako je restrukturalizace a přeměna vinic, pojištění sklizně, investice do podniků, inovace pro vývoj nových produktů, postupů a technologií a propagace v zemích mimo EU.

40 Obzvláště rizikové jsou propagační akce ve třetích zemích. Tyto činnosti může být náročné ověřovat, a to z důvodu:

• přechodné a nehmotné povahy mnoha propagačních činností (např. vztahů s veřejností),
• skutečnosti, že kontroly na místě v zemích mimo EU jsou vzácné,
• toho, že většina propagačních akcí je zadávána subdodavatelům, zejména pokud se uskutečňují v jiných zemích, než je země příjemce.

41 Příklad zjištěný při naší práci v rámci prohlášení o věrohodnosti je uveden v rámečku 4.

Přímé platby a „zabírání půdy“

42 Aby získali přímé platby na plochu, musí příjemci vykázat počet hektarů, na něž lze poskytnout podporu, „které mají k dispozici“¹⁸. To znamená, že příjemci musí mít pro žádost o podporu na půdu řádný právní základ.

43 Přímé platby jsou spojeny s termínem „zabírání půdy“, ačkoli tento pojem je sporný (viz rámeček 5).

44 V odpovědi na náš průzkum téměř 60 % platebních agentur uvedlo, že „zabírání půdy“ nepovažují za ukazatel rizika. Pět platebních agentur v jednom členském státě spojovalo „zabírání půdy“ se situací, kdy příjemci předkládají způsobilé žádosti, aniž by měli pro nárok na půdu právní základ.

Stávající kontroly přispěly ke snížení rizika chyb

45 Hlavním nástrojem řízení pro kontrolu způsobilosti přímých plateb je integrovaný administrativní a kontrolní systém (IACS), jehož součástí je systém evidence půdy (LPIS).

46 IACS propojuje databáze zemědělských podniků, žádostí o podporu, zemědělských pozemků a registrů zvířat, které platební agentury používají pro administrativní křížové kontroly všech žádostí o podporu. LPIS je geografický informační systém obsahující soubory prostorových dat z více zdrojů, které společně tvoří evidenci zemědělských ploch v členských státech.

47 Jak potvrzuje naše práce v rámci prohlášení o věrohodnosti, systémy IACS a zejména LPIS tvoří účinný řídicí a kontrolní systém, který zajišťuje, aby platby přímé podpory jako celek nebyly zatíženy významnou (materiální) mírou chyb.

48 Ke snížení míry chyb přispělo rovněž zavedení geoprostorové žádosti o podporu (GSAA), která zemědělcům umožňuje podávat žádosti o platbu on-line, v systému IACS a skutečnost, že platební agentury provádějí předběžné křížové kontroly žádostí zemědělců o podporu.

Některé situace jsou k „zabírání půdy“ náchylnější

49 Vzhledem k tomu, že IACS-LPIS ztěžuje nadhodnocení způsobilé plochy (např. prostřednictvím dvojích žádostí nebo žádostí o nezemědělskou půdu), podvodníci se snaží získat zemědělskou půdu nezákonně a poté požádat o podporu (viz obrázek 7).

50 Při vyšetřování prováděných úřadem OLAF a vnitrostátními orgány bylo zjištěno, že zemědělské plochy, které jsou nejvíce náchylné k tomuto typu podvodné činnosti, jsou půda ve veřejném vlastnictví nebo soukromá půda s nejasným vlastnictvím (viz rámeček 6 a rámeček 7).

51 Podvodníci, kteří nezákonně vykazují půdu pro podporu formou přímých plateb, mohou předkládat padělané doklady a uchylovat se k trestné činnosti, jako je vydírání a tajná ujednání s úředníky (interní podvod). Příklad je uveden v rámečku 6.

52 Podvodníci mohou rovněž využívat nedostatků v kontrolách členských států (viz rámeček 7).

Soudní dvůr a Komise nedávno objasnily pravidla pro kontroly právního základu pro využívání půdy

53 Právní předpisy v oblasti SZP nedefinují pojem „půda, kterou má zemědělec k dispozici“, ani nepožadují, aby zemědělci při podání žádosti o podporu prokázali své právo půdu využívat²⁴. Pro tuto oblast platí vnitrostátní předpisy týkající se vlastnictví, nájmu či jiných forem právního titulu k půdě.

54 Členské státy musí provádět kontroly všech žádostí s cílem předcházet nesrovnalostem a tyto nesrovnalosti napravovat a získat zpět neoprávněné platby²⁵ a za tímto účelem mohou požadovat, aby žadatel předložil platný právní titul dokládající jeho právo užívat půdu²⁶, zejména pak v případě pochybností.

55 Kontroly právního titulu zemědělců využívat půdu, na kterou byla podána žádost o podporu, se v jednotlivých členských státech liší. Podle výsledků našeho průzkumu právní titul ve všech případech kontroluje osm platebních agentur ve dvou členských státech. Devět ze 47 platebních agentur, které odpověděly na náš průzkum, uvedlo, že kontroly provádějí pouze v případě překrývajících se žádostí, zatímco zbývající platební agentury provádějí cílené kontroly i v jiných situacích, například:

•  v případě půdy, na kterou byla podána žádost poprvé nebo která je ve vlastnictví veřejného subjektu,
•  v případě pochybností vzniklých při správních kontrolách nebo návštěvách v terénu.

56 Pokud o půdu žádá více než jedna osoba a tyto osoby tvrdí, že mají právní základ pro uplatnění nároku, použije se zásada „rozhodovací pravomoci“, pokud jde o výhody a finanční rizika, která nese zemědělec²⁷. Nedávný rozsudek Evropského soudního dvora přinesl určitá upřesnění k daným otázkám, přičemž upozornil na význam toho, zda má žadatel pozemek k dispozici zákonně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud o půdu žádá vlastník i třetí strana, která pozemek používá bez právního základu, má se za to, že ji má k dispozici vlastník²⁸.

57 V návaznosti na tento rozsudek vydala Komise v červnu 2021 pokyny pro členské státy²⁹. Pokyny vysvětlují, že aby příjemce měl k dispozici půdu zákonným způsobem, musí také zákonným způsobem získat právo k jejímu užívání. Pokyny rovněž uvádějí, že členské státy mohou koncipovat své vlastní kontroly, ale že tyto kontroly musí účinně předcházet nesrovnalostem a napravovat je a neměly by se omezovat na zdvojené žádosti.

Prostředky nárokované na půdu bez výkonu zemědělské činnosti

58 Podvodníci se mohou rovněž snažit získat půdu – legálním či nelegálním způsobem – pouze proto, aby získali přímé platby, aniž by prováděli zemědělskou činnost. Riziko je vyšší u některých pastvin a horských oblastí, kde je pro platební agentury obtížnější kontrolovat požadovanou zemědělskou činnost, jako je pastva (viz rámeček 8).

Naše hlášení případů podezření z podvodu

59 Během každoroční práce v rámci prohlášení o věrohodnosti zjišťujeme řadu potenciálně podvodných nesrovnalostí. Nemůžeme si však být jisti, že k podvodu skutečně došlo.

60 V letech 2018–2020 se celková míra chyb, kterou jsme vykázali u výdajů na „Přírodní zdroje“, snížila z 2,4 % na 2,0 % celkově vyplacené částky. Na SZP připadalo přibližně 97 % výdajů na „Přírodní zdroje“. V těchto letech jsme kontrolovali 698 plateb SZP a nalezli vyčíslitelné chyby ve 101 případech. V 17 z těchto případů jsme měli podezření, že by chyba mohla být spojena s podvodem.

61 Nemáme právo vyšetřovat podvody a 12 z těchto 17 případů jsme předali úřadu OLAF. U pěti zbývajících případů buď vyšetřování, nebo zpětné získávání prostředků již probíhalo nebo by nízká příslušná částka nesplňovala kritéria úřadu OLAF pro vyšetřování z důvodu proporcionality.

Komise přijala opatření proti podvodům ve výdajích na SZP, ale nebyla dostatečně proaktivní

62 Očekávali bychom, že Komise v zájmu boje proti podvodům přijme vhodná opatření, aby získala přehled o rizicích podvodů a podvodů ve výdajích na SZP, a bude na ně náležitě reagovat³¹.

63 V rámci své strategie pro boj proti podvodům³² přijalo GŘ AGRI opatření k posílení spolupráce s úřadem OLAF (pokud jde o hlášení případů úřadu OLAF a přijímání opatření v návaznosti na doporučení úřadu OLAF). Toto generální ředitelství také zajišťuje pro své zaměstnance školení a pokyny, poskytuje členským státům pokyny a zvyšuje povědomí o podvodech interně i externě.

64 Zkoumali jsme, zda Komise:

• provedla komplexní hodnocení rizika podvodů a sledovala vznik nových typů podvodů,
• poskytla vhodné pokyny a zvýšila informovanost členských států o zjištěných rizicích podvodů,
• náležitě monitorovala opatření členských států proti podvodům,
• prosazovala využívání nových technologií k posílení kontrolních systémů.

Komise identifikovala hlavní rizika podvodů a v nedávné době vydala určité pokyny týkající se „zabírání půdy“

65 Jedním ze strategických cílů stanovených ve strategii GŘ AGRI pro boj proti podvodům bylo „posílit vyhodnocování rizika podvodů“. GŘ AGRI informovalo o svých analýzách v jednotlivých verzích své strategie proti podvodům (viz tabulka 2). GŘ AGRI považovalo:

• za více riziková investiční opatření pro rozvoj venkova a některá tržní opatření (propagační akce a podpora organizací producentů),
• za méně rizikové přímé platby, ostatní platby na plochu a platby na zvířata.

66 Od roku 2014 se GŘ AGRI zavázalo sledovat vznikající typy podvodů. V roce 2016 provedlo rozsáhlou analýzu rizika podvodů a zavázalo se ji každoročně aktualizovat. Od roku 2017 se GŘ AGRI domnívá, že aktualizace jeho analýzy rizik není nutná, neboť se rizika nezměnila a ani nevyvstaly žádné nové vzorce podvodů. GŘ AGRI plánuje provést novou analýzu rizika podvodů před tím, než v lednu 2023 vstoupí v platnost nová SZP.

67 V letech 2017–2019 úřad OLAF vyšetřoval případy systematického zneužívání přímých plateb v Itálii, Francii a na Slovensku (viz rámeček 6, rámeček 7 a rámeček 8). GŘ AGRI nedoplnilo své vyhodnocení rizika podvodů tak, aby zahrnovalo i „zabírání půdy“, neboť je nepovažovalo za přímý podvod proti SZP.

68 Ve své strategii boje proti podvodům z roku 2020 popsalo GŘ AGRI „zabírání půdy“ jako nezákonné přisvojení zemědělské půdy, pro které podvodníci následně zákonným způsobem žádají o přímé platby. GŘ AGRI uvedlo, že strategie se týká rovněž rizik poškození dobré pověsti bez přímého dopadu na finanční zájmy EU, mezi něž může patřit také „zabírání půdy“ a jiné nepatřičné jednání. GŘ AGRI se v této souvislosti domnívá, že příčinou těchto jevů nejsou nedostatky v právních předpisech SZP, ale že se jedná o otázku právního státu v dotčených členských státech.

69 Jak jsme uvedli v rámečku 5, „zabírání půdy“ lze spojit s řadou podvodných praktik, jako je padělání dokumentů, nátlak, použití politického vlivu nebo využití informací zasvěcených osob, manipulace s postupy nebo placení úplatků. Podle pokynů Komise vycházejících z nedávné judikatury (viz bod 57) to znamená, že má-li mít příjemce k dispozici pozemek zákonným způsobem, musí zákonným způsobem získat i právo jej užívat. Je-li tedy podle vnitrostátních právních předpisů zjištěno, že takovéto právo bylo získáno použitím podvodných praktik, jsou příslušné platby nesprávné. V takových případech mohou platební agentury hrát určitou úlohu tím, že použijí údaje, které mají k dispozici, k identifikaci varovných signálů a budou spolupracovat s donucovacími orgány provádějícími vyšetřování.

Komise poskytla členským státům pokyny, některé platební agentury však uvedly, že by potřebovaly praktičtější poradenství

70 GŘ AGRI přijalo opatření zaměřená na zvýšení informovanosti členských států o otázkách souvisejících s podvody a poskytlo jim pokyny a ukazatele podvodů („varovné signály“). Tyto činnosti jsou shrnuty na obrázku 8.

71 V odpovědi na naše dotazy týkající se pokynů, které obdržely od Komise, se platební agentury zmínily o iniciativách GŘ AGRI, ale rovněž uvedly další zdroje informací:

• pokyny Komise pro boj proti podvodům týkající se evropských strukturálních a investičních fondů,
• výměnu informací v rámci Poradního výboru pro koordinaci boje proti podvodům (COCOLAF) a také v rámci vzdělávací sítě GŘ AGRI,
• „zprávy o ochraně finančních zájmů“ a další pokyny poskytnuté úřadem OLAF.

72 Většina dotázaných platebních agentur považovala pokyny Komise za užitečné, i když dvě z nich poznamenaly, že některé analýzy (např. ve zprávách o ochraně finančních zájmů) jsou zajímavé, ale příliš obecné na to, aby byly užitečné pro jejich každodenní práci. Sedm platebních agentur ocenilo příklady podvodů, které jim byly prezentovány během seminářů o boji proti podvodům. Dvě platební agentury se domnívaly, že pokyny by měly být doplněny o praktičtější příklady.

73 Obrázek 9 znázorňuje pokyny poskytnuté GŘ AGRI od roku 2012.

74 GŘ AGRI nevydalo po roce 2013 žádné pokyny k ukazatelům rizika podvodů („varovným signálům“), ačkoli stanovení dalších ukazatelů podvodů by pomohlo platebním agenturám při řízení jejich činnosti. Většina seminářů zaměřených na boj proti podvodům se konala mezi lety 2013 a 2018 a jejich konání bylo znovu zahájeno v roce 2021. Od roku 2020 členské státy a GŘ AGRI na zasedáních své vzdělávací sítě pravidelně debatovaly o opatřeních proti podvodům.

Komise monitoruje opatření proti podvodům prováděná členskými státy, její přehled však vykazuje nedostatky

75 Aby byla splněna akreditační kritéria týkající se podvodů stanovená v právních předpisech EU³³ (viz rámeček 1), Komise (GŘ AGRI) v roce 2014 doporučila platebním agenturám přijmout konkrétní opatření (viz rámeček 9).

76 Certifikační orgány v členských státech každoročně přezkoumávají, zda platební agentury dodržují akreditační kritéria, a rovněž jejich systémy vnitřní kontroly. Podle Komise by měly rovněž posoudit, jak členské státy realizují doporučená opatření proti podvodům (viz rámeček 9). Komise zkoumá výroční zprávy certifikačních orgánů a sleduje zjištěné nedostatky.

77 V roce 2016 poskytla Komise certifikačním orgánům pokyny týkající se akreditačních kritérií, jejichž součástí byl i oddíl věnovaný předcházení podvodům a jejich odhalování. Neposkytla však žádné pokyny ke kontrolám, které by měly certifikační orgány provádět.

78 Přezkoumali jsme zprávy certifikačních orgánů od roku 2018 do roku 2020 týkající se pěti platebních agentur. Tři certifikační orgány podávaly zprávy o svých kontrolách a vydaly doporučení, pokud zjistily nedostatky, zatímco zbývající dva certifikační orgány tyto informace do svých zpráv nezačlenily. Komise od těchto dvou certifikačních orgánů nevyžadovala, aby poskytly další podrobnosti.

79 Neúplný přezkum a podávání zpráv ze strany certifikačních orgánů může ohrozit jistotu ohledně kvality opatření proti podvodům zavedených v platebních agenturách. Na setkání s certifikačními orgány, které se konalo v listopadu 2021, Komise dále projednala jejich úlohu v této oblasti.

80 GŘ AGRI provádí kontroly souladu a akreditační kontroly, aby posoudilo kontrolní systémy platebních agentur, které se mohou týkat opatření k boji proti podvodům. Co se týče akreditačních kontrol, prověřovali jsme zprávy o akreditaci vypracované GŘ AGRI za námi vybrané členské státy a zjistili jsme, že:

• ve Francii u třech vybraných platebních agentur v poslední době neproběhly žádné akreditační kontroly,
• v Itálii bylo ve vybrané platební agentuře provedeno šetření v roce 2015 a 2019, které ale bylo zaměřeno na řízení dluhu, a nikoli na opatření k boji proti podvodům,
• na Slovensku se GŘ AGRI zaměřilo na opatření k boji proti podvodům (viz další bod a rámeček 10).

81 Ve zvláštních případech, kdy se Komise dozví o možném zneužití finančních prostředků, může být platební agentura podrobena hloubkovým kontrolám (viz obrázek 10 a rámeček 10).

Komise podporuje zavádění nových technologií, ty však nejsou dostatečně využívány

82 Komise podporuje využívání nových technologií při provádění správních kontrol prostřednictvím IACS. Rovněž podpořila používání kontrol prostřednictvím sledování a nástroje Arachne.

83 Od roku 2018 mohou platební agentury provádět kontroly prostřednictvím sledování. Při nich se pro ověření souladu s pravidly SZP využívají automatizované procesy pro prvky, které lze sledovat na základě údajů z družic. Platební agentury dosud využívaly kontroly prostřednictvím sledování především při posuzování žádostí o podporu na plochu v rámci režimů přímých plateb.

84 Platební agentury mohou porovnávat družicové údaje o druzích plodin a zemědělské činnosti s informacemi, které zemědělci uvedli v žádostech o podporu. Pokud lze všechna kritéria způsobilosti daného platebního režimu posoudit z vesmíru, umožňuje to platebním agenturám sledovat celý soubor pozemků, na které byla podána žádost, na dálku.

85 Nový přístup umožňuje platebním agenturám upozornit zemědělce na možné nedodržování předpisů během vegetačního období (například na povinnost, aby do určitého termínu pokosili pole). To zemědělcům poskytuje více příležitostí k opravě žádostí před jejich předložením a podporuje dodržování pravidel daného režimu³⁵.

86 Kontroly prostřednictvím sledování mohou snížit administrativní zátěž a zlepšit nákladovou efektivnost³⁶. Tím, že zajišťují pravidelné sledování zemědělské činnosti celého souboru příjemců, mají odrazující účinek a mohou napomoci identifikovat varovné signály potenciálních podvodů.

87 Od roku 2013 vyvíjí Komise vlastní nástroj IT na hodnocení rizik Arachne. Ten je členským státům k dispozici bezplatně a na dobrovolném základě. Arachne zpracovává a analyzuje údaje poskytnuté členskými státy o příjemcích, dodavatelích a dalších zúčastněných stranách v souvislosti s určitým projektem a porovnává údaje s informacemi z externích databází o společnostech a osobách spojených s těmito společnostmi. Díky tomu lze identifikovat projekty, příjemce a dodavatele, u nichž existuje riziko podvodu.

88 Nástroj Arachne, který byl původně vyvinut pro oblast výdajů na soudržnost, byl rozšířen na SZP na základě pilotního projektu zahájeného v únoru 2019, který se týkal projektů rozvoje venkova.

89 Právní předpisy upravující SZP od roku 2023³⁷ vyžadují, aby Komise tento nástroj zpřístupnila členským státům k dobrovolnému využití. Komise musí v roce 2025 zveřejnit hodnotící zprávu. Ve společném prohlášení se Rada a Evropský parlament zavázaly, že v návaznosti na hodnotící zprávu Komise posoudí návrh na povinné používání tohoto nástroje³⁸.

Zavádění těchto technologií členskými státy vyžaduje čas

90 Ve své zvláštní zprávě o využívání nových zobrazovacích technologií ke sledování SZP jsme Komisi doporučili, aby prosazovala kontroly prostřednictvím sledování jako klíčový kontrolní systém pro SZP³⁹ po roce 2020, a Komise se zavázala, že bude členským státům při rozvoji tohoto nového přístupu poskytovat podporu.

91 Na konci roku 2020 – tj. dva roky od zahájení činnosti nástroje – pokrývaly kontroly prostřednictvím sledování 5,7 % celkové plochy, na kterou byly vypláceny přímé platby⁴⁰. Podle odhadů Komise dosáhlo ke konci roku 2021 pokrytí této plochy 13,1 %.

92 V rámci nové SZP bude ve všech členských státech pro opatření týkající se plochy povinná automatická analýza pomocí satelitních údajů, prováděná prostřednictvím „systému sledování plochy“ (AMS). Komise očekává, že tento požadavek zvětší plochu, která bude satelitním monitorováním sledována.

93 Dva roky po zahájení pilotního projektu Arachne pro SZP ze 76 platebních agentur nahrálo údaje a nástroj do určité míry využívalo sedm⁴¹, čtyři platební agentury⁴² se nacházejí v testovacím režimu a deset⁴³ z nich zahájilo předběžné diskuse o využití nástroje. Jelikož je Arachne nástrojem pro hodnocení rizik založeným na vytěžování dat, jeho užitečnost závisí na tom, kolik údajů orgány členských států nahrávají a zda se používá.

Je třeba využít možností dalšího technologického rozvoje

94 Umělá inteligence může významně zlepšit pracovní nástroje a umožňuje odhalit vzorce u miliard datových polí. Nástroje pro vytěžování dat mohou zvýšit účinnost monitorovacích systémů a jejich schopnost odhalovat podvody a nesprávné nakládání s veřejnými prostředky.

Využití dat velkého objemu k určení skutečných majitelů

95 Zásadní význam pro zajištění odpovědnosti a pro kontroly s cílem předcházet korupci a podvodům mají požadavky na zveřejňování informací a podávání zpráv.

96 V květnu 2021 zveřejnil Evropský parlament studii⁴⁴, v níž analyzoval příjemce finančních prostředků ze SZP v letech 2018 a 2019 a z fondů soudržnosti v letech 2014 až 2020. Studie měla určit největší příjemce. Studie rozlišovala mezi „přímými příjemci“ – tj. přímými příjemci finančních prostředků EU – a „konečnými příjemci“ (skutečnými vlastníky), tj. právnickými nebo fyzickými osobami, které přímo či nepřímo kontrolují největší podíl v subjektu přímého příjemce. Studie zároveň poukázala na technické a právní obtíže při získávání komplexního přehledu konečných příjemců a částek obdržených finančních prostředků EU.

97 Ze zprávy vyplynulo, že veřejné subjekty, společnosti s ručením omezeným a další právnické osoby tvořily přibližně jednu desetinu přímých příjemců, ale v letech 2018–‍2019 obdržely více než třetinu všech prostředků SZP. Aby se překonala roztříštěnost a problémy při určování konečných příjemců finančních prostředků EU, navrhuje se ve zprávě vytvoření společné databáze EU, která by obsahovala všechny projekty financované jak ze SZP, tak z evropských strukturálních a investičních fondů. V září 2021 zveřejnil Evropský parlament studii o požadavcích na databázi jedinečných příjemců⁴⁵.

98 Společná databáze příjemců z EU by shromažďovala údaje o milionech hospodářských subjektů. Tato data velkého objemu by umožnila určit vzorce při rozdělování finančních prostředků a přispěla by k varování před potenciálními podvodnými situacemi.

99 Jak zdůraznila Komise ve své zprávě o ochraně finančních zájmů za rok 2020⁴⁶, pro boj proti podvodům má zásadní význam větší transparentnost ohledně příjemců (včetně dodavatelů, subdodavatelů a skutečných majitelů) veřejného (unijního i vnitrostátního) financování a také účinnější shromažďování a využívání údajů, které plně využívá příležitostí, jež nabízejí propojení informačních technologií, vytěžování dat a nástroje pro hodnocení rizik.

100 Nařízení o společných ustanoveních v oblasti soudržnosti na období 2021–‍2027⁴⁷ vyžaduje, aby členské státy shromažďovaly informace o skutečných majitelích příjemců finančních prostředků EU. Nové právní předpisy o SZP ukládají členským státům povinnost shromažďovat informace nezbytné k identifikaci příjemců, včetně identifikace skupiny, do níž jsou zapojeni, ale nestanovují toto pro informace o skutečných majitelích⁴⁸.

Využívání umělé inteligence pro zjišťování rizik podvodů

101 Komise doporučuje platebním agenturám, aby vytvořily registr ukazatelů rizika podvodů („varovné signály“). V odpovědi na náš průzkum poskytly platební agentury několik příkladů (obrázek 11).

102 Některé varovné signály, zejména ty, které se týkají přímých plateb, by mohly být začleněny přímo do databáze IACS. Italské orgány například hodlají do svého systému vložit údaje o pozemcích, které byly zabaveny nebo jsou předmětem soudního řízení, aby systém mohl vygenerovat varování.

103 K dalšímu automatizování kontrol a k upozorňování na varovné signály by mohly být využity techniky strojového učení. Platební agentura v Estonsku používá techniky strojového učení u satelitních snímků. Účelem je předcházet nesouladu s požadavky na sečení a odhalovat takové případy nesouladu. Platební agentura se domnívá, že tento systém zvýšil povědomí příjemců o tom, že její monitorovací činnost pokrývá 100 % pozemků, což má odrazující účinek a přispívá k předcházení nesrovnalostem a podvodům. Jiná platební agentura zavedla systém založený na algoritmu, který hledá ukazatele pozemků, u nichž existuje riziko neoprávněných žádostí. Platební agentura poté určí společnosti s významným počtem takových pozemků, u nichž může existovat zvýšené riziko nesrovnalostí a podvodů.

104 V Itálii má společná iniciativa vnitrostátní platební agentury a ministerstva vnitra za cíl vytvořit profilovací model, v němž budou určeny obce, kde je vysoká pravděpodobnost výskytu trestné činnosti. Tento model bude vycházet z vytěžování dat a interpretace snímků. Při zkoumání satelitních snímků dostupných v systému LPIS projekt analyzuje kvalitativní a kvantitativní odchylky územních prvků, které lze přičíst trestné činnosti, jako jsou nelegální skládky, úniky látek, slumy, nelegální stavby a opuštěné budovy. V projektu budou srovnány tyto informace s údaji o obcích, aby se tak mohly určit situace, kdy došlo k trestné činnosti nebo k ní může potenciálně dojít.

105 Umělá inteligence má velký potenciál, ale vyžaduje velké objemy dat v přístupném formátu a také propojení databází. V odpovědi na náš průzkum některé platební agentury zdůraznily překážky, které jim brání v přístupu k údajům, například to, že:

• výměně informací mezi různými subjekty a databázemi mohou bránit právní požadavky na bankovní tajemství nebo ochranu údajů,
• propojení databází a automatizace procesů a kontrol vyžadují zvláštní kapacitu a odborné znalosti v oblasti informačních technologií,
• rozvoj nezbytných kapacit v oblasti informačních technologií vyžaduje značné finanční investice, které mohou být nepřiměřené ve vztahu k výši finančních prostředků přidělených na některá opatření, malým členským státům nebo míře potenciálních podvodů.

Závěry a doporučení

106 Při auditu jsme prověřovali, zda Komise přijala vhodná opatření proti podvodům ve výdajích na společnou zemědělskou politiku (SZP). Posuzovali jsme vzorce podvodů v platebních režimech SZP. Prověřovali jsme, zda Komise identifikovala rizika podvodů, která mají dopad na výdaje SZP, a zda na ně náležitě reagovala.

107 Celkově jsme dospěli k závěru, že Komise sice reagovala na případy podvodů ve výdajích na SZP, ale nebyla dostatečně aktivní při řešení dopadu rizika nelegálního „zabírání půdy“ na platby v rámci SZP, při monitorování opatření členských států proti podvodům a ve využívání potenciálu nových technologií.

108 V zprávě překládáme přehled rizik podvodů s dopadem na SZP. Zjistili jsme rizika související s tím, že příjemci zastírají porušení podmínek způsobilosti (body 31–‍38), se složitostí financovaných opatření (body 39–41) a s nezákonnými formami „zabírání půdy“ (body 42–58).

109 Komise vyhodnotila rizika podvodů ve výdajích na SZP a jako nejrizikovější uznala investiční opatření pro rozvoj venkova a některá tržní opatření (bod 65). Komise provedla svou nejnovější analýzu rizika podvodů v rámci SZP v roce 2016. Novou analýzu plánuje před vstupem nové SZP v platnost v lednu 2023 (bod 66).

110 Komise poskytla členským státům pokyny k otázkám souvisejícím s podvody (bod 70) a většina platebních agentur tyto pokyny ocenila (bod 72). Od roku 2020 Komise jedná o opatřeních proti podvodům s členskými státy na pravidelných schůzkách (bod 74) a v roce 2021 vydala zvláštní pokyny ke kontrolám právního základu vykázané zemědělské půdy, jež musí platební agentury provádět (bod 57).

111 Akreditace platebních agentur a kontroly souladu s předpisy prováděné Komisí se mohou týkat opatření k boji proti podvodům (bod 80). Komise se spoléhá na každoroční přezkumy prováděné certifikačními orgány při sledování toho, zda platební agentury dodržují svá akreditační kritéria, včetně opatření proti podvodům (bod 76). V roce 2016 poskytla Komise certifikačním orgánům pokyny k akreditačním kritériím, neposkytla však žádné pokyny ke kontrolám, které by certifikační orgány měly provádět v souvislosti s podvody (bod 77). Zprávy některých certifikačních orgánů obsahovaly jen nedostatečnou analýzu opatření platebních agentur proti podvodům. Komise však v těchto případech od certifikačních orgánů nevyžadovala, aby poskytly další podrobné údaje (bod 78).

112 Komise podporuje používání nových technologií k automatizaci kontrol, jako je tomu v případě kontrol prostřednictvím sledování na základě satelitních snímků (body 83–86), a vyvinula svůj vlastní nástroj na hodnocení rizik Arachne na podporu členských států při předcházení podvodům (body 87–89). Členské státy tyto technologie zavádějí pomalým tempem (body 91 a 93). Umělá inteligence a data velkého objemu mají potenciál v boji proti podvodům (body 94–104), avšak členské státy se při využívání těchto příležitostí potýkají s problémy (bod 105) a Komise tyto technologie teprve začíná propagovat.

Doporučení 1 – Získávat a sdílet hlubší přehled o rizicích podvodů a opatřeních proti nim ve výdajích na SZP

Komise by měla:

1. aktualizovat pokyny pro certifikační orgány, které objasní jejich úlohu při posuzování opatření platebních agentur proti podvodům, a kontrolovat, jak se certifikační orgány těmito pokyny řídí;
2. přezkoumat, jak platební agentury provádějí pokyny ke kontrole toho, zda mají žadatelé k dispozici půdu v souladu s právními předpisy, a šířit osvědčené postupy zabývající se riziky nelegálního „zabírání půdy“;
3. na základě bodů a) a b) aktualizovat své posouzení toho, do jaké míry jsou různé výdajové režimy vystaveny riziku podvodů a do jaké míry jsou opatření proti podvodům prováděná na úrovni členských států schopna tato rizika odhalit, předcházet jim a napravovat je, a přijmout nezbytná opatření ke zmírnění hlavních rizik podvodů.

Cílové datum provedení: 2023

Doporučení 2 – Podporovat využívání nových technologií při předcházení podvodům ve výdajích na SZP a při jejich odhalování

Komise by měla:

1. podporovat platební agentury při využívání kontrol prostřednictvím sledování a budoucího „systému sledování plochy“, a to tím, že bude identifikovat překážky pro zavádění nových technologií a sdílet osvědčené postupy a technická řešení, jak tyto překážky odstranit;
2. podporovat využívání nástrojů pro odhalování podvodů, jako je Arachne, mezi platebními agenturami, aby se zvýšil počet členských států, které tyto nástroje používají;
3. sdílet s členskými státy osvědčené postupy týkající se využívání umělé inteligence a strojového učení za účelem identifikace vzorců ukazujících na podvody.

Cílové datum provedení: 2024

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Joëlle Elvingerová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 4. května 2022.

Přílohy

Příloha I – Držba zemědělské půdy (EU‑27, 2016)

Zkratky

AFCOS: koordinační služba pro boj proti podvodům (Anti-fraud coordination service)

AMS: systém sledování plochy (Area monitoring system)

COCOLAF: Poradní výbor pro koordinaci boje proti podvodům

COSO: Výbor sponzorských organizací Treadwayovy komise

DPH: daň z přidané hodnoty

EPPO: Úřad evropského veřejného žalobce

GŘ AGRI: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova

GSAA: geoprostorová žádost o podporu (Geospatial aid application)

IACS: integrovaný administrativní a kontrolní systém (Integrated administration and control system)

IMS: systém pro řízení nesrovnalostí (Irregularity management system)

LPIS: systém evidence půdy (Land parcel identification system)

OLAF: Evropský úřad pro boj proti podvodům

PIF: ochrana finančních zájmů Evropské unie, z francouzského „protection des intérêts financiers“

SZP: společná zemědělská politika

Glosář

Akční plán: dokument, v němž jsou stanoveny kroky, které je třeba učinit k dosažení konkrétního cíle.

Certifikační orgán: uvýdajů na zemědělství se jedná o veřejný či soukromý subjekt pověřený členským státem úkolem každoročně ověřovat spolehlivost roční účetní závěrky platebních agentur a legalitu a správnost výdajů a řádné fungování jejich systémů vnitřní kontroly.

Data velkého objemu: zpracování, sběr, uchovávání a analýza velkého množství nestrukturovaných údajů, které nabízejí možnost využít výsledné informace k novému porozumění skutečnosti.

Databáze Arachne: nástroj pro vytěžování údajů, který vyvinula Komise na podporu řídících orgánů a platebních agentur při řízení a kontrole fondů ESI.

Digitalizace: posun směrem k začleňování a využívání digitálních technologií a digitalizovaných informací za účelem zjednodušení, zrychlení, zefektivnění nebo větší hospodárnosti procesů a úkolů.

Geoprostorová žádost o podporu: on-line nástroj pro předkládání žádostí o podporu na zemědělskou plochu.

Chyba: výsledek nesprávného výpočtu nebo nesrovnalost plynoucí z nedodržení právních a smluvních povinností.

Integrovaný administrativní a kontrolní systém: mechanismus EU, pomocí něhož členské státy řídí a kontrolují platby poukázané zemědělcům v rámci společné zemědělské politiky.

Kontroly prostřednictvím sledování: nahrazení kontrol na místě prostřednictvím systematického pozorování, sledování a posuzování kritérií způsobilosti a povinností s využitím družicových údajů.

Koordinační služba pro boj proti podvodům: subjekt určený každým členským státem k usnadnění spolupráce s úřadem OLAF.

Korupce: zneužívání veřejné, podnikové nebo osobní pravomoci k nezákonnému zisku.

Malé a střední podniky: definice velikosti, která se vztahuje na společnosti a jiné organizace a vychází z počtu zaměstnanců a určitých finančních kritérií. Malé podniky mají méně než 50 zaměstnanců a obrat nebo bilanční sumu nepřesahující 10 milionů EUR. Střední podniky zaměstnávají méně než 250 zaměstnanců a mají obrat do 50 milionů EUR nebo bilanční sumu do 43 milionů EUR.

Nesrovnalost: porušení předpisů EU (nebo příslušných vnitrostátních předpisů) či smluvních závazků.

Platební agentura: subjekt akreditovaný členským státem, aby řídil a kontroloval výdaje EU na zemědělství.

Podezření z podvodu: nesrovnalost, která vede k zahájení správního nebo soudního řízení za účelem zjištění, zda se jednalo o podvod.

Podvod: úmyslné a protiprávní použití klamu za účelem získání podstatné výhody tím, že je jiná strana zbavena majetku nebo peněz.

Poradní výbor pro koordinaci předcházení podvodům: orgán úřadu OLAF, který koordinuje způsob, jakým Komise a členské státy bojují proti podvodům poškozujícím finanční zájmy EU.

Program rozvoje venkova: soubor vnitrostátních nebo regionálních víceletých cílů a opatření schválených Komisí pro provádění politiky EU v oblasti rozvoje venkova.

Prohlášení o věrohodnosti: prohlášení zveřejňované ve výroční zprávě EÚD, v němž se uvádí výrok auditora o spolehlivosti účetní závěrky EU a o legalitě a správnosti operací, na nichž se účetní závěrka zakládá.

Příjemce: fyzická nebo právnická osoba, která dostává grant nebo půjčku z rozpočtu EU.

Přímé platby: platby podpory, většinou podpory na plochu, vyplácené přímo zemědělcům z Evropského zemědělského záručního fondu.

Sdílené řízení: způsob vynakládání prostředků z rozpočtu EU, při němž na rozdíl od přímého řízení Komise deleguje úkoly na členské státy, avšak konečná odpovědnost zůstává Komisi.

Strojové učení: proces, v němž aplikace IT využívá umělou inteligenci ke zlepšení své výkonnosti při plnění konkrétního úkolu.

Systém evidence půdy: databáze zemědělské půdy v členských státech, která se používá při platbách přímé podpory v rámci společné zemědělské politiky a při kontrole způsobilosti žádostí zemědělců o platbu.

Systém pro řízení nesrovnalostí: aplikace, kterou členské státy používají k oznamování nesrovnalostí (včetně podezření z podvodu) úřadu OLAF. 

Systém sledování plochy: technologie pro systematické pozorování, sledování a hodnocení zemědělských činností s využitím družicových údajů.

Tržní opatření: veřejná intervence na zemědělských trzích, která má zmírnit účinky poklesu cen a strukturálních obtíží prostřednictvím podpory pro konkrétní odvětví (například odvětví ovoce a zeleniny, odvětví vína či program mléko do škol).

Umělá inteligence: používání počítačů k simulaci lidské inteligence prostřednictvím schopností, jako je učení a řešení problémů.

Varovný signál: ukazatel rizika, že operace nebo jiná činnost by mohla být podvodná.

Zjištěný podvod: nesrovnalost, kterou soud prohlásil za podvod.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zároveň zohledňuje rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá členka EÚD Joëlle Elvingerová. Audit vedl člen EÚD João Figueiredo a poté jeho vedení převzal člen EÚD Nikolaos Milionis, kterému poskytovali podporu vedoucí kabinetu Paula Betencourtová a Kristian Sniter, atašé kabinetu Matteo Tartaggia, vyšší manažer Richard Hardy, vedoucí úkolu Michela Lanzuttiová a auditoři Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievreová, Jan Machán, Adrien Meric a Milan Šmíd. Grafickou podporu zajišťovala Marika Meisenzahlová.

 

Zleva doprava: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzuttiová, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievreová, Jan Machán, Marika Meisenzahlová.

Poznámky na konci textu

¹ Článek 3 směrnice (EU) 2017/1371 („směrnice PIF“). Zkratka PIF pochází z francouzského „protection des intérêts financiers“ a odkazuje na ochranu finančních zájmů EU.

² Viz např. Association of Certified Fraud Examiners.

³ Zprávy PIF jsou k dispozici na internetových stránkách Komise.

⁴ Belgie, Bulharsko, Česká republika, Německo, Estonsko, Řecko, Španělsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Lotyšsko, Litva, Lucembursko, Malta, Nizozemsko, Rakousko, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko a Finsko.

⁵ Čl. 7 odst. 3 písm. b) nařízení (EU) č. 1306/2013, příloha I prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014.

⁶ Zvláštní zprávy č. 1/2019 „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU“ a č. 6/2019 „Boj proti podvodům ve výdajích EU na soudržnost“.

⁷ Výroční zpráva za rok 2019, body 6.34–6.41 a 6.44.

⁸ Zpráva Komise o ochraně finančních zájmů Evropské unie za rok 2020, příloha 1, COM(2021) 578.

⁹ Zvláštní zprávy č. 1/2019 „Boj proti podvodům ve výdajích prostředků EU“, body 23–28, a č. 6/2019 „Boj proti podvodům ve výdajích EU na soudržnost“, body 47–57.

¹⁰ Strategie GŘ AGRI proti podvodům, verze 4.0 – Ares(2020)5099349, bod 7.3.1.

¹¹ Výroční zpráva za rok 2019, body 6.35 a 6.36.

¹² Výroční zpráva za rok 2016, příloha 7.3, příklad 1.

¹³ Výroční zpráva za rok 2018, rámeček 7.3.

¹⁴ OLAF report 2018, s. 28.

¹⁵ Výroční zpráva za rok 2017, rámeček 7.6.

¹⁶ Případ nahlášený v databázi IMS.

¹⁷ Operace kontrolovaná pro účely prohlášení o věrohodnosti za rok 2016.

¹⁸ Čl. 33 odst. 1 a čl. 36 odst. 5 nařízení (EU) č. 1307/2013.

¹⁹ Evropský parlament (EP), Extent of farmland grabbing in the EU, s. 15, Transnational Institute (TNI) for European Coordination Via Campesina (ECVC), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, s. 16.

²⁰ EP, Addressing the human rights impacts of 'land grabbing'.

²¹ EP, Extent of farmland grabbing in the EU.

²² OLAF report 2017, s. 20-21.

²³ Tisková zpráva úřadu OLAF č. 3/2021.

²⁴ Rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Land Berlin, věc C-216/19, bod 34.

²⁵ Čl. 58 odst. 2 a čl. 59 odst. 1 nařízení (EU) č. 1306/2013.

²⁶ Rozsudek ze dne 24. června 2010, Luigi Pontini a další, věc C-375/08, bod 90.

²⁷ Čl. 15 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014, věc C-216/19, body 42–43.

²⁸ Věc C-216/19, bod 45.

²⁹ Sdělení GŘ AGRI týkající se požadavku na „způsobilé hektary, které má zemědělec k dispozici“ (DS/CDP/2021/08).

³⁰ OLAF report 2018, s. 27–28.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, s. ix.

³² Strategie GŘ AGRI proti podvodům, verze 4.0 – Ares(2020)5099349, s. 22–26.

³³ Příloha I nařízení (EU) č. 907/2014.

³⁴ Odpověď komisaře na parlamentní otázku P-004224/2020 ze dne 27. srpna 2020.

³⁵ Zvláštní zpráva č. 4/2020, body 11–12 a 16–18.

³⁶ Zvláštní zpráva č. 4/2020, body 17–18.

³⁷ Čl. 59 odst. 2 nařízení (EU) 2021/2116.

³⁸ Prohlášení k nařízení (EU) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ Zvláštní zpráva č. 4/2020, bod 82.

⁴⁰ Výroční zpráva o činnosti GŘ AGRI za rok 2020, příloha 2, s. 25 (ukazatel výsledku 3.5).

⁴¹ Platební agentury z Estonska, Chorvatska, Itálie, Litvy, Rumunska, Slovinska a Slovenska.

⁴² Platební agentury z Řecka a Španělska (3).

⁴³ Platební agentury z Belgie, Bulharska, Španělska (2), Francie, Itálie, Lucemburska, Polska, Portugalska a Švédska.

⁴⁴ The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds.

⁴⁵ Requirements for a single database of beneficiaries.

⁴⁶ Zpráva Komise o ochraně finančních zájmů za rok 2020, s. 44.

⁴⁷ Čl. 9 odst. 2 nařízení (EU) 2021/1060.

⁴⁸ Čl. 59 odst. 4 nařízení (EU) 2021/2116.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8011-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/922739	QJ-AB-22-011-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-7988-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/807137	QJ-AB-22-011-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2022

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: https://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (https://data.europa.eu/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.