Kommissionens reaktion på svig i forbindelse med den fælles landbrugspolitik – Det er på tide at grave dybere

Resumé

I Udgifterne under den fælles landbrugspolitik støtter landbrug og udvikling af landdistrikter i EU på forskellige måder:

• via direkte betalinger til landbrugere, som generelt er baseret på det landbrugsareal, støttemodtagerne råder over
• via markedsforanstaltninger på landbrugsområdet, som gør det lettere for EU's landbrugssektorer at tilpasse sig markedsændringer
• via medlemsstaternes nationale og regionale landdistriktsudviklingsprogrammer, der understøtter den sociale og økonomiske udvikling i landdistrikterne og yder finansiel støtte på grundlag af miljø- og klimarelaterede kriterier.

II De direkte betalinger i EU-27 beløb sig i 2018-2020 til gennemsnitlig 38,5 milliarder euro om året, mens udgifterne til markedsforanstaltninger og udvikling af landdistrikter beløb sig til gennemsnitlig henholdsvis 2,7 og 13,1 milliard euro om året.

III Svig skader EU's finansielle interesser og forhindrer, at EU-midler bruges til at opfylde politikmålene. Vi forventer, at vores beretning vil være nyttig for Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med udviklingen af deres kapacitet til bekæmpelse af svig under den nye fælles landbrugspolitik i perioden 2023-2027.

IV Flere forskellige organer bidrager til at beskytte finansieringen under den fælles landbrugspolitik mod svig på EU-niveau og nationalt niveau. Vi udførte vores revision for at undersøge, om Kommissionen havde truffet passende foranstaltninger vedrørende svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik ved at vurdere de iboende risici for svig i den fælles landbrugspolitiks betalingsordninger, og om Kommissionen havde identificeret risiciene for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og reageret hensigtsmæssigt på dem.

V Vi konstaterede, at Kommissionen har reageret på tilfælde af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik, men ikke har været tilstrækkelig proaktiv med hensyn til at adressere den effekt, som risikoen for ulovlig "land grabbing" kan have på betalingerne under denne politik, med hensyn til at overvåge medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig og med hensyn til at udnytte potentialet i nye teknologier.

VI Risiciene for svig varierer i den fælles landbrugspolitiks betalingsordninger. I denne beretning giver vi et overblik over de risici for svig, der knytter sig til de forskellige betalingsordninger under den fælles landbrugspolitik. Vi identificerede risici forbundet med støttemodtagere, der skjuler manglende opfyldelse af støtteberettigelsesbetingelser, med de finansierede foranstaltningers kompleksitet og med ulovlige former for "land grabbing".

VII Kommissionen har vurderet risiciene for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og anerkendt, at investeringsforanstaltninger til udvikling af landdistrikter og visse markedsforanstaltninger er forbundet med højere risiko end andre betalingsordninger. Den har for nylig udsendt vejledning til betalingsorganerne vedrørende "land grabbing" og begrebet "jord til landbrugerens rådighed".

VIII Kommissionen gav medlemsstaterne vejledning om spørgsmål vedrørende svig. De fleste af betalingsorganerne var glade for denne vejledning, men nogle mente, at det ville have været nyttigt med flere praktiske eksempler. Kommissionen foretog sin seneste analyse af risikoen for svig i forbindelse med den fælles landbrugspolitik i 2016 og har planlagt at foretage en ny, før den nye fælles landbrugspolitik træder i kraft i januar 2023.

IX Kommissionen foretager godkendelses- og overensstemmelseskontrol af betalingsorganerne for at vurdere deres kontrolsystemer, og denne kontrol kan omfatte foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Kommissionen forlader sig på certificeringsorganernes årlige kontrol vedrørende betalingsorganernes overholdelse af godkendelseskriterierne, herunder de svigrelaterede aspekter. Nogle certificeringsorganer analyserede stort set ikke betalingsorganernes foranstaltninger til bekæmpelse af svig, men Kommissionen bad dem ikke at fremlægge yderligere oplysninger.

X Kommissionen har fremmet anvendelsen af nye teknologier til automatisering af kontroller, f.eks. "kontrol i form af monitorering", som gør det muligt at overvåge hele populationen af støttemodtagere under en bestemt ordning, og den har udviklet sit eget risikovurderingsværktøj, Arachne, for at støtte medlemsstaternes bestræbelser på at forebygge svig. Det er frivilligt at anvende disse teknologier, og medlemsstaternes ibrugtagning af dem er foregået i et langsomt tempo. Kunstig intelligens og big data har potentiale vedrørende bekæmpelse af svig, men medlemsstaterne har udfordringer med hensyn til at udnytte mulighederne, og Kommissionen er begyndt at fremme disse teknologier.

XI Vi fremsætter anbefalinger til Kommissionen om med henblik på beskyttelse af EU's finansielle interesser at opnå og formidle en dybere forståelse af risici for svig og foranstaltninger til bekæmpelse af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og at fremme anvendelsen af nye teknologier til forebyggelse og afsløring af svig.

Indledning

Den fælles landbrugspolitik

01 Udgifterne under den fælles landbrugspolitik støtter landbrug og udvikling af landdistrikter i EU via:

• direkte betalinger til landbrugere. Disse betalinger finansieres fuldt ud af EU-budgettet og er generelt baseret på det landbrugsareal, støttemodtagerne råder over
• markedsforanstaltninger på landbrugsområdet. Disse finansieres også fuldt ud af EU-budgettet med undtagelse af visse foranstaltninger, der medfinansieres af medlemsstaterne. Markedsforanstaltninger yder bl.a. støtte til offentlig og privat oplagring af landbrugsprodukter i tilfælde af markedsforstyrrelser, sektorspecifik støtte (f.eks. i vinsektoren eller frugt- og grøntsektoren) og godtgørelse af omkostninger til salgsfremstød for EU-landbrugsprodukter
• medlemsstaternes nationale og regionale landdistriktsudviklingsprogrammer, der samfinansieres af EU-budgettet og medlemsstaterne. Finansieringen omfatter både godtgørelse af projektomkostninger og udbetaling af støtte baseret på støttemodtagernes landbrugsareal eller antal dyr.

02 De direkte betalinger i EU-27 beløb sig i 2018-2020 til gennemsnitlig 38,5 milliarder euro om året, mens udgifterne til markedsforanstaltninger og udvikling af landdistrikter beløb sig til gennemsnitlig henholdsvis 2,7 og 13,1 milliard euro om året.

03 EU's landbrugssektor er præget af betydelig variation vedrørende typer af støttemodtagere, størrelser på landbrugsbedrifter og former for jordbesiddelse. Det gør det vanskeligt at udforme regler og kontrolsystemer, der passer til alle scenarier.

04 Støttemodtagere under den fælles landbrugspolitik kan være alt fra privatpersoner til kooperativer, virksomheder og offentlige organer. I regnskabsåret 2020 modtog ca. 6,2 millioner støttemodtagere direkte betalinger, mens 3,5 millioner (typisk også modtagere af direkte betalinger) modtog støtte under foranstaltninger til udvikling af landdistrikter, og 102 000 modtog støtte under markedsforanstaltninger.

05 De fleste støttemodtagere under den fælles landbrugspolitik modtager under 10 000 euro om året. Det gælder ikke så stor en andel af støttemodtagerne som tidligere, men dog stadig over 80 % (jf. figur 1).

06 Hvad angår bedriftsstrukturen i landbruget er 67 % af bedrifterne i EU på under 5 hektar, mens 3 % er på over 100 hektar. Situationen varierer fra medlemsstat til medlemsstat. F.eks. er over 90 % af bedrifterne i Malta og Rumænien på under 5 hektar, mens det i Danmark og Finland kun er 4 % af bedrifterne, der hører til i denne kategori.

07 Landbrugsjordens fordeling varierer også. I Slovakiet er 9 % af bedrifterne på over 100 hektar, og de omfatter 89 % af det nationale landbrugsareal, men i Slovenien omfatter sådanne bedrifter kun 7 % af landbrugsjorden. Figur 2 viser situationen på EU-plan, i de tre udvalgte medlemsstater (jf. punkt 26) og i de to medlemsstater, der befinder sig i hver sin ende af spektret.

08 Hvad angår jordbesiddelse i landbruget ejer 82 % af de polske landbrugere deres jord, mens 78 % af de maltesiske landbrugere forpagter deres, og en tredjedel af landbrugsarealet i Grækenland er fælles arealer (jf. bilag I).

Beskyttelse af den fælles landbrugspolitiks budget mod svig

09 EU-lovgivningen¹ definerer svig mod EU's finansielle interesser som en forsætlig overtrædelse (handling eller undladelse), der er eller kunne være til skade for EU-budgettet:

• anvendelse eller afgivelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter
• manglende indberetning af oplysninger i strid med en specifik pligt og med samme følgevirkning eller
• misbrug af midler til andre formål end de, hvortil de oprindelig blev bevilget.

10 Den afgørende faktor, der gør det muligt at skelne mellem svig og uregelmæssigheder, er begrebet "forsæt". En uregelmæssighed kan være resultatet af en fejlagtig fortolkning af en regel, mens svig er et resultat af en forsætlig overtrædelse af en regel.

11 Svig kan kategoriseres som "intern" eller "ekstern"². I forbindelse med den fælles landbrugspolitik gælder følgende:

• Ved intern svig forstås svig begået af ansatte i offentlige myndigheder, der beskæftiger sig med forvaltning af midler under den fælles landbrugspolitik, eller af ansatte i EU-institutioner eller ‑organer. Der kan være tale om uanmeldte interessekonflikter, brud på tavshedspligten eller passiv korruption
• Ved ekstern svig forstås svig begået af modtagere af midler under den fælles landbrugspolitik. Der kan være tale om svig i forbindelse med offentlige udbud (f.eks. hemmelige aftaler mellem tilbudsgivere, uregelmæssig eller fiktiv underentreprise, aktiv korruption), forfalskning af dokumenter, forhøjelse af omkostninger eller hemmeligholdelse af forbindelser mellem virksomheder.

12 Svig skader EU's finansielle interesser og forhindrer, at EU-midler bruges til at opfylde politikmålene. Effektiv bekæmpelse af svig kræver en omfattende risikostyringsramme, der dækker hele svigbekæmpelsescyklussen: forebyggelse, afsløring og reaktion (jf. figur 3).

Forskellige organer beskytter midlerne under den fælles landbrugspolitik mod svig

13 I Kommissionen er to tjenestegrene involveret:

• Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI) deler forvaltningen af den fælles landbrugspolitik med de godkendte betalingsorganer i medlemsstaterne, men har det endelige ansvar for politikken. GD AGRI skaffer sig sikkerhed for, at medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer fungerer korrekt.
• Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) foretager administrative undersøgelser af ulovlige aktiviteter, der skader EU-budgettet, og af alvorlige forseelser inden for EU's institutioner. OLAF driver systemet til indberetning af uregelmæssigheder (IMS), som indeholder data fra medlemsstaterne om uregelmæssigheder og svig i forbindelse med EU-udgifter. OLAF analyserer dataene fra medlemsstaterne og offentliggør Kommissionens årsrapport om beskyttelse af EU's finansielle interesser og bekæmpelse af svig (BFI-rapporten)³. OLAF spiller en central rolle i udviklingen af EU's politik for bekæmpelse af svig.

14 I juni 2021 indledte Den Europæiske Anklagemyndighed (EPPO) sine aktiviteter som EU's uafhængige offentlige anklager. EPPO har beføjelse til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der skader EU-budgettet, f.eks. svig og korruption, ved de kompetente domstole i de 22 medlemsstater, der deltager i EPPO⁴.

15 Medlemsstaterne er forpligtet til at forebygge, afsløre og korrigere svig og uregelmæssigheder og til at beskytte EU's finansielle interesser på samme måde som deres egne. De skal indberette uregelmæssigheder og svig vedrørende beløb på over 10 000 euro til Kommissionen via IMS.

16 Det er et godkendelseskriterium for betalingsorganerne, at de har udformet interne kontrolaktiviteter med henblik på at forebygge og afsløre svig (jf. tekstboks 1). Betalingsorganernes direktører afgiver en årlig forvaltningserklæring til Kommissionen om de interne kontrolsystemers korrekte funktionsmåde, hvori de skal bekræfte, at der er indført effektive og passende foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som tager højde for de identificerede risici⁵.

17 Betalingsorganerne har ikke til opgave at undersøge svig, men de skal træffe foranstaltninger til at forebygge og afsløre svig og samarbejde med håndhævende myndigheder, der foretager undersøgelser.

18 Certificeringsorganerne, som er udpeget af medlemsstaterne, kontrollerer hvert år betalingsorganernes interne kontrolsystemer og deres overholdelse af godkendelseskriterierne. De afgiver en årlig erklæring om udgifternes lovlighed og formelle rigtighed.

19 Figur 4 viser rollerne og ansvarsområderne for de vigtigste organer, der bekæmper svig i forbindelse med den fælles landbrugspolitik.

20 Som foreskrevet i revisionsstandarderne er vi også opmærksomme på risici for svig. Det skal navnlig bemærkes:

• at vi tager hensyn til risici for svig, når vi planlægger og udfører vores revisioner
• at vi sender sager, hvor der er mistanke om svig, til OLAF og EPPO
• at vi for nylig har offentliggjort to særberetninger om bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter⁶, og at vi i vores arbejde vedrørende revisionserklæringen for 2019 undersøgte Kommissionens politikker og procedurer for bekæmpelse af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik⁷.

Medlemsstaterne underretter Kommissionen om den svig, de afslører i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik

21 Med hensyn til svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik giver Kommissionens BFI-rapport en oversigt over antallet af indberettede sager og de pågældende beløb, og disse oplysninger suppleres med underliggende analyser. Fra 2016 til 2020 tegnede den fælles landbrugspolitik sig for 11 % af det samlede beløb, der i IMS blev indberettet vedrørende svig, mens samhørighedspolitikken tegnede sig for 86 % (jf. tabel 1).

22 Den finansielle effekt af de indberettede svigagtige uregelmæssigheder vedrørende den fælles landbrugspolitik er generelt lav: I 2016-2020 udgjorde beløbene 0,09 % af de samlede betalinger under den fælles landbrugspolitik. Figur 5 viser afsløringsgraden for svig, dvs. forholdet mellem de indberettede beløb vedrørende sager om svig (mistanke om svig og konstateret svig) og betalingerne under den fælles landbrugspolitiks komponenter.

23 Som det forklares i BFI-rapporten for 2020⁸ er antallet af uregelmæssigheder, der er indberettet som svig - og de relaterede beløb - ikke en direkte indikator for omfanget af svig, der påvirker EU-budgettet, men snarere for medlemsstaternes indsats for at bekæmpe svig og andre ulovlige aktiviteter, der skader EU's finansielle interesser. I tidligere revisioner har vi konstateret, at disse tal ikke giver et fuldstændigt billede af niveauet af afsløret svig i forbindelse med EU's udgifter⁹.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

24 Vores revision fokuserede på svigmønstre i den fælles landbrugspolitiks betalingsordninger. Vi vurderede, om Kommissionen havde identificeret risiciene for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik korrekt, og om den havde reageret hensigtsmæssigt på disse risici.

25 Vi dækkede de foranstaltninger, der blev finansieret af den fælles landbrugspolitik under delt forvaltning (direkte betalinger, markedsforanstaltninger og udvikling af landdistrikter), idet vi undersøgte data fra programmeringsperioderne 2007-2013 og 2014-2020. Vi undersøgte ikke den fælles landbrugspolitiks udgifter under direkte forvaltning (ca. 0,8 % af udgifterne under den fælles landbrugspolitik), og vi dækkede ikke interessekonflikter, da disse behandles i en særskilt særberetning, der forventes offentliggjort i 2022. EPPO, der blev operationel i juni 2021, var ikke omfattet af vores revision.

26 Vi indhentede revisionsbevis fra:

• dokumentgennemgange i og videomøder med OLAF og Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter
• dokumentgennemgange i tre medlemsstater (Frankrig, Italien og Slovakiet). Disse lande blev udvalgt på grundlag af indikatorer vedrørende svig, koncentration af jordbesiddelser og finansieringsbeløb
• en spørgeundersøgelse rettet til de overordnede revisionsorganer i de tre udvalgte medlemsstater samt til betalingsorganerne, koordineringstjenesterne for bekæmpelse af svig og certificeringsorganerne i alle 27 medlemsstater. Spørgeundersøgelsen omhandlede risiciene for svig, foranstaltningerne til bekæmpelse af svig og den udførte kontrol i medlemsstaterne. Vi modtog besvarelser fra 23 medlemsstaters koordineringstjenester for bekæmpelse af svig og betalingsorganer og fra 13 medlemsstaters certificeringsorganer
• en analyse af data udtrukket fra IMS og fra datasæt hos EU's statistiske kontor (Eurostat).

27 Vi forventer, at vores beretning vil være nyttig for Kommissionen og medlemsstaterne i forbindelse med udviklingen af deres kapacitet til bekæmpelse af svig under den nye fælles landbrugspolitik i perioden 2023-2027.

Bemærkninger

Risiciene for svig varierer i den fælles landbrugspolitiks betalingsordninger

28 Når Kommissionen fremsætter forslag til retsakter, er den ansvarlig for at sikre, at der i udformningen af og reglerne for de forskellige støtteordninger under den fælles landbrugspolitik er taget hensyn til den iboende risiko for svig¹⁰.

29 Vi vurderede eksponeringen for risici for svig i de vigtigste udgiftskategorier under den fælles landbrugspolitik. Vi tog hensyn til resultaterne af vores tidligere revisioner, til de sager, der var indberettet i IMS, og til OLAF's undersøgelser.

30 Vores arbejde vedrørende revisionserklæringen har vist, at reglernes kompleksitet og den måde, EU-midler udbetales på, har betydning for risikoen for fejl. I vores årsberetning for 2019¹¹ bemærkede vi, at risikoen for svig også er størst på udgiftsområder, hvor der gælder komplekse støtteberettigelsesbetingelser (jf. figur 6).

Nogle støttemodtagere skjuler manglende opfyldelse af støtteberettigelsesbetingelser

31 Nogle af de betalingsordninger under den fælles landbrugspolitik, der har til formål at støtte specifikke kategorier af støttemodtagere, er udsat for svig, idet nogle ansøgere undlader at give relevante oplysninger eller kunstigt skaber betingelserne for at opfylde støtteberettigelseskriterierne og dermed uberettiget modtager støtte under den fælles landbrugspolitik.

32 En af EU's prioriteter vedrørende udvikling af landdistrikter er at fremme diversificering, oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder (SMV'er). For at det kan fastslås, om en støttemodtager er støtteberettiget som SMV, er det vigtigt at der gives pålidelige oplysninger om antallet af ansatte, den årlige omsætning og den samlede årlige balance, samt at der gives oplysninger om tilknyttede virksomheder.

33 I forbindelse med vores arbejde vedrørende revisionserklæringen har vi fundet tilfælde, hvor støttemodtagere ikke havde oplyst om deres forbindelser til andre virksomheder. OLAF har også undersøgt sådanne sager (jf. eksemplerne i tekstboks 2).

34 Den fælles landbrugspolitik skal tilskynde til generationsskifter i landbruget ved at yde supplerende finansiering til personer, der kan betegnes som "unge landbrugere". For at være støtteberettigede skal landbrugerne være højst 40 år gamle, når de indgiver deres støtteansøgning, og for første gang etablere sig på en landbrugsbedrift som driftsleder.

35 En ung landbruger kan etablere sin bedrift enten på egen hånd eller sammen med andre landbrugere, uanset dens juridiske form. Hvis der er tale om en juridisk person, skal den unge landbruger dog have faktisk og varig kontrol med enheden og dennes beslutninger om drift, overskud og finansiel risiko.

36 Medlemsstaterne kan fastsætte strengere regler for unge landbrugere, der modtager etableringsstøtte under foranstaltninger til udvikling af landdistrikter. I Frankrig kræver de nationale støtteberettigelsesregler f.eks., at den unge landbrugers indkomst hovedsagelig skal stamme fra landbrugsaktiviteter. I IMS var der registreret sager, hvor den nye bedrift ikke skabte den forventede omsætning, og den unge landbruger for at øge sin indkomst fandt andre job (somme tider på fuld tid), men dermed mistede sin støtteberettigelse. I andre sager var støttemodtageren ikke driftsleder på landbrugsbedriften og arbejdede slet ikke på den.

37 Sådanne sager kan betragtes som svig, når en støttemodtager, der ikke opfylder støtteberettigelsesbetingelserne, fremlægger urigtige eller ufuldstændige oplysninger for at give et misvisende billede af sin virkelige situation.

38 I nogle tilfælde kan støttemodtagere forfalske dokumenter eller simulere aktiviteter for at opnå støtte under den fælles landbrugspolitik (jf. tekstboks 3).

Risiciene for svig er højere i forbindelse med komplekse projekter

39 Under markedsforanstaltningerne finansierer vinstøtteprogrammerne en række foranstaltninger med forskellige støtteberettigelsesbetingelser, f.eks. vedrørende omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer, høstforsikring, investeringer i virksomheder, innovation med henblik på udvikling af nye produkter, processer og teknologier og salgsfremstød i tredjelande.

40 Salgsfremmende foranstaltninger i tredjelande er særlig risikobehæftede. Det kan være vanskeligt at kontrollere disse aktiviteter, fordi:

• mange salgsfremmende aktiviteter er forbigående og uhåndgribelige (f.eks. PR-aktiviteter)
• der sjældent foretages kontrol på stedet i tredjelande
• de fleste salgsfremmende foranstaltninger gives i underentreprise, især når de finder sted i andre lande end støttemodtagerens.

41 Tekstboks 4 viser et eksempel, som vi opdagede i forbindelse med vores arbejde vedrørende revisionserklæringen.

Direkte betalinger og "land grabbing"

42 For at få arealbaserede direkte betalinger skal støttemodtagerne anmelde det antal støtteberettigede hektar, "som er til deres rådighed"¹⁸. Det vil sige, at støttemodtagerne skal have et retligt grundlag for at anmelde jorden.

43 Begrebet "land grabbing" er blevet sat i forbindelse med direkte betalinger, men det er et kontroversielt begreb (jf. tekstboks 5).

44 I deres svar på vores spørgeundersøgelse angav næsten 60 % af betalingsorganerne, at de ikke anvendte "land grabbing" som en risikoindikator. Fem betalingsorganer i én medlemsstat forbandt "land grabbing" med situationer, hvor støttemodtagere indgav berettigede anmeldelser uden at have et retligt grundlag for det.

Den nuværende kontrol har bidraget til at mindske risikoen for fejl

45 Det vigtigste forvaltningsredskab til kontrol af direkte betalingers berettigelse er det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), som omfatter markidentifikationssystemet (LPIS).

46 IFKS sammenkæder databaser over bedrifter, støtteansøgninger og landbrugsarealer samt husdyrregistre og anvendes af betalingsorganerne til administrativ krydskontrol af alle støtteansøgninger. LPIS er et geografisk informationssystem med geodatasæt fra mange kilder, som tilsammen udgør en fortegnelse over alle landbrugsarealer i medlemsstaterne.

47 Vores arbejde vedrørende revisionserklæringen har bekræftet, at IFKS og navnlig LPIS udgør et effektivt forvaltnings- og kontrolsystem til sikring af, at betalinger af direkte støtte som helhed ikke er væsentlig fejlbehæftede.

48 Indførelsen i IFKS af den geospatiale støtteansøgning, som giver landbrugerne mulighed for at indsende betalingsanmodninger online, og det forhold, at betalingsorganerne foretager foreløbig krydskontrol af landbrugernes støtteansøgninger, har også bidraget til at nedbringe fejlforekomsten.

"Land grabbing" er mere sandsynlig i nogle situationer end i andre

49 Eftersom IFKS-LPIS gør det vanskeligt at angive et for stort støtteberettiget areal (f.eks. ved indsendelse af dobbeltanmodninger eller anmeldelse af ikkelandbrugsjord), forsøger svindlere at erhverve landbrugsjord på ulovlig vis og derefter ansøge om støtte (jf. figur 7).

50 Undersøgelser foretaget af OLAF og nationale myndigheder har vist, at de landbrugsarealer, der er mest udsat for denne type svigagtige aktiviteter, er offentligt ejet jord og privat jord med uklare ejerforhold (jf. tekstboks 6 og tekstboks 7).

51 Svindlere, der uretmæssigt anmelder arealer for at opnå direkte betalinger, kan bl.a. fremlægge forfalskede dokumenter og udføre kriminelle handlinger såsom afpresning og hemmeligt samarbejde med embedsmænd (intern svig). Tekstboks 6 viser et eksempel.

52 Svindlere kan også udnytte svagheder i medlemsstaternes kontrol (jf. tekstboks 7).

Domstolen og Kommissionen har for nylig præciseret reglerne for kontrol af det retlige grundlag for jordanvendelse

53 Lovgivningen om den fælles landbrugspolitik definerer ikke begrebet "jord til landbrugerens rådighed" og kræver heller ikke, at landbrugere ved indgivelse af en støtteansøgning fremlægger dokumentation for deres ret til at anvende jorden²⁴. Der gælder nationale regler om ejerskab, forpagtning og andre former for ejendomsret.

54 Medlemsstaterne skal kontrollere alle ansøgninger for at forebygge og korrigere uregelmæssigheder og inddrive uretmæssigt udbetalte beløb²⁵, og i den forbindelse kan de kræve, at ansøgere fremlægger bevis for, at jorden juridisk er til deres rådighed²⁶, navnlig i tvivlstilfælde.

55 Kontrollen af landbrugernes juridiske ret til at anvende den anmeldte jord varierer fra medlemsstat til medlemsstat. Ifølge resultaterne af vores spørgeundersøgelse foretager otte betalingsorganer i to medlemsstater altid denne kontrol. Ni af de 47 betalingsorganer, der besvarede vores spørgeundersøgelse, oplyste, at de kun foretager kontrol, hvis der foreligger overlappende anmeldelser, mens de resterende betalingsorganer også foretager målrettet kontrol i andre situationer, f.eks.:

• når jord anmeldes for første gang eller ejes af en offentlig enhed
• når der rejses tvivl i forbindelse med administrativ kontrol eller besøg på stedet.

56 Når jord anmeldes af mere end én person, der hævder at have et retligt grundlag for det, finder princippet om "beslutningskompetence" anvendelse - dvs. det vurderes, hvem der bærer fortjenesten og de finansielle risici i forbindelse med landbrugsaktiviteten²⁷. I en nylig afgørelse har EU-Domstolen givet præciseringer vedrørende de berørte spørgsmål og fremhævet relevansen af, at ansøgeren retmæssigt råder over jorden. Domstolen fastslog, at når jord anmeldes af både ejeren og en tredjemand, der anvender jorden uden retligt grundlag, er det ejeren, der anses for at "råde over" jorden²⁸.

57 Efter denne dom udsendte Kommissionen i juni 2021 vejledning til medlemsstaterne²⁹. Det forklares i vejledningen, at en støttemodtager kun kan anses for retmæssigt at råde over et areal, hvis vedkommende på lovlig vis har opnået ret til at anvende det. Det anføres også, at medlemsstaterne kan udforme deres egen kontrol, men at kontrollen effektivt skal forebygge og korrigere uregelmæssigheder, og at den ikke kun bør foretages vedrørende dobbeltanmodninger.

Betalingsanmodninger vedrørende jord, hvor der ikke udøves landbrugsaktiviteter

58 Svindlere kan også forsøge at erhverve jord - lovligt eller ej - med det ene formål at få udbetalt direkte betalinger uden at udøve landbrugsaktiviteter. Risikoen for dette er højere med hensyn til græsningsarealer og bjergområder, hvor det er forholdsvis vanskeligt for betalingsorganerne at kontrollere den krævede landbrugsaktivitet, f.eks. græsning (jf. tekstboks 8).

Vores rapportering om sager, hvor der er mistanke om svig

59 Under vores arbejde vedrørende revisionserklæringen opdager vi hvert år et antal potentielt svigagtige uregelmæssigheder, men vi kan ikke være sikre på, at der faktisk er tale om svig.

60 Den samlede fejlforekomst, som vi rapporterede vedrørende udgifterne til "Naturressourcer", faldt i perioden 2018-2020 fra 2,4 % til 2,0 % af det samlede udbetalte beløb. Den fælles landbrugspolitik tegnede sig for 97 % af udgifterne vedrørende "Naturressourcer". I løbet af disse år reviderede vi 698 betalinger under den fælles landbrugspolitik og kvantificerede fejl i 101 tilfælde. I 17 af dem havde vi mistanke om, at fejlen kunne være forbundet med svig.

61 Vi har ikke beføjelser til at undersøge svig, så vi videresendte 12 af de 17 sager til OLAF. For de resterende fem sager gjaldt det, at der allerede var undersøgelser eller inddrivelsesprocedurer i gang, eller at det involverede beløb var så lavt, at det af proportionalitetsårsager ikke ville opfylde OLAF's kriterier for at indlede en undersøgelse.

Kommissionen har gjort en indsats for at bekæmpe svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik, men ikke været proaktiv nok

62 Vores forventning var, at Kommissionen med henblik på at bekæmpe svig træffer passende foranstaltninger til at få et overblik over svig og risici for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og reagerer hensigtsmæssigt³¹.

63 Ved gennemførelsen af sin strategi for bekæmpelse af svig³² har GD AGRI taget skridt til at styrke sit samarbejde med OLAF (rapportering af sager til OLAF og opfølgning af henstillinger fra OLAF), tilbyde sit personale uddannelse og vejledning, yde vejledning til medlemsstaterne og øge bevidstheden om svig internt og eksternt.

64 Vi undersøgte, om Kommissionen:

• har foretaget en omfattende vurdering af risikoen for svig og overvåget fremkomsten af nye typer svig
• har givet medlemsstaterne passende vejledning og øget deres bevidsthed om identificerede risici for svig
• har overvåget medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig i tilstrækkeligt omfang
• har fremmet anvendelsen af nye teknologier til at styrke kontrolsystemerne.

Kommissionen har identificeret væsentlige risici for svig og for nylig udsendt vejledning vedrørende "land grabbing"

65 Et af de strategiske mål i GD AGRI's strategi for bekæmpelse af svig er at styrke vurderingen af risikoen for svig. GD AGRI har rapporteret om sine analyser i de successive versioner af strategien (jf. tabel 2). GD AGRI har vurderet:

• at investeringsforanstaltninger til udvikling af landdistrikter og visse markedsforanstaltninger (salgsfremmende aktiviteter og støtte til producentorganisationer) er forbundet med højere risiko
• at direkte betalinger, andre arealrelaterede betalinger og dyrerelaterede betalinger er forbundet med lavere risiko.

66 I 2014 begyndte GD AGRI at overvåge fremkomsten af nye typer svig. I 2016 foretog GD'et en omfattende analyse af risikoen for svig og forpligtede sig til at ajourføre den årligt. Siden 2017 har GD AGRI anset det for unødvendigt at ajourføre risikoanalysen, da risiciene ikke har ændret sig, og der ikke er opstået nye svigmønstre. GD'et har planlagt at foretage en ny analyse af risikoen for svig, før den nye fælles landbrugspolitik træder i kraft i januar 2023.

67 I 2017-2019 undersøgte OLAF tilfælde af systematisk misbrug vedrørende direkte betalinger i Italien, Frankrig og Slovakiet (jf. tekstboks 6, tekstboks 7 og tekstboks 8). GD AGRI udvidede ikke sin vurdering af risikoen for svig til at omfatte "land grabbing", da GD'et ikke betragtede dette som direkte svig mod den fælles landbrugspolitik.

68 I 2020-versionen af strategien for bekæmpelse af svig beskrev GD AGRI "land grabbing" som ulovlig tilegnelse af landbrugsjord, som svindlere derefter på lovlig vis ansøger om direkte betalinger for. Strategien skulle ifølge GD AGRI også dække omdømmemæssige risici uden direkte effekt på EU's finansielle interesser, herunder "land grabbing" og andre mindre forseelser. GD AGRI vurderede i den forbindelse, at disse fænomener ikke skyldes svagheder i lovgivningen om den fælles landbrugspolitik, men vedrører retsstatsforholdene i de berørte medlemsstater.

69 Som nævnt i tekstboks 5 kan "land grabbing" sættes i forbindelse med svigagtige praksis såsom forfalskning af dokumenter, tvang, udøvelse af politisk indflydelse, brug af insideroplysninger, manipulation af procedurer eller betaling af bestikkelse. Ifølge Kommissionens vejledning baseret på nylig retspraksis (jf. punkt 57) kan en støttemodtager kun anses for retmæssigt at råde over et areal, hvis vedkommende på lovlig vis har opnået brugsretten til det. Når det efter national ret fastslås, at brugsretten er opnået ved hjælp af svigagtige praksis, gør dette de underliggende betalinger regelstridige. I sådanne tilfælde kan betalingsorganerne spille en rolle ved at anvende de data, de har til rådighed, til at identificere "røde flag" og samarbejde med retshåndhævende myndigheder, der foretager undersøgelser.

Kommissionen har givet medlemsstaterne vejledning, men nogle betalingsorganer føler behov for mere praktisk rådgivning

70 GD AGRI traf foranstaltninger til at øge medlemsstaternes bevidsthed om spørgsmål vedrørende svig, gav dem vejledning og oplyste dem om indikatorer for svig ("røde flag"). Figur 8 viser en oversigt over disse aktiviteter.

71 I deres svar på vores spørgsmål om vejledning modtaget fra Kommissionen nævnte betalingsorganerne GD AGRI's initiativer, men henviste også til andre informationskilder:

• Kommissionens vejledning om bekæmpelse af svig i forbindelse med de europæiske struktur- og investeringsfonde
• udveksling af oplysninger i Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig (Cocolaf) og i GD AGRI's læringsnetværk
• "BFI-rapporter" og anden vejledning fra OLAF.

72 De fleste af de adspurgte betalingsorganer fandt Kommissionens vejledning nyttig, men to af dem bemærkede, at nogle analyser (f.eks. i BFI-rapporterne) er for generiske til at være nyttige i deres daglige arbejde, selv om de er interessante. Syv betalingsorganer var glade for de eksempler, der blev præsenteret på seminarerne om bekæmpelse af svig. To betalingsorganer mente, at vejledningen bør suppleres med flere praktiske eksempler.

73 Figur 9 viser den vejledning, GD AGRI har givet siden 2012.

74 GD AGRI udsendte ingen vejledningsnotater om indikatorer for risiko for svig ("røde flag") efter 2013, selv om fastsættelse af yderligere indikatorer for svig ville være nyttig med hensyn til at vejlede betalingsorganerne i deres arbejde. De fleste seminarer om bekæmpelse af svig fandt sted mellem 2013 og 2018. Seminarerne begyndte igen i 2021. Fra 2020 drøftede medlemsstaterne og GD AGRI regelmæssigt foranstaltninger til bekæmpelse af svig på møderne i deres læringsnetværk.

Kommissionen overvåger de foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som medlemsstaterne har gennemført, men dens overblik er mangelfuldt

75 I 2014 anbefalede Kommissionen (GD AGRI), at betalingsorganerne med henblik på at opfylde de svigrelaterede godkendelseskriterier i EU-lovgivningen³³ (jf. tekstboks 1) traf specifikke foranstaltninger (jf. tekstboks 9).

76 Hvert år kontrollerer certificeringsorganerne i medlemsstaterne betalingsorganernes overholdelse af godkendelseskriterierne og deres interne kontrolsystemer. Ifølge Kommissionen bør de også vurdere medlemsstaternes gennemførelse af de anbefalede foranstaltninger til bekæmpelse af svig (jf. tekstboks 9). Kommissionen undersøger certificeringsorganernes årsrapporter og følger op på de konstaterede svagheder.

77 I 2016 sendte Kommissionen certificeringsorganerne retningslinjer vedrørende godkendelseskriterierne, bl.a. med et afsnit om forebyggelse og afsløring af svig, men den gav ingen vejledning om den kontrol, certificeringsorganerne forventedes at udføre.

78 Vi gennemgik de rapporter, som fem certificeringsorganer havde udarbejdet om fem betalingsorganer fra 2018 til 2020. Tre af certificeringsorganerne rapporterede om deres kontrol og fremsatte henstillinger, når de konstaterede svagheder, mens de sidste to certificeringsorganer ikke gav sådanne oplysninger i deres rapporter. Kommissionen har ikke bedt disse to certificeringsorganer om at fremlægge yderligere oplysninger.

79 Hvis certificeringsorganernes kontrol og rapportering er ufuldstændig, kan det svække sikkerheden for kvaliteten af de foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der er truffet i betalingsorganerne. På et møde med certificeringsorganerne i november 2021 behandlede Kommissionen deres rolle i denne henseende nærmere.

80 GD AGRI udfører overensstemmelses- og godkendelseskontrol for at vurdere betalingsorganernes kontrolsystemer, og denne kontrol kan omfatte foranstaltninger til bekæmpelse af svig. Vi gennemgik GD AGRI's godkendelseskontrolrapporter vedrørende de udvalgte medlemsstater og konstaterede følgende:

• I Frankrig var der ikke foretaget nogen nylige godkendelseskontroller vedrørende de tre udvalgte betalingsorganer.
• I Italien var der i 2015 og 2019 foretaget undersøgelser i det udvalgte betalingsorgan, men de fokuserede på gældsforvaltning snarere end foranstaltninger til bekæmpelse af svig.
• I Slovakiet havde GD AGRI fokuseret på foranstaltninger til bekæmpelse af svig (jf. næste punkt og tekstboks 10).

81 I særlige tilfælde, hvor Kommissionen bliver opmærksom på et muligt misbrug af midler, kan den foretage dybtgående kontrol af betalingsorganet (jf. figur 10 og tekstboks 10).

Kommissionen har fremmet anvendelsen af nye teknologier, men de udnyttes ikke nok

82 Kommissionen har fremmet anvendelsen af nye teknologier i forbindelse med den administrative kontrol i IFKS. Den har også tilskyndet til brug af "kontrol i form af monitorering" og Arachne.

83 Siden 2018 har betalingsorganerne kunnet udføre "kontrol i form af monitorering". Denne tilgang bruger automatiserede processer til at kontrollere overholdelsen af den fælles landbrugspolitiks regler vedrørende landskabstræk, der kan monitoreres ved hjælp af satellitdata. Indtil videre har betalingsorganerne hovedsagelig anvendt "kontrol i form af monitorering" til at vurdere arealbaserede støtteansøgninger under ordningerne for direkte betalinger.

84 Betalingsorganerne kan sammenligne satellitdata om afgrødetyper og landbrugsaktiviteter med de oplysninger, landbrugerne har angivet i deres støtteansøgninger. Hvis alle støtteberettigelseskriterier under en given betalingsordning kan evalueres fra rummet, kan betalingsorganerne overvåge hele populationen af anmeldte parceller på afstand.

85 Med den nye tilgang kan betalingsorganerne i løbet af vækstsæsonen advare landbrugere om potentiel manglende overholdelse (for eksempel af krav om at slå en mark inden en bestemt dato). Dette giver landbrugerne flere muligheder for at korrigere deres støtteansøgninger, inden de færdiggøres, og tilskynder til overholdelse af ordningens bestemmelser³⁵.

86 "Kontrol i form af monitorering" har potentiale til at reducere den administrative byrde og forbedre omkostningseffektiviteten³⁶. Med sine regelmæssige observationer af en hel populations landbrugsaktiviteter har kontrollen en afskrækkende effekt, og den kan bruges til at identificere "røde flag" for potentiel svig.

87 Kommissionen har siden 2013 haft et IT-værktøj til risikovurdering, Arachne, som den selv har udviklet, og som stilles gratis til rådighed for medlemsstaterne, så de kan bruge det på frivillig basis. Arachne behandler og analyserer data fra medlemsstaterne om støttemodtagere, entreprenører og andre interessenter i forbindelse med et projekt og krydstjekker dataene med oplysninger fra eksterne databaser om selskaber og personer, der er knyttet til de pågældende virksomheder. Dette kan gøre det muligt at identificere projekter, støttemodtagere og entreprenører, som er udsat for en risiko for svig.

88 Arachne blev oprindelig udviklet til samhørighedsområdet, men det blev udvidet til også at omfatte den fælles landbrugspolitik via et pilotprojekt iværksat i februar 2019 vedrørende projekter til udvikling af landdistrikter.

89 I henhold til den lovgivning, der fra 2023 gælder for den fælles landbrugspolitik³⁷, skal Kommissionen stille værktøjet til rådighed for medlemsstaterne, så de kan bruge det på frivillig basis. Kommissionen skal offentliggøre en evalueringsrapport i 2025. I en fælles erklæring har Rådet og Europa-Parlamentet forpligtet sig til at behandle et forslag om obligatorisk anvendelse af værktøjet, når Kommissionens rapport foreligger³⁸.

Medlemsstaternes implementering af disse teknologier tager tid

90 I vores særberetning om anvendelsen af nye billedteknologier til overvågning af den fælles landbrugspolitik anbefalede vi Kommissionen at fremme "kontrol i form af monitorering" som et vigtigt kontrolsystem i den fælles landbrugspolitik efter 2020³⁹, og Kommissionen har forpligtet sig til at støtte medlemsstaterne i forbindelse med udviklingen af denne tilgang.

91 Ved udgangen af 2020 - to år efter indførelsen af "kontrol i form af monitorering" - blev dette værktøj brugt vedrørende 5,7 % af det samlede areal, der blev udbetalt direkte betalinger for⁴⁰. Ifølge Kommissionens skøn var dækningen ved udgangen af 2021 nået op på 13,1 %.

92 Under den nye fælles landbrugspolitik vil "arealovervågningssystemet" (AMS) gøre automatiseret analyse via satellitdata obligatorisk i forbindelse med arealbaserede foranstaltninger i alle medlemsstater. Kommissionen forventer, at dette krav vil øge det areal, der er omfattet af satellitovervågning.

93 To år efter lanceringen af Arachne-pilotprojektet vedrørende den fælles landbrugspolitik har 7⁴¹ ud af 76 betalingsorganer uploadet data og anvendt værktøjet i et vist omfang, mens 4⁴² tester værktøjet, og 10⁴³ har indledt drøftelser med henblik på at anvende det. Eftersom Arachne er et risikovurderingsværktøj baseret på datamining, afhænger dets anvendelighed af, hvor mange data medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder uploader til det, og om det bruges.

Potentialet for yderligere teknologisk udvikling bør udnyttes

94 Kunstig intelligens har et betydeligt potentiale til at forbedre arbejdsværktøjerne og gøre det muligt at opdage mønstre blandt milliarder af datapunkter. Dataminingværktøjer kan gøre overvågningssystemerne mere effektive og i stand til at afsløre svig og dårlig forvaltning af offentlige midler.

Anvendelse af big data til identificering af reelle ejere

95 Offentliggørelses- og rapporteringskrav er afgørende for at sikre ansvarlighed og kontrol med henblik på at forebygge korruption og svig.

96 I maj 2021 offentliggjorde Europa-Parlamentet en undersøgelse⁴⁴, som analyserer de støttemodtagere, der modtog midler under den fælles landbrugspolitik i 2018 og 2019 og midler fra samhørighedspolitikkens fonde mellem 2014 og 2020, med henblik på at identificere de største støttemodtagere. I undersøgelsen skelnes der mellem direkte støttemodtagere - de direkte modtagere af EU-midler - og endelige støttemodtagere (reelle ejere), dvs. de juridiske eller fysiske personer, der direkte eller indirekte kontrollerer den største andel af en direkte støttemodtager. Undersøgelsen fremhæver de tekniske og juridiske vanskeligheder ved at få et samlet overblik over de endelige støttemodtagere og de modtagne EU-midler.

97 Undersøgelsen viser, at offentlige organer, selskaber med begrænset ansvar og andre juridiske personer udgjorde ca. en tiendedel af de direkte støttemodtagere, men modtog over en tredjedel af midlerne under den fælles landbrugspolitik i 2018-2019. Med henblik på at afhjælpe fragmenteringen og løse udfordringerne med hensyn til at identificere de endelige modtagere af EU-midler foreslås det i undersøgelsen, at der oprettes en fælles EU-database med alle de projekter, der finansieres af den fælles landbrugspolitik og de europæiske struktur- og investeringsfonde. I september 2021 offentliggjorde Europa-Parlamentet en undersøgelse vedrørende forudsætningerne for en unik støttemodtagerdatabase⁴⁵.

98 En fælles database over EU-støttemodtagere kunne samle data om millioner af operatører. Denne form for big data ville gøre det muligt at identificere mønstre i fordelingen af midler og gøre det lettere at forudse situationer med potentiel svig.

99 Som Kommissionen understregede i sin BFI-rapport for 2020⁴⁶, er øget gennemsigtighed med hensyn til modtagere (herunder entreprenører, underkontrahenter og reelle ejere) af offentlig finansiering (EU-finansiering og national finansiering) og en mere effektiv indsamling og anvendelse af data med fuld udnyttelse af de muligheder, som IT-sammenkobling, datamining og risikovurderingsværktøjer giver, afgørende for bekæmpelse af svig.

100 Forordningen om fælles bestemmelser på samhørighedsområdet i perioden 2021-2027⁴⁷ fastsætter, at medlemsstaterne skal indsamle oplysninger om de reelle ejere af modtagerne af EU-finansiering. Den nye lovgivning om den fælles landbrugspolitik fastsætter, at medlemsstaterne skal indsamle de oplysninger, der er nødvendige for identifikation af støttemodtagere, herunder, hvis det er relevant, identifikation af den koncern, som de deltager i, men den nævner ikke oplysninger om de reelle ejere⁴⁸.

Anvendelse af kunstig intelligens til at identificere risici for svig

101 Kommissionen anbefaler, at betalingsorganerne opretter en liste over indikatorer for risiko for svig ("røde flag"). I deres svar på vores spørgeundersøgelse gav betalingsorganerne en række eksempler (figur 11).

102 Nogle røde flag, især dem vedrørende direkte betalinger, kan implementeres direkte i IFKS-databasen. De italienske myndigheder har f.eks. planer om i deres system at uploade oplysninger om parceller, der er konfiskeret eller genstand for en retssag, så systemet kan give en advarsel.

103 Maskinindlæringsteknikker kan bruges til yderligere at automatisere kontroller og sætte røde flag. Det estiske betalingsorgan har anvendt maskinindlæringsteknikker på satellitbilleder for at forebygge og afsløre manglende overholdelse af kravene om slåning. Betalingsorganet vurderer, at dette system har øget støttemodtagernes bevidsthed om, at dets monitoreringsaktivitet dækker 100 % af parcellerne, hvilket har en afskrækkende virkning og bidrager til at forebygge uregelmæssigheder og svig. Et andet betalingsorgan har indført et system baseret på en algoritme, der søger efter indikatorer for parceller, hvor der er risiko for uregelmæssige anmeldelser. Betalingsorganet identificerer derefter virksomheder, der har mange sådanne parceller, da dette kan indebære en øget risiko for uregelmæssigheder og svig.

104 I Italien skal et fælles initiativ gennemført af det nationale betalingsorgan og indenrigsministeriet ved hjælp af datamining og billedtolkning udarbejde en profileringsmodel, der skal gøre det muligt at identificere kommuner, hvor sandsynligheden for bestemte kriminelle aktiviteter er høj. Ved undersøgelse af eksisterende satellitbilleder i LPIS analyserer projektet kvalitative og kvantitative variationer i de fysiske elementer, der potentielt kan forbindes med kriminelle aktiviteter, f.eks. ulovlige deponeringsanlæg, udledningssteder, slumområder, ulovlige artefakter og forladte bygninger. Ved at sammenholde disse oplysninger med data om kommunerne skal projektet identificere situationer, hvor kriminelle aktiviteter har fundet sted eller kan finde sted.

105 Kunstig intelligens har et stort potentiale, men kræver store mængder data i et håndterbart format og sammenkobling af databaser. I deres svar på vores spørgeundersøgelse fremhævede nogle betalingsorganer, at deres adgang til data var begrænset af forskellige årsager:

• Retlige bestemmelser om bankhemmelighed eller databeskyttelse kan hindre informationsudvekslingen mellem forskellige aktører og databaser.
• Sammenkobling af databaser og automatisering af processer og kontroller kræver specifikke kompetencer og ekspertise på IT-området.
• Udvikling af den nødvendige IT-kapacitet kræver betydelige finansielle investeringer, som kan være uforholdsmæssigt store - f.eks. fordi der kun er afsat beskedne midler til bestemte foranstaltninger, fordi medlemsstaten er lille, eller fordi omfanget af potentiel svig er begrænset.

Konklusioner og anbefalinger

106 Vi udførte vores revision for at undersøge, om Kommissionen havde truffet passende foranstaltninger vedrørende svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik. Vi vurderede svigmønstre i den fælles landbrugspolitiks betalingsordninger. Vi undersøgte, om Kommissionen havde identificeret risiciene for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og reageret hensigtsmæssigt på dem.

107 Vi konkluderer samlet set, at Kommissionen har reageret på tilfælde af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik, men ikke har været tilstrækkelig proaktiv med hensyn til at adressere den effekt, som risikoen for ulovlig "land grabbing" kan have på betalingerne under denne politik, med hensyn til at overvåge medlemsstaternes foranstaltninger til bekæmpelse af svig og med hensyn til at udnytte potentialet i nye teknologier.

108 I denne beretning giver vi et overblik over de risici for svig, der knytter sig til den fælles landbrugspolitik. Vi identificerede risici forbundet med støttemodtagere, der skjuler manglende opfyldelse af støtteberettigelsesbetingelser (punkt 31-38), med de finansierede foranstaltningers kompleksitet (punkt 39-41) og med ulovlige former for "land grabbing" (punkt 42-58).

109 Kommissionen har vurderet risiciene for svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik og anerkendt, at investeringsforanstaltninger til udvikling af landdistrikter og visse markedsforanstaltninger er mest udsat (punkt 65). Kommissionen foretog sin seneste analyse af risikoen for svig i 2016 og har planlagt at foretage en ny, før den nye fælles landbrugspolitik træder i kraft i januar 2023 (punkt 66).

110 Kommissionen gav medlemsstaterne vejledning om spørgsmål vedrørende svig (punkt 70), og de fleste af betalingsorganerne var glade for denne vejledning (punkt 72). Fra 2020 drøftede Kommissionen regelmæssigt foranstaltninger til bekæmpelse af svig med medlemsstaterne (punkt 74), og i 2021 udsendte den specifik vejledning om den kontrol, betalingsorganerne skal foretage af det retlige grundlag for anmeldelse af landbrugsjord (punkt 57).

111 Kommissionens godkendelses- og overensstemmelseskontrol af betalingsorganerne kan omfatte foranstaltninger til bekæmpelse af svig (punkt 80). Kommissionen forlader sig på certificeringsorganernes årlige kontrol vedrørende betalingsorganernes overholdelse af godkendelseskriterierne, herunder de svigrelaterede aspekter (punkt 76). I 2016 sendte Kommissionen certificeringsorganerne retningslinjer vedrørende godkendelseskriterierne, men den gav ingen vejledning om den kontrol, certificeringsorganerne forventedes at udføre angående svig (punkt 77). Nogle certificeringsorganer analyserede stort set ikke betalingsorganernes foranstaltninger til bekæmpelse af svig, men Kommissionen bad dem ikke at fremlægge yderligere oplysninger (punkt 78).

112 Kommissionen har fremmet anvendelsen af nye teknologier til automatisering af kontroller, f.eks. "kontrol i form af monitorering" baseret på satellitbilleder (punkt 83-86), og den har udviklet sit eget risikovurderingsværktøj, Arachne, for at støtte medlemsstaternes bestræbelser på at forebygge svig (punkt 87-89). Medlemsstaternes ibrugtagning af disse teknologier er foregået i et langsomt tempo (punkt 91 og 93). Kunstig intelligens og big data har potentiale vedrørende bekæmpelse af svig (punkt 94-104), men medlemsstaterne har udfordringer med hensyn til at udnytte mulighederne (punkt 105), og Kommissionen er begyndt at fremme disse teknologier.

Anbefaling 1 - Opnå og formidle en dybere forståelse af risici for svig og foranstaltninger til bekæmpelse af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik

Kommissionen bør:

1. ajourføre certificeringsorganernes retningslinjer for at præcisere deres rolle med hensyn til vurdering af betalingsorganernes foranstaltninger til bekæmpelse af svig og kontrollere, hvordan certificeringsorganerne følger retningslinjerne
2. undersøge, hvordan betalingsorganerne implementerer vejledningen om kontrol af, at ansøgerne retmæssigt råder over de arealer, de anmelder, og formidle bedste praksis vedrørende imødegåelse af risikoen for ulovlig "land grabbing"
3. på grundlag af a) og b) ajourføre sin vurdering af, i hvilket omfang forskellige udgiftsordninger er udsat for risici for svig, og i hvilket omfang de foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der gennemføres på medlemsstatsniveau, giver mulighed for at afsløre, forebygge og korrigere sådanne risici, samt træffe de nødvendige foranstaltninger til at mindske væsentlige risici for svig.

Måldato for gennemførelsen: 2023

Anbefaling 2 - Fremme anvendelsen af nye teknologier til forebyggelse og afsløring af svig i forbindelse med udgifterne under den fælles landbrugspolitik

Kommissionen bør:

1. støtte betalingsorganernes anvendelse af "kontrol i form af monitorering" og det fremtidige "arealovervågningssystem" ved at identificere flaskehalse i udbredelsen af nye teknologier og formidle bedste praksis og tekniske løsninger med hensyn til, hvordan disse flaskehalse kan fjernes
2. fremme betalingsorganernes brug af specifikke værktøjer til afsløring af svig, f.eks. Arachne, så anvendelsen af disse redskaber bliver mere udbredt blandt medlemsstaterne
3. oplyse medlemsstaterne om bedste praksis vedrørende anvendelse af kunstig intelligens og maskinindlæring til identificering af mønstre, der tyder på svig.

Måldato for gennemførelsen: 2024

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 4. maj 2022.

Bilag

Bilag I - Jordbesiddelse i landbruget (EU-27, 2016)

Forkortelser

AMS: Arealovervågningssystem

BFI: Beskyttelse af EU's finansielle interesser

Cocolaf: Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig

COSO: Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

EPPO: Den Europæiske Anklagemyndighed

GD AGRI: Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

IFKS: Det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem

IMS: Systemet til indberetning af uregelmæssigheder

LPIS: Markidentifikationssystem

OLAF: Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Glossar

Arachne-databasen: Et værktøj til datamining udviklet af Kommissionen med henblik på at støtte forvaltningsmyndighedernes og betalingsorganernes forvaltning og kontrol af midler fra ESI-fondene.

Arealovervågningssystem: Teknologi til systematisk observation, sporing og vurdering af landbrugsaktiviteter med anvendelse af satellitdata.

Betalingsorgan: Et organ, som er udpeget af en medlemsstat til at forvalte og kontrollere EU-landbrugsudgifter.

Big data: Behandling, indsamling, opbevaring og analyse af store mængder ustrukturerede data, som giver mulighed for at opnå ny viden.

Certificeringsorgan: I forbindelse med landbrugsudgifter en offentlig eller privat enhed, som er udpeget af en medlemsstat til årligt at certificere, at et betalingsorgans årsregnskab er pålideligt, at udgifterne er lovlige og formelt rigtige, og at det interne kontrolsystem fungerer korrekt.

Delt forvaltning: En metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen - modsat ved direkte forvaltning - uddelegerer gennemførelsen til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.

Det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem: Et EU-system, som medlemsstaterne bruger til at forvalte og kontrollere betalinger til landbrugere under den fælles landbrugspolitik.

Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bekæmpelse af Svig: Et OLAF-organ, der koordinerer Kommissionens og medlemsstaternes bekæmpelse af svig, der skader EU's finansielle interesser.

Digitalisering: Overgangen til integrering og anvendelse af digital teknologi og digitaliseret information med henblik på at gøre processer og opgaver enklere, hurtigere, mere effektive og/eller billigere.

Direkte betalinger: Støtte, hovedsagelig arealbaseret støtte, der udbetales direkte til landbrugere under Den Europæiske Garantifond for Landbruget.

Fejl: Resultatet af en forkert beregning eller en uregelmæssighed, der skyldes manglende overholdelse af retlige og aftalemæssige krav.

Geospatial støtteansøgning: Et onlineværktøj til indgivelse af arealbaserede ansøgninger om landbrugsstøtte.

Handlingsplan: Et dokument, som beskriver de skridt, der skal tages for at nå et bestemt mål.

Konstateret svig: En uregelmæssighed, som en domstol har fastslået er svig.

Kontrol i form af monitorering: Et alternativ til kontrol på stedet med systematisk observation, sporing og vurdering af støtteberettigelseskriterier og ‑forpligtelser med anvendelse af satellitdata.

Koordineringstjeneste for bekæmpelse af svig: Et organ udpeget af en medlemsstat med henblik på at lette samarbejdet med OLAF.

Korruption: Misbrug af offentlig, forretningsmæssig eller personlig magt med henblik på ulovlig vinding.

Kunstig intelligens: Anvendelse af computere til at simulere menneskelig intelligens ved hjælp af f.eks. indlæring og problemløsning.

Landdistriktsudviklingsprogram: Et sæt nationale eller regionale flerårige mål og tiltag, som Kommissionen har godkendt, til gennemførelse af EU's politik for udvikling af landdistrikter.

Markedsforanstaltning: Offentlig intervention på landbrugsmarkeder med henblik på at afbøde virkningerne af prisfald og strukturelle vanskeligheder gennem sektorspecifik støtte (f.eks. til frugt, grønt og vin samt skolemælk).

Markidentifikationssystem: En database over landbrugsarealerne i en medlemsstat, som bruges i forbindelse med udbetaling af direkte støtte under den fælles landbrugspolitik og kontrol af, om landbrugernes støtteansøgninger er berettigede.

Maskinindlæring: En proces, hvor en IT-applikation anvender kunstig intelligens til at forbedre sin udførelse af en bestemt opgave.

Mistanke om svig: Situation, hvor en uregelmæssighed giver anledning til en administrativ eller retslig procedure med henblik på at fastslå, om den var forsætlig.

Revisionserklæring: En erklæring, som offentliggøres i Revisionsrettens årsberetning, og som vedrører EU-regnskabets rigtighed og de underliggende transaktioners formelle rigtighed.

Rødt flag: En risikoindikator, der angiver, at en transaktion eller en anden aktivitet kan være svigagtig.

Små og mellemstore virksomheder: En størrelsesbetegnelse for virksomheder og andre organisationer, baseret på antallet af ansatte og bestemte finansielle kriterier. Små virksomheder har under 50 ansatte og en årlig omsætning eller en samlet årlig balance på højst 10 millioner euro. Mellemstore virksomheder har under 250 ansatte og en årlig omsætning på højst 50 millioner euro eller en samlet årlig balance på højst 43 millioner euro.

Støttemodtager: En fysisk eller juridisk person, der modtager et tilskud eller lån fra EU-budgettet.

Svig: Forsætlig og ulovlig brug af vildledning for at opnå en materiel fordel ved at fratage en anden part ejendom eller penge.

Systemet til indberetning af uregelmæssigheder: Den applikation, som medlemsstaterne bruger til at indberette uregelmæssigheder, herunder sager, hvor der er mistanke om svig, til OLAF. 

Uregelmæssighed: En overtrædelse af EU-regler (eller relevante nationale regler) eller aftalemæssige forpligtelser.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og ‑programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af João Figueiredo, medlem af Revisionsretten, og efterfølgende overtaget af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetscheferne Paula Betencourt og Kristian Sniter, attaché Matteo Tartaggia, ledende administrator Richard Hardy, opgaveansvarlig Michela Lanzutti og revisorerne Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Adrien Meric og Milan Šmíd. Marika Meisenzahl ydede grafisk støtte.

 

Fra venstre til højre: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzutti, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Marika Meisenzahl.

Slutnoter

¹ Artikel 3 i direktiv (EU) 2017/1371 (BFI-direktivet). BFI er en forkortelse for "beskyttelse af finansielle interesser".

² Jf. f.eks. Association of Certified Fraud Examiners.

³ BFI-rapporterne kan findes på Kommissionens websted.

⁴ Belgien, Bulgarien, Tjekkiet, Tyskland, Estland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Kroatien, Italien, Cypern, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Østrig, Portugal, Rumænien, Slovenien, Slovakiet og Finland.

⁵ Artikel 7, stk. 3), litra b), i forordning (EU) nr. 1306/2013 og bilag I til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014.

⁶ Særberetning nr. 01/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter" og nr. 06/2019 "Håndtering af svig i forbindelse med EU's samhørighedsudgifter".

⁷ Årsberetningen for 2019, punkt 6.34-6.41 og 6.44.

⁸ Kommissionens BFI-rapport for 2020, bilag 1, COM(2021) 578.

⁹ Særberetning nr. 01/2019 "Bekæmpelse af svig i forbindelse med EU's udgifter", punkt 23-28, og nr. 06/2019 "Håndtering af svig i forbindelse med EU's samhørighedsudgifter", punkt 47-57.

¹⁰ "DG AGRI Anti-fraud strategy", version 4.0 - Ares(2020) 5099349, punkt 7.3.1.

¹¹ Årsberetningen for 2019, punkt 6.35 og 6.36.

¹² Årsberetningen for 2016, bilag 7.3, eksempel 1.

¹³ Årsberetningen for 2018, tekstboks 7.3.

¹⁴ OLAF's rapport for 2018, s. 28.

¹⁵ Årsberetningen for 2017, tekstboks 7.6.

¹⁶ Sag registreret i IMS-databasen.

¹⁷ Transaktion revideret med henblik på revisionserklæringen for 2016.

¹⁸ Artikel 33, stk. 1, og artikel 36, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1307/2013.

¹⁹ Europa-Parlamentet, "Extent of farmland grabbing in the EU", s. 15; Transnational Institute (TNI)-European Coordination Via Campesina (ECVC), "Land concentration, land grabbing and people's struggles in Europe", s. 16.

²⁰ Europa-Parlamentet, "Addressing the human rights impacts of 'land grabbing'".

²¹ Europa-Parlamentet, "Extent of farmland grabbing in the EU".

²² OLAF's rapport for 2017, s. 20-21.

²³ Pressemeddelelse nr. 03/2021 fra OLAF.

²⁴ Dom af 17. december 2020 i sag C-216/19, Land Berlin, præmis 34.

²⁵ Artikel 58, stk. 2, og artikel 59, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1306/2013.

²⁶ Dom af 24. juni 2010 i sag C-375/08, Luigi Pontini m.fl., præmis 90.

²⁷ Artikel 15, stk. 2, i delegeret forordning (EU) nr. 639/2014; sag C-216/19, præmis 42 og 43.

²⁸ Sag C-216/19, præmis 45.

²⁹ GD AGRI's notat om kravet vedrørende "støtteberettigede hektar til landbrugerens rådighed" (DS/CDP/2021/08).

³⁰ OLAF's rapport for 2018, s. 27-28.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, s. ix.

³² "DG AGRI Anti-fraud strategy", version 4.0 - Ares(2020) 5099349, punkt 22-26.

³³ Bilag I til forordning (EU) nr. 907/2014.

³⁴ Svar på skriftlig forespørgsel P-004224/2020 afgivet af kommissæren den 27. august 2020.

³⁵ Særberetning nr. 04/2020, punkt 11, 12 og 16-18.

³⁶ Særberetning nr. 04/2020, punkt 17 og 18.

³⁷ Artikel 59, stk. 2, i forordning (EU) 2021/2116.

³⁸ Erklæring om forordning (EU) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ Særberetning nr. 04/2020, punkt 82.

⁴⁰ GD AGRI's årlige aktivitetsrapport for 2020, bilag 2, s. 25 (resultatindikator 3.5).

⁴¹ Betalingsorganer i Estland, Kroatien, Italien, Litauen, Rumænien, Slovenien og Slovakiet.

⁴² Betalingsorganer i Grækenland og Spanien (3).

⁴³ Betalingsorganer i Belgien, Bulgarien, Spanien (2), Frankrig, Italien, Luxembourg, Polen, Portugal og Sverige.

⁴⁴ "The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds".

⁴⁵ "Requirements for a single database of beneficiaries".

⁴⁶ Kommissionens BFI-rapport for 2020,, s. 44.

⁴⁷ Artikel 69, stk. 2, i forordning (EU) 2021/1060.

⁴⁸ Artikel 59, stk. 4, i forordning (EU) 2021/2116.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8013-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/799	QJ-AB-22-011-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-7985-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/528	QJ-AB-22-011-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2022

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (https://data.europa.eu/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.